Stadspolitiska utblickar i Europa - Boverket...Ringö, Moa Tunström, Hallgeir Aalbu, Kaisa Lähteenmäki-Smith, samtliga vid Nordregio. Liselott Happ-Tillberg, Nordregio, har översatt

Boverket Rapport

Juni 2004

Stadspolitiska utblickar i Europa

Stadspolitiska utblickar i Europa

Karin Bradley, John Jørgensen och Erik GløersenNordregio – Nordic Centre for Spatial Development

Boverket juni 2004

Titel: Stadspolitiska utblickar i Europa.Utgivare: BoverketUpplaga: 1:1Antal: 50Tryck: Justnu Tryck, Växjö, 2004ISBN: 91-7147-820-5

Sökord: Städer, stadspolitik, stadsförnyelse, stadsbyggnad, hållbar stads-utveckling, Danmark, England, Skottland, Finland, Frankrike, Nederländerna,Norge, Tyskland, Sverige.

Diarienummer: 20132-3361/2003

Omslag/layout: Kjell Warnquist, ateljé WQPublikationen kan beställas från:Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 KarlskronaTelefon: 0455-35 30 50Fax: 0455-819 27E-post: [email protected]: www.boverket.se

© Boverket 2004

3Inledning

Förord

Regeringen beslutade den 16 oktober 2003 att ge Boverket i uppdragatt genomföra en jämförande studie av olika länders arbete kring ensammanhållen stadspolitik samt utarbeta ett förslag till en strategiför hållbar stadsutveckling (M2003/3102/Hm). Boverket har arbetatmed en integrerad process för hela uppdraget men väljer att redo-visa de båda uppdragsdelarna som två rapporter.

De länder som studerats är Danmark, England, Finland, Frankrike,Holland, Norge, Tyskland och i viss mån Skottland.

För genomförandet av utlandsstudien har Boverket anlitat Nord-regio, som utifrån en uppdragsbeskrivning och i kontinuerlig dialogmed Boverkets projektgrupp genomfört studien. Rapporten ärupprättad av Karin Bradley, John Jørgensen och Erik Gløersen vidNordregio i samarbete med Gunnel Jonsson, Lars Husberger ochprojektledare Olov Schultz från Boverket.

Ett antal studieresor har ingått i arbetet med denna studie. Vidstudiebesöken i England, Frankrike och Holland deltog Boverketspersonal och ett särskilt tack riktas till de personer, institut ochmyndigheter som varit värdar vid dessa studiebesök. De intryckBoverket fick vid dessa besök var att stadspolitiken skiljer sig i vä-sentliga avseenden från land till land. Detta beror på olika nationellatraditioner, olika nationella fokus och olika administrativa system.Ett övergripande fokus i de större länderna är stadsförnyelse av storanedslitna och starkt segregerade 60- och 70-talsområden. Ett annatfokus är stadsförnyelse och nyexploatering av bebyggelsen i tungatrafikknutpunkter i städernas halvperifera delar. Ett tredje fokus ären allmän upprustning och utrustning av städerna för att göra dessaattraktiva inte bara för den egna befolkningen utan också för att höjaattraktiviteten för externa investerare av olika slag. Kvaliteten i stads-byggandet och uttrycket i arkitekturen skiftade väsentligt. Bristen pålokalt anpassad arkitektur var slående.

Utlandsstudien redovisar huvudsakligen den administrativa upp-byggnaden kring stadspolitiska frågor och endast i mycket begrän-sad omfattning den praktiska stadsförnyelsen i utlandet. Boverketanser emellertid att de nedslag i andra länders stadspolitik som görs

4 Stadspolitiska utblickar i Europa

i denna rapport på ett värdefullt sätt kan ge underlag till övervägan-den i det svenska arbetet kring stadspolitiska frågor och samtalet omen svensk nationell strategi för en hållbar stadsutveckling.

Ett flertal personer har bistått med värdefulla synpunkter ochkommentarer på delar av rapporten – Janne Antikainen vid finländ-ska inrikesdepartementet, André Müller vid BBR, Kai Böhme, SaraRingö, Moa Tunström, Hallgeir Aalbu, Kaisa Lähteenmäki-Smith,samtliga vid Nordregio. Liselott Happ-Tillberg, Nordregio, haröversatt delar av rapporten från danska och norska till svenska.

Karlskrona, juni 2004

Ines Uusmanngeneraldirektör

5Inledning

Innehåll

Inledning ..........................................................................................................................................................................................................................................................7

Bakgrund ..............................................................................................................................................................................................................................................7

Syfte, metod och begreppet stadspolitik ..............................................................................................................8

Disposition .......................................................................................................................................................................................................................................9

Urban befolkningsstruktur och stadsbyggnadstrender i Sverige .......................11

Urbanisering i Sverige ......................................................................................................................................................................................11

Lokala arbetsmarknadsregioner och regionfamiljer ............................................................... 12

Stadsbyggnadstrender under 1900-talet ........................................................................................................... 16

Stadspolitik i Danmark ............................................................................................................................................................................................. 23

Bakgrund ........................................................................................................................................................................................................................................ 23

Stadspolitikens organisation och medel .............................................................................................................24

Stadspolitikens motiv, inriktning och geografiska omfattning ...................... 29

Avslutande kommentar .............................................................................................................................................................................. 35

Stadspolitik i England .................................................................................................................................................................................................. 37

Bakgrund ......................................................................................................................................................................................................................................... 37

Stadspolitikens organisation och medel ............................................................................................................ 38

Stadspolitikens motiv och inriktning ............................................................................................................................ 40

Stadspolitik i praktiken ................................................................................................................................................................................... 46


Building Better Cities – Stadspolitiskt program i Skottland .................................. 55

Stadspolitik i Finland ..................................................................................................................................................................................................... 57

Bakgrund ........................................................................................................................................................................................................................................ 57

Stadspolitikens organisation och medel ............................................................................................................. 61


Stadspolitikens geografiska omfattning .............................................................................................................. 71

Stadspolitik i praktiken .................................................................................................................................................................................... 74

Avslutande kommentar ...............................................................................................................................................................................76

Stadspolitik i Frankrike ..............................................................................................................................................................................................77

Bakgrund .........................................................................................................................................................................................................................................77

Stadspolitikens organisation och medel .............................................................................................................79


Stadspolitikens geografiska omfattning ............................................................................................................. 85



Stadspolitik i Nederländerna ......................................................................................................................................................................91

Bakgrund ......................................................................................................................................................................................................................................... 91

Stadspolitikens organisation och medel ............................................................................................................ 92


Stadspolitikens geografiska omfattning ............................................................................................................. 99


Avslutande kommentar .......................................................................................................................................................................... 103


Stadspolitik i Norge ..................................................................................................................................................................................................... 105

Bakgrund .................................................................................................................................................................................................................................... 105

Stadspolitikens organisation och medel ........................................................................................................ 108

Stadspolitikens motiv och inriktning ..........................................................................................................................111

Stadspolitikens geografiska omfattning .......................................................................................................... 112

Stadspolitik i praktiken ................................................................................................................................................................................ 113

Avslutande kommentar ........................................................................................................................................................................... 115

Stadspolitik i Tyskland ........................................................................................................................................................................................... 117

Bakgrund ..................................................................................................................................................................................................................................... 117

Stadspolitikens organisation och medel ........................................................................................................ 120

Stadspolitikens motiv och inriktning ........................................................................................................................ 123

Stadspolitikens geografiska omfattning ......................................................................................................... 130

Stadspolitik i praktiken ............................................................................................................................................................................... 130

Kommentar ........................................................................................................................................................................................................................... 130

Jämförelser av och diskussion kring de olika ländernas stadspolitik .. 131

Introduktion och översikt över de olika ländernas stadspolitik ................ 131

Mål och tematisk inriktning ........................................................................................................................................................... 134

Instrument, medel och geografisk omfattning .............................................................................. 137

Organisation: vertikal och horisontell samordning ................................................................ 137

Socialt, ekonomiskt, ekologiskt och kulturellt hållbar stadspolitik ... 138

Referenser ........................................................................................................................................................................................................................................141

Sverige ............................................................................................................................................................................................................................................. 141

Danmark ...................................................................................................................................................................................................................................... 142

England ..........................................................................................................................................................................................................................................143

Finland ..............................................................................................................................................................................................................................................144

Frankrike ...................................................................................................................................................................................................................................... 145

Nederländerna .............................................................................................................................................................................................................. 146

Norge .................................................................................................................................................................................................................................................. 146

Tyskland ....................................................................................................................................................................................................................................... 147

7Inledning

Inledning

Bakgrund

Villkoren för de europeiska städerna har förändrats de senaste åren.Den ekonomiska globaliseringen och övergång till mer service- ochkunskapsorienterad ekonomi har i regel medfört en stadstillväxt. Detraditionella tillverkningsorternas såväl som landsbygdsområdenasprodukter har utsatts för hårdare internationell konkurrens. Dettahar bidragit till att de större städerna med mer varierat näringslivs-,utbildnings- och kulturutbud tenderar att växa. Det senaste decen-niets teknikutveckling och internationalisering har medfört att före-tag och till viss del människor har blivit mer rörliga. Det brukar sägasatt detta lett till att städer och orter i större utsträckning konkurrerarmed varandra om invånare, investeringar och besökare.

Samtidigt har hållbar utveckling kommit högt upp på de europe-iska ländernas politiska agendor. Med Brundtlandrapporten, Agenda21 och Habitatagendan har hållbar stadsutveckling blivit ett centralttema där en stor utmaning är att minska städernas negativa miljöpå-verkan i ett lokalt såväl som globalt perspektiv. Det gäller energi- ochvattenanvändning, utsläpp från transporter och markanvändning.Hållbar utveckling handlar dock inte bara om ekologiska frågor utanom sambanden mellan ekologiska och ekonomiska, sociala ochkulturella aspekter på utveckling. Klyftorna mellan olika sociala,ekonomiska och kulturella grupper i de europeiska städerna är medandra ord ett tema som relaterar till hållbar stadsutveckling. I flerastäder är boendesegregationen utbredd och vissa bostadsområdenkaraktäriseras av sociala problem, arbetslöshet, kriminalitet ochfysiskt nedgångna miljöer.

Städerna tenderar att växa i ytterkanterna med ny bostadsbebyg-gelse, handels- och företagsetableringar. Städernas utglesning irandzonen innebär i regel att ny mark tas i anspråk, att underlagetför kollektivtrafik ofta försämras och i vissa fall att stadskärnornashandel- och serviceutbud utarmas. Detta betraktas ofta som proble-matiskt ur social såväl som ekologisk synvinkel. Övergången till ettmer post-industriellt samhälle har dock inneburit att nya mark-områden blivit tillgängliga för stadsexpansion, dvs. före detta indu-stri- eller hamnområden. Tidigare års funktionsseparering i städernauppfattas också som otidsenlig och det finns med andra ord ensträvan att återigen integrera områden för bostäder, arbetsplatser,service och rekreation i syfte att skapa goda livsmiljöer.

Hanteringen av städernas utveckling och förvaltning är inte enbarten angelägenhet för offentliga myndigheter. Privata aktörer har istörre utsträckning kommit in på arenan och under senare år har detblivit vanligt att stadsutveckling och planering bedrivs i partnerskapmed offentliga, privata och frivilliga aktörer. Detta innebär att nyafrågeställningar uppstår om hur stadens service, byggande ochinfrastruktur ska finansieras och drivas, vems intressen som tastillvara i stadsutvecklingen och förvaltningen etc.


Förändringarna i städerna har följaktligen strukturella, ekonomiska,miljömässiga, sociala, fysiska och organisatoriska dimensioner. Föratt hantera utvecklingen i städerna bedriver flera europeiska länderen uttalad nationell stadspolitik i komplement till stadsplaneringen.Med detta betonas att politiken som riktas mot städerna behöversamordnas och att städernas utveckling inte bara är en angelägenhetför de enskilda städerna utan för hela nationen.

Syfte, metod och begreppet stadspolitik

Den svenska regeringen har beslutat att en strategi för hållbar stads-utveckling ska tas fram. Som underlag för detta är det av intresse attstudera hur man i andra länder arbetat med stadspolitik och hållbarstadsutveckling. Syftet med denna rapport är att ge en kunskapsö-versikt över ett antal europeiska länders stadspolitik samt jämföraoch diskutera de olika angreppssätten.

Ett urval av länder har gjorts utifrån en bedömning av hur utpräg-lad stadspolitiken tycks vara och i vilken mån landets förhållandenkan relateras till den svenska kontexten. De länder som har valts utatt ingå i studien är Danmark, England, Finland, Frankrike, Neder-länderna, Norge, Tyskland och i viss mån Skottland.

Stadspolitik definieras på skilda sätt i olika länder. Stadspolitik kaninnefatta frågor om städernas transporter, ekonomiska konkurrens-kraft, bostadsförhållanden, utemiljö, ekologi, relationer till landsbyg-den eller till andra städer, segregation och sociala problem, arkitek-tur, regionalpolitik etc. Man kan dock skilja på explicit och implicitstadspolitik. Med explicit stadspolitik menas politik som är direktriktad mot städerna och deras utveckling i form av nationella pro-gram, ekonomiska medel och lagstiftning. Med implicit stadspolitikavses politik som har indirekt betydelse för städerna och stads-utvecklingen, t.ex. transportpolitik, miljöpolitik och bostadspolitik.

I denna rapport har vi utgått från respektive lands ”officiella”definition av stadspolitik samt de utmaningar och drivkrafter somtecknats av de offentliga nationella stadspolitiska aktörerna. Dettakan innefatta såväl explicit som implicit stadspolitik. Det är docksannolikt att den ”officiella” tolkningen av stadspolitik inte alltidsammanfaller med de uppfattningar som andra samhällsaktörerruntom i landet har om stadspolitik och vilka de väsentliga stads-politiska frågorna är. För att illustrera vad den officiella stads-politiken kan ha för tolkning och praktisk betydelse i en enskild stadhar vi tagit med exempel från ett antal städer. Vi har också valt attsärskilt beskriva hur man från nationellt håll hanterar utbredningenav handelsverksamheter i städernas ytterkanter, även om detta intealltid innefattas i den explicita stadspolitiken.

I beskrivningarna av de utvalda ländernas stadspolitik har följandefrågeställningar varit vägledande:

9Inledning

• Vilka drivkrafter och mål ligger bakom stadspolitiken?

• Hur är stadspolitiken organiserad? Vilka är de huvudsakliga aktö-rerna?

• Med hjälp av vilka instrument drivs stadspolitiken? (finansiering,riktlinjer, program etc.)

• Vilka är de huvudsakliga stadspolitiska sakfrågorna?

• Vilka geografiska områden omfattas av stadspolitiken?

• Hur omsätts stadspolitiken i praktiken?

• Kan stadspolitiken karaktäriseras som sammanhållen? Över ad-ministrativa nivåer? Över sektorsgränser? Hur behandlas sociala,ekonomiska, ekologiska och kulturella aspekter av hållbar utveck-ling?

En viktig del av arbetsmetoden har varit studieresor till Nederlän-derna, Frankrike och England där fältbesök och möten arrangeratsmed stadspolitikkunniga inom forskning och förvaltning. Redogörel-serna av stadspolitiken i dessa länder bygger således inte bara pådokumentstudier utan också på erfarenheter inhämtade på resorna.I övrigt har metoden varit sammanställning och analys av policy-dokument, artiklar, litteratur, PM, utvärderingsrapporter etc. samtavstämning med stadspolitikkunniga i de länder som inte besökts.

För att kunna relatera de olika ländernas stadspolitik till svenskaförhållanden innehåller också rapporten en översiktlig beskrivningav urbaniseringsförloppet, den urbana befolkningsstrukturen samtstadsbyggnadstrender i Sverige. Dock beskrivs inte den svenskastadspolitiken. Kapitlet om Sverige ska således inte liknas vid deövriga landskapitlen.

Disposition

Denna inledning följs av ett kapitel om urban befolkningsstrukturoch stadsbyggnadstrender i Sverige under 1990-talet. Nästföljandekapitel ägnas åt beskrivningar av stadspolitiken i Danmark, Finland,England, Skottland, Frankrike, Nederländerna, Norge och Tyskland.Varje landskapitel är strukturerat på liknande sätt med redogörelserför bakgrund, stadspolitikens organisation och medel, motiv och in-riktning, geografiska omfattning, stadspolitik i praktiken samt en av-slutande kommentar. I kapitlet ”Jämförelser av och diskussion kringde olika ländernas stadspolitik” jämförs och diskuteras erfarenhe-terna från de olika länderna.


11Urban befolkningsstruktur och stadsbyggnadstrender i Sverige

Urban befolkningsstruktur ochstadsbyggnadstrender i Sverige

Urbanisering i Sverige

Sverige urbaniserades sent och processen gick i europeiska måttmätt snabbt. Av de nordiska länderna är det bara Finland som harhaft en senare och snabbare urbaniseringsprocess. Först på 1940-talet var stadsbefolkningen större än landsbygdsbefolkningen, vilketinnebär att stadskultur är ett förhållandevis nytt fenomen. Denökade industrialiseringen medförde att städerna växte, framförallthamnstäderna längs kusten. Sedan kom flyttströmmarna att gå hu-vudsakligen från landets norra delar till Stockholm, Göteborg ochMalmö.1 Under 1970-talet avstannade städernas tillväxt till förmånför tillväxt i områdena kring städerna. Med hjälp av förbättrad kol-lektivtrafik och utökad privatbilism blev det möjligt för folk att ta delav städernas utbud, arbeten och service, men att bo i förorter ellerområden kring städerna. Arbetspendlingen över kommungränser iSverige har ökad drastiskt från 0,5 miljoner pendlare 1983 till 1,2 mil-joner 1998, något som dock delvis kan förklaras av den större ande-len förvärvsarbetande kvinnor.2 År 2000 bodde hela 84 procent avbefolkningen i tätorter.

Tabell 1. Befolkningen i tätorter i Sverige.3

Tätortskategori Andel av totala befolkningen

Över 1 miljon 13 %Över 150 000 21 %Över 50 000 35 %Över 10 000 57 %Över 2 000 73 %

1 Mellan 1950 och 1970 ökade storstadsregionernas befolkning (Stockholm,Göteborg, Malmö) med 40 procent. Nilsson, 1998.

2 Nilsson, 1998.3 Statistiska Centralbyråns hemsida: www.scb.se


Lokala arbetsmarknadsregioner och regionfamiljer

Att ange befolkningsmängd är bara ett av flera sätt att beskriva ochdefiniera städer. Urbana områden kan också definieras utifrån mor-fologi (områdenas fysiska utsträckning), administrativa gränser ellerdet urbana områdets funktionella utsträckning. Administrativt settär Sverige indelat i 290 kommuner och 21 län.4 Idag sammanfallerdessa administrativa gränser sällan med de urbana områdenas funk-tionella gränser. Av denna anledning har NUTEK delat in landet i 81s.k. lokala arbetsmarknadsregioner (LA-regioner) som består avgrupper av kommuner utifrån graden av arbetspendling.5 Dessa LA-regioner kan betecknas som funktionella regioner, dvs. regionerinom vilka människor bor och arbetar. De lokala arbetsmarknads-regionerna har med åren blivit större och färre; jämfört med år 1970har antalet mer än halverats.6

Landets urbana regioner har olika förutsättningar, produktionsför-hållanden och tillgänglighet och för att på ett relevant sätt kunnajämföra utvecklingen, sprida goda exempel samt driva en medvetenpolitik för dessa områden är det nödvändigt att särskilja dem.NUTEK har gjort en indelning av landets 81 lokala arbetsmarknads-regioner i s.k. regionfamiljer utifrån befolkning, tillgänglighet ochproduktionsförhållandena (se bild 1). Dessa benämns:

– Storstadsregioner (Stockholm, Göteborg och Malmö)– Universitets- och högskoleregioner– Regionala centra (dessa har i flera fall också regionala högskolor)– Sekundära centra– Småregioner som domineras av privat sysselsättning– Småregioner som domineras av offentlig sysselsättning.

Storstadsregionerna domineras av servicenäringar, i synnerhetStockholm, likaså Uppsala, Linköping och Umeå som alla äruniversitetsstäder med en stor offentlig sektor och en relativt litenmen dynamisk industrisektor. Denna typ av städer har inte drabbatslika hårt av de ekonomiska strukturförändringar som pågått sedan1970-talet som exempelvis i industristäder som Norrköping, Borås,Gävle, Eskilstuna, Sundsvall, Skellefteå och Örnsköldsvik.7 På sam-ma sätt antas de 30-tal arbetsmarknadsregioner som domineras av

4 Sveriges administrativa struktur håller dock på att förändras och förutom länenfinns två s.k. regionala självstyrelseorgan (Västra Götalandsregionen och Re-gion Skåne) samt åtta kommunala samverkansorgan (vid början av år 2004).

5 Statistiska Centralbyrån har gjort en indelning av landet i 100 LA-regioner ba-serat på pendlingsstatisk för 1998. NUTEKs indelning är av mer normativ ka-raktär och används bl.a. att för att definiera regionalpolitiska stödområden.För information om hur regionerna definierats se OECD (2002) ochwww.scb.se om Lokala arbetsmarknader.

6 LU 2003/04, bilaga 3.7 Nilsson, 1998.


en eller ett fåtal arbetsplatser, där de anställda har en lägre utbild-ningsnivå, att vara sårbara i den närmaste framtiden (däribland isynnerhet Kiruna, Karlshamn, Fagersta och Ljungby).

I detta sammanhang kan nämnas att storstädernas förutspåddatillväxt delvis kan förklaras av den snabbare framtida befolknings-ökningen i landet som helhet. Befolkningsökningen antas delvisbero på ökade födelsetal men framförallt på ökad inflyttning frånutlandet. År 2001 var drygt 14 procent av landets befolkning föddautomlands.8 Merparten var bosatta i Storstadsregionerna (20 procentutlandsfödda) och en betydligt mindre andel i regionfamiljernaRegionala och Sekundära centra samt Småregionerna. Dessa regio-nala skillnader antas öka ytterligare i framtiden.9

Bild 1. Lokala arbetsmarknadsregioner och regionfamiljer. (NUTEK, 2003).

1 Stockholm 2 Uppsala 3 Nyköping 4 Katrineholm 5 Eskilstuna 6 Linköping 7 Norrköping 8 Värnamo 9 Jönköping10 Nässjö11 Tranås12 Älmhult13 Ljungby14 Växjö15 Vimmerby16 Kalmar17 Oskarshamn18 Västervik19 Gotland20 Karlshamn21 Karlskrona22 Simrishamn23 Helsingborg24 Kristianstad25 Malmö26 Halmstad27 Varberg28 Göteborg29 Trollhättan30 Strömstad31 Bengtsfors32 Borås33 Lidköping

34 Skövde35 Torsby36 Karlstad37 Årjäng38 Filipstad39 Hagfors40 Arvika41 Säffle42 Örebro43 Karlskoga44 Västerås45 Fagersta46 Köping47 Vansbro48 Malung49 Mora50 Falun51 Avesta52 Ludvika53 Gävle54 Ljusdal55 Söderhamn56 Bollnäs57 Hudiksvall58 Sundsvall59 Kramfors60 Örnsköldsvik61 Strömsund62 Åre63 Härjedalen64 Östersund65 Storuman66 Sorsele

67 Vilhelmina68 Umeå69 Lycksele70 Skellefteå71 Arvidsjaur72 Arjeplog73 Jokkmokk74 Överkalix75 Kalix76 Övertorneå77 Pajala78 Gällivare79 Luleå80 Haparanda81 Kiruna

8 LU 2003/04, bilaga 3.9 År 2020 beräknas andelen utlandsfödda i Stockholms och Malmös LA-regioner

att vara 22 procent. LU 2003/04, bilaga 3.


Prognoser visar att framförallt Storstadsregionerna kommer att växamed avseende på Prognoser visar att framförallt Storstadsregionernakommer att växa med avseende på såväl befolkning som sysselsätt-ning och ekonomi. Stockholmsregionens tillväxt beräknas dock attbli något svagare än Göteborgs och Malmös, vilket antas bero på enavtagande efterfrågan på arbetskraft och problem på bostadsmark-naden. En ansenlig befolkningstillväxt beräknas också i Universitets-och högskoleregionerna. Befolkningen i Småregionerna förväntasminska ytterligare, framförallt i Pajala, Överkalix, Strömsund, Moraoch Övertorneå som domineras av offentlig sysselsättning och Hag-fors, Bengtsfors, Filipstad, Jokkmokk och Ludvika som domineras avprivat sysselsättning. Som helhet uppskattas befolkningen i Sekun-dära centra att vara någorlunda stabil fram till år 2020 (se tabell 2),men även bland dessa beräknas flera att minska i befolkning.10

Likaså förutspås befolkningen i Regionala centra Falun och Sunds-vall att minska.

Tabell 2. Befolkningsutveckling i regionfamiljer 1994-2020.

10 De Sekunda centra som beräknas minska i befolkning är Avesta, Tranås,Karlskoga, Skellefteå, Nässjö, Oskarshamn, Älmhult, Karlshamn och Köping.

Kä

lla:

Lå

ng

tid

sutr

ed

nin

ge

n 2

00

3/0

4,

bila

ga

3.


Storstadskoncentrationen förväntas således att fortsätta och omman dessutom ser att LA-regionernas gränser expanderar kommerstorstadsregionernas befolkning att öka ytterligare. Regionförstoringanses bidra till ekonomisk tillväxt, delvis på grund av att arbetskraf-ten är mer rörlig och lättare kan nå nya tillväxtbranscher jämförtmed i mindre regioner. Utvecklingen uppmuntras därför av såvälmarknadskrafter som av den offentliga politiken på stats- ochregionnivå.11 Regionförstoringen förutspås således att fortsätta ochår 2040 beräknas Sverige att bestå av ca 40 arbetsmarknadsregionerkoncentrerade kring tre storstadsregioner.12 Detta innebär med an-dra ord att Sveriges urbanisering långt ifrån avstannat; förbättradekommunikationer och ökad pendling innebär att fler människorinnefattas av stadsregionernas radier och kan arbeta och nyttja stä-ders faciliteter utan att nödvändigtvis vara bosatta där.

Figur 1. Befolkningsutveckling i regionfamiljer 1950-2020.

11 LU 2003/04, bilaga 3.12 Nygren & Persson, 2001.

Kä

lla:

Lå

ng

tid

sutr

ed

nin

ge

n 2

00

3/0

4,

bila

ga

3.


Stadsbyggnadstrender under 1900-talet

Ovan har de svenska städerna beskrivits utifrån befolkningsmängd,funktionell utsträckning och ekonomisk inriktning. När det gällerstädernas utveckling är det också intressant att beskriva deras fysiskaskepnad. Olika tider har präglats av olika stadsplaneideal. Hur manhar byggt städerna speglar samhällsförändringar som urbanisering,industrialisering, nya transportmedel men också varierande arbets-och familjeförhållanden, estetiska och politiska ideal. Nedan be-skrivs översiktligt stadsbyggnadstrender som präglat de svenskastäderna under 1990-talet.

Från rutnätsstad till sitteansk planering och trädgårdsstäder

Den svenska 1800-talsstaden karaktäriseras i huvudsak av rutnäts-planer där bostäder, industrier, handel och andra verksamhetersamsades i täta stadskvarter. Vid sekelskiftet växte en nationalro-mantisk strömning fram med intresse för ett äldre stadsbyggnads-mönstret, delvis i reaktion mot rutnätsstaden och ”ingenjörernaslinjalestetik”. Dessa stadsplaneidéer var inspirerade av österrikarenCamillo Sitte och präglas av krökta gator, varierade stadsrum medöppna och slutna vyer samt hänsyn till den specifika platsens topo-grafi och växtlighet. Detta passade bra för de kuperade områdensom inte hade kunnat bebyggas med rutnätsplaner och som nu blevföremål för stadsexpansion.13

Vid sekelskiftet växte stadsbefolkningen och trångboddheten ochde sociala klyftorna var påtagliga. Detta ledde till att staten initierades.k. egnahemslån som gjorde det möjligt för de mindre bemedladeatt skaffa sig en egen bostad. Familjen sågs som en självklar bas i denlivsstil som uppmuntrades, präglad av ”arbetsamhet, nykterhet ochbofasthet”.14 Under 1920-talet byggdes småhus och villor i städernasytterkanter, ofta med den engelska trädgårdsstaden som förebild.Resultaten i Sverige blev visserligen inte några trädgårdsstäder iförgrundsfiguren Ebenezer Howards bemärkelse, men införandet avtomträtten kom att utgöra ett viktigt fundament i linje med Howardssocialreformistiska idéer. Tomträtt innebar att staden ägde markenoch tillsammans med de statliga lånen innebar detta system attstaden fick unika möjligheter att styra stads- och bebyggelse-utvecklingen.15 Som helhet kom egnahemsrörelsen att bli en viktiggrund för det svenska folkhemsbygget.

13 Eriksson, 1998.14 ibid.15 ibid.


Kä

lla:

Ark

ite

ktu

rmu

se

et,

19

80

.

Bild 2. En affisch som spreds av Stockholm stad under 1940-talet.


Funktionalism och grannskapsplanering

Sekelskiftesstadens täta kvarter innebar dålig luft, buller, trångbodd-het och brist på hygien och solljus, framförallt för de mindre bemed-lade. Bland annat som en reaktion mot detta uppkom 1930-taletsfunktionalistiska planeringsideal med en vilja att skapa ljusa ochpraktiska bostäder för förbättrad folkhälsa och bättre levnadsförhål-landen, inte minst för kvinnor och barn. I de öppna funktionalistiskastadsplanerna byggde man hellre högt och glest än lågt och tätt samtskilde på områden för industrier, bostäder och service. De funk-tionalistiska idéerna stöddes också av arbetarregeringen och under1930-talet skapades en politiskt starkt förankrad helhet där arkitek-ter, ekonomer, ingenjörer och samhällsvetare gjorde gemensam sak iatt förbättra landets bostads- och levnadssituation.16

Den kraftiga urbaniseringen under 1930-60-talen kom således attgå hand i hand med uppbyggnaden av den svenska välfärdsstaten,vilket innebar att stadstillväxten möttes av en omfattande planering,nybyggnad av hyresbostäder, ombyggnation av stadscentra ochutbyggnad av varuhus och offentlig service. Till detta hör också1950-talets omfattande kommunsammanslagningar vilket gav behovför nya centrumanläggningar, kommunalhus, sporthallar, bibliotekoch samlingslokaler.17 Införandet av det kommunala planmonopolet(1948) innebar också att kommunernas ställning i den fysiska plane-ringen stärktes, en planering som i regel leddes av arkitekter. I denstatliga bostadspolitiken uppmuntrades allmännyttiga bostadsföre-tag och ett centralt mål under denna tid var att åstadkomma en högoch jämn bostadsstandard för alla. Detta kan jämföras med andraländer där man i stället satsade på ”social housing” eller ”low-costhousing” – billiga bostäder specifikt för mindre bemedlade stadsbor– vilket ofta medfört segregationsproblem.18

Efterkrigstidens storstadsutbyggnad skedde ofta i form av s.k.grannskapsplanering där mindre enheter utanför stadskärnornabyggdes upp. Tanken var att skapa självförsörjande enheter medbostäder, service och arbetsplatser. Planeringen präglades av socio-logiska idéer där man bl.a. ansåg att mindre enheter var gynnsammaför ökad demokrati och gemenskap, vilket var viktigt för att mot-verka totalitära strömningar. Grannskapsenheterna kallas i vissasammanhang för ABC-städer (Arbete, Boende och Service), däri-bland det välkända exemplet Vällingby norr om Stockholm. Centraltför planeringen av Vällingby och andra satellitstäder i Stockholm varden parallella utbyggnaden av stadens tunnelbana.

16 Svedberg, 1980.17 Rudberg, 1998.18 ibid.


En annan viktig faktor i efterkrigstidens planering var bilismen. Enökad privatbilism i städerna innebar buller, luftföroreningar, risk förolyckor och minskad framkomlighet. Detta ledde till att stadspla-nerarna i stor utsträckning separerade biltrafiken från gångtrafi-kanterna. De nya grannskapsenheterna planerades således medsäckgator, särskilda gång- och cykelvägar och bilfria områden förskolor och lekplatser. Trafiksepareringen befästes senare i den stat-liga normsamligen ”SCAFT – Riktlinjer för stadsplanering med hän-syn till trafiksäkerhet”.19

Storskalig bebyggelse och Miljonprogrammet

Under 1950-talet och framförallt 1960-talet blev de nyplanerade bo-stadsområdena mer storskaliga och präglade av tidens industriellaserieproduktion men också av tidens estetiska ideal.20 Byggelemen-ten var i flera fall prefabricerade och begreppet ”produktionsan-passad projektering” kom att användas. Ingenjörskonst och ett tek-niskt-rationellt arbetssätt fick mer utrymme och arkitekternas roll istadsbyggandet minskade. Nya krav på effektivitet och förhöjd stan-dard resulterade i att mer än 40 procent av det svenska bostads-beståndet som var byggt före år 1900 revs under årtiondet 1960-1970.21 De ansenliga flyttströmmarna från glesbygden till industri-städerna medförde bostadsbrist i städerna. Detta utgör bakgrundentill det s.k. Miljonprogrammet då en miljon bostäder byggdes mellanåren 1965 och 1974. I programmet ingick inte bara de välkändaförortsexemplen som Gårdsten i Göteborg, Rosengård i Malmö ellerTensta i Stockholm utan också villor, radhus och mindre lamellhus.

Varsam stadsförnyelse

Under 1970-talet minskade den ekonomiska tillväxten och likasåstadsbyggandet. De storskaliga förortsområdena och den rationa-listiska planeringen kritiserades av somliga för att innebära socialexkludering samt politisk och kulturell passivitet.22 Insatser riktadesmot att i fysisk, arkitektonisk och social bemärkelse förbättra situa-tionen i problemtyngda förortsområden. Likaså kritiserades de om-fattande ombyggnationerna av stadscentra och begreppen ”varsamombyggnad” eller ”varsam stadsförnyelse” blev välanvända under1970- och 80-talen.23 Mot slutet av 1980-talet infördes Plan- ochbygglagen som medförde att kommunerna fick en ökad självständig-het när det gäller planeringsfrågor och att den statliga styrningenminskade.

19 SCAFT gavs ut Statens planverk i samverkan med Statens vägverk år 1968.20 Söderqvist, 1999.21 Bengs & Ringö, 2004.22 Caldenby, 1998.23 ibid.


Den tidigare funktionssepareringen upplevdes också som otidsenligoch kritiserades för att ha givit upphov till sovstäder utan dynamik.Under 1980-talet genomfördes flera stadsförnyelseprojekt däriblandNorra Älvstranden i Göteborg där man ville återskapa stadsmiljöermed en blandning av funktioner och högre exploateringsgrad. Nyastadsdelsområden byggdes även under denna tid och då gärna med1800-talets kvartersstad som förebild med bostäder, arbetsplatseroch butiker blandat, dock planerades dessa områden sällan som in-tegrerade delar av den övriga stadsbebyggelsen. Exempel i Stock-holm är bl.a. Skarpnäck, Södra stationsområdet och S:t Eriks sjuk-husområde som alla är något avskilda från det omkringliggandegatunätet.24

Den uthålliga staden, blandstaden och ”new urbanism”

Det senaste årtiondets problemställningar har framförallt rört densociala och geografiska segregationen, städernas tillväxt och utgles-ning i randzonen, externhandelsetableringar, den ökade privatbilis-men samt hur städerna och samhället som helhet ska kunna ställaom till en hållbar utveckling och samtidigt hävda sig i den internatio-nella konkurrensen. Sedan mitten av 1990-talet har regeringen,Boverket och andra myndigheter drivit frågan om hållbar samhälls-utveckling. Här kan bl.a. Boverkets visionsarbete Sverige 2009 – för-slag till vision (1994) nämnas där bebyggelseutvecklingen tecknas iform av ett pärlbandsnätverk med ett 20-tal tätbefolkade regionalacentra som knyts samman av snabba kollektiva transportmedel. Påså vis kan landets glesa bebyggelsestruktur kombineras med tätstadsbebyggelse.

På regional nivå, i exempelvis Stockholmsregionen, förespråkasockså en flerkärnig utveckling där stadstillväxten koncentreras kringett antal urbana noder med kompletterande näringslivs-, service-och utbildningsinriktningar.25

I den aktuella stadsbyggnadsdebatten framförs ”den måttfullastaden”, ”new urbanism” eller ”blandstaden” som nya stads-byggnadsvisioner.26 Dessa visioner går många gånger hand i handmed visionen om ”den hållbara staden”.27 Gemensamma drag är enstadsutveckling där man vill främja funktionsblandning för att å enasidan få ökat liv i städerna – dag såväl som natt – och därtill ökadsäkerhet och å andra sidan för att minska transportbehovet ochförbättra möjligheterna för de boende att nå stadens nödvändigafunktioner inom gång- eller cykelavstånd. Visionerna kan ses som enreaktion mot utglesningen av staden i randzonen och efterkrigsti-dens separering av funktioner, trafikanter och innerstad-förort.

24 ibid.25 Regionplane- och trafikkontoret, 2001.26 Bellander, 2003.27 Bradley & Tunström, 2004.


Funktionssepareringen upplevs som otidsenlig i det alltmer post-industriella samhället där arbetsplatserna inte längre är bullriga ochförorenande industrier. Ofta lyfts den täta kvartersstaden fram somideal då denna stadsform anses vara mer resurssnål, ge bättre under-lag för kollektivtrafik och ett mer livfullt stadsliv. I andra samman-hang betraktas den överblickbara småstaden som ett ideal. I USAanvänds begreppet ”new urbanism” för senare års initiativ somsyftar till att återskapa traditionella europeiska stadsdelar medoffentliga rum, torg, trottoarer och ett levande handels- och folkliv. Iett manifest – ”Charter of the New Urbanism” – från 1996 föresprå-kas stadsdelar med ca 500 meters radie där säckgator tas bort ochgatunätet öppnas upp för genomströmning.28 Områden som plane-rats enligt ”new urbanism”-konceptet är exempelvis Seaside i Flo-rida som av vissa kritiseras för att vara en stadsenklav primärt anpas-sad till den vita amerikanska medelklassens livsstil och ideal.29

Begreppet ”new urbanism” har även kommit att användas i Sverigeoch Europa och sammanfaller på många sätt med visionen omblandstaden.

Bild 3. Järla Sjö utanför Stockholm har planerats med den traditio-nella småstaden som förebild.

28 Se the Congress of New Urbanism: www.cnu.org29 Bressi, 2002.

Fo

to:

Ka

rin

Bra

dle

y


Reflektioner kring 1900-talets stadsbyggnadstrender och

stadsbyggandets roll i samhället

Genom tiderna har politik, estetik, teknik, sociala visioner och nor-mer samverkat och påverkat stadsbyggandet på olika sätt. Undervissa tider har de estetiska idealen varit tongivande som t.ex. i dennationalromantiska strömningen. Under andra tider präglades byg-gandet av socialreformistiska idéer som i egnahemsrörelsen ochträdgårdsstadsplaneringen. Vidare utmärks vissa tider av ett teknisktoch industriellt förhållningssätt till stadsbyggande och planering.Det är dock en förenkling att påstå att ett perspektiv dominerat enepok, snarare har flera perspektiv och motiv samverkat. Detta är ex-empelvis tydligt i den tidiga och sena funktionalismen där motivengällde såväl ökad välfärd och jämnare fördelning som funktionalitet,estetik och teknik. Om dessa var de tongivande idealen då kan mansäga att dagens stadsbyggnad präglas av ideal om hållbarhet och liv-fullhet såväl som säkerhet och stadens konkurrenskraft. Då var måletatt åstadkomma en god och jämn bostadsstandard för alla; idag ärbyggandet snarare målgruppsanpassat och nischat.

