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ISSN I<.()')-7405 Apnio e in . \ n <• . pin min nioiln, in\ u n i d , y primavera-verano

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S T U D I A P O L I T I C A

Facultad de Genoa Mítica y Relaciones Intcrnacionaln

Universidad Católica de Córdoba

\ g invierno 2009

SUMARIO

Martin Lardone Editorial [ 5 ]

Guillermo O'Donnell Conferencia Honoris Causa [ 7 ]

B. Guy Peters Los dos futuros del gobierno: Descentrando y recenirando los procesos de gobierno [ 19 ]

Nora Sainz Gsell Asia Central en las relaciones internacionales. Veinte años de post-guerra fría: actores, política y seguridad [ 39 J

Federico Merke Identidades (in)válidas. El uso del 'Otro'en Política Exterior [ 71 ]

Antonela Dutruel Francisco Urdinez

¿Hacia la independencia teórica de las relaciones internacionales subna-cionales y su integración? [ 89 ]

Pablo Alberto Bulcourf Nelson Dionel Cardozo

Virginia Errasti

A I I •

Dossier - Cincuentenario de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales [ 103 ]

Algunas reflexiones [ 149 ]

fa* Noticia de los autores [ 1 5 7 ]

Noticias de la Facultad [ 161 ]

Sumarios anteriores [ 167 ]

Noticia para los colaboradores [ 173 ]

Mg. V. Gastón Mutti

Los dos futuros del gobierno: Descentrando y recentrando los procesos de gobierno* B. Guy Peters **

Resumen

Las reformas del sector público han ayudado a crear un sector público más eficiente y efectivo. Tanto las reformas de la "gobernanza" como las de la "Nueva Gestión Pública" han contribuido a los problemas contem­poráneos de gobierno. Estos problemas han sido en gran medida políti­cos, reflejando la tendencia a enfatizar valores administrativos en vez de democráticos. Los gobiernos han empezado a reaccionar a los problemas reales y percibidos dentro del sector público mediante el desarrollo de instrumentos de "meta-gobernanza" que pueden ayudar a conducir las organizaciones públicas pero que implican un control directo menor. Este trabajo toma en cuenta las tareas contemporáneas de la gobernanza de restaurar la dirección política y la coherencia de las políticas mientras al mismo tiempo se apoya la autonomía de las organizaciones públicas y el desarrollo de las redes de políticas en el gobierno.

Abstract

Reforms of the public sector have helped créate a more effícient and ef-fective public sector, but also have created a number of problems. Both the New Public Management and "governance" reforms have contribut-

Conferencia dictada en la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales -Universidad Católica de Córdoba el 14 de agosto de 2009. Versión original en inglés. Traducida al español por Hernán Camps. ** Departamento de Ciencia Política. Universidad de Pittsburgh.

STUDIA POLITICA Número 18 ~ invierno 2009 Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,

de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.

i.o si i ii >i a i'oí n ú vi; 18 ~ invierno 2009

n l in tlit- contemporary problems in governing. These problems have been political to a great extent, reflecting the tendency to emphasize ad­ministrative rather than democratic values. Governments have begun to react to the real and perceived problems within the public sector by de­veloping a number of "meat-governance" instruments that can help steer public organizations but which involve less direct command and control. This paper addresses the contemporary governance tasks of restoring po­litical direction and policy coherence while at the same supporting the autonomy of public organizations, and the involvement of policy net­works, in governing.

E L sector público ha cambiado significativamente en la mayoría de nuestros países durante las últimas décadas. Ya sea que los cambios sean definidos como "reforma", "modernización", "reinvención", o

como sea, la mayoría de los gobiernos son ahora muy diferentes de lo que eran incluso algunos años atrás. Estos cambios han, en general, producido gobiernos que son más eficientes y efectivos. Más aun, aunque la mayoría de las reformas implementadas han sido concebidas primariamente dentro del modelo de mercado (Peters, 2001) la administración pública es ahora más abierta a la participación pública en muchos países, y también se ha abierto a mayor participación en los escalones más bajos de la administración pública.

El patrón dominante de reforma del sector público durante las últimas dé­cadas ha sido discutido como la "Nueva Gestión Públ ica" (Hood, 1991; Christensen and Laegreid, 2001), o simplemente NGP. La idea básica de la NGP ha sido que el gobierno debe ser más eficiente y efectivo, y que la mejor manera de lograr estos objetivos es hacer que el sector público se comporte como el sector privado. Un componente de estas reformas ha sido aumentar la autonomía de los administradores y sus organizaciones, bajo la suposición de que, si el talento administrativo no fuera restringido por las normas internas entonces el sector público sería mucho más eficien­te (Dilulio, 1994). Sumado a esto, esa autonomía sería aumentada median­te la creación de numerosas organizaciones autónomas (Ver Niskanen, 1971) como las "Next step agencies" en el Reino Unido.

Aunque la dimensión participativa del cambio ha sido discutida sotto voce en muchos procesos de reforma, en los últimos tiempos se ha vuelto una concepción más central de la reforma. En particular, mientras que muchas de las etapas iniciales de la reforma fueron discutidas como la "Nueva Gestión Públ ica" , 1 el creciente interés en los estilos de reforma de la "go-

1 Este témiino fue y es extremadamente amplio y ha incluido ideas participativas como así también el concepto de eficiencia de mercado. Ver Hood (1991).

B. GUY PETERS 21

bernanza" aumentó la dimensión participativa del cambio (Peters, 2005). A l igual que la idea de "Nueva Gestión Pública", la "gobernanza", como concepto, puede ser extremadamente vago (ver Pierre y Peters, 2000), y ha sido sujeto de importante discusión académica. Habiendo dicho esto, la mayor parte de las "reformas del estilo de la gobernanza" implementadas por los gobiernos han enfatizado el rol de los actores sociales en crear e implementar las políticas, especialmente enfatizando el rol de las redes y estructuras análogas en el proceso de gobernar las sociedades.

