Study to assess the benefits delivered through the ... · 5.2 Overall benefits of the enforcement action.....81 5.2.1 Sectoral benefits beyond reaching compliance .....81 5.2.2 Ensuring

September – 2016

Study to assess the benefits delivered through the enforcement of

EU environmental legislation

Final report

LEGAL NOTICE

This document has been prepared for the European Commission however it reflects the views only of the authors, and the Commission cannot be held responsible for any use which may be made of the information contained therein.

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Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2016

ISBN 978-92-79-62374-5 doi:10.2779/043074

© European Union, 2016

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20 September 2016

Study to assess the benefits

delivered through the

enforcement of EU

environmental legislation

Final Report

sdfsdfsdf 070203/2015/711789/ETU/ENV.D.2

This Report has been prepared by Milieu Ltd and COWI A/S under Contract No

070203/2015/711789/ETU/ENV.D.2. This study has been prepared by Nathy Rass-Masson,

Luke Sweeney, Michael Munk Sorensen, Nicholas Merriman, Athina Kosma, Niall Lawlor,

Antonia Luxem, Athena Christofi, Markos Sofroniou, Isabell Büschel, Laura Isolato, Nina Joye

Smith, Giuliano Spagnuolo Vigorita and Jennifer McGuinn.

The information and views set out in this study are those of the authors and do not necessarily

reflect the official opinion of the Commission. The Commission does not guarantee the accuracy

of the data included in this study. Neither the Commission nor any person acting on the

Commission’s behalf may be held responsible for the use which may be made of the information

contained therein.

Milieu Ltd (Belgium), Chaussée de Charleroi 112, B-1060 Brussels, tel.: +32 2 506 1000; e-

mail: [email protected]; web address: www.milieu.be.

mailto:[email protected]://www.milieu.be/

Study to assess the benefits delivered through the enforcement of EU

environmental legislation

TABLE OF CONTENTS

ABSTRACT ............................................................................................................................. 5 EXECUTIVE SUMMARY ......................................................................................................... 7 SYNTHESE ........................................................................................................................... 15 ABBREVIATIONS USED ........................................................................................................ 25 INTRODUCTION .................................................................................................................. 27 1 METHODOLOGY .......................................................................................................... 29

1.1 Methodological steps ........................................................................................ 29 1.1.1 Scoping .................................................................................................. 29 1.1.2 Data collection ..................................................................................... 31 1.1.3 Data analysis ......................................................................................... 32 1.1.4 Data synthesis ....................................................................................... 32

1.2 Challenges ........................................................................................................... 33 2 THE GENERIC IMPACT METHODOLOGY ..................................................................... 35

2.1 Describing the benefits ...................................................................................... 35 2.2 Valuing the benefits: proposed indicators and indicators values ............... 36 2.3 Valuing enforcement ......................................................................................... 37

2.3.1 The baseline .......................................................................................... 38 2.3.2 Adjustments ........................................................................................... 39

2.4 Carrying out the analysis: Case by case ......................................................... 39 3 SELECTED INFRINGEMENT CASES ............................................................................... 40

3.1 Non-communication cases ............................................................................... 40 3.2 Non-conformity cases ........................................................................................ 41 3.3 Bad application cases ....................................................................................... 42

4 RESULTS BY SECTOR ..................................................................................................... 44 4.1 Nature protection ............................................................................................... 44

4.1.1 Cases relating to site designation and site management ............. 47 4.1.2 Cases relating to project approval .................................................... 49 4.1.3 Cases relating to species measures and hunting ............................ 51 4.1.4 Cases relating to the delayed transposition of the Directives ....... 56

4.2 Waste .................................................................................................................... 56 4.2.1 Quantitative benefits ........................................................................... 57 4.2.2 Qualitative benefits .............................................................................. 62

4.3 Water .................................................................................................................... 63 4.3.1 Quantitative benefits ........................................................................... 64 4.3.2 Qualitative benefits .............................................................................. 69

4.4 Air .......................................................................................................................... 70 4.4.1 Quantitative benefits ........................................................................... 71 4.4.2 Qualitative benefits .............................................................................. 72

4.5 EIA ......................................................................................................................... 73 4.5.1 Cases relating to insufficient EIA coverage ...................................... 74 4.5.2 Cases relating to poor quality EIAs .................................................... 77 4.5.3 Cases relating to both insufficient EIA Coverage and Poor Quality

EIAs.......................................................................................................... 78 5 CROSS-SECTORAL CONCLUSIONS ON THE IMPACT OF THE ENFORCEMENT

ACTION ....................................................................................................................... 79

5.1 Overview of the enforcement activities carried out by the Commission .. 79 5.2 Overall benefits of the enforcement action ................................................... 81

5.2.1 Sectoral benefits beyond reaching compliance ............................ 81 5.2.2 Ensuring the respect of the rule of law .............................................. 83 5.2.3 Systemic improvement of the national framework for

environmental protection ................................................................... 85 5.2.4 Enhanced governance at EU level ................................................... 86

ANNEX I DIRECTIVES’ SPECIFIC IMPACT METHODOLOGIES ............................................. 90 ANNEX II SELECTED INFRINGEMENT CASES COVERED BY THE STUDY ............................ 156 ANNEX III OVERVIEW OF DATA COLLECTED AND CONCLUSIONS FOR THE SELECTED

CASES ........................................................................................................................ 163 ANNEX IV GLOSSARY ...................................................................................................... 164 ANNEX V BIBLIOGRAPHY ................................................................................................ 166

Milieu Ltd

Brussels

Study to assess the benefits delivered through

the enforcement of EU environmental legislation / 5

ABSTRACT

This study aims at understanding the effects of the enforcement action pursued by the European Com-

mission on the implementation of EU Environmental law in the Member States. To that end, it provides

an assessment of impacts of the enforcement policy of the Commission, in qualitative and, as far as

possible, quantitative terms.

The assessment is made through a case-by-case analysis of a selection of 244 infringement cases

brought by DG Environment between 1994 and 2014 against the EU-15 oldest Member States. These

cases relate to non-compliance with ten directives in five environmental sectors: nature protection,

waste, water, air and environmental impact assessment.

Enforcement action by the Commission brings benefits in terms of reduced loss from infringement in

the cases at hand. Beyond that, benefits to citizens, duty-holders, and the society as a whole can also be

observed. The enforcement action plays a key role in the protection of the rule of law, through ensuring

correct transposition and application of the EU law. More broadly, it has a systemic impact on Member

States implementation of EU environmental law. Finally, benefits are observed in terms of better gov-

ernance, with improved visibility and better inclusion of citizens of the protection of their environment.

EXECUTIVE SUMMARY

The ‘Study to assess the benefits delivered through the enforcement of EU environmental legislation’

commissioned by DG Environment of the European Commission, aims at understanding the effects of

the enforcement action pursued by the European Commission on the implementation of EU

Environmental law in the Member States.

Over the years, the Commission has developed many ‘compliance monitoring’ instruments and tools to assess transposition and implementation of EU legislation. Statistics and data are also presented in the

annual reports of the Commission on the monitoring of the implementation of EU law reflecting

Member States’ performance on key aspects of EU law and main enforcement policy developments.

This study attempts to go further, by providing an assessment of the actual benefits to citizens of

enforcement actions undertaken by the EU institutions (and more specifically, the Commission).

To that end, it provides an initial assessment of the impacts of the enforcement policy put in place by

the Commission. Impacts are assessed qualitatively and, as far as possible, quantitatively depending on

the information available.

The assessment is made on the basis of a case-by-case analysis of a selection of 244 infringement cases

brought by DG Environment. These are cases that were closed over the period 1994-2014 concerning

the EU-15 oldest Member States. These cases relate to non-compliance with ten directives (Birds,

Habitats, Waste Framework, Landfill, Urban Waste Water, Bathing Water, Drinking Water, Nitrates,

IPPC/IED and EIA Directives) in five different environmental sectors: nature protection, waste, water,

air and environmental impact assessment.

Methodology

The study was completed through several phases: scoping, data collection, data analysis and data

synthesis.

The scoping phase of the project focused on the preparation and refinement of a generic impact

methodology aimed at providing a method to determine the scale of benefits resulting from the

Commission’s enforcement action. Individual impact methodologies, specific to each Directive, were

developed on this basis. The purpose of such methodologies was to standardise, to the extent possible,

the assessment of benefits across the high number of infringement cases analysed for this study.