Under välfärdsstatens uppbyggnad samverkade industri-, trafik-,social- och bostadspolitik och det svenska folkhemmet fick framfö-rallt ett fysiskt uttryck.30

1930-60-talens omfattande industrialisering och urbaniseringmedverkade till att stadsbyggandet fick en central roll i samhället.Tidigare års bostadsbrist, fattigdoms- och hälsoproblem medfördeatt tilltron till stadsbyggande var stor när det gällde att förändra ochförbättra samhället.

På 1970-talet då urbaniseringen avtagit, oljekrisen var ett faktum,avindustrialiseringen påbörjats och de stora byggprojekten var av-slutade handlade inte problemen längre om brist på materiell välfärd.Snarare kom problemen att handla om brist på miljömässig hållbar-het, brist på varierade stadsmiljöer och brist på delaktighet, i områdetsåväl som på arbetsmarknaden. Dessa typer av problem är svårare attlösa enbart med stadsbyggnadsinsatser jämfört med tidigare årssanitets- och bostadsbristsproblem. Sentida forskning har ocksåvisat hur uppfattningar om stadsmiljön formas av mediebilder,politik och estetiska ideal utöver den fysiska utformningen i sig.31

De senaste decenniernas samhällsförändringar och nya perspektivhar på så vis medfört att stadsbyggandet förlorat något av dentidigare framskjutna positionen i samhället.

Men stadsbyggandet idag kan i högre grad handla om att justeraoch komplettera miljöer, göra dem mer varierade och anpassade tillnya förutsättningar snarare än att bygga nytt och i stor skala. Väl-färdssamhället byggdes således i fysisk bemärkelse och frågan är nu ivilka bemärkelser det hållbara samhället kan byggas och förvaltassamt hur de ekologiska, sociala, kulturella och ekonomiska aspek-terna då ska balanseras.

30 Linn, 1998.31 Ristilammi, 1999.

23Stadspolitik i Danmark

Bakgrund

Danmark har relativt hög urbaniseringsgrad, hög befolkningstäthet,städer som är omgivna av viktig jordbruksmark och en tradition avstark offentlig styrning. Mot denna bakgrund är det inte konstigt attDanmark har utvecklat ett system för fysisk planering för att medve-tet styra markutvecklingen och hantera konflikterna i samband medstädernas tillväxt. Som ett komplement till den fysiska planeringenhar Danmark också utvecklat en stadspolitik som framförallt varit in-riktad på att hantera bostadsrelaterade sociala problem i nedgångnabostadsområden och stadsdelar.

Den danska befolkningsstrukturen präglas av huvudstadens domi-nans. Över en tredjedel av den totala befolkningen om 5,3 miljonerär bosatt i Hovedstadsregionen, definierad som Köpenhamns ochFrederiksbergs kommuner samt Köpenhamns, Frederiksborgs ochRoskildes amter (län). Samtidigt bor nästan 800 000 människor ilandsbygdsområden (landdistrikter) och över 400 000 är bosatta imindre städer med färre än 1000 invånare. Tillsammans utgör dessa1,2 miljoner människor ca en femtedel av den danska befolkningen.Bebyggelsestrukturen präglas av en befolkningstäthet om 125 invå-nare per km2. Landet är således kraftigt urbaniserat. Stadssystemettecknas i tabellen nedan.32

Stadskategori Andel av den totala befolkningen

Över 1 miljon 26 %Över 150 000 33 %Över 50 000 39 %Över 10 000 57 %Över 1000 80 %

Stadspolitik i Danmark

32 Hanell, T. et al, 2000.


Första och andra generationens invandrare utgör tillsammans om-kring åtta procent av den totala befolkningen – mer än hälften avdessa har sitt ursprung i ett europeiskt land. De största icke-europe-iska grupperna kommer från Irak, Libanon, Pakistan, Iran ochSomalia och är i stor utsträckning bosatta i de stora och mellanstorastäderna. Sedan mitten av 1980-talet har det varit en nettoinvand-ring som år 1986 nådde en höjdpunkt med ca 30 000 personer. Ävenom personer med utländsk härkomst inte utgör en större andel avbefolkningen jämfört med andra västeuropeiska länder har inte-grationspolitiken stramats åt tidigare än i andra länder. Fram till desista åren har dock stadspolitiken endast i begränsad omfattningvarit inriktad på den etniska segregationen.

Den kommunala strukturen i Danmark genomgick en kraftigförändring i början av 1970-talet. Under 1950- och 1960-talen blevdet tydligt att många små sognekommuner inte var rustade för deutbyggnads- och välfärdsuppgifter som följde med välståndsök-ningen i landet. Vidare uppfattades det som otidsenligt att hålla kvarvid den särstatus som de stora stadskommunerna (s.k. købstads-kommuner) hade åtnjutit sedan medeltiden. Resultatet av kommu-nalreformen 1970 blev att 1366 sognekommuner och 86 købstads-

kommuner blev till 277 kommuner. Principen för indelningen var: enstad – en kommun. Vid samma tillfälle minskades antalet regioner(amter) till 14 och samtidigt förstärktes den regionala nivån ochamterna fick direktvalda styrelser, beskattningsrätt och ansvar fört.ex. sjukhusdrift och regional planering. Vid kommunalreformenskapades förutsättningarna för den decentraliserade välfärdsstaten.Amterna och kommunerna hade nu blivit tillräckligt stora för atthantera serviceoch välfärdsuppgifter. Amterna och kommunernafick efterhand även andra uppgifter. Totalt disponerar amterna ochkommunerna över 35 procent av bruttonationalprodukten (Sverigehar jämförelsevis 25 procent av BNP – vilket gör Danmark ochSverige till två av de länder som har den högsta decentraliserings-graden). De stora utgiftsområdena för de danska kommunerna ärbarnomsorg, grundskola, äldrevård, vägväsende och administration– totalt utgör dessa områden 90 procent av kommunernas utgifterför service.

Stadspolitikens organisation och medel

I likhet med många andra länder handhas stadspolitiken och stads-planeringen av olika departement. I Danmark handlar stadspolitiskauppgifter i första hand om bostadssociala (bolig-sociale) frågor ochfram till år 2001 hanterades dessa av Bostadsdepartementet. Stads-planeringen är underordnad reglerna för fysisk planering som Miljö-departementet ansvarar för.

Under det socialdemokratiska styret under 1990-talet handlade denofficiella danska stadspolitiken främst om bostadssociala problem.Det var också då Bostadsdepartementet initierade stadspolitik somett politikområde. I perioden 1998-2001 kulminerade denna utveck-


ling vilket också markerades i departementets namn: Stads- ochbostadsdepartement (By- og Boligministeriet). Då den liberal-konservativa regeringen tillträdde år 2001 lades By- og Boligmini-steriet ned och de stadspolitiska uppgifterna spriddes ut på fleradepartement. I stora drag överfördes uppgifter som rör bostads-marknaden och byggbranschen till Erhvervs- og Boligstyrelsen underØkonomi- og Erhvervsministeriet medan ansvar för stadspolitiskaoch bostadssociala frågor flyttades till det nyinrättade Ministerium

for Flygtninge, Indvandrere og Integration.Under 1940- och 1950 talen handlade de bostadspolitiska uppgif-

terna i Danmark främst om att bygga bostäder åt alla. Denna mål-sättning blev på 1960- och 1970-talen kompletterad med en önskanom att säkerställa byggandet av större bostäder och bostäder medhög kvalitet. Under denna period, då Bostadsdepartementet snararevar ett ”byggdepartement”, byggdes 900 000 bostäder i Danmark ochbostadsbristen upphörde. Under loppet av 1980- och 1990-talenframkom dock att större och bättre bostäder inte nödvändigtvis varen garanti för ett bra stadsliv. De större städernas uppdelning –ekonomiskt, socialt och kulturellt – i väl fungerande respektiveutsatta stadsdelar ledde till att Bostadsdepartementet i högre gradsatte fokus på fördelningspolitiska frågor. Kort sagt blev Bostads-departementet ett slags ”bostadsmarknadsdepartement”. Sanerings-och stadsförnyelseinsatserna intensifierades, i synnerhet i de störrestädernas inre delar. Den allmännyttiga bostadssektorn upprätthöllsina byggaktiviteter genom gynnsamma finansieringsvillkor ochstatliga kvoter för bostadsbyggande. Under loppet av 1990-talet blevdet uppenbart att välfärdsproblemen var så komplexa och samman-flätade att en ny typ av mer samordnade insatser behövde användas.Detta ledde till mer tvärsektoriella insatser i utsatta bostadsområdenoch stadsdelar. De statliga programmen var avsedda att driva påkommunerna, bostadsorganisationer och frivilligorganisationer att ihögre grad samarbeta för att lösa stadspolitiska problem. Dennatankegång var central när Stads- och boligministeriet etablerades år1999. Förväntningar fanns på att detta skulle kunna vidareutvecklaspå så vis att framtidens stads- och bostadspolitik skulle kunna få ensamordnande roll där även social-, arbetsmarknads-, sysselsätt-nings- och trafikpolitiska uppgifter ingick.33 Som framgår nedanövergav dock den nytillträdda regeringen 2001 försöket att få tillstånd en stadspolitik som spelar en samordnande och central roll.Stadspolitiken intar i dag en mindre synlig roll bland Erhvervs- ochIntegrationsministeriernas övriga uppgifter.

Miljödepartementet ansvarar som sagt för den fysiska planeringen iDanmark. Enligt planlagstiftningen ska Miljödepartementet vid varje

33 Jespersen, 1999.


regeringsskifte utarbeta en landsplanredegørelse där de överord-nade ramarna och principerna för planeringen på regional ochkommunal nivå ska anges. Planeringen utförs i en planhierarki:landsplan, regionplan, kommunplan och lokalplan, där planer på enlägre nivå måste överensstämma med planerna på de högre nivå-erna. Då Miljödepartementet har en överordnande och godkän-nande roll garanteras ett tydligt statligt inflytande över planeringen.Amterna ansvarar för den regionala planeringen. Den s.k. region-planen innehåller bl.a. riktlinjer för markanvändningen, där t.ex.överväganden om infrastrukturutbyggnad och planeringen av detöppna landskapet ingår. Kommunerna ansvarar för kommun- ochlokalplaner. I kommuneplanen anges relativt detaljerade ramar förkommunens framtida utveckling, markanvändning, stadens tillväxtoch stadsförnyelse. Eftersom huvudprincipen för den kommunalaindelningsreformen på 1970-talet var ”en stad – en kommun” kanstora delar av kommunplanen ofta jämföras med en stadsplan. Ilokalplanen anges detaljerade bestämmelser som entreprenörer ochfastighetsägare måste rätta sig efter.

Bild 4. Vision 2025. Visionen om en balanserad utveckling ilandsplanredegørelsen från 2000. Landsdelcentra, större städer, vägaroch tåglinjer är fördelade på ett balanserat sätt över hela landet.

Kä

lla:

Milj

øm

inis

teri

et

20

03

a.


Landsplanredegørelserna innehåller riktlinjer om stadsstrukturen ilandet. I de första landsplanerna från 1970-talet diskuterades fram-förallt landets stadshierarki eftersom det ansågs väsentligt att in-delnings- och kommunalreformen följdes upp av en ändamålsenligfördelning av serviceoch välfärdsfunktioner i stadshierarkin.

1992 innehöll landsplanredegørelsen överväganden om danskastäders potential i ljuset av den ökade konkurrensen mellan europe-iska städer och i planen från 2000 utnämndes två stadsnätverk tilllandsdelscentra, vilket var Trekantområdet och Midt-Vestjylland. Iden senaste landsplaneredegørelsen från 2003 diskuteras stads-systemet, t.ex. huruvida de danska städerna har förutsättningar föratt agera som motorer för sina omgivande regioner. Plandoku-mentet tar upp tre typer av områden: de största städerna (med över100 000 invånare) med omland, de mellanstora städerna (städer medmellan 20 000 och 100 000 invånare) och deras omland och slutligenstäder med mindre än 20 000 invånare och deras omland. Dettagrundas i analyser av städernas pendlingsområden och i att det finnstydlig diskrepans mellan de administrativa gränserna och de funk-tionella regionerna. Vidare annonseras i landsplaneredegørelsen enrad så kallade dialogprojekt som är samordnade med regeringensregionala tillväxtstrategi: särskild insatser för områden som är bero-ende av fiske, Grenå – ett s.k. egnscenter i omställning från industri-stad, Sydfyns roll i Fyns utveckling, förnyelse av områden belägnaväster om Köpenhamns centrum – byggande av en ny förort i (i denstorköpenhamnska fingerplanen) samt stadsmönster och stads-kvalitet i Nordvestsjælland. Gemensamt för dessa projekt är att deutförs i ett samarbete mellan statliga myndigheter och/eller kommu-nala myndigheter.

Bild 5. Karta över de så kallade ”egnscentre”. I regionplanerna pekar

varje region ut en stad till sitt egnscentre som har en rad olika service-funktioner. Stadsnätverken i Midt-Vestjylland och Trekantområdetuppfattas fortfarande som landsdelscentre.

Kä

lla:

Milj

øm

inis

teri

et

20

03

a.


Miljödepartementet har det övergripande ansvaret för planering avdetaljhandeln. Våren 2002 beslutade Folketinget att ändra plan-lagstiftningens regler på detta område. Det nationella målet förhandelsstruktur är fortfarande att främja ett varierat utbud i mindreoch mellanstora städer. Huvudregeln är att handelsverksamhet skaplaceras i centrala stadsdelar. Lagändringen innebar dock att plane-ringsansvaret flyttades från amterne till kommunerna. Kommunernaska framöver bestämma gränsen för den enskilda stadskärnan samtom ramarna för utvecklingen. Utanför stads- eller förortscentran ärdet endast tillåtet att förlägga handel för särskilt platskrävande varorsom t.ex. bilar, byggmaterial, växter och möbler. Dagligvaruhandelsom är större än 3 000 m2 och detaljhandel som är större än 1 500 m2

kräver fortfarande en särskild planeringsmässig motivering ochmåste vara i linje med regionplanens riktlinjer (som godkänns avMiljödepartement). Syftet är att motverka stora externhandels-etableringar. Detta har dock varit en omdebatterat fråga. Vid mittenav 1990-talet beslutade den socialdemokratiska regeringen om ettstopp för uppförandet av nya externt belägna storcentrum. Önskanvar att bevara detaljhandeln i de stora och mellanstora städernaskärnor och handelsstrukturen i de mindre städerna. Denna politikgenomfördes med en rapporteringsprocedur som infördes i plan-lagstiftningen 1997. (Eftersom Miljödepartementet markerade attdenna typ av detaljhandelsplanering skulle granskas i samband medinrapporteringen av regionplaner och sedan komma att stoppas fickdet en starkt reglerande effekt). Vid slutet av 1990-talet hade man påså vis åstadkommit en begränsad externhandel. I några enstaka fallhar man sedan dess tillåtit undantag från regleringarna. En markantavvikelse var klartecknet som gavs till etableringen av det 70000 m2

stora köpcentret Field’s i Ørestaden City, fem km utanför Köpen-hamns centrum. Vid flera tillfällen har man tagit fram tillägg tillregionplanen för att utreda konsekvenserna av en eventuell handels-etablering. Miljökonsekvensbedömningar krävs också i sambandmed sådana större utbyggnadsprojekt. Fram till slutet av år 2002 hardet inte varit tillåtet att i lokalplaner avsätta områden över 3000 m2

för handelsföretag och denna praxis gäller än idag.34

På infrastrukturområdet försöker Miljödepartementet samordnaplaneringen av trafikutbyggnadsplanerna som ges ut av Trafik-departementet. Ett samarbete mellan Ekonomi- och närings-departementet och Miljödepartementet har också etablerats somframförallt handlar om mark som avsatts för verksamhetsändamål.

I en statlig utredning har de problem uppmärksammats som följerav kommunernas förkärlek till att avsätta nya verksamhetsområdenvid huvudvägarna, i synnerhet vid motorvägarna.35 Utifrån stads-

34 Miljøministeriet (2003b). Helle Witt, Miljödepartementet upplyser vidare attdenna regel följts också efter detta datum.

35 Erhvervs- og Bypolitisk udvalg, 2001.


och planeringsmässiga hänsyn anses det vara önskvärt att återigenklassa dessa områden som landsbygdsområden (landzone). I prakti-ken är dock detta ofta svårt då markägarna i regel redan har tagit deframtida verksamhetsintäkterna i beräknande. Detta skulle kunnatala för att framtidens politik kommer att vara mer restriktiv när detgäller att avsätta ny mark till verksamheter.

I den nuvarande situationen, där den fastslagna formella (bostads-sociala) stadspolitiken spelar en mindre synlig roll, kan det tänkas attde nämnda statliga planeringsåtgärderna skulle innebära ett ökatintresse för att koordinera stads- och regionplaneringen och därmedett ökat fokus på städernas betydelse för omlandet.

Stadspolitikens motiv, inriktning och geografiskaomfattning

Formande av en samordnad stadspolitik

I början av 1990-talet inleddes en process som innebar att problemsom återfanns i nedgångna stadsdelar, dominerade av utsatta grup-per, uppfattades som så pass komplexa att de inte skulle kunna an-gripas med traditionella bostads- och socialpolitiska åtgärder. EttRegeringens byudvalg tillsattes med uppgift att diskutera bostads-sociala problemställningar. En huvudfråga var den stora koncentra-tionen av invandrare och flyktingar i en rad bostadsområden somfrämst är belägna i de större städernas förstäder. Gruppen tog framen 30-punkts handlingsplan och deras arbete, framförallt indikator-baserade analyser, resulterade 1994 i att 500 stödberättigade bo-stadsområden utnämndes. Dessa innefattade inte bara bostads-områden med en stor andel etniska minoritetsgrupper utan ocksåområden med sociala problem bl.a. hög arbetslöshet. Efter en ansök-ningsomgång ställdes medel till förfogande. Insatserna varierademed hänsyn till problemens karaktär i respektive bostadsområde,bland de vanligaste medlen var hyressänkningar, bostadsrenovering,anställning av socialarbetare och bostadsrådgivare i området samtetablering av diverse sociala aktiviteter. I en analys av de initiativsom följde i kölvattnet av det stadspolitiska arbetet tecknades fyratyper av huvudsakliga insatser: 36

• Etablering av lokala nätverk för att motverka social exkludering.Syftet med dessa initiativ var att etablera ett mer permanent sam-arbete mellan t.ex. bostadsbolagen, de lokala myndigheterna ochde boende. Ofta skedde detta genom anställning av socialarbetarei bostadsområdena.

• Förbättring av bostadsområdenas konkurrenssituation på bo-stadsmarknaden genom renovering och förbättring av de fysiskaomgivningarna samt initiativ för att förbättra livskvaliteten ibostadsområdet.

36 Andersen et al, 2000.


• Minskning av segregationen genom ändrade regler för bostad-sanvisning i särskilt utsatta områden. Denna strategi visade sigvara svår att hålla fast vid genom att den kunde upplevas som dis-kriminerande för i synnerhet etniska minoritetsgrupper.

• Insatser i de skoldistrikt där det fanns många tvåspråkiga elever,stödmöjligheter till utbildning och vidareutbildning för etniskaminoriteter.

I Andersen (1999a och b) visade det sig att insatserna i flera fall hadehjälpt och att de resursstarka invånarna i större grad bodde kvar iområdet och att en ökande andel av de nyinflyttade hade kommit inpå arbetsmarknaden.

Kvarterløft-programmet

1996 introducerade Regeringens byudvalg det så kallade kvarterløft-programmet. Kvarterløft-politiken markerar ytterligare ett avstegfrån den traditionella sanerings- och stadsförnyelsepolitiken somframförallt varit inriktad på fysiska förbättringar.

Idén med kvarterløft är att ett helt kvarter ska ”lyftas”. Erfarenhe-terna från den övriga byudvalgs-insatsen är markanta då fokus är påsociala insatser, men nu med inspiration från erfarenheter i andraländer där mobilisering av lokala och privata resurser spelar enstörre roll. Även EUs tredje fattigdomsprogram – Poverty III – sombyggde på principerna om partnerskap, tvärsektoriell samordningoch deltagande är en tydlig inspirationskälla. Generellt byggerkvarterløft-idén på tanken om att samarbetet mellan offentliga ochprivata aktörer kan garanteras och preciseras genom kontrakt.Kommunerna som deltar i kvarterløft-programmet har ansvar föratt organisera och leda insatserna via de nätverk och samarbets-allianser som bildas mellan aktörer i kvarteret och kommunensrepresentanter. Kvarterløft-strategin har en tydlig experimentellinriktning där partnerskap, medborgardeltagande och helhets-orienterade strategier står i centrum. Det nyskapande inslaget medkvarterløft-politiken är en kombination av det politiska erkännan-det av att olikheterna i stadsrummet behöver bemötas med natio-nella resurser men att det mer specifika innehållet och strategiernamåste bestämmas och förankras lokalt.

Totalt har tolv bostadsområden mottagit medel inom kvarterløft-programmet. Den första generationens kvarterløft (1997-2001/2)omfattade områdena Aalborg Øst, Tøjhushaven i Randers, SydvestKvarteret i Kolding, Avedøre Stationsby i Hvidovre samt i Köpen-hamns kommun: Femkanten (på Bispebjerg), Holmbladsgade-kvarteret och Kongens Enghave. Den andra generationens kvarter-løft (2001-2007) omfattar Brøndby Strand i Brøndby, Vestbyen iHorsens, Vollsmose i Odense och Nordvestkvarteret och NørrebroPark Kvarter (Ydre Nørrebro Syd) i Köpenhamn. Det är anmärk-ningsvärt att det var först i samband med andragenerations-projekten som fler områden med hög andel etniska minoriteterutnämndes.


I de tolv kvarterløft-områden bor ca 120 000 personer. Runt en 1,3miljoner DKK har avsatts till kvarterløft-programmet och medlen ärfördelade mellan processmedel, försöksmedel och bostadsför-bättringar, där bostadsförbättringar har utgjort den allra största de-len. Varje område har således tilldelats olika öronmärkta medel förstadsförnyelse, dock med krav på kommunal medfinansiering. Enspeciell kvarterløft-pott har upprättats som Statens Sekretariat forKvarterløft ansvarar för. Pengarna används till att finansiera de fyras:en: ”små, sikre, synlige succes’er” samt helhetsorienterade projekt iområdena. Varje kvarterløft-område har formulerat framgångs-kriterier för processen i sina samarbetsavtal och planer för kvarteret.I de flesta områden har insatserna framförallt handlat om fysiskaförbättringar i kvarteret (bebyggelse, offentliga rum, grönområden,trafikförhållanden m.m.), social integration, integration av området istaden, sociala problem, medborgardeltagande, sysselsättning samtfritids- och kulturaktiviteter.

Den överordnade ledningen av kvarterløftet sker via samarbetsav-tal mellan Statens Sekretariat for Kvarterløft och de respektive delta-gande kommunerna. Samarbetsavtalen härrör från kvarterplanersom utvecklats i en dialog mellan kommun och medborgare i deninledande fasen av programmet. Samarbetsavtalen innehållermålsättningar och framgångskriterier för det enskilda området ochrevideras årligen i förhandlingar mellan det statliga sekretariatet ochkvarterløft-kommunerna. Planerna för kvarteren har därmed skapatramarna för den lokala projektutvecklingen. Med hjälp av planernahar det formulerats en rad konkreta projekt och målsättningar ochkvarterløft-sekretariaten har haft en dialog med kommunala ochstatliga myndigheter om ramarna för projektinnehåll och ekonomi.Projektupplägg och genomförande har skett i ett samarbete mellanparterna i kvarterløft-områdena, dvs. invånare, kommun och detlokala kvarterløft-sekretariatet.

Av en utvärdering av de sju första utnämnda kvarterløft-områdenaframgår att man generellt lyckades vända den negativa utvecklings-spiralen.37 Denna slutsats dras även om det är svårt att isolera effek-ten av insatsen, vilket beror bl.a. på att de sju första områdena varsinsemellan mycket olika och omfattade allt från områden med småfysiska och sociala problem till områden med såväl stora fysiska somsociala problem. Första generationens kvarterløft organiseradesmed avsikten att få till stånd privata investeringar och aktiviteter.Utvärderarna pekar dock på att denna ansats inte riktigt hade fåttfotfäste i Danmark. Ett bättre samspel mellan marknadskrafternaoch näringslivet skulle därför kunna vara en följdriktig rekommen-dation till nästa generations kvarterløft. I den del av utvärderingensom omfattar de kommunala myndigheternas erfarenheter fram-hävs de utmaningar som den helhetsorienterade tillväxten innebär:

37 Andersen och Kielgast, 2003.


förändringstryck på tjänstemän som har specialiserat sig inom ettområde; den traditionella förvaltningen motarbetar risktagandet iförsöksaktiviteter; horisontella samarbetsrelationer kan komma ikonflikt med vertikala hierarkier; politisk uppbackning av förvalt-ningens arbete ger klara ramar för organisationen och samarbetet.

De fem senaste kvarterløft-projekten har ännu inte utvärderats.Men en sådan kommer att tas emot med intresse eftersom de delta-gande kvarteren i högre grad jämfört med första generationenskvarterløft-områden har de problem som är vanliga i 1970-taletsförortsområden som t.ex. hög arbetslöshet, etnisk boendesegrega-tion, enformiga och nedgångna bostadsområden.

Stadspolitikens glansperiod 1998-2001

I början av 1998 höll den nytillträdde bolig- og byministern en stads-politisk hearing och därefter sände departementet ut en stads-politisk debattskrift där det framgick att departementet önskade intaen samordnande roll i det helhetsorienterade och tvärgående samar-betet om stadspolitiken. Tanken var att stadspolitiken skulle förenastadsdelar i stället för att splittra dem, göra städerna ekologiskt, eko-nomiskt och socialt hållbara genom att samordna de traditionellasektorslösningarna och investera i både det sociala och fysiska kapi-talet. I skriften betraktades stadspolitiken vidare som en del av väl-färdspolitiken – en välfärdspolitik som grundas på ett ”nedifrån-och-upp”-perspektiv. Det poängterades att demokrati, inflytande ochmedansvar var viktiga förutsättningar för en integrerad och hållbarstadspolitik. Samtidigt pekades på nödvändigheten av att direkt in-volvera medborgarna och näringslivet i planeringen av städernas ut-veckling. Detta skulle dock eventuellt kräva nya eller kompletterandeformer av stadsförvaltning och samarbetsformer.38 Vid nästföljandeårsskifte skickade by- og boligministeren ut en stadspolitisk perspek-tiv- och handlingsplan39 som följer samma linje som den tidigaredebattskriften. I denna definieras stadspolitikens mål som sunda,vackra och spännande städer. De överordnade målsättningarna är:

• att stödja en utveckling som sätter städernas välfärd, levnadsvill-kor och livskvalitet i fokus

• att bryta onda cirklar och förbättra tidigare misstag i utsattastadsdelar och samtidigt göra en målinriktad insats med hänsyntill städernas generella utmaningar

• att främja en hållbar tillväxt i städerna – näringsmässigt,miljömässigt, kulturellt och socialt

• att främja utvecklingen av mer integrerade stadssamhällen därprivata och offentliga initiativ samspelar och där varje stadsdelrymmer möjligheter för olika typer av livsformer så att medbor-garnas behov livet igenom kan tillgodoses

38 Bolig- og Byministeriet, 1998.39 By- og Boligministeriet, 1999.


• att skapa goda förutsättningar för ett konstruktivt samspel mellande många aktiviteter som gör staden till en bra plats att bo, arbetaoch leva i.

Mot denna bakgrund valdes fem insatsområden ut: gynnsammaekonomiska förutsättningar – ökad aktivitet och sysselsättning; ökaddemokrati och medinflytande; bostadssociala insatser – blandadebostadsformer; stadens fysiska och rumsliga organisation; stads-politikens grundvalar och organisation. Den sistnämnda punkteninnefattar bl.a. förslag om ”urban governance”. Med detta menas enstruktur där medborgarna och näringslivet involveras aktivt och därstädernas organisation integreras vertikalt – mellan olika besluts-nivåer – och horisontellt – mellan olika sektorer. Förslaget var attetablera en sådan struktur på försök i de s.k. kommunala stadsråden(byudvalg). Kostnaderna för de nya initiativen täcks av en ny utgifts-post för 1999-2002 på 96 miljoner DKK – den så kallade Bypuljen.

En av de grundläggande förutsättningarna för det stadspolitiskaangreppssättet i handlingsplanen är viljan att skapa ”den godastaden” – att städerna ska erbjuda goda arbets- och boendemiljöer.De fem insatsområdena vilar på denna premiss. Den aktuella stads-politiken grundar sig på en lång tradition inom dansk stadsplaneringav helhetsorienterade bostadssociala insatser med fokus på stads-förnyelse, kvarterløft och andra integrerade lösningar i problem-tyngda bostadsområden. Det är svårt att framhäva enskilda insatsersom på egen hand kan skapa ”den goda staden” – det är en kombi-nation av insatser som behövs. När det gäller stadsbyggnadsinsatserarbetar man med kulturmiljövård, stadens grönstrukturer, konst-närsverkstäder i offentliga rum och platser med attraktionskraft sommusikställen eller dataverkstäder. Man arbetar även med förbättradgatubelysning, lokala planer för att förebygga brott och samordnadevisioner för stadens miljö- och trafikutveckling.

Kommunernes Landsforening, KL, en inflytelserik sammanslutningav danska kommuner, uttalade sig försiktigt positivt om det stads-politiska initiativet. Tanken med kommunala stadsråd som täcker ettstörre område bemöttes dock med ett förslag om att kommunenfortsatt ska vara navet i stadspolitiken oavsett stadsstorlek. En annaninvändning var att Bypuljens 96 miljoner DKK är en för liten summaför att förverkliga de statliga stadspolitiska visionerna. En annan ochmer djupgående kritik framkom i tidskriften Byplan där handlings-planen kritiserades för att vila på en föreställning om att man kanplanera för ”normaldansker” och att betydelsen av det mångkul-turella samhället (gällande såväl etnicitet, livsstil, konsumtions-mönster som andra preferenser) hade utelämnats.40 Denna typ avkritik har varit ett återkommande tema i debatten om stadspolitiken,

40 Pløger, 1999.


men eftersom By- og boligministeriet har lagts ned och den offentligastadspolitiska insatsen därmed blev relativt kortvarig finns ingenforskning som kan ge en samlad bedömning av insatsen under denstadspolitiska ”glansperioden”.

Aktuell stadspolitik

Som nämnts tidigare har Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere ogIntegration övertagit delar av det tidigare stadspolitiska arbetet, däri-bland administrationen av kvarterløften. I den officiella retorikenfinns fortfarande en stadspolitik och denna definieras alltjämt ivälfärdstermer och refererar till bostadssociala förhållanden, jfr citatnedan från regeringens hemsida:

Bypolitik

Den statslige bypolitik skal bidrage til at udvikle den lokale velfærd ved atskabe rammerne for en lokal områdebaseret indsats. Bypolitikken sætterisær ind i udsatte by- og boligområder, der lider af problemer som f.eks. højarbejdsløshed, kriminalitet, stofmisbrug og fysisk nedslidning.De aktuelle problemer i de udsatte by- og boligområder kan ikke alene løsesved enkeltstående sociale, boligpolitiske eller beskæftigelsesmæssigeinitiativer. For at vende den negative udviklingsspiral, som findes idisse områder, kræves en helhedsorienteret og tværsektoriel indsats. Såledesgår bypolitik på tværs af traditionelle sektoropdelte politikområder ogsamordner disse i en samlet områdebaseret indsats.For at styrke det lokale engagement og ansvar lægges stor vægt påinddragelse af lokale aktører som f.eks. erhvervslivet, lokale foreninger, insti-tutioner, borgere mv.41

Som komplement till det bostadssociala arbetet, dvs. kvarterløft, harregeringen instiftat ett program som kallas Byer for alle. Detta pro-gram fokuserar särskilt på bindande lokala partnerskap, sysselsätt-ning och en insats för förbättrad integration. Programmet ska upp-muntra till nya sätt att involvera privata verksamheter och civil-samhället i syfte att lösa problem i utsatta bostadsområden.Särskilda medel har avsatts för att förbättra den lokala sysselsätt-ningen och integrationen i bostadsområdena genom en helhets-orienterad och tvärsektoriell insats. Medel har dock inte avsatts tillfysisk stadsförnyelse. Den ekonomiska ramen för programmet upp-går till 70 miljoner DKK under åren 2002-2005 och fem projekt harsatts igång. I motsats till kvarterløft-projekten där kommunerna en-dast betalade 35 procent av utgifterna ska kommunerna själva finan-siera hälften av utgifterna till dessa integrationsprojekt.

Regeringen har nyligen beslutat att göra en insats mot ”ghettoiser-ingen” – ytterligare en insats för att motverka etnisk segregation. Fördetta har 64 miljoner DKK avsatts för perioden 2004-08. Dennainsats leds av representanter från allmännyttiga bostadsföretag,näringslivet och kommunerna.

41 Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, hemsida, 2004-04-07(senast uppdaterad mars 2003).


Avslutande kommentar

Generellt kan man urskilja två typer av stadspolitiska angreppssätt.Det ena angreppssättet är inriktat på städer och deras inre förhållan-den, särskilt bostadssociala frågor, medan det andra angreppssättetär inriktat på stadssystemet och dess balans, framförallt samord-ningen mellan städerna och deras omland. För närvarande är detförstnämnda angreppssättet nedmonterat – åtminstone som sam-ordnande instrument. De socialdemokratiska regeringarna försökteunder 1990-talet att etablera, fasthålla och vidareutveckla en stads-politisk insats som var mer än bara bostadssociala insatser. Dettatydliggjordes i flera regeringsrapporter och propositioner och i detfaktum att departementet fick beteckningen By- og boligministeriet.Denna uppgradering av stadspolitiken ändrades emellertid plötsligtvid regeringsskiftet 2001 då By- og boligministeriet lades ned. Depar-tementets ansvarsområden delades nu upp mellan flera olika depar-tement, vilket sannolikt innebär att en samlad nationell stadspolitiskansats uteblir.

Man kan med viss rätt hävda, att den etniska segregationen harbehandlats som ett underordnat eller snarare separat tema i formu-leringen av den danska stadspolitiken. I praktiken var det ocksårelativt få av initiativen som finansierades efter Byudvalgets

handlingsplan där den första generationens kvarterløft-projektingick och som var riktade mot stadsdelar med stor andel etniskaminoriteter. Som framgår av citatet ovan från Integrationsmini-

steriets hemsida nämns inte integrationsfrågan explicit. Om mandäremot ser till stadspolitiken i praktiken – andra generationenskvarterløft-projekt, Byer for alle och insatsen mot ”ghettoiseringen”,

kan man konstatera att en relativt stor andel av de stadspolitiskamedlen kanaliserats till bostadsområden med en hög andel etniskaminoritetsgrupper.


37Stadspolitik i England

Bakgrund

England har en lång tradition av urbana strukturer och stadsliv. När-mare 90 procent av befolkningen bor i urbana områden och när-mare en tredjedel i städer med över en miljon invånare (se tabellnedan).

Tabell 3. Stadsbefolkning i England.42


Över 1 miljon 27 %Över 100 000 56 %Över 50 000 65 %Över 10 000 79 %Över 10 000 79 %Över 2 000 87 %

De engelska städerna har genomgått kraftiga förändringar underloppet av de senaste 30-40 åren. Framförallt städerna i norra ochmellersta England har drabbats hårt av en snabb avindustrialisering.Under efterkrigstiden då det engelska imperiet avvecklades gickmånga av den engelska industrins försörjningskanaler och markna-der förlorade. Då många av de engelska storstäderna präglats av tra-ditionell industristruktur innebar detta att flera stadssamhällensekonomiska grundval försvann under loppet av några få årtiondenmed massarbetslöshet och sociala problem som följd. Problemendrabbade framförallt de inre delarna av städerna där de engelska in-dustriarbetarna i stor utsträckning bodde och arbetade. Detta föran-ledde redan på 1960-talet behov av stadspolitiska program för att av-hjälpa problemen.

Stadspolitik i England

42 Uppgifterna gäller England och Wales, Office for National Statistics, 1998.



Storbritannien är en enhetsstat med en traditionellt stark centralstyrning. Fortfarande finansieras exempelvis många lokala utveck-lingsprojekt huvudsakligen genom nationellt styrda ekonomiskamedel där nationella ombud fördelar och kontrollerar användningenav medlen. Den brittiska enhetsstaten är emellertid i förvandling, vil-ket bl.a. visar sig i att Skottland fått ökat självbestämmande. I Eng-land som är ämnet för detta kapitel finns en blandning av en tvåde-lad (nationell och lokal) och tredelad (nationell, regional och lokal)politiskt-administrativ struktur. Jämfört med andra länder kan dockden engelska strukturen i praktiken närmast beskrivas som tvådelad,vilket beror på den starka nationella styrningen men också på attden regionala nivån inte spelar någon stor roll i storstadsregionerna.

Den administrativa strukturen är baserad på ett kommunalt systemsom utvecklades genom en lång process och som en konsekvens avde förändringar som följde i kölvattnet av industrialiseringen. Närdet gäller de engelska storstäderna finns det, med undantag avLondon, inte några särskilda politiska organ som omfattar det störrestadsområdet. Den regionala nivån (counties) går tillbaka till detförindustriella samhället och har inte anpassats till storstädernasbehov av samordning och planering.

Först 1974, efter 15 års diskussioner, genomfördes en kommunal-reform varvid antalet engelska kommuner (shire district councils,metropolitan district councils, unitary authorities, London bou-

roughs och City of London) fastställdes till ca 350, vilket täcker ettområde med knappt 50 miljoner invånare. Även om man inte räknarmed City of London där det endast bor ca 5000 personer är variatio-nen på kommunernas storlek stor: från ungefär 100 000 upp till ca enmiljon invånare (Birmingham City Council). I London genomfördesredan 1963 en reform varvid Greater London Council (GLC) medknappt sju miljoner invånare etablerades. Medan resten av landetfick en lokal nivå (kommunen) blev Londons lösning en modell medtvå administrativa nivåer: 32 boroughs och City samt det överord-nade GLC.

Syftet med 1974 års reform var framförallt teknokratiskt, nämligenatt säkra den offentliga sektorns stordriftsfördelar och att tydliggöraansvaret för den offentliga servicen. Reformen föregicks av en långdebatt, talrika rapporter och analyser. Reformen blev en kompro-miss med en förvaltningsstruktur i tre delar bestående av kommuneroch counties (länsstyrelser) som i storstadsområdena (conurbations)kallades metropolitan city councils. Dessa metropolitan city councilsfick besynnerligt nog mindre befogenheter jämfört med övrigacounties. Sex metropolitan regions upprättades omkring Manchester(Greater Manchester), Liverpool (Merseyside), Sheffield (SouthYorkshire), Leeds (West Yorkshire), Birmingham (West Midlands)och Newcastle (Tyne and Wear). Den konservativa regeringen för-sökte begränsa de nya storstadsregionerna så mycket som möjligtbl.a. genom att de fick snäva geografiska gränser. Dessutom blevcentralkommunernas organisation olika. I Manchesters fall är det


bara några av de äldsta förstäderna som ingår i centralkommunen.Salford kommun ligger som en ö mitt i centralkommunen endastfem minuters gångavstånd från centrum. Det omvända gäller WestMidland Metropolitan Council som rymde stora delar av förstädernasamtidigt som Birmingham är en mycket stor centralkommun.

