UNIVERZA V MARIBORU EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA

MARIBOR

DIPLOMSKO DELO

SUBVENCIJE KOT OBLIKA NEPOŠTENE TRGOVINSKE PRAKSE

Študent: Andrej Dovečar Naslov: Mihovci 10/b Številka indeksa: 81569234 Študij: redni Program: univerzitetni Študijska smer: mednarodna menjava Mentor: dr. Klavdij Logožar, docent

Mihovci, september 2007

2

PREDGOVOR Velika večina podjetij deluje v mednarodnem okolju, če se želijo razvijati in posledično tudi preživeti. Ponavadi pa se podjetja soočajo z velikimi proizvodnimi in drugimi stroški, ki onemogočajo, da bi podjetje konkuriralo na mednarodnem trgu. Zaradi zaščite domačih podjetij in industrij, so se države v preteklosti posluževale enega izmed ukrepov nepoštene trgovinske prakse, in sicer subvencij. Subvencija v obliki fiksne vsote denarja daje prednost prejemniku subvencije, ki lahko z nižjo ceno konkurira na domačem ali tujem trgu. To povzroča škodo industriji oz. podjetjem v tuji državi, če njihova podjetja niso deležna pomoči v obliki subvencij. Zaradi zaščite domače industrije so zato subvencije ustaljena praksa držav še danes, vendar je izvajanje subvencij veliko bolj nadzorovano, kot je bilo nekoč. Ko pomislimo na subvencije, je prva asociacija, na katero nas spomnijo subvencije, prav kmetijstvo. Kmetijske subvencije predstavljajo obliko subvencioniranja z namenom zaščite kmetijskega sektorja in velik delež subvencij, dane posameznikom, je prav v obliki kmetijskih subvencij. To pomeni, da subvencije niso dane le podjetjem, ampak tudi zasebnikom. Ker se subvencije lahko pojavljajo v različnih oblikah, smo najprej opisali pojem subvencij in katere vrste subvencij poznamo. Subvencije so ponavadi različno definirane in zato smo v nadaljevanju opisali subvencije po različnih statističnih sistemih. Subvencije so se najbolj razvijale v okviru sporazuma GATT in kasneje še v okviru Svetovne trgovinske organizacije, zato smo skozi posamezna obdobja preučili kakšna je bila vloga subvencij. Nadalje smo analizirali, kakšni so učinki domačih in izvoznih subvencij na gospodarstvo in kateri so razlogi za uporabo subvencij. V nadaljevanju smo se omejili na subvencije v Evropski uniji in Sloveniji ter analizirali, za katere namene se subvencije najpogosteje uporabljajo. Navedli smo tudi nekaj primerov in statističnih podatkov.

3

KAZALO: 1 UVOD ................................................................................................................................ 5

1.1 Opredelitev področja in opis problema, ki je predmet raziskave ................................ 5 1.2 Namen, cilji in osnovne trditve ................................................................................... 5 1.3 Predpostavke in omejitve raziskave ............................................................................ 6 1.4 Uporabljene raziskovalne metode ............................................................................... 7

2 SPLOŠNO O SUBVENCIJAH IN VRSTE SUBVENCIJ ............................................ 8

2.1 Splošno o subvencijah ................................................................................................. 8 2.2 Domače subvencije...................................................................................................... 8

2.2.1 Posojila in garancije ............................................................................................ 9 2.2.2 Programi za raziskave in razvoj......................................................................... 10 2.2.3 Regionalne pomoči ............................................................................................. 10

2.3 Izvozne subvencije .................................................................................................... 10 2.3.1 Direktne subvencije ............................................................................................ 11 2.3.2 Valutne vzpodbude.............................................................................................. 11 2.3.3 Transportne subvencije ...................................................................................... 11 2.3.4 Subvencioniran izvoz blaga in storitev............................................................... 11 2.3.5 Zmanjšanje direktnih dajatvenih obveznosti ...................................................... 12 2.3.6 Zmanjšanje ali oprostitev indirektnih dajatev .................................................... 12 2.3.7 Zmanjšanje ali povračilo uvoznih taks ............................................................... 13 2.3.8 Izvozni krediti, zavarovanja in zavarovanje izvoznih kreditov........................... 13

3 SUBVENCIJE PO STATISTIČNIH SISTEMIH........................................................ 14

3.1 Sistem nacionalnih računov (SNA) ........................................................................... 14 3.2 Evropski sistem nacionalnih računov (ESA)............................................................. 16 3.3. Finančna statistika države (GFS).............................................................................. 18 3.4 Subvencije po trgovinskih sporazumih ..................................................................... 19

3.4.1 Državne pomoči v Evropski uniji........................................................................ 19 3.4.2 Sporazumi v okviru WTO.................................................................................... 21

4 SUBVENCIJE V OKVIRU GATT/WTO .................................................................... 22

4.1 Kennedyjev krog pogajanj......................................................................................... 22 4.2 Tokijski krog pogajanj............................................................................................... 22 4.3 Urugvajski krog pogajanj .......................................................................................... 25

4.3.1 Sporazum o subvencijah in izravnalnih ukrepih ................................................ 26 4.3.2 Preoblikovanje obstoječih pravil o subvencijah in izravnalnih ukrepih ............ 30

4.4 Reševanje sporov....................................................................................................... 35 5 UČINKI DOMAČIH IN IZVOZNIH SUBVENCIJ NA GOSPODARSTVO .......... 37

5.1 Učinki domače subvencije......................................................................................... 37 5.2 Učinki izvozne subvencije......................................................................................... 38

5.2.1 Brander-Spencerjev model ................................................................................. 41 5.2.2 Strateška tržna politika....................................................................................... 42

5.3 Razlogi za uporabo subvencij.................................................................................... 46

4

6 SUBVENCIJE V EVROPSKI UNIJI IN SLOVENIJI ............................................... 47 6.1 Skupna zunanjetrgovinska politika Evropske unije................................................... 47

6.1.1 Instrumenti skupne zunanjetrgovinske politike................................................... 47 6.2 Protisubvencijski ukrepi v Evropski uniji ................................................................. 48 6.3 Državne pomoči v Evropski uniji in Sloveniji .......................................................... 49 6.4 Subvencije v Sloveniji ............................................................................................... 54

6.4.1 Subvencije po programsko-funkcionalni shemi .................................................. 57 6.5 Obstoj subvencij v prihodnosti .................................................................................. 59

7 SKLEP ............................................................................................................................. 60 POVZETEK....................................................................................................................... 62 SUMMARY........................................................................................................................ 63 LITERATURA .................................................................................................................. 64 SEZNAM SLIK IN TABEL ............................................................................................. 68

5

1 UVOD

1.1 Opredelitev področja in opis problema, ki je predmet raziskave V diplomskem delu smo predstavili subvencije, kot obliko nepoštene trgovinske prakse. Obstoj subvencij ima vpliv na celotno mednarodno trgovino, s tem, ko država subvencionira gospodarske subjekte in tako vpliva na konkurenčnost podjetij oziroma posameznih gospodarskih subjektov na domačem ali pa mednarodnem trgu. V današnjem času, v liberalizaciji mednarodne trgovine, je namreč zelo pomembno, da je posamezno podjetje konkurenčno na domačem ali bodisi na mednarodnem trgu, če želi uspešno poslovati in posledično preživeti. Konkurenčnost pa je v veliki meri odvisna prav od cen, ki jih podjetje ponuja za svoje proizvode. Zato je subvencioniranje za podjetje izrednega pomena, kajti s tem lahko podjetje prodaja svoje proizvode po ceni, ki je manjša, kot bi bila, če subvencioniranja ne bi bilo. To omogoča proizvajalcem, da prodajajo svoje proizvode doma ali pa v tujini po nižji ceni, velikokrat po ceni, manjši kot so stroški proizvodnje. Tako imamo na eni strani subjekte, ki prejemajo subvencijo in na drugi strani posamezno državo oz. skupnost, tako kot je to Evropska unija, ki s protisubvencijskimi ukrepi nastopa proti subvencioniranemu uvozu v unijo in tako ščiti proizvajalce znotraj skupnosti. Subvencije so bile že v preteklosti deležne velike pozornosti, predvsem v prejšnjem stoletju, ko so bile v okviru GATT/WTO ena izmed pomembnejših tem pogajanj. Tako je bil v Urugvajskem krogu pogajanj sprejet Sporazum o subvencijah in izravnalnih ukrepih, ki sedaj natančneje opredeljuje kaj razumemo pod pojmom subvencije, katere subvencije so prepovedane, kakšni so izravnalni ukrepi, kako se izračunava višina subvencije, itd. Subvencije so bile glavni vzrok sporov med Evropsko unijo in Združenimi državami Ameriki, kajti ZDA so zagovarjale prosto trgovino in s tem zmanjšanje in sčasoma odpravo subvencij, Evropska unija pa je bila glavni zagovornik subvencij, predvsem na področju kmetijske politike. Tako je še danes. Evropska unija s svojo skupno zunanjetrgovinsko politiko deluje kot enoten trg in v interesu skupnosti kot celote in tako izvaja povračilne ukrepe proti tretjim državam, če je ugotovljeno, da subvencioniran uvoz povzroča škodo industriji Evropske unije. Škodo je potrebno dokazati. Na drugi strani pa Evropska unija s državnimi pomočmi pomaga ˝domači˝ industriji. Prav zaradi tega se države, kot je Kitajska, zavzemajo za odpravo subvencij in tako za lažji in konkurenčen dostop na trg Evropske unije.

1.2 Namen, cilji in osnovne trditve Namen diplomskega dela je predstaviti subvencije v smislu, katere vrste subvencij poznamo, v kakšni obliki se lahko pojavljajo in kako vplivajo na gospodarstvo države. Posebno pozornost bomo namenili obravnavi subvencij pod GATT/WTO. Že sporazum GATT je določal, da je subvencijam potrebno v prihodnosti nameniti posebno pozornost. Kot vemo, se danes podjetja soočajo z zelo ostro konkurenco na trgu in tako je predvsem

6

subvencioniranje za podjetje zelo pomembno (gre predvsem za subvencioniranje na področju raziskav, razvoja, novih tehnologij,…). To pomeni, da so subvencije v takih primerih celo nujne. Prav zaradi tega bomo natančneje analizirali Sporazum o subvencijah in povračilnih ukrepih, ki natančno določa katere subvencije so upravičene in katere prepovedane. Nekatera teoretična spoznanja bomo tudi podkrepili s primeri iz prakse. Cilji diplomskega dela so naslednji:

- opisati, katere vrste subvencij poznamo in v kateri obliki se lahko pojavljajo (npr. direktne subvencije, posojila, oprostitev dajatev, itd.),

- definirati subvencije po različnih statističnih sistemih, kateri določajo, kaj subvencije so in kako jih lahko opredeljujemo glede na to, za kaj so namenjene,

- opisati in analizirati, kako so se subvencije obravnavale v okviru GATT/WTO v okviru Kennedyjevega, Tokijskega in Urugvajskega kroga pogajanj in kaj je prinesel nov Sporazum o subvencijah in izravnalnih ukrepih, ki je stopil v veljavo 1.1.1995,

- ugotoviti, kako vplivajo subvencije na gospodarstvo in kateri so razlogi za uporabo subvencij v prihodnje,

- opisati, kako Evropska unija ukrepa proti subvencioniranemu uvozu in kako poteka sistem državnih pomoči v Evropski uniji in Republiki Sloveniji,

- ugotoviti, za katere namene so subvencije v Republiki Sloveniji najpogostejše in najvišje in kakšen delež predstavljajo subvencije po posameznih področjih (kmetijstvo, gospodarstvo, promet, itd.), glede na celotno vrednost subvencij.

Osnovne trditve so:

- da se definicije subvencij po različnih statističnih sistemih razlikujejo, predvsem z vidika, kako so definirane in kaj obsegajo,

- da nov Sporazum o subvencijah in izravnalnih ukrepih odpravlja pomanjkljivosti prejšnjih sporazumov, vendar bi bilo potrebno nekatere določbe spremeniti,

- da subvencije zmanjšujejo blagostanje v državi, - da v Sloveniji največji delež subvencij predstavljajo subvencije na področju

kmetijstva. - da bo potrebno povečati subvencije tudi na področju varstva okolja, če želimo, da

bomo v prihodnosti delovali v prid okolja.

1.3 Predpostavke in omejitve raziskave Subvencije predstavljajo zelo pomemben instrument, s katerim država ščiti domače proizvajalce s tem, da subvencionira njihovo dejavnost. S tem je omogočeno proizvajalcem, da lahko prodajajo izdelke po nižjih cenah, kot pa bi to bilo mogoče, če subvencioniranja ne bi bilo. Zato smo predpostavljali, da bodo subvencije v prihodnosti še vedno zelo pomemben instrument, ki bo vplival na mednarodno konkurenco, vendar se bodo subvencije postopoma zmanjševale in na nekaterih področjih dokončno odpravile. Predpostavljali smo tudi, da bo tudi v prihodnje v okviru Svetovne trgovinske organizacije potreba po izboljševanju pravil na področju subvencij in izravnalnih ukrepov nujna.

7

V diplomskem delu smo omejili na samo eno necarinsko omejitev, in sicer subvencije. V okviru subvencij pa predvsem na sporazum o subvencijah, ki je bil sprejet v Urugvajskem krogu pogajanj v okviru GATT in ne toliko na sporazume, ki so bili sprejeti v prejšnjih krogih pogajanj. Prav tako se bomo omejili na subvencije oz. državne pomoči znotraj Evropske unije in Slovenije.

1.4 Uporabljene raziskovalne metode V našem delu je raziskava makroekonomska, ker smo proučevali subvencije na globalni ravni in kakšen je njihov vpliv na celotno gospodarstvo oz. na mednarodno trgovino. V okviru makroekonomske raziskave je raziskava statična in dinamična. Statična zaradi dejstva, ker smo proučevali trenutno stanje na področju subvencij, predvsem v okviru Svetovne trgovinske organizacije in tudi Evropske unije. Ker smo v diplomskem delu tudi opisali kako se je vloga subvencij spreminjala skozi posamezna obdobja in kako so te spremembe vplivale na uporabo subvencij v praksi, je raziskava tudi dinamična. V okviru deskriptivnega pristopa smo uporabili metodo deskripcije, ker smo opisovali dejstva, procese in pojave, ki so vplivali na področje subvencij. Metodo klasifikacije smo uporabili, ko smo definirali pojem subvencij. Komparativno metodo smo uporabili predvsem takrat, ko smo definicijo subvencij primerjali med različnimi statističnimi sistemi. Za zgodovinski pregled subvencij pod GATT/WTO smo uporabili zgodovinsko metodo. In nazadnje smo uporabili še metodo kompilacije, ker smo povzemali stališča in ugotovitve različnih avtorjev in smo lahko na podlagi teh spoznanj prišli do smiselnih zaključkov. Podatke smo zbirali s pomočjo strokovne literature in virov z interneta.

8

2 SPLOŠNO O SUBVENCIJAH IN VRSTE SUBVENCIJ

2.1 Splošno o subvencijah Subvencije so ena izmed oblik nepoštene trgovinske prakse. Sporazum o subvencijah in izravnalnih ukrepih (WTO 1994), ki je stopil v veljavo 1.1.1995 opredeljuje subvencije kot finančni prispevek vlade ali kateregakoli javnega organa na ozemlju članice, ki se lahko pojavlja kot neposreden prenos sredstev (npr. dotacija, posojilo, kapitalski vložek, prevzem blaga,…), opustitev dospelih davčnih obveznosti, vladne dobave blaga ali odkup blaga, vplačila vlade v določene finančne sklade itd. Subvencije so postale v zadnjih letih eden najpomembnejših instrumentov industrijske politike, še posebej pri vzpodbujanju visokih tehnologij. Kljub temu, da so multilateralna pogajanja bila izjemno uspešna v odpravi ali vsaj zmanjševanju carinskih in necarinskih omejitev, pa posamezne države še vedno prosto uporabljajo instrumente, ki subvencionirajo posamezna podjetja ali pa posamezno industrijo, in tako vplivajo na mednarodno trgovino. Tako multilateralna pravila zaradi šibkosti in nenatančnosti puščajo širok prostor državam na tem področju, kajti na eni strani dovoljujejo uporabo subvencij, na drugi strani pa dopuščajo možnost povračilnih ukrepov (Stehn 1996, 3). Že sporazum GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) je določal, da gre za nelojalno konkurenco v primeru, ko subvencionirani izvoz povzroča škodo industriji oz. izgubo proizvajalcem v državi uvoznici. Tako 6. člen sporazuma GATT med drugim državam uvoznicam dovoljuje povračilne ukrepe zoper državo, ki subvencionira izvoz. Vendar stopnja povračilnih ukrepov ne sme presegati stopnje subvencije, ki je bila neposredno ali posredno dana na proizvodnjo ali izvoz proizvoda iz države izvoznice, vključujoč tudi posebne subvencije, ki se nanašajo na transport za ta proizvod. Prav tako ne more država, ki uvaža subvencionirane proizvode izvajati povračilnih ukrepov, razen v primeru, da uvoz povzroča škodo domači industriji (WTO 1986). V osnovi poznamo domače in izvozne subvencije. Domačo subvencijo prejme proizvajalec za vso proizvodnjo, ne glede na to, ali je proizvodnja namenjena za domači trg ali za izvoz. Nasprotno, izvozno subvencijo prejme proizvajalec samo za proizvodnjo, namenjeno za izvoz. Izvozne subvencije povzročajo, da izvozniki proizvode na tujem trgu prodajajo po ceni, ki je nižja od cene na domačem trgu in velikokrat tudi po ceni, ki je nižja od stroškov proizvodnje (Bobek 2002, 81). V nadaljevanju bomo obravnavali domače in izvozne subvencije in znotraj teh dveh skupin subvencij tudi njune podvrste.

2.2 Domače subvencije Kot smo že omenili, prejme domačo subvencijo proizvajalec za vso proizvodnjo, ne glede na to, ali je namenjena za domači ali tuji trg.

9

Domače subvencije imajo značilnost, da so dodeljene z namenom dajati prednost določenim podjetjem v določenem sektorju ali pa podjetjem na področju neke regije. Pojem domače subvencije mora zadostiti naslednjim kriterijem, in sicer, da gre za vladno intervencijo, da gre za obremenitev javnega računa in da subvencija predstavlja korist za prejemnika subvencije (Beseler in Williams 1986, 139). Namen domačih subvencij ni omejevanje trgovanja, vendar kljub temu lahko prizadenejo uvoz in izvoz. Še posebej velja to v primeru, če je proizvodnja ali pa dejavnost subvencionirana in podjetje delno izvaža in na ta način omogoča izvoz po nižji ceni, kot če subvencioniranja ne bi bilo. Domače subvencije se lahko pojavljajo kot direktna denarna pomoč, lahko pa tudi v obliki oprostitve davkov, ugodnih kreditnih pogojev, itd. V zadnjih desetletjih 20. stoletja so postale države čedalje bolj zaskrbljene zaradi subvencioniranja, predvsem tiste, z bolj liberalno ekonomsko politiko (Bobek in Gusel 1998, 112). Domače subvencije so bile ena najbolj spornih vprašanj v okviru GATT v Tokijskem krogu pogajanj. Predvsem je prišlo do spora med Evropsko unijo (v nadaljevanju EU), ki je zagovarjala uporabo domačih subvencij in Združenimi državami Amerike (v nadaljevanju ZDA), ki so bile proti uporabi domačih subvencij. EU je zagovarjala stališče, da so domače subvencije pomemben instrument na področju socialne in ekonomske politike, s tem, da odpravljajo pomanjkljivosti oz. slabosti na teh dveh področjih v posameznih regijah v državi. Prav tako domače subvencije pomagajo rekonstruirati določene sektorje v državi, vzdrževati zaposlenost, vzpodbujati programe, ki so namenjeni raziskavam in razvoju, itd. ZDA pa so zagovarjale stališče, da lahko domače subvencije vplivajo na pogoje normalne konkurenčnosti in tako lahko ogrožajo interese drugih trgovinskih partnerjev, ki delujejo v mednarodnem poslovnem okolju. Tako so ZDA dosegle, da se kljub dejstvu, da domače subvencije niso prepovedane v okviru sporazuma GATT, lahko uvedejo povračilni ukrepi in postopki za reševanje sporov, če domače subvencije posamezne države povzročajo škodo domači industriji druge države podpisnice (Beseler in Williams 1986, 137-138).

2.2.1 Posojila in garancije EU je zagovarjala kriterij, da gre pri domačih subvencijah za obremenitev javnega računa, medtem ko so se ZDA opirale na dejstvo, da domača subvencija predstavlja korist za prejemnika subvencije. Ta razlika v pojmovanju domače subvencije med EU in ZDA je pripeljala k pomembnemu vprašanju, kako obravnavati posojila in garancije, ki so dodeljene kreditno nesposobnim podjetjem. ZDA so smatrale, da kreditno nesposobna podjetja ne bi mogla prejeti posojila, če ne bi vlada ustrezno intervenirala, kajti pri tem obstaja velik riziko in majhna možnost, da se posojilo odplača. Na drugi strani je bila EU stališča, da v sporazumu GATT ni nobene osnove, na kateri bi lahko različno obravnavali kreditno sposobna in kreditno nesposobna podjetja. Pomembno vprašanje je le, če je posojilo odplačano. V primeru, da je posojila odplačano, pod pogoji kateri veljajo na trgu (obrestna mera), potem ne moremo govoriti o subvenciji (Beseler in Williams 1986, 140).

10

2.2.2 Programi za raziskave in razvoj V sporazumu GATT 6. člen pravi, da morajo biti domače subvencije, da bi bili lahko zoper teh subvencij izvajani povračilni ukrepi druge države, dodeljene na celotno proizvodnjo ali pa na proizvodnjo določenega proizvoda. Vprašanje, ki zadeva subvencije namenjene raziskavam in razvoju je, kje se raziskave končajo in kje se začne razvoj proizvoda. Tako programi, namenjeni raziskavam in razvoju, ki so široko dostopni in ustvarjajo znanje, ki je široko dostopno in ni plod raziskav, ne ustvarjajo podlage za dodelitev subvencij. Kjer pa je dostop do dopolnilnih programov ali pa do znanja, ki je plod raziskav, omejen na samo določena podjetja ali pa skupino podjetij, takrat bo subvencija obstajala v primeru, da prejemnik subvencije ni v celoti poravnal pomoči, ki mu je bila dodeljena (Beseler in Williams 1986, 141-142). Tako bi v primeru, če inovacije v nove tehnologije ne bi bile subvencionirane, ne bi bilo zadostnega investiranja v ustvarjanje novih znanj, ker so inovatorji le redkokdaj popolnoma poplačani za investiranje v tehnološke inovacije. Subvencije v tem primeru opravljajo vlogo zagotavljanja optimalne ravni investiranja v nova znanja. Predvsem so subvencionirane osnovne raziskave na univerzah in v industriji (Bobek in Gusel 1998, 114).

2.2.3 Regionalne pomoči Program regionalnih pomoči je prav tako kot program o posojilih in garancij, ki smo ga obravnavali v prejšnjem podpoglavju, predstavljal del spora med EU in ZDA iz leta 1982. Takrat sta EU in ZDA zaradi proizvodov iz jekla prišli v spor. EU je bila mnenja, da ni nobenih ugodnosti v vladnih vzpodbudah z namenom investiranja v manj razvite regije, kjer so te vzpodbude posebej namenjene za ustanovitev industrij v teh regijah. Tako sledi, da kjer regionalne pomoči ne dajejo ugodnosti, po definiciji ne morejo negativno vplivati na pogoje normalne konkurenčnosti. ZDA so bile nasprotnega mnenja in so zagovarjale stališče, da subvencije, ki so namenjene za povečanje komparativnih prednosti posamezne regije, negativno vplivajo na trgovino in normalne pogoje konkurenčnosti (Beseler in Williams 1986, 142).

2.3 Izvozne subvencije Izvozne subvencije so direktna plačila vlade domačim proizvajalcem. Pojavljajo se tudi v drugih oblikah kot so davčne olajšave in subvencionirana posojila domačim izvoznikom ali potencialnim domačim izvoznikom in tudi odobritev posojil po nizki obrestni meri za tuje kupce. Vsi ti ukrepi imajo namen pospeševati izvoz. Tako lahko izvozne subvencije obravnavamo kot obliko dumpinga (Salvatore 1996, 266). Izvozno subvencijo prejme proizvajalec le za proizvedeno količino blaga, ki se izvozi. Tako izvozne subvencije proizvajalcem omogočajo, da prodajajo na tujem trgu po ceni, ki je nižja od cene na domačem trgu, ali pa celo po ceni, ki je nižja od stroškov proizvodnje (Bobek in Gusel 1998, 112).