In accordance with the generic methodology, the ten Directive specific methodologies all follow the

same pattern, articulated around the following steps:

Identifying and describing the benefits associated with each Directive and understanding the types

of change that result from their proper implementation;

Selecting indicators that help to provide a justified means of representing the benefits identified

for each Directive;

Establishing monetary values associated with changes in the indicators identified;

Assessing the impact of the enforcement action based on the changes that resulted from infringe-

ment proceedings, using the indicators and applying corresponding values where possible.

The approach taken to assess the magnitude of the benefits was to use the assumption that, without any

enforcement action, the infringement would have continued indefinitely. This allowed for a monetary

benefit figure per year for all infringement cases assessed where benefits could be monetised.

A first screening and selection of infringement cases brought by DG Environment was made in parallel

with the development of the impact methodologies. The selection of cases was carried out progressively,

in order to reach the numbers required by the Terms of Reference (60 non-communication, 80 non-

conformity and 100 bad application cases). Out of approximately 1,200 cases pre-selected by the

Commission, a first selection of 396 cases was made by focusing on the more advanced cases (reaching

the Court of Justice, or another advanced stage in the infringement procedure, i.e. reasoned opinion or

letter of formal notice), more likely to provide sufficient information for a reliable assessment. A second

selection was carried out amongst these 396 cases in the light of several, combined, criteria (Member

State coverage, balance of number of cases per sector and/or Directive, tangible and direct impact, stage

reached by the cases and horizontal/particularly important cases). The final selection was revised in line

with feedback received from the European Commission and counts 244 cases.

After the completion of the scoping phase, all relevant documents from the 244 infringement files of

the selected cases were reviewed and information was collected in a consistent manner (data collection

phase). To this end, a matrix was designed to include a generic set of information, common to all cases,

and additional data requirements, based on the indicators identified in the impact methodologies,

specific to each Directive. Any instances of unclear information and data gaps after a first round of

review of the available documents were addressed through desk research and –on a case by case basis-

through additional information from the Commission and/or national authorities.

Subsequently, during the data analysis phase, the impact methodologies were applied to the selected

cases, based on the information collected in the previous phase, in order to perform a quantitative, or

when this was not possible with the data available, a qualitative assessment of the benefits of each case.

In most cases, available information was quite scarce and data gaps could not systematically be filled;

hence, in some cases the possibility of carrying out a sound quantitative analysis was rather limited.

Besides, the time span of the cases analysed implied working on several, amended or recast, versions

of a same Directive, which also added to the difficulty.

Finally, during the data synthesis phase, conclusions were drawn specifically for each sector and in

general from an overarching EU environmental law perspective. These conclusions are presented in this

report.

Results by sector

Nature protection

The key objective of the two Nature Protection Directives – the Birds Directive and the Habitats

Directive – is to maintain or restore habitats and species of conservation concern to Favourable

Conservation Status (FCS), and in so doing contribute to the overall goal of ensuring biodiversity in the

EU. To achieve this objective, the Directive requires two main measures to be taken:

The designation, implementation and management of sites that are of particular importance for

conserving and restoring EU diversity (Articles 3 to 11);

The strict protection of listed species as well as their breeding sites and resting places, wherever

they occur (e.g. inside or outside Natura 2000 sites) (Articles 12 to 16).

Enforcement action has the objective of bringing Member States into compliance with the Directive

obligations, hence helping to secure the expected benefits from their implementation. These benefits

include, among others, improved ecological status in sites designated either as Special Protection Areas

(SPA), Special Areas of Conservation (SAC) or Sites of Community Importance (SCI). Additional

benefits attributable to enforcement of the Directives consist in improved compensatory measures

where projects with a proven negative impact on designated sites are approved, in clearer and sometimes

more stringent hunting and species protection measures implemented in national legislation, or simply

in suspending particularly harmful projects.

The infringement cases can be grouped by the main articles infringed: site designation and management;

project approval; species and hunting measures; and delayed transposition. A total of 61 cases were

assessed overall, 38 relating to the Habitats Directive and 23 from the Birds Directive.

By not designating sites adequately, some Member States provided insufficient protection of species

and habitats. Using a generalised annual and per hectare figure for the ecosystem benefits stemming

from Natura 2000 site designation of between EUR 130 and 1,800, an approximation of the monetary

value of the benefit from improving protection coverage can be calculated (see Table 1 below).

Table 1: Estimates of the benefits for the selected cases per type of case

Infringement

type

Typology Number

of cases

Quantitative figures

per year, lower

bound (MEUR)

Quantitative figures per

year, upper bound

(MEUR)

Site

designation

and

management

Non-communication 0 - -

Non-conformity 6 414 5,732

Bad application 16 2,621 36,291

All 22 3,035 42,025

Typical project approval cases cover a relatively wide variety of matters in relation to the environmental

impact of projects on Natura 2000 designated sites. The benefits from such cases include, among others:

ensuring that all types of projects susceptible of having a significant impact on a protected site are

subjected to appropriate assessment,

guaranteeing that project approvals, despite a negative assessment, are given only for imperative

reasons of overriding public interest, and

ensuring that compensatory measures for such projects are sufficient to offset the negative impact

attributable to the project.

Typical benefits of enforcement in species and hunting cases generally consist in improving the

conservation status and habitats for protected species. The measures intended to promote this objective

include, among others:

enforcing the ban on potentially highly detrimental spring hunting of species during their breeding

season,

guaranteeing that derogations to the species protection measures of the Birds and Habitats

Directives are given only according to the strict criteria listed in the Directive, and

enforcing the ban on certain environmentally unfriendly forms of hunting or fishing.

Waste

The waste legislation included in this assessment covers the Landfill Directive and the Waste

Framework Directive. These two Directives address how waste is managed by including technical

standards for landfills, targets for how certain waste streams or types of waste should be managed and

in the case of the Waste Framework Directive, provisions on the planning and management of waste

collection, sorting, reuse/recycling and disposal. In terms of enforcement, cases that have been analysed

include infringement issues relating to specific waste management sites, permitting issues and

insufficient transposition of the Directive’s provisions.

Quantitative assessments of the benefits of enforcement for the two-selected waste sector Directives are

presented in

Table 2. The quantitative assessment of benefits of enforcement covered 30 cases.

Table 2: Quantified benefits of enforcement in the waste sector

Directive Typology Number

of cases

Key benefit type –

description

Mean benefit

per case pa in

MEUR1

Waste

Framework

Directive

Non-com. 12 The values describe the potential benefits from preventing the overall objectives of the WFD not being realised in time. The benefits are from increased reuse/recycling of waste.

1,220

Non-conf. 0 - -

Bad application

5 The majority of the bad-application cases concern use of non-compliant landfills. The benefit values represent the reduced environmental damage from compliant landfill sites

4

All 17 860

Landfill

Directive Non-com. 8 The values are the environmental benefits of

using only compliant and authorised landfills 50

Non-conf. 0 - -

Bad application

5 The bad-application cases concern the use of non-compliant landfills. The benefits are the reduced environmental damage from compliant landfill sites

6.4

All 13 34

The potential monetary value of increasing reuse/recycling rates is very high. An illustration of the

potential benefits of the non-communication cases could be the estimated values lost for every year that

reaching the targets is delayed. Using data on the benefits of reuse/recycling, the monetary benefits of

the non-communication cases for the Waste Framework Directive have been estimated, and on average

monetised benefits amounts for more than EUR one billion per year. The assessment of the non-

communication cases for the Landfill Directive is based on the assumption that achieving the increased

landfill standards would have been delayed. The benefits are on average estimated as around EUR 50

million per case and per year. For both Waste Directives, the bad-application cases are mostly about

unauthorised landfills or the use of illegal dumpsites.2 Though the estimates are uncertain as the

quantities of waste deposited at non-authorised landfills or dumpsites are not known, the average benefit

per case has been estimated between EUR 4 million and 6 million.