Den konservativa regeringen utvecklade på 1980-talet en tilltro tillett system med en tvådelad decentraliserad förvaltning. Efter en stridmed radikala labour-styrda metropolitan councils (i London medKen Livingstone i spetsen) resulterade detta i en nedläggning avmetropolitan governments 1986. De flesta funktioner fördes över tillkommunerna eller till gemensamma – kommunala organisationer,framförallt de mer tekniskt betonade uppgifterna som kollektivtrafik,polisväsen, civil beredskap, brandväsen och t.ex. Manchestersflygplats. Vid andra tillfällen flyttades de tidigare regionala ansvar-sområdena delvis från councils till den kommunala nivån. Idagpräglas England av en komplex blandning av tvådelad och tredeladförvaltningsstruktur. Medan storstadsområdena numera dominerasav den kommunala nivån så är förvaltningen tredelad i mångakranskommuner. Denna förvaltningsmässiga asymmetri gör detibland svårt att hantera suburbaniseringsprocessen och koordineraregionala insatser.

Labour-regeringen har under Tony Blairs ledning i princip följtdenna linje som innebär tonvikt på den kommunala nivån, dockmed två viktiga undantag. Det första undantaget är bildandet av enstrategisk planmyndighet för Storlondon och den första direktvaldaborgmästaren i London (Ken Livingstone). Anledningen till detta äratt London uppfattas som en region snarare än som en storstad. Detandra undantaget är införandet av Regional Development Agencies(RDA) år 1999 som fått ansvar för den regionala närings- ochsysselsättningsutvecklingen, bl.a. genom att utarbeta strategiskautvecklingsplaner. De totalt nio RDA leds av ett råd som tillsatts avhandels- och industridepartementet (Department of Trade and

Industry, DTI) och det finns tecken på att RDA kan komma att spelaen större stadspolitisk roll framöver. Dessutom etablerades RegionalAssemblies som består av intresserade icke-folkvalda aktörer på denregionala nivån: politiker, näringsrepresentanter, olika organisatio-ner och andra intresserade, t.ex. större investerare. Dessa grupperhar fått ansvar för att utarbeta riktlinjer för regional planering,regional planning guidance – strategiska plandokument för mark-användningen.

I ett ”white paper” – Your Region, your Choice – från 2002 redogörsför olika sätt att utveckla en regionalisering i England. Enligt doku-mentet ska en del funktioner överföras till regeringens decentralise-rade förvaltning, men det framförs också argument för att etablerademokratiskt valda regionala myndigheter. För att kunna införafolkvalda regionala råd inväntar man först regionala folkomröst-ningar. Man kan dock fråga sig hur stark lokal prägel de nio engelskaregionerna kommer att få som vardera omfattar mellan fem och tiomiljoner invånare. I vilket fall är England således på väg att utvecklaen mer genomförd tredelad administrativ struktur.


Blair-regeringen har också genomfört reformer på lokal nivå.Reformtankarna följer ett ”white paper” från 1998 – Modern Local

Government: In Touch with the People. I motsättning till de konser-vativa regeringarna fokuserar Blair-regeringen inte bara på service-försörjning och de som i störst grad mottar offentlig service utan påhur man kan mobilisera resurser för att skapa ett gott liv och godserviceförsörjning i civilsamhället i stort. Bland de genomförda re-formerna är flaggskeppet Best Value som är ett verktyg för att välja utde lokala myndigheter som bedöms ge bästa effektivitet och kvalitet itillhandahållande av offentlig service. Beacon Councils bör ocksåframhållas, vilket är utvalda lokala myndigheter som ingår samar-bete med nationella myndigheter om att ytterligare förbättra deras iförväg goda system. De s.k. Public Service Agreements som innefattarförvaltning och utveckling av offentliga rum och andra allmännaplatser har också genomgått en modernisering. Här handlar det omatt etablera utvecklingskontrakt mellan centrala och lokala myndig-heter i syfte att åstadkomma förbättringar och ökad effektivitet inomutvalda serviceområden. Trots denna retorik för starkare och för-bättrad lokal förvaltning kan man konstatera att de lokala myndighe-terna endast i begränsad omfattning fått ökat självstyre.

Stadspolitikens motiv och inriktning

Den engelska stadspolitikens kan beskrivas utifrån fem perioder 43:

1. 1945-1969: Fysisk återuppbyggnadFram till slutet av 1960-talet betraktades de stadspolitiska problemeni hög grad som ”fysiska”. Politiska målsättningar om att garanteratillräckligt många och bra bostäder, infrastrukturutbyggnad och eko-nomisk omställning uppnåddes bl.a. genom omfattande saneringaroch en planerad decentralisering av befolkningsstrukturen medhjälp av regionalpolitik och etableringen av s.k. New Towns.

2. 1969-1979: Områdesbaserade välfärdsprojekt (primärt riktade mot

den inre staden)En ökande medvetenhet om att fattigdomsproblemet också var avgeografisk karaktär ledde till insatser i områden dominerade av sär-skilt utsatta grupper. Dessa ”stadsprogram” omfattade i första handinitiativ som skulle hjälpa människor till att bryta fattigdomsmön-ster, t.ex. med hjälp av undervisningsprogram (t.ex. Urban Program-

me och Educational Priority Areas från 1969). Men i takt med att ar-betslösheten steg under 1970-talet riktades fokus i stället mot bre-dare och mer samordnade områdesbaserade välfärdsprojekt (t.ex.Comprehensive Community Programmes 1974 och Enhanced UrbanProgramme 1978). Utbyggnaden av ”New Towns” upphörde och

43 Här efter Oatley, 1998 och Pacione, 2001.


stadsförnyelse (urban regeneration) fick istället högre prioritet motslutet av perioden, bl.a. i form av partnerskap, dock partnerskap därde lokala myndigheterna spelade en central roll. De första engelskaerfarenheterna av partnerskap i stadsutvecklingsprojekt är såledesmer än 25 år gamla!

3. 1979-1991: Entreprenörskap / nyliberalismEfter att Thatcher-regeringen kommit till makten 1979 flyttades fo-kus generellt från välfärd till privat företagsamhet, bl.a. genom attprivata aktörer skulle garanteras en plats i partnerskapen. I linje meddenna utbudsorienterade politik som präglades av avreglering ochprivatisering genomgick stadspolitiken en kursändring. Detta ficksitt kanske tydligaste uttryck i införandet av s.k. ekonomiska frizoner(enterprise zones, EZ) och stadsutvecklingsbolag (urban developmentcorporations, UDC). Etableringen av enterprise zones blev möjlig ge-nom att de lokala myndigheternas kontrollmöjligheter på plan-området inskränktes och genom att property-led regeneration (ung.egendomsbaserad utveckling där man har försökt mobilisera privatainvesteringar) främjades. Etableringen av UDC och den ökade an-vändning av s.k. quangos (quasi non-governmental organisations)samt utkontraktering innebar en försvagning av de lokala myndighe-ternas inflytande över stadspolitiken.

4. 1991-1997: Konkurrens om stadspolitiska medelDå stadspolitiken, karaktäriserad av egendomsbaserad, avregleradoch privatiserad verksamhet inte visade sig vara särskilt framgångs-rik, valde den konservativa regeringen i början av 1990-talet attövergå till en ny modell. Denna modell innebar att lokala myndighe-ter skulle lämna anbud på stadspolitiska program och projekt i kon-kurrens med andra lokala myndigheter. Det så kallade City Chal-lenge-initiativet från 1991 markerade början på denna nya stads-politiska modell. De lokala myndigheterna ingick i partnerskap medprivata aktörer eftersom detta var en förutsättning för att få del av demedel som regeringen utlyst i den så kallade Challenge Fund. Fleraav initiativen från perioden har beteckningen ”Challenge”. Andrakända program från denna tid är Urban Partnership (1993), CityPride (1993) och Single Regeneration Budget (1994). Det senare är enområdesbaserad stadsförnyelseinsats. Gemensamt för dessa initiativär att de nationella myndigheterna och de lokala partnerskapenutarbetar utvecklingskontrakt efter det vinnande anbudet.

5. 1997-: Stadsrenässans / ”New Labour”

Med valet av Blair 1997 bröt man med det nyliberala angreppssättetsom präglat de två tidigare faserna. Nu har fokus flyttats återigen tillatt i högre grad riktas mot välfärdsorienterade frågor. Regeringen villockså säkerställa att de lokala myndigheterna och medborgarna fåren större roll i stadsförnyelsen. Samtidigt introduceras hållbarhets-perspektivet tydligare. Denna fas beskrivs mer ingående nedan.


Stadsrenässansen

Redan under Blair-regeringens första regeringsår tillsattes en kom-mission (Urban Task Force) med uppgift att analysera städernas pro-blem. Kommissionen la fram sin slutrapport med titeln Towards an

Urban Renaissance år 1999. Rapporten har inspirerat Blair-regering-ens senare stadspolitiska åtgärder och ”stadsrenässansen” användsfortfarande som en förkortning för regeringens överordnade stads-politiska perspektiv. Detta perspektiv blev också tydligt i och med attrapportens tankegångar arbetades in i ett ”White Paper” som i sinundertitel refererar till Urban Task Force-arbetet: Our towns and

cities: the future. Delivering an urban renaissance. Detta urbana”white paper” gavs ut av Department of Environment, Transport,

and the Regions (DETR) 2000, men ansvaret för införandet avdokumentets åtgärder har flyttats till Office of Deputy Prime Minister(ODPM), något som talar för att området har fått ökad prioritet.

I ”Urban Task Force” (1999) lämnades förslag på initiativ inom femhuvudområden:

1. Den hållbara staden

Inom detta område är fokus på att främja kompakta städer i form avgoda exempel, integrerade fysiska översiktsplaner (masterplans), lo-kala transportplaner, en ökad satsning på kollektivtrafik och genomatt verka för etablering av så kallade Home Zones – bostadsområdenmed trafikreglering.

2. Städer som fungerar och arbetar (”Cities that work”)

Lokala myndigheter åläggs en strategisk roll när det gäller att för-bättra ledningen av stadsförnyelseprojekt. Samtidigt markeras om-råden där särskilda förnyelseinsatser behövs, t.ex. genom att sam-ordna olika myndigheters planeringsprocesser. Vidare föreslås attregionala resurscentra upprättas som kan tillhandahålla kunskapoch nytänkande till nytta för stadsförnyelseprojekt.

3. Nyanvändning av industrimark och skydd av naturmark

Detta område handlar om att förnya och bebygga f.d. industriområ-den (brownfields) snarare än att ta nya grönområden i anspråk förstadstillväxt. Medel som används är nya riktlinjer, att öka använd-ningen av uppföljningsplaner (sequential approach), att dra tillbakatidigare tillstånd för stadsutveckling på grön mark, att minska bes-tånden av tomma byggnader samt att öka insatserna för att renaförorenad mark.

4. InvesteringsplanerDetta område omfattar förslag om att den finansiella infrastrukturenkontrolleras i syfte att garantera att offentliga och privata medelsamverkar, t.ex. genom upprättande av nya fonder.


5. Upprätthållande av stadsrenässansen

Här återfinns förslag om att påbörja ett utredningsarbete i syfte attformulera en mer helhetsorienterad stadspolitik där olika nationellamyndigheters ansträngningar länkas samman. Likaså finns förslagom att stadsutvecklingen såväl som effekten av de stadspolitiska ini-tiativen ska övervakas i större utsträckning.

Den nya inriktningen tar sig bl.a. uttryck i tydligare fokus på hållbarutveckling, det civila samhället och aktiva samhällsmedborgare, sna-rare än på det privata näringslivet. Frågan om tillväxt betraktas mer irelation till regionala olikheter och sociala frågor och i mindre gradendast i relation till näringslivstillväxt som var fallet i de två föregå-ende faserna. När det gäller organisatoriska förhållanden har mandäremot inte brutit med partnerskapstanken som introducerades iperiod 2. Det finns fortfarande ett otal ”multi-purpose”-organisatio-ner som handhar olika stadspolitiska uppgifter på lokal och regionalnivå. En del av dessa går de nationella önskemålen till mötes om fi-nansiell öppenhet och kontroll medan andra verkar för att de lokalamyndigheterna ska få ökat inflytande. Eftersom det finns mångaolika organisationer parallellt med myndigheternas sektorspolitikeroch dessa inte alltid är särskilt väl samordnade har krav ställts påbättre samarbete och koordinering inom stadspolitiken. ”Joint-up”har blivit slagorden för dessa strävanden.

Ett tydligt tecken på att tanken om en ”stadsrenässans” har fåttfotfäste är den s.k. Core Cities Group som består av en sammanslut-ning av lokala myndigheter och RDA kring Birmingham, Bristol,Leeds, Liverpool, Manchester, Newcastle, Nottingham och Sheffield.I dessa städer har man tagit initiativ till att förnya stadskärnorna. IManchester har befolkningen i stadskärnan ökat från 1000 personerår 1991 till 15000 personer år 2004 och under 1990-talet har arbets-lösheten minskat och tillväxten i den regionala ekonomin är denhögsta utanför London. Var och en av dessa Core Cities har tagitfram så kallade prospectus där det anges hur stadsområdet kanförnyas till nytta inte bara för den regionala utan även för den natio-nella ekonomin. Detta tillväxtargument har kraftigt stöd i rapportenCities, Regions and Competitiveness som Core Cities utarbetade år2002 tillsammans med ODPM, DTI, HM Treasury och sammanslut-ningen av RDA. I rapporten kopplas argumentet för en stads-renässans ihop med argumentet om att större regionala städergenom en ökad satsning på sin konkurrenskraft skulle kunna varamotorer för en ökad nationell tillväxt. Det senare argumentet styrksockså genom exempel från andra europeiska länder. Parkinson(2004) har i en jämförande studie visat att även om de engelska Core

Cities uppvisar en förbättrad konkurrenskraft så har de sämre kon-kurrenskraft jämfört med många andra europeiska stadsregionerbl.a. därför att de saknar en internationell profil.

I OPDMs senaste stadspolitiska redogörelser understryks att lokalamyndigheter och andra lokala aktörer bör involveras kraftigareutöver näringslivet och dess organisationer (ODPM, 2003a och


2004). Skillnaden mellan de två dokumenten beror främst på att detförstnämnda behandlar London och sydvästra England där ekono-min är på kraftig uppgång. Av denna anledning är ett av de storaproblemen i sydvästra England bristen på billiga bostäder. I OPDM(2003a) anges därför möjligheten att bygga 100 000 bostadsenheter idet så kallade Thames Gateway-området öster om London. OPDM(2003a) innehåller också nationalekonomiska argument för att satsaytterligare på utvecklingen av universitetsområdena kring London,framförallt Cambridge-området. Denna redogörelse och rekommen-dationer kritiserades följaktligen för att ha en slagsida mot London.Den andra redogörelsen (ODPM, 2004) handlar därför inte överras-kande om möjligheterna att skapa konkurrenskraft och hållbarhet inorra England (se bild 6).

Bild 6. På omslaget av ODPM (2004) har de norratillväxtkorridorerna markerats (de streckade områdena) samtområden där det finns ”New Deal for Communities” (gröna prickar)

och ”Market Renewal Pathfinders” (gula prickar). Lägg märke till attpublikationen utöver ODPMs namn också bär departementetsslogan: ”Creating sustainable communities”.

Kä

lla:

Off

ice

of

the

De

pu

ty P

rim

e M

inis

ter,

20

04

.


ODPM (2004) beskriver flera olika initiativ som genomförts i norraEngland. Flera av dessa som t.ex. New Deals for Communities (NDC)och Market Renewal Pathfinders (MRP) har satts i verket av Blair-regeringen. NDC är regeringens huvudprogram för stadsförnyelse.NDC bygger med andra ord vidare på traditionen av områdes-baserade insatser från tidigare stadspolitiska perioder (se t.ex. SingleRegeneration Budget ovan). Detta manifesteras i att de 39 mestutsatta områdena i England är föremål för insatsen som sträcker sigöver 10 år med början år 1999. Arbetet är organiserat som partner-skap – NDC. I den första utvärderingen av NDC påpekades att NDChar varit bättre på att involvera lokala aktörer än vad som har varitfallet i tidigare program.44 Samtidigt pekar utvärderingen på att NDCbör kunna arbeta snabbare och att de bör integreras mer med andraoffentliga myndigheter.

MRP är rustade till att hantera de problem som uppstår i bostads-områden med en låg efterfrågan och ett stort antal tomma bostäder.Insatsen utgår från tanken om att den låga efterfrågan på bostäderinte enbart beror på förhållanden som kan hanteras genom bostads-politik. Andra insatser, framförallt samordnade arbetsmarknads-och sysselsättningspolitiska insatser betraktas som minst lika viktiga.Själva begreppet ”pathfinders” markerar att man under den treårigaprogramperioden ska peka ut nödvändiga områden i ett 10–15-årsperspektiv. MRP arbetar tillsammans med RDA för att säkra attstrategin anpassas till de regionalekonomiska utvecklingsperspek-tiven. MRP tecknades i ODPMs så kallade Sustainable CommunitiesPlan, SCP.45 I detta dokument läggs tonvikt på tvärsektoriella insat-ser i lokalområdena och involvering av lokala aktörer. Det är inte likainriktat på de större städernas problemställningar och fokuset påstadsrenässans är också nedtonat jämfört med de två tidigare stads-politiska redogörelserna (DETR, 2000 och ODPM, 2003a).

Kortfattat kan man säga att SCP innebär att tankarna om denurbana renässansen som framförallt uttrycks i Core Cities (medrenoveringar av stadscentrum och tillväxtfrågor i fokus) har fått enmotbild. Sustainable Communities betonar mobilisering och invol-vering av lokalsamhällen samt nödvändigheten av regional samord-ning genom RDA och har en starkare förankring i norra England.Även det faktum att det i SCP har lagts större vikt vid välfärds-förhållanden, sociala förhållanden och stadscentrum markerar enkursändring i politiken – något som verkat motiverande för lokalastadspolitiska aktörer.

44 NAO, 2004.45 ODPM, 2003b.


Att ”joint up” blivit ett uttryck för strävan efter att koordinera såvälde centrala myndigheternas aktiviteter som samarbetet mellan dencentrala administrationen och de lokala myndigheterna betonar attbristen på samordningen är ett markant problem. Inom det stads-och regionalpolitiska fältet finns det exempelvis samordnings-problem mellan ODPM och DTI, t.ex. när det gäller regionalatillväxtmål och forskning för att stödja regional ekonomisk tillväxt.

Business Improvement District (BID) är ett förslag som tagits framav ODPM för att främja ekonomisk utveckling i ett antal stads-områden. En försöksverksamhet pågår i olika typer av stadsområdeni England och Wales. Om och hur försöksverksamheten kommer attfortgå är ännu oklart då prövotiden går ut i slutet av maj 2004.

England har sedan 1980-talet haft restriktioner för att motverkaetablering av externhandel. Sedan 1988 har restriktionerna verk-ställts genom Policy and Planning Guidance 6, PPG 6.46 Riktlinjernahar successivt skärpts och ålägger de lokala myndigheterna attplanera i en viss ordningsföljd (sequential approach) där de mestcentrala lokaliseringarna ska värderas innan de mer perifera kanbeaktas. Beslut om större köpcentrum (över 20 000 m2) måste god-kännas av de centrala myndigheterna.47 Sedan 1994 finns det krav påatt alla större etableringar ska vara försörjda med kollektivtrafik.Regeringen har också föreslagit andra typer av insatser för att för-bättra tillgängligheten till handel och service, framförallt i stadsdelarmed hög arbetslöshet. Till exempel avser regeringen att bistå medfördelaktiga lån till personer som vill etablera ny småskalig handel.Överlag har åtgärderna visat sig vara effektiva för att förhindrautbredning av större handelsetableringar.

Stadspolitik i praktiken

Städerna i norra respektive södra England står inför olika typer avutmaningar. I Londonregionen och i hela sydvästra England är eko-nomin stark. Detta gör att boendekostnaderna är höga och för att setill att viktiga yrkesgrupper i offentlig sektor inte tvingas bort frånsydvästra England har man valt att ge billigare bostadslån till t.ex. lä-rare och socialarbetare. I norra England har man andra typer av pro-blem och som framgår av texten nedan har man också anpassatstadspolitiken efter de skilda förhållandena i Nord- och Sydengland.

46 Sedan 1994, Planning Policy Guideline 13.47 Baar, 2002.


London

London är Europas mest globala storstad med världens största kon-centration av bank- och försäkringsverksamhet. Staden har också endominerande position på snart sagt alla områden i Europa och Stor-britannien. Storlondon – som avgränsades genom ett beslut i LocalGovernment Act från 1963 – har idag omkring 7,5 miljoner invånare.Det är det område som de flesta uppfattar som London. Om man istället utgår från arbetsmarknadsregionen (travel to work area) såsträcker sig denna omkring 60 miles ut från City. I Londons arbets-marknadsregion bor hela 18,1 miljoner invånare, dvs. omkring 11miljoner bor utanför Storlondon.

Vid nedläggningen av GLC år 1986 övertog Londons 32 boroughsoch City en rad funktioner, andra funktioner fördes över till dennationella nivån och ytterligare andra funktioner togs över av skol-systemet eller särskilda bolag, t.ex. London Transport. År 1993 fannsinte mindre än 272 quangos i London. Slutligen privatiserades vissafunktioner helt. Regeringen stöttade upprättandet av LPAC (LondonPlanning Advisory Committee) som bestod av representanter förLondons 32 bororughs och City. LPACs syfte var att utarbeta strate-gisk planering som inspel till centralregeringens Strategic Plan Guidedär de överordnade ramarna för storstadens utveckling angavs.Modellen resulterade dock i en kraftig minskning av den strategiskaplaneringen och därför växte det under slutet av 1980-talet fram enbetydande kritik av modellen. Kritiken kom bl.a. från företagsledaresom ansåg att regeringen inte agerade på ett sätt som krävdes i ensituation då Europas framtid formades och förberedelserna för enväxande konkurrens på den inre marknaden var i full gång.

I början av 1990-talet tog regeringen till sig kritiken och tog initiativtill etableringen av London Forum i syfte att främja investeringar istaden. Redan året efter slogs London Forum ihop med den privatanäringslivsorganisation London First. På så vis fick näringslivet endirekt och privilegierad tillgång till att delta i regeringens politik-utformning för London. Året efter annonserade regeringen att deville etablera och delfinansiera ett nytt initiativ (City Pride) i destörsta städerna med syfte att utveckla insatser för att öka städernaskonkurrenskraft. Tanken var att City Pride skulle utveckla en visionärstrategi, i London kallat London Pride Prospectus. Planen skullesäkerställa Londons särställning som den enda globala storstaden iEuropa genom insatser på tre områden: en robust och säker eko-nomi med global arbetskraft, större social sammanhållning och högkvalitet på service, miljö samt infrastruktur.

Regeringen etablerade också en särskild kommitté för London,utnämnde en minister för London och upprättade ett särskilt kontorför London (i likhet med Nordirland). London Pride Prospectusoffentliggjordes 1995 och fokus var primärt på näringslivsutveckling,transport och arbetskraftens kvalifikationer även om problem be-träffande bostäder, miljöförhållanden m.m. också nämndes.

Londons affärsvärld stödde upprättandet av en myndighet förstorstaden, kanske särskilt eftersom folk från näringslivet fick möjlig-


het att påverka vilken inriktning myndigheten skulle ha. Närings-representanter hade blivit väl insatta och förberedda genom nät-verken London Forum och London First (1992). Anmärkningsvärt äratt idéen om att utveckla en ny London-regering (Greater LondonAuthority) kom från The Corporation of London, London Docklands

Development Corporation, The City of Westminster, regeringen ochnäringslivet – framförallt den inflytelserika banksektorn. Syftet varatt säkra samordning, prioritering och strategiutveckling samt lösaregionala problemställningar och säkra Londons konkurrenskraftsom Europas finans- och bankcentrum. London Chamber ofCommerce and Industry (LCCI) utvecklade sitt eget förslag och villeatt stadens borgmästare skulle vara en välkänd affärsman. LCCIföreslog att bilda ett London Business Board och fick stöd av London-avdelningen av Congress of British Industry och London First. Lon-

don Business Board publicerade en rapport som kallades The Mani-festo for the Mayor and the GLA där de slog fast att en sund ochkonkurrenskraftig ekonomi skulle vara högsta prioritet för den nyaborgmästaren.

I valet 1997 lovade Labour-regeringen att en borgmästare skulletillsättas i London och om detta visade sig vara framgångsrikt skullemodellen överföras till andra storstäder i landet. Inspiration komfrån Barcelona, amerikanska städer och Rom där borgmästarna haren stark roll. Det ansågs dock viktigt att organisationen skulle varaliten och effektiv till skillnad från GLC-organisationen där byråkratinvar omfattande. Blair gjorde stora ansträngningar för att undvikaKen Livingstone som borgmästarkandidat och led ett markantnederlag då Livingstone blev vald till kandidat. Ken Livingstone hardärefter ansträngt sig för att få alla partier och intresseorganisationermed i beslutsprocessen genom att etablera en särskild rådgivandepanel.

GLA är i stor utsträckning finansierad genom de bidrag och intäktersom quangos hittills haft samt i mindre omfattning av direkta bidragfrån regeringen och Londons 32 boroughs. GLA har dock inte be-skattningsrätt. Överlag är borgmästarens roll relativt begränsad,ekonomiskt såväl som legalt. Livingstone har dock från börjanförsökt få en bra kontakt med näringslivet för att kunna säkra fram-gång och få manöverutrymme.

Det nya Greater London Authority fick som huvuduppgift att fort-sätta arbetet med främjande av näringslivet, ekonomisk tillväxt ochsysselsättning, men också uppgiften att samordna transportsektornsamt driva kollektivtrafiken. För den senare uppgiften krävs enöverordnad trafikoch regionplan – kallad Spatial DevelopmentStrategy som GLA ska samordna med omgivande regioner. Samtidigtska de enskilda boroughs-planerna i London överensstämma medden överordnade trafikoch regionplanen. Utöver detta ska borg-mästaren ta fram en fyraårig miljöplan, främja kulturen och ta framen kulturell utvecklingsstrategi. En viktig instans är också London

Development Agency som har till uppgift att säkra sysselsättning,investeringar och konkurrenskraft. Dessa prioriteringar beskrivs bl.a.i dokumentet Economic Development Strategy från december 2000.


Ken Livingstone har särskilt uppmärksammat trafikpolitiken ochutmärkt sig genom att införa trängselavgifter i London. Däremot harden ursprungliga planen att utveckla ett strategidokument för Lon-don – London Prospectus – som skulle ha varit klar i november 2000aldrig realiserats. I slutet av år 2000 publicerades en överordnadtrafik- och regionplan men dokumentet blev aldrig politiskt accepte-rat och i stället tillkom ett icke-bindande dokument – Towards theLondon Plan – i februari 2001.

I hela taget har reformen, vars syfte var att trygga en överordnadsamordning av planering, polis- och brandväsen etc. i Storlondon,samtidigt försvårat ett regionalt samarbete i hela storstadsregionengenom att regeringen har upprättat nya utvecklingsbolag som RDAför delar av sydöstra England, olika decentraliserade regeringskontoroch s.k. ”single purpose”– organisationer. Dessutom har områdetkring Themsens utlopp bildat en särskild organisation och ingår i dettidigare omnämnda Thames Gateway som i övrigt täcker delar av tvåRDA! Administrativt och politiskt är ansvaret för storstadens utveck-ling fortfarande splittrat. Slutligen innefattar GLAs territorium barade centrala delarna av storstadsregionen och det finns därför fortfa-rande ingen myndighet som ansvarar för hela regionens samord-ning. Exempelvis är varken Gatwicks eller Stansteds flygplatser delarav GLAs territorium men båda är viktiga för storstadens trafik ochomvänt är deras förbindelser och utbyggnad avgörande för stadensvidare utveckling.

Bild 7. Ett sätt att hävda sig i den internationella konkurrensen

mellan städer är nya storslagna byggnader. På bilden ett kottliknandekontorshus, ”Swiss Re Tower”, ritat av Norman Foster, som utmärkersig bland de andra mer anonyma kontorshusen längs Themsen.

Fo

to:

Jo

hn

Jø

rge

ns

en


Stadspolitisk insats på lokalnivå – Haringey

På lokal nivå tampas myndigheterna i de minst bemedlade boroughsfortfarande med utbredda välfärdsproblem. Ett exempel på detta ärHaringey, beläget i norra Londons andra ring av boroughs. Hela östradelen av Haringey är sedan länge ett område som präglats av ekono-miska och sociala problem. De mer välsituerade bor i den västra de-len. Huvuddelen av de lokala utvecklingsprogrammen och välfärds-projekten är inriktade på den östra delen (jämför bild 8).

Som framgår av bild 8 är det en utmaning att samordna mångaolika program med varierande geografisk räckvidd och varierandeorganisationsform. Ofta överlappar programmen varandra i tid ochgeografi men administreras av olika myndigheter och enfråge-organisationer. Detta virrvarr av stadspolitiska program är sympto-matiskt för engelsk stadspolitik. På så vis blir insatsen för ”joint-up”förståelig. Programmodellerna, dvs. upphandlings- och kontrakts-modeller, accentuerar behovet av samordning för att stadspolitikeninte ska bli fragmenterad och ineffektiv.

Bild 8. Haringeys programområden har varierande geometri ochtidsperspektiv. Det krävs en extraordinär insats från lokala aktörerför att motverka det stadspolitiska ”lapptäcket”.

Kä

lla:

Ha

rin

ge

y, 2

00

0:

Ha

rin

ge

y R

eg

en

era

tio

n P

art

ne

rsh

ip S

tra

teg

y. L

on

do

n.


Nordengland

Sedan metropolitan councils lades ned 1986 har det pågått flera för-sök i Nordengland att få till stånd nätverksbaserade samarbeten överkommungränserna. EU har medverkat till att ”informella” institutio-ner har bildats på regional nivå. Strukturfonderna (Liverpool mottarmedel under Mål 1 och Manchester under Mål 2) kräver målom-råden som är större än de brittiska kommunerna. Den regionalautvecklingsmyndigheten (RDA) har också försökt att främja utveck-lingen av större och mer långtgående regionala samarbeten förstrategiarbete och tillhandahållande av service. Å ena sidan ansesstörre regionala samarbeten göra det lättare att reglera och utvecklanäringspolitik och större infrastruktur-projekt, å andra sidan ansesdet mer effektivt att ta utgångspunkt i mer lokala behov och förut-sättningar. Det senare kan t.ex. gälla arbetsmarknadsutbildning ochnäringspolitik. Samtidigt finns det ett ökat intresse för städernascentrala delar som stöds av den engelska ”stadsrenässanstrenden”.För första gången på trettio år ökar både sysselsättning och befolk-ning i de engelska storstäderna vilket innerstäderna i Liverpool,Manchester och Sheffield vittnar om.

Nya nätverk har gjort sig gällande i Liverpool-området. Merseysideär ett av dessa nya nätverk och förutsättningar för att motta EU-stödhar varit utgångspunkten för Mersey Partnership som består av femkommuner och som har stöd från centralregeringen och privataverksamheter. Tanken är att partnerskapet ska främja det inhemskaintresset för att investera i storstäder, marknadsföra staden utåt ochutveckla turismen. Detta nätverk har följt den subregionala modellsom främjas av RDA.

I Manchester finns två typer av nya nätverkssamarbeten. Det förstaär en PR- och marknadsorganisation (Marketing Manchester) somstöds av alla tio kommuner i storstadsregionen och delvis finansierasav inkomsterna från den kommunalt ägda flygplatsen. Det andra nyanätverkssamarbetet utgörs av organisationen MIDAS som bildats avManchesters fyra centralkommuner och länen Lancashire ochCheshire. Tillsammans utgör dessa partnerskapet för regionens Mål2-program. MIDAS syfte är att säkra nationella investeringar ochMarketing Manchesters syfte är att marknadsföra regionen. Bådabildades på initiativ av Manchester City Pride, en frivilligorganisationutan formell makt som förenar lokala myndigheter, organisationeroch företag m.m. och har som syfte att ta fram mål och strategier förregionen. Manchester City Pride har presenterat planer och priori-teringar vid två tillfällen (1994 och 1997) och dessa har fungerat somstrategier för regionens ekonomiska utveckling och för utveckling ide centrala delarna av Manchester.

Det har emellertid varken i Liverpools eller i Manchesters fall varitmöjligt att skapa nätverkssamarbete med en storregional myndighetsom har kraft att hantera kommunala oenigheter och överordnadeekonomiska prioriteringar. Detta är dock inte överraskande eftersombåde den formella och informella makten koncentreras till denkommunala nivån och resurserna till mellankommunala sam-


arbeten måste hämtas hos kommunerna. Det finns med andra ordinget initiativ ”uppifrån” till att etablera en myndighet som kanarbeta för hela storstadsregionens intressen. Detta bristande intresseför mellankommunal samordning är förödande för storstäderna,inte minst eftersom stadsprogrammen vanligtvis inte tar hänsyn tillvare sig funktionella eller administrativa förhållanden. I ställetutvecklas en mängd ad hoc-organisationer som sköter service-uppgifter utan hänsyn till helheten eller inbördes samordning.

Lokala myndigheter organiserar sig frivilligt i nätverk för att kom-pensera för de bristande regionala institutionerna. Här utgör kom-munerna kärnan i de ”tillväxtkoalitioner” vars inriktning beror pådeltagarnas skiftande engagemang och intressen. Tvärsektoriellakoalitioner har således fått en viktig och växande betydelse i relationtill lokal politik. De lokala politikernas vilja att bilda informellanätverk med företagsledare som deltagare har därför fått ökadbetydelse. I Manchester har politikerna förmått utveckla sådananätverk, vilket delvis kan förklaras av kvaliteten och stabiliteten i detlokala politiska ledarskapet. Under mitten av 1980-talet då motsätt-ningen mellan den nationella regeringen och de lokala myndighe-terna var störst dominerades Manchester av vänsterorienteradelabour-politiker. Dessa lade grunden till en brett accepterad målsätt-ning för staden som kunde förena såväl de politiska partierna somdet lokala näringslivet. I Liverpool fortsatte motsättningarna i ställetoch resulterade i en splittring inom Labour men också mellan stads-styrelsen och näringslivet. Detta innebar att politiken förlamades, attinitiativ stoppades och att motsättningar blottlades.

Manchester City genomförde flera stora satsningar i slutet av 1980-talet som gav staden ett rykte om initiativrikedom och förändrings-vilja. Här kan nämnas två försök att få de olympiska spelen tillstaden, nya sport- och kultursatsningar, byggandet av landets förstamoderna spårväg och slutligen en renovering av city efter ett IRA-bombdåd 1996. Manchester City Council har fortsättningsvis arbetatför att främja trenden att arbeta och bo nära city och arrangerastörre sportarrangemang. Detta har givit Manchester gott rykte,framförallt i förhållande till den nationella regeringen och näringsli-vet, och det har underlättat försök att få externt stöd till stora pro-jekt. Dessutom har tillväxten inom företagstjänster och IT-sektornbidragit till att ge staden ett brett utbud av arbetsplatser, vilket drartill sig ytterligare nya ekonomiska verksamheter.

Dock finns det fortfarande stora sociala och ekonomiska problem ide två städerna. Liverpool har Englands högsta arbetslöshet och flestantal personer under den officiella fattigdomsgränsen. Det finnssåledes ett klart behov av nya arbetstillfällen och investeringar vilketmedför att tillväxtpolitiken har mött förhållandevis lite motstånd.Det har dock funnits motstånd mot enskilda konkreta projekt och ibägge städerna har tillväxtpolitiken kritiserats för att inte tillgodosede fattigaste medborgarnas behov. Samtidigt ska det påpekas attinsatsen har inneburit en markant investering i stadskärnan (seexemplet från Sheffield på nästa sida).


Stadsförnyelse i SheffieldI Sheffield har förnyelsen av innerstaden letts

av Sheffield one – ett av de 15 stadsförnyelse-

bolag som har etablerats i England under pro-

grammet för en stadsrenässans, Sheffield

one ingår i partnerskapet Sheffield First

Partnership som startats av privata och of-

fentliga aktörer i staden. Sheffield First

Partnership bildades 1998 och har idag status

som Local Strategic Partnership, dvs. att

partnerskapet har rätt att förhandla med inter-

nationella myndigheter, i praktiken framförallt

Bryssel. Bland aktörerna bakom Sheffield one

finns Sheffield City Council och Yorksire For-

ward (RDA för Yorkshire and Humber). Sheffi-

eld one har tagit fram en översiktsplan för in-

nerstaden som innefattar sju strategiska ut-

vecklingsprojekt. Bland dessa kan nämnas

förnyelser av stationsområdet, det närlig-

gande universitetet (e-campus) och flagg-

skeppet Heart of the City. Det sistnämnda

innefattar det spektakulära Winter Garden, en

övertäckt passage som täcker två delar av in-

nerstaden. Den första fasen i projektet är bl.a.

finansierat genom ett större nationellt bidrag

om 12,7 miljoner pund.

Bild 9. Sheffields Winter Garden.

Bild 10 och 11. Förnyelse av Sheffields innerstad. Gammalt och nytt möts i e-campusområdet – ettav de strategiska områdena i stadsförnyelseprojektet.

Fo

ton

: J

oh

n J

ørg

en

se

n

Kä

lla:

Sh

eff

ield

On

e (

u.å

.):

Sh

eff

ield

Cit

y C

en

tre

Re

na

iss

an

ce

. S

he

ffie

ld.


Bild 12. De olika nationella programmen har olika geografiskomfattning. Från vänster till höger: ”New Deals for Communities”,

”Neighbourhood Management Pathfinders” och ”Urban RegenerationCompanies”. Det är upp till de lokala aktörerna att samordna sig ochansöka om stöd från de olika programmen.

Kä

lla:

Off

ice

of

the

De

pu

ty P

rim

e M

inis

ter,

20

04

.

Genomförandet av stadspolitiken är förknippat med samordnings-problem. Detta illustreras i bild 8 där man kan förstå att de lokala ak-törerna måste arbeta aktivt för att samordna insatserna då de finan-sieras genom flera olika program. De problem som tidigare visat siggälla Haringey gäller såldes även på en större regional skala.


De stadspolitiska problemställningar som följer av sociala och eko-nomiska förändringar i industrisamhället drabbade England relativttidigt och med en våldsam kraft. Detta har i sin tur inneburit att Eng-land varit tidigt ute med nya stadspolitiska instrument. England harvarit något av ett föregångsland när det gäller stadspolitik och inspi-rerat insatser i andra länder. Om man studerar den engelska stads-politiken och dess erfarenheter lite närmare framstår det dock klartatt de stadspolitiska instrumenten som använts i England inte okri-tiskt och utan vidare kan överföras till andra länder med annorlundatraditioner, strukturer och problemställningar. Programmodellerna,de olika generationerna av stadspolitisk lagstiftning och de relativtsvaga offentliga myndigheterna ger upphov till svåra samordnings-problem som i många andra samhällen har fått eller skulle kunna fåen annan lösning.


Building Better Cities – Stadspolitiskt program iSkottland

1998 antogs ”Scotland Act” av det brittiska parlamentet. Lagen inne-bar bland annat inrättande av det Skotska Parlamentet och denSkotska regeringen, som ett led i en politik att decentralisera maktentill regionerna. Denna decentralisering har gått mycket längre iSkottland i jämförelse med andra regioner i Storbritannien.

Det finns både likheter och olikheter mellan Skottland och Eng-land. Planlagstiftningen är ännu så länge i huvudsak densamma.Skottland har en tvådelad (nationell och lokal) politiskt-administra-tiv struktur. Självbestämmanderätten hos de skotska kommunernaär lika begränsad som hos de engelska. I Skottland finns det 32kommuner. De är stora, dock inte så stora som de engelska. Median-kommunen i Skottland har drygt 100 000 invånare. Glasgow är störstmed ca 620.000 invånare. Skottland befolkning på ca 5 miljonerinvånare är koncentrerad till sex cities (Glasgow, Edinburgh,Aberdeen, Dundee, Stirling och Inverness) och flera mellanstora ochmindre towns. En stor del av den skotska landsbygden är glestbefolkad.

Building Better cities

Det kom två viktiga stadspolitiska dokument från den skotska reger-ingen 2003 - ”Review of Scotland’s Cities” och ”Building BetterCities: Delivering Growth and Opportunities”.