11

Izvozne subvencije so po trgovinskih sporazumih, kot je Sporazum o subvencijah in izravnalnih ukrepih, prepovedane in se lahko pojavljajo v oblikah, opisanih v naslednjih točkah.

2.3.1 Direktne subvencije Direktne subvencije pomenijo, da subvencije daje vlada podjetju ali industriji na podlagi rezultatov, ki jih določeno podjetje ali industrija dosega z izvozom (WTO 1994).

2.3.2 Valutne vzpodbude Pri valutni vzpodbudi, kot obliki izvozne subvencije, gre predvsem za sheme zadrževanja valute ali pa podobno prakso, ki vključuje tudi nagrado za izvoz (WTO 1994). Te sheme zagotavljajo izvozniku višje donose v njegovi domači valuti, kot pa bi jih bil uspel doseči v primeru normalnih menjalnih tečajev. Te sheme vključujejo dvojne ali večje število sistemov menjalnih tečajev, ki zamenjujejo enotne menjalne tečaje z razlikovalnimi tečaji. Razlikovalni menjalni tečaji lahko dopuščajo menjalne tečaje, ki so bolj naklonjeni izvozu vseh ali samo določenih proizvodov ali pa izvozu v določene države. Vladna intervencija v obliki subvencije obstaja, če so ti razlikovalni oz. prednostni tečaji ugodnejši kot tečaji, ki so splošno uporabljeni ali tečaji, ki so uradno sporočeni Mednarodnemu denarnemu skladu. Izvozna subvencija pa ne obstaja, če ti prednostni menjalni tečaji niso pogojeni z izvoznimi rezultati. Prav tako zmanjšanje vrednosti valute oz. devalvacija ugodneje vpliva na izvoz in omejuje uvoz (Beseler in Williams 1986, 130).

2.3.3 Transportne subvencije Gre za subvencioniranje stroškov notranjega prevoza in stroškov dajatev, ki obremenjujejo blago namenjeno za izvoz (izvozne pošiljke). Te vlada določi za blago namenjeno izvozu pod ugodnejšimi pogoji, kot za blago, ki je namenjeno za domači trg (domače pošiljke)(WTO 1994).

2.3.4 Subvencioniran izvoz blaga in storitev V tem primeru gre za izvozno subvencijo, kadar vlade ali njihove agencije odobrijo programe, v katerih vlade neposredno ali posredno dobavljajo blago ali storitve iz uvoza za potrebe proizvodnje za izvoz, pod pogoji, ki so ugodnejši od dobav enakih ali neposredno konkurenčnih proizvodov ali storitev za potrebe proizvodnje za domačo porabo. To velja, če so ti pogoji (pri proizvodih) ugodnejši od pogojev, ki obstajajo na svetovnih trgih (WTO 1994). Izvozna subvencija ne obstaja v primeru, če so surovine prosto dosegljive vsem domačim proizvajalcem pod enakimi pogoji in le-ti niso pogojeni z izvoznimi rezultati. Tako tudi ne gre za izvozno subvencijo, ki bi se nanašala na končni proizvod, razen če je bil

12

subvencioniran input prevladujoč v končnem proizvodu (Beseler in Williams 1986, 131-132). Podobnost s tem ukrepom, le da manj očitna, prihaja s strani držav v razvoju, ki izvajajo začasne ali trajne izvozne prepovedi, kvote, licenčne sisteme, carine in druge davke na izvoz surovin. Poznamo tudi ukrep, ki se pojavlja v državah z veliko naravnimi bogastvi, kot sta nafta in naravni plin, ki temelji na sistemu dvojnih cen. Ta sistem je zelo pomemben za domačo naftno-kemično industrijo in temelji na tem, da razlikuje ceno za ti dve surovini, glede na to, ali gre za prodajo teh surovin za domači trg ali za prodajo namenjeno izvozu (prav tam, 131).

2.3.5 Zmanjšanje direktnih dajatvenih obveznosti Pri zmanjšanju direktnih dajatvenih obveznosti gre v bistvu za zmanjšanje direktnih oz. neposrednih davkov. Vsa zmanjšanja plačila neposrednih davkov na podlagi izvoznih rezultatov se štejejo kot oblika izvoznih subvencij (Beseler in Williams 1986, 132). V Sporazumu o subvencijah in izravnalnih ukrepih (WTO 1994) gre za popolno ali delno oprostitev, zmanjšanje ali odlog plačila neposrednih davkov, ki so v neposredni povezavi z izvozom. Gre za dajatve (neposredni davki, socialno skrbstvo), ki so plačane ali bi jih morala plačati industrijska ali trgovska podjetja. Izvozna subvencija obstaja tudi v primeru dajanja posebnih popustov v povezavi z izvozom ali izvoznimi rezultati, ki so višji kot tisti, ki se dajejo proizvodnji, namenjeni za domači trg. Kot direktni davek razumemo davek na plače, davek na dobiček, davek od obresti, davek od najemnin, davek od licenčnin in davek od drugih oblik prihodkov, ter davek na nepremičnine. Omeniti moramo, da odlog plačila davkov še ne pomeni izvozne subvencije, če se plačajo ustrezne obresti za čas odloga plačila (WTO 1994).

2.3.6 Zmanjšanje ali oprostitev indirektnih dajatev V Sporazumu o subvencijah in izravnalnih ukrepih izvozna subvencija obstaja, kadar gre za oprostitev ali zmanjšanje indirektnih oz. posrednih davkov, ki se nanašajo na proizvodnjo in distribucijo proizvodov namenjenih za izvoz. Te oprostitve so večje od dajatev, ki se nanašajo na proizvodnjo in distribucijo enakih proizvodov, ki se prodajajo na domačem trgu. Med posredne davke štejemo davek na dodano vrednost, davek na franšizo, davek na zaloge in opremo, davek na transfere, carino in vse druge davke, ki niso neposredni. Sem spadajo tudi uvozne dajatve. Enako velja tudi za fazne kumulativne posredne davke, ki se plačajo za blago in storitve, ki se neposredno ali posredno uporabljajo pri izdelavi določenega proizvoda in se obračunavajo za vsako naslednjo fazo proizvodnje (WTO 1994). V nasprotju z neposrednimi davki, pri zmanjšanju ali oprostitvi posrednih davkov, ki so nastali pri proizvodih namenjenim izvozu, bodisi pri samem proizvodu ali pa pri inputih, ki so bili potrebni za proizvodnjo proizvoda, subvencija ne obstaja. Subvencija se pojavi le,

13

kadar se oprostitve oz. zmanjšanja posrednih davkov dodeljujejo v preveliki meri, in sicer (Beseler in Williams 1986, 132-133):

- kadar se oprostitev oz. zmanjšanje posrednih davkov nanaša tudi na proizvode, ki so namenjeni prodaji na domačem trgu,

- kadar gre za davek na dodano vrednost, ne glede na to ali so davki odmerjeni na

začetku proizvodnje, nastali s inputi, ki so bili kasneje vgrajeni v končni proizvod,

- kadar so bile oprostitve ali zmanjšanja kumulativnih posrednih davkov v zgodnjih fazah proizvodnje razširjene tudi na inpute, ki so bili vgrajeni v končni proizvod namenjen izvozu in ne samo končnim proizvodom namenjenim domači porabi.

Oprostitev ali zmanjšanje posrednih davkov je upravičena za vse inpute, ki so vgrajeni v končni proizvod, ki je namenjen za izvoz. Tako davkov, ki so nastali v zvezi z inputi, ki niso bili vgrajeni v končni proizvod, ni potrebo upoštevati (prav tam, 134).

2.3.7 Zmanjšanje ali povračilo uvoznih taks Izvozna subvencija obstaja, če gre za odlog ali povračilo uvoznih dajatev (carina in druge fiskalne dajatve, ki se plačujejo za uvoz), ki so višje od tistih, ki se plačujejo za uvoženi input, ki je namenjen za proizvodnjo blaga za izvoz. To velja pod pogoji, da lahko podjetje v določenih primerih kot nadomestitev inputov iz uvoza uporabi enako količino domačih inputov, ki so enake kakovosti in enakih karakteristik kot uvoženi inputi. Na ta način bi podjetje iz tega ukrepa pridobilo določene koristi, če se uvoz in nanj vezan izvoz zgodita v razumnem času, ki ne sme biti daljši od dveh let (WTO 1994).

2.3.8 Izvozni krediti, zavarovanja in zavarovanje izvoznih kreditov Gre za jamstva, ki jih vlada ali od vlade pooblaščena ustanova daje za izvozna posojila ali izvozna zavarovanja in za zavarovanja ali jamstva proti naraščanju stroškov, ki bi lahko nastali pri proizvodih namenjenih izvozu. Sem spada tudi prevzem tečajnih razlik po diskontnih stopnjah, ki ne pokrivajo tekočih dolgoročnih stroškov in izgub teh programov (WTO 1994). Kot izvozne subvencije se smatrajo tudi dotacije vlad oz. od vlade pooblaščenih ustanov za izvozna posojila po obrestnih merah, ki so pod ravnjo tistih, ki jih vlade plačujejo za uporabo teh sredstev (ali ki bi jih morale plačevati, če bi se zadolževale na mednarodnih finančnih trgih kapitala za pridobitev sredstev z enako dobo odplačevanja in v enaki valuti kot izvozna posojila)(WTO 1994). Izvozna subvencija obstaja v primeru, če tako posredovanje vlade obremeni proračun (Beseler in Williams 1986, 135-136).

14

3 SUBVENCIJE PO STATISTIČNIH SISTEMIH Če želimo subvencije definirati, potem moramo vedeti, da splošne definicije, ki bi opredelila subvencije, ni. Tako je mogoče v teoriji in praksi zaslediti različne opredelitve subvencij (Murn 1998, 37). Če gledamo z vidika statistike, potem so pomembne predvsem tiste opredelitve subvencij, ki služijo za sestavljanje nacionalnih računov. Različni statistični sistemi so se razvili zaradi potreb posameznih institucij, ki so posamezne statistične sisteme razvijale. Tako statističnih sistemov niso razvijali le Združeni narodi, ampak tudi druge institucije za namene lastnih potreb in potreb svojih članic. Različni sistemi tudi različno opredeljujejo subvencije. Najpomembnejša sta dva sistema in sicer, Sistem nacionalnih računov (SNA) Združenih narodov in Sistem nacionalnih računov EU (ESA), ter sistem Vladne finančne statistike (GFS) Mednarodnega denarnega sklada. SNA in ESA sta medsebojno kompatibilna, razlike so le v specifičnostih, ki se pojavljajo v prostoru EU. Z vidika trgovine pa so pomembne tiste opredelitve subvencij, ki spremljajo izvajanje svobodne trgovine in trgovinskih sporazumov. Pomembna sta predvsem dva in sicer, Trgovinski sporazumi v okviru GATT/WTO in sistem Državnih pomoči v EU (prav tam, 37). Subvencije so najožje definirane po nacionalnih računih, kjer so dane le tržnim proizvajalcem iz vladnih sredstev in so vezane na proizvode in proizvodnjo. Vsi drugi izdatki vlade so obeh sistemih nacionalnih računov transferi. Definicija subvencij po Vladni finančni statistiki je nekoliko širša, kajti vsi tekoči izdatki vlade namenjeni podjetjem so subvencije. Precej širše definirane so subvencije po trgovinskih sporazumih v okviru Svetovne trgovinske organizacije (v nadaljevanju WTO) in EU, ki med subvencije obravnava tudi kapitalske izdatke vlade namenjene podjetjem in zmanjšane prihodke vlade zaradi davčnih oprostitev in olajšav. Tako se v praksi pogosto pojavljajo različne vrednosti o višini subvencioniranja, ki so posledica uporabe različnih metodologij (prav tam, 45-46). V nadaljevanju bomo podrobneje opisali zgoraj omenjene sisteme in definicije subvencij v okviru posameznega sistema.

3.1 Sistem nacionalnih računov (SNA)1 Sistem nacionalnih računov (SNA – System of National Accounts) subvencije opredeljuje kot tekoča plačila vladnih enot, namenjena podjetjem na podlagi njihovih proizvodnih aktivnosti, količine ali vrednosti proizvodov ali storitev, ki jih podjetje proizvaja, prodaja ali uvaža. Subvencijo prejmejo rezidenčni proizvajalci ali uvozniki. V primeru, da so prejemniki subvencije rezidenčni proizvajalci, subvencije vplivajo na stopnjo produktivnosti, na prodajne cene ali pa so namenjene kot nagrada za novonastale enote v proizvodnji v podjetju, ki imajo za posledico odpiranje novih delovnih mest.

1 Povzeto po UNSTATS (1993).

15

Sistem nacionalnih računov deli subvencije na dve skupini, in sicer na subvencije na proizvode in na druge subvencije na proizvodnjo.

A. Subvencije na proizvode Subvencije na proizvode so subvencije, dane na enoto blaga ali storitve. Lahko gre za točno določeno količino denarja na enoto oz. količino blaga ali storitev ali pa kot določen odstotek obračunan v ceni za enoto. Subvencije je lahko tudi določena kot razlika med ciljno ceno in tržno ceno, plačana s strani kupcev. Subvencija na proizvode je ponavadi plačana, ko so blago in storitve proizvedene ali uvožene. Lahko pa je tudi plačana, ko je blago preneseno, posojeno, izvoženo ali uporabljeno za lastno potrošnjo. Subvencije na proizvode delimo še na tri skupine, in sicer: Uvozne subvencije; sestavljene so iz subvencij na blago in storitve, ki so plačane, ko je blago uvoženo v državo. Vključujejo subvencije, ki izhajajo iz menjalnih tečajev in izgub, kot posledica vladne politike, ko nabavlja proizvode od nerezidentov in jih potem prodaja rezidentom, vendar po nižjih cenah. Izvozne subvencije; sestavljene so iz vseh subvencij na blago in storitve, ki so plačane, ko blago je blago izvoženo v drugo državo in ko so storitve opravljene nerezidenčnim enotam. Vključujejo pa:

- direktne subvencije na izvoz blaga, ki so plačane rezidenčnim proizvajalcem in na storitve, ki so opravljene nerezidenčnim enotam,

- izgube vladnih organizacij, katerih naloga je nabava proizvodov od rezidenčnih podjetij in nadalje prodaja teh proizvodov nerezidentom po nižjih cenah. Ta razlika med nabavo in prodajo predstavlja izvozno subvencijo.

- subvencije, ki so posledica menjalnih tečajev in vključujejo subvencije, ki nastanejo kot rezultat operacij uradnega sistema večkratnih menjalnih tečajev.

Druge subvencije na proizvode; te subvencije obsegajo subvencije na proizvode in storitve, proizvedene kot output rezidenčnih podjetij, ki so plačane kot rezultat proizvodnje, prodaje, posojanja ali kot rezultat njihove rabe za lastno potrošnjo ali za tvorbo kapitala. Najpogostejši tipi teh subvencij so naslednji:

- subvencije na proizvode, ki se uporabljajo oz. potrošijo v domači državi. Subvencije so tako namenjene rezidenčnim podjetjem, katerih outputi so namenjeni za domači trg,

- izgube vladnih organizacij, katerih naloga je kupovati in prodajati proizvode domačih proizvajalcev. Izguba nastane kot posledica prodaje blaga po ceni, ki je nižja od cene, po kateri je bilo blago dobavljeno. Razlika med nabavo in prodajo se smatra kot subvencija,

- subvencije javnim korporacijam, ki so kot transferji plačani javnim korporacijam z namenom kompenzirati nenehne izgube oz. negativne obratovalne presežke, ki so posledica proizvodnih aktivnosti v smislu proizvajanja po cenah, ki so nižje od povprečnih stroškov proizvodnje. Gre za rezultat ekonomske in socialne politike vlade.

16

B. Druge subvencije na proizvodnjo Druge subvencije na proizvodnjo predstavljajo subvencije v dveh primerih, z izjemo subvencij na proizvode, ki jih rezidenčno podjetje lahko prejme kot posledico zaposlitve v proizvodnji. Primera sta: Subvencije na plačilno listo ali delovno silo; te so plačane na skupno plačo ali skupno delovno silo, za invalide in za osebe, ki so bile dlje časa nezaposlene. Subvencije so lahko namenjene tudi za celotno ali delno pokritje stroškov učenja, ki se organizira in financira s strani podjetij. Subvencije za zmanjšanje onesnaževanja okolja; te obsegajo subvencije z namenom pokriti del ali celotne stroške, ki so nastali z dodatnim prizadevanjem podjetij za zmanjšanje ali odpravo onesnaževanja okolja.

3.2 Evropski sistem nacionalnih računov (ESA)2 Evropski sistem nacionalnih računov (ESA – European System of Accounts) pojmuje subvencije kot tekoča nevračljiva plačila vlade ali institucij EU namenjena rezidenčnim proizvajalcem, z namenom vplivati na proizvodnjo, cene ali pa na povračila, ki zadevajo proizvodne faktorje. Ostali netržni proizvajalci lahko prejmejo druge subvencije na proizvodnjo le v primeru, če so plačila odvisna od splošnih regulativ, ki se nanašajo tako na tržne kot tudi na netržne proizvajalce. Subvencije, ki jih dajejo institucije EU pokrivajo samo tekoče transfere, ki jih dajejo te institucije direktno enotam rezidenčnih proizvajalcev. Tako Evropski sistem nacionalnih računov kot tudi Sistem nacionalnih računov delita subvencije na dve skupini, in sicer na subvencije na proizvode in na druge subvencije na proizvodnjo.

A. Subvencije na proizvode Subvencije, ki se nanašajo na proizvode so subvencije plačane na enoto blaga ali storitev, ki se proizvaja ali uvaža. Subvencije v tem sistemu so definirana enako kot v Sistemu nacionalnih računov, razlika je le v tem, da subvencije na proizvode v tem sistemu pripadajo le tržnim outputom ali outputom, ki so namenjeni za lastno končno porabo. Subvencije na proizvode delimo še na dve skupini in sicer: Uvozne subvencije; obsegajo subvencije na blago in storitve, ki postanejo plačljive, ko blago preide meje države in je namenjeno za porabo na domačem trgu in ko so storitve opravljene domačim institucionalnim enotam. Vključujejo lahko izgube, ki nastanejo kot posledica vladne politike v okviru katere vladne institucije kupujejo blago od nerezidentov in nato to blago prodajajo rezidentom, vendar po ceni, ki je nižja od tiste, po kateri so blago kupili.

2 Povzeto po EUROPA (1996).

17

Druge subvencije na proizvode; te subvencije vključujejo:

- subvencije na proizvode, ki so namenjeni za domačo porabo in so plačane domačim proizvajalcem za proizvodnjo, katere namen je proizvodnja za domači trg,

- izgube vladnih organizacij, katerih naloga je kupovati proizvode od rezidenčnih proizvajalcev in jih potem prodajati rezidentom po nižjih cenah ali pa nerezidentom, če je to v skladu s socialno in ekonomsko politiko vlade,

- subvencije javnim korporacijam ali kvazi korporacijam za kompenzacijo neprestanih izgub, ki so posledica proizvodnih aktivnosti v smislu proizvajanja po cenah, ki so nižje od povprečnih stroškov proizvodnje, kar izhaja iz vladne ali Evropske ekonomske in socialne politike,

- direktne subvencije na izvoz, plačljive neposredno rezidenčnim proizvajalcem, ko proizvedeno blago zapusti državno mejo in ko so storitve izvršene nerezidentom. Izjema so povračila davkov na proizvode, ki so bili predhodno plačani.

B. Druge subvencije na proizvodnjo

Druge subvencije na proizvodnjo vključujejo subvencije v naslednjih primerih, z izjemo subvencij na proizvode, ki jih lahko proizvajalec prejme kot posledico zaposlitve v proizvodnji. Ti primeri so: Subvencije na plačilno listo ali delovno silo; te so plačane na skupno plačo ali skupno delovno silo, za invalide in za osebe, ki so bile dlje časa nezaposlene. Subvencije so lahko namenjene tudi za celotno ali delno pokritje stroškov učenja, ki se organizira in financira s strani podjetij. Subvencije za zmanjšanje onesnaževanja okolja; te obsegajo subvencije z namenom pokriti del ali celotne stroške, ki so nastali z dodatnim prizadevanjem podjetij za zmanjšanje ali odpravo onesnaževanja okolja. Dotacije za obrestne olajšave; namenjene so rezidentom, proizvodnim enotam in tudi za namen spodbujanja formiranja kapitala. Torej gre za tekoče transfere z namenom zmanjšati obratovalne stroške proizvajalca. Ti tekoči transferi so obravnavani kot subvencije, ki koristijo proizvajalcu. V praksi je razlika v obrestni meri plačana direktno s strani vlade finančni instituciji, ki je posojila odobrila. Evropski sistem nacionalnih računov pa v nasprotju z Sistemom nacionalnih računov opredeljuje transfere, ki pa niso subvencije. To so:

- tekoči transferi vlade namenjeni gospodinjstvom, kot potrošnikom, - tekoči transferi med različnimi deli vlade in njihovih zmožnostih kot proizvajalcev

netržnega blaga in storitev, - investicijske dotacije, - neobičajna plačila v socialnovarstvene sklade, z namenom povečati rezerve v teh

skladih, - transferi vlade nefinančnim in kvazi korporacijam za pokritje večletnih

akumuliranih izgub se štejejo kot drugi kapitalni transferi,

18

- odpis dolga, ki ga je od proizvodne enote prevzela vlada (najem kredita nefinančnega podjetja od vladnih institucij, katero akumulira izgube skozi več finančnih let),

- plačila vlade ali drugih organizacij, tudi tujih, za škodo ali izgube kapitalskih dobrin, ki so nastale kot posledica vojne, političnih razmer ali naravnih nesreč,

- deleži in druge pravice v korporacijah, ki jih je odkupila vlada, - plačila vladne agencije za nenormalne pokojninske dajatve, ki obremenjujejo javna

podjetja, - celotna ali delna plačila vlade tržnim proizvajalcem za blago in storitve, s katerimi

proizvajalci neposredno oskrbujejo gospodinjstva zaradi njihove socialne ogroženosti oz. potreb in do katerih so gospodinjstva tudi zakonsko upravičena.

3.3. Finančna statistika države (GFS)3 Subvencije po Finančni statistiki države (GFS - Government Financial Statistics) vključujejo vsa nevračljiva plačila, ki jih vlada dodeli podjetjem na podlagi njihove proizvodne aktivnosti ali količine oz. vrednosti blaga in storitev, ki jih podjetje proizvaja, prodaja, izvaža ali uvaža. Subvencije so namenjene proizvajalcem in ne gospodinjstvom in so opredeljene kot tekoči transferi. Transferi, ki jih vladne enote dajejo neposredno gospodinjstvom ali neprofitnim institucijam, ki jih ta namenjajo gospodinjstvom, so štejejo kot socialni transferi ali kot drugi izdatki. Plačila, ki so namenjena podjetjem za oblikovanje kapitala podjetja ali za pokritje velikih operativnih izgub skozi več let, spadajo pod druge kapitalne izdatke. Tudi v sistemu finančne statistike države, lahko delimo subvencije v dve obliki in sicer, subvencije na proizvode in subvencije na proizvodnjo.

A. Subvencije na proizvode

Subvencije na proizvode so subvencije plačane na enoto proizvoda ali storitve. Lahko gre za točno določeno količino denarja, ki se plača za določeno količino proizvodov in storitev ali pa je lahko izračunana po vrednosti, kot določen odstotek od cene enote blaga. Subvencija je lahko izračunana tudi kot razlika med ciljno ceno, ki jo določi podjetje in ceno, po kateri se blago dejansko prodaja kupcem. Subvencije na proizvode so ponavadi plačane, ko so blago in storitve proizvedene oz. izvršene, prodane, izvožene ali uvožene. Lahko so plačane tudi v drugih okoliščinah, in sicer ko je blago dano v najem ali namenjeno za lastno porabo in tudi takrat, ko gre za formiranje kapitala podjetja.

B. Subvencije na proizvodnjo Subvencije na proizvodnjo so sestavljene iz subvencij, ki jih podjetja prejmejo kot posledico zaposlitve v proizvodnji. Sem spadajo:

- subvencije na plačilno listo ali delovno silo, ki so plačane na celotne znesek plač,

3 Povzeto po IMF (2001).

19

- subvencije na skupno število zaposlenih, - subvencije, kot posledica zaposlitve določenih skupin ljudi, npr. invalidi, - subvencije namenjene zmanjševanju onesnaževanja okolja in - subvencije z namenom združevanja podjetij v korporacije.