Aunque tanto el estilo de reforma de la "Nueva Gestión Pública" como el de la "gobernanza" han hecho importantes contribuciones al desempeño del sector público, también han creado una importante cantidad de problemas dentro de los gobiernos. En particular, ambos estilos de reforma han tendido a crear problemas de incoherencia y baja coordinación en el sector público (ver Bakvis y Juillet, 2004) y, sumado a esto, las reformas han creado gran­des problemas de "accountability" (Mulgan, 2000). Por lo tanto, como casi todas las otras iniciativas de reforma antes de ellas, las reformas de la "NGP" como las de la "gobernanza" han creado una gran cantidad de nue­vas reformas, y el proceso de intentar "hacer que el gobierno trabaje mejor y cueste menos" continúa constante 2 . A l igual que el famoso argumento usa­do por Herbert Simón hace 60 años, la mayor parte de los adagios usados en la administración pública (e igualmente en la administración privada) tienen opuestos y son igualmente válidos en las circunstancias correctas.

Dada la discusión expuesta más arriba, estamos lidiando con varios futuros alternativos para el sector público de la mayor parte de las democracias in­dustrializadas. Estos futuros traerán cambios, y ambos requerirán que se siga invirtiendo capital político para ser efectivos. Más aún, el rasgo cen­tral de estos dos futuros es que uno no necesita hacer una decisión definiti­va entre ellos. Ambos son realizables, y sus efectos serán complementarios. La pregunta política central no es tanto hacer una elección entre los dos sino encontrar una manera de hacer que los dos se combinen de una mane­ra efectiva y democrática.

Un futuro: continuando ios patrones actuales de reforma.

Aunque he estado discutiéndolos como modelos alternativos del sector pú­blico, y de hecho lo son, los patrones de reforma que han dado forma a los

2 Esta frase es por supuesto el subtítulo de la "National Performance Review" (Comi­sión A l Gore) en los Estados Unidos, pero representó una ambición general de los refor­madores del sector público.

• M i i i HA i'i 'Min . i 18 ~ invierno ZUIW

gobiernos contemporáneos tienen varias cosas en común. Puesto de una manera muy general, estas reformas han tendido a mover el proceso de go­bernar fuera del centro del gobierno. Estas reformas han llevado a diferen­tes cambios en las formas de gobernar, incluyendo:

1. Desconcentración. Uno de los cambios más importantes asociados con la NGP ha sido crear nuevas organizaciones autónomas o cua­si autónomas - normalmente referidas como agencias (Pollitt y Talbot, 2004; Verhoest, Rubecksen y Humphreys, en prensa). Gran parte de la toma e implementación de decisiones en los sistemas políticos contemporáneos ha sido delegada en estas organizacio­nes, con la presunción de que organizaciones con un solo objetivo y con autonomía administrativa permitirían que expertos adminis­tradores públicos mejoren la calidad de los servicios públicos. La desconcentración también representa de algún modo una denigra­ción de la política y los políticos en el proceso de gobernanza.

2. Descentralización. Una estrategia ha sido mover algunas de las funciones del sector público hacia las organizaciones delegadas dentro del gobierno central junto con la descentralización de activi­dades y la dotación de una mayor responsabilidad a los gobiernos sub nacionales. La lógica de la descentralización es en parte mejo­rar la eficiencia, dada la presunción de que unidades más pequeñas proveerán mejor los servicios. También la descentralización puede ser justificada con argumentos democráticos, ya que el público tie­ne quizás una oportunidad aún mayor para involucrarse con los ni­veles más bajos de gobierno.

3. Delegación. Una estrategia final para reformar el Estado ha sido de­legar autoridad pública a otros actores (para modelos generales ver Huber y Shipan, 2002). En el enfoque de gobernar proveniente del mercado mucha de la delegación ha sido a contratistas y otros acto­res de mercado. En el modelo de gobernanza mucha de la delega­ción ha sido a redes y organizaciones sin fines de lucro. Ambos tipos de delegación pueden ser pensadas para mejorar la eficiencia del sector público, y el uso de redes de actores sociales se ha argumen­tado generalmente en pos de su importancia para mejorar el elemen­to democrático del gobernar.

Podríamos ampliar esta lista de descripciones del cambio, pero todas las reformas mencionadas aquí involucran el "descentrado" del proceso de gobierno (ver también Peters, 2004). Aunque obviamente diferente en tér­mino de otros detalles, y en términos de sus justificaciones, el impacto de

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todos los cambios en el sector público ha sido minimizar el control del gobierno central —presidentes, primer ministro o incluso ministerios in­dividuales 3 . Así, todas ellas tienen como premisa básica la asunción (ex­plícita o implícita) de que el gobierno trabaja mejor si el centro político es desvalorizado, que los administradores públicos y el sector privado son más responsables a la hora de prestar los servicios.

De la reforma a los nuevos problemas creados por la reforma.

Los cambios en el sector público indicados más arriba son justificados usualmente por la familiar lógica de "conducir, no remar" (Osborne y Gae-bler, 1991) y asumen que los gobiernos son mejores para dar las directivas de la política que lo que son en ejecutar esas políticas. En realidad, sin em­bargo, estas reformas han reducido la capacidad de conducir del sector pú­blico, y en particular han reducido la capacidad que los oficiales políticos tenían en el pasado para ejercer el control sobre las políticas de los gobier­nos. La reducción de la "primacía de la política 4 " ha creado varios proble­mas de gobernanza:

1. Política y conducción. Como se ha explicado anteriormente, el én­fasis en mover las actividades fuera del centro de gobierno ha redu­cido la capacidad de los oficiales electos para ejercer control sobre estas políticas, aunque en la política democrática se supone que en las elecciones se eligen políticas (ver Rose, 1974; Caplan, 2007). A medida que toda esta actividad gubernamental es delegada, a los lí­deres políticos les quedan pocas palancas, y usualmente de poca ca­lidad, con las que influenciar el curso de sus propios gobiernos. M u ­chos Primer Ministros han expresado su impotencia en el contexto de los modelos contemporáneos de gobierno, pero pocos han hecho algo para restablecer el balance (para una posición contrastante mi ­rar más abajo).