”Review of Scotland’s cities” är en analys av fem städer. Rapportenbehandlar bland annat betydelsen av städerna ur tillväxtsynpunkt,städernas demografiska förhållanden, städerna som platser förboende och arbete, städernas betydelse för kultur och turism, trafikoch miljöförhållandena i städerna samt förslag till åtgärder för attutveckla städerna.

”Building Better Cities” är Skottlands stadspolitiska program.Programmet omfattar de sex s.k. ”cities” till skillnad mot ”towns”. Desex städerna som får tillgång till de resurser som anslås i program-met är Glasgow, Edinburgh, Aberdeen, Dundee, Inverness ochStirling. En viktig utgångspunkt i programmet är städernas betydelseför den ekonomiska tillväxten. Städerna anses vara motorer förstadsregionerna och har betydelse för hela Skottlands konkurrens-kraft. Programmet innehåller bland annat följande åtgärder:

• 90 miljoner pund (ca 1,2 miljarder SEK) anvisas städerna undertre år (City Growth Fund). För att få del av dessa pengar måstestäderna i samverkan med bland andra kommunerna i stads-regionerna, andra offentliga organ och näringslivet ta fram en vi-sion för staden och precisera projekt som de vill genomföra. Ex-empel på projekt som Edinburgh har identifierat är åtgärder föratt förbättra kollektivtrafiken och minska biltrafiken, ombyggnadav ett konserthus, stöd för genomförande av årlig festival, förbätt-ringar av gator och allmänna platser i stadskärnan.


• Förutom City Growt Fund så har staten avsatt 20 miljoner pund(ca 265 miljoner SEK) för ett särskilt stöd till de städer som harmycket stora problem med mer eller mindre övergivna, förslum-made områden.

• Stöd till nya former för genomförande av stadsutvecklingsprojektsom Urban Regeneration Companies (stadsutvecklingsbolag).Det är företag som drivs i partnerskap mellan offentliga och pri-vata aktörer med syfte att planera och genomföra utvecklingspro-jekt i städerna.

• Förslag om att införa BID (Business Improvement District) iSkottland, med inspiration från USA. BID är ett verktyg för att fi-nansiera och förvalta områden i städer t.ex. en stadskärna medsyftet att stödja och utveckla företagsverksamhet som exempelvishandel och annan service. BID är ett partnerskap mellan kommu-nen och företagen inom ett geografiskt område. Tillsammans tarde fram en åtgärdsplan för att stärka det lokala näringslivet. Detkan handla om åtgärder för marknadsföring, skötsel av stadensoffentliga miljö, investeringar i stadsmiljön dvs. åtgärder för attöka områdets attraktivitet. Avsikten, i Skottland, är att den servicesom genomförs inom ramen för BID ska vara ett komplement tillkommunens grundservice avseende exempelvis skötsel av all-männa platser. BID kan komma tillstånd om majoriteten av före-tagen inom ett område är överens. BID i Skottland avses att delvisfinansieras med en lokal företagsskatt.

57Stadspolitik i Finland

Bakgrund

Befolknings- och bebyggelsestruktur48

I ett europeiskt perspektiv urbaniserades Finland förhållandevis sentoch processen fortgår än idag. De stora flyttvågorna från land tillstad började på 1950-talet. År 1940 var två tredjedelar av befolk-ningen sysselsatt med landsbygdsproduktion, fyrtio år senare hadeendast 13 procent motsvarande sysslor. Migrationsvågorna går ihuvudsak från norr till söder, från inland till kust och inomregionaltfrån landsbygd till de största regioncentra. Under 1980- och 1990-talen växte framförallt befolkningen i städernas förorter och krans-kommuner. Vid millennieskiftet var det huvudsakligen till de störrestadsregionerna med kunskapsinriktad produktion som flyttström-marna riktades. Framförallt är det den yngre generationen som drastill dessa tillväxtcentra. Som helhet innebär utvecklingen en ökadregional polarisering. Mellan 1995 och 2000 minskade befolkningen iuppemot 90 procent av det finländska territoriet.49

År 2000 bodde närmare 60 procent av befolkningen i städer och 83procent i tätorter med över 200 invånare. 50 De huvudsakliga tillväxt-centra i Finland är Helsingfors, Tammerfors och Uleåborg samtderas angränsande kommuner. Även universitetsstäder som Åbo,Jyväskylä och Joensuu förlorar högutbildade invånare. Huvudstads-regionens dominans är påfallande och Helsingfors förutspås att blien av de snabbast växande städerna i Europa. Det ska dock påpekasatt de medelstora städerna vuxit i befolkningsantal de senaste tvååren.

Stadspolitik i Finland

48 Stycket är i huvudsak baserat på ESPON 1.1.2 Urban-rural relations in Europe,3rd interim report (Heikkilä & Järvinen, 2002) om ej annat anges.

49 Mätt på kommunnivå, Hanell et al, 2002.50 UN, 2002.


Tabell 4. Befolkning i finländska städer 51


Över 1 miljon –Över 500 000 19 %Över 150 000 27 %Över 50 000 39 %Över 10 000 57 %

Begreppet funktionella regioner eller funktionella stadsregioner an-vänds allt mer för statistik såväl som stadspolitik. Inrikesministeriethar delat in landet i 82 ”funktionella regioner” baserade på graden avpendling och samarbete mellan kommuner.52 Dessa omfattar i ge-nomsnitt fem kommuner (se bild 12 nedan).

Bild 12. Arbetspendling till och från kommuner i Finland.

51 Hanell et al, 2000.52 Indelningens grunder kommer ur Lag om regional utveckling 7 § (1135/1993

och ändring 232/1997) och Inrikesministeriets beslut (utan Åland)(26.1.2002). Tunström, 2003.

Kä

lla:

Inri

ke

sm

inis

teri

et.


Under 1900-talet har utflyttningen över nationsgränserna varitbetydande (framförallt från Finland till Sverige), men inflyttningenmycket begränsad. I denna bemärkelse är Finlands befolkninghomogen. Endast 0,7 procent av befolkningen är utländska medbor-gare, vilket kan jämföras med Sverige där andelen är 14 procent.53

1990-talets ekonomiska kris

Innan järnridåns fall 1989 vilade en stor del av den finländska ekono-min på handel med östblocket och Sovjetunionens kollaps innebaren dramatisk förändring för ekonomin. Den betydelsefulla handelnmed Sovjetunionen minskade drastiskt vilket innebar att Finland nubehövde söka nya handelspartners, framförallt inom EU. Föränd-ringarna var inte smärtfria; handelsförlusten, lågkonjunkturen ochden finansiella krisen under 1990-talet innebar att arbetslöshetensköt i höjden. År 1990 var 3,5 procent arbetslösa, tre år senare var ar-betslösheten uppe i hela 18 procent.54 Den ekonomiska krisen drab-bade framförallt landsbygden och de mindre tätorterna då befolk-ning, investeringar och ekonomisk tillväxt koncentrerades till ett få-tal stadsregioner – framförallt Helsingfors, Åbo, Tammerfors,Jyväskylä och Uleåborg.55 Idag är det ekonomiska läget stabilare menarbetslösheten är fortfarande hög, 11,4 procent år 2003.56

Stadspolitikens framväxt

Sedan efterkrigstiden har inrikespolitiken framförallt varit inriktadpå att fördela välfärd över landet och stödja svaga områden, framfö-rallt glesbygdsområden. Men 1990-talets kris samt den sena ochkraftiga urbaniseringen medförde en kursändring framförallt iregionalpolitiken. I mitten av 1990-talet flyttades fokus från fördel-ning och glesbygd till fokus på tillväxt och urbana regioner. Samti-digt ändrade man de regionalpolitiska arbetsmetoderna och inleddedet som kallats för ”programbaserad” regionalpolitik. Strategin gårut på att stimulera de urbana områdena för att öka den ekonomiskatillväxten och konkurrenskraften i landet som helhet. De urbana om-rådena betraktas som motorer även för utvecklingen i omlandet.57

Miljöministeriet är den nationella myndighet som traditionelltarbetat med stadsfrågor och i början av 1990-talet tog de ett förstainitiativ till ett tvärsektoriellt arbete för hållbar stadsutveckling. I1995 års regeringsprogram som drar upp riktlinjerna för regerings-arbetet lyftes stadspolitik för första gången fram som en centralfråga. Detta ledde till att en samarbetsgrupp för stadspolitik tillsattesmed representanter från Inrikes-, Miljö-, Närings-, Trafik-, Social-,

53 0,7 % gällde året 1999. LU 2003/04, bilaga 3.54 Knudsen, 2002.55 ibid.56 Nordiskt Planmyndighetsmöte 2003, Finlands årsrapport.57 Nordiska Rådet, notat 1 sept 2001.


Finans-, och Utbildningsministerierna samt ett antal kommuner ochhögskolor. Denna arbetsgrupp fick uppgiften att föreslå en inrikt-ning på en nationell stadspolitik.58 Den stadspolitik som senare komatt bli den officiella har sina grunder i denna samarbetsgrupp, i EU-kommissionens riktlinjer för stadspolitik (The European Commis-

sion’s Communication Sustainable urban development in the Euro-

pean Union: a framework for action, 1998) och i den utredning somgjordes om landets städer, dess funktioner, specialisering och sam-arbeten (se bild 13).59

Bild 13. Funktionell specialisering i finländska regioner.

58 Kaupunkipolitiikan yhteistyöryhmä (1999): Kaupunkipolitiikan asiakirja.Kaupunkipolitiikan yhteistyöryhmä. Helsinki, 9.4.1999.

59 Vartiainen & Antikainen 1998, uppdaterad av Antikainen, 2001.

Kä

lla:

An

tik

ain

en

, U

rban N

etw

ork

Stu

dy

, 20

01.


Den finländska stadspolitiken kan sägas ha två rötter, varav den för-sta som letts av Miljöministeriet har varit inriktad på stadsbyggande,stadsmiljö och städernas inre förhållanden. Den andra kommer frånett regionalpolitiskt sammanhang och är inriktad på städers konkur-renskraft och ekonomiska styrka och leds av Inrikesministeriet. Densenare har sedan hösten 2000 kommit att bli den officiella nationellastadspolitiken och den som huvudsakligen kommer att beskrivashär.


Organisation och instrument

Sedan mitten av 1990-talet bedriver den finländska regeringen en ut-talad stadspolitik. Denna politik är tillsammans med landsbygds-politiken en del av regionalpolitiken. Stadspolitiken bedrivs i pro-gramform, vilket betyder att program med olika teman definieras avregeringen och regionala aktörer kan sedan ansöka om statligamedel för att delta i dessa och närmare definiera strategier utifrånegna förutsättningar och behov. Det tydligaste stadspolitiska pro-grammet är Regioncentraprogrammet vars målsättning är att ”ut-veckla ett nätverk av regioncentra som inkluderar alla landskap ochär baserat på egna styrkor, kunnande och specialisering i städer avolika storlek”.60 Huvudstadsregionen omfattas inte av detta program

Bild 14. Inrikespolitikens fokus mellan 1940 och 2000.

Kä

lla:

Utd

rag

frå

n p

res

en

tati

on

av

An

tik

ain

en

, J

. In

rike

sm

inis

teri

et,

20

04

-02

-12

.

60 Regioncentraprogrammets hemsida: http://www.intermin.fi/intermin/hankkeet/aky/home.nsf/pages/indexsve, 2004-03-09.


utan av ett särskilt Program för Helsingforsregionen då man ser attregionens behov och förutsättningar är annorlunda. Vidare bedrivsett Program för kompetenscentra som är inriktat på att utveckla olikaregioners spetskompetens och samarbeten mellan landets kompe-tenscentra i syfte att stärka regionernas ekonomiska konkurrens-kraft. Utöver dessa stadspolitiska program av mer regionalpolitiskkaraktär finns också programmet Förortsförnyelse 2000 vars syfte äratt förbättra förorternas livsförhållanden och miljö.

En redogörelse av den aktuella nationella stadspolitiken blir såle-des en redogörelse för programmen.

Tidsram och finansiering

Programmet för Kompetenscentra har pågått i ett mindre antal re-gioner mellan 1994 och 1998 och i en utökad form från 1999 fram tillår 2006. Regioncentraprogrammet löper mellan åren 2002 och 2006.I programmen definierar regionerna projekt som de söker statligmedfinanisering för. Finansieringsbesluten i Regioncentraprogram-met baseras på hur ”bra” projektet är, om det ligger väl i linje medprogrammets mål och hur stort regionens behov av stöd anses vara.Principen i programmet är att staten beviljar upp till hälften av ut-vecklingskostnaderna och resten får regionerna själva stå för. Varjeår fördelas ca nio miljoner euro som statliga medel till de deltaganderegionerna.61 När det gäller Programmet för Kompetenscenter fung-erar de statliga medlen mer som en sporre och utgör endast ca sexprocent av de totala kostnaderna (som mellan åren 1999 och 2002uppgick till ca 330 miljoner euro). I detta program är de storafinansiärerna privata företag (som står för ca 30 procent), Teknolo-giska utvecklingscentralen Tekes, EUs strukturfonder och kommu-nerna.62

Förortsprogrammet – Förortsförnyelse 2000 – som pågått mellanåren 2000 och 2003 bygger också på statlig medfinansiering samtmedel från kommunerna, landskapsförbunden och i vissa fall medelfrån EU och lokala bostadsföretag. Den statliga medfinansieringensandel varierar mellan fem procent upp till närmare tre fjärdedelar avkostnaderna i ett par kommuner. Under året 2003 uppgick de totalakostnaderna till ca 1,2 miljoner euro, varav ca 30 procent var statligamedel.63

61 Regioncentraprogrammets hemsida: http://www.intermin.fi/intermin/hankkeet/aky/home.nsf/pages/indexsve, 2004-03-09 och Programmet förkompetenscentra: http://www.oske.net/pa_svenska/aktuellt/?num=11543,2004-03-12.

62 Lähteenmäki-Smith, 2003.63 Karjalainen, 2004.


Aktörer

Inrikesministeriet är sedan 1995 huvudaktören i finländsk nationellstadspolitik då de samordnar Regioncentraprogrammet, Programför Kompetenscentra och Program för Helsingforsregionen. Politi-ken syftar framförallt till att främja stadsregionernas ekonomiska ut-veckling, genom specialisering, ökat samarbete mellan stads-regionerna samt samverkan stad-land. Inrikesministeriet ansvararockså för att ange riktlinjer för regional utveckling generellt, koordi-nera, implementera, följa och utvärdera utvecklingsprogram.64

Miljöministeriet har inget formellt ansvar för den nationella stads-politiken men samarbetar med Inrikesministeriet i stadspolitiskafrågor och ansvarar för stadsbyggande, boendekvalitet och hållbarstadsutveckling.65 Miljöministeriet har de senaste tre åren drivitförortsprogrammet i samarbete med fyra andra ministerier (Social-och hälsovårds-, Undervisnings-, Inrikes- och Arbetsministerierna)samt Statens bostadsfond, Finlands kommunförbund och städernaBjörneborg, Helsingfors och Vanda.

Landskapsförbunden är de regionala aktörerna och utgörs avkommunala samarbetsorgan. Enligt lag är de 20 landskapsför-bunden de viktigaste aktörerna inom regionalpolitiken.66 Dessakoordinerar finansieringen och genomförandet av stadspolitiken påregional nivå i samarbete med Inrikesministeriet och statliga regio-nala myndigheter (se nedan). Landskapsförbunden utarbetar ochföljer upp de regionala utvecklingsprogram och landskapsprogramsamt ser till att dessa samordnas sinsemellan. Det är genom land-skapsprogrammens mål och åtgärder som den nationella stads-politiken67 ska genomföras. Landskapsprogrammen är i sin turbindande i förhållande till kommunala planer. Varje år tar land-skapsförbunden dessutom fram en mer detaljerad genomförande-plan som omfattar projekt och deras finansiering.

De regionala utvecklingsprogrammen tas fram i partnerskap medolika regionala aktörer, framförallt de Regionala miljöcentralerna (senedan), företag, forskningsinstitut, fackföreningar, kommuner etc.Partnerskapsarbetet fortlöper sedan i form av regionala kommittéer(Maakunnan yhteistyöryhmä) som följer och utvecklar de årligaregionala utvecklingsplanerna.

Särskilda förhållanden gäller i Helsingforsregionen där den huvud-sakliga stadspolitiska aktören är Huvudstadsregionens samarbets-

delegation (SAD) som omfattar städerna Helsingfors, Esbo, Vandaoch Grankulla. Denna delegation har till uppgift att främja utveck-lingen och konkurrenskraften i huvudstadsregionen genom gemen-sam hantering av trafik, avfall, luftkvalitet och utvecklingsplane-ring.68

64 Inrikesministeriet: http://www.intermin.fi65 Miljöministeriet: http://www.ymparisto.fi66 Finlands årsrapport, Nordiskt planmyndighetsmöte, 2003.67 I detta sammanhang främst Regioncentraprogrammet.68 SADs hemsida: http://www.ytv.fi/svenska/vad/index, 2004-03-15.


De statliga regionala enheterna, Arbetskrafts- och näringscentralerna(TE-centralerna) 69 och de Regionala Miljöcentralerna (Alueelliset

ympäristökeskukset)70, har inget direkt ansvar för stadspolitiken.Däremot samarbetar de med landskapsförbunden i stadspolitiskafrågor och förmedlar kunskap, rådgivning och finansiellt stöd förnäringslivsutveckling (TE-centralerna) samt byggande, stadsplane-ring och stadsmiljöfrågor (Miljöcentralerna).

Finlands 444 kommuner är inte stadspolitiska aktörer i enskildbemärkelse men däremot i grupp genom landskapsförbunden ellervia andra mellankommunala samarbeten. Den officiella stads-politiken är inte riktad till den kommunala nivån utan till den regio-nala nivån för att främja regionalisering och samverkan överkommungränser. Kommunerna är dock aktörer i den indirektastadspolitiken då de ansvarar för markanvändningsplanering, stads-byggande, integrations- och miljöfrågor etc.

I varje region finns ett eller flera s.k. Teknologicentra som har tilluppgift att samordna genomförandet av Programmet för kompe-tenscentra. Dessa är centrala aktörer i samarbetet med näringsliv,högskolor och forskningsenheter som också spelar viktiga roller igenomförandet av stadspolitiken (även Regioncentra-programmet).

69 TE-centralerna: http://www.te-keskus.fi/70 Regionala miljöcentralerna: www.miljo.fi

Bild 15. Partnerskapsmodellen i Programmet för Kompetenscentra.

Kä

lla:

Lä

hte

en

mä

ki-

Sm

ith

, 2

00

3.


Ett av huvudsyftena med stadspolitiken är att åstadkomma välfungerande samarbetsnätverk mellan företag, högskolor och forsk-ningsenheter inom regionen såväl som över regiongränserna.71

Den nationella arbetsgruppen för kompetenscentra är en särskildgrupp med företrädare från näringsliv, forskning, utbildning samtnationell, regional och lokal förvaltning som följer upp och samord-nar Programmet för kompetenscentra. Gruppen utvärderar arbetetvarje år och anger riktlinjer för det fortsatta programarbetet när detgäller vilka stadsregioner som ska delta och vilka kompetensområ-den som ska omfattas.


Stadspolitikens drivkrafter och syften

Syftena med den nationella stadspolitiken är framförallt att främjatillväxt i alla delarna av landet och åstadkomma en regional balans,minska Helsingforsregionens dominans och skapa nationell konkur-renskraft.

Den nationella stadspolitiken ska sörja för:– att stadsregionerna är konkurrenskraftiga– att de har förutsättningar för en socialt balanserad utveckling– att stadsnätet utvecklas på ett helhetsbetonat sätt med olika stora

stadsregioners behov i beaktande– att ömsesidigt stödjande samverkan mellan stads- och

landsbygdspolitiken ökas.72

Det överordnade målet är regional balans: ”Målet är att minska skill-naderna i regionernas utvecklingsförutsättningar, att uppnå balans iflyttningsrörelsen och befolkningsstrukturen samt att trygga service-strukturen i hela landet.”73 Städernas utveckling och välbefinnandetycks inte primärt vara ett mål i sig utan snarare ett medel för atttrygga en regional balans.

När det gäller Programmet för Helsingforsregionen är drivkrafternadelvis annorlunda. Här handlar det snarare om hur man hanterarbefolkningstillväxten, stadens utbredning och bostadsbristen. Iregeringens strategidokument från 2003 anges att:

”Det centrala målet för utvecklandet av Helsingforsregionen är att stärka re-gionens internationella konkurrenskraft. Detta förutsätter ett tillräckligt om-fattande och effektivt samarbete inom regionen och att det finns vilja till det.Dessa behövs i synnerhet inom samhällsplaneringen, trafikpolitiken, bo-stadspolitiken, näringspolitiken samt forsknings- och utbildningspolitikenoch också inom tillhandahållandet och distribution av offentliga tjänster.Särskilt ska planläggnings-, bostads- och markpolitiken effektiviseras.”

71 Regeringens strategidokument 2003.72 Regeringsprogrammet 2003.73 Statsrådets kansli, 2003.


Regioncentraprogrammets mål, metod och förväntade resultat

Bakgrund

Regioncentraprogrammet som lanserades år 2000 utgår från att stadsregioner av olika stor-lek kan utvecklas till att bli mer konkurrenskraftiga regionalt, nationellt och internationellt. Iprogrammet har man tagit fasta på ett antal faktorer som visat sig vara kännetecknande fören attraktiv och konkurrenskraftig region: ”starka specialiseringsbranscher, goda förbindel-ser, know-how på hög nivå, kreativ atmosfär och socialt kapital”. (Programmets hemsidasom hänvisar till resultat från Stadsnätverksutredningen 1998/2001)

Mål och angreppssätt

Regioncentraprogrammets mål är att få till stånd:– En balanserad regionstruktur– Ett nätverk av växande centra över hela landet och har långt gående regionala verkningar– Ett intensivare samarbete mellan regioncentra och de omkringliggande regionerna– Förbättrad konkurrenskraft för regionerna. (Statsrådets kansli 2003)

I programmet betraktas stadsregioner som tillväxtmotorer. Strategin är att stimulera enökad specialisering av regioncentra utifrån orternas egna förutsättningar samt att utvecklasamarbeten mellan centra. Samverkan mellan landsbygd och stad betonas och att städernauppmuntras till att tillvarata möjligheterna i den omgivande landsbygden. Avsikten är vidareatt tillväxten och utvecklingen ska komma hela landet till gagn, även de regioner som intemedverkar i programmet. Meningen är att möjliggöra detta genom bildandet av nätverkmellan regioncentra och de omkringliggande regionerna. Programmet är baserat på funktio-nella regioner och man vill uppmuntra en regionalisering där kommunerna gemensamt ut-vecklar och förverkligar regionala strategier.

Källor: *Programmets hemsida, *Statsrådets kansli 2003, *Inrikesministeriets hemsida, *Antikainen, Inrikesministeriet

presentationsmaterial 040310.

För Helsingforsregionen tycks den internationella konkurrenskraf-ten med andra ord vara huvudmålet och bättre tillhandahållande avservice medlet. Vidare planeras särskilda insatser för att stärka destora stadsregionernas internationella konkurrenskraft. Det handlarom att utveckla de stora städernas ekonomiska specialiseringar ochskapa bättre internationella förbindelser.74

Städernas inre förhållanden betonas med andra ord inte i vad somofficiellt benämns nationell stadspolitik. Dock kan man spåraimplicita stadspolitiska element i Regeringsprogrammet underföljande politikområden:

• bostadspolitik (betoning på bostadsförsörjning förenpersonshushåll och unga genom nybyggnad i tillväxtcentra.Häri ingår programmet Förortsförnyelse 2000 vars syfte är att för-bättra den fysiska och sociala miljön i förorterna.)

• kommunpolitik (medborgarinflytande, regionalisering, regionalproduktion av kommunal service)

• miljöpolitik (betoning på miljöförbättringar i städerna med tankepå barn och ”andra specialgrupper” genom utsläppsminskningaroch stadsparker)

• trafikpolitik (främjande av utbyggnad och förbättrad service avkollektivtrafiken, samordnande av persontransporter).75

74 Till de stora stadsregionerna hör Helsingfors, Tammerfors, Åbo, Uleåborg,Jyväskylä, Kuopio, Lahtis, Villmanstrand, Imatra och Vasa (Inrikesministeriet2003-12-18).

75 Regeringsprogrammet 2003.


Program för kompetenscentra

Bakgrund

Programmet för kompetenscentra har bedrivits sedan 1994 och löper till år 2006. Program-met är i första hand ett instrument för genomförandet av den nationella innovations-politiken, men är även del av regeringens stadspolitik. Det är stadsregioner som medverkar iprogrammet och det är kompetensen i dessa som framförallt står i fokus.

Mål

Programmets mål är:– Förbättrad internationell konkurrenskraft för regionerna och hela landet– Starkare kompetens i all verksamhet inom regionerna– Stöd för verksamhetsbetingelserna för sådana näringar som baserar sig på hög

kompetens, också utanför komptenscentras verksamhetsområden– Internationaliserade kompetenscentra– Ett nätverk av komptenscentra. (Statsrådets kansli, 2003).

Metod

Programmets grundläggande idé och strategi är att skapa tillväxt genom att utveckla spets-kompetens. Detta görs genom att:

• De medverkande stadsregionerna identifierar sina styrkor och utvecklingsmöjligheter

• Gynna innovationer och att innovationer blir till kommersiella produkter

• Främja projekt som är inriktade på spetskompetens

• Förmedla kunskap

• Stimulera samarbete mellan olika aktörer när det gäller forskning och utveckling avkunskapsintensiv näringsverksamhet

• Uppmuntra och effektivisera utbildning

• Stimulera små och medelstora företags forsknings- och utvecklingsverksamhet.(Regioncentraprogrammets hemsida).

Bild 16. Kompetenscentran och deras respektive inriktningar.

Kä

lla:

Lä

hte

en

mä

ki-

Sm

ith

, 2

00

3.


Metoder och teman i stadspolitiken

De medel som används för att nå de syften som beskrivits ovan kansammanfattas i:

– Urbana noder som tillväxtmotorer

Stadspolitiken bygger på idén om städer som noder och motorer förtillväxt och utveckling – en utveckling som också kan spridas till an-dra områden. Stadsmiljöer anses kreativa, innovationsfrämjandeoch attraktiva i kraft av både folkmängd, utbud och bebyggelse.Detta gäller såväl mindre som större städer och städer med olikaprofil och funktionella inriktningar. Enligt Inrikesministeriet bör detinom varje landskap åtminstone finnas en stadsregion som kan er-bjuda ett varierat näringslivs- och utbildningsutbud.76

– Specialisering och kompetensutveckling

För att en stadsregion ska bli och förbli konkurrenskraftig anses spe-cialisering nödvändigt. Utvecklandet av spetskompetens inom enrad olika sektorer uppmuntras: livsmedelsindustri i Seinäjoki, kam-marmusik i Kajanland, telekommunikation i Uleåborg, upplevelse-industri i Lappland etc. (se bild 16). I de två nationella stadspolitiskaprogrammen (Regioncentraprogrammet och Programmet förKompetenscenter) handlar det framförallt om näringslivs- och FoU-specialisering. I programmen uppmanar man stadsregionerna atttillvarata sina egna styrkor och främja en specialisering baserad pådessa.

– Nätverksbyggande

För att specialiseringen och den ekonomiska konkurrenskraften skavara hållbar förespråkas nätverksbyggande mellan stadsregionerna.Sådana nätverk kan inte byggas upp och befolkas endast av företrä-dare för offentlig förvaltning utan måste primärt utgöras av företag,högskolor och forskningsenheter. De stadspolitiska programmensyftar till att stödja nätverk mellan regioncenter och omkringlig-gande landsbygd, regioncentra emellan och mellan regioncentra in-ternationellt.

– Flerkärnig utveckling

Urbana noder, specialisering och nätverk utgör tillsammans funda-mentet i en flerkärnig utveckling. Regioncentraprogrammet och Pro-grammet för Kompetenscentra bygger både på idén om en flerkärnigstruktur framförallt på nationell men även på regional nivå. I pro-grammet för Helsingforsregionen vill man främja en internationelltpolycentrisk utveckling där Helsingfors är en betydande nod och harett utvecklat samarbete med andra nordeuropeiska storstadsregio-ner.77

76 Antikainen, Inrikesministeriet, presentationsmaterial 2004-03-10.77 Antikainen, Inrikesministeriet, presentationsmaterial 2003-11-20.


– Regionalisering

Gemensamt i de tre stadspolitiska programmen är att man vill stödjaen regionalisering. Men detta menas samarbete över administrativagränser och inom de funktionella regionerna. I takt med städernastillväxt och förbättrade kommunikationsmöjligheter har städerna påflera håll ”vuxit ur” sina administrativa gränser. För att matcha dessaförändringar anses således att planering, politik och förvaltning istörre grad bör samordnas regionalt.

– Samverkan stad-land

Framförallt i Regioncentraprogrammet betonas vikten av förnyatoch ökat samarbete mellan stad och land. Programmet innehållerockså ett pilotprojekt för att utveckla metoder för mindre städersnätverkande med omkringliggande landsbygd.78

– Utveckling av socialt kapital

Ett starkt socialt kapital anses viktigt för att en stadsregion ska vararobust och konkurrenskraftig i ett längre perspektiv. I Regioncentra-programmet betraktas social delaktighet, tillit och välutveckladesamarbeten mellan olika aktörer inte som ett mål i sig utan som ettmedel för regionens ökade konkurrenskraft.

– Tätt och lågt byggande

Miljöministeriet driver ett särskilt projekt om lågt och tätt byggandesom är en form av indirekt stadspolitik. Bakgrunden till detta är attefterfrågan på småhus med egna tomter är stor samtidigt som ener-gikrävande gles bebyggelse inte anses önskvärt. På så vis är lågt ochtätt byggande en medelväg – ett sätt att skapa mer täta, urbanastrukturer och samtidigt tillgodose marknadens önskemål.Miljöministeriet samlar och sprider information om energieffektivtät och låg bebyggelse, vilket innefattar planer, program, parkerings-arrangemang etc. från kommuner runtom i landet. Den engelskaträdgårdsstaden – med småskaliga och självförsörjande enheter medca 10 000 invånare – lyfts fram som förebild.79

– Förbättrad livsmiljö i förorterna

Livsmiljön i många av landets förorter är undermålig och insatser föratt förbättra utomhusmiljöerna, delaktigheten, serviceunderlagetetc. uppmuntras således. Det kan gälla upprustning av stadsdelstorg,nya halvoffentliga platser, brottsförebyggande insatser som ökad be-lysning och överblickbarhet i stadsrummen, inrättande av kvarters-stugor och medborgardeltagande i renoveringsprojekt.

78 Nätverkspilotprojektet i Kauhajoki79 Miljöministeriets hemsida: www.ymparisto.fi, 2004-05-24.


Förortsförnyelse 2000 – förbättrad livsmiljö i förorterna

Bakgrund och syfte

Livsmiljön i en del finländska förorter är påver när det gäller de fysiska omgivningarna såvälsom den sociala situationen. Det kan gälla problem med avfolkning, tomma och nedgångnabostäder, ostimulerande utemiljö, hög arbetslöshet, brott och dåligt serviceunderlag. År2000 startades ett särskilt program för att förbättra livsförhållandena – de fysiska såväl somsociala – i ett antal förorter runt om i landet och för att finna goda modeller för förorts-förnyelse som även kan överföras till andra platser.

Insatser för förbättrad livsmiljö och delaktighet

Bland de lyckade exemplen från förortsprogrammet som bedöms vara av intresse även förandra förorter i landet är:– Etablerande av så kallade kvartersstugor där boende i området kan få samhälls-

information och rådgivning, träffas för sociala evenemang, utöva fritidsaktiviteteretc. I förorterna Kaukovainio och Höyhtyä har tre sådana etablerats som visat sig varamycket välbesökta.

– Förtätning av bebyggelsen för att trygga underlag till lokal handel och service.– Förnyelse av byggnader och utomhusmiljö med nya former av medborgardeltagande,

exempelvis genom inrättande av informations- och rådgivningsservice för de boende omkontinuerligt underhåll av byggnader och allmänna platser.

– Upprustning av torg och allmänna platser på sätt som gör att dessa blir mer tilltalande ochtrygga under dygnets alla timmar samt anpassade till olika samhällsgrupper såsom barn,ungdomar, äldre och handikappade. Detta har bl.a. innefattat att koncentrera offentligaverksamheter till en plats, t.ex. skateboardramper, tennisbanor och grillplatser, istället föratt dessa är utspridda i bostadsområdet och på så vis riskerar att bli mer ödsliga. Insatserhar också innefattat förbättrad belysning och överblickbarhet, inrättande av gågator,stadsdelstorg nära kollektivtrafiknoder samt allmänna sittplatser.

Bild 17 och 18. I förorten Tesoma utanför Tammerfors har man pla-

nerat för halvoffentliga uterum såsom trädgårdar utanför portupp-

gångarna för att skapa mer delaktighet och ansvarskänsla för ute-

miljön.

Källor: Karjalainen, P. (2004) Uudenlaisia otteita ja kertaustyylejä –

Lähiöuudistus 2000 –ohjelman arvioinnin loppuraportti, Helsingfors:Miljöminisiteriet och Miljöministeriets hemsida: www.ymparisto.fi.

Kä

lla:

Ark

kit

eh

tiko

ntt

ori

Va

inio

& E

km

an

.


Utöver punkterna ovan kan nämnas att detaljhandelsplanering som

tryggar en hållbar stadsutveckling anses viktigt. För att stärkastadscentrumen som mångsidiga servicecenter och säkerställa godservicetillgång har man i den nya markanvändnings- och bygglagenfrån år 2000 infört restriktioner mot etablering av stora detaljhandel-senheter.80 Dessa definieras som butiker om mer än 2000 m2, dockmed undantag för butiker som säljer skrymmande specialvaror sombilar och möbler.81 Stora detaljhandelsenheter får inte placeras utan-för områden som avsatts för centrumfunktioner i landskaps- ellergeneralplanen, om inte marken är särskilt markerad för sådan kom-mersiell verksamhet i detaljplanen.82 Generellt ska stora detalj-handelsenheter placeras så att de stöder den nuvarande samhälls-strukturen. Undantag kan dock göras ”om man genom undersök-ningar av behoven och konsekvenserna kan påvisa att byggandetligger i linje med en hållbar utveckling”.83

I praktiken betyder detta att om man vill placera en stormarknadutanför centrum måste en detaljplan och miljökonsekvensbedöm-ning göras. Miljöministeriet har givit ut en handledning om hurkonsekvensbedömning av stora handelsenheter bör göras sominnefattar detaljerade bedömningar om påverkan på stadsbyggnads-strukturen, kommunekonomi, sysselsättning, trafik, restider,serviceförsörjning, konsumenternas ekonomi etc.84 Konsekvensernaför grannkommunerna och regionen som helhet bör också utredas –en kommun kan inte på egen hand besluta om att etablera en stordetaljhandelsenhet utan det måste ske samråd med grann-kommunerna.

Stadspolitikens geografiska omfattning

Vid Regioncentraprogrammets start utgick Inrikesministeriet från attdet kan finns mellan 30 och 40 regioncentra i landet. Dessa defini-erades som en centralort med omkringliggande kommuner är engemensam marknad för arbete, bostäder och service som samman-faller – funktionella regioner. Programmet är framförallt riktat tillregioncentran, dock med avsikten att utvecklingen ska komma helaregionen till gagn. 41 regioner ansökte om att delta i programmet

80 Miljöministeriet, 2001.81 Skrymmande specialvaror har ingen exakt definition i lagen men

Miljöministeriet har givit ut en handledning om hur detta bör tolkas, seMiljöministeriet, 2000.

82 Markanvändnings- och bygglagen 2000, paragraf 58.83 s. 26, Miljöministeriet, 2001.84 Miljöministeriet, 2001.


och 34 regioner godkändes (se bild 19).85 Dessa 34 regioner är grup-per av kommuner och kan betecknas som funktionella regioner. Till-sammans täcker de 269 kommuner samt 63 procent av landets be-folkning. Programmets andra fas som inleddes år 2004 innefattar desamma 34 regionerna.86

Programmet stödjer också ett försöksprojekt i Kauhajoki – enmindre stad på Södra Österbottens landsbygd – för utvecklande avnätverk med andra regioncentra.

Kompetenscentraprogrammets första period (1994-1998) genomför-des på elva platser. Programmet har sedan utvidgats i perioden1999-2006 till att omfatta 18 regionala centra och fyra nationellakompetensnätverk (livsmedelsbranschen, turismen, metall-branschen och träprodukter, se bild 19).87 Dessa centra har valts utav regeringen efter rekommendation av den nationella styrgruppen.Styrgruppen baserar i sin tur sina rekommendationer på regionalaprogramförslag.

Programmet för Helsingforsregionen omfattar städerna Helsingfors,Esbo, Vanda och Grankulla, men även andra kommuner kan få delta.

Programmet Förortsförnyelse 2000 har genomförts i 18 olika föror-ter i 15 kommuner runtom i landet. Urvalskriterierna var att förortenskulle ha mer än 8 000 invånare, ha sociala problem, tomma bostä-der, nedgångna bostads- och utemiljöer och krympande service-tillgång.88

85 Följande regioner omfattades av Regioncentraprogrammet fram till slutet avår 2003: Rovaniemiregionen, Kemi-Torneå området, Nordöstra Finland,Uleåborgsregionen, Brahestads ekonomiska region, Nivala-Haapajärvis,Ylivieskas och Siikalatvas ekonomiska regioner tillsammans, Kajana stads-region, Karleby ekonomiska region, Jakobstadsregionen, Vasaregionen,Seinäjokiregionen, Jyväskylä stadsregion, Jämsäregionen, Övre Savolax eko-nomiska region, Kuopioregionen, Varkaus ekonomiska region, S:t Michels-regionen, Nyslottsregionen, Södra Karelen, Joensuuregionen, Kouvola stads-region, Kotka-Fredrikshamnregionen, Södra Birkalands ekonomiska region,Tammerfors ekonomiska region, Lahtisområdet, Tavastehusregionen,Forssaregionen, Björneborgs stadsregion, Raumoregionen, Åboregionen,Saloregionen, Nystadstraktens ekonomiska region, Hyvinge-Riihimäki eko-nomiska region och Östra Nyland. (Regioncentraprogrammets hemsida,2004-03-09).

86 Valovirta & Virtanen, 2004.87 De arton kompetenscentra är: Hyvinge, Tavastland, Jyväskylä, Sydöstra Fin-

land, Kajanaland, Karleby, Kuopio, Lappland, Västra Finland, S:t Michel,Uleåborg, Norra Karelen, Päijänne-Tavastland, Satakunda, Seinäjoki, Tam-merfors, Nyland, Egentliga Finland (=Åbo). Programmet hemsida, 2004-03-09 samt Inrikesministeriet 1999, informationsmaterial om Program förkompetenscentra.

88 Förorterna ligger i följande 15 kommuner: Tammerfors, Björneborg, Kuopio,Uleåborg, Kajana, Iisalmi, Lappeenranta, Kokkola, Kemi, Forssa, Kotka,Lahtis, Järvenpää och Tripla.


Bild 19. Kartan visar de regioner och regioncentra som omfattas av

olika stads- och regionalpolitiska program.

Kä

lla:

Inri

kes

min

iste

rie

t.