Subvencije se delijo tudi na to, ali je prejemnik subvencije javno ali zasebno podjetje in ali gre za finančno ali nefinančno podjetje. Torej obstajajo štiri različne možnosti prejema subvencij in sicer, da subvencijo prejme javno podjetje (nefinančno ali finančno) ali pa zasebno podjetje (nefinančno ali finančno). Subvencije so v sistemu Finančne statistike države opredeljene v skupino izdatkov.

3.4 Subvencije po trgovinskih sporazumih Po drugi svetovni vojni je sproščanje mednarodne menjave imelo za posledico povečevanje mednarodne trgovine, ki je bilo večje od povečanja proizvodnje. Sproščanje mednarodne trgovine se izvaja s sporazumi, ki omejujejo ukrepe carinske in necarinske zaščite. Subvencije so po trgovinskih sporazumih definirane veliko širše, kot po statističnih sistemih (Murn 1998, 41-42). V nadaljevanju bomo podrobneje obravnavali dva sporazuma in sicer, sporazum WTO in sporazum EU.

3.4.1 Državne pomoči v Evropski uniji Državne pomoči (State aids) so bile opredeljene že v Pogodbi o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti z leta 1957 (ECC Treaty). V pogodbi 92. člen določa kaj so državne pomoči in tudi daje pravno podlago za uporabo državnih pomoči. Dajatev posameznemu podjetju s strani države članice mora zadostiti naslednjim kriterijem, da je lahko opredeljena kot državna pomoč (EUROPA 2007a):

- če gre za dano pomoč s strani države oz. iz državnih virov, ki so lahko neposredni ali posredni. Pomoč je lahko dana na več načinov (dotacije, odpis obresti in davkov, garancije,…),

- kadar pomoč predstavlja prednost za prejemnika pomoči, npr. pomoč predstavlja prednost za podjetje ali pa sektor v določeni industriji ali pa za podjetja, ki so locirana v določeni regiji,

- kadar je konkurenca motena ali pa bi lahko bila, - kadar pomoč vpliva na trgovino med državami članicami.

Državna pomoč v bistvu zmanjšuje normalne stroške poslovanja prejemnika in mu tako daje prednost. Pomoči morajo vplivati na konkurenco med državami članicami, kajti v primeru, da dana pomoč vpliva na konkurenco in trgovino le znotraj države članice, potem ne gre za državno pomoč. Potrebno je tudi ločiti državne pomoči od splošnih ukrepov, ki so kljub dejstvu, da vplivajo na konkurenco med državami članicami, namenjeni vsem podjetjem in torej niso državne pomoči (Murn 1998, 42).

20

Pomoč, ki je dodeljena s strani države članice ali preko državnih sredstev in izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti proizvodnji določenega blaga ali posameznim podjetjem, ni združljiva s skupnim trgom, v kolikor vpliva na trgovino med državami članicami (EUROPA 2007b). Državne pomoči niso združljive s prosto trgovino, pa vendar jih vlade lahko v določenih pogojih podeljujejo. Tako so na eni strani to pomoči, ki so kompatibilne s cilji skupnega evropskega trga in pomoči, ki so lahko kompatibilne s cilji skupnega evropskega trga (prav tam). Pomoči, ki so kompatibilne s cilji evropskega trga so po 92. členu Pogodbe o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti naslednje (prav tam):

- pomoči, ki imajo socialni značaj in so namenjene individualnim potrošnikom ter dane brez razlik, ki bi se nanašale na poreklo blaga,

- pomoči, ki so dane ob naravnih nesrečah ali v primeru izjemnih dogodkov, - pomoči, dodeljene gospodarstvu posameznim območjem Zvezne republike Nemčije

zaradi posledic škode, ki jo je utrpelo gospodarstvo z delitvijo Nemčije. Pomoči, ki pa so lahko kompatibilne s cilji skupnega evropskega trga pa so naslednje (prav tam):

- pomoči, namenjene pospeševanju gospodarskega razvoja območij, kjer je življenjska raven izjemno nizka in kjer je izjemno velika nezaposlenost,

- pomoči, ki se nanašajo na izvedbo pomembnega projekta, ki je v skupnem evropskem interesu ali pa za odpravo resnih motenj v gospodarstvu države članice,

- pomoči, ki se namenjene pospešenemu razvoju določenih gospodarskih dejavnosti ali določenim gospodarskim območjem, vendar te pomoči ne smejo vplivati na trgovinske pogoje, ki bi lahko bili v nasprotju s skupnimi interesi,

- pomoči z namenom podpirati kulturo in ohranjati dediščino, vendar te pomoči ne smejo vplivati na trgovinske pogoje, ki bi lahko bili v nasprotju s skupnimi interesi.

EU pri definiranju instrumentov državnih pomoči izhaja na eni strani iz stroškov in izgub prihodka države in na drugi strani koristi za prejemnika državne pomoči. Najpomembnejši instrumenti v EU so (Murn 2002, 21-22):

- dotacije, ki so za državo izdatek, za prejemnika pa dotacije predstavljajo nepovratna sredstva,

- krediti pod ugodnejšimi pogoji, kot veljajo na trgu. Krediti so sicer odplačani, vendar pod drugačnimi pogoji, kot veljajo na trgu (manjša obrestna mera, odlog plačila,…),

- krediti pod normalnimi tržnimi pogoji slabim podjetjem. Krediti predstavljajo izdatek države in veliko verjetnost, da krediti ne bodo odplačani skupaj z tržno obrestno mero. Ti krediti so državna pomoč, ker so dani tistim podjetjem, ki zaradi slabega tržnega položaja kreditov ne morejo prejeti,

21

- prodaja državnega premoženja pomeni državno pomoč, če obstaja razlika med prodajno in tržno ceno, v kolikor je kupec podjetje. To ima za posledico nižje prihodke države,

- odpisi terjatev do poslujočih podjetij prav tako predstavljajo državno pomoč, - v primeru prisilne poravnave ali stečaja podjetja se zmanjšani zneski prisilnih

poravnav štejejo kot državna pomoč, kadar je država neenakopravna upnica v primerjavi z drugimi upniki,

- elemente državne pomoči ima tudi konverzija dolgov v lastninske deleže z ali brez prisilne poravnave, kadar država nastopa pod slabšimi pogoji kot drugi udeleženci konverzije,

- državne pomoči so tudi odpisi davčnih dolgov, davčne olajšave, zmanjšanje socialnih obveznosti posameznim podjetjem, zamiki pri plačevanju davkov in prispevkov.

3.4.2 Sporazumi v okviru WTO Leta 1994 so po koncu Urugvajskega kroga pogajanj v Marakešu podpisali Marakeški sporazum o ustanovitvi Svetovne trgovinske organizacije (WTO – World Trade Organization), ki je vseboval vrsto trgovinskih sporazumov med katerimi je tudi Sporazum o subvencijah in izravnalnih ukrepih, ki je stopil v veljajo 1.1.1995 (Murn 1998, 44). Ta sporazum med subvencije uvršča (WTO 1994):

1. finančni prispevek vlade ali katerega koli drugega organa na ozemlju članice (neposredni prenos sredstev, kot so nepovratne dotacije, posojila, kapitalski vložki; odpisi ali opustitve dospelih davčnih terjatev, kot so davčne olajšave; vladne dobave blaga in storitev in odkup blaga; vplačila vlade v določen finančni sklad),

2. katerakoli druga oblika dohodkovne in cenovne podpore v smislu 16. člena GATT. Sporazum o subvencijah in izravnalnih ukrepih ter določila 16. člena GATT prepovedujejo subvencije (z izjemo kmetijskih subvencij), ki so dejansko ali zakonsko odvisne od izvoznih rezultatov kot edinega pogoja in subvencije, ki so odvisne od prednostne uporabe domačega proizvoda namesto uporabe uvoženega proizvoda. Druge subvencije (izpodbojne subvencije) določajo, da ne sme nobena članica z uporabo kakršnihkoli subvencij povzročati učinkov, ki bi škodovali interesom drugih članic. Neizpodbojne subvencije pa so subvencije namenjene za pomoč raziskovalnim dejavnostim, ki jih opravljajo podjetja oz. na podlagi pogodb z podjetji visokošolski ali raziskovalni inštituti ter subvencije namenjene manj razvitim območjem (Murn 1998, 20). WTO deli instrumente subvencij v štiri skupine in sicer (Murn 2002, 20):

1) neposredni transferi iz skladov, ki so izvajani preko posojil, dotacij, kapitalskih naložb ali pa gre za potencialne transferje preko garancij,

2) davčni krediti in druge davčne spodbude, 3) provizije blaga in storitev, izjema so blago in storitve v splošni infrastrukturi, 4) državna plačila, ki lahko vsebujejo elemente prvih treh točk.

22

4 SUBVENCIJE V OKVIRU GATT/WTO Subvencije in vpliv subvencij se je skozi desetletja spreminjal. Spreminjala so se predvsem pravila, ki so zadevala subvencije. V nadaljevanju bomo preučili subvencije v okviru GATT/WTO in kako se je vloga subvencij spreminjala s Kennedyjevim, Tokijskim in Urugvajskim krogom pogajanj.

4.1 Kennedyjev krog pogajanj Pogajanja v okviru Kennedyjevega kroga pogajanj v okviru GATT so se pričela leta 1963 in zaključila leta 1967. Evropska gospodarska skupnost (EEC – European Economic Community), Japonska in druge članice GATT so vztrajale na tem, da bi v pogajanja vključili tudi vprašanje antidumpinga in subvencij oz. izravnalnih carin. Za ta korak so se omenjene države odločile, da bi preprečile protekcionistične težnje na področju subvencij in izravnalnih carin, ki bi ogrozile liberalizacijo svetovne trgovine. To je bil tudi glavni cilj pogajanj (Beseler in Williams 1986, 9). Kennedyjev krog pogajanj je bil uspešen pri vprašanju antidumpinga in njegovih ukrepov. Prav tako so na pogajanjih želeli oblikovati mednarodna pravila, ki bi zadevala subvencije in izravnalne carine. Čeprav so se države sporazumele v glavnih načelih, ki zadevajo področje subvencij in izravnalnih ukrepov, pa se ZDA in Evropska skupnost (EU) nista mogli sporazumeti niti o predlogih in strukturi pogajanj za sodelujoče v pogajanjih. Tako so bila pogajanja v Kennedyjevem krogu na področju subvencij in izravnalnih carin neuspešna (prav tam, 10). Poleg nestrinjanja ZDA in EU glede vprašanja subvencij je eden izmed glavnih vzrokov, zakaj subvencije v okviru GATT-a niso bile deležne posebne pozornosti tudi ta, ker so izravnalne carine kot povračilni ukrep proti subvencioniranemu uvozu bile le redko uporabljene. Slabost GATT-a je bila že v tem, ker niso uspeli povezati izravnalnih carinah skupaj s subvencioniranjem. Tako sta bila ta dva dela ločena in na podlagi tega je 16. člen sporazuma GATT pripeljal do paradoksa, ki je državam uvoznicam omogočal, da so bile proste pri izvajanju izravnalnih carin zoper subvencioniran uvoz, četudi subvencije izvoznih držav niso bile v nasprotju z 16. členom GATT. Ta pasivni pristop k izravnalnim carinam lahko pojasnimo z majhnim številom primerov v začetnih letih obstoja GATT, ki so se nanašali na uporabo izravnalnih carin (Stehn 1996, 4). Do leta 1958 so le ZDA imele zakon o izravnalnih carinah in le ZDA in Belgija sta opazno uporabljali izravnalne carine kot ukrep proti subvencioniranemu uvozu. ZDA dejansko niso uporabljale izravnalnih ukrepov proti domačim subvencijam tujih držav vse do leta 1973 (Barcelo 1991; povz. po Stehnu 1996, 4).

4.2 Tokijski krog pogajanj Tokijski krog pogajanj je trajal od leta 1973 do leta 1979. Glede na to, da se ZDA in EU v Kennedyjevem krogu pogajanj nista uspeli dogovoriti o predlogih in strukturi pogajanj o

23

subvencijah in izravnalnih carinah, pa je vprašanje subvencij postalo zelo pomembno, predvsem s političnega stališča. Do takrat sta le 6. in 16. člen sporazuma GATT opredeljevala subvencije in izravnalne ukrepe in tako dajala mednarodna vodila na tem področju. Medtem, ko je v 16. členu GATT-a prepoznati, da imajo lahko izvozne subvencije škodljive učinke na trgovino v državah članicah, pa se 6. člen osredotoča bolj na ukrepe, ki zadevajo stopnje na katerih se imajo izravnalne carine namen odpravljati oz. na ukrepe, kjer je uporaba izravnalnih carin prepovedana. Ta nasprotnost med tema dvema členoma predstavlja ključno razliko v stališču med ZDA in EU, ki zadeva filozofsko vprašanje subvencij. Stališče ZDA je bilo, da subvencioniranje v katerikoli obliki negativno vpliva na mednarodno trgovino in da je lahko subvencioniranje kadarkoli predmet oz. povod za uporabo izravnalnih carin. Na drugi strani je bilo stališče EU, da so domače subvencije v obliki vladne pomoči nerazvitim regijam dovoljena oblika intervencije vlade in naj ne bi bile razlog za izvajanje protiukrepov. To ne velja, če bi zadevajoče domače subvencije bile (pod pretvezo) oblika izvoznih subvencij (Beseler in Williams 1986, 15). EU je bila bolj zaskrbljena glede defenzivnih reakcij ZDA, kjer ima subvencioniran uvoz za posledico ukrepe v obliki izravnalnih carin, kot pa vprašanje subvencij kot takih. ZDA so imele željo, da bi se pogajanja zaključila z oblikovanjem pravil, ki bi bila osnovana na podlagi 6. člena GATT in bi s tem omejila subvencije. ZDA so si prav tako prizadevale, da bi se pogajanja zaključila s sprejetjem mednarodnih pravil, ki bi zagotovila bolj primerljivo obravnavanje subvencij, ki se nanašajo na primarne (kmetijske) in neprimarne (industrijske) proizvode. EU pa se je na drugi strani precej obotavljala, kadar je prišlo do zahteve s strani ZDA, da bi Skupna kmetijska politika (CAP) postala predmet pogajanj o subvencijah (Rivers in Greenwald 1979; povz. po Beselerju in Williamsu 1986, 16). Prav tako je zelo zahtevno vprašanje na področju subvencij in izravnalnih ukrepov bilo vprašanje o škodi, ki jo subvencioniranje povzroči. ZDA niso nikoli uporabljale ukrepov, s katerimi bi ugotavljali ali je uporaba izravnalnih carin za subvencioniran uvoz sploh upravičena. Zato je bilo v pogajanjih glede tega vprašanja veliko nasprotovanje ZDA, kjer je bila ustaljena praksa, da se izravnalne carine uporabijo zoper vsak subvencioniran uvoz, četudi ta ne povzroča škode domači industriji. Ker so ZDA uporabljale izravnalne carine veliko pogosteje kot druge države, so le-te vztrajale na tem, da se na področju izravnalnih carin uvedejo pravila, ki bi od ZDA zahtevala, da bi ZDA izvajale test, na podlagi katerega bi lahko ugotovili ali subvencioniran uvoz dejansko povzroča škodo domači industriji ali ne. ZDA so odgovorile, da se niso pripravljene pogovarjati o izravnalnih carinah v kontekstu, ki bi bil ločen od vprašanja subvencij. Od ZDA se je pričakovalo in tudi vztrajalo pri tem, da bi ZDA, še preden bi uporabile ukrep izravnalnih carin, morale dokazati, da subvencioniran uvoz dejansko povzroča škodo domači industriji. ZDA pa so v zameno zahtevale natančnejša pravila, ki bi preprečevala zlorabo subvencij (prav tam, 16). Pogajanja v Tokijskem krogu so kljub dejstvu, da so bila pogajanja bila zahtevna, bila tudi uspešna. Končala so se s podpisom sporazuma, ki je znan kot Pravilnik o Subvencijah in izravnalnih carinah. Glavna oz. najpomembnejša pravila, ki jih je prinesel Pravilnik o subvencijah in izravnalnih carinah lahko povzamemo v naslednjih točkah (WTO 1979):

1) Podpisnice sporazuma morajo uporabiti vsa sredstva da zagotovijo, da je uporaba izravnalnih carin v skladu z 6. členom sporazuma GATT in s členi tega sporazuma.

24

2) Izravnalne carine lahko država, katere subvencioniran uvoz povzroča škodo domači industriji, uporabi le takrat, kadar lahko dokaže, da subvencioniran uvoz škoduje domači industriji. Dokazati mora, da subvencija obstaja in če je mogoče, tudi vrednost subvencije; škodo, ki je pri tem nastala v smislu 6. člena GATT in da obstaja zveza med subvencioniranim uvozom in domnevno škodo.

3) V primeru, da obstaja domneva subvencioniranega uvoza, ki škodi domači industriji in se dokaže, da subvencioniran uvoz obstaja, potem mora biti državi, ki naj bi subvencionirala izvoz, dana možnost za posvetovanje z drugo državo z namenom razjasnitve situacije, ki zadeva subvencioniranje.

4) Kadar je obstoj subvencije dokazan in so na ta način izpolnjeni vsi kriteriji, ki se nanašajo na obstoj subvencije, potem je odločitev države ali naj uporabi izravnalne carine povsem njena. Prav tako se lahko država odloči ali bodo izravnalne carine predstavljale celotno vrednost subvencije ali pa le del nje. Izravnalne carine pa ne smejo presegati vrednosti subvencioniranega uvoza. Zaželeno je, da izravnalne carine predstavljajo manjšo vrednost od vrednosti subvencioniranja, če je le to zadostno, da se na ta način odpravi škoda, ki je nastala s subvencioniranim uvozom.

5) Če je potrjeno, da subvencija obstaja in za to obstajajo dokazi o povzročeni škodi domači industriji, potem lahko država uvoznica izvaja začasne protiukrepe, ki se lahko izvajajo v obliki začasnih izravnalnih carin. Začasni ukrepi se izvajajo z namenom preprečiti škodo, ki nastane v obdobju preiskave o obstoju subvencije. Začasni protiukrepi se lahko izvajajo le kratko obdobje in ne smejo presegati dobe štirih mesecev.

6) Določitev škode vključuje objektivno oceno preiskave o vrednosti subvencioniranega uvoza in učinek na cene na domačem trgu za take proizvode in kakšne posledica ima ta uvoz za domače proizvajalce teh proizvodov. Za določitev škode, ki je povzročena domači industriji se uporabljajo vsi pomembni ekonomski pokazatelji kot so padec outputa, prodaja, tržni deleži, dobički, produktivnost, zaposlenost,… .

7) Navezujoč se na 16. člen GATT lahko vsaka država podpisnica sporazuma od druge države podpisnice pisno zahteva, da pojasni namero in obseg danih subvencij. Država, od katere je bilo to zahtevano, mora nemudoma zagotoviti vse potrebne podatke o subvencioniranju. V primeru neupoštevanja te določbe, lahko druga država obvesti o tem Komisijo pristojno za subvencije in izravnalne ukrepe.

8) Države podpisnice sporazuma se strinjajo, da se morajo izogibati dajanju subvencij za namene, ki bi lahko povzročali škodo domači industriji in bi lahko resno ogrožali interese države podpisnice sporazuma. Prav tako so se strinjale, da ne smejo uporabljati izvoznih subvencij v nasprotju s tem sporazumom, razen za primarne (kmetijske) proizvode. V skladu s 16. členom GATT se podpisnice sporazuma dogovorijo, da se izvozne subvencije na primarne proizvode ne smejo podeliti v državi, ki ima več kot pravičen delež v svetovni izvozni trgovini za ta proizvod. K sporazumu je priložen tudi seznam vseh izvoznih subvencij, ki smo jih podrobneje obravnavali v drugem poglavju.

9) Podpisnice soglašajo, da so domače subvencije pomemben instrument za razvijanje socialne in ekonomske politike države in da sporazum nima namena omejiti pravic državam podpisnicam, da ne bi uporabljale domačih subvencij za doseganje pomembnih političnih ciljev. Ti cilji so predvsem osredotočajo na odpravo ekonomskih in socialnih pomanjkljivosti v posameznih regijah, spodbujanje programov za raziskave in razvoj, zniževanje nezaposlenosti, itd.

25

10) Na podlagi tega sporazuma se ustanovi Komisija za subvencije in izravnalne ukrepe, ki bo skrbela za dosledno upoštevanje določb v tem sporazumu. Komisija v primeru spora med dvema državama podpisnicama ustanovi začasni odbor, ki odloča o sporu. Odbor mora podati izsledke preiskave o domnevno povzročeni škodi Komisiji v roku šestdesetih dni od dneva ustanovitve odbora.

Pravilnik o subvencijah in izravnalnih carinah je tako vseboval pravila, ki zadevajo uporabo izravnalnih carin kot tudi pravila, ki regulirajo uporabo subvencij. Pravilnik je spoznal, da subvencije na eni strani uporabljajo vlade za dosego pomembnih političnih ciljev, na drugi strani pa imajo lahko subvencije škodljive učinke na trgovino in proizvodnjo. Zato je bil glavni namen Pravilnika ta, da uporaba subvencij ne bi negativno vplivala na interese katerekoli države podpisnice sporazuma in bi le-ta naj zagotavljal, da bi se države podpisnice sporazuma kar najbolj izogibale uporabi subvencij, ki povzročajo materialno škodo ali negativne učinke drugi državi. Različnosti, ki so se pojavljale že pred Tokijskim krogom pogajanj med izvoznimi in domačimi subvencijami kot tudi sama definicija subvencij so ostale nespremenjene tekom pogajanj. Tako Pravilnik ne definira pojma subvencij in tako je lahko država ˝tožnica˝ prosta pri odločanju o protiukrepih (Stehn 1996, 4-5). Kot smo že omenili, se na podlagi tega sporazuma ustanovi Odbor za subvencije in izravnalne ukrepe. Glavna novost tega pravilnika je mehanizem reševanja sporov. Kot pravi pravilnik, lahko država zahteva posvetovanja z drugo državo, v primeru če le-ta domneva, da druga država uporablja izvozne subvencije, ki škodujejo industriji v državi. Namen posvetovanj je, da se razrešijo dejstva in da posvetovanja privedejo do sporazumne rešitve. Če do rešitve ne pride, potem lahko obe državi predstavita spor Odboru za subvencije in izravnalne ukrepe. Odbor preuči vse okoliščine, ki zadevajo spor in nato poda mnenje, ki spodbudi obe državi, da razrešita spor na bilateralni osnovi. Če do poravnave ne pride, potem lahko državi zaprosita za ustanovitev porote (Stehn 1996, 5). Porota sestoji iz treh do petih članov, ki prihajajo iz različnih ˝nevtralnih˝ držav. Tako porota kot tudi Odbor, želita raje najti skupno rešitev, ki bi bila primerna za obe strani, kot pa podati uradno izjavo o tem, kdo je kršil določbe Pravilnika o subvencijah in izravnalnih carinah in kdo ne. Če dogovora med obema državama ponovno ni, potem lahko porota poda uradne izsledke preiskave Odboru, ki lahko, ni pa obvezujoče, poda priporočila in v primeru, če priporočila niso upoštevana, odobri ustrezne protiukrepe. Tako porota kot tudi Odbor nimata formalne moči, da bi stranki oz. državi morali sprejeti njuna priporočila. Kadar med obema državama ni prišlo do ustrezne rešitve spora, ki bi bil za obe strani ugoden, potem lahko država ˝tožnica˝ v skladu s Pravilnikom uporabi izravnalne carine zoper subvencioniran uvoz (Finger 1987; povz. po Stehnu 1996, 5).

