Socialinė apsauga - tikslas, reikšmė, įtaka ir organizacinė struktūra

SOCIALINĖ APSAUGA

Tikslas, reikšmė, įtaka ir organizacinė struktūra

Sudarė:Udo Schulte-MimbergSibylle AngeleWolfgang HeineStefan KirchbergerBernd SchulteHeinz-Dietrich Steinmeyer

©Vokietijos draudimo teorijos ir praktikos bendrovė(GVG), Kelnas

Ši knyga išleista Vokietijos darbo ir socialinių reikalų ministerijos lėšomis(TRANSFORM programa, Kelnas, 1998 m. gegužė)

SOCIALINĖ APSAUGA. Tikslas, reikšmė, įtaka ir organizacinė struktūra

3

1. ĮŽANGA

Žmones nuo seno supa pavojų kupina aplinka. Tačiau kiekvienamežmoguje slypi sugebėjimas įspėti galimus pavojus, sumažinti jų poveikį irneigiamus padarinius. Todėl esame linkę draustis nuo nemalonių netikėtumųir potencialių rizikos faktorių. Antra vertus, kiekvienam piliečiui aišku, kadjis bet kada gali tapti priklausomu nuo aplinkinių pagalbos, paramos ir ga-rantijų. Netikrumas dėl ateities formuoja natūralų žmogaus apsaugosporeikį, kuris gali būti patenkinamas visuomeninio susitarimo pagrindu.

Apsaugos poreikis išryškėja žmogui gimstant ir išlieka visą gyvenimą,ypač pasireikšdamas gyvenimo saulėlydyje. Tačiau pagalbos apimtis irgalimybė ta pagalba pasinaudoti priklauso nuo to, ar visuomenėje egzistuojadaugumos piliečių pripažinta tokios pagalbos organizavimo sistema. Kaiptokios apsaugos sistemos funkcionavo ankstesniais laikais, galime tikspėlioti. Yra duomenų, kad apsaugos, paramos ir pagalbos funkcijas Euro-pos kultūros regione atlikdavo šeimos, gentys, genčių sąjungos ar netgiištisos tautos, tuo suteikdamos žmonėms būtinas apsaugos garantijas.

Vystantis visuomenei, atsirado iš dalies naujos žmonių bendrijos - darbokolektyvai, profesinės grupės ir susivienijimai, kooperacinės bendrijos,vienijančios vienminčius pagal pažiūras ir bendrą darbą. Tačiauindustrinėmis darbo organizavimo ir dinamiškai besiplėtojančios pramonėssąlygomis tokių apsaugos bendrijų teikiamų garantijų ėmė nebeužtekti.Ramiai laukti, kol savaime susikurs naujos apsaugos formos, nebebuvogalima, todėl daugumoje Europos valstybių, nors ne visur tuo pačiu metu,išryškėjo būtinybė valstybės mastu įvardyti tuos rizikos faktorius, nuo kuriųbūtina apsaugoti piliečius, ir sukurti solidarumo bendrijas, kurių nariai,būdami socialiniu atžvilgiu solidarūs, galėtų padėti vieni kitiems konkrečiaisgyvenimiškos rizikos atvejais.

Socialinė apsauga, kaip valstybinės politikos priemonė, raidos atžvilgiuyra dar visai nesenas reiškinys, gyvuojantis ne daugiau kaip vieną šimtmetį.O moksliniai šio reiškinio pagrindai buvo pradėti kurti dar vėliau. Taipatvirtina tas faktas, kad šios srities mokslas ir mokymas vis dar neturigalutinai suformuluotų ir visuotinai priimtų terminų bei sąvokų. Vis dartrūksta išsamumo, nėra suvienodinti galimų rizikos faktorių ir jiems su-mažinti bei eliminuoti būtinų priemonių pavadinimai. Dabartinės socialinėsapsaugos formos išsikristalizavo laikui bėgant. Dėl nevienodo politiniovertybių vertinimo, skirtingų visuomeninių ir ekonominių struktūrų


4

valstybėse, kuriose egzistuoja vienodos arba panašios gyvenimo sąlygossusidarymo, susiformavo įvairios socialinės apsaugos formos ir nevienodosapimties apsaugos sistemos.

Socialinė apsauga remiasi įstatymais. Normos, kuriomis nustatomi lėšųkaupimo ir panaudojimo būdai, taip pat planingo visos sistemos valdymopagrindai, apibendrinant yra suprantamos kaip socialinė teisė. Jos turinį irapimtį reglamentuojantys teisiniai aktai pagrindžiami konkrečiai visuomeneipriimtinomis vertybėmis ir vyraujančiais įsitikinimais, atsižvelgiant į įvairiusvisuomenės raidos aspektus ir konkrečią padėtį. Teisinės nuostatos kuriamospagal galiojančią įstatymų leidybos tvarką, įvardijant keliamus tikslus irderinant daugybę įvairiausių požiūrių.

Socialinės apsaugos teisė, kaip realiai vykdomos socialinės politikosišdava, nė vienoje valstybėje jokiu laikotarpiu negali būti statiška.Atvirkščiai, būtent ši teisės sritis nuolat kinta ir plėtojasi, atsižvelgdama įkintančius valstybės ir visuomenės, pramonės ir aplinkos, mokslo irtechnikos santykius. Naujos ir patobulintos teisinės nuostatos turėtų būtiformuluojamos atsižvelgiant į socialinių-politinių procesų raidą. Jos turi būtipriimamos pagal teisinėje valstybėje galiojančią tvarką, o ne antraeilėseįstatymų leidybos institucijose.

Socialinės apsaugos teisė (kaip sinonimas toliau bus vartojamas irsocialinės teisės terminas) turėtų būti visiškai suprantama, aiški, atvira,kompleksiška ir pastovi. Šis tikslas pasiekiamas ne visada, kadangi šiuometu daugelyje valstybių priiminėjama daugybė įstatymų, dar nėra galutinaisusiformavusios teisinių sistemų struktūros, o teisinių nuostatų kūrėjai dar nevisada sugeba pateikti reikiamai abstrahuotas (apibendrintas) formuluotes.

Svarbiausias visos socialinės teisės tikslas yra skatinti asmens gerovę irišsaugoti visuomeninę santaiką. Todėl subrendusios sistemos reformos turibūti vykdomos greitai ir ryžtingai. Kitaip dėl daugumos gyventojų polinkioapsiriboti esama padėtimi egzistuojančios struktūros sustabarėja, tampanepaslankios ir nebepajėgia tiksliai atlikti socialinės teisės funkcijų.

Visuotinai vieningos nuomonės dėl čia aptariamos socialinės apsaugossąvokos nėra, todėl būtų nelengva, jeigu kas nors pamėgintų užglaistytiįsiliepsnojusius nesutarimus dėl metodų taikymo ir sąvokų vartojimo. Patisocialinės apsaugos sąvoka yra kildinama iš amerikietiško pavadinimo„Social Security Act“. Ši sistema apima iš įmokų formuojamą draudimą irmokesčių mokėtojų pinigais paremtas socialinės apsaugos priemones. Dėltos priežasties šiai sąvokai buvo ir tebėra būdingas bendrinis pobūdis. Tas


5

pats pasakytina ir apie Europos kultūrinėje terpėje vartojamus šios sąvokosvertimus: socialinė apsauga, socialinis saugumas ir socialinė sauga. Žodissocialinis šiame junginyje yra daugiareikšmis. Vartojamas kartu su kitomissąvokomis jis galėtų būti neretai sutapatinamas su sąvoka visuomeninis. Žo-džių junginys socialinis saugumas išreiškia bendromis visuomenėspastangomis pasiektą garantuoto saugumo būseną nepriklausomai nuogyvenime pasireiškiančios rizikos. Socialinė apsauga - iš visuomenėsmokesčių ir įmokų finansuojamos programos bei priemonės, skirtosnumatytiems tikslams įgyvendinti.

2. SOCIALINĖS APSAUGOS PAGRINDAI

Nacionalinėse sistemose socialinės apsaugos sąvoka suprantamanevienodai, pasitaikantys skirtumai dideli. Tačiau tai nereiškia, kad nėrapagrindo analizuoti šių sistemų struktūras ir išryškinti bendrus šias sistemasjungiančius bruožus. Visoms šioms sistemoms bendra tai, kad jos sukurtosremiantis konstitucinėmis piliečių teisėmis ir siekiant įgyvendinti socialiniusvalstybės uždavinius. Reikėtų atkreipti dėmesį į beveik visur sutinkamasprogramines nuostatas apie žmogaus garbės ir orumo neliečiamumą, kurįvalstybė privalo garantuoti, ir kiekvienos asmenybės nevaržomą vystymąsi,kurį garantuodama valstybė privalo vykdyti tikslingą veiklą socialiniųnepriteklių laikais. Tokios veiklos apimtis ir forma kiekvienoje valstybėjeskirtinga, tačiau yra ir esminių panašumų, nekalbant apie pagrindiniuselementus, kurie neretai sutampa.

2.1. Metodika ir principai

Kaip konkrečioje valstybėje organizuojama socialinė apsauga, iš esmėspriklauso nuo politinių jėgų santykių tuo metu, kai buvo kuriamos irpagrindžiamos socialinės apsaugos institucijos. Jų atsiradimas yraprieštaringo požiūrio į kiekvieno piliečio atsakomybės už savo asmeninįlikimą ribas ir visuomeninių jėgų vaidmenį išdava. Būtina pabrėžti, kad netkaimyninėse valstybėse, kuriose vyrauja identiškos arba panašios rizikosstruktūros, susiformavo skirtingos socialinės teisės sistemos. Nepaisant to,kad jau pradedama intensyviau domėtis tarptautinių sistemų bei teisiniųnuostatų palyginimais ir socialinės apsaugos srityje, kad sukauptapakankamai aktualios informacijos apie Europos valstybių socialinės


6

apsaugos raidą, vis dėlto nėra lengva atskirose sistemose taikomussprendimus suskirstyti į tipus ir pritaikyti jiems vieningą schemą.

Pirma, egzistuoja apsaugos sistemos, kur socialinės politikos vystymasisyra pagrįstas vien privačios ekonomikos lemiamais sprendimais, kuriaisypač išryškinami konkurencijos principai. Šiuo atveju įstatymų leidėjainustato tik pagrindines sąlygas, kuriomis labai nežymiai suvaržoma pasiūlair paklausa besivadovaujančių rinkos subjektų veikimo laisvė. Tačiau galimapastebėti (ypač pastaruoju metu), kad tokios sistemos dėl sparčiai didėjančiųišlaidų arba dėl esminių trūkumų, trukdančių garantuoti šiuolaikiškaiskriterijais vertinamų socialinės apsaugos pagrindų funkcionavimą, nusipelnosmarkios kritikos. Dažnai net reikalaujama imti pavyzdį iš įstatymais regu-liuojamų socialinės apsaugos formų arba taikyti mišrios struktūros sistemą.

Antra, egzistuoja valstybinės apsaugos sistemos, kurios garantuojakiekvienam gyventojui, nepriklausomai nuo jo padėties visuomenėje,pakankamą arba deklaruojamą pagrindinę socialinę apsaugą nuo gyvenimepasitaikančios rizikos. Tokioms sistemoms būdinga, kad jos remiasi tikmokesčių mokėtojų lėšomis arba teikia būtent tokiai finansavimo formaipirmenybę, o tai daro socialinę saugą didžiąja dalimi priklausomą nuocentralizuotai veikiančių vykdomųjų institucijų. Šiuo atveju organizacijomspriekaištaujama dėl didelio jų nepaslankumo. Taip pat kritikuojama tai, kadsocialinė apsauga priklausoma nuo sunkiai apibrėžiamų svarbos kriterijų,kurie taikomi priimant sprendimus dėl pirmaeilio ar antraeilio finansavimo,įvertinant kitus valstybinio lygio tikslus ir siekiant garantuoti žmogausegzistavimui būtinas sąlygas socialinio nestabilumo atveju.

Trečia, kai kur egzistuoja mišrios apsaugos sistemų formos, t.y.organiškai arba visiškai atsitiktinai siejami valstybiniai ir privačiosekonomikos elementai. Tokioms struktūroms priklauso visuomeniniu arbaprofesiniu pagrindu susikūrusios kooperacinės bendrovės (pvz., abipusiopasitikėjimo draudimo susivienijimai) ir daugelis kompleksinius sprendimuspriimančių vietos savivaldos institucijų, besiremiančių pagrindine bendroindėlio idėja ir atliekančių socialinės apsaugos funkcijas piliečiams labaiprieinama ir suprantama forma. Apie tokias veiklos formas socialinės apsaugossrityje konkrečiau bus kalbama 3.1 skyriuje.

Socialinio saugumo sąvokos apibrėžimo čia nepateikiame, nenorėdamiperkrauti šios apybraižos prieštaringomis socialinio mokymo tiesomis.Pasiremsime tik Tarptautinės darbo organizacijos 1953 metais pateiktu


7

turinio aprašymu, dažnai naudojamu, atliekant lyginamuosius socialinėsapsaugos išlaidų tyrimus. Šio turinio aprašymo esmė numato, kad:

• socialinės apsaugos sistemos tikslas turi būti gydomųjų arbaprofilaktinių medicinos paslaugų teikimas, pajamųišsaugojimas priverstinio viso arba dalies darbingumonetekimo atveju arba atlyginimo padidinimas asmenims, kurieslaugo arba prižiūri šeimos narius;

• sistema turi būti sukurta remiantis įstatymais, kurie individamsnumato konkrečias teisines garantijas, o valstybinėms, pusiauvalstybinėms arba nepriklausomoms institucijoms - konkrečiasprievoles;

• sistemą turi valdyti valstybinės, pusiau valstybinės arbanepriklausomos institucijos.