Övergripande resultat av stadspolitiken

I stora drag verkar de stadspolitiska programmen ha givit goda effek-ter.89 I Programmet för Kompetenscentra förefaller den förhållande-vis lilla andelen statlig finansiering ha fungerat som en hävstång förutvecklande av innovationsfrämjande och konkurrenskraftiga mil-jöer.90 Hittills har resultaten framförallt varit en höjd kompetensnivå,särskilt när det gäller tekniskt kunnande. Framgången förklarasbland annat av de breda regionala partnerskap som skapats i ett fler-tal regioner kring programmet – partnerskap som består av företrä-dare för offentlig sektor, företag, statliga myndigheter och FoU-sek-torn.91

En utvärdering av Regioncentraprogrammets resultat under perio-den 2001-2003 gavs ut i februari 2004.92 Enligt utvärderingen harprogrammet bidragit till ökat samarbete inom stadsregionerna ochfrämjat en starkare specialisering inom regionerna.93 Samtidigt pekarutvärderarna på ett behov av bättre tvärsektoriell koordinering pånationell nivå där flera ministerier bör ingå såväl som förbättradregional samordning. Utvärderingen visar också att de små kommu-nerna bitvis känner sig överkörda: ”En utmaning i framtiden kom-mer att vara att också mindre kommuner i högre grad måste få sinröst hörd. Trots att kommunerna i regionerna i de flesta fall har gåttmed i utvecklingsarbetet tillsammans, anser de små kommunernaatt det finns risk för att deras roll endast blir att vara tysta bolags-män.”94

Stadspolitik i Jyväskylä

Jyväskylä deltar i både Regioncentraprogrammet och Programmetför Kompetenscentra och lyfts ofta fram som ett exempel där resul-taten av de stadspolitiska programmen varit goda. Regionen är tradi-tionellt känd för sin pappersindustri och inom de båda stadspolitiskaprogrammen har insatser riktats till att utveckla och förstärka dennaspecialisering. Programmen omfattar också åtgärder för att stärkaregionens IT- och miljöteknikindustrier.

89 Mellantidsutvärdreing av Programmet för Kompetenscentra har gjorts avNordregio 2001-2002; Sisäasiainministeriö (2003): Huippuosaamisestaalueille kilpailukykyä, Mid-term evaluation of the Finnish Centres ofExpertise, Helsinki: Ministry of the Interior, 4/2003. Mellantidsutvärderingav Regioncentraprogrammet har gjorts av Net Effect Oy, Valovirta &Virtanen, 2004.

90 Lähteenmäki-Smith, 2003.91 ibid.92 Valovirta & Virtanen, 2004.93 ibid.94 Inrikesministeriets hemsida, 2004-03-10: ”Mellanrapport om regioncentra-

programmet: Regioncentraprogrammet har ökat samarbetet inom stads-regionerna” 2004-02-25.


De näringslivsprojekt som bedrivits inom ramen för de stads-politiska programmen har framförallt handlat om stöd till nya före-tag och FoU-projekt. En teknikpark och ”företagsinkubator” har eta-blerats där ett tjugotal nya företag har startats.95 FoU-projekten harbl.a. handlat om tvärindustriellt samarbete där IT- och pappers-sektorerna tillsammans utvecklat tekniska innovationer till nytta förbåda sektorer. Den största andelen av deltagarna i de stadspolitiskaprogrammen har varit små- och medelstora företag och i mindre ut-sträckning högskolor och universitet. Mellan åren 1995 och 2002 varnettoökningen av arbetstillfällen ca 12 000, vilket bedöms vara en di-rekt effekt av de stadspolitiska insatserna.96

Regionalisering och mellankommunalt samarbete är centralt iJyväskyläs stadspolitiska arbete. Detta sker i form av ett gemensamtregionalt utvecklingsföretag Jykes AB – ägt av Jyväskylä stad och dessfyra grannkommuner – som ansvarar för närings- och stadspolitiksamt tillhandahållande av gemensam kommunal service. Dennakärna av kommuner har ett samarbetskontrakt med ytterligare fem

Bild 20. Mellankommunalt samarbete i Jyväskyläregionen.

95 Pekka Kettunen, borgmästare i Jyväskylä, The Jyväskylä Regiona as GrowthCentre for the ICT Industry, 5-6 November 2001.

96 Detta innebär en ökning om ca en fjärdedel av det totala antalet arbetstillfäl-len i Jyväskyläregionen. Uppgift från Jouni Juutilainen, direktör för regionalutveckling, Jyväskylä stad, 2004-04-08.

Kä

lla:

Jy

vä

sk

ylä

sta

d –

”T

he

Ne

two

rk C

ity

of

Jy

vä

sk

ylä

Re

gio

n”

.


kommuner och tillsammans utgör dessa tio kommuner en funktio-nell region. Syftet med samarbetet som går under namnet ”Nät-verksstaden” är att effektivisera den offentliga servicen och dra nyttaav skalfördelar.

I Jyväskylä har den Teknologiska utvecklingscentralen (Tekes) ståttför över hälften av finansieringen av Programmet för kompetens-centra, vilket kan jämföras med det nationella genomsnittet om 15procent. Jyväskylä stad har endast finansierat 3 procent av kostna-derna. Med andra ord har Jyväskylä varit framgångsrikt i att mobili-sera finansiering från de två källorna som den nationella arbetsgrup-pen uppmanat till: regionala företag och teknologicentra.


I den finländska officiella stadspolitiken – Regioncentraprogrammetoch Programmet för Kompetenscenter – står de ekonomiska aspek-terna tydligt i centrum. Sociala aspekter behandlas framförallt somett medel för att gynna den ekonomiska konkurrenskraften. Kultu-rella eller miljömässiga aspekter nämns knappt överhuvudtaget, omså endast i relation till konkurrenskraft. Det regionalpolitiska ochekonomiska angreppssättet är sannolikt förknippat med att det ärInrikesministeriet som driver frågorna mer eller mindre på egenhand. Samordningen med andra ministerier, t.ex. Miljöministerietförefaller inte vara särskilt djupgående.

Att i regionalpolitiken medvetet satsa på att utveckla stadsregionerskonkurrenskraft utanför huvudstadsområdet är Finland ensammaom i Norden. De bitvis radikala tilltagen och det ekonomiska fokusetmåste tolkas i ljuset av 1990-talets ekonomiska kris och de ökanderegionala skillnaderna. De stadspolitiska insatser som är ämnade attförbättra situationen i förorterna har dock ett tydligt livsmiljöfokusframförallt inriktad på de mindre bemedlade samhällsgrupperna.Man kunde tänka sig att insatser som handlar om förbättrad livs-och stadsmiljö skulle kunna paras med insatser för ökad konkur-renskraft och ekonomisk stabilitet, men dessa områden tycks i regelvara åtskilda. Den ekonomiskt och regionalpolitiskt motiveradestadspolitiken framstår som sammanhållen vertikalt med olikaoffentliga förvaltningsnivåer och privata aktörer samt väl samordnadmed innovationspolitiska insatser. Men samordningen medbostads-, stadsbyggnads- och miljöpolitiska frågor förefaller intesom särskilt långtgående.

77Stadspolitik i Frankrike

Stadspolitik i Frankrike

Bakgrund

Demografiska trender

I Frankrike bor 82 procent av befolkningen i urbana områden, dvs.tätorter och områden med stor pendling till tätorterna. Stadsbefolk-ningen fördelar sig enligt tabellen nedan.

Tabell 4. Befolkning i franska städer


Över 1 miljon 26 %Över 150 000 55 %Över 50 000 68 %Över 10 000 77 %

Mellan åren 1990 och 1999 ökade den urbana befolkningen med näs-tan 3,8 miljoner människor, både genom migration till städerna ochgenom att stadsregionerna breder ut sig. Hälften av denna tillväxt ärkoncentrerad till elva städer och enbart Paris står för åtta procent avstadstillväxten.

Utmärkande för det franska stadssystemet är Paris domineranderoll. Av denna anledning utsåg staten år 1964 åtta stadsområden därsärskilda investeringar skulle göras. Dessa åtta städer eller grupperav städer kallades métropoles d’équilibres. Av dessa är det idagendast Lille som inte har en positiv befolkningsutveckling. Ser mantill de mindre städerna (under 50 000 invånare) växer de längs kustenoch i de yttre bergsområdena (Alperna, Pyrenéerna), medaninlandets befolkning generellt minskar.

Den ekonomiska tillväxten följer inte samma rumsliga mönsterutan här är Paris fortfarande dominerande. Genomsnittligt mer-värde per anställd i Paris-regionen (Île-de-France) låg 22 procentöver genomsnittet i landet 1982 och 29 procent över genomsnittet1999. Däremot blir de regionala skillnaderna allt mindre när det


gäller inkomstnivåer. De territoriella effekterna av den statligaomfördelningen visar sig därmed tydligt. Samtidigt finns en politiskvilja att skapa starkare tillväxtcentra utanför Paris.

I de enskilda städerna finner man en utbredd segregation ochområden med stora sociala problem. Andelen utlandsfödda, dvs.personer utan franskt medborgarskap vid födelsen, är idag 7,4procent och andelen har varit stabil sedan 1975. Dock är den etniskaoch sociala segregationen ett ökande problem, huvudsakligen pågrund av att den socialt integrerade medelklassen nu har lämnat destorskaliga förortsområdena från 1950- och 60-talen. Den störstautmaningen i storstäderna är därför att försöka återskapa stadsdelarmed större social och etnisk mångfald.


Behovet av en stadspolitik riktad mot särskilt utsatta områden upp-kom i början av 1980-talet som en följd av stor medial uppmärksam-het kring våldsamma incidenter i dessa stadsdelar, samtidigt somproblem relaterade till urban segregation (bl.a. inom skolväsendet)blev allt mer uppenbara. Denna del av stadspolitiken framstår medandra ord som en gradvis institutionalisering av det som från börjanvar punktinsatser för att avhjälpa akuta problem.

Den mer ekonomiskt inriktade stadspolitiken utgör en del av denfranska ”decentraliseringen” som har pågått med varierande fram-gång sedan början av 1980. Syftet är i princip att regioner och städerska ta större ansvar för sin ekonomiska tillväxt och definiera egnautvecklingsstrategier. Regionerna har av denna anledning en nyckel-roll i stadspolitiken.

Ett första problem i sammanhanget är att de 22 regionerna somdefinierades 1964 inte fullt ut motsvarar kulturella eller ekonomiskaenheter samt är för små för att kunna hävda sig i ett europeisktsammanhang. Lokala aktörer hävdar dessutom att statens decentra-liseringspolitik inte är genomförd fullt ut, utan att staten fortfarandedetaljstyr i flera avseenden. Samtidigt som staten har många önske-mål om hur saker bör gå till ges allt mindre medel till stadspolitiskainsatser. Den nya decentraliserade stadspolitiken uppfattas av vissasom ett alibi för en svagare statlig insats i regioner och städer.

Den franska definitionen av ”stadspolitik”

Stadspolitik (politique de la ville) definieras som ett politikområderiktat mot särskilt utsatta områden städerna. Berörda områden defi-nieras med andra ord på områdesnivå.

Urbana strategier på nationell nivå ligger under Délégation àl’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale (DATAR). DATARkoncentrerar sig på att studera trender inom stadsnätverket och attformulera generella förslag på nationell urban och regional utveck-ling. De konkreta stadsutvecklingsstrategierna formuleras av stä-derna själva, i samråd med statens regionala representanter påNUTS III-nivå (Département – motsvarande län) och NUTS II-nivå(région).


Man har alltså två olika koncept för stadspolitik i Frankrike:

- Politique urbaine fokuserar på ekonomisk utveckling,- Politique de la ville fokuserar på utsatta urbana områden.

I denna rapport refererar vi till stadspolitik som summan av strate-gier och åtgärder för främjande av ekonomisk tillväxt, social och ter-ritoriell balans och/eller hållbar utveckling i urbana områden. När vitalar om Politique de la ville, dvs. stadspolitik riktad mot särskilt ut-satta områden i städerna anges detta speciellt.


Den nationella stadspolitiken (politique de la ville)

Stadspolitiken riktad mot särskilt utsatta områden är organiseradenligt figur 2. Den definieras som ett tvärsektoriellt insatsområde,vilket innebär att departementen själva definierar initiativ inom sinasektorsområden. Samordningen ansvarar Délégation Intermini-

stérielle à la Ville (DIV) för. De respektive departementen får därefterfinansiellt och praktiskt stöd av DIV utifrån en bedömning avinitiativens potentiella effekt i det berörda urbana området. Till ex-empel har Justitiedepartementet fått stöd för att etablera så kalladeMaison de la Justice i områden med särskilda problem för att föradomarna närmare befolkningen och för att se till att mindre lagbrottoch konflikter följs upp. Bara i Paris-regionen har 22 sådana lokalaMaison de la Justice etablerats.

Figur 2. Organisationen av den nationella stadspolitiken riktad motsärskilt utsatta områden (”politique de la ville”).

CIV DIV Statens

Conseil Interministeriel Direction Interministerielle representanter

des Villes des Villes

Tvärministeriellt Tvärministeriellt verk – Préfets de régions

råd för stadspolitik för stadspolitik – Préfets de départements

(= landshövding)

Råd med 20 ministrar, – verkställer politiken –Sous-préfets à la ville

ministrarna för – koordinerar (har, under ledning av

utbildning, arbete och – förbereder CIV-möten en préfet, ansvar for

rättsväsende särskilt – sköter internationella stadspolitik i 30 % av

aktiva kontakter departementen)

Statsministern

President för CIV och CNV

CNV –Städernas nationella råd

Rådgivande församling med 25 folkvalda,

15 föreningsrepresentanter och 15 experter.

Viceministern för stadspolitik


Detta system innebär att Stadsdepartementet (Ministère délégué à laville) står för en relativt liten andel av stadspolitikens finansiering.Under 2004 har man en budget på 356 miljoner euro, medan andradepartement med sektorsansvar finansierar initiativ relaterade tillstadspolitik på totalt 2 296 miljoner euro. Den budgeterade totalainsatsen för särskilt utsatta urbana områden (inklusive kommunaloch regional medfinansiering och bidrag från EU) uppgår till 6 411miljoner euro.

Staten beslöt därför i augusti 2003 att den stadspolitiska insatsen ihögre grad skulle organiseras runt stadsförnyelseprojekt, bl.a. ge-nom att skapa Agence Nationale de Rénovation Urbaine (ANRU) somska samordna all statlig finansiering av stadsförnyelse. Idén medANRU är också att sociala och arkitektoniska projekt ska organiserasrunt en större vision om hur staden ska se ut i framtiden som lokalaaktörer ska kunna enas om. En anledning till att ändra fokus frånsociala problem till stadsförnyelse är behovet av att återskapa en”lokalpatriotism” i särskilt utsatta områden. Man tror att detta kanbidra till att etablera en tro på den egna förmågan att möta ut-maningar. En liknande tankegång fanns när man lokaliseradefotbolls-VM 1998 till Paris norra förorter.

Bild 21. Stadsförnyelse som används i syfte att skapa en form avlokalpatriotism i särskilt utsatta områden. Här byggs en parkliknandehuvudgata i stadsdelen Franc-Moisins norr om Paris. Denna anläggs

mellan ett nedgånget, näst intill slumartat småhusområde och ettstorskaligt lägenhetsområde från 1960-talet. Syftet är att denna typav initiativ ska skapa en ny lokal dynamik.

Fo

to:

Olo

v S

ch

ult

z


Andra aktörer i stadspolitiken

Det finns flera andra viktiga nationella aktörer i stadspolitiken. Orga-nisationer som bedriver socialt bostadsbyggande, såväl föreningaroch statliga institutioner med särskilt utsatta urbana områden somsitt verksamhetsområde, är naturliga samarbetspartners. Vidarefinns en egen nationell fond som arbetar med att främja integrationoch motarbeta diskriminering. Denna fond, kallad FASILD, etablera-des 1958 och ger bidrag till flera olika projekt.

Det ska noteras att även företag som tillhandahåller tjänster avgenerellt ekonomiskt intresse (SGEI) är knutna till stadspolitiken.Posten har genom treåriga kontrakt med Näringsdepartementet ochStadsdepartementet bidragit till stadspolitiken, t.ex. genom attetablera kontor i utsatta kvarter. Företagen med ansvar för ström-och gasdistribution (EDF och GDF) bidrar enligt kontrakt medStadsministeriet till stadsförnyelse (t.ex. förbättrad belysning), menockså genom att anställa och vidareutbilda invånare i utsatta områ-den. Slutligen stöds stadspolitiken av en statlig bank med särskiltansvar för att främja offentliga initiativ kallad Caisse des Dépôts etConsignations (CDC).

Bild 22. Att riva omodern storskalig bebyggelse är en viktig del avfransk stadspolitik. Här en bild från ”Cité des 4000” i kommunen LaCourneuve norr om Paris. Under 1960-talet byggdes 4000 bostäder i

området med avsikten att dessa skulle fungera som ”transit”-bostäderför personer som var nyinflyttade i Paris och väntade på att finna enpermanent bostad.

Fo

to:

Olo

v S

ch

ult

z


Generella principer för stadspolitik på regional och lokal nivå

Den territoriella politiken är mitt i en övergångsfas från stark centralstyrning till ökat spelrum för regionala och lokala organ. Dennaövergång sker gradvis genom att nya strukturer skapas på lokal ochregional nivå samtidigt som institutioner baserade på statlig styrningupprätthålls, något som gör dagens system komplicerat. Man räknarmed att gamla institutioner kommer att försvinna efter hand.

Den nya modellen baseras på kontrakt mellan staten och lokalaaktörer och har etablerats stegvis. Mellan 1982 och 1984 började manmed femårskontrakt mellan staten och regionerna (Contrat de Plan

Etat-Région) som berör 148 stadsdelar runt om i Frankrike. Manutvecklade också speciella treårskontrakt med städer som villeutveckla speciella strategier i förhållande till invandring, familjepoli-tik och utbildning.

Då det snart visade sig att kontraktsskrivningen omöjligt kundegenomföras med alla 36 000 kommuner blev dessa i slutet av 1990-talet tvungna att bilda kommunförbund för att få statligt stöd. Somresultat av detta är idag 90 procent av de franska kommunernaorganiserade i förbund (se bild 23). Kommunerna bestämmer självavilket förbund de vill ingå i.

Det finns tre olika typer av förbund: Communautés Urbaines förområden med mer än 500 000 invånare, Communautés d’Agglo-

mération för områden med mer än 50 000 invånare och Commu-nautés de Communes för andra områden (se bild 23). I de två först-nämnda går skatteintäkterna från näringsaktiviteter (Taxe Profes-

sionelle) obligatoriskt till förbundet i stället för till de enskildakommunerna. Detta skapar helt nya förutsättningar för en gemen-sam ekonomisk utvecklingsstrategi, då kommunerna i princip intelängre konkurrerar om nyetableringar.

Kontraktsskrivandet sker mellan förbunden och statens represen-tant på regional nivå. De generella förutsättningarna definierasgenom en Contrat de Plan Etat-Region mellan stat och region. Dettakontrakt är en omfattande finansiell överenskommelse som delsdefinierar statens sektorspolitik i regionen och dels pekar ut enutvecklingsstrategi för det berörda området. Både regionens folk-valda representanter och statens representant bidrar till att formu-lera strategin. Contrat de Plan definierar en finansiell ram för detvidare kontraktstecknandet mellan regionen och varje enskilt kom-munförbund.

Innanför denna ram kan ett ”agglomerationsförbund” (Commu-

nauté d’Agglomération) förhandla fram ett Contrat d’Agglomération.Detta kontrakt mellan staten och regionen på den ena sidan ochkommunförbundet på den andra innebär att staten och regionenmedfinansierar ett antal strategiska projekt. Kontraktet förhandlasfram utifrån en utvecklingsplan utarbetad av kommunförbundet isamarbete med ett lokalt råd med representanter för lokala institu-tioner, näringslivet och föreningslivet.

Contrat d’Agglomération utgör förutsättningen för en Contrat deVille mellan regionen och kommunförbundet. Detta definierar


regionens bidrag till kommunförbundets åtgärder i det utsattaområdet. Här har statens representant på regional nivå frihet attfördela de medel som har tilldelats av staten genom Contrat de Plan.

Syftet med denna komplexa process är att se till att staten finansie-rar projekt som har stöd både från regionen och städerna och somdessa helst ser på som ”sina egna” projekt. Önskan om att få med deolika administrativa nivåerna förklarar varför kontraktstecknandet ärorganiserat som kinesiska askar. Figur 3 illustrerar denna organisa-tionsform och på vilket sätt den samordnas med de centralt definie-rade åtgärder som beskrivs nedan.

Zonpolitiken

Utbildningssektorn var en föregångare när det gällde att definierasärskilda geografiska zoner där en offentlig insats behövdes. Mellan1981 och 1983 definierades 350 Zones d’Education Prioritaire (ZEP),efter modell av de engelska Educational Priority Areas. Områdenadefinierades utifrån kriterier som föräldrarnas ekonomiska situation,andelen utländska elever och andelen elever som följde specialun-dervisning. Berörda skolor fick bl.a. fler tjänster per elev. Från ochmed 1998 har man prövat att integrera Zones d’Education Prioritairei stadspolitiken, något som stött på institutionella svårigheter.

Först 1993 blev zonpolitiken officiellt en del av stadspolitiken, när546 stadsdelar definierades som ”områden med förfallen boende-miljö och med obalans mellan befolkning och sysselsättning”. 1995definierades 751 ”utsatta stadszoner” (Zones Urbaines Sensibles –ZUS) och 416 ”urbana dynamiseringsområden” (Zones de redynami-sation Urbaine – ZRU). Efter att ha fått EU-kommissionens godkän-nande etablerades 1996 44 ”urbana skattebefriade zoner” (ZonesFranches Urbaines – ZFU), sedan 2003 utökade med ytterligare 41 (sebild 25).

Tabell 5. Centrala element i zonpolitiken.

Tema Namn Beskrivning

Utbildning ZEP Områden med speciellaZone d’Education utmaningar inomPrioritaire utbildningssektorn.

Näringslivsutveckling ZUS (Zone Områden med reducerad skattUrbaine Sensible) på näringslivsaktiviteter.ZRU(Zone de

Redynamisation

Urbaine)ZFU (Zones

Franches Urbaines)

Stadsförnyelse GPV (Grand Projet Finansiering av rivning/de Ville) och ORU nybyggande, infrastruktur för att(Opérations de knyta kvarteren till varandra,Renouvellement stöd till lokal handel ochUrbain) ekonomisk aktivitet.


I samband med satsningen på stadsförnyelse som beskrivits ovanskapades också 52 ”stora urbanprojekt” (Grands Projets de Ville –GPV) och 70 ”stadsförnyelseprojekt” (Opérations de RenouvellementUrbain – ORU) som också är geografiskt avgränsade. Den totalastatliga finansieringen för dessa projekt är på 1,2 miljarder euro.


Den generella stadspolitiken bygger å ena sidan på en önskan omökad integration mellan olika typer av sektorspolitik (som t.ex. trans-port- och bostadspolitik). Ansvariga myndigheter inom varje sektorfår därför ekonomiskt stöd för att driva projekt som är en del av ettintegrerat territoriellt perspektiv. Å andra sidan ska stadspolitiken bi-dra till att ge enskilda städer en mer aktiv roll, med hopp om att lo-kalt definierade utvecklingsstrategier ska vara mer effektiva. Dettahör samman med decentraliseringspolitiken. En annan anledningtill denna ansvarsändring är att staten inte har resurser att upprätt-

Figur 3. Ett kontraktsskrivande organiserat som kinesiska askar.

STATEN

ZONPOLITIK

ZEP, ZUS, ZFU, GPV…

(se tabell 5)

REGIONALA REPRESENTANTER

Contrat de Plan Etat – Région

– Strategiska regionala perspektiv

– Finansiell ram för statens bidrag inom varje region, fördelat

per sektor

– Många konkreta projekt

Contrat d’Agglomération

– På grundval av en lokalt definierad utveck-

lingsplan

– Mellan staten och ett kommunförbund

– Definierar statens bidrag till olika projekt

inom kommunförbund, särskilt ekonomisk

utveckling och infrastruktur

Contrat de Ville

– Utvecklingsstrategi för stadens särskilt

utsatta kvarter

– Normalt mellan staten och ett kommun-

förbund

– Strukturerar stadens sociala politik runt

den statliga ”zonpolitiken”:


hålla lokala offentliga tjänster på samma nivå som tidigare. En del avden finansiering som städerna får genom kontrakten går därmed tillatt kompensera för den svagare direkta statliga insatsen.

Lokala råd för arkitektur, stads- och miljöplanering

I enlighet med den franska ”arkitekturlagen” från 1977 har det etablerats ”lokala råd för

arkitektur, stads- och miljöplanering” (Conseils d’Architecture, d’Urbanisme et de

l’Environnement – CAUE) i 88 av Frankrikes 95 Départements (län).

Råden ger gratis rådgivning till kommuner och lokalbefolkning om planprocesser, lagstift-

ning och lokala arkitekturtraditioner. De kan också fungera som arktitektkontor för kommu-

nerna och ansvara för utbyggnadsprojekt. Råden är viktiga aktörer, särskilt eftersom den

pågående decentraliseringen innebär ett ökat ansvar för kommunerna utan att dessa nöd-

vändigtvis har hunnit bygga upp tillbörlig kunskap.

Råden bistår vidare med utbildning både för professionella och allmänheten, ger ut informa-

tionshäften och organiserar utställningar och seminarier för att främja kunskap om arkitek-

tur och landskapsplanering.

Råden finansieras av en särskild skatt på Départements-nivå, genom stöd från staten och

regionen samt av de uppdrag de får från kommunerna.


Kommunerna bestämmer själva vilket kommunförbund de önskartillhöra och därmed vilken typ av kontrakt de integreras i. Kommu-ner som gränsar till en större stad kan på så vis själva bestämma omde vill vara med i stadspolitiken eller inte.

Detta skapar ett mönster av olika typer av territoriell politik därstadspolitiken är en komponent (se bild 23). Långt ifrån alla dessaområden har emellertid klarat av att skapa en utvecklingsplan ochteckna ett kontrakt med staten (se bild 24). Dessutom definierarzonpolitiken en mängd områden för speciella åtgärder. Bild 25 visartill exempel de 85 skattebefriade zonerna i Frankrike.

Externhandel: en illustration av Frankrikes institutionella utmaningar

Frankrike är det europeiska land som har störst handelsutbud utanför stadscentrum. Så kal-

lade ”regionala köpcentra” med över 80 olika handlare om 40 000 m2 formar de största stä-

dernas utkantsområden. Etableringen av denna typ av verksamheter främjas av stora aktö-

rer inom varuhandel som Carrefour, Promodes och Auchan. Men även kommunala aktörer i

städernas periferier har varit aktiva pådrivare av externhandelsetableringar eftersom

handelsverksamheterna utgör viktiga källor till skatteintäkter.

Kritiken som har riktats mot den utbredda externhandeln handlar framförallt om den ”rudi-

mentära” visuella effekt som de skapar längs infarterna till de större städerna och urholk-

ningen av den småskaliga och varierade handeln i städernas centrala delar. Med ”Royer”-

lagen från 1973 gjordes ett försök att trygga ett mer balanserat och varierat handelsutbud.

Denna lag kräver att tillstånd ges från en kommission på Departementsnivå (motsvarande

svenska län) för att etablera ett köpcentra över 1 500 m2 (1 000 m2 i kommuner med mindre

än 40 000 invånare). Detta ledde dock till massiv utbyggnad av handelsenheter precis under

dessa ytbegränsningar. Systemet medförde dessutom utbredd korruption. Efter ett antal

misslyckade försök att reformera systemet stoppades utbyggnad av nya köpcentra mellan

åren 1993 och 1996. Men denna insats var också misslyckad då den överlag främjade redan

etablerade externa köpcentra utan att ge detaljhandeln i stadskärnorna en möjlighet att

återfå marknadsandelar.

Från 1996 har man försökt införa särskilda ”planer för kommersiell utveckling” som ska

fungera som ett underlag för kommunala översiktsplaner (”SCOT”). Genom att en större

handelsetablering således måste betänkas i en större handelsstrategi hoppas man kunna

uppnå en mer balanserad och långsiktig utveckling. I städer som ingår i ett kommunförbund

som inhämtar de gemensamma skatteintäkterna från företag finns det också en bättre möj-

lighet till att skapa en gemensam regional strategi för handelsutvecklingen och således und-

vika att kommuner konkurrerar om handelsetableringar.


Bild 23. Olika typer av kommunförbund för mer eller mindreurbaniserade områden.

Kä

lla:

As

se

mb

lée

de

s C

om

mu

na

uté

s d

e F

ran

ce

.


Bild 24. Undertecknade ”Contrats d’agglomération” i oktober 2003.

Kä

lla:

En

tre

pri

se

s T

err

ito

ire

s e

t D

év

elo

pp

em

en

t.


Bild 25. Ett exempel på områden definierade genom zonpolitiken:urbana skattebefriade zoner.

Kä

lla:

Dé

lég

ati

on

In

term

inis

téri

elle

á la

Vill

e.

Urbana skattebefriade zoner

(Zones Franches Urbaines)



Mellankommunalt samarbete med positiva resultat – exempel

från Rennes Métro

År 2002 öppnade Rennes97 sin nya ”Métro”. Det har varit ett kontro-versiellt projekt eftersom många menade att staden var för liten föratt en egen tunnelbana skulle kunna bli lönsam. Då befolkningen ärrelativt utspridd i stadsregionen ansågs det lämpligare att förbättrabussförbindelserna. Trots dessa motargument drev Rennes kom-munförbund projektet i hamn med stöd av regionen och staten. Pro-jektet har visat sig överträffa alla förväntningar och har visat att sats-ning på kollektivtrafik i de centrala delarna inte behöver stå i mot-sättning till periferins behov. Den helautomatiska tunnelbanan körsmed små vagnar med täta mellanrum (ca ett tåg per minut). Dettahar medfört att pendlare som tidigare åkte buss till centrum ochfastnade i köer numera kommer fram snabbare med tunnelbanan.Busslinjerna har sina ändhållplatser utanför centrum för att få folkatt använda tunnelbana sista biten in till centrum. I Rennes har mannu börjat planera för en andra tunnelbanelinje.

Framtida utmaningar i förhållande till utarbetandet av kontrakt

Flera kommunförbund har påpekat att den nya formen avpartnerskapsbaserad ”governance” av kontraktsmodell inte fung-erar. De upplever en brist på förståelse för stadsregionernas strate-giska utmaningar. Vidare har staten inte kapacitet att utarbeta enegen strategi för berörda städer och dess regionala representanterhar för lite spelrum i förhållande till nationella regler. Förhandling-arna upplevs därför inte som särskilt produktiva och kommunför-bundet ser sig självt som den enda förhandlingsparten med en vi-sion för den berörda staden.

Det finns också behov av att förenkla procedurerna genom attreducera antalet olika kontrakt och zonindelningar. Man hoppas attdetta kommer att ske naturligt allt eftersom kontraktsprocedurernainarbetas på nationell, regional och lokal nivå.


Fransk stadspolitik är inne i en fas där nya lösningar etablerasovanpå redan existerande strukturer. Detta skapar ett komplext sys-tem. Ansvariga på både nationell och lokal nivå säger sig vänta på enenighet kring de nya lösningarnas effektivitet. En mer omfattandeomorganisation av de administrativa strukturerna i och runt stä-derna kan då ske.

En nyckelfråga är hur kommunförbunden kan göras mer demo-kratiska, samtidigt som de måste få större institutionell betydelse.Många pekar på nödvändigheten av att representanter i kommun-

97 Rennes är huvudort i regionen Bretagne och har 212 000 invånare.


förbundens styrelser väljs genom direkta val. Samtidigt pekar äm-betsmän på att dagens organisation med representanter valda avrespektive kommunstyrelser har gjort det möjligt att få majoritet förprojekt över traditionella partipolitiska gränser. Representanternasägs se mer till sin respektive kommuns bästa än sin partilinje.

Kontraktspolitiken har fått stora effekter i områden där lokalakrafter har haft kapacitet att skapa en samlande vision för staden ochförhandla fram ett bra avtal med staten och regionerna. Hur man skaagera i förhållande till städer som inte har denna kapacitet förbliremellertid en öppen fråga.

91Stadspolitik i Nederländerna

Bakgrund

Nederländerna har med sina kanalbyggen, fördämningsarbeten ochtorrläggning av mark en lång tradition av att behandla frågor somrör markanvändning i politiska fora och i former som innefattarbåde offentliga myndigheter, privata företag och organisationer.Denna bakgrund förklarar delvis varför Nederländerna har betrak-tats som ett föregångsland när det gäller fysisk och rumslig planeringsom karaktäriseras av samarbete över sektorsgränser och myndig-hetsnivåer samt mellan offentliga och privata institutioner. Vidaremedför den höga befolkningstätheten (478 invånare per km²), denhöga urbaniseringsgraden (med 90 procent urban befolkning)98 ochdet faktum att en fjärdedel av landets yta ligger under havsytan atten rad miljöfrågor är centrala i planeringsarbetet. Avfallshantering,vattenrening, luftföroreningar, buller, rekreationsområden och tran-sportinfrastruktur är frågor som diskuteras intensivt – i synnerhet ioch omkring de större städerna. Sett utifrån funktionella gränser för-delar sig befolkningen enligt tabellen nedan.99 Om man däremot sertill de funktionella stadsregionerna täcker dessa in närmare hela lan-dets befolkning.

Tabell 6. Stadsbefolkning i Nederländerna.


Över 1 miljon 16 %Över 150 000 56 %Över 50 000 64 %

Stadspolitik i Nederländerna

98 UN, 2002.99 ESPON 1.1.1, 2003.


Den nationellt formulerade stadspolitiken som samordnas av Inri-kesdepartementet, handlar framförallt om att skapa sammanhäng-ande städer och stadsrum som är säkra och trevliga att vistas i.Stadspolitiken kan beskrivas i form av tre pelare bestående av eko-nomiska, sociala och fysiska förhållanden. Miljöfrågor och hållbarutveckling däremot uppfattas framförallt som en angelägenhet förMiljödepartementet (se nedan). Efter valet 2002 då högerpopulistenPim Fortuyn mördades i valkampanjens sista fas har medborgarnastrygghets- och säkerhetskänsla blivit ett centralt stadspolitiskt tema.


Nederländerna är en decentraliserad enhetsstat med ett tredelat ad-ministrativt system bestående av nationalstaten, tolv provinser ochca 500 kommuner. De nederländska kommunerna är huvudsakligenfinansierade via nationella medel (till 90 procent), dock med vissafrihetsgrader när det gäller det praktiska införandet. Den fysiska pla-neringen handhas i första hand av de nämnda tre administrativanivåerna. Från och med 1994 introducerades tillfälligt en regionalledning i sju stadsprovinser (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag,Utrecht, Eindhoven-Helmond, Arnhem-Nijmegen och Enchede-Hengelo). Dessa stadsprovinser skulle bl.a. ansvara för den fysiskaplaneringen. Detta försök strandade bl.a. på grund av att de övrigaområdena oroade sig för att de skulle bli mer eller mindre frag-menterade landsbygdsprovinser. Konstitutionellt sett skiljer mandärför inte mellan stads- och landsbygdsområden – alla provinseroch kommuner har, oberoende av storlek och urbaniseringsgrad,samma rättigheter och skyldigheter.

Som i andra enhetsstater finns regelverk som ska förhindra attarbetet på de olika administrativa nivåerna motverkar varandra. Påplaneringsområdet uttrycks detta bl.a. genom att kommunernasjälvständigt utarbetar sina egna markanvändningsplaner (bestem-mingsplan) men dessa är inte bindande förrän provinsnivån hargodkänt dem. Vidare är den nederländska politiska kulturen prägladav konsensus och samarbetstraditioner. Det finns ett uttalat samar-bete mellan de administrativa nivåerna som karaktäriseras av fleraad hoc-präglade konstruktioner med varierande deltagare. Av dennaanledning har partnerskapsmodeller och stadsutvecklingsbolag i vissutsträckning kunnat etableras inom ramarna för den politiskakulturen.

I och med att försöket misslyckades med att etablera överordnadesamordnande politiskt-administrativa organ för stadsprovinsernahar de stadspolitiska aktörerna i de mest urbaniserade områdenabyggt vidare på traditionen med co-governance – flexibla samarbets-konstellationer och samarbete mellan offentliga och privatautvecklingsaktörer.

Som i flera andra länder är det nationella arbetet med planeringoch stadspolitik uppdelat på två olika departement: Ministeriet förplanering, bostäder och miljö (Ministerie van Volkshuisvesting,


Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, VROM) och Inrikesdeparte-mentet (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties).Inrikesdepartementet har det formella ansvaret för stadspolitiken.

När det gäller planeringsfrågor är ansvaret vidare uppdelat på fleraolika administrativa nivåer med VROM på toppen. VROM ger ut deöverordnade nationella riktlinjerna för den rumsliga planeringen.Det första nationella planeringsdokumentet gavs ut 1966 och poäng-terade vikten av en ”decentraliserad koncentration”, dvs. att urbani-seringen först och främst skulle ske i och omkring de stora städerna istället för utspritt över landet. Man har hållit fast vid denna principoch överlag har Nederländerna varit framgångsrika i att styra stads-tillväxten och förhindra en utglesning av stadsbebyggelsen. Dettahar skett med hjälp av en blandning av lagstiftning, statsunderstöd –bl.a. i förbindelse med etablering av satellitstäder – samt avtals- ochförhandlingsbaserade utvecklingsprojekt.

När det gäller lagstiftning har två principer varit betydelsefulla:regeln om att endast 25 procent av bostadsbyggandet får ske i ruralaområden och den s.k. ABC-lokaliseringspolitiken som anger varindustri- och servicefunktioner ska lokaliseras. A-lokaliteterna skainnefatta besöksintensiva funktioner, antingen mätt i antalet an-ställda per kvadratkilometer eller i antalet tillresande och besö-kande. A-lokaliteterna koncentreras kring större järnvägsstationervilket närmast är en nödvändigt för att upprätthålla den nationellaprincipen om att det bara får anläggas en parkeringsplats per 10anställda i dessa A-lokaliteter, något som varit ett mycket omdisku-terat ämne. C-lokaliteterna är belägna vid motorvägarna.

Planeringslagstiftningen stöds av en hierarki av planer. På denregionala nivån utarbetas en regional plan (Streekplan) och denkommunala nivån tar fram en markanvändningsplan (Bestem-

mingsplan), en strukturplan (Structuurplan), en stadsförnyelseplan(Stadsvernieuwingsplan) samt en förordning om livsvillkoren,närmare bestämt föreskrifter om boendemiljön (Leefmilieu-

verordening). Den kommunala planeringen måste således förhållasig till livsmiljöfrågor samtidigt som stadspolitiken är inriktad påmöjligheten att skapa sammanhängande städer som grund för ettsäkert och tryggt stadsliv (se nedan). Lagstiftningen sätts i verketgenom utvecklingsavtal och förhandlingar mellan statliga och sub-nationella myndigheter. Utvecklingsavtalen används bl.a. när princi-per ska fastställas för framtida utvecklingsprojekt som t.ex. utveck-lingen av Ij-aksen i Amsterdam eller vid upprustningarna av station-sområdena i de största nederländska städerna.

År 2001 lade den förra regeringen fram ett förslag till ett femtenationellt policydokument för den fysiska och rumsliga planeringen.Detta förslag innefattar ett stadsnätverkskoncept och bryter medtidigare års policydokument där idén om den täta staden främjats.100

100 van der Burg & Dieleman, 2004.


Policydokumentet innehåller bl.a. så kallade ”utvecklingsbilder” avstadsnätverk, stad-land-relationer, ”flow-landskap” samt vattenom-råden (VROM, 2001). Bakgrunden till det nya stadsnätverkskon-ceptet är bl.a. regionförstoringen i storstadsområdena som innebäratt de tidigare planeringsenheterna uppfattas som för små. Vidarehar man sedan år 2000 upphört att använda kollektivtrafik som enorganisationsprincip för stadsutvecklingen och dessutom har C-lokaliteterna visat sig vara attraktiva i förhållande till A- och B-lokaliteterna. Se sidan 95.