4.3 Urugvajski krog pogajanj Tokijski krog pogajanj je bil za nekatera področja uspešen (carine so se npr. zmanjšale s 7,2% na 4,3%), razširila pa se je cela vrsta necarinskih omejitev, s katerimi so države še učinkoviteje uravnavale pritok blaga iz tujino, kot pa pred tem krogom pogajanj. Med drugim tudi na področju subvencij. Zaradi nelojalne konkurence, ki je omejila svetovno trgovino, se je posledično rast svetovne trgovine drastično zmanjšala, iz 9,5 % letno v

26

šestdesetih letih, na le 0,5% letno v prvih letih osemdesetih. Prav zaradi tega je bilo potrebno začeti nov krog pogajanj, ki bi bolje uravnaval pravila na številnih področjih. Urugvajski krog pogajanj se je pričel septembra leta 1986 v Punta del Este v Urugvaju in zaključil decembra 1993. Končni sporazum o zaključku pogajanj pa je bil podpisan v Marakešu, aprila 1994. Ustanovili so tudi Svetovno trgovinsko organizacijo (WTO), ki je s 1.1.1995 nadomestila dotedanji GATT (Bobek 2002, 113-121). Na področju subvencij pa je bil v okviru pogajanj sprejet nov pravilnik o subvencijah in sicer, Sporazum o subvencijah in izravnalnih ukrepih.

4.3.1 Sporazum o subvencijah in izravnalnih ukrepih Pogajanja na področju subvencij so bila v Urugvajskem krogu pogajanj zelo naporna in dolgotrajna. Spet je prihajalo do različnih stališč med državami. Na eni strani so to bile ZDA, ki so bile nasprotnice subvencij, in na drugi strani države, ki so bile nasprotnice povračilnih ukrepov. ZDA so zahtevale popolno omejitev subvencij oz. vsaj natančnejša pravila na področju subvencij. Druge države pa so za razliko od ZDA želele ostrejše pogoje za uvajanje povračilnih ukrepov (Bobek in Gusel 1998, 118). Države podpisnice GATT so naredile nov poskus omejitve subvencij za namene industrijske politike. Nov sporazum je končno izpolnil eno izmed glavnih nalog Tokijskega kroga pogajanj, in sicer, nov sporazum natančno definira pojem subvencij (Stehn 1996, 5). Nov sporazum opredeljuje subvencije kot (WTO 1994): 1) finančni prispevek vlade v obliki:

- neposrednega prenosa sredstev (dotacije, posojila, kapitalski vložki) ali pa prevzem dolga,

- opustitve izterjave davčnih obveznosti (davčne olajšave), - vladnih dobav blaga in storitev, ki ne sodijo v splošno infrastrukturo, - plačila vlade v posamezne finančne sklade ali pooblastitve ali navodila zasebnemu

subjektu, da izvrši eno ali več opravil take vrste (neposredni prenosi sredstev, opustitve davčnih obveznosti,…).

2) katera koli oblika prihodka ali cenovne podpore, pri kateri nastane korist. Sporazum o subvencijah in izravnalnih ukrepih loči tudi med specifičnimi in nespecifičnimi subvencijami. Subvencija je specifična, kadar je subvencioniranje omejeno le točno določenim podjetjem, industriji, skupini podjetij, indu striji ali pa podjetjem v določenih regijah. Nasprotno pa so nespecifične subvencije široko dostopne vsem podjetjem ali industrijam znotraj posamezne države (Stehn 1996, 6). Najpomembnejša novost sporazuma je t.i. pristop ˝semaforja˝, ki subvencije deli v tri kategorije, in sicer (Stehn 1996, 6):

- prepovedane subvencije,

27

- subvencije, proti katerim so potrebni protiukrepi, - subvencije, proti katerim niso dovoljeni protiukrepi.

Spor, ki je pri tem nastal zadeva vprašanje, katere subvencije naj sodijo v posamezno kategorijo. ZDA so zagovarjale stališče, da bi bilo večino subvencij potrebno uvrstiti v prvo kategorijo med prepovedane subvencije, EU pa je vztrajala pri tem, da se večino subvencij uvrsti v drugo kategorijo ali celo v tretjo. Prav tako je EU zagovarjala stališče, da bi bile subvencije podvržene pravilom Sporazuma le, če bi predstavljale strošek za vlado. ZDA pa so nasprotno bile mnenja, da imajo lahko subvencije, ki ne predstavljajo stroška za vlado, kljub temu izvozni učinek. To nastane v primeru, kadar si vlada izposodi denar pod ugodnejšimi pogoji kot zasebnik in tako lahko brez lastnih stroškov pomaga izvozniku, ki ima od tega korist (Bobek in Gusel 1998, 118). V Sporazumu o subvencijah in izravnalnih ukrepih so prepovedane subvencije, subvencije, proti katerim so potrebni protiukrepi in subvencije, proti katerim niso dovoljeni nobeni protiukrepi, obravnavane v drugem, tretjem in četrtem delu Sporazuma (WTO 1994).

1) Prepovedane subvencije Prepovedane subvencije so obravnavane v drugem delu Sporazuma in z izjemo določb Sporazuma o kmetijstvu, gre za subvencije, ki so odvisne od izvoznih rezultatov kot edinega ali enega izmed več pogojev in subvencije, ki so odvisne od prednostne uporabe domačih, namesto uvoženih proizvodov. Med prepovedane subvencije štejemo tudi subvencije navedene v Prilogi 1 tega sporazuma (prav tam). Te subvencije so bile natančneje obravnavane pod točko 2.3. V primeru, kadar članica meni, da druga članica daje prepovedano subvencijo, sme ta članica zahtevati posvetovanja s to drugo članico. Namen posvetovanja je v razjasnitvi dejstev in v iskanju soglasnih rešitev. Če soglasna rešitev ni dosežena v 30 dneh, potem lahko vsaka članica, ki je udeležena v posvetovanjih, pošlje zadevo Telesu za reševanje sporov (Dispute Settlement Body - DSB). DSB ustanovi poroto (Panel), razen če soglasno odloči, da se porota ne ustanovi. Za pomoč sme zahtevati Stalno skupino izvedencev (Permanent Group of Experts) pri ugotavljanju ali je zadevajoč ukrep prepovedana subvencija. Če se ugotovi, da je zadevajoč ukrep prepovedana subvencija, potem mora članica subvencijo nemudoma umakniti. Če članica ne umakne subvencije, DSB pooblasti članico, ki se je pritožila, da lahko sprejme protiukrepe, brez da bi morala dokazati materialno škodo (prav tam).

2) Subvencije, proti katerim so potrebni protiukrepi Te subvencije so obravnavane v tretjem delu Sporazuma. Za to kategorijo subvencij je značilno, da so specifične in da (prav tam):

- povzročajo škodo domači industriji druge članice, - da omejujejo neposredno ali posredno pridobljene koristi drugih članic, zlasti tistih,

ki temeljijo na koncesijah držav iz Urugvajskega kroga pogajanj, - in da resno ogrožajo interese druge članice.

28

Resno ogrožanje obstaja v primeru, kadar (prav tam):

- celotna vrednost subvencioniranja za določen proizvod presega 5 odstotkov (Priloga 4 v Sporazumu vsebuje pravila za izračun ˝ad valorem˝ subvencioniranja),

- gre za subvencije namenjene pokrivanju obratovalnih izgub določene industrije ali določenega podjetja,

- gre za neposredno oprostitev dolga, - je učinek subvencije v oviranju uvoza enakega proizvoda druge članice na trg

članice, ki subvencijo uporablja, - je učinek subvencije v oviranju izvoza enakega proizvoda druge članice, ki se

izvaža iz trga tretje države, - uvoz subvencioniranega proizvoda povzroči znižanje cen ali zmanjšanje prodaje na

trgu, - je učinek subvencije v rasti tržnega deleža na svetovnem trgu članice, ki subvencije

uporablja, v posamezni kategoriji proizvodov v primerjavi s prejšnjimi tremi leti. Kadar članica meni, da druga članica uporablja subvencijo, proti kateri je potrebno ukrepati, potem lahko članica ukrepa na podoben način, kot smo ga opisali v zvezi z ukrepanjem proti prepovedanim subvencijam.

3) Subvencije, proti katerim niso dovoljeni protiukrepi Te subvencije so obravnavane v četrtem delu Sporazuma. V to kategorijo subvencij spadajo subvencije, ki niso specifične in se lahko pojavljajo v naslednjih treh oblikah (prav tam):

- pomoč raziskovalnim aktivnostim, ki jih opravljajo podjetja ali visokošolske ali raziskovalne ustanove na podlagi pogodb s podjetji. Pomoč ne sme presegati več kot 75 odstotkov stroškov industrijskih raziskav ali 50 odstotkov stroškov predkonkurenčne razvojne dejavnosti. Pomoč zajema le stroške osebja, stroške instrumentov, opreme, zemljišča in stavb, stroške svetovanja in druge tekoče stroške.

- pomoč manj razvitim območjem na ozemlju članice pod pogoji, da je vsako manj razvito območje geografsko natančno določeno z geografskimi in upravnimi značilnostmi; da območje velja za manj razvito na podlagi objektivnih kriterijev; kriteriji morajo vsebovati stopnjo gospodarske razvitosti, ki temelji na najmanj enem izmed teh dveh kriterij (BDP ne sme presegati 85% povprečja tega območja, stopnja nezaposlenosti mora biti vsaj 110% povprečja za to območje),

- pomoč pri prilagajanju obstoječih sredstev (oprema, proizvodna linija) novim, strožjim ekološkim zahtevam. Pomoč je lahko le enkratna in je omejena na 20% stroškov prilagajanja. Prav tako pomoč ne sme pokrivati stroškov nadomestitve in izvedbe investicije, ter mora biti dostopna vsem podjetjem, ki lahko prilagodijo novo opremo ali proizvodni proces ekološkim predpisom.

Subvencioniranje te kategorije subvencij se mora vnaprej sporočiti Odboru za subvencije in izravnalne ukrepe pred začetkom uporabe subvencije, katera mora biti natančno določena. Kljub temu, da lahko subvencioniranje ustreza vsem merilom za to kategorijo

29

subvencij, pa lahko povzroča škodljive posledice drugi članici. Ta članica ima pravico do posvetovanja z drugo članico in v primeru, da skupne rešitve ni mogoče najti, lahko članica zadevo preda Odboru. V primeru škodljivih učinkov subvencioniranja in neupoštevanju ugotovitev Odbora, lahko članica, ki se je pritožila, uporabi ustrezne protiukrepe v sorazmerju z naravo in škodo subvencioniranja (prav tam). Peti del Sporazuma o subvencijah in izravnalnih ukrepih obravnava izravnalne ukrepe. 11. člen določa, da morajo biti za obstoj subvencije priloženi dokazi o obstoju subvencije, njeni višini, škodi, ki jo subvencija povzroča in vzročni zvezi med subvencioniranim uvozom in domnevno škodo. Dokazi, da subvencija obstaja, morajo biti zelo natančno določeni in so podlaga za uvedbo preiskave. V primeru, da ni zadostnih dokazov o obstoju subvencije in škodi, ki jo ta povzroča, potem se preiskava takoj ustavi. Preiskava se ustavi takoj tudi takrat, če se ugotovi, da je znesek subvencije ˝de minimis˝. Za subvencijo ˝de minimis˝ velja, da je subvencija nižja od 1 odstotka vrednosti proizvoda. 12. člen določa pravice, ki jih imajo stranke, ki so vključene v preiskavo. V 13. členu so obravnavana posvetovanja, katerih namen je pojasnitev dejanskega stanja, ki zadeva spor med dvema članicama in da se na podlagi posvetovanj oblikuje vzajemno sprejemljiva rešitev (prav tam). 14. člen določa izračun višine subvencije, ki mora biti določena z nacionalno zakonodajo. Uporaba te metode mora biti natančno obrazložena in pregledna. 15. člen govori o ugotavljanju škode. Ugotavljanje škode temelji na osnovi pozitivnih dokazov in vključuje objektivno preučitev obsega subvencioniranega uvoza in kakšne učinke povzroča subvencionirani uvoz na cene enakih proizvodov na domačem trgu ter posledični vpliv tega uvoza na domače proizvajalce teh proizvodov. Pri ugotavljanju vplivov subvencioniranega uvoza na domačo proizvodnjo se upoštevajo vsi pomembni dejavniki in kazalci, kot npr. prodaja, dobički, produktivnost, plače, itd. Ugotovitve, da preti materialna škoda, morajo temeljiti na dejstvih in ne na trditvah oz. namigih. 16. člen opredeljuje pojem domače industrije. V tem sporazumu je domača industrija pomeni domače proizvajalce proizvodov kot celoto ali tiste proizvajalce, katerih skupen proizvod predstavlja glavni delež celotne domače industrije teh proizvodov. 17. in 18. člen govorita o začasnih ukrepih, ki se lahko izvajajo, če je ugotovljeno, da subvencija obstaja in povzroča škodo domači industriji in o zavezah, ki jih sprejme država izvoznica, s tem ko omeji ali odpravi škodljivo subvencijo (prav tam). 19. člen sporazuma določa uvedbo in pobiranje izravnalnih carin. Če se dokončno ugotovi obstoj, 0višina subvencije in da učinki subvencije povzročajo škodo, lahko prizadeta članica uvede izravnalno carino, razen če se subvencija ukine. Noben proizvod pa se ne obremeni z izravnalno carino, ki bi presegala višino subvencije. Izravnalne carine veljajo do takrat, kot je potrebno, da se omeji subvencioniranje, ki povzroča škodo (prav tam). V šestem delu so predstavljeni organi za ta sporazum. Ustanovi se Odbor za subvencije in izravnalne ukrepe, v katerem so predstavniki vsake članice. Njegova naloga je v odločanju v posameznih sporih med članicami. Odbor lahko po potrebi ustanovi podrejena telesa (prav tam). Sedmi del sporazuma je namenjen notifikaciji in nadzoru. Članice morajo predložiti notifikacije o subvencijah najpozneje do 30. junija vsako leto. Članice sporočijo vsako

30

subvencijo, ki je specifična in opredeljena v 1. odstavku 1. člena (definicija subvencij). Notifikacija mora biti natančna in mora vsebovati naslednje informacije: oblika subvencije (dotacija, posojilo,…), kolikšna je subvencija na enoto oz. skupna višina subvencije, kateri so cilji subvencioniranja, trajanje subvencije in vsebovati mora statistične podatke za lažje vrednotenje in presojo. Namen nadzora pa je pregledovanje teh notifikacij (prav tam). Osmi del sporazuma obravnava države članice v razvoju. Članice ugotavljajo, da imajo subvencije pomembno vlogo pri gospodarskem razvoju držav v razvoju. Za najmanj razvite države članice velja, da so izvzete iz prepovedi subvencioniranja. Druge države članice v razvoju morajo izvozne subvencije postopoma odpraviti v roku osmih let od podpisa sporazuma. Kadar članica doseže izvozno konkurenčnost za katerikoli proizvod, postopoma odpravi izvozne subvencije za take proizvode v dveh letih. Izvozna konkurenčnost obstaja, če je izvoz proizvoda dosegel 3,25 odstotka svetovne trgovine za ta proizvod. Preiskava zoper državo članico v razvoju se prekine takoj, če se ugotovi, da celotna raven subvencij za določen proizvod ne presega 2 odstotka vrednosti na enoto proizvoda (za najrevnejše članice, ki so navedene v sedmi prilogi sporazuma, je ta prag pri 3. odstotkih) ali pa če je obseg subvencioniranega uvoza manjši od 4. odstotkov celotnega uvoza enakega proizvoda na trg članice uvoznice (prav tam). Deveti, deseti in enajsti del sporazuma določajo prehodne ureditve (gre za že obstoječe programe subvencioniranja, ki so bili v uporabi na območjih članic pred podpisom sporazuma o WTO); prehode držav članic iz centralno-planskega v tržno podjetniško gospodarstvo, katere imajo na voljo sedem let za postopno ukinjanje subvencij; reševanje sporov in končne določbe, ki se nanašajo na sporazum (prav tam).

4.3.2 Preoblikovanje obstoječih pravil o subvencijah in izravnalnih ukrepih Nov Sporazum o subvencijah in izravnalnih ukrepih je odpravil številne pomanjkljivosti prejšnjih dogovorov, ki so obravnavali subvencije. Novost sporazuma je, da natančno določa, kaj obsegajo subvencije (definicija) in da poznamo tri kategorije subvencij. Prepovedane subvencije, proti katerim se lahko izvajajo protiukrepi, ne da bi bilo potrebno dokazati, da le-te povzročajo škodo; subvencije, proti katerim so potrebni protiukrepi in je potrebno dokazati, da te subvencije povzročajo škodo domači industriji ter subvencije, proti katerim niso dovoljeni protiukrepi, vendar je ob uspešni dokazljivosti ogrožanja in povzročanja škode domači industriji proti tem subvencijam mogoče izvajati protiukrepe. Vendar pa sporazum ne rešuje nekaterih problemov dovolj učinkovito. Med temi se pojavljata predvsem dva in sicer, kako oblikovati učinkovite protiukrepe proti državam, ki kršijo pravila sporazuma in kako zagotoviti, da protiukrepi ne bi bili zlorabljeni za protekcionistične namene. Povzročitev škode domači industriji še ne pomeni, da se s tem izkrivlja tudi konkurenca. Materialno škodo domačim proizvajalcem lahko povzroča tudi uvozna konkurenca, ki ne izkrivlja konkurence. Ni nujno, da so subvencije podjetjem in industriji v državi povzročile škodo domači industriji druge države. Tako je zelo težko določiti povezavo med subvencioniranim uvozom in stopnjo povzročene škode (Stehn 1996, 9-11). Eden izmed glavnih problemov sporazuma je koncept materialne škode, ki jo subvencije povzročajo. Koncept je dokazano neuspešen na vsaj treh osnovah (Stehn 1996, 10):

31

- natančni izračun materialne škode je skoraj nemogoč in zato, kot smo že omenili

zgoraj, pušča širok prostor zlorabe določil materialne škode za protekcionistične namene,

- veliko vrst subvencij, kot so subvencije za investicije in subvencije za raziskave in razvoj, ne povzroča merljivih škodljivih efektov tudi več let. Takrat, ko pa je učinek subvencij viden, ponavadi subvencije več niso uporabljane in tako je skoraj nemogoče dokazati, da subvencije povzročajo oz. so povzročale materialno škodo. Tako se npr. poudarja, da moč ameriških podjetij, ki izdelujejo letala, izhaja iz nekdanjih programov subvencij za to industrijo. Tako je skoraj nemogoče dokazati, da obstaja povezava med nekdanjimi programi subvencij in uspešnostjo ameriških ˝letalskih˝ podjetij danes,

- trenutna ureditev na področju subvencij na more preprečiti vladam, da bi dajale subvencije, ki izkrivljajo mednarodno konkurenco. Razlog je v tem, ker je dokaz materialne škode nujen pri postopku reševanja sporov in tako lahko protiukrepi le ublažijo izkrivljanje konkurence, ko se le-ta pojavi.

Prav tako obstaja problem, ki zadeva učinkovito rabo protiukrepov proti državam, ki kršijo pravila sporazuma. Problem je namreč v tem, da postopek, ki ga sporazum zagotavlja za izvrševanje in upoštevanje pravil, ni postopek ˝prisile˝ in zato tudi ne obstaja multilateralni organ, kot je to npr. policija, ki bi to striktno nadzoroval. Sporazum namreč bolj favorizira posvetovanja, postopek reševanja sporov pred poroto in spravo med dvema članicama in skuša na ta način priti do vzajemne rešitve med tema dvema članicama. Sporazum o subvencijah in izravnalnih ukrepih ne zagotavlja nobenih multilateralnih protiukrepov. Prisilni mehanizem je le izvajanje izravnalnih carin tretjih držav, če lahko dokažejo, da je njihova industrija utrpela materialno škodo, ki je posledica tujih subvencij. V praksi so podjetja in industrije, ki utrpijo materialno škodo, ki je posledica tujih subvencij, edini pravi nadzorniki ureditve subvencij v WTO (Stehn 1996, 11). Kot pravi Stehn (1996,12), bi bilo potrebno obstoječa pravila o subvencijah preoblikovati v naslednjih točkah:

- vpeljati bi bilo potrebno popis vseh programov subvencij, ki se izvajajo v državah članicah,

- vpeljati sistem notifikacije (objave subvencij), katerega cilj je ocenitev vseh načrtovanih subvencij, še pred njihovo izvršitvijo,

- razlikovati med subvencijami, ki povzročajo učinke in tistimi, ki učinkov ne povzročajo v smislu nedenarnih vplivov oz. škodljivih učinkov, ki so posledica subvencij na mednarodni ravni,

- kategorizirati različne vrste subvencij, glede na to, kakšni so učinki na mednarodno konkurenco in

- ustanoviti odprt klub subvencij za javno investiranje v različne ekonomske dejavnosti.

1) Popis vseh programov subvencij

Popis vseh programov subvencij ne bi vseboval le seznama vseh programov subvencij, ki se izvajajo v državah članicah, ampak bi vodil tudi k uspešnim pogajanjem, ki bi zadevale

32

zmanjševanje subvencij (zmanjševanje stopenj subvencij v določenem časovnem obdobju ali pa v programe subvencij vključiti elemente, ki bi zmanjšale subvencije). Vsaka država članica bi lahko na ta način preučila vse subvencije, ki jih dajejo druge države in ki povzročajo škodo domači industriji in bi potem zahtevala od druge države, da zmanjša ali pa odpravi subvencije, ki povzročajo škodo (Ostry 1995; povz. po Stehnu 1996, 12).

2) Predhodna notifikacija Z namenom, da bi se izognili problem, ki nastanejo z testom materialne škode in z uporabo izravnalnih carin, bi morali vzpostaviti multilateralni sistem predhodne objave subvencij. Sistem državnih pomoči EU bi lahko bil referenčni sistem (Stehn 1993; povz. po Stehnu 1996, 12). Nov multilateralni sistem objave subvencij bi moral zagotavljati, da bi bile vse načrtovane ali že obstoječe subvencije, sporočene odboru WTO za subvencije in izravnalne ukrepe. Odbor bi potem te subvencije pregledal in odločil ali ustrezajo pravilom WTO o subvencijah. V primeru, da bi država odobrila subvencijo, ki ni v skladu z pravili, ki jih je sprejel odbor, potem bi moral biti odbor pooblaščen, da zahteva povračilo subvencije odboru. Če ta ekstremni ukrep ne bi bil odobren, potem bi morala biti subvencija vročena nazaj vladi države, ki je subvencijo odobrila. Ta potencialna grožnja o vrnitvi subvencije bi lahko vzpodbudila podjetja, ki bodo prejemniki subvencij, da bi le-ta dala pobudo vladi, da bi ta predstavila subvencije Odboru, preden bi jih odobrila podjetjem. To bi vodilo k neki vrsti samoomejevanja. Glavna prednost tega sistema predhodne objave subvencij je v tem, da deluje brez testa o škodi oz. škodljivih učinkih in tako omogoča hitro in pravočasno reagiranje na kršitve pravil (Stehn 1996, 13). Eden izmed ukrepov je tudi uporaba izravnalnih subvencij namesto izravnalnih carin kot ukrep kompenziranja subvencij in vladnih pomoči, ki imajo značaj izvoznih subvencij. Prednost izravnalnih subvencij je v tem, da države ta ukrep ne uporabljajo za protekcionistične namene, ker ne vežejo zadostnih finančnih sredstev. Kljub prednosti, ki jih imajo izravnalne subvencije, pa obstaja nevarnost, da pride med državami do tekmovalnosti, v kateri si posamezne države prizadevajo prehiteti druge države v dajanju subvencij (Tyson 1992, 285; povz. po Stehnu 1996, 13).