Būtų galima ilgai diskutuoti, kokios tam tikrose valstybėse teikiamospagalbos rūšys, vertinant jas pagal vienokius ar kitokius apibrėžimąpatikslinančius kriterijus, gali arba turi būti laikomos socialinės pagalbosišraiška. Tokį darbą būtų galima atlikti, jei būtų tiksliai žinomi visųnacionalinių apsaugos sistemų niuansai ir sąsajos. Net jeigu pavyktų tokiąinformaciją gauti, ji negalėtų būti pritaikoma priimant sprendimus dėl toli-mesnio šalies socialinio vystymosi ir negalėtų būti panaudota šiojeapžvalgoje. Siekiant labiau sukonkretinti temą, būtina konstatuoti, kad visosprivačių draudėjų arba darbdavių teikiamos paslaugos natūra arba pinigųforma toliau nagrinėjant nebus priskiriamos socialinės apsaugos sferai,išskyrus tuos atvejus, kai jos yra neatskiriama bendros iš daugelio šaltiniųfinansuojamos paslaugos sudėtinė dalis arba yra laikytinos socialinėsapsaugos funkcijas papildančiu priedu. Griežtai vertinant, net tolesnis at-lyginimo mokėjimas ligos atveju neturėtų būti priskiriamas socialineiapsaugai, kadangi tai yra atlygis už darbą, o ne atlyginimo pakaitalas. Tačiaunorint palyginti socialinių garantijų apimtis, būtina įvertinti informaciją apietolimesnio atlyginimo mokėjimo sąlygas, kokybę, dydį ir trukmę.Tarptautinė darbo organizacija numato tik valstybinėms, pusiauvalstybinėms ir nepriklausomoms institucijoms prievolę teikti socialiniopobūdžio pagalbą. Išimtį sudaro darbdavio teikiama parama nelaimingų at-sitikimų darbe atveju. Tai, kad čia prie socialinės apsaugos priskiriamavalstybinių arba nepriklausomų institucijų teikiama pagalba, nėra visiškai


8

neabejotinas požiūris. Tokios pagalbos formos šioje apžvalgoje yraaprašomos ne atskirame skyriuje, o specialiuose skyriuose, kuriuosesupažindinama su išmokomis, taikomomis ligos, invalidumo ir mirties atveju(žr. nuo 6 iki 7 skyriaus). Taip pat ir medicininei, profesinei ar visuomenineireabilitacijai taikoma materialinė ir finansinė parama yra aptariama neatskirame skyriuje, o aprašoma pagal savo funkcijas tuose skyriuose,kuriuose kalbama apie įvairią gyvenimišką riziką. Tai pasakytina ir apievisas įprastines bei prevencinio pobūdžio paslaugas, susijusias su sergančių,neįgalių ar senyvo amžiaus žmonių slaugos rizika.

Kaip jau buvo minėta šio skyriaus įvadinėje dalyje, egzistuoja ir yraskirtingai naudojami tokie socialinio saugumo garantavimo metodai, kurieleidžia socialinių išmokų forma sukurti saugią aplinką, atsižvelgiant įsvarbiausius gyvenimiškos rizikos atvejus. Todėl skiriasi ir tikslamsįgyvendinti skirtos apsaugos institucijos. Jos skiriasi viena nuo kitos pagal:

• taikomus metodus ir priemones,

• paramą pagrindžiančias aplinkybes (riziką),

• paramos tikslus,

• kompetenciją teikti paramą,

• socialinės paramos finansavimo šaltinius,

• savo pavadinimą.

Dėl tokios institucijų įvairovės sunkiau tarpusavyje palyginti įvairių šaliųsistemas ir teisines nuostatas, todėl susikūrė prieštaringos koncepcijos.Pavyzdžiui, socialinę apsaugą pagal jos sandaros principus galima skirstyti įsocialinį draudimą, socialinį aprūpinimą (gerovę) ir socialinę rūpybą(pagalbą, paramą). Jų bendras bruožas tas, kad jos yra sudėtinės viešosiosteisės dalys.

Socialinis draudimas finansuojamas iš draudimo įmokų, o draudimopagrindu teikiamos pagalbos apimtis priklauso nuo įmokų dydžio. Piniginėsišmokos, kurios tam tikru laikotarpiu visiškai arba iš dalies turi būtimokamos vietoj atlyginimo ir sudaro didžiausią socialinio draudimovykdomų mokėjimų dalį, yra tiesiogiai susijusios su individualia draudimoįmoka, t.y. jų dydis priklauso nuo apdraustojo asmens iki to momento sumo-kėtų įmokų dydžio. Taip draudimo principai susiejami su rinkos ekonomikossąlygomis taikomais teisingo finansavimo ir asmeninės atsakomybės


9

principais. Socialinio draudimo srityje draudimo principams įgyvendintipasirinkta tokia forma, kai apdraustieji asmenys privalo tam tikrą savo darbopajamų dalį, kaip draudimo įmoką, pervesti į draudimo fondą, nustačius mi-nimalias ir maksimalias ribas, kad tokia sistema būtų priimtina daugumaižmonių.

Socialinio draudimo srityje svarbų vaidmenį vaidina solidarusišlyginimas apskaičiuojant tiek įmokas, tiek išmokas. Tas solidarumokompensacijų principas tampa reikšmingas ypač tada, kai išmokos turi būtivykdomos paslaugų forma arba natūra. Solidarumas yra tas bendruomenėsprincipas, pagal kurį kiekvienas bendruomenei priklausantis asmuo iš josgauna tiek, kiek jam reikia, ir prie išlaidų padengimo prisideda tiek, kiekleidžia jo ekonominės galimybės. Perkeliant šį principą į socialiniodraudimo sferą, galima teigti, kad kiekvienas apdraustasis asmuo gaunapagal savo poreikius ir moka pagal savo finansines galimybes. Gaunamosparamos ir įmokų dydžio santykis nebūtinai turi būti 1:1, svarbu tai, kadbūtų priklausomybė tarp gaunamos draudimo sumos ir sumokėto įmokosdydžio. Tuo socialinis draudimas iš esmės skiriasi nuo privataus draudimo,pagrįsto pusiausvyra tarp išmokamos sumos ir sumokėto įmokos dydžio(ekvivalentiškumo, arba komercinis, principas).

Dažnai sutinkamas socialinio aprūpinimo principas pagrįstas visų pirmatuo, kad išmokų fondas formuojamas iš mokesčių mokėtojų lėšų. Jeigupasirenkamas toks principas, piniginės išmokos siejamos su atlyginimo uždarbą, kurio netenkama dėl gyvenime pasitaikančios rizikos dydžiu, arba sukompensuotinos sumos dydžiu, tačiau išmokų dydis ir trukmė yra griežtairibojami ir dažnai nepriklauso nuo asmeninės jų gavėjo padėties. Kaikuriose valstybėse aprūpinimo principui teikiama ypač didelė reikšmė,kitose valstybėse jis taikomas tik kompensuojant žalą, kurią patiria pagalįstatymus arba vykdomosios valdžios nurodymus dirbantis asmuo,dirbdamas visuomenės reikmes tenkinantį darbą (pvz., karinės tarnybos arbadarbo ypač pavojingose visuomeninio būtinumo struktūrose, pavyzdžiui,energetika ir pan., padariniai). Vadovaujantis aprūpinimo principu, kaikuriose valstybėse yra atlyginama už darbą parlamentarams ir valstybiniųinstitucijų tarnautojams; jų bendruomenės labui skirta veikla prilyginamaasmeniniam pasiaukojimui.

Finansavimo iš bendrųjų mokesčių padarinys yra tas, kad ten, kurvadovaujamasi aprūpinimo principu, visos socialinės apsaugos sistemosarba svarbios jų dalys labai priklauso nuo valstybės biudžeto ir šalies


10

ekonomikos plėtros. Taip pat visada svarbu tai, kokią vietą tarp kitųtarpusavyje konkuruojančių valstybinės svarbos tikslų užima socialinėapsauga.

Socialinės rūpybos srityje nereikalaujama nei išankstinių finansiniųįmokų, nei ypatingų aukų. Ji skirta padėti tokiais sunkiais atvejais, kaipilietis nebegali pats sau padėti ar gauti pagalbos iš trečiosios pusės. Taigiteikiamos pagalbos apimtis tiesiogiai priklauso nuo individualaus poreikio,finansavimas garantuojamas iš mokesčių mokėtojų lėšų; vertinant šiossistemos privalumus, svarbu atkreipti dėmesį į tai, ar mokesčiai surenkamitiesiogiai ar netiesiogiai. Socialinės rūpybos veiksmingumas priklauso nuovalstybės finansinio pajėgumo ir biudžeto dalies, skiriamos socialinėmsreikmėms tenkinti.

Reta valstybė gali sau leisti tokią plačią socialinės apsaugos sistemą, kurigalėtų bet kokio pobūdžio gyvenimišką riziką bet kuriuo atveju kompensuotidraudimo išmokomis arba socialinės rūpybos pašalpomis. Todėl socialinėsrūpybos principai yra neišvengiamai taikomi net ir labai išvystytose,turtingomis laikomose valstybėse, kadangi jie leidžia adekvačiai atsižvelgti įindividualių asmenų, patekusių į kritinę situaciją, reikmes. Šia prasmerūpybos principais pagrįsta socialinė parama visur suprantama kaip„paskutinis šansas“ pasinaudoti socialinės apsaugos teikiamais privalumais.

Visos trys aptartos socialinės apsaugos organizavimo formos yrabūdingos į laisvą rinkos ekonomiką besiorientuojančioms valstybėms.Vertinti atskirų formų indėlį į bendrą socialinės apsaugos sistemą arbanagrinėti jų vaidmenį visuomenėje galima tik pasitelkiant pačius naujausiusduomenis, nes užfiksuota padėtis, tęsiant pradėtą visuomenės pertvarkosdarbą, gali keistis žaibiškai ir kartu su visa šalies ekonomika pagerėti arbapablogėti. Tačiau nereikėtų abejoti dėl to, kad tik tokia bendroji socialinėsapsaugos sistema gali įgyvendinti programinius daugelio valstybiųkonstitucijose įvardytus tikslus, tik ji sugeba sujungti visus jai būdingusstruktūros principus ir socialinės apsaugos formas.Čia aprašytų struktūrinių principų suskirstymas turi ne tik savo

privalumų, bet ir vieną esminį trūkumą. Pirma, tarptautiniu mastu tokiopobūdžio skirstymas atliekamas skirtingai, antra, naujai sukurtus socialiniusįstatymus ne visada galima priderinti prie egzistuojančios skirstymosistemos. Tai pasakytina apie pašalpas daugiavaikėms šeimoms, pagalbąvaikams ir jaunimui, apie paramą besimokantiems. Todėl būta mėginimų su-kurti kitokio pobūdžio sistemas, tačiau ligi šiol šios pastangos pastebimų


11

rezultatų nedavė. Laikinai galima ir toliau vadovautis istorinio bendrųjųsocialinės apsaugos sistemų skirstymo principais, atsižvelgiant į tai, kadegzistuoja ir specifiniai modeliai, nesiderinantys su naudojamomisschemomis.

2.2. Finansavimo būdai ir šalt iniai

Socialinė apsauga yra tiesiogiai priskirtina viešajai (Lietuvoje civilinei. -Red.) teisei. Todėl ir jos finansavimas vykdomas viešosios teisės pagrindais.Tačiau, priklausomai nuo pasirinktų socialinės apsaugos principų ir metodų, jisgali įgauti įvairias formas.

Kai kuriose valstybėse socialinės garantijos finansuojamos iš bendrovalstybės biudžeto arba priėmus atitinkamus sprendimus šiems tikslamspaskiriama konkreti biudžeto dalis (numatomi atskiri fondai), arba įvedamitiksliniai mokesčiai. Tokiu atveju apribojamos arba net visai panaikinamosgalimybės bent laikinai panaudoti tas lėšas kitiems valstybės tikslamsvykdyti. Jeigu socialinių išmokų fondas yra formuojamas iš mokesčių irkitokių valstybės pajamų, finansavimo įstatymuose turi būti nurodyta, kokiulygiu šios lėšos turi būti išskaičiuojamos ir kaupiamos: valstybės(centralizuotai), regionų (federacinių žemių), vietiniu (vietinių savivaldų) artarpiniu valstybinės struktūros grandžių (pvz., tiksliniai susivienijimai,socialiniai fondai). Jeigu lėšos kaupiamos žemesniu negu centrinis lygiu,dažniausiai tenka priimti nuostatas apie skirtingų pajamų ir/arba išlaidųsuvienodinimą, kad būtų galima garantuoti konstitucijose fiksuojamą piliečioteisę turėti vienodas būties garantijas. Būtų banalu teigti, kad kadaise priimtasskirstymas gali amžiams išlikti nepakitęs. Jis priklauso nuo šalies prioritetų beitikslų ir jų realizavimo laipsnio.