Water

The water related legislation in this assessment includes the UWWTD, the Nitrates Directive, the

Drinking Water Directive and the Bathing Water Directive. The UWWTD and the Nitrates Directive

both aim at reducing the pollution of EU freshwaters with nutrients and organic material. For these

Directives, the benefits of compliance include for examples reduced or prevented eutrophication. For

the Bathing Water Directive, the objective is to ensure safe bathing waters and to manage designated

sites, so that risks to public health are minimized. The Drinking Water Directive relates to the quality

of the supplied drinking water.

1 Midpoint value used in cases where a range of values is applicable 2 Unauthorised landfills correspond to landfills which do not run with a compliant licence, as opposed to illegal dumpsites,

which correspond to sites where waste was disposed of out of any existing legal (licensing) mechanism.

Table 3: Quantified benefits of enforcement in the water sector

Directive Typology Number

of cases

Key benefit type -

description

Mean benefit

per case pa in

MEUR3

UWWTD Non-com. 0

Non-conf. 1 Reduced pollution of organic material and nutrients

14

Bad appl. 12 Reduced pollution of organic material and nutrients

70

All 13 66

Nitrates

Directive

Non-com. 1 Reduced nitrogen pollution from agriculture 1.1

Non-conf. 9 Reduced nitrogen pollution from agriculture 83

Bad appl. 12 Reduced nitrogen pollution from agriculture 79

All 22 77

Drinking

Water

Directive

Non-com. 0 Reduced risks of poor drinking water quality

Non-conf. 1 Reduced number of non-compliance with quantity standards

2

Bad appl. 6 Reduced number of non-compliance with quality standards

2

All 7 2

Bathing

Water

Directive

Non-com. 12 Improved water quality and protection of human health in 2006 version of the Directive

130

Non-conf. 2 Improved quality of non-compliant bathing waters

31

Bad appl. 3 Improved quality of non-compliant bathing waters

10

All 17 97

For the UWWTD, the benefits of the valued cases relate to making sure that all agglomerations have

the required wastewater treatment facilities in place and that they operate properly. The reduced

pollution is valued through quantification of the nutrients removal.

The benefits of the Nitrates Directive cases are expressed in terms of the reductions in nitrogen pollution

from agriculture. The value per unit of reduced nitrogen is similar to the value applied for UWWTD so

that consistency in the valuation is achieved. The approach assumes that the benefits of the Directive is

achieved when fully compliant action plans on limiting nitrogen pollution covering all the designated

nitrates vulnerable zones are implemented.

For the Drinking Water Directive cases, only about one-third has been subject to quantification and

monetisation. The cases that have been monetised relate to ensuring compliance with quality parameters

and thereby reducing the exposure to harmful substances and consequently less negative health impacts.

For the Bathing Water Directive, the quantified assessment indicates the value to the population of the

improved protection and the valuation is based on willingness to pay for clean bathing water.

Air

The assessment in relation to air quality/air pollution covers only the Integrated Pollution Protection

and Control and Industrial Emissions (IED) Directives. The IPPC/IED Directive requires that major

3 Midpoint value used in cases where a range of values is applicable

installations are subject to a permit procedure and that the permit conditions reflect the Best Available

Techniques (BAT).

Relatively few IPPC/IED cases were subject to quantitative assessment. The Directive is largely about

procedures for how industrial installations should be permitted. It means that without knowing the

specific details of the permits that are issued, it is difficult to quantify the effects. The reviewed cases

in their majority concerned general issues in the permitting process and were not about specific details

in individual permits.

In relation to the IED from 2010, the impact assessment includes estimates of the expected benefits of

reduced air emissions. Using the results of this assessment, the benefits from infringement cases that

have potentially prevented delays in the implementation have been estimated.

Table 4: Quantified benefits of enforcement in the air sector

Directive Typology

Number of

quantified

cases

Key benefit type -

description

Average benefit

per case pa in

MEUR4

IPPC Non-com. 7 The benefit is related to reduced air emissions and the associated decrease in native health impacts.

510

Non-conf. 0 - -

Bad appl. 0 - -

All 7 510

For all the non-conformity and bad-application cases, only a qualitative assessment was feasible.

Examples of non-conformity cases include issues with the definition of emission limit values and BAT

(Articles 2(6) and 2(11)), contents of permit applications (Article 6) and conditions for the permit

(Article 9). Not having the correct legal basis in place would delay the whole permitting process or it

could result in permit conditions not in compliance with BAT requirements. Therefore, the non-

conformity cases have accelerated the process of ensuring that all installations have compliant permits

thereby realising the environmental and health benefits from reduced air pollution. The bad application

cases concern a large number of installations without permits. It is assumed that a lack of permit implies

that reduced air emissions are not achieved; conversely, bringing operators in compliance with their

permit requirements means significantly reduced air pollution.

Overall, the direct benefit of the IPPC infringement cases has been to speed up the process of ensuring

compliance of the permits for the approximately 50,000 industrial installations in the EU covered by

the scope of Directive. The indirect benefits of ensuring compliant permits for the industrial installations

are the reduction of industrial air pollution and thereby avoiding negative environmental and human

health impacts.

EIA

The main focus of the EIA Directive is to ensure that the environmental consequences of development

projects are identified and assessed prior to consent being granted by the responsible authority. The

benefits from the Directive include of improved decision making on projects, improved design of

projects, better public acceptance and clarity on screening and scoping of EIA projects. Where

infringement occurs, the realisation of some of these benefits is put in jeopardy.

Establishing the impact of enforcement action in relation to the EIA Directive is very difficult and needs

to be carried out at a case-by-case level. Although the infringed articles can provide a means to establish

4 Midpoint value used in cases where a range of values is applicable

a typology of infringement types, the impact of the enforcement action relates to the affected site / sites,

all of which have specific characteristics. As such, there has been no attempt in the academic literature

to capture the benefits from the Directive in a monetary sense in aggregate, which likewise limits the

ability of this study to monetise the benefits from enforcement action. Despite this difficulty, the

benefits from the enforcement action can be qualitatively described and in several cases could be

assumed to be significant.

Broadly speaking infringement cases for the Directive refer to insufficient EIA coverage – where EIAs

should have been performed but were not – and/ or to poor quality EIAs – where the quality of EIAs

were deemed insufficient. Infringement could relate to specific projects or to the risk that projects in

future could be affected.

With infringement cases related to insufficient EIA coverage, the cases could be broken down into four

categories:

Compulsory thresholds (three cases) – non-conformity cases where the thresholds within the EIA

Directive to establish whether an EIA was required were taken as compulsory rather than indica-

tive. As a result, there existed the potential for cases that fell below thresholds but which had

significant environmental impacts to be excluded from the requirement to carry out an EIA.

Exemption (four cases) – in these non-conformity cases projects were exempted from carrying out

an EIA, when no such exemption allowance existed within the Directive.

Missing an individual EIA (eight cases) – cases of bad-application, whereby individual projects

that should have been subject to an EIA but were not

Poor project-type coverage (two cases) – non-conformity cases where a particular project types

was not included within the legislation.

The key benefit from the enforcement action in relation to these cases has been to both rectify the

legislation (for non-conformity cases) and require an EIA to be carried out (for bad application cases).

In both instances, the enforcement action ensures that EIAs are carried out when required.

For the four cases related to poor quality EIAs, the Commission's action related to poor EIAs being

produced and incorrect screening. In these cases, the enforcement action ensured that the EIA procedure

was applied correctly. Two of the poor quality cases associated with bad-application of legislation

resulted in improved assessments and in one case, to a change in the project design itself. The other

poor quality EIA exposed a problem at legislative level and hence the enforcement action helped prevent

projects from providing poor EIAs in future. The case associated with screening related to non-

conformity in relation to information regarding screening decisions. Thus the enforcement action led to

changes in legislation, helping to ensure better public acceptance and clarity on screening.

There were also two cases where both the EIA coverage and poor quality EIAs issues were raised. One

case referred to a non-communication issue, where there was delay in transposing the legislation and

the other case, which followed the first, to poor Member State legislation that could affect both the

number of EIAs and the quality of EIAs produced.

Cross-sectoral conclusions on the impact of the enforcement action

The enforcement action from the Commission brings benefits beyond the simple reduced loss from

infringement in specific situations. Benefits to citizens can also be observed from a broader perspective

and in the long term from a more qualitative perspective. Such broader benefits include the following

dimensions.