3 Este argumento aparece en contradicción directa con la afirmación usualmente encon­trada en política comparada que enfatiza el declive de los gobiernos parlamentarios y de gabinete en favor de un dominio por parte de los Primer Ministros —de manera inco­rrecta denominada la presidencialización de los regímenes parlamentarios (Ver Von Met­tenheim, 1997; Heffernan, 2003). La discusión sin embargo se concentra más sobre el control político de los procesos dentro del gobierno y en los cambios en los enfoques de los mediáticos, que en la real capacidad de los ejecutivos en el centro del gobierno para controlar la provisión de servicios de sus propios gobiernos. 4 Este término es usado comúnmente. Para uno de sus usos más tempranos ver Pollock (1951).

24 STUDIA POLITICO 1« ~ invierno ZÜÜ9

2. Coordinación. Una segunda dificultad surgida de la descentración del sector públ ico han sido los reducidos niveles de coordinación entre las políticas y las organizaciones. La noción de, primero divi­dir una gran organización en pequeñas organizaciones, y después dar a las mismas mayor autonomía ha sido central en la reforma, es­pecialmente la creación de agencias. Las numerosas organizaciones que operan en el sector público han tendido a exacerbar los proble­mas familiares de coordinación y coherencia. La proliferación de or­ganizaciones, en cambio, también contribuye a las dificultades en ejercer control político.

3. Complejidad. Mientras más grande es la cantidad de organizacio­nes involucradas en el gobierno y las múltiples maneras en que es­tán relacionadas a las partes más convencionales del sector públi­co, se incrementa a su vez la complejidad del gobernar. Mientras que la complejidad no va, per se, en detrimento, puede llegar a contrarrestar alguna de las ganancias de eficiencia generadas a tra­vés de los cambios en la administración. Esto es, al haber mayor cantidad de puntos de veto en el sistema aumenta la dificultad en ganar aceptación en todos estos puntos, reduciendo así las posibili­dades de éxito. Más aún la complejidad tiende a reducir la transpa­rencia del sector público afectando así la accountability (ver más abajo).

4. Captura. A l separar las organizaciones públicas de las conexiones directas a la autoridad polí t ica, las reformas de descentramiento tienden a dejar a estas organizaciones más vulnerables a la captura por otros intereses. Es el problema clásico en el análisis de las agencias regulatorias independientes en los Estados Unidos y en otras partes: pero esta lógica puede ser extendida para cubrir un amplio espectro de otras organizaciones que se han separado de la polí t ica. La captura puede ser por intereses geográficos locales (Whitford, 2002) o por intereses funcionales, pero la idea de des­politizar el gobierno tiende a llevar a otras formas menos deseables de politización.

5. Accountability. Finalmente, y quizás lo más importante, las refor­mas en el sector público han generado grandes problemas de ac­countability. Una virtud de "la primacía de la política" es que iden­tifica claramente una je ra rqu ía de accountability en el sector público y también identifica mecanismos para hacer cumplir esta accountability. Cuando hay relaciones alternativas entre los políti­cos electos y la provis ión de servicios, y cuando muchos de los proveedores de servicios suponen que ellos deben actuar autóno-

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mámente , identificar quién es responsable de las acciones es d i ­fícil.

Así, tanto desde la perspectiva de la teoría democrática como desde la perspectiva de la capacidad política, las reformas asociadas con el enfoque de la "Nueva Gestión Pública", así como aquellas provenientes del enfoque de la "gobernanza", han generado una sustancial necesidad de mayores cambios. Como destacaré más abajo, estos cambios no pueden ser un sim­ple retorno al statu quo ante con un sector público dominante, aunque al­gunos académicos argumentan por una vuelta a formas más tradicionales de administración pública (Olsen, en prensa). Demasiado ha cambiado y los gobiernos han aprendido demasiado acerca de mecanismos alternativos de provisión de servicios como para poder hacer un simple retorno al mo­delo de gobierno burocrático y jerarquizado (Ver Walsh y Stewat, 1992). En parte, los cambios en el sector público asociados con estos dos movi­mientos de reformas han creado sustanciales mejoras en el funcionamiento del sector público, por lo menos en los niveles más micro 5 .

Habiendo dicho esto, el alejamiento de esta forma de gobierno ha sido exa­gerado, y mucho del viejo sistema se mantuvo en su lugar, aunque subsu-mido bajo la fachada de las nuevas formas de gobierno (Schofield, 2001). Más aún, algunos académicos han discutido el retorno del estilo weberiano de gobierno en muchos ambientes, con una percibida necesidad de revigo-rizar algunos de los mecanismos de control y honestidad que eran el com­ponente de formas más tradicionales de gobierno. Esto no es reaccionario, sino que representa la necesidad de recrear algunos valores que eran cen­trales para hacer los gobiernos más efectivos y responsables —en términos de rendición de cuentas—, y que no han sido reemplazados adecuadamen­te por los productos de la reforma.

Dejando de lado el retorno a un estilo más weberiano de gobierno, la ma­yoría de los problemas generados por las reformas de la NGP y la "gober­nanza" pueden ser encapsulados en el problema del gobierno democrático. Si las elecciones son acerca de elegir tanto políticas como líderes, y si esos líderes una vez electos se encuentran con que tienen menos influencia so­bre las políticas de lo que ellos, y probablemente sus votantes, creen es apropiado, entonces allí hay un problema democrático fundamental. Aun si

5 Por esto me refiero a que mientras más cerca se está de la provisión de servicios y es­pecialmente las operaciones de las organizaciones individuales, más grandes serán los beneficios de la reforma. Cuando se consideran factores sistémicos de gobierno los be­neficios de las reformas pueden ser mínimos o incluso los costos pueden superar a los beneficios.

