Tax expenditures & income taxationin France

Camille Landais

ECFIN Taxation Workshop

BrusselsOctober 22, 2013

Camille Landais (LSE) Tax expenditures in France 1 / 18

Defining tax expendituresConcept of tax expenditure still very elusive

For economists:

I What matters is effective marginal subsidy/tax rate...

I Tax expenditures or gvt spending via direct subsidies areequivalent.

France, as most countries, defines tax expenditure in referenceto the “tax norm”

I But how do you define the norm?

I Equivalent of EITC is a tax expenditure but familyincome-tax splitting is not

I Should we not consider the fact of not taxing imputedrents as a tax expenditure?

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Tax expenditures and the budget

Great variability in accounting of tax expenditures

I Since SCN-2008, most refundable tax credits are treatedas public spending instead of tax revenue losses

I But most other tax expenditures are not (adjustments,non-refundable tax credits, etc..)

I Rhetorical/accounting manipulations are fairly common:“ the gvt is not increasing taxes, it is reducing (tax)expenditures”

Most tax expenditures therefore not subject to samecontrols/requirements in the budget process than direct publicspending

I Tax expenditures simply itemized in appendix to theFrench Budget

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Figure 1 : Evolution of tax expenditures in France (2000-2011),basis 100=2000

LES DEPENSES FISCALES : UN ENJEU BUDGETAIRE MAJEUR 59

Source : Cour des comptes sur la base des prévisions du Gouvernement pour 2010 et 2011 et des données fournies par la direction de la législation fiscale pour les années antérieures, corrigées pour tenir compte du plan de relance, des variations de périmètre des dépenses fiscales et du changement de la méthode de calcul relative à l’assurance vie.

2 - L’impact en 2012 et au-delà

Certaines suppressions ou réductions de dépenses fiscales et niches sociales figurant dans les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2011 n’auront d’effet qu’en 2012. C’est notamment le cas du « coup de rabot » sur une série de réductions et crédits d’impôts ou encore de la révision des modalités de déclaration des revenus l’année d’un mariage, d’un PACS ou d’un divorce. D’autres mesures connaîtront une montée en charge progressive (réforme du crédit d’impôt pour les dépenses d’équipement de l’habitation).

Le gain escompté de ces suppressions et réductions atteindrait ainsi 11,5 Md€ en 2012, dont 6,2 Md€ pour les dépenses fiscales82.

Le produit des mesures concernant les dispositifs inscrits sur la liste des dépenses fiscales annexée au projet de loi de finances serait de 2,4 Md€ en 2012, puis de 3,2 Md€ en 2013.

82 Cumul des effets en 2011 et 2012.

Cour des comptes Rapport public annuel 2011 – février 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Source: Cour des Comptes, Rapport Public Annuel 2011

Personal income tax is mostly affected

≈ 470 tax expenditures itemized in Budget appendix (Voies etMoyens II)

In 2012, total cost of tax expenditures Be70

Out of which Be35 only for tax expenditures related topersonal income tax (IRPP)

Less than Be9 are refundable tax credits counted as directpublic spending in public accounts.

PLF acknowledges that cost of 237 tax expenditures out of470 can’t be estimated or only a rough order of magnitude canbe given

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Table 1 : Distribution of tax expenditures ≥ Me100 across taxbases (2010)

Rapport

Tableau 13 : Présentation des DF et NS d’un montant supérieur à 100 M€

Type de mesure En nombre de mesures En enjeux financiers ( Md€)

Source : Comité d’évaluation. Calculs effectués à partir des chiffres du PLF et du PLFSS pour 2011 et sur le champd’évaluation effectif du Comité (470 dépenses fiscales et 68 niches sociales recensées et non recensées).

2.2.1. Concernant les dépenses fiscales d’un montant estimé supérieur à 100 M€

Tableau 14 : Répartition des dépenses fiscales supérieures ou égales à 100 M€

ImpôtNombre de

mesures

Enjeux financiers

( M€)

41

42

43

Total 94 61 222

Source : Comité d’évaluation. Calculs effectués à partir des chiffres du PLF pour 2011 et sur le champ d’évaluationeffectif du Comité (470 dépenses fiscales recensées et non recensées).

41

42

43

Source: RAPPORT DU COMITE D’EVALUATION DES DEPENSES FISCALES ET DES

NICHES SOCIALES, 2011

Figure 2 : Income tax revenues in France (IRPP vs CSG)

U N I M P Ô T S U R L E R E V E N U P O U R L A F R A N C E D U X X I E S I È C L E

77

heures supplémentaires et les intérêts d’emprunt en 2007).Certes, ces baisses ont été principalement le fait de gouverne-ments de droite, qui se sont attelés avec une belle constance à cedémantèlement. Mais le point important est que les gouverne-ments de gauche n’ont jamais tenté de revenir sur les baisses déci-dées par la droite, ni en 1988-1993 pendant le second septennatde François Mitterrand, ni en 1997-2002 sous le gouvernementJospin. Pire, ils ont fini par renforcer eux-mêmes le processus, en2000. Notre conclusion est sans appel : l’impôt sur le revenu estdevenu tellement illisible et impopulaire qu’on ne peut plus leréformer autrement qu’en le baissant toujours davantage. Mieuxvaut donc hâter sa fin.