The infringement cases analysed for this study have shown that the enforcement activities of the

Commission are often crucial for ensuring an effective protection of the environment and in relation to

this, for ensuring a better protection of human health. This is done by closely monitoring compliance

of the legislation of each Member State and, where needed, taking action so that the national legislation

itself allows to ensure the full effect of EU law (so that citizens themselves may address any future

infringements at national level).

Even where the infringement action targeted specific provisions of a Directive, the action often led to

increased awareness by the authorities of the need to comply with all their obligations under EU

environmental law, thus accelerating the achievement of full compliance with the Directive infringed

and bringing about improved efficiency of implementation of the Directive’s requirements as a whole.

More than compelling individual Member States to correctly transpose and apply EU law an important

benefit of the enforcement action is indeed to guarantee that the EU requirements are transposed and

applied consistently across the EU.

To this end, the Commission regularly launches cases concerning different Member States for one issue

under one Directive (so-called horizontal cases). This illustrates the efforts of the Commission in

promoting a systematic and consistent application of EU law, including by ensuring that all

requirements that have a significant impact on the proper implementation of the legislation at stake, are

properly reflected in the national law of all Member States.

This harmonising effect is strongest where the action leads to a judgement issued by the Court, since

such judgements contribute to clarifying EU requirements or interpreting them in a uniform manner

across Member States. Common interpretation has also a tangible effect on the functioning of the

internal market, and contributes to the level playing field between operators in the different counties.

The review of cases has also demonstrated that the enforcement powers at the disposal of the

Commission, and in particular the possibility to bring a case to the Court of Justice, as well as its role

in the follow-up of judgments of the Court, incite stakeholders subject to the legal requirements set in

the EU environmental legislation, such as Members States, regions, project developers, landowners and

other private parties, to take into account the likelihood of enforcement by the Commission in their

decision-making, before committing an infringement rather than a posteriori. This aspect is particularly

important in an area such as environmental law, where an infringement may cause irreparable damages.

The cases analysed also shed light on a broader impact of the Commission’s enforcement action, where

some cases actually influenced the regulatory approach and/or on the implementation mechanisms in

the Member States. Thus, some cases are symptomatic of a broader scale, systemic, problem in the way

Member States used to regulate certain issues. Cases where several or repeated infringement procedures

were brought against one Member State may be an indication of such issues, and the action of the

Commission in such cases contributed to a gradual improvement of the legislation. Cases related to

delayed transposition may also illustrate difficulties in adopting the appropriate legal framework, or in

some cases reluctance of the Member States to modify legislation. It is fair to assume that, in such cases,

without the Commission’s intervention, transposition would not have taken place or would have been

seriously delayed.

Another benefit that transpires from some of the cases analysed is the improved effectiveness of national

administration due to structural reforms following the enforcement action, in particular in the area of

enforcement. Several infringement cases have led to the creation of new instruments (e.g. national

inspection plans), or strengthened authorities (e.g. increased staff or powers of inspectorates)

Another dimension of the benefits of the enforcement action of the Commission, which is not directly

linked to the specific cases analysed, but rather to the general trends observed throughout these cases,

is the greater inclusion of citizens in the protection of their environment. In this sense, enforcement

action both increases transparency, and enhances citizen involvement through their proactive role as

initiators of the enforcement action via the complaints procedure.

Milieu Ltd

Brussels



SYNTHESE

Cette « Etude sur l’évaluation des bénéfices résultant de l’application effective du droit européen de

l’environnement », commandée par la DG Environnement de la Commission européenne, tente de

comprendre les effets des mesures prises par la Commission en matière contentieuse pour assurer le

respect et la mise en œuvre de la législation européenne environnementale dans les Etats membres.

Au fil des années, la Commission a développé plusieurs instruments et outils de « contrôle de

conformité » afin d’évaluer la transposition et la mise en œuvre de la législation européenne dans les

Etats membres. Les rapports annuels de la Commission concernant le contrôle de l’application du droit

européen fournissent également des données et statistiques afin de mesurer les performances des Etats

membres sur des points clés du droit européen et de ses politiques de mise en œuvre. Cette étude se

propose d’approfondir l’analyse en évaluant les bénéfices, pour les citoyens, des actions entreprises par

les institutions européennes (et plus spécifiquement, par la Commission) pour assurer le respect et la

mise en œuvre du droit européen.

L’étude présente une évaluation initiale de l’impact des activités de la Commission en matière

contentieuse. L’impact de ces activités est évalué qualitativement et, autant que possible,

quantitativement, en fonction des informations disponibles.

L’évaluation est fondée sur une analyse au cas par cas d’une sélection de deux-cent quarante-quatre cas

d’infraction poursuivis par la DG Environnement. Ces cas ont été clos entre 1994 et 2014 et concernent

les quinze plus anciens Etats membres de l’Union. Les cas sélectionnés portent sur le non-respect du

droit national avec dix directives (directive relative aux oiseaux, directive relative aux habitats,

directive-cadre relative aux déchets, directives relatives respectivement aux sites de décharge, aux eaux

urbaines résiduaires, aux eaux de baignade, à l’eau potable, aux nitrates et aux émissions industrielles

et la directive EIE) dans cinq domaines différents : la protection de la nature, les déchets, l’eau, l’air et

l’évaluation de l’impact environnemental.

Méthodologie

Cette étude s’est déroulée en plusieurs phases successives : la définition du champ d’étude, la collecte

de données, leur analyse, puis leur synthèse.

Lors de la phase de définition du champ d’étude du projet, une méthodologie générique d’étude

d’impact, visant à élaborer une méthode de mesure des bénéfices résultant des actions contentieuses de

la Commission, a été préparée, puis affinée. Sur cette base, des méthodologies d’étude d’impact

individuelles, spécifiques à chacune des directives couvertes par l’étude, ont été développées, avec pour

objectif de rationaliser, autant que possible, l’évaluation et la quantification des bénéfices au regard du

nombre élevé de cas d’infraction couverts par l’analyse.

Conformément à la méthodologie générique, les méthodologies spécifiques à chacune des dix directives

suivent toutes le même modèle, articulé autour des étapes suivantes :

Identification et description des bénéfices associés à chaque directive et des types de changements

résultant de leur mise en œuvre effective,

Sélection d’indicateurs permettant de mesurer les bénéfices identifiés pour chaque directive,

Attribution de valeurs monétaires aux éléments couverts par les indicateurs,

Evaluation, dans la mesure du possible, de l’impact des mesures résultant des procédures d’infrac-

tion au moyen des indicateurs et en fonction des valeurs correspondantes.

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Le postulat de départ pour le calcul des bénéfices est que, sans l’intervention de la Commission, les

infractions auraient continué à être commises indéfiniment. Sur cette base, l’étude a cherché à déterminer une valeur monétaire annuelle des bénéfices (dans les cas où les bénéfices pouvaient être

monétisés).

Une première revue et sélection des procédures d’infractions initiées par la DG Environnement a été

faite, parallèlement au développement des méthodologies d’impact. Les cas ont été sélectionnés

progressivement jusqu’à atteindre le nombre requis selon les Termes de référence (60 cas de non-

communication, 80 cas de non-conformité et 100 cas de mauvaise application). Sur les 1200 cas

présélectionnés par la Commission, une première sélection de 396 cas a ainsi été effectuée, se

concentrant sur les procédures les plus avancées (cas ayant atteint la Cour de Justice ou un autre stade

avancé de la procédure d’infraction, soit un avis motivé ou une lettre de mise en demeure). Une seconde

sélection a ensuite été faite parmi ces 396 cas en fonction de plusieurs critères combinés (une couverture

complète des 15 Etats membres, l’équilibre entre les cas en fonction des secteurs et/ou des directives

en question, leur impact concret et direct, le stade atteint par les cas et leur importance particulière ou

caractère horizontale). La sélection finale a été revue sur base des commentaires de la Commission

européenne, et compte 244 cas.

A l’issue de cette première phase, tous les dossiers contentieux portant sur ces 244 cas d’infraction ont

été revus et ont fait l’objet d’une collecte d’information coordonnées (phase de collecte

d’informations). Sur base de ces dossiers, une matrice reprenant un ensemble d’informations

génériques, communes à tous les cas, ainsi que d’autres données plus spécifiques basées sur les

indicateurs identifiés dans le cadre des méthodologies d’impact individuelles a été remplie. Des travaux

de recherche documentaire ont été menés et la Commission et/ou les autorités nationales ont été mis à

contribution au cas par cas ont afin de fournir des informations complémentaires dans le but de palier

aux lacunes et au manque de clarté de certaines informations fournies dans les dossiers.