Jeigu finansavimas vykdomas iš įmokų, valstybė pagrįstai tikrina, artikslingai naudojamos surinktos lėšos ir, atsižvelgdama į poreikį, teikiasubsidijas. Jos turi paremti socialinį draudimą laikinų krizių metu irgarantuoti jo veiksnumą finansinių nepriteklių laikotarpiu arba padengtitokias išlaidas, kurios laikomos nieko bendro neturinčiomis su draudimu.Tai - valstybinio masto uždaviniai (pvz. su karo, didelių katastrofųpadariniais arba darbo rinkos pokyčiais susijusios išmokos), kurių vykdymas yrapavestas socialiniam draudimui tik tikslingumo sumetimais.

Jau minėjome, kad Europos valstybėse dažniausia sutinkama tokiasocialinės apsaugos finansavimo forma, kai socialinių įmokų dydisapskaičiuojamas pagal gaunamą atlygį už darbą, tačiau tas įmokas,


12

priklausomai nuo galiojančių nuostatų, vertinimų ir tradicijų, privalosumokėti darbuotojas ir darbdavys kartu arba viena iš šių pusių (pvz.,darbdaviai moka draudimo nuo nelaimingų atsitikimų įmokas ir tokiu būduatsiriboja nuo galimos atsakomybės). Žinoma, galimi ir kitokie draudimoįmokos dydžio nustatymo būdai, pvz., minimalus įmokos dydis, kuriuo pa-tenkinamas pagrindinis poreikis šalinant ligos padarinius, garantuojantsocialinę saugą ilgalaikio invalidumo ar slaugos atveju. Tokias minimalausdydžio įmokas valstybė galėtų pati pervesti socialiniam draudimui už visusvalstybės piliečius ar bent jau už mažiausiai socialiai aprūpintas gyventojųgrupes.

Be kita ko, socialinis draudimas disponuoja ir kitomis pajamomis. Tai -palūkanos už tikslingai panaudojamas ir pelningai investuotas lėšas(atidėjimai, apyvartinės lėšos), kitų institucijų kompensacijos, iš žaląatlyginti privalančių asmenų išieškotos lėšos, delspinigiai ir išieškojimoišlaidų kompensacijos, gaunamos iš įmokas privalančių mokėti, tačiaunemokių skolininkų. Pajamos iš palūkanų daugumoje šalių šiuo metunevaidina didelio vaidmens, nes daug kur galioja einamosiomis įplaukomisfinansuojama draudimo sistema, neleidžianti kaupti kapitalo dideliu mastu.Dėl pastaruoju metu padažnėjusių sunkumų, su kuriais susiduria arartimiausiu metu susidurs beveik visos einamosiomis įplaukomisfinansuojamos ir nuo atlyginimo dydžio priklausančios socialinio draudimošakos, vis stiprėja reikalavimai papildomai didinti kapitalizavimo reikšmę.Pasaulio bankas aiškiai pritaria įmokų kapitalizavimui senatvei aprūpinti.

Anksčiau minėjome, kad pajamų iš įmokų mažėjimas iš dalies susijęs sukonjunktūros svyravimais, o jie yra pataisomas dalykas. Nepakankamaisurenkama pajamų iš įmokų dar ir dėl struktūrinio pobūdžio problemų. Dėlto labai sparčiai didėja nedarbas ir dalis jaunų dirbančių ir ne visą darbodieną užimtų darbuotojų stengiasi pradėti savo nuosavą verslą, bet tai nevisada teikia tik privalumų. Su tuo taip pat susiję dabartinio finansavimo išįmokų sunkumai. Dėl šių priežasčių vis labiau reikalaujama, kad būtųdidinama bendraisiais mokesčiais paremta finansavimo dalis ir mažinamasįmokų dydis. Tokia nuostata argumentuojama tuo, kad tik taip pavykssumažinti papildomas darbo atlygio išlaidas ir paskatinti kurti naujas darbovietas.

Yra siūlymų atsižvelgti į pajamų mokestį, įvesti mokestį už sveikataižalingus produktus, prabangos prekių akcizus, padidinti pridėtinės vertėsmokestį ir energijos suvartojimo mokesčių dydį. Tačiau kiekvienas


13

socialinio draudimo įmokų dydžio sumažinimas juos iš dalies pakeičiantmokesčiais neišvengiamai didina valstybės įtaką visai socialinio draudimosistemai arba tam tikroms jo dalims. Būtina paminėti ir tai, kad piliečiaipriešinasi bet kokiai valstybinių mokesčių formai, tarp kurių tik socialinėsįmokos sulaukia dalinio pritarimo.

3. SOCIALINĖS APSAUGOS INSTITUCIJOS

Kaip jau buvo minėta, socialinės apsaugos sistemos priklauso viešosiosteisės sričiai. Apsaugos sistemų institucijos yra sudėtinė viešosiosadministracijos dalis (korporacijos, tarnybos ir įvairios žinybos). Jos darvadinamos išlaidų subjektais. Socialinės apsaugos klausimai (dažniausiaisusiję su piniginėmis išmokomis) kai kurių įstaigų darbuotojų jėgomistvarkomi vietoje arba joms priklausančiuose padaliniuose (paslaugos irmedicininis aptarnavimas). Priklausomai nuo to, koks darbo veiklos modelispasirenkamas, apsaugos sistemos institucijos gali naudotis paslaugomisvadinamųjų paramos teikėjų, kurie, remdamiesi savo profesine patirtimi,padeda teikti reikalingą paramą, pritaiko, suderina ir paruošia eksploatuoti(pačių pagamintas arba iš trečiųjų asmenų įsigytas) sistemas. Paramosteikėjai gali priklausyti valstybiniam ir nevalstybiniam sektoriui. Nereikėtųpamiršti ir ne pelno siekiančių visuomeninės gerovės susivienijimų beiorganizacijų, kurios iš humanistinių paskatų yra pasiruošusios padėtiįgyvendinti įvairius uždavinius. Apie jas dar bus kalbama.

3.1. Apsaugos sistemų tarnybos

Tik kai kuriose valstybėse yra vieninga institucija, teikianti socialiniopobūdžio paramą. Beveik visose šalyse susikūrusios skirtingos struktūros irpaskirties institucijos. Tai paaiškinama tuo, kad per ištisus dešimtmečiuspirmiausia kūrėsi atskiros dalinės sistemos ir vėliau susiliejo į bendrąvisumą, antra vertus, taip atsitiko todėl, kad ilgą laiką buvo griežtaiatribojamos atskiros sistemos dalys, paskirstant įvairių uždavinių vykdymąskirtingoms socialinio draudimo šakoms. Be to, socialinės apsaugossistemos dėl istoriškai pribrendusių sąlygų arba sąmoningai buvo plečiamos,įtraukiant į jas ir privatųjį draudimą.

Šioje srityje sutinkama sistemų ir jos organizavimo formų įvairovė yralabai didelė. Čia, pavyzdžiui, įstatymiškai reglamentuojama ir leidžiamakonkurencija tarp valstybinių ir privačių kompanijų, kurios apdraudžia nuo


14

tos pačios rūšies rizikos (pvz., sveikatos arba darbingumo praradimo)(sisteminės kaitos koncepcija). Tos pačios socialinės apsaugos sistemaipriklausančioms įstaigoms suteikiama galimybė konkuruoti tarpusavyje(pasirinkimo laisvės koncepcija) arba leidžiama privačioms organizacijomspapildyti sistemos teikiamų apsaugos garantijų spektrą (lygiagrečiosdraudimo apsaugos koncepcija). Be to, kai kurių valstybių socialinėsapsaugos sistemose yra rizikos struktūros ir finansinio kompensavimoelementų bei numatoma galimybė įvertinant didelio masto riziką jąperdrausti.

Visų šių sprendimo būdų atsiradimą galima paaiškinti tuo, kad įvairiosevalstybėse siekiama skirtingų tikslų. Kai kuriose šalyse taikomas draudimoprincipas yra susijęs su nusistovėjusiais darbuotojų ir darbdavių teisiniaissantykiais. Ten draudimo principas iš dalies papildo abipusius darbosutarties santykius ir numato dalinę draudimo apsaugą konkrečiaisgyvenimiškos rizikos atvejais su pagrindine sąlyga, kad grupinis homoge-niškumas turi sutapti su grupiniu solidarumu. Šis principas reikalauja, kadįmokų dydis būtų apskaičiuojamas pagal atlyginimo už darbą dydį. Visdažniau į finansinių lėšų formavimą įtraukiamos (lygiomis arba skirtingomisdalimis) abi darbo sutarties pusės. Žinomi atvejai, kai, esant ypatingai (supramonės šaka arba profesija susijusiai) rizikai, yra padidinamos privalomųįmokų sumos. Tokia praktika pasitaiko nedažnai, tačiau manoma, kad jinepažeidžia solidarumo principo.

Jei abu darbo sutarties partneriai prisideda prie finansinių lėšų kaupimoir įmokos dydis apskaičiuojamas pagal atlygio už darbą dydį, yra logiškaperleisti darbuotojams ir darbdaviams arba jų nesvarbu, kaip paskirtiems,tačiau turintiems pakankamus įgaliojimus atstovams kurti socialiniodraudimo struktūras arba įtraukti juos kokia nors forma į jauegzistuojančias. Tokia struktūrų kūrimo teisė yra svarbi sudėtinė socialiniodraudimo dalis. Jos pagrindinis tikslas - atskirti socialinį draudimą nuotiesioginio valstybės valdymo. Todėl socialinio draudimo organizacijosdažniausiai turi juridinio asmens statusą ir teisiniu požiūriu yrasavarankiškos. Tačiau socialinio draudimo atskyrimas nuo valstybėsvaldymo nereiškia, kad valstybė nebeatsako už šią sritį. Atvirkščiai, valstybėprivalo nuolat kurti įvairiapusius draudimo (įmokų ir išmokų mokėtojų)santykius reguliuojančius įstatymus, kuriais ji privalo įgyvendinti savonuostatas, kuriomis grindžiamas socialinio draudimo ir įvairių jo atmainų


15

tikslingumas. Įstatymų leidėjas įstatymu ar administraciniu potvarkiu privaloįkurti socialinio draudimo institucines struktūras.

Socialinis draudimas ypač priklauso nuo darbo sutarties santykių, betgali turėti ir grįžtamąjį poveikį darbo išlaidų dydžiui, gamybos procesui irnenutrūkstamo gamybos proceso garantavimui. Tai paaiškinama tuo, kadasmeniniai ir grupiniai darbdavių bei apdraustų darbuotojų interesai yralabiau susiejami. Todėl, norint išnaudoti tokios padėties privalumus, galimakurti pasiteisinusias kooperacines socialinio draudimo struktūras.Darbdavius ir darbuotojus įtraukiant į bendrą organizaciją, galima ne tiksuderinti interesus, bet ir garantuoti sau organizacijos narių pritarimą beiparamą. Socialinio draudimo institucijos labai suinteresuotosbendradarbiauti su darbdaviais, kadangi taip gali būti teikiamaįvairiapusiška pagalba ir sudaromos sąlygos sukurti nepriekaištingaifunkcionuojančią sistemą. Kita vertus, tokio bendradarbiavimo naudadarbdaviams irgi akivaizdi, kadangi bendradarbiaujant įmonės darbuotojųsveikatos stiprinimo ir reabilitavimo srityje yra paremiamos jų pastangosišsaugoti žmogiškąjį kapitalą įmonėse.

Kita svarbi socialinio draudimo atskyrimo nuo tiesioginio valstybėsvaldymo pasekmė yra ta, kad bet kokie sunkumai socialinio draudimo srityjepaveikia tik paties socialinio draudimo struktūras ir nedaro neigiamos įtakosvisai valstybės sistemai. Konkrečios draudimo šakos institucijos gali išanksto numatyti bręstančią krizę, išanalizuoti jos priežastis, siūlyti josįveikimo būdus arba imtis atitinkamų priemonių, informuoti visuomenę,prisiimti atsakomybę už nenumatytus padarinius, politiniu lygiuargumentuotai pateikti informaciją apie susidariusią padėtį ir tikėtisobjektyvaus vertinimo. Būtent institucijų atstovai, kurie yra atsakingi užkonkrečią socialinio draudimo šaką, gali padėti išvengti sukrėtimų.

Socialinio draudimo atskyrimas nuo bendro valstybės administravimoneatleidžia valstybės nuo atsakomybės. Valstybinės institucijos privalovykdyti teisinę socialinio draudimo įstaigų priežiūrą, išlieka bendra politinėvyriausybės atsakomybė, o įstatymų leidėjai nustato teisines socialiniodraudimo ir jo institucijų funkcionavimo sąlygas. Jau vien tai sudarogalimybes patikrinti, kaip funkcionuoja socialinio draudimo sistema ir arveiksmingai dirba savivaldos struktūros. Savivaldos įteisinimas remiasivaldžių pusiausvyros principu: didelius darbuotojų ir finansinių socialiniodraudimo įstaigų, paslaugų rinkoje laikomų didžiausiomis užsakovėmis irsvarbiausiomis investuotojomis, išteklius galima tvarkyti vidurinių grandžių


16

lygmeniu. Valstybė gali iš tolo stebėti vykstančius rinkos procesus, numatydamapoveikio priemones, kad būtų užkirstas kelias nepageidaujamiems procesams.