U, M H U I A r U U J l C / h 18 - invierno 2009

los líderes electos son capaces de hacer algo de la "conducción" sin el "re­mar", su nivel de control sobre las políticas probablemente no es tan gran­de como se desea. Esta pérdida de control es cierta para la elección entre diferentes políticas, pero es aún más cierta dado el rol crucial que juega la implementación en determinar el verdadero significado de estas políticas (Meyers y Vorsanger, 2004).

E l Centro contraataca.

Habiendo reconocido sus propias dificultades para ejercer control sobre el sector público, algunos gobiernos han comenzado a intentar restaurar el control sobre dicho sector público. En algunas instancias este cambio de opinión acerca del modo de gobierno ha reflejado circunstancias políticas particulares, incluyendo cambios en los partidos políticos que controlan el sector público. En otros casos el intento para reimponer mayor control po­lítico ha reflejado cambios más fundamentales en las ideas acerca del go­bierno. Estos cambios son una reacción a los problemas creados por la NGP. No han tenido la generalidad ni de las ideas de la NGP ni de las de la "gobernanza", pero reflejan la percibida necesidad de recapturar algo de la conducción política que se ha perdido.

Algunos de los intentos de reimponer control sobre el gobierno han ten­dido a ir en contra de muchos de los cánones de la "buena gobernanza". En particular, enfrentados con algunas organizaciones y programas so­bre los que se perciben que se tiene poco control directo, los líderes po­líticos han tendido a politizar la administración de estos programas. A l ­gunos estudios del sector públ ico en las democracias industrializadas (Peters y Pierre, 2004) han demostrado que los líderes políticos se han encontrado en la si tuación de tener que tomar responsabilidad polí t ica por programas que tienen poca capacidad de influenciar directamente, generando una posic ión extremadamente inconfortable para ellos. Uno de los medios más sencillos para intentar alcanzar este control es tener su propia gente administrando los programas, p. ej.: designar polí t ica­mente los escalafones más altos. Algo paradójico, ya que la desregula­ción interna del empleo público impulsada por la NGP ha facilitado es­tos nombramientos 6 .

6 Es posible que estas designaciones sean de administradores perfectamente calificados, pero queda muy claro que estas son designaciones políticas, y que estas designaciones dan la apariencia de una politización del sector público en maneras que en muchos siste­mas políticos era inaceptable.

B. CUY PH'I'KRS .'/

Sumada a la politización, el descentramiento del Estado ha tendido a crear la identificación de chivos expiatorios y la denegación de responsabilida­des. Como se ha apuntado anteriormente, los líderes políticos pueden creer que se los está responsabilizando injustificadamente intentando despojarse de esta responsabilidad. Hasta cierto punto esta queja es justificada, dado que la mayoría de las relaciones asociadas con la responsabilidad efectiva y la accountability han sido debilitadas y la mayoría de las palancas de control han sido eliminadas. De hecho, incluso algunos de los mecanismos que son usados en un intento de crear responsabilidad por la provisión de servicios pueden, al final, diluir esa responsabilidad. Por ejemplo, el uso de "zares" por área de políticas del sector público tiende a desviar la atención, y potencialmente la accountability de los líderes políticos en la dirección del "zar". 7

No todas estas reacciones a la percibida pérdida de control polít ico han sido tan negativas como las que hemos discutido. Quizás de manera más obvia, algunos gobiernos han intentado construir mecanismos para coordi­nar los numerosos programas y las organizaciones autónomas que se han creado. Uno de los intentos más obvios ha sido el movimiento del "Joined Up Government" en el Reino Unido, que ha tenido programas análogos en otros países (Pollitt, 2005; Christensen y Laegreid, 2007; Gregory, 2004). La idea básica ha sido intentar integrar al gobierno después de haber sido desagregado por los regímenes anteriores. En algunos casos el intento fue estructural, pero en otros fue más un empuje intelectual de intentar crear un gobierno más holístico que pudiera proveer una red de servicios relati­vamente "sin costuras" (Liar, Setzler y Stoker, 2004).

Hasta cierto punto la noción de "Joining Up Government", aunque cierta­mente una contribución valiosa a los modelos de gobierno, perdió algunos de los elementos cruciales de las reformas de descentración. Los intentos de mejorar la coordinación fueron, efectivamente "Joined Up Govern­ment", y aparentemente estuvieron menos interesados en unirse con otros aspectos no gubernamentales del gobernar que se han vuelto importantes. Esto es, simplemente, intentar unir las diferentes relaciones con actores so­ciales en un único formato, y/o reducir la autonomía, lo que puede eliminar las ganancias de las anteriores reformas sin crear necesariamente benefi­cios medibles.

7 El Gobierno de Blair en el Reino Unido ha sido uno de los usuarios más entusiastas de los "Zares", para problemas tales como los ferrocarriles, varios aspectos del Servicio Nacional de Salud, para servicios infantiles, entre otros. Este mecanismo le permite al Primer Ministro, o al ministro, argumentar que algo ha sido hecho y por lo tanto (inten­tar) escapar a la accountability política de los resultados.

28 SI ULNA l 'ULUIU/b 18 ~ invierno ZUÜ9

L a grieta.

La discusión hasta este punto revela la presencia de dos formatos distintos para la gobernanza contemporánea. Como se ha destacado previamente, es­tos dos estilos, aunque distintos, también son en una gran parte comple­mentarios. El estilo de gobernanza enfatiza la necesidad de aumentar la ca­lidad de la prestación del servicio, la administración, las organizaciones individuales y la democratización de esos servicios. Las reformas asocia­das tanto con la NGP como con la "gobernanza" han sido exitosas en algu­nos casos, pero han creado la necesidad de un segundo patrón de cambio, uno que enfatice la necesidad de coordinar, crear mayor coherencia y res­taurar la primacía de la política. Cada uno de estos enfoques sobre el go­bierno constituye una importante contribución a la capacidad de proveer un mejor gobierno, pero son bastante diferentes. Una tarea importante en el gobierno, por lo tanto, puede ser el "tejer" las dos alternativas.