3) Razlikovanje med ˝učinkovitimi˝ in ˝neučinkovitimi˝ subvencijami Nekatere javne subvencije so dodeljene z namenom izboljšati učinkovitost narodnega gospodarstva. Tako financiranje univerz, javnih raziskovalnih ustanov in javne infrastrukture spada v to skupino subvencij. Te aktivnosti bi morale biti izključene iz multilateralnega sistema objav subvencij. Tako pa obstaja nekaj primerov, kjer ta razlika med ˝učinkovitimi˝ in ˝neučinkovitimi˝ subvencijami ni tako jasna, kot v primeru javne infrastrukture in univerz (Stehn 1996, 13). Prvi in najpomembnejši primer so subvencije dane za osnovne programe raziskav in razvoja v zasebnih podjetjih. Kot so pokazale empirične raziskave, lahko za osnovne programe raziskav in razvoja, še posebej z vidika visokotehnološkega R&R, pričakujemo, da ti programi ˝proizvajajo˝ spill-over učinke, ki močno razširjajo osnovno znanje. Vemo pa, da je osnovno znanje težko merljivo in tudi ne more biti patentirano. Te značilnosti

33

osnovnih raziskav zagovarjajo javno financiranje osnovnih programov R&R. Če ne bi zadostno javno financirali osnovnih programov R&R doma, potem bi dali tujim konkurentom konkurenčno prednost, ki bi vodila k zmanjšanju blagostanja v državi. S tega vidika morajo biti vlade proste pri subvencioniranju aktivnosti osnovnih programov R&R in posledično morajo biti te subvencije izključene iz multilateralnega sistema nadzorovanja subvencij. K temu pa moramo dodati dve svarili in sicer, če gledamo z vidika ekonomske blaginje v državi, ni pomembno, ali izvaja osnovne raziskave domače ali tuje podjetje. Pomembno je le, da je zagotovljeno prosto širjenje rezultatov raziskav. Drugo svarilo se nanaša na to, da se še posebej Japonska podjetja pritožujejo nad tem, da nekatere države ovirajo nemoteno širjenje rezultatov odkritij na področju osnovnih programov R&R. Ker je osnovno znanje zelo pomembno za nadaljnje uspešno uporabo R&R, oviranje širjenja osnovnega znanja daje posameznim državam pomembno konkurenčno prednost v prihodnosti. Tako je vidna očitna nasprotnost med tem, da osnovni R&R ustvarja spill-over učinke in da na drugi strani nekatere države skrivajo svoje dosežke pred tujimi državami (Stehn 1996, 13-14). Drugi primer so subvencije namenjene za varovanje okolja. Nobenega dvoma ni, da ima onesnaževanja okolja negativne posledice. V primeru onesnaževanja vode in zraka ti negativni učinki ponavadi prečkajo meje države in negativno vplivajo tudi na onesnaženost okolja v drugih državah. Največ okoljskih subvencij je danih prav za namene pospeševanja prilagoditve podjetij na nove okoljske standarde. V tem primeru gre za očitno politiko subvencij, katere povzročajo škodo drugim proizvajalcem. Boljša politika bi bila določitev cen surovin, katere bi vsebovale različne davčne stopnje, glede na to, kakšen vpliv imajo posamezne surovine na onesnaževanje okolja (Stehn 1996, 14). V tretjem primeru pa gre za subvencije, ki so namenjene promoviranju in razvoju manj razvitih regij (regionalne subvencije). S tem, ko vlade promovirajo in subvencionirajo investicijske stroške zasebnih podjetij v manj razvitih regijah, gre za očitne subvencije, ki povzročajo škodo drugim podjetjem in zato ne morejo spadati v skupino subvencij, proti katerim niso dovoljeni nobeni protiukrepi (Stehn 1996, 14).

4) Kategorizacija različnih vrst subvencij Vse subvencije, ki so opredeljene kot ˝neučinkovite˝ bi morale biti razdeljene v razrede, glede na to, kakšno potencialno nevarnost te subvencije povzročajo trgovini. Lahko predpostavljamo, da subvencije povzročajo večje učinke na konkurenco, če so subvencije dane proti koncu verige dodane vrednosti v aktivnostih podjetja. Tako lahko izvozna subvencija, npr. subvencija na prodajo proizvoda, povzroči večje učinke na konkurenco, kot subvencija dana osnovnim programov v raziskave in razvoj (Stehn 1996, 14-15). Tako lahko vse ˝neučinkovite˝ subvencije razdelimo v sedem skupin (Stehn 1996, 15):

1) subvencije dane osnovnim programom za raziskave in razvoj, 2) subvencije dane v praksi uporabnim programom za raziskave in razvoj 3) subvencije dane za prilagoditev novim okoljskim standardom, 4) subvencije dane za investicije (vključno z regionalnimi subvencijami), 5) subvencije na proizvodnjo, 6) subvencije na prodajo (izvozne subvencije, subvencije za nadomestitev uvoza) in

34

7) subvencije dane za pokritje izgub podjetij, odpustitev dolgov,… Za vsako od teh skupin bi moral biti postavljena meja, ki bi omejevala subvencioniranje teh skupin. Ta meja bi morala izražati potencialni škodljivi vpliv posameznih skupin subvencij. Po enem predlogu bi moral biti prag subvencioniranja določen na način, do katere meje se lahko določene skupine subvencionirajo in sicer: 30% na osnovne programe raziskav in razvoja, 15% na v praksi uporabne programe raziskav in razvoja, 10% za prilagoditev novim okoljskim standardom, 10 in 5% za subvencije za investicije, 5% za subvencije na proizvodnjo in 0% za subvencije na prodajo in za kritje izgub ter odpustitve dolgov (Stehn 1996, 15).

5) Odprt klub subvencij Eden izmed glavnih razlogov za nejasna in tudi nenatančna pravila o subvencijah in izravnalnih ukrepih v sedanjem sporazumu je ta, da se vlade oz. države enostavno niso pripravljene odreči pomembnemu instrumentu industrijske politike. Subvencioniranje osnovnih programov raziskav in razvoja odraža, da vlade ne želijo omejiti subvencioniranja tistih ekonomskih aktivnosti, za katere menijo, da so strateške in bodo zelo pomembno vplivale na razvoj države v prihodnje. Bolj verjetno je, da bo v bližnji prihodnosti upoštevan relativno strog prag za subvencioniranje za posamezne skupine, omenjene zgoraj. Kljub temu pa lahko domnevamo, da so vlade pripravljene narediti korak k bolj učinkovitemu sistemu nadzora nad subvencijami (Stehn 1996, 15). Odprt klub subvencij naj bi zagotovil kompromis med ekonomskimi potrebami po bolj natančnih in objektivnih multilateralnih pravilih in težnjo vlad, da bi imele ˝proste roke˝ pri subvencioniranju domačih podjetij in industrije. Odprt klub subvencij bi omogočal, da bi lahko države prestopile prag subvencioniranja posameznih skupin ob pogoju, da nacionalni program subvencioniranja nudi prost dostop tudi podjetjem iz tretjih držav na podlagi načela največjih ugodnosti. Tako bi lahko države, ki bi bile članice odprtega kluba subvencij, podvojile prag subvencioniranja za posamezne skupine. Subvencije na prodajo, kritje izgub podjetij in odpustitve dolgov, bi ostale še naprej prepovedane (Stehn 1996, 15). Odprt klub subvencij bi lahko zahteval uvedbo nekaterih dodatnih pravil in sicer (Stehn 1996, 16-16):

- program subvencioniranja bi se smatral kot odprt le v primeru, če bi v programu sodelovali vsaj dve tuji podjetji,

- glavni nameni programa subvencioniranja bi bili podani s strani vlade, ki subvencionira in morajo biti primerni tako za domača kot tudi za tuja podjetja,

- za odprt dostop do nacionalnih fondov, namenjenih subvencioniranju, ni potrebna kooperacija z domačim podjetjem.

Glavne prednosti odprtega kluba subvencij so v dejstvih, da ta pristop omogoča naslednje (Stehn 1996, 16):

- dovoljuje reševanje sporov pred izvajanjem subvencijskih programov, - deluje brez potrebnega ˝testa˝ materialne škode in stranskih učinkov

subvencioniranja,

35

- zmanjšuje pomembnost nacionalnih izravnalnih ukrepov in posledično tudi bojazni, da bi bila uvedba izravnalnih ukrepov zlorabljena za protekcionistične ukrepe,

- zagotavlja merljiva in objektivna merila za razlikovanje med subvencijami, ki povzročajo negativne učinke na konkurenco in trgovino in tistimi, ki teh učinkov ne povzročajo,

- daje vzpodbude za ustanovitev nacionalnih fondov za subvencije in, - prispeva k ublažitvi mednarodnih trenj, ki izhajajo iz subvencioniranja domačih

podjetij in industrij.

4.4 Reševanje sporov Reševanje sporov je glavni steber multilateralnega trgovinskega sistema kot je WTO in predstavlja stabilnost globalne ekonomije. Brez sistema reševanja sporov, bi bil sistem pravil veliko manj učinkovit. Sistem reševanja sporov temelji na točno določenih pravilih in z natančnim urnikom procesa reševanja določenega spora. Glavni cilj reševanja sporov je seveda v razrešitvi spora, ki bi bila ugodna za obe strani, ki sta v sporu udeleženi. Velika večina sporov nastane, ko ena država članica WTO, prilagodi pravila lastnim potrebam ali pa sproži druge aktivnosti, za katere druge članice WTO smatrajo, da te aktivnosti niso v skladu s pravili sporazuma. Do julija 2005 je le 130 od 332 primerov bilo rešenih skozi celoten postopek reševanja spora. Velika večina drugih primerov je bila rešena ˝izven sodišča˝ (WTO 2007a). Postopek reševanja sporov je obstajal že v okviru sporazuma GATT, vendar je imel vrsto pomanjkljivosti. Postopke je bilo lahko zaustaviti, prav tako je veliko primerov ostalo nerešenih. Sporazum v okviru Urugvajskega kroga pogajanj je določil natančnejša pravila, ki zadevajo reševanje sporov. Gre za veliko bolj strukturni proces z natančnejšimi fazami v postopku in predstavlja večjo disciplino v dolgotrajnih postopkih in tudi s fleksibilnimi roki, do katerih je spor potrebno rešiti. Za uspešno delovanje WTO-ja je učinkovito delovanje tega telesa zelo pomembno. Normalni postopek naj ne bi trajal več kot eno leto, v primeru pritožbe pa 15 mesecev. Dogovorjene omejitve o trajanju postopka so lahko fleksibilne, tako da se lahko ob upoštevanju, če gre za spor, ki ga je potrebno čim hitreje rešiti, trajanje postopka skrajša. Kljub temu pa je zelo priporočljivo, da članice spore rešujejo med sabo s posvetovanji in tako skupaj pridejo do vzajemne rešitve (WTO 2007a). Reševanje sporov je odgovornost Telesa za reševanje sporov (Dispute Settlement Body – DSB), kateri sestoji iz vseh držav članic WTO. DSB ima pravico ustanoviti poroto (Panel), katero sestavljajo strokovnjaki, ki so ponavadi izbrani v skupnem posvetovanju z državami, ki sodelujejo v sporu. Porota je sestavljena iz treh članov (lahko tudi iz petih) iz različnih držav, ki pregledajo dokaze in odločijo, kdo ima prav in kdo ne. DSB tudi sprejme ali zavrne poročilo porote in morebitnih pritožb, vendar mora biti odločitev DSB-ja soglasna. DSB nadzoruje izvršitev pravil in priporočil in ima moč izvajati represalije, kadar posamezna država ne sprejme odločitve porote (WTO 2007a). Slika 1 prikazuje proces reševanja sporov. Kot smo že omenili, se države, ki so v sporu, morajo pred začetkom postopka posvetovati o zadevnem sporu in tako dopustiti možnost, da se spor razreši brez posredovanja DSB-ja. DSB v vseh fazah vzpodbuja države članice, da se med seboj dogovorijo in poravnajo spor izven postopka. V vseh fazah je na voljo tudi

36

generalni direktor WTO, ki ponuja svoje prostore ali na kakršnikoli drugi način poskuša prispevati k dosegi sporazuma (WTO 2007b). SLIKA 1: POSTOPEK REŠEVANJA SPOROV

60 dni

do drugega sestanka DSB-ja

0-20 dni

6 mesecev od sestave porote (3 mesece, če je

nujno) do 9 mesecev od

ustanovitve porote

v razumnem času, do 15 mesecev

30 dni po preteku razumnega časa

posvetovanja ↓

ustanovitev panela (porote) s strani DSB-ja

↓ referenčni pogoji

sestava porote ↓

pregled porote ↓

vmesno poročilo ↓

poročilo porote za udeležene strani ↓

poročilo porote za DSB ↓

DSB sprejme poročilo ↓

izvršitev ↓

v primerih neizvršitve dogovor o kompenzaciji

↓ represalije s strani DSB, če

ni dogovora

→ skupina strokovnjakov

→ ponovni sestanek s poroto

←

→ pregled prizivnega telesa

←

→ možnost arbitraže

Vir: WTO (2007b). Tudi potem, ko se posamezni primer konča, trgovinske sankcije niso takoj naložene. Prednostna naloga v tej fazi je, da država članica, ki je v sporu ˝premagana˝, sprejme priporočila DSB-ja in uskladi svojo politiko s pravili, ki jih določajo sporazumi WTO. Za DSB je zelo pomembno, da so privolitve posameznih držav članic v priporočila DSB-ja takojšnje. Tako je upoštevanje odločitev DSB-ja bistvenega pomena za zagotovitev učinkovitih rešitev sporov v korist vseh držav članic. Državi članici ˝poraženki˝ v sporu je dana možnost, da prilagodi priporočila DSB-ja v razumnem času, če prilagoditev zaradi različnih vzrokov ni takoj mogoča. Če država v razumnem času ne izpolni zahtev DSB-ja, potem mora država iti v pogajanja z državami, ki se pritožijo, z namenom vzajemne kompenzacije. Če tudi to ni mogoče, potem lahko države, ki se pritožijo, od DSB-ja zahtevajo dovoljenje za izvajanje trgovinskih sankcij proti državi članici (WTO 2007a).

37

5 UČINKI DOMAČIH IN IZVOZNIH SUBVENCIJ NA GOSPODARSTVO Kot smo že omenili, moramo razlikovati med dvema vrstama subvencij. Domače subvencije so dane proizvajalcem ne glede na to, ali je blago namenjeno prodaji na domačem ali tujem trgu. Izvozno subvencijo pa prejme proizvajalec le za blago, ki je namenjeno izvozu (Carbaugh 2004, 170). V nadaljevanju bomo natančneje opisali, kako vplivajo domače in izvozne subvencije na gospodarstvo države, ki subvencionira in kako na državo, v katero se subvencionirano blago izvaža. Prav tako bomo navedli, kateri so razlogi za uporabo subvencij.

5.1 Učinki domače subvencije Učinek subvencij na domačo proizvodnjo posameznega blaga lahko ponazorimo s sliko 2. 0PW je svetovna cena. Domača proizvodnja je enaka 0Q0 in domača potrošnja 0Q2. Velikost izvoza je Q0Q2. Učinek subvencije PWPS (=RS) premakne krivuljo ponudbe v desno iz SDSD v SD

S SD

S. Domača proizvodnja se poveča na Q0Q1, uvoz pa pade na Q1Q2. Domači proizvajalci dobijo presežek, ki je enak PWPSRT. Tako vlado stane subvencija v območju PWPSRS. Posledično obstaja neto izguba blagostanja v državi uvoznici, ki je enaka območju RTS ali A (Grimwade 1996, 130). SLIKA 2: UČINKI DOMAČE SUBVENCIJE

Vir: Grimwade (1996, 130). S sliko 3 bomo na praktičnem primeru pokazali, kakšen je učinek domačih subvencij in kako vpliva na blagostanje v državi. Predpostavljajmo, da sta povpraševanje in ponudba po jeklu ZDA predstavljeni s krivuljama D0 in S0. Tako je ravnotežna cena 430 $ za tono jekla. Predpostavljajmo tudi, ker so ZDA majhen kupec jekla, da spremembe v nakupih ZDA ne

38

vplivajo na svetovno ceno, ki je 400 $ za tono jekla. Tako pri svetovni ceni 400$/tono ZDA porabijo 14 milijonov ton, proizvedejo 2 milijonov ton in uvozijo 12 milijonov ton jekla. Za zaščito domačih proizvajalcev jekla pred tujimi konkurenti ZDA dajo domačim proizvajalcem subvencijo za proizvodnjo v višini 25$/tono jekla. Tako stroškovna prednost povzroči, da se krivulja ponudbe premakne iz S0 v S1. Domača proizvodnja se poveča iz 2 na 7 milijonov ton in uvoz pade iz 12 na 7 milijonov ton. Te spremembe predstavljajo učinek subvencije. Subvencije pa tudi vplivajo na blagostanje v ZDA. Subvencija omogoča ZDA, da poveča output na 7 milijonov ton. Pri tem outputu je neto cena za proizvajalca jekla 425$. To je seštevek cene, ki jo plača kupec (400$) in subvencije (25$). Za ZDA znaša celotni strošek zaščite domačih proizvajalcev 175 milijonov $ (25$/tono pomnožimo s outputom, ki je 7 milijonov ton) (Carbough 2004, 172). SLIKA 3: UČINKI SUBVENCIJE NA PRIMERU JEKLENIH IZDELKOV V ZDA

Vir: Carbaugh (2004, 172). Poraja se vprašanje, kam gre dohodek namenjen za subvencije. Del tega je razdeljen med bolj učinkovite proizvajalce v ZDA v obliki presežka za proizvajalca. Na sliki 3 je ta znesek označen z poljem a v višini 112,5 milijonov $. Del pa kot protekcionistični učinek, kjer je dovoljeno outputu, ki je proizveden z velikimi stroški, da se proda na trgu kot rezultat subvencioniranja. Ta del je na sliki 3 označen s poljem b v višini 62,5 milijonov $. Za ZDA protekcionistični učinek predstavlja veliko breme in zmanjšanje blagostanja v državi (Carbaugh 2004, 172-173).

5.2 Učinki izvozne subvencije Izvozna subvencija je definirana kot plačilo vlade izvozniku bodisi v določeni vsoti denarja na enoto blaga, ki se izvozi ali pa je subvencija dana v obliki deleža v vrednosti izvoženega blaga (Grimwade 1996, 132).

39

Izvozne subvencije pa povzročajo dva neposredna učinka na domače gospodarstvo in sicer na ˝Terms of Trade˝ (pogoje menjave) in na dohodek od izvoza. Ker subvencije zmanjšujejo izvozne cene, se ˝Terms of Trade˝ poslabšajo in obrnejo proti potrošnikom v državi izvoznici, ki so potem v slabšem položaju. Domači potrošniki ugotovijo, da morajo plačati večjo ceno kot tujci, za blago, ki ga sami pomagajo subvencionirati. Za povečanje dohodka od izvoza, pa je potrebna relativna elastičnost povpraševanja v državi uvoznici, kajti povečanje izvoza mora biti večje (v odstotkih), kot je padec izvoznih cen (v odstotkih) (Carbaugh 2004, 173). Slika 4 prikazuje učinke izvozne subvencije na državo izvoznico in državo uvoznico. Če se sprva osredotočimo na državo izvoznico, potem pred obstojem subvencije država izvoznica izvaža proizvod v državo uvoznico v količini Q1Q2 pri ceni 0P0. Pri tej ceni država proizvaja količino proizvoda 0Q2, od katere se količina 0Q1 porabi v domači državi in količina Q1Q2 izvaža. Država sedaj nameni subvencijo P1P2. To ima učinek v zmanjšanju cene izvoza, vendar za manj, kot je višina subvencije. To se zgodi zato, ker se domače cene prav tako zvišajo. Če do tega ne bi prišlo, potem bi se celotni output izvozil. Predpostavimo, da se domače cene povišajo na 0P1 in da izvozne cene padejo na 0P2, tako da je razlika med cenama enaka višini subvencije (P1P2). Output v izvozni državi naraste iz 0Q2 na 0Q3, istočasno pa se zmanjša poraba iz 0Q1 na 0Q0. Izvoz je sedaj enak Q0Q3. Porabniki izgubijo presežek enak področju (A+B), medtem ko proizvajalci pridobijo presežek enak področju (A+B+C). Strošek vlade za subvencijo je (B+C+D+E+F+G). Država izvoznica ima sedaj neto izgubo v področju (B+C+D+E+F+G) minus C, kar znaša (B+D+E+F+G). Nadalje se lahko izguba poveča z izgubo porabe (B), proizvodno izgubo (D) in izgubo poslabšanja ˝Terms of Trade˝ (E+F+G), ker država izvoznica dosega nižje cene za izvoz (0P2) kot prej (0P0) (Grimwade 1996, 132). SLIKA 4: UČINKI IZVOZNE SUBVENCIJE NA DRŽAVO IZVOZNICO IN DRŽAVO UVOZNICO

Vir: Grimwade (1996, 133).

40

Poglejmo še državo uvoznico. V državi uvoznici padejo cene iz 0P0 na 0P2. Povpraševanje se poveča iz 0Q1 na 0Q2, domača proizvodnja pa pade iz 0Q0 na 0. Uvoz se poveča iz Q0Q1 na 0Q2. Porabniki pridobijo presežek enak področju (W+X+Y+Z), proizvajalci pa izgubijo presežek W. Država uvoznica pridobi na blagostanju in sicer v področju (X+Y+Z) (Grimwade 1996, 132). Za lažje razumevanje si oglejmo podoben primer. Slika 5 prikazuje državo, katere krivulji DX in SX predstavljata povpraševanje in ponudbo po proizvodu X. Če bi bila svetovna cena proizvoda X 3,5 $ za enoto proizvoda, potem bi država proizvajala 35X (A´C´), porabila 20X (A´B´) in izvozila preostalih 15X (B´C´). Tako je država ob ceni, ki je višja od 3 $ raje izvoznik, kot uvoznik proizvoda X. Če sedaj država (predpostavljamo, da gre za majhno državo, kajti če bi bila velika država, potem bi se soočila s poslabšanjem ˝Terms of Trade˝ zaradi potrebe po zmanjšanju PX, če bi želela izvažati več proizvoda X), da subvencijo v višini 0,5 $ na vsak proizvod X, ki se izvozi, naraste cena PX na 4 $ za enoto proizvoda tako za proizvajalce proizvoda, kot tudi za porabnike v državi. Pri ceni 4 $, država proizvaja 40X (G´J´), porabi 10X (G´H´) in izvozi 30X (H´J´). Višja cena proizvoda X koristi proizvajalcem v državi, medtem ko vpliva na porabnike negativno. Prav tako ima država stroške v zvezi s subvencioniranjem. V tem primeru domači porabniki izgubijo 7,50 $, kar predstavlja področje (a´+b´). Domači proizvajalci pridobijo v višini 18,75 $, kar je enako področju (a´+b´+c´). Stroški vlade za subvencijo pa predstavljajo področje (b´+c´+d´). Ob tem moramo povedati, da območje d´ ne povečuje presežka proizvajalca, ker predstavlja povečanje stroškov proizvodnje zaradi povečanje proizvodnje proizvoda X. Država je utrpela izgubo v višini 3,75 $, ki je enako področjema B´H´N´ = b´ (2,50 $) in C´J´M = d´ (1,25 $) (Salvatore 1996, 267-268). SLIKA 5: UČINEK IZVOZNIH SUBVENCIJ ZA PROIZVOD X

Vir: Salvatore (1996, 268).

41

5.2.1 Brander-Spencerjev model4 Grimwade (1996, 134) pravi, da lahko izvozna subvencija v strateških industrijah povzroči, da se ob določenih pogojih ekonomska renta prenese iz ene države v drugo. Ker nova podjetja ne morejo vstopiti v industrijo in se potegovati za dolgoročni dobiček, obstoječi ponudniki povečujejo svoj dolgoročni dobiček. Kadar je enemu ponudniku dana izvozna subvencija, lahko le-ta poveča svoj output in tržni delež na račun drugih podjetij iz drugih držav, prenese ekonomsko rento v domačo državo ter poveča blagostanje v državi. Tako situacijo na trgu predstavlja Brander-Spencerjev model. Brander-Spencerjev model predpostavlja, da na trgu obstajata dva velika proizvajalca (duopol), ki med sabo konkurirata na svetovnem trgu. Predpostavlja se, da delujeta na način, kot ga je predlagal Cournot (1838). Tako oba proizvajalca delujeta vsak v svoji smeri in sprejemata output kot tak in niti ne dajata možnosti, da bi lahko sprememba outputa enega proizvajalca povzročila, da bi se drug proizvajalec odzval drugače, kot se ponavadi. To pomeni, da niti ne poizkušata ugotoviti, kakšne bodo reakcije in aktivnosti obeh proizvajalcev v prihodnosti. Rezultat te situacije je v tem, da se cena in output obeh proizvajalcev oblikujejo na neki točki med monopolom in popolno konkurenco. Vsak od teh dveh proizvajalcev je sposoben ustvariti dobiček na dolgi rok, medtem ko je vstop novih podjetij v to panogo nemogoč. Če sedaj vlada svojemu proizvajalcu da izvozno subvencijo, bo le-ta povečal proizvodnjo oz. output in znižal cene. Najboljši odziv drugega proizvajalca bi bil, če bi zmanjšal output. Tako lahko proizvajalec, ki je prejel izvozno subvencijo, poveča svoj tržni delež in poveča dobiček na račun drugega proizvajalca. Vprašanje je, ali se podjetja dejansko ravnajo po tem modelu. Za boljšo ilustracijo modela je Krugman (1990) predlagal primer, ki predpostavlja, da sta na trgu dva proizvajalca in sicer, Boeing iz ZDA in Airbus iz EU, ki proizvajata in prodajata podobna letala. Oba proizvajalca konkurirata drug drugemu na domačem trgu obeh proizvajalcev (Predpostavljamo, da se prodaja le za izvoz in nič za domačo porabo). Oba proizvajalca imata možnost vstopiti na novi trg in ustvariti dobiček, vendar ob pogoju, da eden od njiju na nov trg ne vstopi. Če vstopita oba, oba tudi izgubita dobiček. Spodnja slika kaže različne možnosti, ki se pojavijo, če sta na posameznem trgu prisotna oba proizvajalca. SLIKA 6: SUBVENCIONIRANJE NA DUOPOLNEM TRGU

Airbus P N

P (-5, -5) (100, 0)

Boeing N (0, 100) (0, 0)

P – proizvaja N – ne proizvaja Vir: Grimwade (1996, 135).