Reikėtų paminėti ir paskutinį socialinio draudimo ypatumą - draudimorūšių atskyrimo principą. Tipiškiems gyvenimiškos rizikos atvejams dažnaisukuriamos skirtingos ir visiškai savarankiškos draudimo šakos, kuriųkompetencijos ir valdžios priemonės negali būti painiojamos. Ypačpasakytina apie ligos, invalidumo arba senatvės rizikas, riziką netekti šeimospajamų šaltinio šeimos nario mirties atveju, taip pat nedarbo riziką. Tiknedaugelyje valstybių susikūrė savarankiškos draudimo šakos, draudžiančiosligotus ir neįgalius asmenis nuo slaugos rizikos. Tačiau, keičiantisdemografinei padėčiai, tokio draudimo poreikis turėtų didėti, ir reikiatikėtis, kad ir kitose šalyse atsiras naujų draudimo rūšių. Dar nesusikūrė irsavarankiškos draudimo šakos reabilitacijos poreikiams tenkinti. Abiematvejais socialinės apsaugos parama teikiama per jau susikūrusias draudimošakas arba papildomas socialinės rūpybos sistemas. Problemų iškyla ne dėlteikiamos paramos apimties, bet dėl to, kad per mažai bendradarbiaujaįvairios draudimo rūšys ir jų struktūros. Todėl neatsitiktinai socialinėsapsaugos įstatymuose yra nuostatos, skatinančios artimą įvairių struktūrųbendradarbiavimą.

Netgi tuo atveju, kai valstybėje vyrauja iš mokesčių finansuojamiaprūpinimas ir rūpyba, išmokų skyrimo klausimus dažniausia svarsto ne vientik vieninga administracinė struktūra, į kurią piliečiai turėtų kreiptis visaisrizikos pasireiškimo atvejais, bet, priklausomai nuo gyvenimiškos rizikospobūdžio ir aktualumo, nuo turimo darbuotojų ir finansinio potencialo, galibūti kuriami tam tikri struktūriniai padaliniai. Lyginant įvairių šalių sistemasir teisines nuostatas, galima pastebėti labai didelių skirtumų. Dažnaisudarinėjami specialūs fondai, pvz. pensijų (invalidumo, senatvės arba šeimosmaitintojo netekimo atvejams) arba vietinės savivaldos sveikatos priežiūrosįstaigų finansavimo.

Be to, socialinę apsaugą reglamentuojančios nuostatos dažniausiaisiejamos su vietinės savivaldos ir jos įstaigų kompetencija. Joms keliamasuždavinys pačioms teikti būtiną paramą paslaugų, pinigine forma ir natūraarba siųsti piliečius į tas valstybines institucijas, kurios pagal galiojančiusįstatymus arba pagal administracinę struktūrą privalo teikti socialinespaslaugas. Kartais egzistuoja ir centrinės, už visą valstybę ir piliečiusatsakingos institucijos, tačiau, stengiantis vykdyti labai plataus mastofunkcijas, yra sukuriamas išsišakojęs filialų tinklas. Norėdamos padėti


17

piliečiams susivokti valstybinių institucijų gausybėje, šios tarnybos privalo,artimai bendradarbiaudamos tarpusavyje, teikti jiems informaciją, paaiškintiir patarti, o susidarius dėl neaiškaus kompetencijų pasiskirstymo konfliktineipadėčiai - suteikti dalinę paramą.

Piliečių interesams tenkinti dažnai įkuriamos papildomos institucijosarba paskiriami darbuotojai; tokioms institucijoms ir asmenims suteikiamateisė vertinti socialinės apsaugos įstaigų darbą ir jas tikrinti. Priimant tokiussprendimus vadovautasi nuostata, kad reikia įtraukti piliečius į šios veiklosorganizavimą. Kai kuriose valstybėse buvo netgi paskiriami sveikatossektoriuje pacientų atstovai, arba interesų gynėjai. Tokios tiesioginėsmedicinos įstaigų kontrolės funkcijos privalumas tas, kad buvo sudarytagalimybė daryti įtaką savivaldos institucijų sprendimams, kur didžiausiasdėmesys skiriamas tenkinti įmokas mokančių apdraustųjų ir darbdaviųinteresus. O ligoniai, kurie laikinai nemoka įmokų arba moka mažesnesįmokas ir dėl to yra priversti patys papildomai sumokėti už gydymą didelessumas (vadinamasis paciento dalyvavimas padengiant dalį išlaidų), yrapaliekami likimo valiai. Tokiais konkrečiais finansavimo atvejais į pagalbąpasitelkiamos gerai išplėtotos aprūpinimo vadybos priemonės, tačiaubendriesiems pacientų interesams (poreikių apimties planavimas, aprūpinimokokybė, įvairių finansavimo formų derinimas) vis tiek nėra pakankamaiatstovaujama.

Nepriklausomai nuo viso to, kiekvienoje Europos kultūros regionovalstybėje egzistuoja galimybė patikrinti socialinės apsaugos sistemossprendimų pagrįstumą teisme arba iki teisminėje arbitražo institucijoje,nereikalaujant iš piliečių papildomo užmokesčio. O jeigu mokėjimoklausimas nėra sureguliuotas, kai kuriose valstybėse egzistuoja valstybiniaikonsultacinės pagalbos ir teismo išlaidų kompensavimo fondai.

Tai, kad išlaidas padengia nevalstybinės institucijos, nėra retas reiškinys.Prisiminkime, pavyzdžiui, kooperatinius susivienijimus arba profesinessąjungas, kurios į savo įstatus įsirašo uždavinį tvarkyti savo narių socialiniusklausimus ir atstovauti jų interesams. Tokia veikla ypač svarbi tais atvejais,kai profesiniu atžvilgiu susijusios darbuotojų grupės atstovybė arba atskirospramonės šakos individualių verslininkų sąjunga kelia reikalavimuspapildyti valstybės garantuojamų pagrindinių išmokų iš privačiųorganizacijų kaupiamų papildomų išmokų fondų sumas. Svarbu ir tai, kadtokiu būdu informuojama apie žmonių, kuriems tokie susivienijimaiatstovauja, reikmes ir problemas. Tokios nevalstybinės organizacinės


18

struktūros vykdo joms patikėtas teritorinių korporacijų užduotis (jos yralabai reikšmingos, žr. 10 skyriuje, kur aptariama socialinės rūpybos sritis) irkoordinuoja įprastinę veiklą. Panašias į socialinės rūpybos institucijų irsocialinės paramos teikėjų funkcijas atlieka ir savišalpos grupės beikoordinavimo centrai, jie, gaudami finansinę paramą iš socialinės apsaugosinstitucijų, vykdo apdraustųjų, sergančių specifinėmis ligomis, prevencinępriežiūrą ir reabilitaciją arba teikia paliatyvinės medicinos paslaugas gydymoįstaigose (žr. 6.3 skyrių).

3.2 Paslaugų te ikėjai

Nesigilinant į ypatumus, reikia atkreipti dėmesį, kad daugelyje šaliųsusiformavusios labai įvairios išmokų mokėjimo formos. Todėl labainelengva keliais žodžiais apibūdinti pagrindinius tokių sistemų elementus.Svarbu, ar išmoka teikiama paslaugomis, prekėmis ar pinigais, kadangikiekvienu iš šių atvejų būtina kreiptis į visiškai skirtingas institucijas.Kartais atitinkamos įstaigos yra įpareigotos teikti būtinas paslaugas arbadaryti išmokas natūra. Šiomis išmokomis asmuo gali tiesiogiai pasinaudoti,neišleisdamas savo pinigų, tačiau dažniausiai tenka naudotis svetimų(apsaugos įstaigoms nepriklausančių privačiosios teisės) asmenų ir tarnybųpaslaugomis. Tokie asmenys ir tarnybos yra vadinami išmokų mokėtojais, ošalyse, kuriose veikia rinkos ekonomikos dėsniai ir yra arši konkurencija, -paslaugų teikėjais. Nustatant teisinius santykius su tokiais asmenimis arbatarnybomis, būtina atsižvelgti į tokius klausimus, kurie susiję su paslaugosapibrėžimu (pobūdis, apimtis, trukmė ir kt.), kokybės garantavimu irkontrole, garantijomis, poreikių planavimu ir, žinoma, atlyginimu.Svarbiausia, kad būtų garantuojamas teisiniu požiūriu teisingas ir tolyguskiekvieno bet kurioje šalies dalyje gyvenančio piliečio aprūpinimas ir kadsocialinės apsaugos institucijos išvengtų finansų pereikvojimo. Išimtiniaisatvejais paslaugų teikėjų gali prisireikti ir tada, kai apsaugos institucijaįpareigojama tik kompensuoti išlaidas, kurias patyrė asmuo, patssumokėdamas už jam suteiktą socialinę paramą. Visa tai pasakytina apie 5.3,6.3 ir 10.3 skyriuose aprašomas išmokas.

Daugelyje Europos valstybių socialinio draudimo paslaugos irmedicininis aptarnavimas yra teikiami per gerovės sąjungas (pvz., “Caritas”,Maltos ordinas), kurioms priklauso gimdymo įstaigos, vaikų lopšeliai,darželiai ir kitos dieninės vaikų priežiūros įstaigos, vaikų, jaunimo, moterų,šeimyniniai poilsio namai, jaunimo susitikimų centrai, sergančių, neįgalių,


19

narkotines medžiagas vartojančių jaunuolių medicininės reabilitacijos, pro-fesinės ir visuomeninės integracijos centrai, ligoninės ir postacionariniogydymo įstaigos, slaugos bei senelių namai ir kitokios įstaigos, atliekančiossocialinio pobūdžio funkcijas. Socialinės apsaugos institucijos dažnainaudojasi tokių sąjungų paslaugomis ir įstatymais numatyta tvarka pasirašosu jomis sutartis, kuriose nustatytas teikiamų paslaugų pobūdis ir tarifai.Savaime suprantama, kad tarifai turi padengti teikiamų paslaugų išlaidas. Oišlaidų padengimas reiškia, kad investuotos pinigų sumos turi atsipirkti irpaslaugas teikiančioms įstaigoms turi būti sudarytos sąlygos laiku atliktipapildomas investicijas.

Tačiau kai kada pačios socialinės apsaugos institucijos turi galimybęteikti socialines ir medicinos paslaugas, kadangi prie jų sukuriamosprevencijos, gydymo ir reabilitacijos įstaigos. Joms būdingas labai aukštasspecializacijos lygis, pavyzdžiui, ypatingą dėmesį skiriant nelaimingųatsitikimų darbo vietoje metu sužalotų darbuotojų reabilitavimui arba gydantonkologinius susirgimus. Tačiau tokios apsaugos institucijų struktūros galibūti kuriamos, jeigu tai neprieštarauja galiojančios struktūrinės politikosprincipams. Pastaruoju metu tokių struktūrų kūrimui priešinasi valstybinėsįstaigos paslaugų teikėjos, kadangi jos būna priverstos atlaikyti privačiųpaslaugų teikėjų spaudimą.

Pinigines išmokas išlaidų subjektai moka patys, jei dėl ekonominiųpriežasčių tokia funkcija nėra perduodama savarankiškam atsiskaitymųcentrui. Piniginės išmokos suteikia jų gavėjui didelę pasirinkimo laisvę: jisgali jam išmokėtą pinigų sumą naudoti savo nuožiūra, netgi išleisti ne tamtikslui, kuris buvo nurodytas tada, kai buvo priimti nutarimai dėl atitinkamųišmokų mokėjimo. Tuo tarpu natūrinės išmokos dažniausiai siejamos sukonkrečiu poreikiu, tačiau gali būti pritaikomos ir individualiemsporeikiams; piniginių išmokų atveju tai sunkiai pasiekiama (kadangiporeikiai gali būti didesni arba mažesni). Padėtis keičiasi, kai natūrinės irpiniginės išmokos tarpusavyje mažai tesiskiria, pavyzdžiui, kai išlaidos yraapskaičiuojamos pagal griežtus normatyvus (kurie nepriklauso nuonurodytos ar naudojamos paslaugos ar patarnavimo kainos).

4. APSAUGA NUO RIZIKOS

Priežastys, dėl kurių teikiamos socialinės apsaugos paslaugos arba dėlkurių apskritai yra sukurta socialinės apsaugos sistema, tam tikrų valstybių


20

teisiniuose aktuose įvardijamos nevienodai. Dažnai vartojamos tokiossąvokos, kaip kritiniai gyvenimo momentai, rizikos, pagalbosreikalaujančios situacijos. Visi šie pavadinimai nėra išsamūs, nevienodas jųturinys. Tačiau neverta kelti klausimo, katras iš šių pavadinimų tikslesnis irinformatyvesnis, kadangi tai nepadėtų atskleisti reiškinio esmės. Be to,sąvokų interpretavimas dažniausiai tampa beprasmišku iečių laužymu, o taimums nėra priimtina.

Daug svarbiau yra išsiaiškinti, nuo kokios rūšies rizikos visada galiapsaugoti socialinės apsaugos sistemos arba nuo kokios rizikos apskritai galiapsaugoti socialinė teisė. Palyginę tarptautines sistemas ir teisines normas,galime teigti, kad diapazonas yra labai platus. Žinoma, didelė apsaugągarantuojančių atvejų ir apibrėžimų įvairovė galėtų būti įdomi šios sritiesžinovams ir specialistams, tačiau ji yra paini. Tai pasakytina, pavyzdžiui,apie padėtį, kai dėl ligos, nelaimingo atsitikimo ar invalidumo (dalinio arvisiško) mėginama įvairiomis sąvokomis apibrėžti dalinį profesiniodarbingumo sumažėjimą. Jeigu norima išryškinti esmingiausius reiškiniobruožus, reikėtų sutelkti dėmesį į kai kurias išskirtines aplinkybes.