Par la suite, au cours de la phase d’analyse des données, les méthodologies d’impact ont été appliquées

aux cas sélectionnés sur base des informations collectées au cours de la phase précédente. Une

évaluation quantitative ou, dans le cas où les données disponibles ne le permettraient pas, une évaluation

qualitative des bénéfices a été menée pour chaque cas. Dans de nombreux cas, les informations

disponibles se sont montrées insuffisantes et les lacunes dans les données collectées n’ont pas pu être

comblées de manière systématique, rendant l’analyse purement quantitative assez limitée. En outre, la

période sur laquelle porte l’analyse a impliqué de travailler sur plusieurs versions amendées ou des

refontes d’une même directive, ajoutant ainsi à la difficulté.

Enfin, la phase de synthèse des données a permis de dresser des conclusions spécifiques à chaque

secteur et d’autres, plus générales, de la perspective globale du droit européen de l’environnement. Ces

conclusions sont présentées dans le présent rapport.

Résultats par secteur

Protection de la nature

L’objectif principal des deux directives sur la protection de la nature (directives « Habitat » et

« Oiseaux ») est de maintenir ou de restaurer les habitats et les espèces dont l’état de conservation est

préoccupant dans un état de conservation favorable et, ainsi, de contribuer à l’objectif global d’assurer

la biodiversité dans l’UE. Afin d’atteindre cet objectif, la directive prescrit deux mesures principales :

La désignation, la mise en place et la gestion de sites particulièrement importants pour la conser-

vation et la restauration de la biodiversité au sein de l’UE (articles 3 à 11),

La protection stricte des espèces listées ainsi que de leurs sites de reproduction et leurs lieux de

repos, où qu’ils se trouvent (au sein ou hors des sites Natura 2000) (articles 12 à 16).

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Les mesures d’application du droit ont pour objectif d’amener les Etats membres au respect des

obligations dictées par la directive, contribuant de ce fait à garantir les bénéfices attendus de leur mise

en œuvre. Ces bénéfices comprennent notamment une amélioration du statut écologique sur les sites

désignés comme Zones de Protection Spéciale (ZPS), Zones Spéciales de Conservation (ZSC) ou Sites

d’importance communautaire (SIC). D’autres bénéfices sont également attribuables à l’application des

directives : de meilleures mesures compensatoires dans le cadre de projet dont l’impact négatif sur les

sites désignés est avéré, la mise en œuvre de mesures de protection de la chasse et des espèces plus

claires et parfois même plus rigoureuses dans le droit national, ou encore simplement la suspension des

projets particulièrement nocifs.

Les cas d’infraction peuvent être classés selon les principaux articles enfreints : la désignation et la

gestion des sites, l’approbation des projets, les mesures pour la chasse et les espèces et les délais de

transposition. Soixante-et-un cas ont fait l’objet d’une évaluation au total, trente-huit relatifs à la

directive « Habitats » et vingt-trois relatifs à la directive « Oiseaux ».

En ne désignant pas de sites de manière adéquate, certains Etats membres n’ont pas fourni de protection

suffisante aux espèces et aux habitats. Il est possible de calculer une valeur monétaire approximative

des bénéfices résultant de l’amélioration de la protection au moyen d’une estimation annuelle par

hectare des bénéfices pour l’écosystème découlant de la désignation de sites Natura 2000, soit entre 130

et 1800 euros/ha/an (voir tableau 1 ci-dessous).

Tableau 1: Estimation des bénéfices par type de cas

Type

d’infraction Type de cas

Nombre

de cas

Données

quantitatives par

an, estimation

basse (Millions d’€)

Données quantitatives

par an, estimation

haute (Millions d’€)

Désignation et

gestion des

sites

Non-communication 0 - -

Non-conformité 6 414 5,732

Mauvaise application 16 2,621 36,291

Total 22 3,035 42,025

Typiquement, les cas se rapportant à l’approbation de projets couvrent une grande variété de questions

liées à l’impact environnemental des projets sur les sites désignés Natura 2000. Les bénéfices résultant

de tels cas comprennent notamment :

La garantie que tous les types de projets susceptibles d’avoir un impact significatif sur un site

protégé sont sujets à une évaluation,

La garantie que l’approbation de projets en dépit d’une évaluation négative n’est accordée que pour

des raisons impératives liées à la défense de l’intérêt public,

La garantie que les mesures compensatoires prévues pour de tels projets sont suffisantes pour con-

trebalancer l’impact négatif du projet.

Les bénéfices-type découlant des cas relatifs au maintien des espèces et à la chasse consistent

généralement en l’amélioration du statut de conservation des habitats des espèces protégées. Les

mesures visant à promouvoir cet objectif comprennent notamment :

L’application de l’interdiction de la chasse, potentiellement hautement préjudiciable, des espèces

au printemps, lors de leur période de reproduction,

La garantie que des dérogations aux mesures de protection des espèces des directives « Oiseaux »

et « Habitat » ne sont accordées qu’en suivant les critères stricts listés par les directives,

L’application de l’interdiction de certaines formes de chasse ou de pêche non-respectueuses de

l’environnement.

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Déchets

La législation en matière de déchets couverte par cette évaluation comprend la directive relative aux

sites de décharge et la directive-cadre sur les déchets. Ces deux directives traitent de la manière dont

les déchets sont gérés en prenant en compte les normes techniques concernant les sites de décharge, les

objectifs en matière de traitement de certains flux et types de déchets et, dans le case de la directive-

cadre relative aux déchets, les provisions concernant la planification et la gestion de la collecte des

déchets, le tri, la réutilisation/le recyclage et l’élimination. Concernant les actions contentieuses initiées

par la Commission, les cas analysés comprennent des infractions relatives à des sites de gestion des

déchets spécifiques, des problèmes d’attribution de permis et de transposition insuffisante des

dispositions de la directive.

L’évaluation quantitative des bénéfices découlant de l’application des deux directives relatives aux

déchets sélectionnées est présentée dans le tableau suivant. Cette évaluation couvre trente cas

d’infraction.

Tableau 2: Bénéfices quantifiés de l'action contentieuse dans le domaine des déchets

Directive Typologie Nombre

de cas

Type de bénéfice-clé -

Description

Bénéfice moyen

par cas (en

Millions d’€)5

Directive-cadre

relative aux déchets

Non-com. 12 Ces chiffres illustrent les bénéfices potentiels découlant de l’assurance que les objectifs

généraux de la directive-cadre seront atteints dans les temps. Ces bénéfices augmentent avec la réutilisation/le recyclage des déchets.

1,220

Non-conf. 0 - - Mauvaise application

5 La majorité des cas de mauvaise application se rapportent à l’utilisation de sites de décharge

non conformes. Les chiffres illustrant les bénéfices représentent la réduction des dommages environnementaux permise par des sites de décharge conformes.

4

Total 17 860

Directive relative à

la mise en décharge

des déchets

Non-com. 8 Ces chiffres représentent les bénéfices pour l’environnement

de l’usage exclusif de sites de

décharge conformes et autorisés.

50

Non-conf. 0 - - Mauvaise application

5 Les cas de mauvaise application concernent l’utilisation de sites de

décharge non conformes. Les bénéfices représentent la réduction des dommages environnementaux résultant de l’utilisation de sites de décharge

conformes.

6.4

Total 13 34

5 Les moyennes ont été utilisées dans les cas où une série de valeurs était applicable.

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La valeur monétaire potentielle de l’augmentation des taux de réutilisation/recyclage est très élevée.