Sumados a los asuntos prácticos del gobernar, estos dos enfoques de go­bierno representan preocupaciones teóricas interesantes. De un lado, ha ha­bido desarrollos teóricos importantes en el área de la "gobernanza" (Seren-son y Torfíng, 2000; K l i j n y Koopenjan, 2005). Como se ha indicado más arriba este término significa muchas cosas diferentes, pero quizás la co­rriente dominante ha enfatizado la necesidad de considerar el proceso de proveer dirección a la sociedad proveyendo servicios públicos, ya que in­volucra actores muchos más allá de lo que nominalmente se asigna al sec­tor público. Así, las reformas de la "gobernanza" mencionadas más arriba toman el involucramiento de un amplio espectro de actores en hacer y prestar los servicios, y este involucramiento es reflejado en un creciente cuerpo de literatura científica.

Uno podría argumentar que la preocupación por la gobernanza es vino vie­j o en botellas nuevas dado que, especialmente en los países del norte de Europa, distintas variedades de corporativismo y pluralismo corporativo han existido por décadas o por centurias. La realidad del involucramiento de los actores sociales con el sector público ha cambiado, hasta cierto pun­to, a medida que las redes se han fortalecido. Más aun, la teoría que rodea el involucramiento de los actores privados ha cambiado. Por ejemplo, más que asumir que el involucramiento es motivado por el Estado en sí (aun en el modelo de pluralismo corporativo), los modos de gobernanza contempo­ránea permiten mayor autonomía a los actores sociales, y una auto-organi­zación más autónoma de las redes que deben proveer la gobernanza.8

8 Habiendo dicho esto algunos académicos han destacado que el Estado es crucial para establecer un marco bajo el cual a estos actores se les otorga poderes para hacer e imple-

B. GUY PETERS 29

Mientras que la teoría de la gobernanza, y su desarrollo dentro de la lógica de las redes, ha hecho contribuciones a nuestro entendimiento del proceso de conducción de la economía y la sociedad, también tiene varios proble­mas internos. Uno de los problemas más importantes ha sido la presunción de la capacidad decisoria de las redes. El modelo de redes aparece bien preparado para las condiciones en las cuales los actores principales están de acuerdo en las metas y los medios, pero paradójicamente si existiese ese nivel de acuerdo entonces no habría necesidad para las redes en primera instancia.9 Mientras que las redes se proponen como alternativas a las for­mas convencionales de gobernar, les falta las reglas de toma de decisiones predeterminadas que les permite tanto emprender las decisiones en las cir­cunstancias más difíciles como también legitimar estas decisiones. 1 0

Sumado al problema de la toma de decisiones, la ausencia de reglas de de­cisión claras puede llevar a decisiones que posiblemente sean sub-óptimas. A pesar de los argumentos de Fitz Scharpf (1988) acerca de la toma de de­cisiones en los sistemas de gobernanza multinivel, la necesidad de alcanzar un consenso puede llevar a decisiones por el menor común denominador. Si hay múltiples electorados con ideas potencialmente muy diferentes acer­ca de las políticas a ser implementadas, entonces la única manera de resol­ver estos conflictos puede ser encontrar los pocos puntos de acuerdo. Estos cambios increméntales de este tipo de procesos de toma de decisiones pue­den complacer los intereses establecidos dentro de las redes, pero agregar poco a la capacidad de innovación y de lograr grandes cambios de política (pero ver Dente, Bobbio y Spada, 2003). Habiendo dicho esto, asumiendo que estas decisiones increméntales pudieran ser llevadas a cabo, la imple-mentación se podría haber facilitado porque la oposición potencial al cam­bio habría sido cooptada dentro de la decisión.

Finalmente, y quizás más importante, la delegación de sustanciales porcio­nes de autoridad ha llevado a grandes problemas para la democracia. Estos problemas democráticos involucran no solo la accountability sino también

mentar políticas. De igual manera las redes pueden tener poca razón de ser si la autori­dad estatal, aun si fuera delegada, estuviera disponible para la implementación de las de­cisiones tomadas. Estos factores son cruciales para los argumentos de la meta-gobernan-za presentados más abajo. 9 El caso más obvio serían las comunidades epistémicas en las cuales existe un acuerdo sobre un cuerpo común de conocimiento científico o profesional. 1 0 La regla de la mayoría en las legislaturas, por ejemplo, permite que las decisiones sean tomadas incluso frente a conflictos, mientras que la lógica más consensual de las redes puede hacer esa decisión más difícil. Más aún, ya que estas reglas de decisión constitucional son conocidas de antemano, se tiende a legitimar estas decisiones, al me­nos en el sentido procedimental del término (Buchanan and Tullock, 1962).

30 S'I'UÜIA POLITICE 18 ~ invierno 2009

la representación de valores democráticos fundamentales. Esto es, por su­puesto, bastante paradójico dado que la principal justificación, para al me­nos algunos aspectos de la delegación, ha sido aumentar la participación pública. A pesar de estas buenas intenciones solo los miembros de ciertos grupos pueden estar involucrados en las redes, y los "grupos potenciales" con poco nivel de organización pueden no estar representados adecuada­mente.