Socialinės apsaugos sistemos kūrėsi ir plėtojosi pamažu. Pagrindinė šionuosekliai besirutuliojančio proceso funkcija vis dėlto buvo susijusi susistemos išplėtimu, įskaitant darbuotojų pajėgas ir finansines galimybes;savaime suprantama, pasitaikydavo ir nenuoseklių pakitimų. Tačiau beveikvisur socialinės apsaugos plėtra pasiekia ribas, kurios susijusios su šaliesekonomikos raida. Todėl pakaks čia aptarti tik tuos atvejus, dėl kuriųįtraukimo į socialinės apsaugos sistemą visuomenė neprieštarauja irnumatomoje perspektyvoje neprieštaraus. Nekeliant tikslo apimti visasgalimas rūšis, galimus atvejus pagal mokėtinų socialinių išmokų paskirtįbūtų galima sugrupuoti taip:


21

Aplinkybės, kuriomsesant mokama išmoka

Išmokos tikslas Skaitytišiuoseskyriuose

Amžius Pajamų kompensavimas 8

Šeimos maitintojomirtis

Pajamų kompensavimas 8

Nedarbas Pajamų kompensavimas 9

Liga Pajamų kompensavimas,poreikių patenkinimas,prigimtinių žmogaus funkcijųkompensavimas

6

Invalidumas Pajamų kompensavimas, žalosatlyginimas, poreikiųtenkinimas

7

Auklėjimas Pajamų kompensavimas,pajamų papildymas,

5

Mokymas Poreikių tenkinimas, pajamųpapildymas

5

Nepakankamospajamos

Poreikių tenkinimas 10

Taip skirstant atsižvelgta į tą aplinkybę, kad piniginės išmokos visursudaro didžiausią socialinių išlaidų dalį. Šioje apžvalgoje, aptariantgyvenimo rizikos atvejus ir socialinės paramos reikalaujančius atvejus,laikomasi gyvenime nusistovėjusio eiliškumo, kai kuriais atvejais darantnežymias išimtis.

5. GARANTIJOS VAIKAMS, JAUNIMUI IRŠEIMOMS

Su pirmaisiais rizikos faktoriais kiekvienas žmogus susiduria dar priešgimimą. Nuo pirmos gyvenimo dienos rizikos faktoriai egzistuoja ir ypačišryškėja kūdikystės laikotarpiu. Jie veikia ir per visą vaikystės bei jaunystėslaikotarpį. Todėl socialinė apsauga ypač aktuali vaikams ir jaunuoliams.


22

Taip pat būtina visapusiškai padėti nėščioms moterims, vaikusauklėjančioms motinoms, remti ir skatinti šeimas, kurios atlieka svarbiąvisuomeninę funkciją.

Ši didelė atsakomybė už tokių kompleksinių tikslų įgyvendinimąsuvokiama visose Europos kultūros regionui priklausančiose valstybėse.Daugelyje iš jų vaiko auklėjimas ir priežiūra, rūpinimasis motinomis, šeimosskatinimas ir stiprinimas yra laikomi svarbiais uždaviniais, jie suformuluotikonstitucijose. Išimtinė šių uždavinių svarba visuomenės saviraiškai irfunkcionavimui natūraliai išreiškiama atitinkamai suderintose teisinėsesistemose. Tikslams realizuoti teikiama materiali ar nemateriali parama ištiesų yra įspūdinga, tačiau ir toliau vaikų auginimo bei auklėjimo išlaidasapmoka dažniausiai patys tėvai, o nauda tenka visuomenei.Tebeegzistuojanti takoskyra tarp visuotinės naudos ir pavienio piliečiosąnaudų tebelieka neišspręsta problema; šios takoskyros mažinimas arbavisiškas pašalinimas, žinoma, yra vienas iš socialinės apsaugos uždavinių.

Nesunku paaiškinti, kodėl šioje svarbioje veiklos srityje sunku nustatytitikslias ribas tarp socialinės apsaugos ir giminingų teisės sričių. Socialinėsapsaugos ir kitų teisės sričių santykių artumas bei abipusis susipynimas yrane visose valstybėse vienodas - tai priklauso nuo šalies išsivystymo lygio iristorinių tradicijų. Visose šalyse istoriškai vyravo nuostata, kad šeima yra tainstitucija, kurioje savarankiškai garantuojamas jos narių socialinissaugumas.

Tačiau šeimos teise pagrįstos prievolės išlaikyti šeimos narius jaunebepakanka, kad būtų galima tinkamai apsiginti nuo egzistuojančios rizikosar netgi ją įveikti. Be socialinės apsaugos sistemos nebūtų galima pasiekti irkonstitucijose deklaruojamos lyčių lygybės visuose gyvenimo etapuose.Taip pat gali iškilti didelių praktinių problemų pateisinant arba įvedantsocialines išmokas tėvams, kurie naudojasi konstitucijose pirmaeiliu uždavi-niu įvardyta teise auklėti vaikus. Šeimos padėtį veikia ir tokios teisinėsnuostatos, kaip, pvz., darbo, mokesčių ir mokyklų teisė. Šioje apžvalgojebus stengiamasi aptarti tas sritis, kurios yra tiesiogiai susijusios su socialineapsauga.

5.1. Finansavimas

Kadangi finansavimas apima labai skirtingas teisines sritis, šiojeapžvalgoje pateikiama informacija negali atitikti „grynojo mokslo“ kriterijų.Pavyzdžiui, kompensuojant finansines išlaidas, kurios išimtinai arba


23

dažniausiai skiriamos šeimoms išlaikyti arba ypatingais atvejais (turimagalvoje pašalpos daugiavaikėms šeimoms). Šioje srityje kiekviena šalisprivalo remtis nuostatomis, kurias galima įgyvendinti politinėmispriemonėmis per atitinkamą laikotarpį, įvertinant ir kitų valstybinių tikslųsvarbą. Todėl kiekvienoje valstybėje finansavimo klausimai tvarkominevienodai. Šioje srityje nelabai linkstama pasitelkti į pagalbą draudimopriemones. Apie išimtis, kurios paaiškinamos organizacinio pobūdžioprivalumais, bus kalbama vėliau.

Jei parama ir skatinimo priemonės vaikams, moterims ir šeimoms yraapibrėžiamos kaip rizika, kurią galima pažaboti draudimo priemonėmis,būtina kalbėti ir apie įmokų mokėjimo būtinybę. Tačiau tai daroma nenustatant įmokų priedus arba papildomas įmokas, kas būtų visiškaipateisinama, bet taikant įprastines įmokas, kurių dydis nustatomas pagalbendruosius principus. Taip elgiamasi, nusižiūrėjus į Vokietijos sveikatosdraudimo srityje taikomą solidarumo principą, pagal kurį bevaikės šeimosmoka įmokas už daugiavaikes šeimas, o viengungiai - už kitus apsidraudusiųasmenų artimuosius. Panašūs išlaidų suvienodinimo mechanizmai taikomiišmokant pinigines išmokas artimiesiems, kai miršta pensiniu draudimuapsidraudęs šeimos narys. Nepaisant to, kad solidarumo idėjai iš esmėspritariama, lig šiol nedaug kas pritaria nuostatai dėl įmokų priedų įvedimo(pvz., bevaikėms šeimoms) ar įmokų sumažinimo (daugiavaikėms šeimoms),susijusio su šeimynine padėtimi. Tas pat pasakytina ir apie galimą įmokųsumažinimą arba padidinimą priklausomai nuo vaikų skaičiaus šeimoje.

Šiaip pašalpos daugiavaikėms šeimoms ir piniginės išmokos vaikamsauginti finansuojamos iš mokesčių. Jeigu griežtai būtų laikomasi sistemosskirstymo principų, tokios išmokos turėtų būti priskiriamos socialineirūpybai. Nuo šeimyninės padėties, vaikų skaičiaus ar paramos poreikiopriklausantys mokėjimai arba mokesčių lengvatos šiandien įvertinamosnustatant tiesioginius mokesčius. Tačiau čia nekalbėsime, ar tokieproblemos sprendimo būdai teisingi ir tikslingi, taip pat nediskutuosime,kokį poveikį daro toks lėšų perskirstymas visos valstybės mastu. Vis dėltosusidaro įspūdis, kad vyresniajai kartai (pensininkams), palyginti suaugančia karta (vaikais ir jaunimu), yra teikiama daugiau privalumų.Daugelyje šalių šiuo klausimu įsiliepsnojusios karštos diskusijos lėmėvėlesnius esminius įstatymų pakeitimus.

Ne mažiau svarbios už tiesiogines išmokas šeimoms yra kitos valstybėstaikomos priemonės, padedančios tėvams auginti ir auklėti vaikus. Be jau


24

minėtų priemonių, svarbų vaidmenų atlieka įvairios socialinio pobūdžiopaslaugos, aprūpinimo gyvenamosiomis patalpomis politika ir profesiniomokymo skatinimas. Daugumoje šalių taikomas nemokamas (visiškas arbadalinis) švietimas ir ikimokyklinis ugdymas turi labai didelę reikšmę. Tokierealiai vykdomi lėšų pervedimai padeda kurti žmogiškąjį kapitalą. Šiamtikslui reikalingas lėšas kai kuriose valstybėse padeda kaupti ir savanoriškisocialinės gerovės susivienijimai, kurių, kaip ir mokesčių bei socialiniodraudimo sistemos finansinės galimybės, pastaruoju metu taip pat mažėjadėl visoms šalims būdingo aukšto nedarbo lygio.

5.2. Organizavimas

Šios socialinės apsaugos srities organizacinė struktūra yra daug įvairesnėnei aprašyta aptariant finansavimą. Tarp šioje srityje veikiančių įstaigųgalima paminėti tarpusavio pagalbos grupes, savo jėgomis arba padedantvalstybei kuriančias ir išlaikančias vaikų darželius, socialinės gerovėssusivienijimų kuruojamas tarnybas, teikiančias pagalbą dvasiškaisužalotiems ar kitokių problemų turintiems vaikams ir paaugliams; vietossavivaldos institucijos teikia paramą šeimoms, kurios auklėja vaikusnamuose, iš valstybės lėšų mokamos pašalpos vaikams, jaunoms šeimomsteikiama tiesioginė ar netiesioginė pagalba įsigyjant nuosavą būstą, įpensinio draudimo stažą įskaitomi vaikų auginimo laikotarpiai, mokamasatlyginimas už sergančių vaikų priežiūrą, arba vietoje jo iš šeimos kasų arbasocialinio draudimo fondo mokamos piniginės išmokos. Kadangi įvairiosevalstybėse organizacinių struktūrų kompetencija labai skirtinga, būtųbeprasmiška mėginti jas aprašyti šioje apžvalgoje detaliai. Teliekakonstatuoti, kad, norint adekvačiai ir sklandžiai sureguliuoti organizacinėsstruktūros klausimus, reikalingi drąsūs sprendimai.

5.3. Social inės išmokos

Iš pateiktų pavyzdžių matyti, kad visų tam tikrose valstybėse vaikams,moterims bei šeimoms taikomų ir finansuojamų socialinių išmokų formųsusisteminimas negalėtų būti naudingas. Tai paaiškinama tuo, kad skirtingųvalstybių socialinių išmokų formos yra susijusios su šalių specifika,tradicijomis ir priklauso nuo konkrečių sąlygų, todėl šios formos viena nuokitos smarkiai skiriasi. Papildydami jau minėtą informaciją, išvardysime


25

konkrečias pagal žmogaus vystymosi etapus suskirstytas visuomenėspripažintas socialinių išmokų formas.

5.3.1 . Motinystė

Neabejotina tokio pobūdžio socialinių išmokų sąlyga yra tikslus nėštumokonstatavimas. Paprastai tokiu atveju būna ir profilaktiniai tyrimai, tęsiamivisą nėštumo laikotarpį. Šiuo metu yra teikiamos ir konsultacijos žmogausgenetikos klausimais, taikomos įvairios patikrintos priemonės, padedančiosišvengti gimdymo komplikacijų. Dažniausiai tokio pobūdžio medicinospaslaugų išlaidas kompensuoja sveikatos draudimo įstaigos, o jeigu jų nėra -valstybinės institucijos. Nėščios moterys, be jau minėtų paslaugų, turigalimybę lankyti specialias gimnastikos pratybas, organizuojamas kitųvisuomeninių struktūrų iniciatyva. Socialinėmis išmokomis rečiaupadengiamos kontraceptinių priemonių taikymo, dirbtinio apvaisinimo,nėštumo nutraukimo arba sterilizavimo išlaidos.

Visose socialinės apsaugos sistemose piniginės ir natūrinės išmokosteikiamos vaikui gimstant arba po jo gimimo ir, žinoma, apima intensyviąmedicininę ir socialinę motinos priežiūrą. Išmokos yra mokamos išsocialinio draudimo (Vokietijoje - sveikatos), darbdavių, valstybiniųinstitucijų lėšų. Kai kuriais atvejais galimi ir mišraus finansavimo atvejai.Siekiant apsaugoti dirbančią nėščią moterį, būsimąją motiną, priimamosnuostatos, neleidžiančios atleisti jos iš darbo, įpareigojančios atitinkamaipritaikyti jai darbo vietą, neleidžiančios jos įdarbinti tam tikru metu priešgimdymą ir po jo ar pavesti jai dirbti sveikatai pavojingą darbą. Per tąlaikotarpį toliau mokamas visas atlyginimas arba didesnė jo dalis, arba yramokama atlyginimo dydžio piniginė išmoka. Tokios tradicinės išmokos galibūti papildomos tikslinėmis lėšomis, skirtomis kompensuoti dėl vaikogimimo ir kūdikio aprūpinimo susidariusias išlaidas.