L’estimation des valeurs perdues pour chaque année où l’atteinte des objectifs est retardée pourrait

illustrer les bénéfices potentiels liés aux cas de non-communication (i.e. d’absence et de retard de

transposition). Ces bénéfices monétaires, dans le cadre de la directive-cadre relative aux déchets, ont

été estimés au moyen des données réunies sur les bénéfices liés à la réutilisation et au recyclage ; en

moyenne, les bénéfices monétisés s’élèvent à un milliard d’euros par an. L’évaluation des cas de non-

communication dans le cadre de la directive relative aux sites de décharge est basée sur l’hypothèse

d’un retard dans la hausse du respect des normes applicables à ces sites. Les bénéfices sont en moyenne

estimés à environ cinquante millions d’euros par cas et par an. Pour les deux directives, les cas de

mauvaise application portent pour la plupart sur des sites de décharge non-autorisés ou l’utilisation de

décharges illégales6. Bien que les estimations ne soient pas absolument certaines, dû au fait notamment

que les quantités de déchets déposés sur les sites non-autorisés ou illégaux sont par nature inconnues,

le bénéfice moyen par cas a été estimé entre quatre et six millions d’euros.

Eau

La législation relative à l'eau entrant dans le cadre de cette évaluation comprend la directive relative au

traitement des eaux urbaines résiduaires, la directive relative aux nitrates, la directive relative à l'eau

potable et la directive relative aux eaux de baignade. Les directives relatives au traitement des eaux

urbaines résiduaires et aux nitrates visent toutes deux à réduire la pollution des eaux douces européennes

par des nutriments et des matières organiques. La réduction ou la prévention de l'eutrophisation sont

des exemples de bénéfices issus de la conformité à ces directives. L'objectif de la directive relative aux

eaux de baignade est la garantie d'eaux de baignade sûres et la gestion des sites désignés, afin de

minimiser les risques en matière de santé publique. La directive relative à l'eau potable porte sur la

qualité de l'eau potable fournie aux citoyens.

Tableau 3: Bénéfices quantifiés de l'action contentieuse dans le domaine de l'eau


de cas


Description

Bénéfice moyen

par cas (en

Millions d’€)7

Directive relative au

traitement des eaux

urbaines résiduaires

Non-com. 0

Non-conf. 1 Réduction de la pollution des matières organiques et nutriments

14

Mauvaise application

12 Réduction de la pollution des matières organiques et nutriments

70

Total 13 66

Directive relative

aux nitrates

Non-com. 1 Réduction de la pollution à l'azote causée par l'agriculture

1.1

Non-conf. 9 Réduction de la pollution à l'azote causée par l'agriculture

83


12 Réduction de la pollution à l'azote causée par l'agriculture

79

Total 22 77

6 Les sites de décharge non-autorisés correspondent aux sites de décharge qui fonctionnent sans licence conforme, par oppo-

sition aux sites de décharge illégaux, qui correspondent aux sites où les déchets sont traités en-dehors de tout mécanisme (de

licence) légal. 7 Des moyennes ont été utilisées dans les cas où une série de valeurs était applicable.

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de cas


Description

Bénéfice moyen

par cas (en

Millions d’€)7

Directive relative à

l'eau potable

Non-com. 0 Réduction des risques de mauvaise qualité de l'eau potable

Non-conf. 1 Réduction des cas de non-conformité aux normes de qualité

2


6 Réduction des cas de non-conformité aux normes de qualité

2

Total 7 2

Directive relative

aux eaux de

baignade

Non-com. 12 Amélioration de la qualité de l'eau et protection de la santé humaine dans la version de la directive datant de 2006

130

Non-conf. 2 Amélioration de la qualité des eaux de baignade non conformes

31


3 Amélioration de la qualité des eaux de baignade non conformes

10

Total 17 97

Concernant la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, les bénéfices liés aux cas

évalués consistent en l'assurance que toutes les agglomérations disposent des équipements de traitement

des eaux usées requis et que ces équipements fonctionnent correctement. La réduction de la pollution

est évaluée sur base de la quantification des nutriments extraits.

Les bénéfices liés à la directive relative aux nitrates sont exprimés en termes de réduction de la pollution

à l'azote causée par l'agriculture. Afin de préserver la cohérence de l'évaluation, la valeur de chaque

unité réduite d'azote est similaire à la valeur appliquée dans le cadre de la directive relative au traitement

des eaux urbaines résiduaires. L'approche adoptée pour cette étude part de l’hypothèse que les bénéfices

des directives sont atteints quand des plans d'action pour la limitation de la pollution à l'azote dans

toutes les zones désignées vulnérables à l'azote pleinement conformes sont mis en œuvre.

Concernant la directive relative à l'eau potable, seul un tiers des cas a été sujet à une quantification et

une monétisation. Ces cas sont liés à l'assurance de la conformité aux paramètres de qualité, réduisant

ainsi l'exposition aux substances nocives et par conséquent réduisant les impacts négatifs sur la santé.

Concernant la directive relative aux eaux de baignade, l'évaluation quantifiée révèle la valeur, pour la

population, d'une protection améliorée. Cette évaluation est fondée sur la volonté des citoyens de payer

pour des eaux de baignade propres.

Air

L'évaluation menée dans le domaine de la qualité/pollution de l'air couvre seulement la directive relative

aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution). Cette directive requiert

que les grandes installations industrielles soient sujettes à une procédure de délivrance de permis et que

les conditions de délivrance de ces permis reflètent les Meilleures Techniques Disponibles (MTD).

Relativement peu de cas liés à la directive relative aux émissions industrielles ont fait l'objet d'une

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évaluation quantitative. La directive traite principalement des procédures de délivrance de permis aux

installations industrielles ; ceci impliquant la nécessité de connaître les détails spécifiques quant à la

délivrance de ces permis, une quantification des effets de l'application de la directive est difficile. Les

cas évalués, dans leur majorité, se rapportent à des questions générales liées au processus de délivrance

des permis et non aux détails spécifiques de permis individuels.

En lien avec la directive relative aux émissions industrielles de 2010, l'évaluation d'impact inclut des

estimations des bénéfices attendus de la réduction des émissions atmosphériques. Les bénéfices liés aux

cas d'infraction ayant potentiellement évité des retards dans la mise en œuvre de la directive ont été

estimés au moyen des résultats de cette évaluation.

Tableau 4: Bénéfices quantifiés de l'action contentieuse dans le domaine de l'air


de cas


Description

Bénéfice moyen

par cas (en

Millions d’€)8

Directive relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution)

Non-com. 7 Les bénéfices sont liés à la réduction des émissions atmosphériques et à la baisse des impacts négatifs pour la santé.

510

Non-conf. 0 - -


0 - -

Total 7 510

Seule une évaluation qualitative s'est avérée réalisable pour tous les cas de non-conformité et de

mauvaise application. La définition de valeurs limites d'émissions et les MTD (articles 2(6) et 2(11)),

le contenu des demandes de permis (article 6) et les conditions de délivrance des permis (article 9) sont

des exemples de cas de non-conformité.

Le fait de ne pas disposer d'une base légale correcte établie provoquerait des retards dans tout le

processus de délivrance des permis ou pourrait avoir pour résultat des conditions de délivrance de ces

permis non-conformes aux exigences des MTD. Les cas de non-conformité ont donc permis d'accélérer

le processus garantissant que toutes les installations disposent de permis conformes. La conformité a

permis une réduction de la pollution atmosphérique, bénéfique à l’environnement et à la santé publique.

Les cas de mauvaise application concernent un grand nombre d'installations ne disposant pas de permis.

Une absence de permis présuppose que l'objectif de réduction des émissions atmosphériques n'est pas

atteint ; inversement, mener les opérateurs à se mettre en conformité avec les exigences en matière de

permis induit une réduction significative de la pollution de l'air.

Dans l'ensemble, il peut être considérer que le bénéfice direct liés à l’intervention de la Commission en

cas d'infraction à la directive relative aux émissions industrielles a été d'accélérer le processus de mise

en conformité des permis des approximativement cinquante mille installations industrielles dans toute

l'UE couvertes par le champ de la directive. En termes de bénéfices indirects, la délivrance aux

installations industrielles de permis conformes à la règlementation européenne a indiscutablement

permis de réduire la pollution atmosphérique industrielle et de fait, a permis la prévention d’impacts

négatifs sur l’environnement et sur la santé humaine.

8 Les moyennes ont été utilisées dans les cas où une série de valeurs était applicable.

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EIE

La directive EIE vise principalement à assurer l’identification et l’évaluation des conséquences

environnementales du développement de projets préalablement à l’attribution d’autorisation par les

autorités responsables. Les bénéfices de la directive incluent une amélioration des procédures

décisionnelle d’autorisation de projets, une amélioration de la conception des projets et une meilleure

clarté et acceptation par le public de la sélection et de la portée et des projets EIE. La réalisation de

certains de ces bénéfices est toutefois compromise en cas d’infraction.