Los desafíos a la teoría de la gobernanza reflejan los problemas enfrenta­dos por los gobiernos en el "mundo real" discutido más arriba. La delega­ción a redes, contratistas, gobiernos sub nacionales o cualquier otro actor que pueda ser usado para hacer e implementar políticas crea problemas de agencia, así que los directores políticos no pueden producir control efecti­vo (Huber y Shipan, 2002). Ya sea que los problemas sean expresados en términos de directores y agentes o en términos de problemas de control político, los críticos de la gobernanza han cuestionado la capacidad de es­tos modelos para explicar adecuadamente la selección y provisión de ser­vicios, especialmente cuando son considerados dentro del marco democrá­tico.

Cruzando la grieta: meta-gobernanza.

El desarrollo teórico en la gobernanza se ha extendido ahora a la idea de "meta-gobernanza", en el sentido de la gobernanza de la gobernanza (Ver O'Toole, 2007). La debilidad de la gobernanza como concepto abarcador para describir lo que ocurre dentro de los procesos contemporáneos de go­bierno se ha vuelto más clara, incluso para algunos de los que abogan por este enfoque. Esta percepción ha generado la necesidad de pensar acerca de los medios de construir controles más importantes dentro de los proce­sos de gobierno, permitiendo al mismo tiempo algo de autonomía para las redes y otras formas de gobernar descentradas. Cualquier conceptualiza-ción razonable de los procesos de gobernanza contemporánea debe conte­ner una importante cantidad de actividad descentrada y reconocer que es imposible regresar al statu quo ante. A l mismo tiempo, la conceptualiza-ción debe reconocer también que todas las funciones requeridas para go­bernar una sociedad no pueden ser llevadas a cabo por esos procesos des­centrados. 1 1

" Sí, esta es una aproximación funcionalista a las políticas y el gobierno. Aunque a menudo se ha denigrado a los enfoques funcionalistas, estos tienen la capacidad de iden­tificar importantes problemas y también posibles soluciones. En particular, en esta ins-

B. GUY PETERS ti

Desarrollar una concepción de trabajo de la meta-gobernanza ayuda a cru­zar la grieta entre los procesos desagregados dentro del sector público con­temporáneo y el deseo de muchos directores políticos de restaurar algo de control directo. En términos más directos, la meta-gobernanza estaría sim­plemente renegando de las delegaciones de poder y recentralizando los controles en las estructuras asociadas con el sector público convencional. Como se ha argumentado anteriormente, una respuesta tan simplista tiene pocas posibilidades de ser exitosa y puede no ser políticamente viable 1 2 . Las reformas de las últimas décadas son populares con mucha gente dentro y fuera del gobierno, y han creado sus propios electorados. Más aún, la ideología de la Nueva Gestión Pública continúa siendo ampliamente acep­tada y esas ideas siguen motivando las elecciones de política concernientes a la administración interna. El discurso que rodea la administración pública ha sido alterado de una manera fundamental, por lo que es poco probable que sea aceptable cualquier respuesta atávica simplista.

Además de pensar acerca de la meta-gobernanza como una simple reacción a los cambios en el sector público, y como un intento de recrear el pasado, también debe ser entendido como una idea que busca crear condiciones bajo las cuales los modelos de gobernanza pueden desempeñarse efectiva­mente. Por ejemplo, mucha de la literatura de la gobernanza asume que las redes son auto-organizadas y autónomas, pero en muchos casos deben ser creadas e impulsadas, a menudo desde el Estado. De igual manera, para ser efectiva una red debe tener un punto de acceso al sector público que legiti­me y motive el involucramiento de sus miembros con las burocracias pú­blicas, proveyendo muchos de estos puntos de acceso. Sumado a esto, las acciones de cualquier red de política pública debe ser legitimada y las ins­tituciones formales del sector público deben ser cruciales para la legitima­ción. Resumiendo, no importa cuan sustancial es la capacidad interna de la red, no será tan efectiva sin el involucramiento activo del gobierno.

Los instrumentos de la meta-gobernanza.

Los gobiernos tienen a su disposición muchas de las mismas herramientas para la meta-gobernanza que las que tienen para lidiar con otros proble-

tancia, saber lo que se debe hacer para gobernar ayuda a entender por qué las formas descentradas de gobierno pueden ser inadecuadas. 1 2 La política establecida aquí es más probable que sea una política institucional que defienda las prerrogativas de algunas organizaciones o programas más que las políticas partidarias. Estos intereses institucionales pueden, por supuesto, ser conectados a los in­tereses sociales llevados a cabo por las organizaciones involucradas.

12 SmiMA 1'OUTIOE 18 ~ invierno 2009

mas de políticas, aunque estas herramientas están disponibles en diferen­tes mezclas. La mezcla ha cambiado en parte debido a las tareas específi­cas a realizar. La meta-gobernanza involucra el intento de dar forma a los comportamientos de las organizaciones que tienen algo de legitimidad política propia. Así, la relación usual de autoridad puede no ser tan via­ble. La mezcla de herramientas ahora es diferente para la meta-gobernan­za porque ha habido movimientos generales hacia la "Nueva Gobernan­za" (Salamon, 2001), implicando usar la negociación, el regateo y diferentes niveles de obediencia que en los sistemas de intervención de comando y control convencionales. Dadas las diferencias generales de la meta-gobernanza con respecto a la gobernanza, es necesario considerar un rango de alternativas o complementos a estos mecanismos convencio­nales.