5.3.2. Ankstyvas vaikų l igų d iagnozavimas

Jau visur nusistovėjusi nuomonė, kad tiek humaniškumo, tiekfinansiniais sumetimais vaikų sveikatą geriausia tikrinti nuo pat jų gimimo,kaskart didinant laiko tarpą tarp tokių tikrinimų. Remdamiesi sveikatostikrinimų išvadomis už vaikų auklėjimą atsakingi asmenys gali stebėti vaikųprotinį ir fizinį vystymąsi ir, pastebėję pakitimus, imtis atitinkamų


26

priemonių. Tokių tyrimų ir galimos medicinos pagalbos išlaidas beveikvisada kompensuoja sveikatos draudimas arba valstybinės institucijos.

5.3.3. Vaikų priežiūra

Europos kultūros regionui būdinga tai, kad pirmame vaiko gyvenimoetape geriausią priežiūrą gali garantuoti motinos, tėvai arba kiti už vaikoauklėjimą atsakingi asmenys. Valstybinės institucijos, socialinės gerovėssusivienijimai ar kitos visuomeninės struktūros apsiriboja vaiko auklėjimuiskirta pagalba. Tokio pobūdžio paramai taikomi amžiaus apribojimaiįvairiose šalyse nevienodi. Moderniose valstybėse, kuriose yra griežtasdarbo pasidalijimas, tėvai, kai susiformuoja vaikų asmenybės ir daliniosavarankiškumo pagrindai, yra priversti visai dienai arba daliai dienosatiduoti vaikus kitiems asmenims prižiūrėti. Vaikai prižiūrimi už jųauklėjimą atsakingo asmens arba auklėtojo namuose, darželiuose arbalopšeliuose ir kitose įstaigose, kuriose jie paliekami. Tokias vaikų priežiūrosįstaigas išlaiko valstybė (vietinės arba regioninės tarpusavio pagalbosorganai), įmonės, socialinės gerovės susivienijimai arba tarpusavio pagalbosgrupės. Kartais už vaiko auklėjimą atsakingi asmenys privalo sumokėtipapildomą mokestį.

5.3.4. Tėvų auklė jamosios veiklos pripažinimas

Daugelyje šalių pripažįstama, kad iš pradžių, kai gimsta vaikas, tėvai(dažniausiai motina, pavieniais atvejais ir tėvas), prižiūrėdami ir auklėdamivaiką, patiria papildomų finansinių sunkumų ir skiria tam daug laiko, todėljie negali dirbti tiek, kiek dirbo iki vaiko gimimo. Stengiantis padidinti tokiovisuomenei reikšmingo darbo prestižą ir kompensuoti tėvams neigiamus suvaiko auginimu susijusius padarinius, dažnai siūlomas kompleksinisparamos priemonių paketas: laikinas atleidimas nuo darbo, įpareigojantdarbdavį priimti motiną atgal į darbą, atlyginimo dydžio piniginės išmokosskyrimas, teisė gauti pagalbą, perimant vaiko auginimo metu atsiradusiasprofesinės veiklos naujoves, vaiko auginimui skirto laiko įskaitymas į darbostažą (pvz., svarbu, kai nustatomas pensijos dydis). Tokia paramos formagali būti taikoma tik vienam iš tėvų, būtent tam, katras iš tikrųjų auginovaiką. Tėvai su vaiko auginimu ir auklėjimu susijusias pareigas beigaunamas išmokas gali tarpusavyje paskirstyti savo nuožiūra.


27

5.3.5 . Vaiko auginimo išmokos

Beveik visose šalyse tėvams arba už vaiko auklėjimą atsakingiemsasmenims mokamos piniginės išmokos, kaip pagalba auginant ir auklėjantvaikus. Tokioms išmokoms apibūdinti yra vartojamos vaiko auginimopašalpos arba funkcinio ekvivalento sąvokos. Tokia išmoka visursuprantama kaip dalinis (konstitucijoje numatytas) skirtingom kartomtaikomas išlaidų kompensavimas, kaip indėlis, stengiantis sudaryti lygiasgalimybes visiems visuomenės nariams. Šeimos ir socialinės politikos spe-cialistai vieningai teigia, kad šių pinigų nepakanka minėtiems tikslamsįgyvendinti. Vaiko auginimo pašalpos dydis, skyrimo sąlygos ir trukmė beipanašią funkciją atliekančių mokestinių lengvatų apimtys skirtingosevalstybėse labai skiriasi. Dėl šios priežasties ir dėl vis mažėjančiogimstamumo bei su tuo susijusių padarinių, turinčių įtakos senatvės apsaugaiir kitoms socialinės apsaugos sritims, imta abejoti vaikams auginti skirtųišmokų tikslingumu.

5.3.6. Vaikų šviet imo skatinimas

Europos kultūros regione įsigalėjo nuostata, kad elementarus vaikųlavinimas pirmiausia yra pačių tėvų arba tuos vaikus auklėjančių asmenųreikalas, tačiau valstybė ir visuomenė taip pat turi tuo rūpintis. Pirmaisiaisgyvenimo metais iki tam tikrų amžiaus pakopų vaikų lavinimas tėvamsbeveik nieko nekainuoja. Kitaip yra vaikams pradėjus lankyti aukštesnes,ypač su profesiniu pasirengimu susijusias, mokymo įstaigas. Už mokymąsijose tėvai arba vaikai daugelyje valstybių turi susimokėti patys. Valstybė,siekdama suteikti vaikams lygias galimybes ir padėti jiems garantuoti saudidesnį už egzistencinį minimumą atlyginimą, mokesčių mokėtojųsurinktomis lėšomis remia mokymąsi. Taikomi skirtingi modeliai, dažnai jiebūna susiję su konkrečios valstybės finansinėmis galimybėmis. Dažnaitaikoma tokia mokymosi finansavimo praktika, kai valstybė avansu sumokauž mokslą ir įpareigoja jaunuolius, kai jie pradės gauti atlyginimą, grąžintivisą (arbą dalį) dažniausiai be jokių palūkanų jiems paskolintą sumą.

5.3.7 . Pagalba vaikams ir jaunimui

Vienas iš svarbių valstybinės rūpybos uždavinių neabejotinai yra jaunųžmonių skatinimas ir parama vaikus auklėjančioms šeimoms. Šioje srityjekiekviena valstybė siekia kuo tiksliau suderinti skirtingus interesus ir


28

nuostatas. Tačiau valstybė yra verčiama priimti kompromisinius sprendimus,ypač kai reikia suderinti tėvų teisę į vaikų auklėjimą ir jaunuoliųapsisprendimo teisę. Pasirenkamos priemonės dažniausiai turi auklėjamąjį, one materialų pobūdį. Iš tokių priemonių galima paminėti konsultacijasauklėjimo klausimais, vyresnių vaikų dalyvavimą socialinėje grupinėjeveikloje, pagalbinių auklėjimo įstaigų, padėjėjų-kuratorių veiklą ir pagalbąšeimoms socialinės pedagogikos klausimais. Tokią valstybės teikiamąjaunimui pagalbą vykdo specialūs vietinės savivaldos struktūrų padaliniai,neretai jie imasi ir jaunimo globos uždavinių. Beveik visose šalyse vaikų irjaunuolių, turinčių dvasinių ir fizinių trūkumų, bendrojo ir profesiniolavinimo rėmimas yra apibrėžiamas kaip atskiras svarbus socialinėsapsaugos aspektas.

5.3.8 . Išlaikymo lėšų garantavimas

Vyrauja vieninga nuomonė, kad tėvai (ar kiti už vaikų auklėjimąatsakingi asmenys) privalo išlaikyti savo vaikus. Valstybės ar kitokiateikiama parama (vaikams auginti) visuomet yra viena iš pašalpos formų.Tačiau dažnai pasitaiko atvejų, kai pagal įstatymą privalantys vaikusišlaikyti asmenys negali arba nenori laiku ir tinkamai atlikti savo pareigos.Tokie atvejai ypač dažnai pasitaiko šeimose, kuriose vaikų išlaikymo krūvistenka vienam iš vaiko tėvų. Norint, kad tokios šeimos neatsidurtųaklavietėje, daugelio valstybių įstatymuose numatyta, kad šeimoms nebefi-nansuojant vaikų išlaikymo tai turi padaryti valstybinės tarnybos (vietinėssavivaldos vaikų arba jaunimo reikalų skyriai). Joms suteikiama teisė šiuospinigus išskaityti iš privalančių vaikus išlaikyti asmenų atlyginimo.

5.3.9 . Tinkamų gyvenimo są lygų sudarymas

Padėti apsirūpinti pakankamo dydžio, piliečio egzistenciją garantuo-jančiu, socialiniu požiūriu tinkamu ir šeimai pritaikytu būstu, beveik visurlaikoma valstybės prievole. Tačiau šiam tikslui pasiekti siūlomos irtaikomos priemonės yra labai nevienodos. Todėl neįmanoma pateikti šiosproblemos sprendimui taikytinų tipiškų variantų ir modelių. Skirtingų šaliųįstatymuose ar visuomeninio pobūdžio taisyklėse ir priemonių aprašymuoserandamas nuostatas sunku perkelti į kitas valstybes. Dažnai pasiteisinapraktika, kai iš valstybės lėšų padengiamas skirtumas tarp normaliulaikomam butui išlaikyti reikalingų išlaidų ir piliečio arba šeimos gaunamų


29

pajamų. Tokios išmokos dažnai vadinamos butpinigiais arba buto nuomospašalpomis, nors dažnai abi šios sąvokos sutapatinamos. Taip patstengiamasi sumažinti valstybės viduje taikomas butų pirkimo ir nuomoskainas.

5.3.10. Lengvatos ir nuolaidos ne įgaliems žmonėms

Valstybinės rūpybos srityje didelis dėmesys skiriamas asmenims,turintiems dvasinę, intelektualinę ir fizinę negalią. Ypatingo dėmesiosusilaukia invalidai, t.y. piliečiai, kurie dėl invalidumo negali atlikti 50 proc.savo normalių funkcijų. Jiems dėl invalidumo taikomos privilegijosaprašomos nuostatose, kurios numato priemones, įgalinančias išvengti ligų irinvalidumo pavojaus (žr. 6 ir 7 skyrius). Be to, daugelyje valstybių yrarezervuojamas tam tikras darbo vietų, skirtų invalidams skaičius. Jeigu tokiųdarbo vietų trūksta, socialinėse sistemose yra sukurti kompensaciniųmokesčių mechanizmai. Už tokiu būdu surinktas pinigines lėšas gali būtikuriamos naujos darbo vietos invalidams. Invalidams taip pat daromosnuolaidos šiems lankant kultūrinius renginius ir naudojantis visuomeniniutransportu. Taip pat gali būti taikomos lengvatos apmokestinant jų gaunamaspajamas.

5.4. Paramos gavėjai

Siekiant kuo detaliau paaiškinti labai įvairaus pobūdžio rizikos faktorius,pirmame skyriuje buvo būtina tiksliau apibrėžti remtinus asmenis. Tačiaureikėjo paminėti ir tokias asmenų grupes, kurių rizikos pobūdis iš daliessutampa su 5 ir 10 skyriuose aptariamais galimos rizikos faktoriais. Galimapastebėti kai kuriuos sutapimus ir su 6 skyriuje aptariamomis išmokomis.Tačiau reikėtų patikslinti, kad visų normalaus nėštumo metu skiriamųišmokų mokėjimas negali būti grindžiamas ligos rizika, tačiau dėlorganizacinio pobūdžio priežasčių šią funkciją atlieka socialinės apsaugostarnybos, mokančios kompensacijas ligos atvejais. Toks sprendimas galibūti motyvuojamas ir tuo, kad nėštumo ir gimdymo metu gali kilti su ligomissusijusių komplikacijų.


30

5.5. Valdymo struktūra

Nors jau aptarėme (žr. 5.3 skyrių) kai kuriuos šios temos aspektus,manome, kad yra tikslinga detaliau apibūdinti įvairius organizaciniusvaldymo struktūros principus.

6. SVEIKATOS DRAUDIMAS

Kalbant apie ligos rizikos draudimą, būtina pabrėžti, kad čia turimasgalvoje bet koks fizinės, protinės ir dvasinės sveikatos pakenkimas. Iš esmėsneteikiama jokios reikšmės priežastims, sukėlusioms šiuos negalavimus, taippat visai nesvarbu, kokioje gyvenimo srityje tai įvyko. Toliau pateikiamisamprotavimai apima ir tas ligas, kuriomis serga samdomas darbuotojas arindividualiai dirbantis asmuo ir kurios susijusios su jo darbu arba keliaspecifinį pavojų sveikatai. Tačiau šiuo atveju kyla klausimas dėlatsakomybės to asmens, kurio pavedimu buvo atliekamas tas darbas, t.y.darbdavio arba užsakovo. Šių atsakomybės klausimų aiškinimasis galisukelti nesutarimų, galinčių pakenkti įmonės santarvei. Kai kuriose šalyseįvestas privalomas nelaimingų atsitikimų draudimas, garantuojantisapdraustajam teisę gauti paslaugas, nepriklausomai nuo bet kokiosatsakomybės. Priklausomai nuo to, ar darbdavys ar tretieji asmenys yra kaltidėl apdraustojo sveikatos pakenkimo, o jei taip, tai kokia yra jų kaltės dalis,išlaidų subjektas turi teisę pareikalauti iš jų išimties tvarka atlyginti užsuteiktas paslaugas.