Il est difficile d’estimer l’impact de l’action contentieuse en lien avec la directive EIE. Cette estimation

nécessite de procéder à un examen au cas par cas des procédures engagées par la Commission. Bien

que les articles enfreints permettent d’établir une typologie des infractions, l’impact des actions

contentieuses est relatif à chacun des sites impactés, qui comportent chacun leurs caractéristiques

propres. De fait, il n’existe pas de compilation des bénéfices monétaires de la directive dans la littérature

académique, ce qui limite la possibilité pour la présente étude de monétiser les bénéfices de l’action

contentieuse. Malgré ces difficultés, ces bénéfices peuvent être l’objet d’une description qualitative et

plusieurs cas peuvent être considérés comme ayant eu un impact significatif.

De manière générale, les cas d’infraction en lien avec la directive font référence à des situations où le

champ d’application de l’EIE est insuffisant (c’est-à-dire où une EIE aurait dû être menée mais ne l’a

pas été) et/ou à une EIE de faible qualité (où la qualité de l’EIE menée n’est pas satisfaisante). Les

infractions peuvent être liées à des projets spécifiques ou au risque pour des projets futurs d’être en

infraction.

Concernant les cas relatifs au champ d’application d’EIEs, les cas ont pu être regroupés en quatre

catégories :

Seuils contraignants (trois cas) : cas de non-conformité où les seuils définis par la directive EIE

visant à vérifier si une EIE est nécessaire ont été transposés de manière contraignante plutôt qu’in-

dicative : une telle transposition peut permettre à des projets se trouvant en-deçà des seuils mais

ayant un impact significatif sur l’environnement d’être exclus de l’obligation de mener une EIE.

Dérogations (quatre cas) : cas de non-conformité où des projets ont été exemptés d’EIE alors même

que ces exemptions n’étaient pas prévues par la Directive.

EIE manquante (huit cas) : cas de mauvaise application, où des projets individuels n’ont à tort pas

été soumis à une EIE.

Faible couverture de certains types de projets (deux cas) : cas de non-conformité où certains types

de projets n’ont pas été couverts par la législation nationale.

Principalement, l’action contentieuse en relation avec ces cas a permis d’aligner la législation (pour les

cas de non-conformité) et d’assurer la préparation d’une EIE (pour les cas de mauvaise application).

Dans les deux cas, l’action contentieuse permet de garantir qu’une EIE sera menée chaque fois que cela

est nécessaire.

Dans les quatre cas d’EIE de faible qualité, l’action de la Commission s’est concentrée sur la production

d’EIEs de mauvaise qualité et sur une sélection incorrecte des projets devant être soumis à un EIE. Pour

ces cas, l’action contentieuse a permis d’assurer que la procédure d’EIE est appliquée correctement.

Deux des procédures analysées, et portant à la fois sur la mauvaise qualité de l’EIE et sur une mauvaise

application de la législation ont eu pour effet d’améliorer les procédures d’évaluation dans l’un des cas

et de modifier la conception des projets dans l’autre cas. Un troisième cas a mis en lumière un problème

d’ordre législatif; l’action contentieuse a ainsi permis d’éviter que des projets donnent lieu à des EIE de

mauvaise qualité dans le futur. Le cas associé à la sélection des projets est relatif à la non-conformité

des informations concernant les décisions en matière de sélection. L’action contentieuse a ici mené à

des changements dans la législation, permettant d’assurer une meilleure acceptation par le public et

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davantage de clarté quant à la sélection.

Deux autres cas mettent en lumière à la fois une mauvaise couverture de l’EIE et des problèmes de

mauvaise qualité de celle-ci. L’un des cas fait référence à un problème de non-communication, induisant

un retard de transposition. L’autre cas, faisant suite au premier, fait référence à une législation

défaillante dans un Etat membre susceptible d’affecter à la fois le nombre et la qualité des EIE produites.

Conclusions transversales sur l’impact de l’action de la Commission en cas de non-respect des

obligations européennes

L’action de la Commission est bénéfique au-delà de la simple réduction des pertes financières résultant

des cas d’infraction dans des situations spécifiques. Des bénéfices pour les citoyens peuvent également

être observés à plus grande échelle, et à plus long terme, d’un point de vue qualitatif. Ces bénéfices plus

larges couvrent notamment les aspects énoncés ci-dessous.

Les cas d’infraction analysés dans le cadre de cette étude ont permis de montrer que le travail

contentieux de la Commission est souvent essentiel pour assurer la protection effective de

l’environnement et, corollairement, la protection de la santé humaine, par le biais d’une surveillance

accrue de la conformité de la législation produite par chaque Etat membre et, si nécessaire, en agissant

pour assurer que la législation nationale reflète le droit européen fidèlement et dans son intégralité (afin

de permettre par la suite aux citoyens d’agir eux-mêmes en cas d’infraction au niveau national).

L’action contentieuse, même dans les cas d’infractions ciblant des provisions spécifiques de certaines

directives, a souvent mené à une prise de conscience accrue de la part des autorités de la nécessité de

se conformer aux obligations du droit européen en matière environnementale dans leur ensemble,

accélérant ainsi une mise en conformité complète avec les directives enfreintes et permettant une mise

en œuvre plus efficace des exigences des directives de manière générale.

Le fait de contraindre chaque Etat membre individuellement à transposer et appliquer correctement le

droit européen est d’autant plus important que cela permet d’assurer une transposition et une application

cohérente et avec le même degré d’exigence de la règlementation européenne d’un Etat membre à un

autre.

Dans ce but, la Commission engage régulièrement des procédures concernant divers Etats membres sur

un point spécifique d’une même directive (« cas horizontaux »). Ces procédures illustrent les efforts de

la Commission pour assurer une application systématique et cohérente du droit européen, y compris en

s’assurant que toutes les dispositions ayant un impact significatif sur la bonne mise en œuvre de la

législation en place sont transposées correctement dans le droit national des Etats membres.

C’est dans les cas où l’action mène à un jugement de la Cour de Justice que cet effet d’harmonisation

est le plus prégnant ; de tels jugements contribuent en effet à clarifier les exigences européennes ou à

les interpréter de manière uniforme parmi les Etats membres. Cette interprétation commune a des effets

tangibles sur le fonctionnement du marché intérieur et contribue à définir des règles du jeu équitables

entre les opérateurs des différents pays.

L’analyse de cas a permis d’autre part de démontrer que les pouvoirs en matière de contentieux dont

dispose la Commission et en particulier la possibilité de saisir la Cour de Justice, ainsi que son rôle dans

le suivi de l’exécution des jugements rendus par la Cour, incitent les différents acteurs chargés de

l’application des exigences légales énoncées dans la législation européenne environnementale (comme

les Etats membres, les régions, les promoteurs de projets, les propriétaires terriens et d’autres parties

privées) à tenir compte de la possibilité pour la Commission d’entreprendre une action contentieuse

dans le cadre de leur processus décisionnel avant qu’une infraction ne soit commise plutôt qu’a

posteriori. Cet aspect prend une importance particulière dans un domaine tel que le droit de

l’environnement, où les infractions commises sont susceptibles de causer des dommages irréparables.

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Les cas analysés ont également mis en lumière un impact plus large de l’action contentieuse de la

Commission, là où certains cas ont eu une réelle influence sur l’approche réglementaire et/ou les

mécanismes de mise en œuvre adoptés par les Etats membres. Certains cas sont symptomatiques d’un

problème à plus grande échelle, systémique, liés à la manière dont les Etats membres règlementent

certains domaines. Les cas où des procédures contre un Etats membre visent de multiples infractions

ou des infractions à répétition d’une même Directive témoignent en règle générale d’un tel problème

systémique. L’action répétée de la Commission dans de tels cas contribue en règle générale à une

amélioration progressive de la législation nationale et finalement à une rectification des problèmes

observés. Des cas de transposition tardive peuvent également illustrer des difficultés rencontrées dans

l’adoption d’un cadre légal approprié ou, dans certains cas, la réticence des Etats membres à modifier

leur législation. On peut supposer que, dans de tels cas, la transposition n’aurait jamais eu lieu ou aurait

été sérieusement retardée sans l’intervention de la Commission.