4 Povzeto po Grimwadu (1996, 134-135).

42

Vzemimo, da Boeing začne s proizvodnjo pred Airbusom. Če bi se Airbus sedaj odločil proizvajati, bi končal z izgubo -5, tako da ga izguba odvrne od proizvajanja. V tem primeru Boeing konča z dobičkom 100. Če bi EU dala subvencijo Airbusu v višini 10, še preden bi Boeing začel s proizvodnjo, potem bi subvencija odvrnila Boeing od proizvajanja in bi Airbus končal z dobičkom 110. Boeing bi v primeru proizvajanja zaključil posel z izgubo 5, Airbus pa bi imel zaradi subvencije dobiček 5. Če odštejemo subvencijo (10) od dobička Airbusa (110), potem se blaginja EU poveča za 100. Dobiček EU pomeni izgubo ZDA, toda svetovno premoženje se ni povečalo. Subvencija je omogočila EU, da se je ekonomska renta iz ameriških rok prenesla v roke lastnikom proizvodnih faktorjev v EU.

5.2.2 Strateška tržna politika Strateška tržna politika je politika, ki je naklonjena aktivni tržni politiki in protekcionizmu. Na podlagi tega lahko država ustvari komparativno prednost (z začasnim protekcionizmom, subvencijami, davčnimi olajšavami in vladno-industrijskimi kooperativnimi programi) na področjih kot so elektronika, superračunalništvo, telekomunikacije, letalska industrija in drugih industrijah, ki so pomembne za razvoj posamezne države. Te visoko-tehnološke industrije so povezane z velikimi riziki in zahtevajo proizvodnjo v velikem obsegu, da lahko dosegajo ekonomijo obsega (Salvatore 1996, 274). Argument za uporabo strateško tržne politike je odločujoč v industrijah, kjer je na trgu relativno majhno število prodajalcev, kateri se morajo soočati z precejšnjo negotovostjo pri določitvi njihovih cen in outputa. Gre za zgoraj omenjene industrije, v katerih so prisotni visoki stalni stroški, predvsem raziskav in razvoja, povprečni stroški pa hitro upadajo s povečevanjem outputa. Zahteva se tudi visoka stopnja outputa za zagotovitev minimalne dobičkonosnosti. Pomembna lastnost teh industrij je ta, da je zaradi visoke medsebojne odvisnosti med konkurenti vsak posamezni proizvajalec nenehno vključen v igro ugotavljanja namer drugega proizvajalca. Proizvajalci so prisiljeni, da delujejo strateško. Podjetja, ki poslujejo na omenjenih omejenih trgih, so primorana investirati v nove proizvode, če želijo dosegati veliko stopnjo outputa in obstati na trgu (Grimwade 1996, 132-134). Teorija strateške tržne politike je v zadnjih letih privabila precejšnje zanimanje za doseganje racionalnosti v politiki izvoza in izbiranju strateških industrij primernih za izvozno subvencioniranje. Teorija temelji predvsem na predpostavkah, ki pa morajo dovolj točne, da omogočajo povečanje blagostanja v državi. Cournotov duopolistični model predpostavlja, da podjetje najprej določi optimalni output in šele nato cene. Kaj pa se zgodi, če podjetje najprej določi cene in šele potem določi output? Položaj stabilnega ravnovesja je doseženo, če vsako od obeh podjetij določi cene na podlagi predpostavke, da drugo podjetje ne bo spremenilo cene. V tem primeru optimalna politika ni več v izvozni subvenciji, ampak v izvoznem davku. Izvozni davek bo prisilil izvoznike, da povišajo cene in tako dosegajo visoke dobičke na račun kupcev v tretjih državah. Vendar pa ni nobenega zagotovila, da bo izvoznik ohranjal visoke cene. Namreč, izvoznik lahko goljufa in zniža ceno z namenom, da pridobi tržni delež. Vendar pa Grossman oporeka tej teoriji, ker preprosto ne vemo, kako se podjetja v oligopolnih industrijah odzovejo na izvozne

43

subvencije. Če vlada ni popolnoma prepričana v učinke takšne politike, potem ni nobenega vnaprejšnjega zagotovila, da bo uporaba subvencij povečala blaginjo v državi (Grimwade 1996, 136). Druga predpostavka teorije pravi, da je vstop novim proizvajalcem onemogočen. Doseganje velikih dobičkov sproži pri proizvajalcih željo, da bi vstopili v industrijo. Vendar doseganje velikih dobičkov ni dolgotrajno, kajti izvozna subvencija povzroči zvišanje dobičkov le začasno. Če je učinek vstopa novih proizvajalcev v industrijo v zniževanju cen na konkurenčno raven, bodo imeli korist od izvozne subvencije le tuji kupci. Nadalje Grossman oporeka, da bi lahko učinek izvozne subvencije bil tudi v množičnem vstopu novih proizvajalcev v industrijo. To bi lahko povzročilo dva učinka in sicer prvič, če je proizvodnja predmet degresije stroškov, potem nobeno podjetje ne bi moglo doseči optimalnega outputa. In drugič, učinek množičnega vstopa novih proizvajalcev v industrijo bi lahko bil v porušenju ravnovesja cen, ki bi se potem oblikovale na nižji točki, kot pred subvencioniranjem. V tem primeru bo subvencija trajno poslabšala ˝Terms of Trade˝ v tej državi (Grimwade 1996, 136-137). Tretja predpostavka teorije govori o tem, da je proizvod namenjen samo izvozu. Predpostavljajmo, da se proizvod prodaja tudi na domačem trgu. V oligopolističnih industrijah podjetja stremijo k temu, da bi za domači trg ponujala manj in po višjih cenah kot za izvoz, tako da bi bila domača poraba pod optimalno ravnjo. Povečanje prodaje na domačem trgu bi povečalo blaginjo v državi. Toda izvozna subvencija poveča negativne učinke s tem, da proizvajalci ponujajo manj domačim kupcem. V tem primeru izvozna subvencija zmanjša blaginjo (Grimwade 1996, 137). Četrtič, teorija ignorira represalije s strani drugih držav. Ker učinki te politike povečujejo dobiček domačih na račun tujih proizvajalcev je skoraj nemogoče pričakovati, da tuje vlade ne bi reagirale in ne bi tudi same svojim proizvajalcem odobrile izvoznih subvencij. To lahko privede do situacije, ki za obe državi pomeni bistveno slabši položaj. Najbolje se je situaciji izogniti na način, da posamezna država poskuša intervenirati na način, katerega rezultat ne bi bil subvencijska vojna. Na drugi strani pa si posamezna država ne more privoščiti, da ne bi intervenirala. Ta situacija je znana kot ˝zapornikova dilema˝. Rešitev te situacije je v dosegi medsebojnega sporazuma in ne v uporabi izvoznih subvencij kot ukrepa za dosego strateške prednosti. Problem, ki nastane s takim sporazumom je, da vsaka od teh držav daje prikrite in nezakonite subvencije svojim izvoznikom. To vodi do argumenta, da države, ki želijo sodelovati z drugo državo, morajo prav tako uporabiti subvencije in na ta način spodbuditi drugo državo k sodelovanju. V tem primeru se subvencije uporabijo za kaznovanje nasprotne strani (Grimwade 1996, 137-138). Politika ciljno usmerjenega strateškega izvoza predpostavlja, da so vlade posameznih držav sposobne objektivno odločati. Ostaja pa pomembno vprašanje, ali bodo vlade, kljub vsem informacijam, ki so jim na voljo, delovale objektivno in v prid povečevanja blaginje v državi. Izkušnje kažejo, da so vlade preveč dovzetne za lobiranje in da popuščajo interesom posameznih skupin (Grimwade 1996, 138). Za boljšo ilustracijo si poglejmo še primer, kot ga je podal Carbaugh (2004, 222-224) in sicer o vstopu evropskega in japonskega proizvajalca visoko-tehnoloških TV sprejemnikov (HDTV) na ameriški trg. HDTV so izpopolnjeni proizvodi, ki združujejo video in

44

računalniško tehnologijo, proizvajajo sliko, ki je enaka kakovosti 35mm filma in ustvarjajo zvok, ki je enak kvaliteti, ki je primerljiva kvaliteti cd predvajalnika. Ta proizvod ustreza zahtevam za strateško tržno politiko, kjer na trgu prevladuje le nekaj proizvajalcev iz EU in Japonske. Gre torej za nepopolno konkurenco. Predpostavljajmo, da EU in Japonska tekmujeta za monopolni dobiček na ameriškem trgu HDTV. Slika 7 nam ponazarja različne možnosti rezultatov, ki so posledice konkurenčnega boja med obema državama in so odvisni predvsem od tega, kateri proizvajalec prvi prodre na ameriški trg, kakšna je pomoč posameznih vlad itd. Predpostavljajmo, da je konzorcij podjetij iz EU prvi, ki je razvil in trži proizvod HDTV. Ta skupina podjetij je postala monopolni prodajalec na ameriškem trgu. Podjetja ustvarijo stalne mejne proizvodne stroške v višini 3.400$/enoto HDTV, kar označuje premica MC0. Kot pri monopolu, konzorcij podjetij EU maksimizira svoj dobiček pri outputu, pri katerem je mejni dohodek enak mejnim stroškom. 4 enote HDTV prodajo podjetja po ceni 3.800$/enoto HDTV. Pri prodaji 4 enot ustvarijo dobiček v vrednosti 400$/enoti, kar skupaj znaša 1.600 $ (od tega zneska se odštejejo stroški vstopa na ameriški trg). Ameriški kupci imajo zaradi dostopnosti HDTV prav tako porabniški presežek v višini 800 $ (območje pod krivuljo povpraševanja do cene 3.800 $). Svetovno premoženje se prav tako poveča v višini tega zneska. Ta situacija je podana tudi v tabeli 1 (prva situacija). SLIKA 7: VPLIV STRATEŠKE TRŽNE POLITIKE NA SVETOVNO BLAGINJO

Vir: Carbaugh (2004, 223). Sedaj predpostavljajmo, da konzorcij Japonskih podjetij razvije proizvod HDTV. Mejni stroški se enaki podjetjem iz EU, t.j. 3.400$/enoto HDTV. Da bi povečala konkurenčnost japonskega konzorcija podjetij, Japonska vlada odobri trajno subvencijo, ki znaša 400$/enoto HDTV. Mejni stroški japonskih proizvajalcev zaradi subvencije sedaj znašajo 3.000$/enoto HDTV, kar prikazuje premica MC1. Subvencija je omogočila, da bodo Japonska podjetja lahko izvažala na ameriški trg tudi v primeru, če cena HDTV pade na

45

nižjo stopnjo. Subvencija lahko tudi povzroči, da evropska podjetja prenehajo izvažati na ameriški trg. S tem bi japonska podjetja prevzela monopol na ameriškem trgu. V tem primeru subvencija pospeši uspeh japonskih proizvajalcev na ameriškem trgu. Japonski konzorcij podjetij maksimizira dobiček pri prodaji 6 enot HDTV po ceni 3.600$/enoto HDTV, kjer je mejni dohodek enak mejnim stroškom. Japonska podjetja ustvarijo dobiček v vrednosti 600$/enoto HDTV, kar skupaj znaša 3.600 $ (minus fiksni stroški). Japonski davkoplačevalci izgubijo 2.400 $ (6 enot X subvencija 400$/enoto HDTV). Kljub temu, pa ima Japonska presežek v obliki izvoznega dobička v vrednosti 1.200$ (3.600$ - 2.400$). Pri ceni 3.600 $ imajo ameriški kupci porabniški presežek v višini 1.800 $ (območje pod krivuljo povpraševanja do cene 3.600 $). Prav tako se poveča svetovno premoženje in sicer, v vrednosti 3.000 $. Ta situacija je prav tako podana v tabeli 1 (druga situacija). Ker je le malo verjetno, da bi se evropski konzorcij umaknil z ameriškega tržišča, si poglejmo situacijo, ko tudi EU odobri stalno subvencijo svojim proizvajalcem. Blaginja EU in Japonske se bo tako znižala, medtem ko se bo blaginja ZDA povečala. V tem primeru oba konzorcija prejmeta subvencijo v višini 400$/enoto HDTV in imata mejne proizvodne stroške v višini 3.400 $. Subvencija omogoči znižanje mejnih stroškov na vrednost 3.000 $. Zaradi subvencije se noben konzorcij ne bo umaknil z ameriškega tržišča. Konkurenčni boj med evropskimi in japonskimi podjetji zniža ceno na 3.000$/enoto HDTV, pri kateri je prodanih 12 enot HDTV. Pri tej ceni nobeno od skupin podjetij ne ustvari dobička. Skupni strošek subvencije je za oba konzorcija v višini 4.800 $ (12 enot X subvencija 400$/enoto HDTV). Tako davkoplačevalci v EU in na Japonskem plačujejo breme subvencije, medtem ko podjetja ne ustvarjajo dobička. Na drugi strani pa imajo ameriški kupci porabniški presežek v višini 7.200 $ (območje pod krivuljo povpraševanja do cene 3.000 $). Poveča se tudi svetovno premoženje in sicer v višini 2.400 $. Ta situacija je podana v tabeli 1 (tretja situacija). TABELA 1: UČINKI SUBVENCIJ NA SVETOVNO BLAGINJO IN STRATEŠKA TRŽNA POLITIKA

dobički/izgube v $

Situacija Evropski/ Japonski* konzorcij

Vladi obeh konzorcijev

Ameriški potrošniki

Svetovna blaginja

1 Evropska podjetja prva vstopijo na ameriški trg in postanejo monopolni prodajalec.

+ 1.600 $ (v korist E)

------ + 800 $ + 2.400 $

2 Japonska vlada odobri subvencijo japonskim podjetjem, katera imajo sedaj monopolni položaj.

+ 3.600 $ (v korist JAP)

- 2.400 $ (vlada JPN)

+ 1.800 $ + 3.000 $

3 Evropski in Japonski konzorcij podjetij prejema enako subvencijo s strani njihovih vlad. Oba konzorcija konkurirata na ameriškem trgu.

0 - 4.800 $ (vladi EU in

JPN)

+ 7.200 $ + 2.400 $

* od zneska se odštejejo fiksni stroški Vir: Carbaugh (2004, 224).

46

5.3 Razlogi za uporabo subvencij Obstaja več različnih razlogov, zakaj uporabljati subvencije. Eden izmed razlogov je ta, da če primerjamo subvencije s carinami, potem za potrošnika v državi subvencija ne predstavlja nobene izgube, če cene ostanejo nespremenjene. To pomeni, da bodo domače subvencije vedno imele prednost pred carinami, če je namen subvencije v povečanju outputa domačih proizvajalcev. Jasno je tudi, da kakršenkoli je prvotni namen subvencije, le-ta vedno povzroči motnje v trgovanju. Zaradi subvencije se uvoz zniža, čeprav je še vedno višji kot ob uvedbi ekvivalentnih carin (Grimwade 1996, 130-131). Pomemben argument za uporabo subvencij je tudi argument zaščite ˝mlade˝ industrije (infant industry). Pravi, da bi posamezna država oz. podjetje v državi lahko imela potencialno komparativno prednost v proizvodu, toda zaradi pomanjkanja know-howa in začetne majhne stopnje outputa ne more začeti industrije. Če pa podjetje v državi kljub temu proizvaja, ne more dovolj uspešno tekmovati s tujimi, že uveljavljenimi podjetji. Začasna zaščita podjetja in s tem domače industrije je v tem primeru upravičena, toda le za čas njene ˝mladosti˝. Zaščita se odpravi, ko industrija lahko uspešno konkurira na trgu, dosega ekonomijo obsega in ustvarja dolgoročno komparativno prednost države. Argument zaščite ˝mlade˝ industrije je pravilen, toda zahteva več natančnih kvalifikacij, ki skupaj zmanjšujejo pomembnost tega ukrepa. Prva od teh je, da se ta ukrep uporablja v državah v razvoju in ne v industrijskih državah. Druga pravi, da je zelo težko določiti, katere industrije so primerne za ta ukrep. Izkušnje namreč kažejo, da je zaščito domače industrije, potem ko je enkrat dana, zelo težko odpraviti. Tretja in najpomembnejša kvalifikacija pa pravi, da je subvencija na proizvodnjo bolj učinkovita kot pa trgovinska zaščita v obliki uvozne carine. Razlog je v tem, da bi ta domača motnja v trgovanju morala biti premagana oz. odpravljena popolnoma z domačo politiko (kot je direktna subvencija na proizvodnjo ˝mlade industrije˝) in ne s tržno politiko, ki povzroča motnje v domači porabi in cenah. Subvencija na proizvodnjo je tudi bolj direktna oblika pomoči in jo je lažje odpraviti, kot pa uvozno carino. Edina težava pri tem je, da subvencija zahteva dohodek oz. sredstva, medtem ko ga carine proizvajajo (Salvatore 1996, 272-273). Ena različica argumenta za zaščito ˝mlade˝ industrije govori o industriji, kjer povprečni stroški padajo z naraščanjem outputa, tako da je proizvodnja ustvarja dobiček le na dolgi rok. To implicitno predpostavlja nepopolnost na trgu kapitala, ki preprečuje zadostno količino zasebnega kapitala. Obstaja možnost, da investitorji nimajo dovolj informacij o dolgoročnem donosu (Grimwade 1996, 131). Subvencije so tudi potrebne, kadar gre za investiranje v nova znanja, predvsem v visoke tehnologije. Take investicije bodo povzročile številne prednosti za proizvajalce v drugih sektorjih, ki pa ne bodo za pridobljeno znanje nič plačali. Ta pogled ˝javnih dobrin˝ ustvarjanja znanja pomeni, da so inovatorji le redko poplačani za investiranje v tehnološke inovacije. Če ne bi bilo subvencioniranja v nova znanja in inovacije, bi bila posledica premajhno investiranje v ustvarjanje znanja. Subvencije imajo vlogo zagotavljanja optimalne ravni ustvarjanja znanja za družbo kot celoto. Večina držav subvencionira osnovne raziskave na univerzah, kot tudi praktične v industriji. Subvencije dane proizvajalcem v tehnološko intenzivnih industrijah pa povzročajo pogoste trgovinske motnje (Grimwade 1996, 131).

47

6 SUBVENCIJE V EVROPSKI UNIJI IN SLOVENIJI

6.1 Skupna zunanjetrgovinska politika Evropske unije EU je nastala v želji, da se končajo pogoste medsosedske vojne, ki so vrh dosegle v drugi svetovni vojni. Leta 1950 je Evropska skupnost za premog in jeklo začela gospodarsko in politično povezovati evropske države. Države ustanoviteljice so bile: Francija, Belgija, Italija, Luksemburg, Nemčija in Nizozemska. Z Rimsko pogodbo leta 1957 je bila ustanovljena Evropska gospodarska skupnost (EGS) oz. ˝skupni trg˝. Skozi desetletja se je število držav, ki so se priključile EU, povečevalo. Leta 1993 se je dokončno oblikoval enotni trg in sicer s ˝štirimi svoboščinami˝: prostim pretokom blaga, storitev, denarja in ljudi. V devetdesetih letih sta bili podpisani dve pomembni pogodbi in sicer Maastrichtska pogodba o Evropski uniji leta 1993 in Amsterdamska pogodba leta 1999. Leta 2004 se je EU priključilo 10 novih držav članic, tako da se je končno število držav članic povečalo na 25 (EUROPA 2007c). Gospodarsko in politično povezovanje držav članic EU pomeni, da morajo države o veliki večini vprašanj odločati skupaj. Skupna zunanjetrgovinska politika (SZTP) je bila razvita prav za ta namen in deluje na številnih področjih (konkurenca, kmetijstvo, okolje, promet, trgovina, itd.) (prav tam). SZTP je tudi opredeljena v Pogodbi o ustavi Evropske unije, v kateri 1. odstavek 133. člena pravi, da je Skupna trgovinska politika temelji na enotnih načelih, zlasti glede sprememb carinskih stopenj, sklenitve sporazumov o carinskih tarifah in trgovini, ki se nanašajo na trgovino z blagom in storitvami, gospodarske vidike intelektualne lastnine, neposredne tuje naložbe, doseganje enotnosti pri ukrepih liberalizacije, izvozni politiki in ukrepih za zaščito trgovine, npr. glede dumpinga in subvencij. SZTP se izvaja v okviru načel in ciljev zunanjepolitičnega delovanja EU (EUROPA 2007d).

6.1.1 Instrumenti skupne zunanjetrgovinske politike Instrumenti skupne zunanjetrgovinske politike so naslednji (Bobek in Živko 2002, 30):

- antidumpinški ukrepi, - carinska unija in skupna carinska tarifa, - ukrepi proti nedovoljenemu subvencioniranju, - odstranjevanje trgovinskih ovir, - sankcije, - monitoring tretjih držav, - zaščitni ukrepi, - strategije dostopa na tuje trge, - javna naročila (sporazumi GPA), - premagovanje tehničnih ovir (sporazumi MRA)

48

- zunanjetrgovinski sporazumi: splošna shema preferencialov (GSP), evropski sporazumi, medregionalni sporazumi, sporazumi z EFTO ter drugi sporazumi in gospodarske povezave,

- drugi instrumenti (zaščitni ukrepi, nadzor blaga, antidumpinške dajatve, izravnalne dajatve, ukrepi instrumentov nove ekonomske politike, prostovoljni omejitveni sporazumi, izvozne omejitve, reševanje sporov).

6.2 Protisubvencijski ukrepi v Evropski uniji Ukrepi proti nedovoljenemu subvencioniranju spadajo med instrumente skupne zunanjetrgovinske politike EU. Mednarodna pravila o subvencijah so se močno zaostrila s Sporazumom o subvencijah in izravnalnih ukrepih, ki je stopil v veljavo 1. januarja 1995. Določila tega sporazuma so vključena v Uredbi EU o zaščiti pred subvencioniranim uvozom v EU, ki je stopil v veljajo istega dne. Uredbe EU zadevajo samo uvoz v EU iz držav, ki niso članice EU. Predpisi omogočajo tudi pobiranje izravnalnih carin na proizvode, katere subvencionirajo vlade držav, ki niso članice EU in ki povzročajo škodo domači industriji in proizvajalcem v EU (EUROPA 2004a). Preden se izvaja ukrep izravnalnih carin, pa morajo biti izpolnjeni naslednji trije pogoji (EUROPA 2004a):

- subvencija mora biti specifična in izvozna, dana posameznim podjetje, industriji ali pa skupini podjetij,

- subvencija mora povzročati škodo industriji EU; uvozne cene povzročajo ali bi lahko povzročile škodo precejšnjemu delu industrije v EU, kar se kaže v izgubi tržnega deleža, zmanjšanju cen za proizvajalce in v pritisku na proizvodnjo, dobička, produktivnosti, itd,

- interesi EU; stroški izvajanja ukrepov morajo biti sorazmerni s koristjo. Pritožbe in preiskave potekajo podobno kot pri dumpingu. Komisija vodi vse preiskave in nalaga začasne ukrepe. Končne ukrepe nalaga le v primeru, ko gre za proizvode iz jekla in premog. V vseh drugih primerih pa je za nalaganje dokončnih ukrepov pristojen Ministrski svet (Bobek in Živko, 35). Ukrepi proti nedovoljenemu subvencioniranju se lahko izvajajo le na podlagi Uredbe in le takrat, kadar je bila pomoč vlade posameznim podjetjem v državah, ki niso članice EU, dana na proizvodnjo, izvoz, prodajo ali pa transport blaga. V teh primerih mora iti za neposredne subvencije, davčne olajšave in nabavo posameznih izdelkov in storitev pri državnih organih po subvencioniranih, nižjih cenah, katere predstavljajo korist za prejemnika subvencije. Vseh subvencij pa EU ne kaznuje, kljub temu, če so subvencije specifične. Gre za primere pomoči raziskovalnim dejavnostim; subvencije manj razvitim regijam in pomoči podjetjem za lažje prilagoditve novim ekološkim zahtevam. Okvir določanja ukrepov in odločanje, kateri ukrepi se bodo izvrševali, je podoben kot pri anti-dumpingu (EUROPA 2004a).