Jei nelaimingų atsitikimų draudimo nėra, tai sužalotas asmuo dažniausiaikreipiasi į išlaidų subjektą, kurio kompetencijai tenka ši liga.

6.1. Finansavimas ir apdraustiej i

Sveikatos draudimo, panašiai kaip ir kitų socialinio draudimo šakųsrityje, galima skirti dvi pagrindines finansavimo formas: finansavimas išmokesčių ir iš socialinio draudimo įmokų. Esant finansavimui iš mokesčių,visi gyventojai, nepriklausomai nuo pajamų ar profesinio statuso, yraapdrausti nuo ligos rizikos ir gali tiesiogiai gauti medicininį aprūpinimąatsižvelgiant į nacionalinius šalies ypatumus. Tuo tarpu socialinis draudimasapima tik tam tikras dirbančių gyventojų grupes. Ilgainiui vis daugiauprofesinių grupių įtraukiama į privalomąjį draudimą, draudiminė apsaugaapima ir šeimos narius (vaikus bei nedirbančius suaugusiuosius). Kai


31

kuriose šalyse tam tikros savarankiškai dirbančių asmenų grupėsdraudžiamos privalomuoju draudimu (pvz., dirbančių žemės ūkyje) arba tieasmenys gali savanoriškai apsidrausti socialiniu sveikatos draudimu.

Gyventojai, kurie neįtraukiami į sveikatos draudimą, visose VakarųEuropos valstybėse šiuo metu sudaro mažiau nei 10 procentų.Neapdraustieji asmenys privalo patys dengti savo sveikatos priežiūrosišlaidas arba ligos riziką apdrausti privačioje draudimo kompanijoje.Asmenų, kurie to daryti finansiškai neišgali, valstybėse, turinčiose socialiniodraudimo sistemas, minimalų aprūpinimą garantuoja valstybėsfinansuojamos institucijos.

6.1 .1 . Lėšų surinkimas

Pagal lėšų surinkimo tipą galima skirti dvi Vakarų Europos valstybiųgrupes:

• valstybės, kurių sveikatos priežiūros sistemos pirminiu būdufinansuojamos iš mokesčių, pvz., Danija, Didžioji Britanija,Italija, Portugalija, Švedija;

• valstybės, kuriose sveikatos priežiūros finansavimas vyksta perprivalomąjį draudimą, pvz., Belgija, Vokietija, Prancūzija,Olandija.

Visose valstybėse vyraujanti finansavimo forma yra papildoma kitųšaltinių lėšomis, todėl de facto reikia kalbėti apie mišrias finansavimosistemas. Tik Danijoje ir Didžiojoje Britanijoje finansavimas iš biudžetopadengia daugiau nei 80 proc. išlaidų. Šalyse, kur yra sveikatos draudimas,didesnės ar mažesnės sveikatos priežiūros dalys finansuojamos iš valstybėslėšų arba teikiamos dotacijos. Visose valstybėse yra galimybė sudarytisutartį tik su privačia draudimo kompanija arba joje apsidrausti papildomai.Privataus draudimo reikšmė įvairiose šalyse yra skirtinga, priklausomai nuosocialinio draudimo paslaugų veiksmingumo. Pavyzdžiui, Prancūzijojemaždaug 4 proc. gyventojų yra apsidraudę tik privačiu draudimu, apie60 proc. yra papildomai apsidraudę privačiose draudimo kompanijose(dažniausiai ne pelno bendrovėje, grindžiamoje savitarpiškumo principu).Vakarų Europoje nėra tokios privačios sveikatos priežiūros sistemos, kokiayra Jungtinėse Amerikos Valstijose.


32

Sveikatos draudimo įmokos, panašiai kaip mokesčiai, sudaro tam tikrąprocentą nuo pajamų. Todėl abiem atvejais ligos draudimo išlaidų dydis,kitaip negu privačiose draudimo kompanijose, priklauso ne nuo ligosrizikos, bet nuo asmens finansinės padėties. Iš esmės tai socialinėkompensacija, vykdoma tarp asmenų, gaunančių mažas ir dideles pajamas.Priklausomai nuo atitinkamos šalies teisinių aktų, ši kompensacija yradidesnė arba mažesnė. Pavyzdžiui, Vokietijoje tai ribojama, renkant visiemsnustatytą įmokos procentą iki tam tikros viršutinės pajamų ribos. Į pajamųdalį, esančią virš šios nustatytos ribos, nekreipiame dėmesio.

Kita vertus, visose Vakarų Europos šalyse yra dar vienas finansavimošaltinis, vadinamasis “asmens dalyvavimas pačiam apmokant kai kuriasišlaidas”, t.y. asmuo, kuris naudojasi sveikatos priežiūros paslaugomis,privalo pats padengti dalį išlaidų už gydymą ir/arba vaistus. Vis dėltoEuropos Bendrijos valstybėse ši privataus finansavimo dalis sudaro nuo 15iki 35 proc. Ši finansavimo forma sveikatos politikos atžvilgiu keliaabejonių, nes ji skatina mažesnes pajamas gaunančius asmenis atsisakytimedicininiu požiūriu būtinų gydymo priemonių. Šį pavojų galima kieksušvelninti, numatant tokio viršutines asmeninio finansavimo ribas, arba jovisai atsisakyti (pvz., kaip numatyta Ispanijoje pensininkams).

6.1 .2 . Valstybės į taka esamų lėšų dydžiui

Kuo daugiau sveikatos priežiūros išlaidos finansuojamos iš mokesčių,tuo, žinoma, daugiau galimybių valstybinėmis ir politinėmis priemonėmisvaldyti šias išlaidas. Šios priemonės gali daryti įtaką tiek esamoms lėšoms,tiek ir jų lokalizavimui, panaudojant jas tam tikriems tikslams. Pavyzdžiui,Didžiosios Britanijos konservatorių vyriausybė per 10 metų sėkmingaisumažino National Health Service skiriamas lėšas, kartu paskatindamaprivačių draudimo kompanijų plėtrą (maždaug 12 proc. Anglijos gyventojųšiuo metu yra papildomai apsidraudę privačiose draudimo kompanijose),taip pat paskatino plėsti privačių paslaugų apimtį. 1970 m. beveik nebuvoprivačių ligoninių, o 1994 m. beveik 9 proc. visų ligoninių lovų jaupriklausė privačioms klinikoms.

Valstybinės dotacijos gali būti teikiamos sveikatos priežiūrai apskritai,t.y. be ypatingos tikslinės paskirties, arba kryptingai tam tikriems tikslams,kuriuos iš dalies arba visiškai įgyvendina valstybė, įgyvendinti. Pavyzdžiui,Prancūzijos sveikatos draudimui tenka valstybės dotacijos iš lėšų, gautųapmokestinus sveikatai kenksmingas vartojamąsias prekes (tabakas ir


33

gėrimai su dideliu alkoholio kiekiu), iš farmacijos pramonės reklamos išlai-dų ir automobilių draudimo premijų. Šios dotacijos turi padengti esamusdeficitus. Italijos nacionalinė sveikatos priežiūros tarnyba, taigiambulatorinės ir stacionarinės gyventojų sveikatos priežiūros sistema, yra tik50 proc. finansuojama iš socialinio draudimo įmokų. Kitą pusę perimavalstybė. Panaši padėtis yra ir Ispanijoje, kur valstybės teikiama dotacijabuvo nuolat didinama. Abiejų valstybių tikslas – sukurti nacionalinęsveikatos tarnybą, kuri būtų visiškai finansuojama iš mokesčių.

Visose valstybėse investicijos į ligonines yra laikomos valstybėsužduotimi, taigi visiškai arba iš dalies finansuojama iš mokesčių. Ligoniniųporeikį planuoja valstybinės institucijos. Vokietijoje ligoninių investicinėsišlaidos iki 1990 metų pradžios buvo perimtos valstybės į kompetenciją.Dabar įstatymų leidėjas, siekdamas nusikratyti finansinės naštos, įgalino irligonių kasas vykdyti šias investicijas. To padarinys – federalinės žemėsplačiu mastu atsisakė finansuoti ligonines. Tačiau poreikių planavimas irtoliau liko žemių kompetencija.

Valstybė gali daryti gana didelę įtaką turimų finansinių lėšų apimčiai irveikiant sveikatos draudimo modeliui. Sveikatos draudimas finansuojamasiš įmokų. Įmokų tarifas, taigi bruto pajamų procentas, kurį apdraustasis turipervesti ligonių kasai, daugelyje šalių yra nustatomas valstybės arba val-stybė turi jį patvirtinti. Pavyzdžiui, Vokietijoje sveikatos draudimo pajamoskurį laiką ribojamos, įstatymų leidėjui reikalaujant “įmokų tarifo stabilumo”.Todėl įmokų tarifas (dėl ekonominių ir politinių sumetimų) negali toliaudidėti. Turint galvoje didėjantį bedarbių ir pensininkų, turinčių mažaspajamas, skaičių, tokio įstatymo padarinys – nedidėjančios arba mažėjančiossveikatos draudimo pajamos. Drastiškai padidinus asmens dalyvavimąsveikatos priežiūros išlaidose, o tai ne kas kita kaip didėjantis ligos rizikosprivatizavimas, buvo iš dalies pasiektas draudimo biudžeto balansas.

Visose valstybėse sveikatos draudimas sudarytas iš darbuotojo irdarbdavio (tarsi išlaikytas atlyginimas) įmokos. Savarankiškai dirbantysasmenys įmokas moka patys. Darbuotojo ir darbdavio įmokos santykisnustatomas valstybės, įvairiose šalyse jis skirtingas. Vokietijoje darbuotojasir darbdavys įmokas moka per pusę po 50 proc., o Prancūzijoje arbaIspanijoje darbdavio įmokos dalis yra daugiau nei dukart didesnė.Vokietijoje, priešingai, kai kurie socialinės politikos atstovai siūlodarbdavių įmokas palikti dabartinio lygio, tuo siekiant palengvinti ekono-


34

mikos naštą. Šiuo atveju sveikatos priežiūros išlaidų padidėjimas tektųdarbuotojams.

Kai kurie socialiniai ir epidemiologiniai higienos uždaviniai sprendžiamivisose valstybėse per valstybės finansuojamas sveikatos įstaigas. Šalyse,kuriose nėra nacionalinės sveikatos tarnybos, šių įstaigų užduočių sritis labaisiaura: siekiant nekonkuruoti su daugiausia privačios teisės pagrinduorganizuota aprūpinimo sritimi, jos turi keletą diagnostinių, bet praktiškaijokių terapinių, įgaliojimų.

6.1 .3 . Sveikatos priežiūros paslaugų apmokė j imas

Kuo sudėtingesnė finansavimo sistema ir kuo daugiau instancijųdalyvauja finansuojant pavienį atvejį, tuo didesnės administracinės išlaidos.Dėl to sumažėja ta sveikatos biudžeto dalis, kuri negali būti panaudotaligonių gydymo/sveikatos priežiūros tikslams. Tai pasakytina ir apie išlaidųsubjektus (pvz., ligonių kasas), taigi apie lėšų valdymą, taip pat apiesveikatos priežiūros paslaugas arba paslaugų teikėjus, kurie turiišsireikalauti jiems priklausančias sumas iš įvairių institucijų (sveikatosdraudimas, paciento dalyvavimas padengiant dalį išlaidų, o tam tikrais atve-jais papildomas draudimas privačiose draudimo kompanijose). Skirtingospaslaugų teikėjų išlaidos išryškėjo, pavyzdžiui, lyginant Amerikos irKanados ligoninių administracines išlaidas. 1971 m. ligoniniųadministracijos aparatas abiejose valstybėse buvo maždaug toks pats, oKanadoje jis sumažėjo beveik 40 proc. įvedus socialinį draudimą.Vokietijoje socialinio sveikatos draudimo administracinės išlaidos 1987 m.sudarė 5 proc. visų pajamų, o privačių JAV draudimo kompanijų vidutinėsišlaidos sudarė 11,9 proc.

Administracinių išlaidų susidarymui reikšmės turi ir tai, kaipatsiskaitoma už gydytojų ir kitų specialistų teikiamas paslaugas. Čia yralabai įvairių modelių.

• Pats paprasčiausias sprendimas yra personalo įdarbinimas,taigi atlyginimų mokėjimas. Daugelyje valstybių gydytojai irslaugos personalas yra įdarbinami ligoninėse, gauna nustatytąatlyginimą.

• Panašus mokėjimo būdas taikomas ambulatorinio gydymoįstaigose - “už pacientus”. Šiuo atveju gydytojas per metus arper ketvirtį už kiekvieną gydytą pacientą gauna tam tikrą


35

pinigų sumą, nepriklausančią nuo paslaugų skaičiaus ir nuo to,kaip dažnai pacientas jomis naudojosi.