Un autre bénéfice à mettre au crédit de de l’activité de la Commission pour assurer le respect de la

législation européenne dans les Etats membres est l’efficacité renforcée des administrations nationales

résultant de réformes structurelles entreprises à la suite d’actions contentieuses, particulièrement dans

le domaine du contrôle. Plusieurs cas d’infraction ont conduit à la création de nouveaux instruments

(comme les plans d’inspection nationaux) ou au renforcement des autorités (par une augmentation du

personnel ou des pouvoirs des services d’inspection par exemple).

Une association plus étroite des citoyens à la protection de leur environnement constitue une autre

dimension des bénéfices des activités contentieuses de la Commission, même si elle n’est pas

directement liée aux cas analysés mais plutôt aux tendances générales observées à travers ces cas. Ainsi,

l’action de la Commission permet à la fois d’améliorer la transparence et de renforcer l’engagement des

citoyens grâce à leur rôle proactif en tant qu’initiateurs d’actions contentieuses grâce à la possibilité qui

leur est donnée de déposer plainte auprès de la Commission.

ABBREVIATIONS USED

BAT Best Available Technique

BREF BAT Reference Document

CJEU Court of Justice of the European Union

ECJ European Court of Justice

EIA Environmental Impact Assessment

ELV End of Life Vehicle

EU European Union

EUR Euros

FCS Favourable Conservation Status

FTE Full-Time Equivalent

GDP Gross Domestic Product

ha Hectare

IPPC Industrial Pollution Prevention and Control

IED Industrial Emissions Directive

LFD Landfill Directive

LFN Letter of Formal Notice

MEUR Million Euros

MS Member State of the European Union

N2K Nature 2000

NVZ Nitrates Vulnerable Zone

p.e. Population equivalent

RO Reasoned Opinion

SAC Special Area of Conservation

SCI Site of Community Importance

SPA Special Protection Area

TEU Treaty on European Union

TFEU Treaty on the Functioning of the European Union

UK United Kingdom

UWWTD Urban Waste Water Treatment Directive

WFD Waste Framework Directive

WTP Willingness to pay

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INTRODUCTION

The ‘Study to assess the benefits delivered through the enforcement of EU environmental legislation’

commissioned by DG Environment of the European Commission aims at understanding the effects of

the enforcement action pursued by the European Commission on the implementation of EU

Environmental law in the Member States.

In spite of the many ‘compliance monitoring’ instruments and tools developed by the Commission9 to

assess the transposition and implementation of EU legislation, and while statistics and data are

presented in the annual reports of the Commission on the monitoring of the implementation of EU law,

no comprehensive assessment of the actual benefits to citizens of enforcement actions undertaken by

the EU institutions (and more specifically the Commission) has yet been established. This project is a

first attempt at filling this gap.

To that end, the study provides, as far as possible, an initial understanding of the quantitative impact of

the enforcement policy put in place by the Commission. It also provides a qualitative assessment of the

benefits of enforcement at EU level, to complete quantification.

The assessment is based on a case-by-case analysis of selected infringement cases and their impact on

compliance over two decades, 1994-2014. These cases relate to non-compliance in relation to ten

Directives in five different environmental sectors (nature protection, waste, water, air and

environmental impact assessment), as presented in the box below.

Box 1: Directives covered by the study

Ten Directives for preparation of Impact methodologies10

Nature protection sector

Directive 79/409/EEC of 2 April 197911 and Directive 2009/147/EC on the conservation of wildbirds12 (Birds Directive)

Directive 92/43/EC on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora13(Habitats Directive)

Waste sector

Directive 75/442/EEC of 15 July 1975 on waste14, Directive 2006/12/EC of 5 April 2006 on waste15and Directive 2008/98/EC of 19 November 2008 on waste and repealing certain Directives16(Waste Framework Directive- WFD)

Directive 1999/31/EC on the landfill of waste17 (Landfill Directive) Water sector

9 For example: official reporting, scoreboards and barometers, conformity checking studies, ex-post evaluation exercises and

fitness checks. 10 The period of implementation of the Directives listed does not necessarily correspond to the period of analysis referred to

in the Tender Specifications, which is 1994 to 2014. Most of these Directives were adopted after 1994, and replaced existing

Directives. For instance, Directive 2008/98/EC replaces Directives 2006/12/EC, 75/439/EEC, and 91/689/EEC which were

all applicable between 1994 and 2010. In addition, some of the Directives listed have since then been replaced. For example,

Directive 96/61/EC has been codified in Directive 2008/1/EC and replaced with Directive 2010/75/EU on IED. Only the

enforcement of the Directives listed in the Tender Specifications will be covered in this project. The preceding and succeed-

ing Directives will not be covered, even though they would have been implemented during the period covered by the study. 11 OJ L 103 of 25.4.1979, p. 1. 12 OJ L 20 of 26.01.2010, p. 7. 13 OJ L 206 of 22.7.1992, p. 7. 14, OJ L 194, 25.7.1975, p. 39. 15 OJ L 114, 27.4.2006, p. 9. 16 OJ L 312 of 22.11.2008, p. 3. 17 OJ L 182 of 16.07.1999, p.1.

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Brussels



Ten Directives for preparation of Impact methodologies10

Directive 91/271/EEC of 21 May 1991 concerning urban waste water treatment18 (Urban Waste Water Treatment Directive)

Directive 76/160/EEC of 8 December 1975 concerning the quality of bathing water19 and Directive 2006/7/EC of 15 February 2006 concerning the management of bathing water quality and repealing Directive 76/160/EEC20 (Bathing Water Directive)

Directive 75/440/EEC of 16 June 1975 concerning the quality required of surface water intended for the abstraction of drinking water in the Member States21; Directive 80/778/EEC of 15 July 1980 relating to the quality of water intended for human consumption22; Directive 98/83/EC of 3 November 1998 on the quality of water intended for human consumption23 (Drinking Water Directive)

Directive 91/676/EEC of 12 December 1991 concerning the protection of waters against pollution caused by nitrates from agricultural sources24 (Nitrates Directive)

Air sector

Council Directive 96/61/EC of 24 September 1996 concerning integrated pollution prevention and control25 (IPPC Directive) and Directive 2010/75/EU of 24 November 2010 on industrial emissions (Industrial Emissions Directive)26

General/horizontal sector

Directive 85/337/EEC of 27 June 1985 on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment27 and Directive 2011/92/EU of 13 December 2011 on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment28 (EIA Directive)

The present report constitutes the final output of the study. It provides an explanation of the

methodology used to implement the project in Section 1, as well as the specific methodology designed

to measure the impact of the enforcement action in Section 2 and Annex I. The cases selected for the

analysis are presented in Section 3 and Annex II. The analysis by sectors, based on the case analysis,

is presented in Section 4 and Annex III. In addition to the quantitative assessment, Section 4 also

includes a qualitative assessment for sectors and cases where it proved to be relevant. More general,

cross sectoral, benefits of the EU enforcement action policy and benefits which are, in more general

terms, of a qualitative nature, are reflected in Section 5.

18 OJ L 135 of 30.05.1991 p. 40. 19, OJ L 31, 5.2.1976, p. 1. 20 OJ L 64 of4.3.2006, p. 37. 21 OJ L 194 of 25.7.1975, p. 26. 22 OJ L 229 of 30.8.1980, p. 11. 23 OJ L 330 of 5.12.1998, p. 32. 24 OJ L 375 of 31.12.1991, p. 1. 25 OJ L 257 of 10.10.1996, p. 26. 26 OJ L 334 of 17.12.2010, p. 17. 27 OJ L 175 of 5.7.1985, p. 40. 28 OJ L 26 of 28.1.2012, p. 1.

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1 METHODOLOGY

1.1 METHODOLOGICAL STEPS

The project is divided into ten tasks, which can be grouped in four phases:

The scoping phase, covering Tasks 1 to 4, and which corresponds to an iterative review of the

Directives’ be

Documents

Study to assess the benefits delivered through the ... · 5.2 Overall benefits of the enforcement action.....81 5.2.1 Sectoral benefits beyond reaching compliance .....81 5.2.2 Ensuring