Bild 26 och 27. Till vänster: utvecklingsbild av stadsnätverket. Till

höger: utvecklingsbild av stad- och landrelationer. Rektanglarnamarkerar de stadsnära landskap där utvecklingen kraftigt skallbegränsas. Stadsnätverken analyseras även i ett transnationellt

perspektiv. Utdrag ur det femte nationella policydokumentet, VROM,2001.

För närvarande är Balkenende-regeringen (Balkenende II – en koali-tion mellan kristdemokraterna och de liberala) som kom till maktenefter det så kallade Pim Fortuyn-valet 2002 i färd med att utarbeta ettkortare, mer överordnat och mindre illustrativt policydokument.Detta dokument kommer sannolikt att fortsätta på den kursändringsom markerades av utkastet till det femte policydokumentet, bl.a.brottet med tidigare års fokus på tät stadsbyggnad. Vidare verkar dennya regeringslinjen innebära mindre medel stadsförnyelse och nyamer marknadsinriktade strategier för bostadsmarknaden som tidi-gare varit reglerad och statsunderstödd.

Den kritik som har framförts mot denna nya linje grundas bl.a. i enoro över att existerande centra kommer att försvagas och att bosätt-ningsmönstret kommer att bli mer utspritt och det blir svårt attupprätthålla en god serviceoch välfärdsförsörjning. Samtidigtpåpekar förespråkarna för regeringens linje att den nya mer


marknadsorienterade politiken inte kommer att innebära oönskadefolkomflyttningar eftersom Nederländerna inte har s.k. ”doughnutcities” som karaktäriseras av fattiga innerstäder och rika förstäder.Samtidigt är det möjligt att miljö- och naturskyddsintresse i lokal-politiken kommer att förhindra att stadsbebyggelsen glesas ut ochsprids till de nuvarande landsbygdsområdena. 101

När det gäller planering av detaljhandeln har Nederländerna sedanmer än femtio år haft en relativt restriktiv hållning vilket medfört attlandets stadscentrum än idag har en varierad butiksstruktur. Enligtnationella bestämmelser ska man i planeringen avgränsa särskildaområden utanför stadscentrum dit endast butiker med skrymmandevaror kan lokaliseras, s.k. pdv-lokaliteter (perifere detailhandels-vestigingen). 1973 definierades dessa skrymmande varor som brand-farliga och explosiva material, bilar, båtar och campingvagnar. 1984utvidgades listan till att även innefatta möbler samt bygg- ochträdgårdsmaterial. Pdv-politiken bedöms ha förhindrat en utsprid-ning av detaljhandeln, vilket också inneburit ökad konkurrens fördetaljhandeln i stadscentra. 1993 lättade man dock på den restriktivadetaljhandelspolitiken genom att införa s.k. gdv-lokaliteter(grootschalige detailhandelsvestigingen) där det blev tillåtet attförlägga handelsverksamhet – inklusive livsmedelshandel – medöver 1 500 m² yta. Tillåtelse till att etablera gdv-områden har endastgivits till 13 större städers omland och de lokala myndigheternamåste även ge sitt godkännande. Denna gdv-politik har som förvän-tat medfört att handelsetableringar i perifera lägen ökat. I det fjärdenationella planeringsdokumentet från 1994 angavs att det även blevtillåtet att etablera externa köpcentra i s.k. VINEX-områden (VierdeNota over de Ruimtelijke Ordening Extra). Detta förutsätter dock attregionala planer tas fram i samarbete med nationella myndigheter.Ytterligare ett villkor är att externa köpcentra är försörjda medkollektivtrafik.

VROMs stadspolitiska insatser stöds genom lagstiftning och hierar-kin av markanvändningsplaner medan Inrikesdepartementet i högregrad förlitar sig på samarbetsavtal samt program- och projekt-organisation för att säkra den vertikala och horisontella samord-ningen. Eftersom VROM har varit drabbat av ekonomiska neddrag-ningar, inte minst på bostadsområdet, har departementet nu färremöjligheter att stödja en önskad utveckling genom statsunderstödoch ekonomiska incitament. Inrikesdepartementet har däremotfortfarande rikligt med ekonomiska medel som dessutom räckerlängre genom att de koordineras med andra departements medel (senästa stycke).

Den officiella stadspolitiken utgår från ett samordnat tillvägagångs-sätt. Detta uppfattas som centralt eftersom städernas problem intebara blir mer komplexa utan också mer sammanvävda. Av dennaanledning har man på nationell nivå inrättat en kommitté med

101 van der Burg & Dieleman, 2004.


representanter från olika departement som fått i uppgift att sam-ordna de stadspolitiska insatserna, bl.a. genom att ta ekonomiskamedel från flera departement och lägga samman dem i en gemen-sam pott som öronmärks för samordnade stadspolitiska insatser.Vidare har regeringen tillkännagivit att den kommer att ställa sär-skilda medel till förfogande för de lokala myndigheterna (broadspecial purpose grants). I användningen av dessa medel skall ettbrett och integrerat perspektiv främjas. Samtidigt indikerar namnet(special purpose) att medlen skall användas för särskilda ändamåleller projekt där de departement som har bidragit med ekonomiskamedel även i fortsättningen ska kunna utvärdera resultaten av deprogrammedel som de ansvarar för. Konkret kommer dessa medelatt ställas till förfogande i form av s.k. ”performance”-avtal. Dessaavtal ska bl.a. innehålla en ”självutvärdering” där de ansökandeförväntas bedöma sina styrkor, svagheter och möjligheter när detgäller att genomföra de aktuella projekten. Avtalen skall ingås efteren ömsesidig konsultation mellan departementet och stadensstyrande organ. Detta betraktas som ett led i ansträngningarna attdecentralisera stadspolitiken och göra den till ett kommunalt an-svarsområde då det är på denna nivå man har möjlighet att mobili-sera lokala aktörer. Under den senaste tiden har dessa ansträng-ningar även understötts genom att en stadspolitisk expertgruppetablerats. Denna expertgrupp ska verka fram till slutet av år 2004och kommer att – på initiativ av en stad – försöka påskynda destadspolitiska initiativen som måste tas lokalt.


Syftet med den aktuella stadspolitiken är att genom tillväxt skapavälfungerande och samordnade städer. Med detta menas ekono-miskt starka, vibrerande städer med full sysselsättning och tryggaoch trivsamma kvarter. Detta försöker man uppnå genom att förenaekonomiska, fysiska och sociala insatsområden. Dessa tre områdenbeskrivs som stadspolitikens tre pelare (från ”Stadspolitik II-pro-grammet” 1999-2004):

– Sysselsättning och ekonomiska förhållandenOmfattar åtgärder där det lokala näringslivet involveras i försökatt förbättra städernas ekonomi. Man satsar framförallt på små-och mellanstora företag, särskilt inom IT- och bioteknik-branscherna. Med denna typ av insatser samt jobbträningskurserstödda av offentliga myndigheter försöker man öka sysselsätt-ningen i städerna. Dessutom satsar man särskilt på att främjanyföretagande inom olika etniska minoritetsgrupper.

– Fysisk utveckling

Förbättring av den fysiska boende- och närmiljön, t.ex. genom re-novering av nedgångna industri- och verksamhetsområden bl.a. ipartnerskap mellan kommuner, privata investerare, exploatörer,markägare, butiksägare etc.


– Sociala förhållanden

Förbättring av sociala förhållanden, folkhälsa, friskvård, säkerhet,livskvalitet, social mobilisering och medborgardeltagande, sär-skilt för utsatta grupper och etniska minoriteter.

För närvarande introduceras den tredje omgången av stadspolitiskariktlinjer ”Stadspolitik III” som gäller för perioden 2004-2008. Syftetmed dessa riktlinjer är att föra arbetet vidare med de tre stads-politiska pelarna. Följande insatser prioriteras:

• Förbättring av säkerhet och förebyggande av kriminalitet

• Förbättring av den fysiska och sociala miljön

• Förstärkning av integration, deltagande och självförsörjning

• Bevarande av hög- och mellaninkomstgrupper i städerna

• Stärkande av den ekonomiska tillväxten.

I förhållande till den förra programperioden har säkerhetsfrågor bli-vit högprioriterade, medan social jämlikhet och sammanhållningblivit nedtonat. Detta kan ses som en följd av Pim Fortuyn-valet ochavspeglar dessutom den ”nedifrån-och-upp”-process som har an-vänts i framtagandet av ”Stadspolitik III”. Här har framförallt destörre städerna där Pim Fortuyn-partiet har störst uppbackning haftstort inflytande på målformuleringarna. Anmärkningsvärt är ocksåatt integrationsfrågorna finns med på prioriteringslistan – även omde omnämns i samband med deltagande och självförsörjning – medtanke på att integrationsstyrelsen har flyttats från Inrikesdeparte-mentet till Justitiedepartementet.

Bild 28 och 29. I Biljmermeer-området strax utanför Amsterdam har man gjort radikala

stadsbyggnadsinsatser. Här har bikupemönstret från 1970-talet (överst till höger) somursprungligen omfattade 13 000 av områdets 18 000 lägenheter ersatts med ett mer varieratbebyggelsemönster (se foto). Projektet har bl.a. finansierats av EUs URBAN- och Mål 2-medel.

Fo

to:

Jo

hn

Jø

rge

ns

en


Det anses viktigt att relevant stadspolitisk kunskap når fram till delokala aktörerna, vilket bl.a. manifesteras i bildandet av Dutch Urban

Expert Centre. Centret bildades av 25 av de största städerna samt nioolika myndigheter. Centrets syfte är att sprida kunskap om stads-politiska åtgärder gällande följande ämnen:

• Säkerhet och trygghet

• Integration av minoritetsgrupper

• Social sammanhållning och livskvalitet

• Ungdom och utbildning

• Stadsomvandling och hållbar stadsutveckling

• Innovation och konkurrenskraft

• Organisering av medborgarinflytande

Frågorna känns igen från ”Stadspolitik III”. Samtidigt innebär dentvärsektoriella uppbackningen en möjlighet till att miljö-, innova-tions- och arbetsmarknadspolitik får en större betydelse i sambandmed stadspolitiska initiativ.

Bild 30. ”Dienst landelijk gebied ”(DLG) utgör en del av jordbruks-departementet. DLG är aktiva i den ”röd-gröna” planeringen, dvs. ut-vecklingen i stadsregioner mellan noderna Utrecht och Amsfoort

samt i ett förortsområde kring en konstgjord sjö utanför Groningen.Trots att DLG är en statlig instans medverkar de aktivt i utvecklings-projekt genom att köpa upp mark. Denna aktiva markpolitik samord-

nas med markanvändningsplaneringen. DLG ingår också i samarbetemed statliga, regionala och lokala myndigheter samt privata aktörer –ett bra exempel på både vertikal och horisontell samordning.

Fo

to:

Jo

hn

Jø

rge

ns

en


Genom de sistnämnda initiativen säkras att kunskap om olika stads-politiska insatser och instrument sprids på ett effektivt sätt. Man villmed andra ord att den vertikala och horisontella koordineringen tillviss grad samordnas till att verka diagonalt genom att departe-menten och de subnationella myndigheterna närvarar i flera olikaaktörskonstellationer.


Stadspolitiken är framförallt riktad mot de 30 största nederländskastäderna med över 60 000 invånare. Även om den nederländskastadspolitiken i praktiken riktas mot Amsterdam, Den Haag, Rotter-dam och Utrecht (Randstadsområdet) och ca 25 andra storstadsom-råden påverkas stadspolitiken framförallt av de problem som stä-derna i Randstadområdet försöker hantera. I detta innefattas bl.a.Amsterdams samordningsproblem som har att göra med de sär-skilda villkoren för stadsregional samordning (se nedan).


Amsterdam

I takt med stadsutvecklingen och etableringen av satellitstäder upp-stod behovet av en regional enhet i Amsterdamområdet redan under1960-talet. 1963 föreslog rådet (Provinciale Staten) för provinsenNoord-Holland att det skulle utformas en lämplig administrativ nivåför Amsterdams storstadsområde. Efter ett misslyckat försök att för-verkliga denna idé togs i början av 1970-talet ett nytt initiativ till attetablera ett regionalt samarbete, Informeel Agglomeratie Overleg,IAO. Detta mellankommuala samarbete var frivilligt och informelltoch var avsett för samråd i gemensamma angelägenheter, ömsesi-digt informationsutbyte och justering av politiken för kommunernasgränsområden.

Mot bakgrund av erfarenheterna från IAO ingick 23 kommuner år1986 ett avtal om att ge samarbetet en formell status och bildadeRegionaal Overleg Amsterdam (ROA). ROA styrdes av ett råd bestå-ende av kommunala representanter i form av en styrgrupp underledning av Amsterdams borgmästare och med representanter frånandra subregionala organisationer däribland regionerna Zaanstreekoch Amstelland en Meerlanden samt Intergemeentelijk Samenwerk-ingsorgan Waterland (ISW). Nytt var också bildandet av regioberaden– konferenser för de ansvariga politikerna inom olika politiskasakområden. Det första sakområde som fick ett regioberaad varföretagsekonomi med fokus på lokaliseringsfrågor. År 1987 gjordesen undersökning av ROAs aktiviteter där rekommendationen var attföljande fem områden skulle prioriteras: transport och infrastruktur,bostadsbyggande, näringlivsorienterad lokalisering, forskning ochstatistik samt demografisk struktur och serviceförsörjning. Dessarekommendationer följdes och inarbetades i ROA-rådets rapport Degrenzen verlegd från 1990 som bland annat innehöll en struktur-


vision (structuurvisie). I ROA-rapporten poängterades betydelsen avområdets funktionella enhet och behovet av att bilda en administra-tiv enhet som överensstämmer med den funktionella regionen. Irapportens visionsdel framfördes argument för att en regionalinstans med vissa befogenheter skulle bildas. Förslaget var att dennainstans skulle kunna ge ut bindande dokument med ”regionalstatus” som skulle vara vägledande för kommunernas agerandeframförallt inom planering, samordning och överordnad ledning.Serviceförsörjning däremot skulle fortsatt vara en kommunal upp-gift. Tanken var att planeringen, samordningen och ledningen förstoch främst skulle ske inom bostadsbyggande (t.ex. vid utpekande avstörre nyexploateringsområden, drift av större bostadsområden),ekonomisk utveckling (t.ex. främjande av industri- och verksamhets-områden av regional betydelse), mobilitet och transport (t.ex. plane-ring av offentliga transporter över administrativa gränser) och miljö(t.ex. regionala reningsverk och utpekande av grönområden). Trotsatt man i rapporten försökte skissera hur ett sådant samarbete skullekunna etableras utan att det underminerar provinsernas roller vardet i praktiken fråga om roll- och ansvarsfördelningen mellan stor-stadsrådet och de andra provinserna som blev huvudorsaken till attplanen hamnade i politisk motvind. Vid en folkomröstning 1995 fickockså den generella frågan om en storstadsprovinsiell nivå (stads-provincie) skulle etableras svagt folkligt stöd. Tillsammans utgördetta bakgrunden till att ROA sedan mitten av 1990-talet arbetarunder mer flexibla och provisoriska förhållanden.

År 1996 gav ROAs styrgrupp ut ett dokument med titeln Samverken

met perspec-tief där de argumenterar för ett flexibelt samarbetemellan olika organisationer som alla arbetar med regionala frågor.Vis av de tidigare erfarenheterna uppmanar styrgruppen till att:

• Nya administrativa samarbetsformer ska ta utgångspunkt i kon-kreta politiska frågor snarare än abstrakta (administrativa)reformmodeller;

• Förändring av administrationsorganisation ska förankras socialtgenom utökat medborgarinflytande;

• Demokratisk förankring ska säkras genom klart och tydligtansvarsvarstagande;

• Införandet av olika initiativ ska utgå från avtal om processen såvälsom om ledarroller.

I förhållande till det tidigare förslaget övergav man således tankenom införandet av en ny administrativ nivå och en styrningsgrupp. Istället etablerades Regionale Samenwerking Amsterdam (RSA) somsnarare kan betraktas som en samordnande administrativ instansvars uppgift är att genom rådgivning, uppföljning och utvärderingtillvarata regionens gemensamma angelägenheter. RSA ska alltså be-traktas som en fortsättning och förstärkning av det informella sam-arbetet som har karaktäriserat regionen sedan början av1960-talet i


riktning mot ett mer projektbaserat samarbete utifrån följande krite-rier:

• Att relevanta administrativa enheter och nivåer är involverade

• Att relevanta ekonomiska och sociala aktörer deltar aktivt

• Att avtal om avgränsning av frågeställningar, problemlösning, an-svar och befogenheter, finansiella medel, arbetsplaner, besluts-processer och legitimering, projektorganisering samt utvärderingär tydliga.

I den första arbetsplanen har RSA definierat en rad initiativ samtangivit de deltagande parternas roller och ansvar inom följande åttaområden:

• Regional tillgänglighet

• Utveckling av luftfart och relaterade aktiviteter

• Utveckling av Nordsjökanalen

• Regional grönstruktur

• Rumslig utvecklingsstrategi efter 2010

• Regional arbetsmarknad

• Regionalt informationssamarbete

• Regionalekonomisk utvecklingsstrategi.

I Amsterdamområdet har flera organisationer som arbetar medutvecklingsorienterade uppgifter etablerats, varav två är värda attomtala här:

Schiphol Area Development Company (SADC) etablerades 1987 i ettsamarbete mellan Amsterdams kommun, Haarlemmermeers kom-mun, flygplatsen och Noord-Holland-provinsen i form av ett part-nerskap. Syftet är att förstärka och utveckla Schipholflygplatsen ochde omkringliggande områdena genom utveckling av flygplatsrela-terade aktiviteter och stöd till infrastrukturprojekt. Aktiviteterna om-fattar näringsfrämjande åtgärder som internationell marknadsföringav områdets ”företagspark”, stöd till nyföretagande och utvecklingav IT-infrastruktur.

Amsterdam Science Park (ASP) tillkom på initiativ av Amsterdamkommun, Amsterdams Universitet, Rabobank och den nationella or-ganisationen för vetenskap och forskning. ASP drivs av ett privat fö-retag som också på kommersiell basis investerar i nystartade teknik-företag. På så vis kan riskkapitel och finansiering till service-verksamheter samordnas.


Regionalt samarbete i Randstaden

ROA och RSA är inte de enda samarbetsorgan som Amsterdam-området verkar inom. Framförallt finns det ett uttalad politiskt sam-arbete i Randstaden – det c-formade nästan sammanhängandestadsområde som sträcker sig från Amsterdam över Den Haag tillRotterdam och Utrecht med över sex miljoner invånare. Randstadenomfattar tolv myndigheter (de fyra provinserna Flevoland, Noord-Holland, Zuid-Holland och Utrecht, de fyra städerna ovan samt stä-dernas regionala samarbetsorganisationer). Förhandlingar ochutvecklingsstrategiska överväganden om Randstaden sker i ett sam-arbete – Bestuurlijke Commissie Randstad – mellan de tolv myndig-heterna och den nationella nivån som representeras av VROM. Dess-utom samarbetar de fyra provinserna i ett forum kallat Region Rand-

stad. I Randstaden finns det utöver de två ovan nämnda fyra, somuteslutande berör offentliga myndigheter, två ytterligare informellaarenor som har diverse samordnande administrativa funktioner förRandstadens norra del (Noordvleugeloverleg) och södra del (Bestuur-lijk Platform Zuidvleugel). Slutligen kan också sammanslutningenVereniging Deltametropol nämnas. Denna sammanslutning etable-rades år 2000 som följd av en deklaration som utfärdades 1998 av depolitiker som ansvarar för den fysiska planeringen i Randstadensfyra stora städer. Deklarationens huvudsakliga idé var att det är nöd-vändigt för utvecklingsorienterade aktörer i Randstaden att samar-beta så att detta stadssystem kan upprätthålla sin konkurrenskraft iden allt hårdare europeiska storstadskonkurrensen. Sammanslut-ningen backas dessutom upp av åtta andra städer (med över 100 000invånare) och fyra handelskammare. Vidare har ytterligare 19 orga-nisationer anslutit sig, däribland fyra miljöorganisationer, tre bo-stadsorganisationer, det nederländska LO och den nederländskasammanslutningen av bilägare. Tre departement (VROM, ochdepartementen för transport och lantbruk) samt Region Randstad

har nu också anammat tankegångarna om Deltametropol. I förslagettill det femte policydokumentet för den fysiska och rumsliga plane-ringen används beteckningen Deltametropol i stället för Stor-Rand-staden.

Det är intressant att Deltametropol-initiativet har lett till ett samar-bete mellan myndigheter, näringsliv och civilsamhälle, något somåterigen vittnar om den konsensusorienterade politiska kulturen iNederländerna. Vad resultaten av Vereniging Deltametropol kommeratt bli får kommande år visa, men initiativet kan troligtvis innebärabättre konsensus jämfört med situationen kring 1980- och 1990-talens ”tillväxtkoalition” som hade som huvudsyfte att utvecklaRotterdams hamn och Schiphols flygplats. När det gällde den till-växtorienterade utvecklingsstrategin, i synnerhet för Schipholflyg-platsen, medförde detta motstånd från miljöorganisationer och lokalaboendegrupper. Utvecklingsfrågorna i Deltametropol-initiativet ärdock inte heller utan konflikter, t.ex. vill flera av de lokala myndighe-terna förstärka de radiella stråken, trafiklederna mellan städernas inreoch yttre områden, medan provinsnivåerna i stället pekar på ett


behov av att förstärka ”tangenterna” genom att etablera vägstråksom leder trafiken utanför stadscentra.102 Det senare synsättet stödsockså av förespråkarna för Rondje Randstad – en utbyggnad av enstörre ringled med snabbtåg och flera motorvägsleder.


Tidigare har man med viss rätt kunnat hävda att det nederländskaplansystemet var ett solitt institutionaliserat system grundat på enkonsensusorienterad politisk kultur. Idag framstår det som baseratpå en betydligt svagare allians. På samma sätt är det svårare att ståfast vid uppfattningen om den nederländska stadspolitiken somstark och väl samordnad. Dock är arvet från tidigare år tydlig ochstadspolitiken bedrivs fortfarande i ett samarbete över de geografisktadministrativa och sektoriella gränserna, något man kan kalla diago-nal samordning. Eftersom både Inrikesdepartementet och Miljö-departementet samarbetar i den officiella nationella stadspolitikensker också en viss samordning av fysiska, sociala, ekonomiska ochekologiska aspekter av stadspolitiken.

Bild 31. Söder om Amsterdam, i den s.k. sydaxeln där tåg- och motor-vägslinjer möts och där Randstadens radiella stråk möter tangen-terna byggs ett nytt område för forskning, administration och service-

företag (på bilden World Trade Center, Amsterdam). Från början varområdet inte klassat som en A-lokalitet, men det har blivit uppgra-derat till en A-lokalitet i takt med att bygget tagit fart. Utvecklings-

trycket beräknas bli hårt de närmsta tio åren i detta område som ären trafikknutpunkt för Rondje Randstad.

102 Kommentar av Willem Salet, AME, möte 23 februari 2004.

Fo

to:

Jo

hn

Jø

rge

ns

en


105Stadspolitik i Norge

Bakgrund

Demografiska trender

Av Norges befolkning bor cirka 77 procent i tätorter, varav 66 procenti tätorter med över 2000 invånare. Tätortsbefolkningen fördelar sigsom visas i tabell 7. Ur stadspolitisk synpunkt är det emellertid merrelevant att påpeka att 50 procent av den norska befolkningen bor ide sex ”storstadsregionerna” (se tabell 9). Dessa regioner är avgrän-sade utifrån funktionella kriterier och är betydligt större än bara tät-orterna. Enbart i Stor-Oslo storstadsregion bor mer än en fjärdedelav Norges befolkning (1 260 000 invånare) mot 17,5 procent i Oslotätort.

Tabell 7. Befolkning i tätorter i Norge.103

Tätortskategori Andel av totala befolkningen

Över 1 miljon 0 %Över 150 000 25,8 %Över 50 000 37,4 %Över 10 000 52 %Över 2 000 66 %

En allt större andel av befolkning och aktiviteter koncentreras tillOslo-regionen, även om befolkningsökningen har varit stark i allasex norska storstadsregioner. Tabell 8 visar emellertid att denna ök-ning fördelas olika i varje stadsregion. Dessa geografiska mönster ibefolkningsutvecklingen tyder på att förutsättningarna för att eta-blera en stadspolitik anpassad för funktionella stadsregioner, ochinte bara innerstadskommunerna, är olika i runtom i landet.

Stadspolitik i Norge

103 SSB, uppgifter gäller 2003-01-01.


Tabell 8. Befolkningsutveckling i storstadsregionerna i Norge.104

Stadsregion Befolkningsutveckling (1995-2000)

Innerstads- Förorts- Krans-kommuner kommuner kommuner

Oslo ++ ++++ ++Bergen ++ ++++ –Stavanger/Sandnes +++ ++++ +Trondheim ++ +++ –Kristiansand +++ ++ +Tromsø +++ – –


Norsk regionalpolitik (distriktspolitikken) har traditionellt prioriteratbalans i den nationella befolkningsutvecklingen. Under efterkrigsti-den strävade man efter att tätorter i utkantsregionerna skulle fung-era som motorer och skapa nya arbetsplatser och därigenom säkraen fortsatt balanserad befolkningsstruktur. Detta starka fokus pådistriktspolitikk gjorde att den politiska medvetenheten var begrän-sad när det gäller de planerings- och förvaltningsmässiga konse-kvenserna av stadens ökade geografiska utbredning – genom satellit-städer och annan suburbanisering.105

I Oslo och Bergen noterades från och med mitten av 1970-talet enökande obalans mellan befolkningen och skatteunderlaget å enasidan och kostnaden för de uppgifter som måste lösas å den andra.Kommunerna vände sig till Kommunaldepartementet men utan attfå någon särskild respons, eftersom de problem man pekade på intetillhörde departementets traditionella ansvarsområden. De kundeförvänta sig att få mer förståelse från departement med relevantsektorsansvar, t.ex. för sociala frågor, undervisning, transporter ellermiljövård. Däremot fanns det inga förutsättningar för dessa departe-ment att samordna arbetet med urbana problem tillsammans medkommunerna.106

1977 utnämnde Stortinget Storbyutvalget, med uppgift att ”klar-legge i hvilken grad behovet for kommunale tjenester er større istørre byer enn i landet ellers”, främst för Oslos och Bergens räkning,men också andra större stadskommuner. Arbetet ledde till att Stor-tingets Kommunal- og miljøvernskomité 1980 slog fast att ”de såkalteurbaniseringsproblemer for enkelte bykommuner medfører enbetydelig utgiftsbelastning, og at dette til en viss grad ikke har fåttsamme oppmerksomhet som utkantsproblemene”. De politiskakonsekvenserna blev emellertid mycket begränsade – ingen omorga-nisation av städernas förvaltningssystem och endast små föränd-ringar av statens bidrag till stadskommunerna.

104 Fosse et al, 2003.105 Baldersheim, 1983.106 Lund, 1983.


Fokus på storstadspolitik

Som beskrivits ovan har den norska distriktspolitikken länge foku-serat på att upprätthålla ett nätverk av mindre städer i utkants-regionerna för att säkra en spridd befolkningsstruktur. Som en kon-sekvens av detta är stadspolitiken i stället nästan uteslutande inrik-tad på förmodade urbana problem såsom bosättningsmönster,sociala problem och etnisk segregation och behandlar inte regionaltillväxt – utöver de generella intentioner som beskrivs i avsnitt Stads-politikens organisation och medel.

I den så kallade Storbymeldingen (se även avsnitt Stadspolitikensorganisation och medel) identifieras ett antal ”storstadsregioner”som geografiska insatsområden. Det är med andra ord inte enskildastadskommuner som står i fokus utan funktionella bostads- ocharbetsmarknadsregioner definierade utifrån ett forskningsperspek-tiv. Dessa regioner går i flera fall över fylkesgränserna. Från Kommu-naldepartementets sida är avgränsningen av dessa storstadsregionerinte avsedd att vara normativ. Med andra ord behöver lokala myn-digheter inte ta hänsyn till denna avgränsning i utformningen av enregional strategi för stadsutveckling.

Stadspolitikens geografiska omfattning begränsar sig till sex avlandets största städer, dvs. Oslo, Bergen, Stavanger, Trondheim,Kristiansand och Tromsø. Bodø, Ålesund och Haugesund nämnssom städer med särskilt stor regional betydelse, men de behandlasinte vidare i meldingen. Drammen, Fredrikstad och andra störreregionala centra i Oslos influensområde sägs däremot ha deltagit idepartementets dialog om storstadspolitik.

Tabell 9. Norges storstadsregioner.

Storstadsregion Antal kommuner Befolkning (per 2002-01-01)

Stor-Oslo 46 1 260 000Bergen 14 339 000Stavanger 13 262 000Trondheim 10 226 000Kristiansand 10 136 000Tromsø 2 62 988

Tabell 10. Tätorter över 50 000 invånare.

Tätort Befolkning (per 2003-01-01)

Oslo 794 356Bergen 211 326Stavanger/Sandnes 169 455Trondheim 144 434Fredrikstad/Sarpsborg 95 994Drammen 89 500Porsgrunn/Skien 84 657Kristiansand 63 020Tromsø 51 352


Om man jämför de sex storstadsregionerna med listan över tätortermed över 50 000 invånare finner man två stadsregioner som trots sinbefolkningsmängd inte utnämnts till storstadsregioner. Dessa två,Fredrikstad/Sarpsborg och Porsgrunn/Skien, ligger sydost respektivesydväst om Oslofjorden och kan sägas ha en mindre framträdanderegional betydelse än Kristiansand och Tromsø som ju annars ärmindre ur befolkningssynpunkt. Detta är orsaken till att Fredriks-stad/Sarpsborg och Porsgrunn/Skien inte tas med i Storbymeldingen.Selstad (2003) menar apropå detta att det är obegripligt att dessa”gamle industriregionene som er eller har vært inne i tungeomstillingsprosesser […] ikke er tatt med, […] fordi de samler oppspesielle storbyproblemer som de andre storbyene ikke lenger har isamme grad”. Drammen som syns i tabell 10 är en del av Stor-Oslo.


Kommunaldepartementet samordnar definitionen av nationella stra-tegiska mål för storstäderna och det centrala dokumentet i dettasammanhang är Storbymeldingen. Miljøverndepartementet ansvararför samordningen av kommunplanerna och har i detta sammanhangblivit en naturlig aktör vid utformningen av en stadspolitik. Andradepartements medverkan i stadspolitiken är mindre definierad.

Det finns dessutom ett ”Samarbetsforum för Storstäder”, etablerat1998 och med representanter från nio departement och från destörsta städerna, bland annat Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger,Tromsø, Kristiansand, Fredrikstad och Drammen.

Storbymeldingen

Storbymeldingen som lades fram i maj 2003 pekar ut fyra huvudmålför en nationell stadspolitik:

– Attraktiva, funktionella och miljövänliga storstäder– Regioner med stark tillväxt– Samordnad statlig politik för storstäderna– Större ansvar och handlingsutrymme på kommunal nivå

– Attraktiva, funktionella och miljövänliga storstäder

Storbymeldingen pekar på att staten måste bidra till en god stadspla-nering. Detta kan ske genom att uppmuntra att Samordnede miljø-,

areal og transportplaner (SMAT) utvecklas i flera storstadsregioner.Staten bör också som egendomsförvaltare och exploatör ha en mermedveten strategi i storstäderna. Men den centrala utmaningen äratt utveckla kommunernas kompetens och förhandlingsförmåga förplanering med flera olika samarbetspartners (både privata och of-fentliga) för bättre markanvändning. Det blir då nödvändigt att se tillbåde projektets interna lönsamhet och den kommunalekonomiskaoch samhällsekonomiska lönsamheten.

Samarbete över kommungränserna anses också vara en viktigaspekt för att komma fram till hållbara strategier även om man intedirekt pekar ut någon överordnad strategi för hur ett sådant samar-bete ska utvecklas.


– Regioner med stark tillväxt

I Storbymeldingen läggs stor vikt på att gynna tillväxt i alla landetsregioner. Tillväxt i storstadsregioner ska med andra ord inte ske påbekostnad av andra delar av landet och storstadspolitiken ska följ-aktligen inte stå i motsatsställning till regionalpolitiken. Tvärtemotintegreras storstäderna i regionalpolitiken. En central aspekt av dettasynsätt är vikten av internationellt konkurrenskraftiga regioner. Stor-städerna ska här fungera som internationella ”gateways” och somcentra för kunskap, kapital och innovation.

Polycentriska urbana regioner som Mjøsbyen och Vestfoldbyenetas upp som exempel på hur internationell konkurrenskraft kanutvecklas utan att skapa negativa konsekvenser på det regionalaplanet. Däremot går Storbymeldingen inte närmare in på vad sommenas med tillväxt eller några närmare beskrivningar av norskastorstäders internationella betydelse. Däremot läggs stor vikt på attstorstadsregionerna själva måste utveckla tillväxtstrategier.

– Samordnad statlig politik för storstäderna

Storbymeldingen betonar att ”storbyregionene i særlig grad [er] ut-satt for de negative konsekvensene av manglende koordinering avstatlig politikk” genom att trycket på infrastruktur, bostäder och so-cialtjänst är större i dessa områden. Vidare är storstäderna i egen-skap av regionala centra viktiga aktörer för genomförandet av dennationella politiken.

Denna generella beskrivning av miljömässiga, sociala och ekono-miska utmaningar i storstadsregionerna leder emellertid inte tillnågot konkret förslag på hur en bättre samordning kan ske. Kommu-naldepartementet preciserar dock i sin rekommendation att de olikaåtgärder som nämns ska genomföras i regi av respektive ansvarigtdepartement och inom det berörda departementets budgetramar.En eventuell samordnad statlig storstadspolitik ska med andra ordinte leda till att det skapas en överordnad statlig myndighet, eller tillökade offentliga utgifter.

– Större ansvar och handlingsutrymme på kommunal nivå

Detta mål är den generella strategin för en modernisering av den of-fentliga förvaltningen. Målet för staten är att skapa bättre ramvillkoroch öka den lokala handlingsfriheten när det gäller att tillhandahållaoffentlig service. Sett i förhållande till det generella målet om attskapa goda livsvillkor i alla delar av landet är det påfallande att Stor-

bymeldingen inte föreslår styrningsinstrument som skulle kunna ga-rantera att alla kommuner erbjuder likvärdiga offentliga tjänster.Vidare förutsätter lokal handlingsfrihet att förvaltningsregionernaöverensstämmer med de funktionella regionerna. Meldingen går intein på hur lokala myndigheter skulle kunna skapa denna typ av organ.


Politik för förbättringar av miljön i städerna

Stortingsmeldingen Bedre miljø i byer og tettsteder beskriver i detaljmiljömässiga problemställningar i norska städer och anger en radmöjliga lösningar på de utmaningar städerna står inför. Förtätninganses vara en viktig strategi för att möjliggöra en bättre stadsmiljöoch bidra till att öka kollektivtrafikens andel i den totala transporten.Fortsatt förtätning är i alla avseenden redan integrerat i alla störrestäders utvecklingsstrategier. Bild 32 illustrerar den polycentriskamodell som ligger till grund för idén om koncentrerad utbyggnad avstäderna.

Bild 32. En modell för koncentrerad urban struktur.

Kä

lla:

Milj

øb

yp

rog

ram

me

t.


Restriktioner mot externhandel och förtäting av stadsstrukturer

Eftter ett initiativ från Stortinget 1997 beslöt regeringen att införa ett tillfälligt etablerings-

stopp för nya köpcentrum över 3000 m2 i fem år med början 1999. Syftet var att bevara

stadsstrukturen och minska bilberoende. Etableringsstoppet upphörde 2004 och nu gäller

endast den allmänna plan- och bygglagen.

För perioden 2004-2008 har man dock infört en princip om att regionala planer för centrum-

struktur och handelsverksamhet ska göras (Fylkesdelplaner for senterstruktur og

handelsvirksomhet). Dessa planer är inte juridiskt bindande men de ska ge riktlinjer för loka-

lisering av köpcentra som ersätter det nationella etableringsstoppet. I fylkesdelplanen för

Akershus anges t.ex. ”først dersom det er dokumentert at planmessige forhold ikke gjør det

mulig med en utbygging i sentrum, kan en eventuell utbygging vurderes i randsonen til

sentrum”. Denna restriktiva hållning återfinns i flera andra fylkesdelplaner.

Detta hänger också samman med det överordnade målet om stadsförtätning. I Møre och

Romsdals Fylkesdelplan for Senterstruktur motiverar man detta mål med att kompakta stä-

der upplevs som tryggare, mer innehållsrika, mer turistvänliga och mer tillgängliga för olika

samhällsgrupper. Bra förhållande för fotgängare anses också som viktigt, vilket markeras i

det uttalade målet om att ytterpunkterna i de största städerna maximalt bör vara 800 meter

från varandra.

På ett organisatoriskt plan kräver de miljömässiga utmaningarnaökad samordning från lokala myndigheters sida, bl.a. när det gällermarkanvändnings- och transportplaner. I Stortingsmeldingen Bedre

miljø i byer og tettsteder utlovar man att kommuner som genomfören sådan samordning ska ”stå sentralt i nasjonal transportplansprioriteringer av prosjekter i byområder”. Med andra ord skapas ettsystem där integrerade lokala strategier ökar möjligheten till statligmedfinansiering av infrastrukturprojekt. I Stortingsmeldingen Bedre

kollektivtransport beskrivs en liknande inställning till statligt stöd ikommunerna när det hävdas att ”et økt statlig engasjement i kollek-tivtransporten vil være avhengig av at lokale myndigheter i størregrad forplikter seg til å legge opp til en arealpolitikk som tilrette-legger for kollektivtransport, i tillegg til at virkemidler som kandempe behovet for personbilbruk, tas i bruk”.

Samtidigt står det i Stortingsmeldingen Bedre miljø i byer og

tettsteder att ”den geografiske avgrensningen av planarbeidet måtilpasses byområdets funksjonelle avgrensning – uavhengig avadministrative grenser”. På samma sätt som när det gäller Storby-meldingen är det emellertid oklart hur denna anpassning till funk-tionella områden konkret ska organiseras.


Det är kombinationen av balanserad befolkningsspridning på natio-nell nivå, hållbar utveckling och förbättrade levnadsvillkor i urbanaområden som ligger till grund för stadspolitiken. Røed at al (2002)påpekar i en rapport framtagen på uppdrag av de fem storstädernaBergen, Kristiansand, Stavanger, Tromsø och Trondheim att det ärnödvändigt med ett vidare perspektiv för att utveckla dynamiska ochkonkurrenskraftiga urbana regioner utanför Oslo. Dessa storstäderönskar bland annat en ökad satsning på internationellt konkurrens-kraft och en infrastrukturpolitik som bidrar aktivt till regionförsto-ringen i storstadsområdena. Det finns dock inte någon nationell


myndighet som ser det som sin uppgift att utforma en generell stra-tegi för de största städerna som integrerar flera relevanta sektorer,enligt Røed et al (2002), t.ex. kultur-, näringsutvecklings-, transport-och utbildningssektorerna.


Bild 33. Norska storstadsregioner.

Kä

lla:

Sto

rby

me

ldin

ge

n.



Den nationella stadspolitiken som presenterades i Storbymeldingenkan inte sägas ha lett till konkreta projekt på lokal nivå. Arbetet medatt skapa institutionella strukturer, som gör det möjligt att möta deutmaningar som beskrivits, återstår.

En central dimension i den norska stadspolitiken är miljöfrågor.Miljøbyprogrammet har haft stor effekt i de städer där den genom-fördes och motsvarande initiativ kan förväntas få en nyckelrollframöver. Ett annat viktigt initiativ är SATS-reformen, även om denursprungligen inte är direkt knuten till en stadspolitisk strategi utantill en önskan om effektivisering och samordning inom social-,arbets- och välfärdssektorerna.