Establecimiento de prioridades. Quizás la estrategia fundamental para la meta-gobernanza es el establecimiento de prioridades, siendo éstas estable­cidas políticamente. Una debilidad fundamental en las formas de gobierno de redes, y en todas las descentradas, es que todos los programas y objeti­vos son virtualmente iguales. La igualdad es largamente una función de de­legar autoridad a las organizaciones, todas las cuales asumen que sus pro­gramas son al menos tan valiosos como los de los demás. De igual modo, aún si las diferentes unidades de los gobiernos descentrados son las organi­zaciones autónomas y cuasi-autónomas, ellas aún asumen que se les ha otorgado autonomía para perseguir sus propios objetivos, más que una se­rie de objetivos generales para el "todo del gobierno". 1 3

El establecimiento de prioridades puede lograrse de diferentes maneras. La mayoría involucra aumentar la capacidad de los presidentes, premieres y sus agencias centrales. Esta necesidad de fortalecer el centro puede apare­cer algo irónica, dada la tendencia de los regímenes parlamentarios a dis­cutir la "presidencialización" de la política, pero la concentración en el eje­cutivo es usualmente un evento mediát ico más que un reflejo de la capacidad de gobernanza (Peters, 2007). Hay algunos intentos reales de fortalecer el centro y establecer prioridades. Por ejemplo, el gobierno fin­landés ahora ha creado varios programas transversales como componentes de los documentos de coalición para cada nuevo gobierno (Bouckaert, Or-

Este término ha sido usado por el gobierno australiano y otros gobiernos nacionales para indicar la importancia de crear enfoques más abarcativos sobre el gobierno. Incluso en esos casos, sin embargo, los lazos a las organizaciones del sector privado, e incluso a los gobiernos sub nacionales prestadores de servicios públicos, muchas veces, no están adecuadamente institucionalizados.

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mond y Peters, 2000). Otros gobiernos han intentado restaurar algo de la capacidad para gobernar desde el centro (Savoie, 2004), pero la capacidad para gobernar desde el centro aparece aún más débil de lo que cabría espe­rarse.

Soft Law. Si los usos convencionales de la autoridad no son apropiados para las tareas de meta-gobernanza entonces algunas de las alternativas "más blandas" pueden ser una respuesta necesaria. El cambio hacia la "soft law" no ha sido evidente sólo para la meta-gobernanza sino que, como otros elementos de la nueva gobernanza, ha sido aplicado a diferentes si­tuaciones (Morth, 2003). La noción básica de esta aproximación al gobier­no ha sido el usar instrumentos como los benchmarks, las directrices, mar­cos y otros mecanismos para lograr mayor obediencia, más que puntos específicos que deben ser obedecidos. Más aún, estos instrumentos tienden a ser los productos de discusiones y negociaciones más que una imposición desde arriba.

La naturaleza de la "soft law" es establecer rangos de obediencia y proveer dirección más que comandar la acción. La respuesta a los problemas de meta-gobernanza refleja la necesidad de conducir, pero continúan hacién­dolo a la distancia, permitiendo un abanico de respuestas desde las redes o gobiernos locales. La "suavidad" de la ley puede variar dependiendo del objeto que está siendo conducido. Por ejemplo, intentar controlar los go­biernos sub nacionales que tienen una base política propia puede ser más desafiante que intentar controlar los miembros privados de una red. Más aún, la capacidad para usar la "soft law" efectivamente puede variar entre áreas de política, con aquellas que involucran los poderes formales del es­tado estando menos dispuestas a estilos informales de conducción y gober­nanza. 1 4

Manteniendo el hilo dorado.

Las estrategias de descentrar el gobierno y relajar los controles involucran minimizar el control directo sobre las organizaciones y las redes. Para los actores del centro, sin embargo, el reducir los niveles de control no signifi­ca abandonarlo totalmente, y algunas formas de control pueden, de hecho, ser mantenidas mientras se permite simultáneamente autonomía en otras áreas de actividad. Así, uno de los aspectos más interesantes de las discu­siones contemporáneas sobre autonomía y control dentro del sector público

1 4 Por ejemplo, ver las discusiones de los mecanismos de gobernanza informal por Helmke y Levitsky (2004).

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es la danza siendo danzada por las estructuras de control central o las agen­cias, organizaciones cuasi gubernamentales y gobiernos sub nacionales a los que se les ha otorgado sustancial autonomía, al menos en teoría (ver Yesilkagit, 2007).

Analíticamente nosotros (Bouckaert, Peters y Verhoest, 2007) hemos discu­tido en otros lados la autonomía de las organizaciones públicas tomando tres dimensiones sustantivas; financiera, recursos humanos y políticas. Así, a la organización se le puede dar la libertad para tomar sus propias decisio­nes sobre personal y gastos, pero el centro puede retener controles sobre las elecciones de política de la organización. La evidencia disponible, aun­que generalmente no expresada en términos de meta-gobernanza, es que los gobiernos centrales tienen a mantener el control del monedero y usarlo para asegurarse la obediencia adecuada (Wanna, Jensen y De Vries, 2004). Aunque varía sustancialmente, el mantenimiento de controles desde el cen­tro puede ser también estratégico u operacional. Esto es, las organizaciones de control pueden intentar tanto controlar el marco de acción de la organi­zación (presumiblemente) autónoma o pueden intentar una administración más directa de las decisiones hechas día a día por las organizaciones. Lo anterior puede aproximarse más claramente a la lógica de "manejar a la distancia" pero ambas representan una disminución de la autonomía real de las organizaciones.

El punto de esta discusión es que la autonomía y el control pueden no ser tan incompatibles en la práctica como lo aparece conceptualmente. La lógi­ca de la meta-gobernanza y del tejido al que aludía más arriba, es que estos dos conceptos deben coexistir y están empezando a coexistir más efectiva­mente dentro de los sistemas políticos contemporáneos. Como se argumen­taba en lo concerniente a la utilización de la "soft law" como un instru­mento para la meta-gobernanza, la mezcla real de autonomía y control es probable que sea contingente, y puede ser también dependiente del proble­ma político particular. La tarea, tanto para el analista académico como para el practicante, será identificar las mezclas que pueden proveer control polí­tico (democrático) efectivo y mantener las ganancias de eficiencia que han resultado primariamente de muchas de las reformas de la NGP. Para cua­drar este círculo, mantener algunos controles básicos, usualmente el presu­puesto, puede ser una estrategia efectiva de meta-gobernanza.

Administración del desempeño.