49

Zaščito proti dumpingu in subvencioniranemu uvozu iz držav, ki niso članice EU, je že določala Uredba (EGS) št. 2423/88. Zaradi potrebe po večji preglednosti in učinkovitosti, ter sprejetjem novega Sporazuma o subvencijah in izravnalnih ukrepih iz leta 1994, je bila sprejeta nova Uredba (EC) št. 2026/97 o zaščiti pred subvencioniranim uvozom v EU (EUROPA 2007e). Ta uredba je oblikovana z namenom premestiti določila in ukrepe Sporazuma o subvencijah in izravnalnih ukrepih v okviru WTO v politiko EU proti subvencioniranemu uvozu v EU. Tako je osnova uredbe Sporazum o subvencijah, kateremu pa so dodana določila Evropske komisije in specifične zahteve EU. Uredbi sta bili dodani dve dopolnitvi in sicer, Uredba (EC) 2026/97 in Uredba (EC) 1973/2002 (EUROPA 2004b). Za primer si poglejmo podatke, ki se nanašajo na leto 2006. Število novih preiskav v tem letu je bilo 36, od tega je bila samo ena preiskava, ki je zadevala subvencije in sicer proti Indiji za proizvod Dihydromyrcenol. Začasni ukrepi novih preiskav so bili naloženi v 13 primerih, od tega se noben ni nanašal na subvencije. Prav tako od 13 dokončnih ukrepov ni bil nobeden protisubvencijski. Dva primera preiskave sta se zaključila brez naložitve izravnalnih ukrepov. Oba primera sta zadevala proizvod: plastične vrečke (izvor proizvoda: Tajska in Malezija) (EUROPA 2007f). Vseh dokončnih protisubvencijskih ukrepov, ki so stopili v veljajo 31.12.2006, je bilo 12. Protiukrepi so se nanašali predvsem na subvencioniran uvoz kemičnih in tehničnih izdelkov, predvsem iz Indije in Indonezije. Bilo pa je tudi 18 primerov, ki pa so se končali, ne da bi prišlo do uporabe izravnalnih ukrepov (EUROPA 2007f).

6.3 Državne pomoči v Evropski uniji in Sloveniji Državne pomoči (State aids) smo natančno obravnavali že v poglavju, kjer smo subvencije definirali po različnih statističnih sistemih. Državne pomoči so ukrep, s katerim EU subvencionira gospodarske subjekte znotraj EU. Državne pomoči so torej izdatki in zmanjšani prejemki države oz. občine, ki predstavljajo korist za prejemnika pomoči in mu tako zagotavljajo prednost pred konkurenti. Namenjene so za financiranje in sofinanciranje programov v institucionalnih enotah, ki se ukvarjajo s tržno proizvodnjo blaga in storitev z namenom zagotavljanja določene konkurenčne prednosti, kot to opredeljuje 87. člen Pogodbe o ustanovitve Evropske skupnosti (MF 2007a). Državne pomoči so opredeljene kot individualne – namenjene so določenemu in vnaprej znanemu prejemniku ali pa kot splošne sheme državnih pomoči. V tem primeru prejemniki niso vnaprej znani in so opredeljeni le na splošno. Državna pomoč je dodeljena iz proračunskih virov, ki so lahko domači in tuji. Dajalci državne pomoči so institucionalne enote (sektor država). Dejanski prejemniki državne pomoči so lahko pravne osebe, ne glede na pravni status, organizacijo in lastništvo, ter fizične osebe, ki se ukvarjajo s tržno proizvodnjo blaga in storitev (MF 2007b).

50

Za državno pomoč gre, če so izpolnjeni naslednji pogoji (MF 2007a):

- da je pomoč je dodelila država oziroma izvira iz državnih sredstev, - daje prednost posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, - da je dejavnost, kateri je bila pomoč dana, tržna med državami članicami, - pomoč izkrivlja ali pa bi lahko izkrivljala konkurenco.

Države članice morajo priglasiti Evropski komisiji vse načrte za dodelitev pomoči in prav tako tudi spremembe obstoječih pomoči za odobritev. Vsebino posamezne državne pomoči pripravi upravljavec državne pomoči in jo posreduje Ministrstvu za finance. Državno pomoč mora potrditi Evropska komisija. Izjema so tudi pomoči po pravilu ˝de minimis˝, katere zaradi svoje višine pomoči ne izkrivljajo konkurence in ne predstavljajo državne pomoči. Kljub temu pa je gradivo potrebno pred njihovim izvajanjem posredovati Sektorju za spremljanje državnih pomoči na Ministrstvu za finance. Spremljanje državnih pomoči ureja Zakon o spremljanju državnih pomoči (Ur.l. RS, št. 37/2004) (MF 2007a). Podrobnejša pravila o državnih pomočeh so se oblikovala na podlagi Pogodbe o Evropski Uniji. Vsa veljavna pravila so danes združena v več ciljev (Murn 2002):

- Horizontalni cilji: ti cilji pokrivajo pomoči na posameznih področjih s posebnimi težavami. V okviru teh ciljev so oblikovane pomoči za raziskave in razvoj, varstvo okolja, reševanje in prestrukturiranje, majhna in srednja podjetja, usposabljanje, kulturo in za zaposlovanje,

- Regionalni cilji: ti cilji opredeljujejo dodeljevanje pomoči na podlagi regionalnih kriterijev. Cilj teh pomoči je vplivanje na geografsko razporeditev aktivnosti podjetij. Pomembno je, da so pomoči dane le za reševanje točno določenih problemov v regiji. Pomoči regionalnih ciljev se delijo na dva dela. Prvi del je namenjen manj razvitim regijam v Evropi, katerih raven BDP-ja na prebivalca ne dosega 75% evropske ravni. Drugi del pa je namenjen tistim manj razvitim regijam, ki imajo najmanj 100.000 prebivalcev,

- Sektorski cilji: ti cilji pokrivajo politiko EU pri razvoju izbranih sektorjev. V okviru predelovalne industrije so posebni sektorski cilji za ladjedelništvo in jeklarstvo, pri drugih dejavnostih pa še za premogovništvo, transport, kmetijstvo in ribištvo.

Pri vsakem cilju pomoči je potrebno opredeliti tudi namen pomoči. Tako je največ pomoči namenjenih investicijam, reševanju socialnih problemov in pokrivanju posebnih stroškov (strokovno svetovanje, posvetovanja,…). Za pokrivanje izgub podjetjem so pomoči le redko dovoljene (Murn 2002). Natančneje si poglejmo državne pomoči v EU in sicer po posameznih državah. Države članice EU so v letu 2005 izplačale za 64 milijard € državnih pomoči. Največ državnih pomoči je v absolutni vrednosti izplačala Nemčija (20 milijard €), sledijo ji Francija (9,7 milijard €), Italija (6,4 milijarde €), Velika Britanija (4,5 milijarde €) itd. Slovenija je izplačala v letu 2005 za 268,26 milijonov € državnih pomoči. V relativnem merilu so državne pomoči v EU predstavljale 0,6% celotnega BDP-ja EU. Kot prikazuje slika 8, trend državnih pomoči pada. Velika večina držav članic je v obdobju 2003-2005 znižala državne pomoči v deležu BDP-ja. Izjeme so le Švedska (povečanje državnih pomoči za ukrepe varovanja okolja in energije), Poljska (pomoči namenjene podjetjem v težavah),

51

Slovaška (regionalne in sektorske pomoči za jeklo); Francija in Velika Britanija pa sta povečali delež državnih pomoči v % BDP-ja le za majhen odstotek. Trend zniževanja državnih pomoči v EU je posledica dogovora o zniževanju državnih pomoči v Stockholmu. Države članice so se obvezale, da bodo znižale delež državnih pomoči v BDP-ju. Državne pomoči (brez transporta, kmetijstva in ribištva) so se tako v obdobju dveh let znižale iz 0,50 na 0,45% celotnega BDP-ja EU (EUROPA 2007g). SLIKA 8: TREND DRŽAVNIH POMOČI V EU ZA OBDOBJI 2001-2003 IN 2003-2005

Trend državnih pomoči (brez transporta, kmetijstva in ribištva) za obdobja 2001-2003 in 2003-2005 v % BDP

00,5

1

1,52

2,53

3,54

EU

-25

EU

-15

EU

-10

BE

L

CZ

DA

N

NE

M

ES

T

GR

E

SP

A

FRA

IRL

ITA

CY

P LIT

LAT

LUX

HU

N

MA

L

NL

AU

T

PO

L

PO

R

SLO

SV

K

FIN

SW

E VB

v % BDP

Povprečje 2001-2003Povprečje 2003-2005

Vir: EUROPA (2007g).

52

Slika 9 prikazuje delež državnih pomoči v % BDP-ja v državah EU in v Sloveniji v letu 2005. Kot vidimo na sliki 9, je Slovenija nekje v sredini po deležu državnih pomoči v BDP-ju. Državne pomoči brez kmetijstva ribištva in transporta so v Sloveniji v letu 2005 znašale 0,4% BDP-ja. Največje deleže državnih pomoči v BDP-ju imajo Malta, Madžarska, Ciper in Finska, ki ima zelo velik delež pomoči v kmetijstvu, ribištvu in transportu. Najnižje deleže državnih pomoči v BDP-ju imajo Grčija, Luksemburg in Velika Britanija. SLIKA 9: DRŽAVNE POMOČI V EU IN SLO V LETU 2005 V % BDP

Delež državnih pomoči v % BDP v državah EU in v Sloveniji v letu 2005

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

EU-25EU-15

EU-10 BEL CZDAN

NEMEST

GRESPA

FRA IRL

ITACYP LIT LA

TLU

XHUN

MAL NLAUT

POLPOR

SLO SVK FINSW

E VB

v % BDP

Delež DP v %BDP brez železniškega prometa

Delež DP v %BDP brez kmetijstva, ribištva in transporta

Vir: EUROPA (2007g). Državne pomoči so se, kot prikazuje tabela 2, opazno povišale v letu 2004, ko so predstavljale 1,64% BDP-ja. To je predvsem rezultat povečanja pomoči v transportnem in kmetijskem sektorju, ter pomoči reševanju in prestrukturiranju. Leta 2005 so se državne pomoči bistveno znižale (na 0,98% BDP-ja). Državne pomoči so se v letu 2005 tudi znižale v deležu stroškov države iz 3,70% v letu 2004 na 2,19% v letu 2005. Državne pomoči na zaposlenega so se prav tako znižale iz leta 2004 na leto 2005, in sicer za 37,6 odstotkov. Državne pomoči so se iz leta 1997, ko so znašale 2,76% BDP-ja zmanjšale na 0,98% BDP-ja v letu 2005. Gre torej skoraj za trikratno zmanjšanje. S tem, ko so se državne pomoči v letu 2005 znižale pod 1% vrednosti BDP-ja je Slovenija dosegla prag Lizbonske strategije (MF 2006b). Za uresničevanje cilja Lizbonske strategije je potrebno državne pomoči znižati pod 1% BDP-ja. Zahteva po znižanju državnih pomoči na 1 odstotek BDP-ja za vse članice EU pomeni precejšnjo omejitev razpoložljivih finančnih instrumentov industrijske politike. Predvsem je omejitev bistveno večja za nove članice, kajti dosedanje članice (15) imajo

53

precej bolj razvito gospodarstvo. Smiselno bi bilo tudi, da Lizbonska strategija postavi omejitve za nove članice, ki bi bile razumne in bi dopuščale novim članicam višjo dovoljeno stopnjo državnih pomoči (Murn 2005). TABELA 2: DRŽAVNE POMOČI V SLOVENIJI V LETIH 2003, 2004 IN 2005 V PRIMERJAVI Z BDP, STROŠKI DRŽAVE IN ZAPOSLENOSTJO Enota

mere 2003 2004 2005

Državne pomoči v mio SIT 91.854 102.439 64.285 BDP v mio SIT 5.813.541 6.251.244 6.557.698 Delež državnih pomoči v BDP v % 1,58 1,64% 0,98% Stroški države v mio SIT 2.555.894 2.768.427 2.941.756 Delež državne pomoči v stroških države v % 3,59% 3,70% 2,19% Zaposlenost število 910.471 914.288 920.933 Državne pomoči na zaposlenega v SIT 100.886 112.042 69.804 Vir podatkov: MF (2006b). Poleg Lizbonske strategije pa na zniževanje državnih pomoči močno vplivata dva pomembna razloga (Murn 2002):

- konvergenčni kriteriji določajo pogoje za vstop v Evropsko monetarno unijo (EMU), zlasti fiskalna kriterija (3% proračunski primanjkljaj in 60% javni dolg) močno zmanjšujeta javno finančne možnosti držav pri dodeljevanju državnih pomoči in

- del državnih pomoči držav članic je bil nadomeščen z dodeljevanjem pomoči iz sredstev EU (Strukturnih skladov in drugih institucij).

Tabela 3 nam prikazuje delež državnih pomoči izraženih v deležu BDP-ja za leta 2003, 2004 in 2005 po kategorijah. Kot lahko razberemo iz tabele se državne pomoči najbolj znižale na področju reševanja in prestrukturiranja (za 99%), varčevanja z energijo (za 74,4%), transporta (za 59,4%) in usposabljanja (za 59,3%). Opazno znižanje je vidno na področju kmetijstva. Razlog za znižanje na tem področju pa je v spremenjenem prikazovanju pomoči, ki so dodeljene temu sektorju. Z vstopom v EU se namreč pomoči, ki so dane v okviru Skupne kmetijske politike (CAP) ne obravnavajo kot državne pomoči. K znižanju državnih pomoči je pripomoglo tudi zmanjšanje državnih pomoči v transportu oz. železniškem prometu, saj so v letih 2003 in 2004 Slovenske železnice pridobile večjo pomoč za reševanje in prestrukturiranje, v letu 2005 pa se je izvajal le še kadrovski del sanacije družbe. Najbolj so se povečale državne pomoči za regionalne cilje (za 256%), katerih delež še ni bil tako visok od začetka spremljanja državnih pomoči in znaša 15,3% vseh državnih pomoči (MF 2006b).

54

TABELA 3: DELEŽ DRŽAVNIH POMOČI V BDP V SLOVENIJI V LETIH 2003, 2004 IN 2005, PO KATEGORIJAH

Leto 2003 Leto 2004 Leto 2005 Kategorija v mio SIT

deleži BDP

v mio SIT

deleži BDP

v mio SIT

deleži BDP

Kmetijstvo 40705,9 0,70% 46602,3 0,75% 24768,2 0,38% Ribištvo 81,9 0,00% 3,7 0,00% 48,6 0,00% Kmetijstvo in ribištvo 40787,8 0,70% 46606,0 0,75% 24816,8 0,38% Horizontalni cilji 28893,8 0,50% 26241,8 0,42% 17053,5 0,26% R&R 7453,1 0,13% 5799,9 0,09% 5638,2 0,09% Varstvo okolja 8772,7 0,15% 5679,6 0,09% 3403,3 0,05% Reševanje in prestrukturiranje 4465,2 0,08% 5452,1 0,09% 21,8 0,00% Srednja in majhna podjetja (SME) 2485,2 0,04% 807,8 0,01% 2185,6 0,03% Zaposlovanje 4234,3 0,07% 5498,8 0,09% 3677,6 0,06% Usposabljanje 515,7 0,01% 887,9 0,01% 362,0 0,01% Varčevanje z energijo 264,6 0,00% 583,5 0,01% 149,4 0,00% Kultura 702,5 0,01% 1532,2 0,02% 1615,6 0,02% Posebni sektorji 18869,5 0,32% 26835,3 0,43% 12556,5 0,19% Transport 13544,7 0,23% 22537,9 0,36% 9179,9 0,14% Premogovništvo 3751,3 0,06% 3378,8 0,05% 3376,7 0,05% Ostali sektorji 1573,4 0,03% 918,7 0,01% Regionalni cilji 3303,8 0,06% 2756,2 0,04% 9858,3 0,15% Skupaj 91854,4 1,58% 102439,3 1,64% 64285,2 0,98% Vir podatkov: (MF 2006b).

6.4 Subvencije v Sloveniji Višino subvencij za posamezna področja predvidi proračun Republike Slovenije za posamezno leto, katerega predlaga in vodi Ministrstvo za finance. Subvencije so obravnavane po sistemu Vladne finančne statistike (GFS), katera obravnava subvencije v bilanci prihodkov in odhodkov proračuna in sicer, na naslednji način (MF 2007b): I. PRIHODKI II. ODHODKI 41 TEKOČI TRANSFERI

410 Subvencije 4100 Subvencije javnim podjetjem 4101 Subvencije finančnim institucijam 4102 Subvencije privatnim podjetjem in zasebnikom

Subvencije 4100, 4101 in 4102 se znotraj posamezne skupine delijo še na več specifičnih podskupin.

55

Za primer si poglejmo višine subvencij po proračunu v letih od 2000 do leta 2005, kot nam prikazuje tabela 4. TABELA 4: SUBVENCIJE V SLOVENIJI OD LETA 2000 DO LETA 2005

Leto v tisoč SIT 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Subvencije

javnim podjetjem

15.143.891 12.682.006 13.166.983 14.246.487

16.106.341 16.433.319

Subvencije privatnim podjetjem

in zasebnikom

37.630.302 44.089.672 43.497.779 50.128.714

56.553.552 67.350.300

Subvencije skupaj

52.774.193 56.771.678 56.664.762 64.375.201 72.659.893 87.299.448*

BDP** 4.300.350 4.799.552 5.355.440 5.813.540 6.251.244 6.557.698Delež

subvencij v % BDP

1,23

1,18

1,06

1,10

1,16

1,33

Opombe: * Znesku 87.299.448 tisoč SIT je dodan znesek v višini 3.515.829 tisoč SIT, ki je bil porabljen za nakazilo Skladu obrtnikov in podjetnikov. ** v mio SIT Vir podatkov: MF (2007d). V tabeli 4 vidimo, da so se subvencije povečevale v absolutnem, kot tudi v relativnem merilu. Subvencije dane privatnim podjetjem in zasebnikom predstavljajo večji del skupnih subvencij. Višine subvencij javnim podjetjem so skozi leta nihale in če primerjamo leto 2000 z letom 2005, potem so se subvencije javnim podjetjem znižale iz 0,35% na 0,25% v deležu BDP-ja. Na drugi strani so se subvencije privatnim podjetjem in zasebnikom povečevale v absolutnem in tudi relativnem merilu (iz 0,87% v letu 2000 na 1,02% v letu 2005 glede na delež v BDP-ju). V zadnjem času je vse večji poudarek na varstvu okolja. Od leta 2002 do leta 2005 je bilo za področje učinkovite rabe energije in obnovljivih virov energije namenjenih vsako leto povprečno 0,06% vrednosti vseh danih subvencij. V letu 2005 se je ta odstotek povišal na 0,07%. Na področju varovanja okolja je slika malce drugačne. Leta 2002 je bilo za okoljsko politiko namenjeno 1,41% vseh danih subvencij. Zaradi subvencioniranja vračanja CO2 takse in predelave vozil se je odstotek v letu 2002 povišal na 6,37% in v letu 2004 na 8,5% vseh danih subvencij. Leta 2005 so se subvencije na področju varovanja okolja znižal na 5,3%, kar je posledica manjše proračunske vrednosti namenjene za ta ukrep. Z letom 2006 se je ta ukrep ukinil. (MF 2007f).

56

Podrobneje si poglejmo leto 2005. Iz naslova subvencij je bilo v letu 2005 izplačano 87.299.448 tisoč SIT. Največ subvencij javnim podjetjem je izplačalo Ministrstvo za promet (54,3%), sledijo Ministrstvo za gospodarstvo (31,4%) , Ministrstvo za okolje in prostor (9,8%) in Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve (4,5%) (MF 2007c). Privatnim podjetjem in zasebnikom je bilo v letu 2005 izplačano 67.350.300 tisoč SIT subvencij. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano je izplačalo največ subvencij, t.j. 45.274.771 tisoč SIT oz. 67,2% subvencij izplačanih privatnim podjetjem in zasebnikom. Subvencije izplačane privatnim podjetjem in zasebnikom v okviru Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano bomo natančneje obravnavali v točki 6.4.1 (MF 2007c). Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve je izplačalo 10.099.514 tisoč SIT subvencij, kar predstavlja 15% subvencij danih privatnim podjetjem in zasebnikom. Največji delež je bil namenjen spodbudam za zaposlitev brezposelnih oseb (45,1%), sledijo vzpodbude delodajalcem za odpiranje novih delovnih mest in za zaposlovanje težje zaposljivih oseb (26,4%) in pospeševanje zaposlovanja invalidnih oseb (11,7%). Preostalih 16,8% subvencij je bilo namenjenih pomoči pri zaposlovanju, za izobraževanje in usposabljanje zaposlenih itd. (MF 2007c). Ministrstvo za gospodarstvo je izplačalo subvencije v višini 3.189.959 tisoč SIT privatnim podjetjem in zasebnikom. Največji delež subvencij je bil namenjen razvojnemu programu za pospeševanje konkurenčnosti slovenske industrije (57,9%), za izvajanje programov PHARE, spodbujanje inovacijskega okolja ter razvoju turističnih destinacij (42,8%) (MF 2007c). Ministrstvo za okolje in prostor je realiziralo 3.168.696 tisoč SIT izplačanih subvencij. Večina sredstev je bila namenjena vračilu CO2 takse. Gre za vračilo sredstev za uveljavljanje dovoljenja za uporabo goriva, ki ni obremenjeno s plačilom takse na emisije CO2. Sredstva so vrnjena podjetjem, kot pomoč zaradi povišanja stroškov poslovanja zaradi uvedbe te takse (MF 2007c). Ministrstvo za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo je realiziralo 2.214.590 tisoč SIT subvencij privatnim podjetjem in zasebnikom. Večina sredstev (83,1%) je bila namenjena pospeševanju tehnološkega razvoja, v okviru tega pa bilo 62,7% teh sredstev namenjenih za sodelovanje v evropskem raziskovalnem prostoru v programih tehnološkega razvoja (MF 2007c). Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko je na tem področju realizirala 1.495.853 tisoč SIT subvencij. Te so bile namenjene za Regionalne razvojne programe, za prestrukturiranje Zasavske regije, za Razvojno pomoč Posočju in za pridobitev sredstev za izvajanje programov PHARE (MF 2007c). Ministrstvo za kulturo je privatnim podjetjem in zasebnikom izplačalo 1.352.145 tisoč SIT subvencij (MF 2007c).

57

6.4.1 Subvencije po programsko-funkcionalni shemi Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano je v letu 2005 privatnim podjetjem in zasebnikom izplačalo 45.274.771 tisoč SIT subvencij, kar predstavlja 51,8% vseh danih subvencij v letu 2005. Subvencije na tem področju bomo za posamezne namene (podprograme) podrobneje razčlenili s pomočjo programsko-funkcionalne klasifikacije. Kot pravi Murn (2002, 66), so javnofinančni ukrepi, opredeljeni z ekonomsko klasifikacijo za subvencije zajeti preozko, ker vsebujejo subvencije pri tej razčlembi le tri podskupine. Funkcionalna klasifikacija pa subvencije zajema preširoko in subvencij posebej ne opredeljuje. Zato je primerna kombinacija obeh klasifikacij. Programsko-funkcionalna klasifikacija je kombinacija obeh in omogoča analizo javnofinančnih odhodkov in tudi subvencij le za odhodke državnega proračuna. Iz tabele 5 lahko na podlagi programsko-funkcionalne klasifikacije razberemo vrednosti subvencij po posameznih programih in podprogramih, ki so bile dane področju kmetijstva, gozdarstva in ribištva. Program kmetijstva, gozdarstva in ribištva je v proračunu RS spada v skupino 11. Kot lahko razberemo iz tabele 5, največji delež subvencioniranja kmetijstva, gozdarstva in ribištva predstavlja program reforme kmetijstva in živilstva. Najvišji delež subvencij znotraj tega programa imajo programi razvoja podeželja, sredstva za neposredna plačila v kmetijstvu in ukrepi za stabilizacijo trga. Kot vidimo vrednost državnih pomoči po posameznih letih ni enaka vrednostim subvencij. Do razlik prihaja zaradi uporabljene metodologije, ki je pri subvencijah in državnih pomočeh različna.