År 1999 lanserade Kulturdepartementet initiativet ”millennium-platser” (tusenårssteder). Enligt den ursprungliga planen skulle varjekommun ”i samråd med sine innbyggere” välja ut en offentlig platssom skulle bli deras milllenniumplats.

Tanken var att Kulturdepartementet skulle ge bidrag till ”å etableregode møteplasser for kulturaktiviteter, samvær og utfoldelse i byerog tettsteder”. Det beviljade bidraget var dock endast 119 500 NOKper kommun. Efter millennieskiftet har initiativet förts vidare påregionnivå och då inte längre med inriktning på städer eller urbanamötesplatser. De flesta regioners millenniumplatser är frilufts-muséer eller minnesmärken. Idéen om att varje kommun uppmunt-ras till att definiera ett centralt offentligt rum som gemensam mötes-plats för befolkningen är dock intressant i ett stadspolitiskt samman-hang.

Miljøbyprogrammet

Miljøbyprogrammet som startades 1993 och avslutades i september2000 genomfördes i de fem städerna, Kristiansand, Bergen, Tromsøoch Fredrikstad samt i stadsdelen Gamle Oslo. I alla dessa städer ge-nomfördes projekt inom sex olika insatsområden, och med repre-sentanter både från städerna och från relevanta myndigheter ochdepartement. Insatsområdena var:

1. Areal- och transportplanering, lett av Miljödepartementet.

2. Centrumutveckling, lett av Miljödepartementet.

3. Bostäder och lokalsamhälle, lett av Kommunal- och regional-departementet.

4. Grönstruktur, natur och friluftsliv, lett av Direktoratet för natur-förvaltning.

5. Avfall och återvinning, lett av Statens Forurensningstilsyn (Statligmyndighet med ansvar för kontroll av föroreningar).

6. Stadsutformning och kulturminnesvård, lett av Riksantikvarien.


Som en del av Miljøbyprogrammet har man försökt att förankra pla-neringen bättre både administrativt och politiskt, antingen genomutvecklat medborgarinflytande (i Kristiansand, Tromsø och Fredrik-stad) eller med hjälp av en stadsdelsreform (i Bergen). I enstaka stä-der, som Fredrikstad och Tromsø, har man utvecklat ett närmaresamarbete med grannkommuner eller regionala strukturer som endel av den kollektiva transportstrategin.

SATS-reformen

Den mest omfattande samordningen och integreringen av offentligservice i stadsområden initierades av Socialdepartementet 2002. Denså kallade SATS-reformen går ut på att slå samman försäkringskassa,socialkontor och arbetsförmedling till ett gemensamt servicekontor.Det pågår för närvarande 16 olika pilotprojekt, både i utvalda kvarteri storstadsregioner som Oslo, Bergen, Trondheim och Kristiansandoch i mindre städer som Løten och Narvik samt i områden utanstörre tätorter som Orkdalsregionen. Om det etableras och integre-ras servicecentra i dessa städer skulle möjligheterna att samarbetamed kommunerna öka och servicecentrumen skulle möjligen kunnabli aktiva partners vid utformningen av en lokal utvecklingsstrategi.Storstäderna har signalerat att de är beredda att arbeta vidare meden vertikal integration mellan stat och kommun med denna horison-tella integration på lokal nivå som grund.107

Mellankommunala utvecklingsstrategier

Som tidigare beskrivits framhäver Storbymeldingen betydelsen av attse på storstadsregionen som en helhet vid utformningen av strate-gier, men utan att föreslå några administrativa strukturer som skullekunna ta till vara allmänna intressen på denna geografiska nivå.Dessutom är framtiden för fylkeskommunen som institution oklar,något som inte gör arbetet med att skapa nya samarbetsorgan lät-tare. I Osloregionen har man trots detta valt att skapa ett samarbets-organ som innefattar alla 46 kommuner som i Storbymeldingen räk-nas som en del av Stor-Osloregionen. Det är i ögonblicket oklart vil-ken roll den nya samarbetsorganisationen, kallad Oslo46, kommeratt spela.

Østlandssamarbetet

Østlandssamarbetet är ett samarbete mellan åtta fylken som försö-ker främja en polycentrisk urban struktur som man anser mer för-delaktig både när det gäller miljö, arbetsmarknad, utbildning, serviceoch samhällsekonomi. Målet är att större stadsregioner eller gruppe-ringar av städer i utkanten av Oslos pendlingsområde, som Vestfold-städerna, Nedre Glomma, Grenland och Mjøsbyen, ska kunna kom-plettera och till en viss grad konkurrera med Oslo. Projektet refererarexplicit till EUs planeringsperspektiv ESDP som inspirationskälla

107 Røed et al, 2002.


men baserar sig också på en rad initiativ som under de senaste 50åren har handlat om att försöka uppnå ett mer balanserat bosätt-ningsmönster i Osloregionen.

För att skapa förutsättningar för en ökad integration i regionen ärutvecklingen av en gemensam strategi för kollektivtrafik och kom-munikationer central i samarbetsprojektet. Processen drivs emeller-tid av fylkeskommunerna och inte av städerna själva.


Målen för den norska stadspolitiken har beskrivits med hjälp av ge-nerella principer som regional balans, tät bebyggelse, ökad kollektiv-trafik och större lokal handlingsfrihet. Vidare har behovet av mellan-kommunala samarbeten när det gäller markanvändning och regio-nal utveckling tagits upp.

Det finns dock ingen konkret strategi som kan bidra till att kommu-ner i närheten av stadscentra inte motverkar målet om att bevaraoch förtäta centrumstrukturerna. Med dagens system har dessakommuner intresse av att dra till sig en större andel av stadsregio-nens befolkning, trots att detta kan motverka det överordnade måletom en mer koncentrerad befolkningsstruktur.

På samma sätt har man inte utrett hur man bäst skulle kunna bidratill att strategiska planer utformas över kommungränserna, i enlighetmed de funktionella urbana regionerna. Motsättningarna mellanstadstillväxt och regional balans samt mellan ökad lokal handlings-frihet och likvärdigt tjänsteutbud är inte behandlade i någon vidarebemärkelse.

Storbymeldingen bygger på att stadspolitiken bör drivas av stä-derna själva och att det är upp till dem att definiera de metoder ochverktyg de vill använda. Problemet är dock att det inte finns besluts-fattande organ som har storstadsregionernas funktionella områdesom sitt geografiska ansvarsområde:

– Den största av kommunerna i en storstadsregion är för liten iförhållande till storstadsregionen för att kunna ta det ansvaret.

– Fylkeskommunerna innefattar i flera fall bara delar av en hel stor-stadsregion (i Oslo, Trondheim och Kristiansand). Dessutom ärofta samarbetsklimatet mellan fylkeskommunen och kommunenansträngt, huvudsakligen på grund av att städerna inte vill låtafylkeskommunen spela en framträdande roll.

– Mellankommunalt samarbete är inte en trovärdig lösning, sålänge det kommunala intäktssystemet skapar intressekonfliktermellan centrala inpendlingskommuner och mer perifera ut-pendlingskommuner när det gäller bosättningsmönster ochinfrastruktur.

Med andra ord finns det i dag inga aktörer som kan definiera ochgenomföra en effektiv stadspolitik.


En reform av den lokala förvaltningsnivån är därför den stora utma-ningen för både stadspolitiken och regionalpolitiken. Denna reformkan innebära en ändring av regionsindelningen, till exempel med enny typ av regioner som ersätter fylkeskommunerna. Det viktigaste äremellertid att det skapas förutsättningar för samarbete mellankommuner å ena sidan och samarbete mellan kommuner ochregioner å andra sidan. En sådan tydlig nationell strategi är nödvän-dig för att ”storstadsregionen” ska bli en aktiv politisk aktör och inteförbli den teoretiska enhet som den är i dag.

117Stadspolitik i Tyskland

Bakgrund

Befolknings- och bebyggelsestruktur

I Tyskland är stadsbebyggelse och stadsliv en 2000-årig företeelse.Under 1990-talet minskade de stora städernas befolkning till förmånför områdena kring städerna samt de mellanstora och mindre stä-derna. Denna tendens har varit mest utbredd i forna Västtysklanddär stadsregionerna är vidsträckta och gränserna mellan land ochstad är otydliga. Stadssystemet beskrivs i tabellen nedan.

Tabell 11. Stadsbefolkning i Tyskland.108


Över 1 miljon 8 %Över 150 000 26 %Över 50 000 37 %Över 10 000 64 %

På senare år har dock denna suburbaniseringsprocess också blivit ettfaktum i öst. Välbemedlade grupper tenderar att bosätta sig i städer-nas kranskommuner och det är framförallt i innerstäderna och i ef-terkrigstidens storskaliga bostadsområden man finner sociala pro-blem, nedgångna byggnader etc. Flera mindre städer minskar dock isåväl befolkning som fysiskt omfång.

Tysklands stadssystem är relativt polycentriskt i bemärkelsen attdet inte är en stad som dominerar landet utan det finns flera bety-dande stadsregioner med utvecklade funktionsspecialiseringar.Berlin är det administrativa sätet, Frankfurt är finansiellt centrum,Hamburg har betydande handels-, transport- och mediaverksamhetoch Münchens ekonomi är inriktad på högteknologi- och medie-näringar osv.

Stadspolitik i Tyskland

108 Statistisches Jahrbuch Deutscher Gemeinden, Ausgabe, 2002.


De stora och ekonomiskt betydande stadsregionerna i Tyskland ärdock koncentrerade till forna Västtyskland, framförallt de sydvästradelarna, och under 1990-talet flyttade folk framförallt från öst tillväst, med undantag för Berlin med omnejd där befolkningen ökade.Generellt är också de regionala skillnaderna mellan landsbygdsom-råden och stadsregioner större i öst; det är framförallt de gamlaindustriorterna och landsbygdsområden som avfolkas.109 Prognoservisar vidare på att de demografiska skillnaderna mellan öst och västkommer att öka ytterligare i framtiden.

Som helhet växer befolkningen i Tyskland och sedan mitten av1980-talet står invandringen framförallt för tillväxten.110 Av den totalabefolkningen i storstäderna är drygt tio procent utländska medbor-gare medan andelen varierar mellan två och fem procent i de mindrestäderna och på landsbygden.

Bild 34. Stadssystemet i Tyskland.

109 ESPON 1.1.2 Urban-rural relations, 2003.110 BBR, 2003a.

Kä

lla

: B

BR

, 2

00

1.


Öst och väst återförenas

Vid Tysklands återförening 1990 möttes två skilda system, sociala,ekonomiska såväl som stadspolitiska. I väst rådde social marknads-ekonomi, en federal struktur och kommunal stadsplanering; städ-erna var vidsträckta, med välutbyggd väginfrastruktur och prägladeav privatbilism. I öst rådde planekonomi och ett centralistiskt plane-ringssystem; markägandet var statskontrollerat och bostäder tilldela-des efter behov. Städerna hade i regel väl utbyggt kollektivtrafik-system och suburbaniseringen var inte lika utbredd som i väst.

Gemensamt för de båda staterna var dock den starka präglingen avkriget och den återuppbyggnad som följde. På en del håll byggdeshela stadskärnor upp på nytt (t.ex. Dortmund) och överlag prägladesbyggandet av storskalighet och funktionsseparering. Idag rymmerefterkrigstidens storskaliga bostadsområden ca 2,3 miljoner lägenhe-ter, vilket står för ca sju procent av landets bostadsbestånd och hela22 procent i forna Östtyskland. På en del platser bildar dessa bo-stadsområden hela städer, t.ex. Schwedt eller Hoyerswerda där 80-90procent av bostäderna är av denna typ.

Övergången från ett utpräglat industrisamhälle till ett mer service-orienterat och högteknologiskt samhälle har pågått sedan 1970-taleti västra Tyskland. Strukturförändringarna har varit kraftiga ochresulterat i en hög arbetslöshet framförallt i gamla industristädersom Duisburg och Dortmund. Efter murens fall har också avindust-rialiseringen skett snabbt i forna Östtyskland, tillsammans med enutglesning av städerna och en privatbilism i nivå med väst.


Översiktligt kan man sammanfatta stadspolitiken i efterkrigstysklandmed återuppbyggandet under 1950-talet, stadstillväxt (Stadterwei-

terung) under 1960-talet, stadsförnyelse under 1970-talet och stads-ombyggnad under 1980-talet. Inriktningen skiljer sig dock mellan östoch väst. I forna Östtyskland handlade stadspolitiken framförallt ombostadsfrågor samt lokalisering av industri. Senare, under 1980-talet,reducerades stadspolitiken till att framförallt tillhandahålla bas-service när det gäller infrastruktur och bostäder. I 1980-talets Väst-tyskland rörde stadspolitiken främst stadsförnyelse, kulturmiljövård,utbyggnad av nya bostadsområden, förnyelse av storskaliga bostads-områden, ekologiskt byggande, motverkande av städernas utgles-ning och nyanvändning av f.d. industri- och militärområden.

I 1990-talets återförenade Tyskland dominerades stadspolitiken avinsatser för tvärsektoriell stadsutveckling ofta i form av pilotprojektoch med ”multi-level governance”.



Organisation och instrument

Tyskland är en förbundsstat med 16 delstater, olika typer av regioneroch ca 14 000 kommuner. Ansvarsfördelningen mellan de olika poli-tiska, administrativa och lagstiftande nivåerna fördelas enligtsubsidaritetsprincipen.111

Stadspolitik är inget enskilt politikområde utan är en del av dennationella planerings- och utvecklingspolitiken. Politikområdenafysisk planering och regional utveckling är nära besläktade ochbildar tillsammans det som kallas Raumordnung112. Stadspolitiskabefogenheter är fördelade på minst fem olika administrativa nivåersom samverkar enligt den s.k. principen om ömsesidig påverkan(Gegenstromprinzip). Detta innebär att lokal, regional och över-regional planering påverkar varandra både ”uppströms” och ”ned-ströms”. Inom Raumordnung är förbundsstaten relativ svag. Dehuvudsakliga befogenheterna har å ena sidan delstaterna då dessatar fram, påverkar och godkänner de statliga ”Raumordnungs-riktlinjerna” samt har rätt att stifta ramlagar och å andra sidankommunerna genom sin rätt till och ansvar för lokal fysisk planering.

I praktiken är det delstaternas planering och politik som har störstbetydelse för städerna. I detta kapitel beskrivs dock inte stads-politiken eller planeringen i de enskilda delstaterna utan endast dennationella politiken. Förbundsstatens roll i stadspolitiken är snararevägledande och informerande än direkt styrande. Dock samverkarofta förbundsstaten med delstaterna i stadspolitiska frågor ochuppmuntrar utvecklingen i form av särskilda pilotprojekt.

När det gäller stadspolitik på nationell nivå finns två centralavägledande dokument: Raumordnungspolitische Orientierungs-rahmen och Raumordnungsberichte. Det första är riktlinjer för statligterritoriell planering som anger de territoriella målen och en rumsligstrategi för hela landet i ett europeiskt perspektiv. Dessa riktlinjer gesut relativt sällan till skillnad från de redogörelser av den statligaterritoriella planeringen (Raumordnungsberichte) som ges ut regel-bundet.113 Syftet med dessa redogörelser som tas fram åt regeringen

111 Subsidaritetsprincipen går ut på att samhället byggs nedifrån och uppåt ochatt beslut ska fattas så nära de som berörs som är möjligt utan attändamålsenligheten drabbas. Samtidigt har högre nivåer i samhälls-gemenskapen ett ansvar att stödja de lägre nivåerna.

112 Raumordnung kan betecknas som statlig territoriell planering och är denöverordnade planeringen för markområdenas organisation och utveckling.Raumordnung innebär samordning av sektorsplaneringen för territorier somär större än enskilda orter. All offentlig planering på delstats-, regional ochkommunal nivå är vidare underordnad den statliga Raumordnungen. ARL &Nordregio, 2001.

113 De senaste Raumordnungspolitische Orientierungsrahmen är från 1993 ochden senaste Raumordnungsberichte är från 2000.


är att informera parlamentet och allmänheten om tillståndet ilandet, framförallt när det gäller uppfyllelsen av de uppsatta målenför den statliga territoriella planeringen.114

De nationella instrumenten är med andra ord inte särskilt sty-rande, vilket är en förklaring till att tysk stadspolitik präglas avsamordning och ett ”governance”-perspektiv. Den rumsliga plane-ringen på förbunds-, delstats- och regional nivå karaktäriseras i alltstörre utsträckning av en innovativ, samordnande och projekt-orienterad verksamhet snarare än program- och planstyrd verksam-het. På så vis är det också symptomatiskt att de nationella stads-politiska programmen framförallt drivs i form av pilotprojekt.

Finansiering

De två huvudsakliga stadspolitiska programmen – Soziale Stadt ochStadtumbau Ost – drivs med statlig medfinansiering från Departe-mentet för transport, byggande och bostäder (BMVBW). I SozialeStadt-programmet står BMVBW för en tredjedel av kostnaderna, del-staterna för en tredjedel och kommunerna för den resterande tredje-delen. De totala kostnaderna för programmet uppgår till ca 330 mil-joner euro mellan åren 1999 och 2003. I Stadtumbau Ost-program-met bidrar förbundsstaten generellt med hälften av medlen ochdelstaterna med resterande hälft. För vissa stadsförnyelseinsatserinom programmet krävs dock att de deltagande kommunerna går inmed delfinansiering.115 Till Stadtumbau Ost-programmet har 2,7 mil-jarder euro avsatts mellan åren 2002 och 2009.

De stadspolitiska programmen som har mer av pilotprojekts-karaktär (se avsnitt Stadspolitikens motiv och inriktning) finansierasav respektive utlysande myndighet och i dessa finns inget generelltkrav om medfinansiering. Dessa program och medel är mer avseddatill att inspirera till nytänkande snarare än att bekosta ”ordinarie”lokala och regionala stadsplaneringsinsatser. Kommunernas ”ordi-narie” verksamhet finansieras genom kommunalskatt, bidrag fråndelstaten och staten, avgifter för kommunal service samt andrabidrag.116

114 Den senaste rapporten behandlar de rumsliga strukturerna (stadssystem,trafik, landsbygd), transport, pendling, näringsliv, regionala kvaliteter ochutmaningar (sociala strukturer, ekonomiska utvecklingsmöjligheter, infra-struktur, bostadsförhållanden och jordbruk). Dessutom beskrivs utveck-lingstrender, europeiskt samarbete och samarbete mellan olika sektorer.

115 De insatser som handlar om att ta bort överflödigt bostadsbestånd kräveringen kommunal medfinansiering. Insatser som däremot handlar om att för-bättra och förfina stadsmiljön kräver att kommunerna täcker en tredjedel avkostnaderna. Uppgift av Silke Haack, BBR, April 2004.

116 Kunzmann, 1998.


Aktörer i den nationella stadspolitiken

På federal departementsnivå är den stadspolitiska huvudaktören De-partementet för transport, byggande och bostäder (Das Bundesmini-sterium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, BMVBW117) som ef-ter samordning med delstaterna ger ut de nationella riktlinjerna förrumslig planering och som innehåller principer för:

– bosättningsstrukturen

– miljö och markanvändning

– transport

– förhållande till övriga Europa

– planering och utveckling.

Departementet har främst en informerande och vägledande roll. Deinitierar och finansierar också en rad stora pilotprogram som be-skrivs i nästa avsnitt.

En annan central aktör är Verket för byggande och statlig territori-ell planering (Bundesamt för Bauwesen und Raumordnung, BBR)118

som är direkt underordnat BMVBW-departementet. BBRs uppgifterrör framförallt nationella byggnadsfrågor, främjande av byggforsk-ning och framtagande av kunskapsunderlag för den nationella

Bild 35. Fördelning av statliga medel till stadsutveckling per invånaremellan åren 1991 och 1998.

117 www.bmvbw.de118 www.bund.bbr.de

Kä

lla

: B

BR

, 2

00

1.


Raumordnungs-, stadsbyggnads- och bostadspolitiken. I realitetenutför BBR mycket av den nationella politiken genom att de produce-rar vägledande dokument, koordinerar program etc.

Ytterligare viktiga aktörer är sammanslutningar av de större stä-derna (Deutscher Städtetag 119) och de mindre städerna och kommu-nerna (Deutscher Städte und Gemeindebund 120). Dessa organisatio-ner bevakar städernas gemensamma intressen och lyfter framfrågeställningar bland annat inom stadspolitiken som medlem-marna betraktar som angelägna.

När det gäller kunskapsunderlag och forskning kring stadsfrågorhar ett särskilt nationellt institut instiftats av de tyska städerna –Deutsches Institut für Urbanistik, förkortat Difu. Difu tillhandahållerfrämst kunskapsunderlag för kommunal stadsplanering och förvalt-ning men utvärderar och kommenterar också nationell politik.


De övergripande målen för den nationella rumsliga utvecklingen äratt främja:

• hållbar rumslig utveckling i hela landet (där sociala, ekonomiskaoch ekologiska aspekter väger lika)

• jämlika levnadsstandarder i hela landet (jämlika förutsättningarför arbete, utbildning, bostäder, miljöförhållanden, serviceutbudoch rekreationsmöjligheter)

• stärkande av regionala resurser (regionalt självbestämmande,dock med stöd från staten, och tillvaratagande av respektiveregions kvaliteter)

• bevarande och utvecklande av den polycentriska urbana struktu-ren samt skydd av miljön och naturresurser

• europeisk integration mellan öst och väst samt utvidgning av deninre marknaden.121

För närvarande drivs två huvudsakliga stadspolitiska programmenSoziale Stadt och Stadtumbau Ost. Utöver dessa finns en rad natio-nellt initierade program som har mer av pilotprojektskaraktär. Pro-grammen beskrivs i rutorna nedan.

119 www.staedtetag.de120 www.dstgb.de121 Raumordnungspolitische Orientierungsrahmen från 1993.


De sociala problemen i städerna växer och därför har ett särskilt program inrät-tats – Soziale Stadt – riktad till stadsdelar med ”särskilda utvecklingsbehov”.Programmet som är ett samarbete mellan förbunds- och delstatsnivån syftar tillatt förbättra:– Fysiska boendemiljöer- Socialt samhällsdeltagande genom utbildning, trä-

ning till att ta sig fram på arbets- och bostadsmarknaden och ”hjälp till själv-hjälp”

– Områdenas identitet och ”image”. Under 2003 ingick ca 330 stadsdelar i 230av landets kommuner i programmet.

Programmet ”Stadsförnyelse öst” (Stadtumbau Ost) handlar om just förnyelseav städerna i östra Tyskland i synnerhet de med strukturella problem, tommaoch nedgångna bostadsområden. Programmet handlar om främst om att förnyainnerstäderna, förnya storskaliga bostadsområden och ta bort överflödigt bo-stadsbestånd. År 2002 genomfördes en tävling om nya stadsutvecklingskonceptdär 260 kommuner deltog.

Stadsförnyelse i väst (Stadtumbau West) är ämnet för ett pilotprogram somkommer att bli till ett fullskaligt program i likhet med Stadtumbau Ost under2005. Elva städer deltar i pilotstadiet. Grunden är hållbar utveckling i dess allatre dimensioner och programmet riktas framförallt till städer som inte längreväxer och där f.d. industriområden eller hårdgjord mark kan användas till nyaändamål. Insatserna handlar bl.a. om:– Fortsatt markanvändning genom modernisering av verksamheterna– Ny användning av marken genom t.ex. nybyggande– Framtidsscenarier för outnyttjad mark– Återförande av hårdgjorda ytor till naturmark (Renaturäring)

I ”Pilotprojektet inom den statliga rumsliga planeringen” (Modellvorhaben der

Raumordnung) främjas utveckling av innovativa ansatser och instrument inomområdena hållbar regional utveckling och transnationellt samarbete. Inom om-rådet hållbar regional utveckling handlar projekten främst om resurssnål regio-nal markhantering. Därutöver är ett 20-tal projekt inriktade på regional fler-kärnighet, i detta sammanhang utvecklande av samarbeten mellan städer inomen region (Städtenetze).

”Forskningsprogrammet om experimentellt bostads- och stadsbyggande” (Ex-

perimentella Wohnungs- und Städtebau ExWoSt) är ett stort och långvarigt pro-gram där förbundsstaten främjar forskning, pilotprojekt, utredningar och”events” som handlar om boende och stadsutveckling. Frågor som berörs är of-fentliga rum, stadsutveckling och trafik, samarbetsformer kring stadsutveckling,förbättring av storskaliga bostadsområden, äldre människors boendemiljöer,framtidsscenarier, stadsnätverk etc. Ett särskilt program (Werkstadt Stadt122) harvidare inrättats för att sammanställa goda exempel och resultat från ExWoSt ochandra innovativa stadsbyggnadsprojekt. Det handlar främst om användbara lös-ningar för planeringsvardagen bl.a. inom följande teman:– hushållning med markresurser– strategisk stads- och samhällsbyggnad– förebyggande miljöskydd– socialt rättvis bostadsförsörjning– hållbara transportsystem– lokal näringslivsutveckling.

Bund-Länder Programm

Soziale Stadt

DifU, BMVBW, BBR

www.sozialestadt.de

Stadtumbau Ost

BMVBW & BBR

www.stadtumbau-ost.info

Stadtumbau West

BMVBW & BBR

www.stadtumbauwest.de

Modellvorhaben der

Raumordnung

BMVBWwww.bbr.bund.de/raumordnung/moro/moro.htm

ExWoSt

BBR www.exwost.de

122 www.werkstatt-stadt.de, koordineras av BMVBW & BBR.


Det Federala forsknings- och utbildningsdepartement (Bundesministerium für

Bildung und Forschung, BMBF) utlyste år 2000 idétävlingen Stadt 2030. Detta ärett forskningsprogram som handlar om 2100-talets byggande och boende. 100kommuner deltog i tävlingen och de 21 vinnarna arbetar nu med att vidareut-veckla sina framtidsscenarier och utvecklingsstrategier. Ämnen som behandlasär bl.a.:– Nya former av stadsutveckling för städer i stagnation– Regionalisering – nya former av mellankommunalt samarbete– Integration och social rättvisa– Identitet – strukturomvandlingsprocessers inverkan på en stads karaktär,

identitet och ”image”– Prognosmodeller för befolknings- och stadsutvecklingen– Nya former av tvärsektoriellt samarbete.

Sammanfattningsvis kan följande teman betecknas som aktuella iden tyska stadspolitiken:

• AvvecklingsplaneringFramförallt i östra Tyskland är befolkningsminskningen ett faktum,vilket medfört att avvecklingsplanering (Schrumpfungsplanung) ärett centralt stadspolitiskt tema. Det handlar om att planera för en av-veckling med ”äran i behåll” och att förhindra negativa spiraler.

• Utveckling av innerstäder och offentliga rum

Fysiskt och estetiskt attraktiva städer anses viktigt inte bara för deboende utan också för att attrahera nya investeringar och behålla lo-kala företag. I linje med detta har stadspolitiska initiativ innefattatkulturmiljövård, marknadsföring av städer och stadsplanering förökad säkerhet och funktionsblandning. I detta sammanhang haräven uppmärksamhet riktats åt det offentliga rummet, dess utform-ning såväl som dess förvaltning av olika aktörer.

Stadt 2030

BMBF, DifU

www.stadt2030.de

Bild 36. Förnyelse av innerstaden i Erfurt.

Kä

lla

: B

BR

, 2

00

1.


• Internationell positionering

Tysk stadspolitik präglas av internationella ambitioner som bl.a.kommer till uttryck i organisering av världskonferensen URBAN21123, projekt om europeiska metropolregioner124 samt insatser inomInterreg. Den internationella dimensionen är tydlig inte minst ilångtidsprojektet IBA Emscherpark125 där man visar hur gamla indu-striområden kan få ny användning. Med internationell kompetensoch profil har man genomfört konkreta stadsutvecklingsåtgärderoch projekt på 120 olika orter runtom i Ruhrområdet.

• Goda bostäder för alla och förnyelse av storskaliga bostadsområden

Till stadsområden med nedgångna bostadshus och växande socialaproblem riktas stadspolitiska initiativ för att stärka lokal mobiliseringoch tillhandahålla privatägda bostäder till rimliga kostnader. Underhela 1990-talet har också förnyelse av efterkrigstidens storskaliga bo-stadsområden varit ett centralt tema. Förnyelseprojekt pågår fortfa-rande men det har visat sig att de sociala problemen och de tommalägenheterna tenderar att bestå. Nu arbetar man med övergripandestadsplanestrategier för att få områdena integrerade i den övriga sta-den, göra dem mer mångfunktionella och stärka den lokala sam-manhållningen och solidariteten.

• Nyanvändning av markAtt finna nya användningar av f.d. industri- och militärområden harvarit ett centralt tema i östra såväl som västra Tyskland. Dessa områ-den, bitvis märkta av tung industri och markgifter, har på en del hållgjorts om till rekreationsområden eller platser för nya bostäder etc. Iallt större utsträckning rör dock nyanvändningen inte bara industri-och militärmark utan även andra typer av hårdgjorda ytor i områdendär befolkningen och behovet för den tidigare markanvändningenminskar. I vissa sammanhang handlar det därför om att transfor-mera dessa hårdgjorda ytor till ”naturmark”.

• Hållbara städer och transportsystemÖkade person- och godstransporter utgör bakgrunden till de projektsom drevs under 1990-talet om bl.a. bilfria städer och ökad funk-tionsintegrering. En nyckelbegrepp var ”de korta avståndens stad”(Stadt der kurzen Wege). Dagens politik är mindre radikal och merinriktad på att styra trafikutvecklingen genom att främja multimo-dala lösningar där systemen för bil-, kollektiv- och cykeltrafik sam-ordnas eller att minska trafiken genom funktionsblandning, förbätt-ring av kollektivtrafiken eller nya lösningar för individuell transport.

123 www.urban21.de124 www.bbr.bund.de/index.html?/staedtebau/staedtebaupolitik/urban21.htm125 Internationale Bauausstellung Emscherpark: www.iba.nrw.de


• Sociala problem i städerna

I socialt problemtyngda stadsdelar har insatser för att förbättra si-tuationen handlat om fysisk upprustning av boendemiljöer, insatserför att stärka en gemensam identitet, förbättring av områdes”image” och insatser för att öka sysselsättningen och olika typer av”hjälp till självhjälp”.

• Nätverk av städerI den tyska stadspolitiken uppmuntras ett flerkärnigt stadssystem pånationell nivå såväl som inom regionerna. Man vill med andra ordhellre se flerkärniga regioner som Ruhrområdet än monocentriskastadsregioner som Berlin. Viktigt är inte bara en flerkärnig fysiskstruktur och befolkningsfördelning utan också en utveckladfunktionsuppdelning och samarbeten mellan städerna.

Bild 37. Planering enligt principen ”Stadt der kurzen Wege”.

Bild 38. Det flerkärniga Ruhr-området och den mer enkärnigaBerlinregionen.

Kä

lla

: B

BR

, 2

00

1.K

äll

a:

BB

R,

20

00

.


• Tvärsektoriellt samarbete

Förbättrat samarbete mellan olika sektorer och aktörer anses all-mänt som viktigt. Det gäller partnerskap, samarbeten mellan offent-liga sektorn, privata aktörer och högskolor samt samarbete mellanolika politiska och administrativa sektorer och nivåer.

• Städernas ekonomiska situationEn aktuell fråga i stadspolitiska sammanhang är de finansiella svå-righeter som flertalet tyska städer befinner sig i. De stora kommu-nala budgetunderskotten har på en del håll inneburit att renove-ringsprojekt avstannat och den offentliga servicen försämrats avse-värt. Hur dessa problem ska hanteras är politiska frågor där det intefinns någon samstämmig strategi.

Bild 39. Köpcentra i Tyskland. Sammanlagd yta som upptas av köp-

centra med butiksareal över 10 000 m2. Färgerna visar lokalisering:grå färg = innerstad, orange färg = stadsdelscentrum, grön färg =grönområden. Av kartan framgår att externhandelsetableringar –

köpcentra i grönområden – är betydligt vanligare i östra Tysklandoch att köpcentra i väst i större utsträckning är lokaliserade till inner-städerna.

Kä

lla

: B

BR

, 2

00

0.


När det gäller detaljhandelsplanering styrs detta till dels av dennationella plan- och bygglagstiftningen.126 Men uttolkningen avdenna och mer specifika regleringar står delstaterna för. Enligt plan-och bygglagstiftningen ska ny storskalig bebyggelse – där stormark-nader, köpcentra etc. innefattas – lokaliseras till centrumområden(kernegebiete) eller särskilda områden (sondergebiete) och etable-ringarna måste vara i linje med de översiktliga regionala planerna.

Enligt lag får inte butiksarealer över 1 200 m2 byggas utanförcentrumområdena eller de särskilda områdena.127 Vidare får s.k.särskilda områden för handel endast etableras om grannkommu-nerna godkänt detta. Enligt delstaternas regler måste etableringarutanför stadscentra som inte är i linje med den översiktliga regionalaplaneringens mål föregås av en regional planeringsprocess. Dess-utom krävs att miljökonsekvensbedömningar görs av projekt utanförstäderna som är större än 5 000 m2.128

Utöver dessa nationella regleringar har delstaterna sina egnakriterier för externhandel och nivåerna under har dessutom införtolika typer av regleringar när det gäller den typ av skrymmandevaror som tillåts utanför centrumområden.129

I praktiken görs dock många undantag från de nationella ochregionala regleringarna.130 Detta kan delvis förklaras av det ekono-miska incitament som etablering av ett köpcentra innebär för kom-munerna. Eftersom tyska kommuner till dels finansieras av skatterfrån företag i kommunerna är det lockande för förortskommunernaatt etablera ett köpcentrum. I praktiken konkurrerar kommunernaofta om att få köpcentrumen till sin ort och handelsföretagen kanutnyttja kommunernas situation för att få bra villkor och snabbabeslut.131

Detaljhandelsplaneringen har i praktiken också skilt sig mellan östoch väst. Efter återföreningen utnyttjades de oklara markägarför-hållanden i öst, tillgången på jungfrulig mark och det faktum attmånga östkommuner var angelägna om att dra till sig investeringaroch skatteunderlag.132 På så vis är externhandelsanläggningar merutbredda i öst och mer kontrollerade i väst (se bild 39).133

126 Baugesetzbuch 1998 och Baunutzungsverordnung 1990.127 Baunutzungsverodnung 1990, paragraf 11. Péron, 2001.128 Enligt Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung 1990.129 Baar, 2002.130 Péron, 2001.131 Baar, 2002.132 ibid.133 Péron, 2001.



Då den tyska stadspolitiken består av nationell, delstats- och regio-nal territoriell planering såväl som lokal och regional stadsutveck-lingsplanering kan hela landets stadsregioner och tätorter sägas om-fattas av politiken. När det gäller de nationella stadspolitiska pilot-programmen riktar sig dessa till specifika geografiska områden. Vissaprogram är specifikt riktade till öst eller väst, andra program somhandlar om avvecklingsplanering vänder sig till områden med be-folkningsminskning, program med social inriktning till problem-tyngda stadsdelar etc.


Avvecklingsplanering i Leipzig

I Leipzig har man insett att den åldrande och minskande befolk-ningen kommer att innebära nya utmaningar för stadsutvecklingen.Inom ramen för det nationella programmet Stadt 2030 har Leipzigarbetad under devisen ”minskning som utmaning och chans”. Pro-jektet omfattar hela staden och man har utrönt olika möjligheter atthantera befolkningsminskningen och tomma bostäder såväl somhela kvarter.

Inom stadsbyggande har man satsat på arbetsmetoder för att på enstadsdels- och kvartersnivå ”styra minskning på ett meningsfulltsätt”. Detta har innefattat framtagandet av kvantitativa prognos-modeller, planeringskoncept för exempelområden samt utvärderingav olika styrinstrument som ekonomiska incitament, rättsliga instru-ment och förvaltningsmodeller. När det gäller förvaltning och upp-rustning av offentliga rum har de lokala myndigheterna visat hand-lingskraft och samordnat förvaltning och ansvar med flera olikaaktörer. Arbetet med politisk förankring och framtagande av enhandlingsstrategi med brett stöd har också varit centralt för att fåförändringar till stånd.

Kommentar

De stadspolitiska insatserna på nationell nivå i Tyskland uppvisar enstor bredd. Om man dessutom skulle ta in den delstatliga stads-politiken skulle bredden vara än större. Sociala, kulturella, ekolo-giska och ekonomiska aspekter av hållbar stadsutveckling är säkerli-gen täckta åtminstone av något program eller projekt. Frågan ärdock om denna bredd också betyder en helhetssyn. Sett ur ett natio-nellt perspektiv förefaller de stadspolitiska programmen och projek-ten som relativt disparata, ibland med ”jippo”-karaktär och inte somsärskilt väl samordnade. Samtidigt är den nationella stadspolitikeninte tänkt att fungera som ett sammanhållet politikområde utan mersom en plattform för olika aktörer. Tanken bakom framförallt pilot-programmen är att uppmuntra goda exempel, utveckla nya metoderoch fungera inspirerande snarare än att styra.

131Jämförelser av och diskussion kring de olika ländernas stadspolitik

Introduktion och översikt över de olika ländernasstadspolitik

I detta kapitel summeras och diskuteras erfarenheterna från de olikaländernas stadspolitik. Länderna har olika förutsättningar, proble-matik, historia och administrativa system och låter sig därför inte lättjämföras. Med detta i minne kan man dock diskutera och lyfta framintressanta drag och erfarenheter. I kapitlet återknyter vi till de frå-geställningar som varit vägledande i studierna av respektive landsstadspolitik och diskuterar gemensamma och särskiljande drag uti-från stadspolitikens:

• organisation (ansvarsförhållanden, samordning över sektors-gränser och över administrativa nivåer, partnerskapsmodeller)

• instrument och medel

• geografiska omfattning

• tematiska inriktningar

• om och hur sociala, ekonomiska, ekologiska och kulturella aspek-ter av hållbar utveckling behandlas i stadspolitiken.

Jämförelser av och diskussion kringde olika ländernas stadspolitik


Danmark

England

Finland

Frankrike

Nederländerna

Norge

Tyskland

Mål

– Helhetsorienterad stadsutveckling(fram till 2001)

– Minskade bostadssociala problem

–Ökad välfärd genom avtal omtillhandahållande av ”offentlig”service

– Hållbar stadsutveckling– Aktiva samhällsmedborgare– Ekonomisk tillväxt

– Regional balans– Konkurrenskraftigastadsregioner

– Minskade sociala problem som bo-endesegregation, våld, skillnader iutbildnings- och sysselsättnings-nivåer

– Decentraliserat ansvar för stads-utveckling och ekonomisk tillväxt

– Ekonomiskt starka städer– Full sysselsättning– Säkra och goda boendemiljöer

– Attraktiva, funktionella ochmiljövänliga storstäder

– Konkurrenskraftiga regioner– Nationell sektorssamordning i

storstadsfrågor– Decentralisering till kommunal nivå

– Hållbar rumslig utveckling– Jämlika levnadsstandarder i landet– Stärkta regionala resurser– Polycentrisk urban struktur

Teman

– Bostadssociala frågor– Stadsförnyelse– Stad-land relationer– Stadssystemet

– Lokal medverkan– Hållbar stadsutveckling– Sysselsättningsskapande insatser– Attraktiva och välskötta städer– Tillhandahållande av service

– Urbana noder som tillväxtmotorer-Specialisering och kompetens-utveckling

– Nätverk mellan städer– Samverkan stad-land– Regionalisering

– Stadsförnyelse– Integration– Utbildning– Näringslivsutveckling– Decentralisering

– Lokalt företagande, jobbskapandeinsatser, nyföretagande

– Renovering av bostads- ochindustriområden

– Social utveckling, folkhälsa,säkerhet, social mobilisering blandsärskilt utsatta grupper

– Samordning av miljö-,markanvändnings- ochtransportplanering

– Mellankommunalt samarbete– Storstäderna som ”gateways” och

som tillväxtmotorer– Miljövänliga transportsystem och

stadsstrukturer

– Avvecklingsplanering– Stadsutveckling i innerstäderna

och offentliga rum– Förnyelse av storskaliga bostads-

områden

Instrument och medel

– Kvarterløft-program med fokus påförbättrade fysiska och sociala för-hållanden i särskilda bostadsområ-den

– Byer for alle: bindande lokala part-nerskap gällande helhets-orienterade tvärsektoriella insatserför sysselsättning och integration

– Nationellt program med tillhörandefinansiella medel som kan sökas avregionala myndigheter ochpartnerskapskonstellationer

– Nationella program med statligmedfinansiering: Regioncentra-programmet, Programmet förKompetenscentra och Program förHelsingforsregionen

– Flera alternativa institutionellaramar för frivillig etablering avkommunförbund så att samarbets-formerna kan anpassas till lokalaförutsättningar- Gemensam före-tagsskatt som skapar förutsätt-ningar för samarbete

– Stadspolitiska kontrakt mellan statoch kommunförbund som grundför statlig och regional med-finansiering

– Insatser för utbildning i utsattakvarter

– Skattebefrielse för företag i utsattakvarter

– Nationell policy för den rumsliga ut-vecklingen (tidigare relativt detalje-rad, numera mer strategisk)

– Nationella programmedel somlagts ihop och samordnats av fleradepartement

– Särskilda nationella bidrag till delokala myndigheterna

– Miljøbyprogrammet där olika stat-liga myndigheter samarbetat medsex stadskommuner

– SATS-reformen där olika socialatjänster integreras i ett gemensamtservicekontor i 16 städer.