Finalmente, el uso de la administración del desempeño en casi todas las democracias desarrolladas, y muchos otros sistemas, provee de los medios

IV CiUY PHTI'RS h

para controlar las organizaciones potencialmente autónomas (Ver OECD, 2007; Peters, 2007). Aunque el término puede ser usado en una amplia va­riedad de maneras, la idea fundamental es que mediante el uso de objetivos medibles para los resultados de los programas públicos, las organizaciones centrales de control pueden monitorear y controlar el comportamiento de estas organizaciones. Esta técnica por lo tanto, cambia el mantra de la NGP de "dejemos que los administradores administren" a "hagamos que los ad­ministradores administren", significando algo de la latitud inherente a las ideas de administración de la NGP.

La administración por desempeño tiene algunos atributos en común con las "soft law" como un instrumento para la meta-gobernanza. En particular, este método descansa en los marcos de negociación y contratos para impo­ner control sobre las organizaciones de provisión de servicios, como así también en los individuos involucrados en esos programas. Los objetivos que son establecidos en la administración por desempeño tienden a ser flexibles, o tienden a ser progresivos, así la conducción es bastante suave, y le permite a las organizaciones involucradas tener algo de latitud en cómo alcanzan los objetivos de desempeño. Sumado a esto, los niveles de obediencia tienden a ser progresivos para que los niveles en los que la or­ganización debe desempeñarse tiendan a ser negociados año tras año, pu-diendo afectar de manera continua los resultados de la administración.

La administración por desempeño puede ayudar a solucionar varios de los problemas creados por las reformas anteriores del sector público. Por ejem­plo, cuando las medidas de desempeño y administración son usadas interna­mente entre ministerios y sus componentes (incluyendo quizás los contratis­tas como así también las instituciones formales dentro del sector público) son elementos importantes de la administración y conducción interna. Sin embargo, cuando son aplicados de manera más directa por organizaciones externas - parlamentos, auditores, agencias centrales- la administración del desempeño puede ser un componente muy útil para la accountability. Espe­cialmente cuando los estándares de desempeño son dados a conocer, estos indicadores son importantes para la accountability, como así también para establecer un marco democrático general para la acción.

Conclusión.

La gobernanza ha sido y continúa siendo una commodity escasa en la ma­yoría de los países. De muchas formas la capacidad para gobernar ha sido aumentada significativamente en el curso de las últimas décadas mediante la promoción de las ideas de tanto la NGP como así también de las ideas de

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gobernanza. Estas aproximaciones al gobernar intentan aumentar la auto­nomía de los componentes de niveles más bajos del sistema de gobierno, ya sean gobiernos sub nacionales, agencias o redes que vinculan a actores privados y públicos. La capacidad de las organizaciones para hacer más de sus propias acciones, y la capacidad de emplear técnicas de administración infrecuentes en el sector público, han tendido a hacer al gobierno más efi­ciente y efectivo en la provisión de servicios.

A pesar de los éxitos de muchos aspectos de la reforma en el sector públi­co, los problemas de accountability y control que son inherentes a estas re­formas han creado una subsecuente ronda de cambio. Aunque es imposible volver a los modelos de gobernanza que eran objeto de las reformas de la NGP y de la "'gobernanza", son necesarios algunos mecanismos para en­frentar los problemas de accountability y otros problemas democrát icos fundamentales creados por la primera ronda de reformas. Las consecuen­cias negativas percibidas de las reformas han producido algunos nuevos t i ­pos de gobernar, discutidos aquí como meta-gobernanza.

La primera tarea de la gobernanza, como se ha presentado en este trabajo, es por lo tanto tejer estos dos hilos de cambio dentro del sector público. Mientras que un hilo represente la eficiencia del gobierno el otro tiende a representar mejor las aspiraciones políticas y especialmente las democráti­cas del gobierno. El punto fundamental aquí es que estos dos hilos pueden tejerse efectivamente, pero este tejer dependerá de una gran cantidad de factores contingentes. La primera ronda de reforma (y especialmente la NGP) tendía a asumir que un "talle le quedaba a todos", pero la habilidad de usar las técnicas administrativas así como los tipos de meta-gobernanza que son viables depende de factores políticos y de políticas que requieren explicaciones adicionales. Así, la tarea de lidiar con la gobernanza conti­nuará requiriendo extensiva investigación y análisis, tanto por los practi­cantes como por los analistas académicos. ^

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Asia Central en las relaciones internacionales. Veinte años de post-guerra fría: actores, política y seguridad 1

Nora Sainz Gsell *

Resumen

El trabajo analiza la evolución de Asia Central en su calidad de región periférica al final de la guerra fría a área generadora de conductas y de aplicación de políticas en la actualidad. A tal fin, se ha sistematizado el estudio abordando tres cuestiones. La primera hace mención de una serie de características de las repúblicas que han determinado las relaciones en la región —orden centroasiático— y de la región con el exterior, se señalan particularidades geo-históricas y económico-estratégicas. La se­gunda, aborda desde las singularidades de la política interna, la política internacional de las repúblicas en el sistema internacional contemporá­neo. La tercera se centra, en función de las peculiaridades mencionadas, en examinar las políticas que el área y cada estado ha generado en los actores internacionales tanto regionales como mundiales en los últimos veinte años.

1 Este trabajo es una versión ampliada, revisada y actualizada de SAINZ GSELL, Nora (2005) "Asia Central en un mundo en cambio: de región periférica a área generadora y de aplicación de políticas. Actores, política y seguridad" en SAINZ GSELL, Nora (coord.) (2005) "Asia Central: Área emergente en las relaciones internacionales", Afers Interna-cionals (monográfico), 70-71: 115-141.

* Profesora Titular de Relaciones Internacionales. Investigadora del Instituto Univer­sitario de Estudios Internacionales e Interculturales. Universität Autónoma de Barce­lona.

STUDIA POLITICA? §2 Número 18 ~ invierno 2009 Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,

de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.