58

TABELA 5: SUBVENCIJE KMETIJSTVU, GOZDARSTVU IN RIBIŠTVU PO PROGRAMSKO-FUNKIONALNI KLASIFIKACIJI

PROGRAM PODPROGRAM Znesek v tisoč SIT

Struktura v %

1101 Urejanje kmetijstva, gozdarstva in ribištva

100.213 0,22

Sofinanciranje pomembnih nacionalnih projektov kmetijstva

30.180

Pospeševanje prodaje kmetijskih izdelkov – podpora

70.033

1102 Program reforme kmetijstva in živilstva 44.729.770 98,80 Podpora čebelarstvu 171.009 Sredstva za neposredna plačila v kmetijstvu

– ECO 0 12.050.801

ECO 0 – Razvoj podeželja 3.364.211 ECO 0 - EU 6.714.665 Ukrepi za stabilizacijo trga (notranji in

zunanji trg) - EU 1.466.068

Območja s težjimi razmerami – ECO 1 24.150 Podpora zaradi neugodnih naravnih razmer 141.255 Slovenski kmetijski okoljski program ECO

2, ECO 3 64.881

Program razvoja podeželja 2004-2006 - EKUJS

15.750.729

Program razvoja podeželja 2004-2006 - SLO

3.950.214

Podpora organizacijam proizvajalcev vina 457.505 Programi podpor za prestrukturiranje in

prenovo kmetijske proizvodnje 570.851

Inovativni programi za razvoj podeželskih ekonomij

2.774

Komasacije in sanacija nedokončanih komasacij

657

1103 Splošne storitve v kmetijstvu 4.759 0,01 Kmetijsko znanstveno raziskovalno delo –

podpora 4.035

Politika kakovosti 724 1104 Gozdarstvo 410.280 0,90 Nega v zasebnih gozdovih 85.045 Obnova gozdov na pogoriščih in obnova

gozdov poškodovanih v naravnih ujmah 25.269

Obnova zasebnih gozdov 103.543 Ostalo varstvo v zasebnih gozdovih 54.614 Preventivno varstvo gozdov 118.951 Semenarska in drevesničarska dejavnost v

gozdarstvu 2.132

Vzdrževanje življenjskega okolja prosto živečih živali v zasebnih gozdovih

20.726

1105 Ribištvo 29.749 0,07

11 Kmetijstvo, gozdarstvo in ribištvo

Ukrepi v morskem ribištvu in ribogojstvu 29.749 SKUPAJ 45.274.771 100,0 Vir podatkov: MF (2007e).

59

6.5 Obstoj subvencij v prihodnosti Subvencije so postale pomemben dejavnik vplivanja na mednarodno trgovino. Medtem ko subvencioniranje v začetnih fazah prinaša pozitivne rezultate (pospeševanje panog, vzdrževanje zaposlenosti, ohranjanje notranjega trga,…), pa je svetovno gospodarstvo prispelo do točke, ko so subvencije postale ekonomsko neučinkovite. Vplivajo na distorzijo mednarodne trgovine, na padec cen in nenazadnje otežujejo boj proti revščini, predvsem v nerazvitem svetu, kajti velike količine sredstev za subvencije imajo le najrazvitejše države (Sjekloča 2005). Zaradi potrebe po natančnejših pravilih na področju subvencij in izravnalnih ukrepih je v bil okviru WTO in Urugvajskega kroga pogajanj dosežen nov, strožji pravilnik o uporabi subvencij. Kljub strožjim pravilom pa še vedno prihaja do zlorab in s tem do prikritega načina subvencioniranja izvoznih subvencij, ki so sicer po pravilniku prepovedane. Korak naprej je bil narejen s tem, ko so pogajanja v okviru ministrske konference v Dohi v okviru WTO v ospredje postavila države v razvoju oz. najmanj razvite države. Posebej so v okviru subvencij obravnavali 27. člen Sporazuma o subvencijah in izravnalnih ukrepih, ki najmanj razvitim državam omogoča podaljševanje rokov trajanja programov za izvozno subvencioniranje, ki bi se sicer z 8 letnim trajanjem končali septembra 2001. Le na ta način je tem državam omogočeno, da se razvijajo in vstopijo na konkurenčne trge (EU in ZDA) (WTO 2001a). Če se vrnemo na najrazvitejše države, je pomemben podatek ta, da največ kmetijskih subvencij dajeta prav EU in ZDA. Zato ni presenetljivo, da se proti EU in ZDA začenja tudi največ preiskav morebitnega subvencioniranja. Od leta 1995 do leta 2005 je bilo proti obema državama začetih 121 od skupno 191 začetih preiskav (od tega ZDA 75 in EU 46 preiskav). Izravnalni ukrepi so bili od leta 1995 do leta 2005 proti posameznim državam izrečeni v 115 primerih, od tega proti ZDA v 47 primerih in proti EU v 23 primerih (WTO 2007c). Pri tem moramo poudariti, da sta obe strani pripravljeni na spremembe. V EU je sprememba Skupne kmetijske politike (CAP) premalo korenita. Različne študije predlagajo nov sistem, ki bi temeljil na varstvu okolja in ne na tem, kdor več proizvaja. S tem bi prišlo do večjega poudarka na področju razvoja drugih panog, kot je turizem in ekološki način kmetovanja in do zmanjšanja pomena direktnih subvencij (Sjekloča 2005). Subvencije so zelo močno zasidrane v gospodarsko politiko, tako da je za ukinjanje subvencij potrebno prestrukturiranje gospodarstva. Če bi dokončno ukinili subvencije, potem bi bilo na razpolago ogromno sredstev, ki bi se lahko uporabile bolj racionalno za namene razreševanja nezaposlenosti, pomoči nerazvitim in iskanju novih tehnologij (Sjekloča 2005).

60

7 SKLEP Subvencije, kot oblika nepoštene trgovinske prakse, so še danes pomemben instrument posamezne države, ki s subvencioniranjem ščiti domače proizvajalce in industrijo v državi. Velike razlike med razviti in revnimi državami so vidne tudi na področju subvencij. Za izvajanje programov subvencij so namreč potrebna velika denarna sredstva, ki pa jih revne države zaradi nerazvitosti nimajo. Kljub nasprotovanjem razvitih držah proti subvencijam, pa prav razvite države največ uporabljajo ta ukrep. Tako se razlike v razvitosti med posameznimi državami še stopnjujejo. Pomemben korak k večji konkurenčnosti najmanj razvitih držav je bil storjen v okviru ministrske konference v Dohi, kjer so omogočili tem državam, da v okviru 27. člena Sporazuma o subvencijah in izravnalnih ukrepih, še nadalje izvajajo programe izvoznega subvencioniranja. S tem je omogočen razvoj in vstop teh držav na razvitejše trge. Subvencije se lahko v osnovi pojavijo v dveh oblikah in sicer, kot domače in izvozne subvencije. Medtem, ko so izvozne subvencije v okviru Sporazuma o subvencijah in izravnalnih ukrepih prepovedane zaradi povzročanja škodljivih učinkov na mednarodno trgovino, pa namen domačih subvencij ni motenje trgovine. Dane so le za razvoj posameznih industrij oz. regij v državi. Kljub ˝dobremu˝ namenu, pa le-te vplivajo na trgovino. Subvencije lahko tudi različno definiramo, in sicer po statističnih sistemih. Vsak posamezni statistični sistem različno pojmuje subvencije in zato so vrednosti subvencij lahko zelo različne, če uporabimo različne statistične sisteme. Subvencije so najožje zajete po sistemu nacionalnih računov (SNA in ESA), medtem ko subvencije nekoliko širše opredeljuje Finančna statistika države (GFS). Trgovinski sporazumi v okviru WTO (Sporazum o subvencijah in izravnalnih ukrepih) in EU (Državne pomoči) pa subvencije opredeljujejo najbolj široko. Na subvencije pa so zelo pomembno vplivala tudi pogajanja, ki so obravnavala subvencije znotraj sporazuma GATT-a in kasneje v WTO. Že sporazum GATT iz leta 1957 je obravnaval subvencije, vendar le v 6. in 16. členu sporazuma. Potreba po natančnih pravilih subvencioniranja je bila precejšnja in zato so v Kennedyjevem krogu pogajanj vključili tudi to področje. Žal so bila pogajanja neuspešna. Pomemben premik se je zgodil v okviru Tokijskega kroga pogajanj, kjer so sprejeli nov Pravilnik o subvencijah in izravnalnih carinah. Pravilnik je kot novost vseboval spisek izvoznih subvencij, ki so prepovedane. Kljub številnim prednostim novega sporazuma, pa Pravilnik še vedno ni vseboval definicije subvencij. To pomanjkljivost je odpravil Sporazum o subvencijah in izravnalnih ukrepih, ki je bil podpisan v okviru Urugvajskega kroga pogajanj in je stopil v veljavo 1.1.1995. Novi Sporazum natančno definira subvencije in odpravlja pomanjkljivosti prejšnjega Pravilnika. Kljub številnim novostim, ki jih je novi sporazum prinesel, pa vsebuje še veliko pomanjkljivosti, katere bo potrebno v naslednjih pogajanjih odpraviti. Subvencije pa ne vplivajo le na mednarodno trgovino, ampak tudi na gospodarstvo države, v kateri se le-te dajejo. Subvencije povzročijo, da se cene v državi za subvencionirano

61

blago povišajo in tako ima država izgubo zaradi stroškov danih subvencij. Če država subvencionirano blago izvaža, potem koristi od subvencioniranja pripadajo porabnikom v državi uvoznici. Prav tako se poveča blaginja v tej državi. Kljub zmanjšanju blagostanja, ki ga povzroči subvencioniranje, pa države še vedno uporabljajo ta ukrep. Razlog je predvsem v zaščiti ˝mlade˝ industrije. Subvencija tem proizvajalcem omogoča, da lahko začnejo konkurirati na mednarodnem trgu, pa čeprav v veliko breme države in tudi domačih porabnikov, ki morajo plačati za enako blago več, kot porabniki v tuji državi in na ta način tudi sami subvencionirajo izvoz. Glede na to, da je Slovenije nova država članica EU, mora delovati v interesu skupnosti in v okviru Skupne zunanjetrgovinske politike. Eden izmed instrumentov te politike so tudi ukrepi proti subvencioniranemu uvozu v EU. Te ukrepe opredeljuje Uredba EU o zaščiti pred subvencioniranim uvozom v Skupnost. Na drugi strani pa dajejo države članice EU svojim podjetjem državne pomoči, s katerimi ščitijo svoje proizvajalce. Pomembno spoznanje je, da se trend državnih pomoči v EU znižuje. Lizbonska strategija namreč zahteva, da se državne pomoči znižajo pod 1% BDP-ja. V letu 2005 je Slovenija ta cilj izpolnila. V Sloveniji še vedno najvišji delež subvencij predstavljajo kmetijske subvencije, katere predstavljajo polovico vseh danih subvencij. Subvencije namenjene za varovanje okolja zavzemajo le majhen delež v celotnih subvencijah. V prihodnosti bi bilo potrebno pričakovati, da bi se povečevala ekološka ozaveščenost posameznikov in držav, ki bi v večji meri subvencionirale programe za varstvo okolja.

62

POVZETEK Subvencije so oblika denarne pomoči s strani države posameznim podjetjem ali zasebnikom v državi in predstavljajo pomemben instrument, s katerim države ščitijo domače proizvajalce in industrijo. Poznamo več definicij subvencij, in sicer po statistični sistemih. Najširše jih opredeljujejo trgovinski sporazumi v EU, kjer so to državne pomoči in Sporazum o subvencijah in izravnalnih ukrepih v okviru WTO. Ta sporazum je bil podpisan v okviru Urugvajskega kroga pogajanj in odpravlja pomanjkljivosti prejšnjih dogovorov. Subvencije deli na tri skupine, in sicer: prepovedane subvencije, subvencije, proti katerim je potrebno ukrepati, ker povzročajo škodo domači industriji in subvencije, proti katerim niso dovoljeni nobeni protiukrepi. Pri teh subvencijah gre predvsem za regionalne pomoči in pomoči pri programih raziskav in razvoja. V okviru WTO je za področje subvencij pristojen Odbor za subvencije in izravnalne ukrepe, kateri nadzoruje upoštevanje pravil Sporazuma. V primeru spora med dvema članicama je pristojni organ Telo za reševanje sporov, katerega naloga je, da razreši spor in državi članici, ki je kršila Sporazum, naloži začasne ali dokončne ukrepe. V okviru Skupne zunanjetrgovinske politike EU, predstavlja Uredba (EC) št. 2026/97 o zaščiti pred subvencioniranim uvozom v EU temelj evropske zakonodaje proti subvencioniranemu uvozu. V nasprotju s tem, pa EU ščiti domačo industrijo s sistemom državnih pomoči. V zadnjih letih je v EU prisoten trend v zmanjševanju državnih pomoči, katere bi se morale v skladu z Lizbonsko strategijo znižati pod 1% v deležu BDP-ja v posamezni državi članici. Ključne besede: domače subvencije, izvozne subvencije, Svetovna trgovinska organizacija (WTO), EU, strateška tržna politika, državne pomoči, Telo za reševanje sporov, škoda, domača industrija, Sporazum o subvencijah in izravnalnih ukrepih, ˝mlada˝ industrija, protisubvencijski ukrepi, začasni ukrepi, dokončni ukrepi, GATT, Uredba sveta (EC) 2026/97.

63

SUMMARY Subsidies are form of financial aid from the contry to single companies or individuals and present important instrument, which contries use to protect domestic producers and industry. We are familiar with several different definitions of subsidies in statistics systems. The widest explanation of subsidies is presented by trade agreements in European Union (EU) where they are called State aids and by the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (SCM Agreement) in World Trade Organization (WTO). SCM Agreement was signed within the scape of the Uruguay Round negotiations and eliminates deficiencies of former Code. SCM Agreement devides subsidies in three different categories: prohibited subsidies, actionable subsidies that cause adverse effects to the interest of other members and nonactionable subsidies. Countervailing measures cannot be imposed against nonactionable subsidies. Nonactionable subsidies are used for regional aids and aids for research and development programmes. Committee on Subsidies and Countervailing Measures is authorized for respecting the rules of the Agreement. In the case of dispute betwen the two members, Dispute Settlement Body (DSB) is authorized to settle the dispute. DSB can impose provisional or definitive measures against the country, who has violated the rules of the SCM Agreement. Within the common trade policy in EU, the Council Regulation No. 2026/97 against subsidized import represents the base of European legislation against subsidized import. Oppose to this, EU protects domestic industry with the system of State aids. In recent years there is a present trend in decreasing of State aids, which would have to be lowered under 1% of GDP in each member state in accordance with Lisbon strategy. Keywords: domestic subsidies, export subsidies, World Trade Organization, European Union, Strategic trade policy, State aids, Dispute Settlement Body, injury, domestic industry, SCM Agreement, infant industry, measures against subsidized import, provisional measures, definitive measures, General Agreement on Tariffs and Trade, Concil Regulation (EC) No. 2026/97.

64

LITERATURA 1. Beseler, Hans F. in Neville A. Williams. 1986. Anti-Dumping and Anti-Subsidy Law:

The European Communities. London: Sweet & Maxwell. 2. Bobek, Vito in Tjaša Živko. 2002. Poslovni vodnik po skupni zunanjetrgovinski politiki

Evropske Unije. Ljubljana: Gospodarska zbornica Slovenije. 3. Bobek, Vito. 2002. Doktrine in instrumenti mednarodne menjave. Maribor:

Ekonomsko-poslovna fakulteta. 4. Bobek, Vito in Leo Gusel. 1998. Politika mednarodne menjave. Maribor: Ekonomsko-

poslovna fakulteta. 5. Carbaugh,. Robert J. 2004. International Economics. Ohio: Thomson South-Western. 6. Grimwade, Nigel. 1996. International Trade Policy. A contemporary analysis. London:

Routledge. 7. Murn, Ana. 2002. Industrijska politika v Sloveniji, merjena z državnimi pomočmi in

javnofinančnimi odhodki. Delovni zvezek 8/2002. Ljubljana: Urad RS za makroekonomske analize in razvoj.

8. Murn, Ana. 1998. Vladne finančne intervencije v gospodarstvu: Subvencije v Sloveniji.

Ljubljana: Inštitut za ekonomska raziskovanja. 9. Salvatore, Dominick. 1996. International Economics: Fifth Edition. New Jersey:

Prentice Hall. 10. Stehn, Jürgen. 1996. Subsidies, Countervailing Duties, and the WTO. Towards an

Open Subsidy Club. Kiel: Institut für Weltwirtschaft Kiel.

65

VIRI: 1. EUROPA. (2007a). What is State Aid? [online]. Dostopno na:

http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/overview/what_is_state_aid.html [29.1.2007].

2. EUROPA. (2007b). State aid: Article 87 of EC Treaty [online]. Dostopno na:

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12002E087:EN:NOT [5.2.2007].

3. EUROPA. (2007c). Zgodovina evropske unije. [online]. Dostopno na:

http://europa.eu.int/abc/history/index_sl.htm [16.03.2007].

4. EUROPA. (2007d). Pogodba o Ustavi za Evropo. [online] Dostopno na: http://www.europa.eu/constitution/sl/ptoc69_sl.htm#a397 [16.03.2007].

5. EUROPA. (2007e). Uredba sveta (ES) št. 2026/97 [online]. Dostopno na: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/sl/dd/11/10/31997R2026SL.pdf [15.3.2007].

6. EUROPA. (2007f). Anti-subsidy: Statistics covering the year 2006 [online]. Dostopno

na: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/october/tradoc_128626.pdf [15.8.2007]. 7. EUROPA. (2007g). State Aid control: Studies and reports [online]. Dostopno na:

http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/studies_reports/stat_tables.html [15.8.2007].

8. EUROPA. (2004a). Respecting the Rules: Anti-subsidy [online]. Dostopno na:

http://ec.europa.eu/trade/issues/respectrules/anti_subsidy/index_en.htm [6.3.2007]. 9. EUROPA. (2004b). Anti-subsidy Measures [online]. Dostopno na:

http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/r11006.htm [18.3.2007]. 10. EUROPA. (1996). European system of accounts – ESA 1995 [online]. Dostopno na:

http://forum.europa.eu.int/irc/dsis/nfaccount/info/data/esa95/en/esa95en.htm [26.2.2007].

11. IMF – International Monetary Fund. (2001). Government Financial Statistics Manual

2001 (GFSM 2001) [online]. Dostopno na: http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/pdf/all.pdf [28.2.2007].

12. MF - Ministrstvo za finance RS. (2007a). Državne pomoči [online]. Dostopno na:

http://www.gov.si/mf/slov/nadz_pom/sektor.htm#2 [28.1.2007]. 13. MF – Ministrstvo za finance RS. (2007b). Zaključni račun proračuna Republike

Slovenije za leto 2005: Splošni del zaključnega računa proračuna [online]. Dostopno na: http://www.mf.gov.si/slov/proracun/zaklj_racun_2005/ZR2005_I.pdf [17.8.2007].

66

14. MF – Ministrstvo za finance RS. (2007c). Zaključni račun proračuna Republike Slovenije za leto 2005: Obrazložitev splošnega dela zaključnega računa proračuna [online]. Dostopno na: http://www.mf.gov.si/slov/proracun/zaklj_racun_2005/ZR2005_III_1_2.pdf [18.8.2007].

15. MF – Ministrstvo za finance RS. (2007d). Bilten javnih financ: Državni proračun 1992-

2007 [online]. Dostopno na: http://www.mf.gov.si/slov/tekgib/bilten/bilten.htm [20.8.2007].

16. MF – Ministrstvo za finance RS (2007e). Zaključni račun proračuna Republike

Slovenije za leto 2005: Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano [online]. Dostopno na: http://www.mf.gov.si/slov/proracun/zaklj_racun_2005/ZR2005_III_2_23.pdf [20.8.2007].

17. MF – Ministrstvo za finance RS. (2007f). Zaključni proračun Republike Slovenije za

obdobje od leta 2002 do leta 2005: Ministrstvo za okolje in prostor. [online]. Dostopno na: http://www.mf.gov.si/slov/proracun/zakljucni_racun.htm [21.8.2007].

18. MF - Ministrstvo za finance RS. (2006b). Osmo poročilo o državnih pomočeh v

Sloveniji [online]. Dostopno na: http://www.gov.si/mf/slov/nadz_pom/porocilo_osmo.pdf [20.3.2007].

19. Murn, Ana. 2005. Značilnosti finančnih ukrepov industrijske politike v Sloveniji

[online]. Urad RS za makroekonomske analize in razvoj. Dostopno na: http://www.sigov.si/zmar/public/dz/2005/dz2-05.pdf [2.3.2007].

20. Murn, Ana. 2002. Industrijska politika in državne pomoči v Evropski uniji in v

Sloveniji [online]. Urad RS za makroekonomske analize in razvoj. Dostopno na: http://www.sigov.si/zmar/public/dz/dz2002/dz2-02.pdf [3.3.2007].

21. Sjekloča, Marko. 2005. Subvencije – dejavnik neravnovesja mednarodne trgovine

[online]. Bančni vestnik. Dostopno na: http://www.markosj.net/Subvencije_in_WTO.htm [10.3.2007].

22. UNSTATS - United Nations Statistics Division . 1993. About the System of National

Accounts [online]. Dostopno na: http://unstats.un.org/unsd/sna1993/tocLev8.asp?L1=7&L2=4 [25.2.2007].

23. WTO – World Trade Organization. (2007a). Understanding the WTO: Settling

Disputes. A unique contribution. [online]. Dostopno na: http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/disp1_e.htm [16.3.2007].

24. WTO – World Trade Organization. (2007b). Understanding the WTO: Settling

Disputes. The Panel process [online]. Dostopno na: http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/disp2_e.htm [16.3.2007].

67

25. WTO – World Trade Organization. (2007c). Statistics on subsidies and countervailing measures [online]. Dostopno na: http://www.wto.org/english/tratop_e/scm_e/scm_e.htm [22.8.2007].

26. WTO – World Trade Organization (2001a). Doha WTO Ministerial 2001: Subsidies

and Countervailing Measures [online]. Dostopno na: http://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min01_e/mindecl_scm_e.htm [5.3.2007].

27. WTO – World Trade Organization. (1994). Multilateral Agreements on Trade in

Goods: Subsidies and Countervailing Measures [online]. Dostopno na: http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/24-scm.pdf [25.2.2007].

28. WTO – World Trade Organization. (1986). The General Agreement on Tariffs and

Trade (GATT 1947) [online]. Dostopno na: http://www.wto.org/English/docs_e/legal_e/gatt47_e.pdf [1.3.2007].

29. WTO – World Trade Organization. (1979). Tokyo Round codes: Subsidies and

Countervailing Duties [online]. Dostopno na: http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/tokyo_scm_e.pdf [15.3.2007].

68

SEZNAM SLIK IN TABEL SEZNAM SLIK: Slika 1: Postopek reševanja sporov..................................................................................... 36 Slika 2: Učinki domače subvencije ..................................................................................... 37 Slika 3: Učinki subvencije na primeru jeklenih izdelkov v ZDA ....................................... 38 Slika 4: Učinki izvozne subvencije na državo izvoznico in državo uvoznico .................... 39 Slika 5: Učinek izvoznih subvencij za proizvod X ............................................................. 40 Slika 6: Subvencioniranje na duopolnem trgu .................................................................... 41 Slika 7: Vpliv strateške tržne politike na svetovno blaginjo............................................... 44 Slika 8: Trend državnih pomoči v EU za obdobji 2001-2003 in 2003-2005...................... 51 Slika 9: Državne pomoči v EU in SLO v letu 2005 v % BDP............................................ 52 SEZNAM TABEL Tabela 1: Učinki subvencij na svetovno blaginjo in strateška tržna politika ..................... 45 Tabela 2: Državne pomoči v Sloveniji v letih 2003, 2004 in 2005 v primerjavi z BDP, stroški države in zaposlenostjo ............................................................................................ 53 Tabela 3: Delež državnih pomoči v BDP v Sloveniji v letih 2003, 2004 in 2005, po kategorijah ........................................................................................................................... 54 Tabela 4: Subvencije v Sloveniji od leta 2000 do leta 2005 .............................................. 55 Tabela 5: Subvencije kmetijstvu, gozdarstvu in ribištvu po programsko-funkionalni klasifikaciji .......................................................................................................................... 58