LA LENTE AGONIE DE L'IMPÔT PROGRESSIF SUR LE REVENU

Lecture : le graphique montre les recettes de l’impôt progressif sur le revenu (IRPP)et de la contribution sociale généralisée (en pourcentage du PIB) de 1990, date de lacréation de la CSG, à 2010. Afin de lisser les fluctuations de court terme, nous pré-sentons des moyennes mobiles sur cinq ans.Source : Séries INSEE et DGI. Voir www.revolution-fiscale.fr, annexe au cha-pitre 2.

0 %

1 %

2 %

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5 %

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1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

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CSG

Impôt progressif (IRPP)

162526KJE_FISCALE_fm9_XML.fm Page 77 Mardi, 21. décembre 2010 5:11 17

Figure 3 : Fraction of total earnings included in the income tax base

Des assiettes percées ?Revenus du travail

Figure 15: Évolution de la part des revenus du travail inclus dans la base fiscale dela CSG et de l’IRPP

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29 / 55

Source: TAXIPP, Fiscalite et Redistribution, Institut des Politiques Publiques, 2012

Figure 4 : Fraction of capital income included in the income taxbase

Des assiettes percées ?Revenus du capital

Figure 16: Évolution de la part des revenus du capital inclus dans les différentesbases fiscales

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Source: TAXIPP, Fiscalite et Redistribution, Institut des Politiques Publiques, 2012

Figure 5 : Fraction of total gross income included in the incometax base, by gross income groups

Le caractère régressif des effetsd’assiette

Figure 18: Distribution des effets d’assiette (2010)

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CHAMP: Ensemble des individus de 18 ans à 65 ans, travaillant au moins 80% du temps plein.

34 / 55Source: TAXIPP, Fiscalite et Redistribution, Institut des Politiques Publiques, 2012

Two rationales for tax expenditures:

Social planner may use tax expenditures for:

Pigouvian corrections (externalities)I Align private and social marginal returns

I E.g.: non-refundable tax credit for expenditures onrestoration of antique furniture in France

RedistributionI Tax expenditures enable tailor-made redistribution

I Face standard equity/efficiency trade-off

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Issues with Pigouvian taxes:

In practice, complicated to estimate size of externaleffects

I Contingent valuations subject to framing, anchoring orgaming

I Capitalization / revealed preference approaches hard toimplement

Pigouvian subsidies should be limited to cases withwell-defined externalities

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Welfare effects of tax expenditures

Administration estimates static cost of taxexpenditures

Irrelevant from a welfare perspective

Relevant (partial equilibrium) welfare evaluationrequires at least:

I Estimates of social marginal cost / benefit function ≡external effect

I Demand and supply elasticities to compute DWL

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Figure 6 : Distribution of tax expenditures’ scores from French Taxadministration assessment exerciseRapport

Graphique 4 : Résultats des évaluations par catégorie d’impôts, en nombre demesures

0%

25%

50%

75%

100%

DIV ENRTIM

FDL IR IR IS IS ISF TICPE TVA

Score 3

Score 2

Score 1

Score 0

Source : Comité d’évaluation, Étude effectuée sur le champ des dépenses fiscales (470 dépenses fiscales recensées etnon recensées) effectivement étudiées par le Comité.

54

55

54

55

Tax enforcement matters

Figure 7 : Evolution of reported charitable giving, France

Keep receipts Attach Receipts

05

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1975 1980 1985 1990 1995year

Tax Reported Contributions

Contributions Received by Fondation de France (right axis)

Source: Fack & Landais (2013)

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Figure 8 : Distribution of charitable contributions around the 1%deduction threshold, France

Excess mass1975-79=2.54 (.16)1984-88=.44 (.05)

Elasticity1975-79=-2.4 (.08)1984-88=-.62 (.06)

050

010

0015

00Fr

eque

ncy

.7 .8 .9 1 1.1 1.2 1.3Contributions (in % of taxable income)

1975-19791984-1988

Source: Fack & Landais (2013)

Salience and take-up

Redistribution relies on strong take-up

Complexity / lack of salience reduces take-up butalso potentially distortions...

Active vs passive decision and the role of priceincentives:

I Large body of literature on default effects / boundedrationality (Madrian 2001)

I Chetty & al. 2013: study of retirement savings decision,passive actors are overwhelming majority

I Limited practical interest of Pigouvian price subsidies...

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Moving forward

Urgent to improve quality of data collection andevaluation (should not be made by taxadministration itself)

General cap on tax expenditures ineffective

“Clean slate” solution: tax reform deal à la TRA86I Trade-off broad tax base reform for redefinition of the

tax schedule

I Only allow tax expenditures after a moratorium of 2 or 3years

I Independent evaluation of external effect as a necessarycondition

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Introduction