– Riktlinjer för statlig territoriellplanering

– Pilotprogram med statlig med-finansiering


Organisation och aktörer

– By- og boligministeriet (t.o.m. 2002) därefter hanterar Erhvervs- og

boligstyrelsen bostadsfrågor medan integrationsfrågor hanteras avMinisteriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration. Miljøministeriet ärfortsatt ansvarigt för fysisk och rumslig planering, däribland stadssystemet.

– Nationell nivå: Office of the Deputy Prime Minister har lanserat en Urban

Renaissance genom policydokument och nationella ekonomiska medel -Regional nivå: Regional Development Agencies (RDA) formulerar regio-nala utvecklingsstrategier allt mer inriktade på ekonomi och sysselsättning

– Lokal nivå: I Local strategic partnerships formuleras lokala strategier somär tänkta att innefatta, ekonomiska, sociala och kulturella aspekter. I praktikenär de dock framförallt inriktade på att stödja RDA:s mer ekonomiska fokus.

– Nationell nivå: Inrikesministeriet ansvarigt– Regional nivå: landskapsförbunden i partnerskap med kommuner, företag,

högskolor, statliga regional enheter etc.

– Tvärsektoriella verket för stadspolitik (DIV) koordinerar stadspolitiken inrik-tad på enskilda områdens utveckling

– Regional nivå: Statens representanter förhandlar de stadspolitiska kontrak-ten med kommunförbunden

– Stadsregioner: olika typer av frivilligt formade kommunförbund. Dessa de-finierar den lokala utvecklingsstrategin i samråd med flera olika privata ochoffentliga aktörer vilka tillsammans utgör stadens ”Utvecklingsråd”.

- Nationell nivå: ansvar delat mellan Inrikesdepartementet och Departemen-tet för planering, bostäder och miljö

– Kommunerna spelar avgörande roller i den politiska och administrativamiljön som präglas av konsensus och förhandlingsprocesser

– Provinserna har en begränsad samordnande roll, försök att etablera stads-provinser har avstannat

– Nationell nivå: Kommunaldepartementet samordnar stadspolitiken ochMiljöverndepartementet ansvarar för städernas arealplaner.Samferdseldepartementet utarbetar transportstrategier för stads-regionerna

– Regional nivå: nystartat mellankommunalt samarbete i Storosloregionen(Oslo46)

– Nationell nivå vägledande: Departementet för transport, byggande och

bostäder, Verket för byggande och statlig territoriell planering, städernasintresseorganisationer

– Delstaterna och kommunerna viktiga aktörer i beslutande om och genom-förande av stadspolitiken

Geografisk omfattning

– Kvarterløft-programmen omfattar ett urval avbostadsområden (fem områden under 2004)

– Byer for alle innefattar fem bostadsområden

– De olika stadspolitiska programmen omfattarolika stödområden. Dessa varierar, men omfat-tar i synnerhet norra och mellersta England.

– Ett 30-tal regioncentra samt Helsingfors-regionen

– Stadspolitiska medel tillgängliga för hela landet.Dock endast ett 15-tal kommunförbund somtecknat den senaste typen kontrakt (contrats

d’agglomération)– Vissa stadspolitiska medel endast tillgängliga

för särskilt utsatta kvarter som avgränsas avnationella myndigheter.

– Alla städer med över 60 000 invånare kanansöka om medel, dvs. ett 30-tal städer runtomi landet

– Landets sex storstadsregioner samt tvåbetydande regionala centra.

– Hela landet Pilotprogram dock riktade till speci-fika regioner (öst, väst, städer med befolknings-minskning eller socialt problemtyngda städeretc.)


Mål och tematisk inriktning

Från tabellöversikten framgår att stadspolitiken i de olika ländernahar olika mål, teman och insatsområden. En del utmaningar är dockåterkommande t.ex. storstädernas tillväxt och ökade regionala skill-nader, suburbanisering, segregation, behov för mer hållbara trans-portsystem och stadsstrukturer samt stadsförnyelse av innerstäderoch socialt problemtyngda bostadsområden.

Överlag ligger fokus mer på sociala frågor i Frankrike, Tyskland,England, Nederländerna och Danmark jämfört med Finland ochNorge. Det kan handla om stadspolitiska frågor om bl.a. socialutslagning, segregation, undervisning, social mobilisering och ”hjälptill självhjälp”. Anledningar till detta är sannolikt att de socio-ekono-miska skillnaderna är större i dessa länder. Likaså är de sedan längeutpräglade mångkulturella samhällen i jämförelse med Norge och isynnerhet Finland. De nordiska länderna, framförallt Finland ochNorge, har också urbaniserats senare och snabbare jämfört med detmer kontinentala Europa. Detta kan troligtvis också bidra till att deregionalpolitiska motiven väger tyngre i Finlands och Norges stads-politik.

Återkommande teman är också stadsförnyelse för att minska so-ciala problem. Insatser är ofta riktade mot socialt problemtyngdastadsdelar eller förortsområden, inte sällan storskaliga bostadsområ-den byggda under efterkrigstiden. Detta tema är tydligt i Tysklandoch Frankrike men också i Nederländerna, Danmark och England.Frankrike framstår som det land som framförallt använder stads-byggande och arkitektur som stadspolitiska grepp för att minskasociala problem. Ibland är insatserna radikala som att riva helabostadsområden, t.ex. i Paris norra förorter (”Cité des 4000”) ellerBiljmermeer i Nederländerna (där det även pågår omfattandeåteruppbyggnadsprogram). Även i Tyskland har mycket kraft ägnatsåt förnyelse av nedgångna och socialt problemtyngda storskaligabostadsområden. Erfarenheter i Tyskland, England och Danmarkhar dock varit att trots omfattande renoveringar tenderar de socialaproblemen att kvarstå. Detta har medfört att man nu satsar mer påövergripande sociala strategier som inkluderar social mobilisering,språkundervisning, identitetsskapande, jobbskapande och integra-tion på arbetsmarknaden. I flera länder är strategierna dessutommålgruppsanpassade främst i förhållande till särskilt utsatta gruppersom äldre, bidrags- eller låginkomsttagare, barn eller etniska minori-teter. Här kan framförallt Nederländerna och England nämnas.

Ett särskilt tema som förefaller vara på frammarsch är stadsplane-ring som främjar trygghet och säkerhet. Detta tema har de senasteåren blivit högprioriterat i Nederländerna, men också förekom-mande i Tyskland. Det kan tolkas som en reaktion på ökad socialfragmentering och uppmärksamhet kring kriminalitet i städernaeller som en följd av generella politiska strömningar och världs-situationen efter 11 september, 2001.

Ett annat tema som tas upp i alla länder utom Finland är stads-förnyelse i innerstäderna. Detta tema skiljer sig delvis från de förra då


syftet inte är primärt att minska sociala problem genom renoveringav bostadsområden. Syftet är snarare att göra städerna mer attrak-tiva för investeringar och besökare såväl som boende. Insatsernasammanfaller också ofta med försök att göra stadsstrukturerna ochtransportsystemen mer hållbara. Det kan handla om förbättradkollektivtrafik, funktionsintegrering och förnyelse av offentliga rumsom stadsparker och torg. Ofta står de europeiska sekelskiftes-städerna som förebilder. Insatserna kan ses som reaktioner motstädernas utglesning, ökad privatbilism och tidigare års funktions-separering som medfört minskad dynamik och folkliv under dygnetsalla timmar. Fokus på förnyelse av innerstäderna är också relateradetill de allt mer serviceoch kunskapsorienterade ekonomierna därhamn- och industriområden kan användas för andra ändamål.Likaså förknippas ett vibrerande storstadsliv gärna med kreativitetoch kunskapsintensiv produktion som blivit viktigare i städernasekonomier och strategier för att konkurrera med varandra.

I långt ifrån alla städer har dock avindustrialisering och den nyaekonomin inneburit ökad inflyttning till och fokus på stadens cen-trala delar. På flera håll har det i stället inneburit en avfolkning frånstaden som helhet, t.ex. i Finlands norra och östra delar och fornaÖsttyskland. I denna typ av städer har stadspolitiska insatser handlatom avvecklingsplanering (framförallt i utpräglade f.d. industristäderi östra Tyskland) eller att finna en nyorientering i ekonomin genomnäringslivsspecialisering och nätverksbyggande (Finland).

Norge och i synnerhet Finland utmärker sig från de övriga ländernagenom att deras stadspolitik framförallt är inriktad på att skapastadssystem av ekonomiskt konkurrenskraftiga stadsregioner. Stä-derna betraktas som delar av ett nationellt och till viss del internatio-nellt stadssystem. Nätverkande, funktionsuppdelning och sam-arbeten stimuleras mellan stad och omland och städerna emellan.De urbana områdena ses som motorer för tillväxt och utvecklingenav nationen som helhet. I Finland präglas stadspolitiken av regional-politiska motiv genom att målet är att skapa en bättre regionalbalans tillsammans med stärkt internationell konkurrenskraft. Dettamakroekonomiska och bitvis internationella perspektiv återfinnsäven i Tyskland.

Även den danska stadspolitiken innefattar stadssystemperspektivoch på senare år framförallt med tonvikt på att skapa nationellregional balans.

I en del länder återfinns stadspolitiska insatser för att förbättrastädernas ekonomi och företagande av mer småskalig natur. I Neder-länderna, England och Danmark kan det t.ex. handla om att stimu-lera nyföretagande inom etniska minoritetsgrupper och ”jobb-träningskurser” för arbetslösa.

I ett flertal länder är också hållbar stadsutveckling ett stadspolitiskttema. Som nämnts tidigare går detta i flera sammanhang ihop medsträvan att göra städerna mer attraktiva, livfulla och funktionella. It.ex. Norge har särskilda insatser och program riktats mot att görastäderna mer miljövänliga genom att koncentrera utbyggnad tillkollektivtrafikknutpunkter, förbättra förhållanden för gång- och


cykeltrafikanter, förbättra samordningen av markanvändnings-,miljö- och transportplanering etc. Även i Tyskland har detta varit ettcentralt stadspolitiskt tema framförallt under 1990-talet med sats-ningar på bilfria städer och planering för minskat transportbehov(”Stadt der Kurzen Wege”). Samtliga länder har också infört restrik-tioner mot externhandelsetableringar. Detta motiveras av att man villbegränsa stadens utbredning, behålla ett varierat och småskaligthandelsutbud i städernas inre delar och förhindra ett ökat bil-beroende. Flera länder har till och med infört stopp mot etableringarav större detaljhandelsenheter i städernas ytterkanter (Danmark,Norge, Frankrike). Dessa etableringsstopp har dock varit mer ellermindre rigida och i flera länder har de upphävts på senare år. Andrastrategier är yt- och varubegränsningar för externhandel i planlag-stiftningen samt ökade krav på regional planering eller mellankom-munal samordning i frågor som rör handelsstrukturen (det senaregäller Norge, Finland, Nederländerna, Tyskland och Frankrike).

Instrument, medel och geografisk omfattning

De geografiska områden som omfattas av stadspolitiken varierarfrån att täcka hela landet som i Frankrike, landets ”alla” större städersom i England, Nederländerna och Finland till ett fåtal som i Norge.De olika förutsättningarna i norra respektive södra Englands städergör att man där driver två olika former av stadspolitik för att på så visbättre kunna möta de olika behoven. I flera länder är stadspolitiskainsatser och program riktade mot särskilt utsatta och socialt problem-tyngda områden. (Resonemang om hur de geografiska enheterna de-finieras och samverkar med olika administrativa nivåer förs i näst-följande avsnitt (Organisation: vertikal och horisontell samordning).

Det finns flera typer av stadspolitiska instrument: kontrakt mellankommunförbund och stat som i Frankrike, tematiska eller geogra-fiska program med statlig medfinansiering som i Finland, Danmark,Tyskland, England och Nederländerna eller nationella riktlinjer somi Tyskland, Danmark och Nederländerna. Därtill kommer genom-förandeinstrument i form av olika typer av regionala och lokalaplaner eller program. En del av instrumenten är av mer styrandekaraktär och omfattar samtliga betydande stadsregioner i landetsom t.ex. i Finland. I de finländska programmen uppfordradeslandets stadsregioner att delta och även de som i första stund intevar intresserad har slutligen innefattats i programmen. Den finländ-ska politiken kan således karaktäriseras som relativt toppstyrd dåstaten bestämmer teman på de stadspolitiska programmen och tilldel styr stadsregioners val av näringslivsstrategier i syfte att få till enfungerande funktionsuppdelning i det nationella stadssystemet somhelhet. En fördel med detta är dock att stadssystemets utveckling sesi ett större perspektiv och att stadsregionerna inte dras in i en ”nega-tiv” konkurrens där de tävlar om samma typ av investeringar etc.

Den mer toppstyrda stadspolitiken kan jämföras med det nyafranska systemet där kommuner fritt kan söka medel för de temanoch insatser som de själva definierat och ser som angelägna. Med


kontraktsmodellen kan man säga att man skapar en marknads-liknande situation för regionerna där de som inte klarar av att tecknaett kontrakt med staten helt enkelt blir utan stadspolitiska medel. Idetta finns dock en risk att de kommuner som är dåligt organiseradeoch har stora sociala problem inte lyckas samordna sig, formuleraprojekt och förhandla sig till ett kontrakt med staten. Samtidigtinnebär kontraktssystemet en möjlighet för lokalsamhällena ochregionerna att bli engagerade och finna strategier som är förankradeoch anpassade till den specifika lokala situationen.

Organisation: vertikal och horisontell samordning

Ansvaret för den nationella stadspolitiken är i flera länder delat mel-lan flera nationella aktörer som Inrikesdepartement, Departementför planering, bostäder och miljö, Miljödepartement, Stads- och bo-stadsdepartement, Kommunikationsdepartement eller Departementför flyktingar, invandrare och integration. I vissa länder har ocksåstatliga verk särskilt ansvar som det franska Tvärsektoriella verket förstadspolitik (DIV) eller tyska Verket för byggande och statlig territori-ell planering (BBR). I samtliga länder förutom Finland är ansvaret förde nationella stadspolitiska frågorna delade mellan flera departe-ment. I Finland driver och samordnar Inrikesministeriet stads-politiken och samarbetet med andra ministerier förefaller inte varasärskilt djupgående. På nationell nivå framstår den horisontellastadspolitiska samordningen som relativt välutvecklad i Nederlän-derna där den politiska kulturen präglas av konsensus och samord-ning. Ett exempel är att nationella medel från olika sektorer läggsihop till en gemensam stadspolitisk pott för att säkra en samordningpå nationell nivå.

När det gäller vertikal samordning av stadspolitiken kan det tyskasystemet sägas vara det som tydligast involverar alla geografiska ochadministrativa nivåer, dock i olika grad i olika delar av landet. Denationella, delstatliga, regionala och kommunala aktörerna påverkarvarandra både ”uppströms” och ”nedströms” enligt den tyska”Gegenstromsprinzip”. Detta gäller såväl definierandet och genom-förandet av planering som stadspolitik. Detta till skillnad från Frank-rike och Finland där framförallt den regionala nivån är föremål förgenomförandet av de nationella stadspolitiska insatserna. Med detinte sagt att stadspolitik inte bedrivs även på lokal nivå. Menregionaliseringen i dessa tre länder är inte bara en medveten strategiför genomförande av stadspolitiken utan ett mål i sig. De traditio-nella administrativa gränserna anses delvis otidsenliga då städernasoch regionernas funktionella utsträckning har förändrats och kom-mer att fortsätta att förändras. Tanken i Frankrike och Finland är attde nya och mer funktionella stadsregionerna ska formas ”nedifrån”med kommuner eller lokala arbetsmarknadsregioner som bygg-stenar. Dock är staten med och uppmuntrar denna process samtdelvis styr storleken och sammansättningen av regionerna. Detfaktum att en regionalisering uppmuntras antyder också att man serstäderna som del av en större region och i relation till omlandet,


snarare än som självförsörjande enheter. Det stadspolitiska samar-betet mellan stat och regional nivå i Frankrike och Finland framstårsom genomtänkt och välutvecklat. Dock finns en risk, kanske fram-förallt i Finland, att stadspolitiken – som bedrivs på regional nivå –inte samordnas och heller inte samverkar med stadsplaneringensom bedrivs på kommunal nivå.

Regionaliseringstrenden gäller dock inte alla länder. I Nederlän-derna och Danmark är tendensen snarare en decentralisering därden lokala nivån får större ansvar för genomförande av stads-politiken. Det är en politik där lokalt självbestämmande värderashögt. Motiven handlar bl.a. om att välfärds- och sociala frågor sessom lokalpolitiska frågor som bör hanteras nära invånarna.

När det gäller stadspolitikens organisation är det också tydligt attdet blivit allt vanligare att denna genomförs och definieras i partner-skap med offentliga, privata och frivilliga aktörer. Detta är tydligt iEngland som sedan 1970-talet varit ett föregångsland när det gällerpartnerskap inom stadspolitik. Partnerskapen utgjorde grunden tillutvecklingskontrakten och den privatisering av städernas välfärds-tjänster som följde under 1980-talet. Andra länder har inspirerats avEngland och infört en ”governance”-inriktad stadspolitik medpartnerskap och samarbetskontrakt mellan offentliga myndigheteroch privata företag. Partnerskapen och kontrakten utformas dockolika i olika länder. I de nordiska länderna har partnerskapsmodellerframförallt införts inom regional utveckling men i mindre utsträck-ning när det gäller tillhandahållande av välfärdstjänster.

Socialt, ekonomiskt, ekologiskt och kulturellt hållbarstadspolitik

De olika länderna har olika tyngdpunkter på sociala, ekonomiska,ekologiska och kulturella frågor i stadspolitiken. Översiktligt kanman säga att alla fyra dimensionerna är tydliga i den tyska stads-politiken. Med det inte sagt att den kan betecknas som sammanhål-len och hållbar. Snarare liknar stadspolitiken ett smörgåsbord däralla kan hitta något men där helhetsbilden riskerar att gå förlorad.

I England finns alla dimensionerna med i de nationella policy-dokumenten men det är de regionala utvecklingsrådens ekonomiskainriktning (Regional Development Agencies) som framförallt sätterprägel på de lokala strategiska planerna.

I Nederländerna bygger stadspolitiken på tre ben: ekonomiska,fysiska och sociala insatser. Dessa tre ben framstår som väl samman-flätade. Ekologiska aspekter betraktas dock inte som ett särskiltområde utan ses som en del av det ”fysiska”. I både Frankrike ochDanmark är sociala eller socio-ekonomiska dimensioner framförallti fokus där utbildning och småskalig näringslivsutveckling bl.a.kopplas till social mobilisering. Detta till skillnad från den finländskastadspolitiken där de mer övergripande ekonomiska aspekterna ståri fokus. Anmärkningsvärt är att städernas inre fysiska, sociala ellerekologiska förhållanden inte behandlas över huvudtaget i den


nationella stadspolitiken (med undantag för Helsingforsregionen). INorge till sist är de ekologiska aspekterna mest framträdande vidsidan av de strategiska ekonomiska aspekterna.

Det är avslutningsvis slående att ingen av de studerade ländernatycks lyckas integrera sociala, ekologiska, ekonomiska och kulturellaaspekter av hållbar stadsutveckling. I tidigare år har framförallt dendanska och nederländska stadspolitiken och stadsplaneringen haften samordnande funktion där sociala, ekologiska och ekonomiskafrågor har hanterats med fysiska insatser. Men under senare årtenderar de fysiska insatserna att betraktas som ett eget fält, vidsidan av de sociala, ekologiska och ekonomiska problemställningarnaoch lösningarna. Det finns dock exempel på insatser bl.a. i Tyskland,England och Danmark där sociala, fysiska och ekonomiska problembetraktas som sammanlänkade och såldes har adresserats gemen-samt. Den ekologiska dimensionen verkar dock inte särskilt närva-rande i dessa mer ”helhetsorienterade” angreppssätt.


141Referenser

Sverige

Publikationer

Arkitekturmuseet (1980) Funktionalismens genombrott och kris:svenskt bostadsbyggande 1930-80, Stockholm: Arkitekturmuseet.

Bradley, K. & Tunström, M. (2004) ”Stadsutveckling – för vem och ivilka syften?” i PLAN 2004/1, Stockholm: Föreningen för Sam-hällsplanering.

Bressi, T. (2002) The Seaside debates: a critique of the new urbanism,New York: Rizzoli

Caldenby, C. (red) (1998) Att bygga ett land, Stockholm:Byggforskningsrådet.

Caldenby, C. (1998) ”Vid medelvägens slut? 1975-1998” i Caldenby,C. (red) (1998) Att bygga ett land, Stockholm: Byggforsknings-rådet.

Eriksson, E. (1998) ”Rationalism och klassicism 1915-1930” iCaldenby, C. (red) (1998) Att bygga ett land, Stockholm:Byggforskningsrådet.

Hanell, T. (et al) (2000) The Baltic Sea Region Yesterday, Today andTomorrow – Main Spatial Trends, Stockholm: Nordregio.

Linn, B. (1998) ”Att bygga ett land” i Caldenby, C. (red) (1998) Attbygga ett land, Stockholm: Byggforskningsrådet.

Nilsson, J.E. (1998) ”Sweden” i van den Berg, L., Braun, E. & van derMeer, J. (eds) (1998) National Urban Pol icies in the EuropeanUnion – Responses to urban issues in the fifteen member states,London: Ashgate.

NUTEK och INREGIA ”Regional utveckling – utsikter till 2020” bilaga3 till Långtidsutredningen 2003/04.

Nygren, O. & Persson, L. O. (2001) Det enkelriktade Sverige –Tjänste-sektorn och den framtida regionala befolkningsutvecklingen,Stockholm: TCO.

OECD (2002) Redefining territories – The functional regions, Paris:Organisation for Economic Co-operation and Development.

Referenser


Regionplane- och trafikkontoret (2001) Stockholmsregionen 2030:RUFS 2001 – regional utvecklingsplan 2001 för Stockholms-regionen, Stockholm: Regionplane- och trafikkontoret.

Ristilammi, P-M. (1999) Rosengård och den svarta poesin: en studie imodern annorlundahet, Stockholm: Brutus Östlings bokförlag.

Rudberg, E. (1980) ”1940-1960 Bostadspolitik med förändrade förut-sättningar” i Arkitekturmuseet (1980) Funktionalismens genom-brott och kris: svenskt bostadsbyggande 1930-80, Stockholm:Arkitekturmuseet.

Rudberg, E. (1998) ”Folkhemmets välfärdsbygge 1940-1960” iCaldenby, C. (red) (1998) Att bygga ett land, Stockholm:Byggforskningsrådet.

Svedberg, O. (1980) ”Funktionalismens bostadsprogram – enbakgrundsskiss” i Arkitekturmuseet (1980) Funktionalismens ge-nombrott och kris: svenskt bostadsbyggande 1930-80, Stockholm:Arkitekturmuseet.

Söderqvist, L. (1999) Rekordår och miljonprogram: flerfamiljshus istor skala: en fallstudiebaserad undersökning av politik, planlägg-ning och estetik. Stockholm: egen utgivning.

Övriga dokument

Bellander, G. (2003) ”Blandstaden – ett planeringskoncept för enhållbar bebyggelseutveckling?” i Boverket, Nationalkommittén förHabitat och Agenda 21 och Formas (publiceras under 2004) Stads-bygd i förändring – mot en hållbar utveckling?

Bengs, C. (2003) ”Stad och land – Europa och Sverige” i Boverket,Nationalkommittén för Habitat och Agenda 21 och Formas (pu-bliceras under 2004) Stadsbygd i förändring – mot en hållbar ut-veckling?

Bengs. C & Ringö, S (publiceras under 2004) Stadsforskning – ett för-sök till översikt, Riksantikvarieämbetet, Stockholm.

Lindblad, S. Nutek, PM Angående NUTEKs 81 LA-regioner och 6Regionfamiljer, daterat 2003-06-19.

Danmark

Andersen, H.S. et al. (2000) Danish report on national trends, urbanpolicies and cities and neighbourhoods selected for the UGISproject. Hørsholm: Danish Building Research Institute.

Andersen, H.S. (1999a) Byudvalgets indsats 1993-98: Sammenfatt-ende evaluering (SBI-rapport 320). Hørsholm: Statens Bygge-forskningsinstitut.

Andersen, H.S. (1999b) Virkninger af Byudvalgets indsats i almeneboligområder (SBI-rapport 321). Hørsholm: Statens Bygge-forskningsinstitut.

Andersen, H.S. og Kielgast, L. (2003) De syv første kvarterløft.Sammenfattede evaluering af udviklingen 1997-2002. By og BygResultater 028. Hørsholm: Statens Byggeforskningsinstitut.

Bolig- og Byministeriet (1998) Byernes udvikling. Et bypolitiskdebatoplæg. København: Bolig- og Byministeriet.

143Referenser

By- og Boligministeriet (1999) Fremtidens by: Bypolitisk perspektiv-og handlingsplan. København: Bolig- og Byministeriet.

Erhvervs- og Bypolitisk Udvalg (2001) Betænkning fra Erhvervs- ogBypolitisk Udvalg. Betænkning, nr. 1397, København: Erhvervs-og Bypolitisk Udvalg.


Miljøministeriet (2003a) Et Danmark i balance. Hvad skal der gøres?Landsplanredegørelse, 2003. København: Miljøministeriet.

Miljøministeriet (2003b) Udviklingen i region-, kommune oglokalplanlægningen for detailhandelsstrukturen.Miljøministeriets detailhandelsundersøgelse 2003 til FolketingetsMiljø- og planlægningsudvalg. København: Miljøministeriet.

Pløger, J. (1999) ”Fremtidens by – byplanlægningens fremtid?” iByplan, nr.5, pp.166-171.

England

Baar, K. (2002) Legislative Tools for Preserving Town Centres and Hal-ting the Spread of Hypermarkets and Malls Outside of Cities,paper, New York: Insitute for Transport and Development Policy.

Core Cities m.fl. (1993) Cities, Regions and Competitiveness. London.Department of Environment, Transport, and the Regions, DETR

(2000) Our Towns and Cities: The Future. Delivering an urbanrenaissance, HMSO, London.

Haringey (2000). Haringey Regeneration Partnership Strategy.London.

Imrie, R. & Raco, M. (2003) Urban renaissance? New Labour,community and urban policy. Paper presented at RegionalStudies Association Conference Reinventing the Regions, Pisa.

National Audit Office, NAO (2004) English Regions. An early progressreport on the New Deal for Communities programme. London.

Oatley, N. (1998) Cities, Economic Competition and Urban Policy.Paul Chapman Publishing.

Office of the Deputy Prime Minister (2002) Your Regions, YourChoice: Revitalising the English Regions. London.

Office of the Deputy Prime Minister (2003a) Making it Happen: TheThames Gateway and the Growth Areas, London.

Office of the Deputy Prime Minister (2003b) The SustainableCommunities Plan, London.

Office of the Deputy Prime Minister (2004) Making it Happen: TheNorthern Way, London.

Pacione, M. (2001) Urban Geography – a global perspective. London:Routledge.

Parkinson, M. (2004) Competitive European Cities: Where do the CoreCities Stand? ODPM Research Report, London.

Social Exclusion Unit (2001) A New Commitment to NeighbourhoodRenewal. National Strategy Action Plan. London.

Urban Task Force (1999) Towards an Urban Renaissance. Depart-ment of Environment, Transport, and the Regions, London.


Finland

Publikationer

Hanell, T., Aalbu, H. & Neubauer, J. (2002) Regional Development inthe Nordic Countries 2002. Nordregio Report 2002:2, Stockholm:Nordregio.


Karjalainen, P. (2004) Uudenlaisia otteita ja kertaustyylejä –Lähiöuudistus 2000 –ohjelman arvioinnin loppuraportti, Helsing-fors: Miljöminisiteriet.

Lähteenmäki-Smith (2003) ”Nya utmaningar för regionalt baseradeinnovationssystem” i PLAN 2003/4, Stockholm: Föreningen förSamhällsplanering.

Miljödepartementen i de fem nordiska länderna (2003) Stadspolitik iNorden – mot en hållbar utveckling av städer. Köpenhamn, ISBN82-457-0379-6.

Miljöministeriet (1993) Mot staden, Helsingfors: Miljöministeriet.Miljöministeriet (2000) Rekommendation om tolkningen av affärer

för specialvaror som kräver mycket utrymme. Markanvändnings-och bygglagen 2000. Handledning 3. Helsingfors: Miljöministeriet.

Miljöministeriet (2001) Utredning och bedömning av konsekvensernaav stora handelsenheter, Markanvändnings- och bygglagen 2000.Handledning 4. Helsingfors: Miljöministeriet

Schulman, M. (2000) Stadspolitik och urbanforskning i Norden,Nordregio WP 2000:4. Stockholm: Nordregio.

Statsrådets kansli (2003) Regeringsprogrammet för statsministerMatti Vanhanens regering 24.6.2003, Helsingfors.

Statsrådets kansli (2003) Regeringens strategidokument 2003 – Reger-ingens tväradministrativa politikprogram och politikområden,Publikation 15/2003, Helsingfors.

United Nations (2002) World Urbanization Prospects, New York:United Nations

Valovirta, V. & Virtanen, P. (2004) Kohti elinvoimaisiakaupunkiseutuja – Aluekeskusohjelman väliarviointi, (Utvärde-ring av Regioncentraprogrammet), Net Effect, Helsingfors:Inrikesministeriet.

Vartiainen, P. & Antikainen, J. (1998) Kaupunkiverkko, Helsingfors:Inrikesministeriet (uppdaterad av Antikainen 2001)

Hemsidor

Inrikesministeriet: http://www.intermin.fi– Regeringen beslutade om rikstäckande mål för regionutvecklingen

enligt regionutvecklingslagen. Information: 15.01.2004– Samarbetet inom Helsingforsregionen behöver en laglig grund. In-

formation: 02.03.2004– Mellanrapport om regioncentraprogrammet: Regioncentra-

programmet har ökat samarbetet inom stadsregionerna. Informa-tion: 25.02.2004

145Referenser

Miljöministeriet: http://www.ymparisto.fi/Program för kompetenscentra: http://www.oske.net/pa_svenska/Regioncentraprogrammet: http://www.intermin.fi/intermin/

hankkeet/aky/home.nsf/pages/indexsveTE-centralerna: http://www.te-keskus.fi/Regionala miljöcentralerna: www.miljo.fiHuvudstadsregionens samarbetsdelegation (SAD): http://

www.ytv.fi/svenska/index.html

Övriga dokument

Antikainen, Janne, Inrikesministeriet, Presentationsmaterial: ”Hel-sinkiregionen presenteras” 2003-11-20, ”Regional centreprogramme”, 2004-03-10, ”Regional utveckling och Finlands re-gionalpolitik”, 2004-02-12.

ESPON (2003) ESPON 1.1.2 Urban-rural relations in Europe, 3rd inte-rim report, editors Christer Bengs & Kaisa Schmidt-Thomé.

Knudsen, J.P.(2002) Fem grep for regional utvikling – Nordiskregionalpolitikk i endring, Sluttrapport fra prosjektet ”Verkstedfor nordisk regionalpolitikk”, Nordregio, 2002.

Inrikesministeriet, m.fl. (odaterat) Program för kompetenscentra. In-formationsbroschyr.

Inrikesministeriet Statsrådets beslut om rikstäckande mål för region-utveckling i enlighet med regionutvecklingslagen. 2003-12-18.

Miljöministeriet, Nordiskt Planmyndighetsmöte 2003, Finlands års-rapport, Akureyri, Island 27-29 augusti, 2003.

Tunström, M. (2003) Funktionella regioner i Norden, Nordregio(arbetsdokument)

Frankrike

Anderson, A. & Veillard-Baron, H. (2003) La Politique de la ville –histoire et organisation, Paris: Editions ASH.

Conseil National des Villes (2003) Les finances locales, un enjeumajeur de la politique de la ville.

National Forum Urban Affairs Professionals (2000) Social mediationand new methods of conflict resolution in daily life, Paris: LesEditions de la DIV.

Interministrial Delegation for Urban Affairs (2000) 2000-2006 – TheFrench Urban Regenarion Programme, Collection Repères, Paris:Les Editions de la DIV.

Interministrial Delegation for Urban Affairs (2000) The UrbanCommunity Initiative, Colection Villes, Paris: Les Editions de laDIV.

Péron, R. (2001) ”The Political Management of Change in UrbanRetailing” in International Journal of Urban and Regional Re-search, Volume 25.4, December 2001. Malden MA: BlackwellPublishers.


Nederländerna

Baar, K. (2002) Legislative Tools for Preserving Town Centres and Hal-ting the Spread of Hypermarkets and Malls Outside of Cities,paper, New York: Institute for Transport and Development Policy.

ESPON (2003) ESPON 1.1.1 The role, specific situation and potentialsof urban areas as nodes in a polycentric development, 3rd interimreport.

Ministerium van Volkshhuisvesting, Ruimtelijke Ordening enMilieubeheer (2001): Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening2000/2020. Den Haag.

Weltevreden, J. et al. (2004) Evolution in city centre retailing: the caseof Utrecht. Mimeo, Urban and Regional research centre, Utrecht:University of Utrecht.

United Nations (2002) World Urbanization Prospects. The 2001 Revi-sion. New York: United Nations.

Van der Burg A.J. & Dieleman, F.M. (2004) ”Dutch UrbanisationPolicies: From ’Compact City’ to ’Urban Network’” i Tijdschriftvoor Economische en Sociale Geografie, vol.95, No.1, pp.108-116.

Norge

Baldersheim, H. (1983) ”Byutviklingens politiske økonomi i Norge” iBaldersheim, H. (1983) Bypolitikk i Norge, Oslo: Gyldendal norskforlag.

Fosse, J. K. Karlsen, J. Magnussen, M-L. & Cruickshank, J. (2003) Nor-ske byregioner, En drøfting av byenes geografiske utbredelse,Prosjektrapport nr. 6/2003, Agderforskning.

Lund, B. H. (1983) ”Bykommunen og dens omverden: Om å bauteseg fram uten regionale styringsorganer” i Baldersheim, H. (1983)Bypolitikk i Norge, Oslo: Gyldendal norsk forlag.

Miljödepartementen i de fem nordiska länderna (2000) Planlægningfor detailhandel i Norden, Köpenhamn.

Røed, H., Knudsen, J. P., Fosse, H. (2002) Storbypolitikk – Robuste re-gioner, Prosjektrapport 45/2002, Agderforskning.

Selstad, T. (2003) Framtid for Østfold – Nye scenarier 2020, ØF-rap-port nr. 13/2003, Østlandsforskning.

Schulman, M. (2000) Stadspolitik och urbanforskning i Norden,Working Paper 2000:4, Stockholm: Nordregio.

St.meld. nr. 33 (1992-1993) By og land hand i hand, Oslo: Kommu-nal- og arbeidsdepartementet.

St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport, Oslo;Samferdselsdepartementet.

St.meld. nr. 23 (2001-2002) Bedre miljø i byer og tettsteder, Oslo;Miljøverndepartementet .

St.meld. nr. 31 (2002-2003) Storbymeldingen – om utvikling avstorbypolitikk, Oslo: Kommunal- og regionaldepartementet.

147Referenser

Tyskland

Agglomerationspolitik des Bundes. Bericht des Bundesrates vom 19.Dezember 2001

ARL & Nordregio (2001) Deutsch-Schwedisches Handbuch derPlanungsbegriffe. Tysk-svensk handbok för planeringsbegrepp.

Hannover: ARL.Baar, K. (2002) Legislative Tools for Preserving Town Centres and Hal-

ting the Spread of Hypermarkets and Malls Outside of Cities,paper, New York: Insitute for Transport and Development Policy.

Baugesetzbuch 1998 och Baunutzungsverordnung 1990.Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) (1999) Spatial

Characteristics and Spatial Planning in Germany, 4/1999,Arbeitspapiere. Bonn: BBR.

Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) (2000a) UrbanDevelopment and Urban Policy in Germany – An Overview, Band6. Bonn: BBR.

Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2000b) EuropäischeMetropolregionen. Informationen zur Raumentwicklung. Heft 11/12.200. Bonn: BBR.

Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2000c). Informationzur Raumentwicklung Heft 3/4 – Das Europäische Raumentwick-lungskonzept und die Raumentordnung in Deutschland. Bonn:BBR.

Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2000d).Raumordnungsbericht 2000. Bonn: BBR.

Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2001) SpatialDevelopment and Spatial Planning in Germany. Bonn: BBR.

Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2003a) ResearchNews, No 2 / December 2003. Bonn: BBR.

Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2003b) Zukunft findetStadt. Werkstatt Praxis Nr. 6/2003. Bonn: BBR.

Böhme, K. (20031) Nationella rumsliga planer i fem länder. Nationellhorisontal och vertikal integration och europeisk samordning.Nordregio EP 2003:3 www.nordregio.se/Files/ep0303.pdf.

ESPON 1.1.2 Urban-rural relations, 2003.Federal Ministry of Transport Building and Housing, Federal Minis-

try for Economic Cooperation and Development (2001) TowardsSustainable Human Settlements Development – National Reportof the Federal Republic of Germany, Berlin.

Kunzmann, K. R. (1998) ”Germany” i van den Berg, L., Braun, E. &van der Meer, J. (eds) (1998) National Urban Policies in the Euro-pean Union – Responses to urban issues in the fifteen member sta-tes, London: Ashgate.

Mäding, H. (Hrsg) (1999) Zwischen Überforderung undSelbstbehauptung. Städte unter dem Primat der Ökonomie. Berlin:Difu.


Péron, R. (2001) ”The Political Management of Change in UrbanRetailing” in International Journal of Urban and Regional Re-search, Volume 25.4, December 2001. Malden MA: BlackwellPublishers.

Raumordnungspolitische Orientierungsrahmen från 1993.Statistisches Jahrbuch Deutscher Gemeinden, Ausgabe, 2002.

Box 534, 371 23 Karlskrona

Tel: 0455-35 30 00. Fax: 0455-35 31 00

Webbplats: www.boverket.se

Boverket

Documents

Stadspolitiska utblickar i Europa - Boverket...Ringö, Moa Tunström, Hallgeir Aalbu, Kaisa Lähteenmäki-Smith, samtliga vid Nordregio. Liselott Happ-Tillberg, Nordregio, har översatt