• Kadangi dėl šios apmokėjimo formos gydytojai gali pacientus,sergančius sunkiomis ir daug lėšų reikalaujančiomis ligomis,atstumti, tai buvo sukurtos kitos apmokėjimo formos,suteikiančios gydytojui daugiau veikimo laisvės. Priešingasmetodas – apmokėjimas už pavienes paslaugas. Šiuo atvejugydytojo darbas yra išskaidomas į daugybę pavienių veiklų.Taikant tokius kriterijus, kaip sugaištas laikas, kvalifikacijosporeikis, pavedimai atlikti kai kuriuos dalykus ne gydytojųpersonalui ir t. t., pavienės paslaugos įvertinamos pinigineišraiška. Gydytojo pajamos tada apskaičiuojamos pagalpavienių paslaugų skaičių, dauginant jas iš atitinkamospiniginės vertės.

• Skirtingai nuo aprašyto metodo, gydytojas šiuo atveju yraskatinamas suteikti pacientui kuo daugiau paslaugų, nes tadapagerins savo pajamas. Tai ne visuomet išeina pacientui įnaudą, o ką jau kalbėti apie išlaidas. Todėl daugelyje valstybiųbuvo sukurtos mišrios apmokėjimo formos. Pavyzdžiui, esantbendram apmokėjimui “už atvejus” remiamasi tuo, kad,susirgus tam tikra liga, reikalingos tam tikros vidutinėsgydymo išlaidos. Šios išlaidos sudaro įprastinę apmokėjimoformą, o išlaidos, viršijančios šią sumą, turi būti kiekvienąkartą pagrindžiamos.

Tačiau apmokamas turi būti ne tik darbas, bet ir investicijų beisunaudojamų priemonių išlaidos. Ambulatorinio aprūpinimo atveju yragalimybė praktikos išlaidas apmokėti atskirai arba jas įtraukti kaip dalinęsumą apskaičiuojant pavienių paslaugų kainas. Ligoninėms galimaapskaičiuoti lovadienio kainą. Šie dienpinigiai visam buvimo ligoninėjelaikui gali būti nustatyti vienodo dydžio arba, priklausomai nuo gydymotrukmės, gali tolygiai mažėti, nes pirmosiomis gydymo dienomis sąnaudospaprastai būna didžiausios. Tokios bendrosios sumos galėtų padengti visas,t.y. investicijų, eksploatavimo ir personalo, išlaidas. Kita apmokėjimoforma, pirmiausia pradėta taikyti JAV, yra vadinamasis Diagnosis RelatedGroups (DRG) - savotiškas apmokėjimas už atvejus. Atsižvelgiant įvidutines išlaidas diagnozuotai ligai gydyti, klinika gauna sumą, kuri turi


36

padengti visas išlaidas. Kadangi ši pinigų suma mokama nepriklausomai nuosirgimo trukmės ir sunkumo, atsiranda pavojus, kad bus stengiamasineįtraukti sudėtingų atvejų ir pacientai pernelyg anksti bus nustumiami įambulatorines įstaigas. Siekiant nesukelti išlaidų konkurencijos pacientonenaudai, ši apmokėjimo forma turi būti labai griežtai kontroliuojamakokybės aspektu.

Kadangi apmokėjimo forma turi lemiamos įtakos pajamų dydžiui, taidaugelyje šalių ji tapo priežastimi didžiulių nesutarimų tarp gydytojų irligoninių iš vienos pusės ir ligonių kasų bei finansų institucijų iš kitos.

6.1 .4 . Įvairių šal ių sveikatos priežiūros iš laidos

Tikrąsias ligos atveju ligos gydymo išlaidas nustatyti labai sunku, nesstatistika pateikia ne visus duomenis, o be to, nėra vieningo tų išlaidųapibrėžimo. Iš sveikatos biudžeto įvairiose valstybėse apmokamos skirtingospaslaugos. Daugelyje valstybių piniginės išmokos (pajamų kompensacijaligos atveju) arba motinystės pašalpos į sveikatos priežiūros išlaidasneįtraukiamos, nes jos finansuojamos iš kitų šaltinių. Be to, sveikatos prie-žiūros srityje dirbančių asmenų pajamos, taip pat vaistų kainos skirtingosešalyse yra labai nevienodos. Paprastai privačiai apmokamos paslaugosneįtraukiamos arba įtraukiamos nepakankamai.

Vis dėlto bendra išlaidų dydžio apžvalga atrodo naudinga. Pirmiausia įakis krinta kontrastas, lyginant su JAV. JAV sveikatos priežiūros išlaidos,skaičiuojant vienam gyventojui, yra didžiausios, o daugiau kaip 60 proc.gyventojų nėra apdrausti nei valstybiniu finansavimu, nei socialiniusveikatos draudimu ir apytikriai 25 proc. gauna - per valstybines įstaigas –tik būtiniausias aprūpinimo paslaugas.

Iš esmės sveikatos priežiūros išlaidos labai mažai tepasako apie jospaslaugų apimtis, pasiskirstymą ir kokybę.

Įvairių šalių sveikatos priežiūros išlaidų 1990 metais apžvalga


37

Šalis % skaičiuojant nuobendro vidaus produkto

USD skaičiuojant 1gyventojui

Vokietija 8,1 1287

Prancūzija 8,9 1379

DidžiojiBritanija

6,1 909

Italija 7,6 1113

Nyderlandai 8,1 1182

Švedija 8,7 1421

Ispanija 6,6 730

JAV 12,4 2566

6.2. Organizavimas

Vakarų Europoje galima įžiūrėti dvi visiškai skirtingas valdymo formas:viena vertus, tai centralizuotas planavimas, kita – valdymas persusivienijimus. (Rinkos pobūdžio organizacijos, kokia yra JAV, VakarųEuropoje nėra.) Šalys, kuriose sveikatos priežiūra finansuojama daugiausiaiš mokesčių, turi daugiau ar mažiau centralizuotą finansinių lėšų valdymą irnacionalinę sveikatos tarnybą, kurioje dirba valstybės samdomas gydytojų irpagalbinis personalas. Medicinos priežiūros paslaugų finansų valdymas,planavimas bei struktūrizavimas yra valstybės kompetencija. Šalyse, kuriosesveikatos priežiūra daugiausia finansuojama per draudimo įmokas, pinigusvaldo šios organizacijos, tuo tarpu sveikatos paslaugų teikimas daugiausiaorganizuotas privačios teisės pagrindu.

Valstybės finansuojamos, daugiausia centralizuotai valdomos sistemos,atrodo, vis labiau įsigali Vakarų Europoje. Aštuntajame ir devintajamedešimtmečiuose viena paskui kitą Airijoje, Danijoje (1973), Italijoje (1978),Portugalijoje ir Ispanijoje buvo įkurtos iš mokesčių finansuojamos sveikatospriežiūros tarnybos. (Italijoje, Portugalijoje ir Ispanijoje šalia valstybiniofinansavimo dar egzistuoja ir privalomasis draudimas). Nors iš mokesčiųfinansuojamose sveikatos priežiūros sistemose pinigų valdymas beimedicininio aprūpinimo planavimas ir turi centralizuotą valdymą, tačiau iš


38

esmės tuos dalykus tvarkyti pavedama regioninėms ir savivaldybiųįstaigoms. Todėl šiose valstybėse medicinos paslaugų pasiūla, atsižvelgiant įporeikius, neretai yra didesnė ir labiau diferencijuota nei šalyse, turinčiosesveikatos draudimą, kuris nedaro jokios įtakos medicinos paslaugųstruktūrai ir apimčiai arba ta įtaka yra labai nežymi.

Ligos rizikos draudimas socialiniu draudimu istoriškai yra gerokaisenesnis nei finansavimas iš mokesčių: iš mokesčių finansuojamaNacionalinė sveikatos tarnyba pirmą kartą įkurta 1948 metais DidžiojojeBritanijoje taikant vadinamąjį Beveridžo planą, o nuo 1883 m. Vokietijojeveikia privalomasis tam tikrų darbininkų grupių draudimas kaip vietinėsligonių kasos forma. Iš pradžių draudimas buvo privalomas tik šiomsdarbuotojų grupėms. Ilgainiui tai buvo vis labiau plėtojama.

Tai, kad kiekviena papildoma grupė norėjo turėti savo draudimo formąsu savomis privilegijomis, taip pat darė įtaką organizacinei struktūrai.

Vokietijoje šiuo metu egzistuoja beveik 1000 finansiniu iradministraciniu atžvilgiu nepriklausomų kasų. Tačiau tos kasos,priklausomai nuo jų pobūdžio, t.y. pagal savo regioninę, profesinę beiįmoninę struktūrą, yra susivienijusios į nacionalinius susivienijimus.Susivienijimai savo narių atžvilgiu daugiausia vykdo koordinuojančiąfunkciją ir tik išimtiniais atvejais gali duoti nurodymus (pvz., kompiuteriųsrityje).

O 1945 m. įkurtas Prancūzijos sveikatos draudimas yra dalis SecuriteSociale, apimančią senatvės, nelaimingų atsitikimų ir t.t. draudimą. Kitaipnei Vokietijos, Prancūzijos nacionalinis sveikatos draudimas yra suskirstytashierarchiškai - į 16 regioninių ir 105 apygardų kasas. Paryžiaus centras turiaukštesnę planavimo funkciją, o regioninės kasos, priimdamos sprendimusturi tam tikrą autonomiją. Nacionalinis sveikatos draudimas apima maždaug78 proc. gyventojų. Be to, dar yra keletas kitų, daugiausia profesinių luomų,ligonių kasų, kurios kuriant Securite Sociale nebuvo integruotos į sistemą.

Kaip jau buvo minėta, draudimo įmokas paprastai sudaro darbdavio irdarbuotojo mokama dalis. Tradiciškai ligonių kasos direkcija turi dar irtarybą, į kurią įeina abiejų grupių atstovai. Prancūzijoje kiekviena regioninėir apygardos kasa turi administracijos tarybą, į kurią taip pat įeinadarbuotojų ir darbdavių atstovai santykiu 3:2. Vokietijoje tas santykis yra1:1. Tačiau Vokietijoje keletas tarpregioninių ligonių kasų turi tarybą,sudarytą tik iš darbuotojų, t.y. vien iš apdraustųjų. Ispanijoje sveikatos


39

draudimas gauna dideles subsidijas iš mokesčių, todėl ten yra taryba,sudaryta trečdalio pariteto principu, įtraukiant ir valstybės atstovus.

6.3. Paslaugos

Kalbant apie paslaugas, reikia skirti pinigines išmokas ir paslaugasnatūra (medicininis aptarnavimas).

6.3.1 . Piniginės išmokos

Svarbiausia piniginė išmoka, be abejonės, yra išmoka ligos atveju. Apiepraėjusio šimtmečio pabaigą, įkūrus sveikatos draudimą Vokietijoje, pirmąkartą panaikintas neišvengiamas ligos ir skurdo ryšys. Gydytojų paslaugos išpradžių vaidino tik labai nereikšmingą vaidmenį, o pragyvenimogarantavimas buvo tikras socialinis politinis laimėjimas. Šiandien beveikvisos Vakarų Europos šalys turi įstatymus, numatančius, kad ligos atvejuilgesnį ar trumpesnį laikotarpį darbdavys darbuotojui mokės atlyginimą, ovėliau bus mokama nedarbingumo pašalpa. Danijoje, Vokietijoje,Prancūzijoje, Didžiojoje Britanijoje ir Nyderlanduose darbdavio mokamąatlyginimą darbuotojo ligos atveju reglamentuoja įstatymas. Darbdavysapdraustajam ligos atveju moka atlyginimą: Danijoje - 14 dienų,Prancūzijoje - 30 dienų, Vokietijoje – 6 savaites, pradedant nuo pirmos ligosdienos arba praėjus 1-3 dienoms. Ispanijoje ir Portugalijoje tik kai kuriosepramonės šakose yra taikomi tarifinių sutarčių įstatymai dėl darbdaviomokamo atlyginimo darbuotojo ligos atveju. Darbuotojai nuo ligos pradžiosgauna nedarbingumo pašalpą.

Daugelyje šalių nedarbingumo pašalpa mokama ne ilgiau kaip 52savaites, ypatingais atvejais galimas pratęsimas. Tai sudaro nuo 60 iki 90proc. apdraustojo neto pajamų.

Kita piniginė pašalpa yra motinystės pašalpa. Visose Vakarų Europosvalstybėse dirbančios moterys paskutiniąsias nėštumo savaites, taip patkeletą savaičių po gimdymo turi teisę gauti šią pašalpą. Jos dydis yra nuo 70iki 90 proc. turėtų pajamų. Kai kuriose šalyse motinystės pašalpa susieta suankstesnės darbinės veiklos trukme. Pavyzdžiui, Prancūzijoje būtina sąlygagauti motinystės pašalpą yra ne mažiau kaip 10 mėnesių draudimo stažas,taip pat 300 valandų darbinė veikla iki nėštumo pradžios.

Lėtinėmis ligomis sergančių, vyresnio amžiaus ar invalidų slauga kaikuriose šalyse pavyzdžiui, Didžiojoje Britanijoje, yra sveikatos priežiūros


40

uždavinys. Vokietijoje arba Nyderlanduose tą reglamentuoja specialidraudimo šaka, kuri sunkios negalios atvejais perima namų slaugosuždavinius, kitais atvejais skiriama finansinė pagalba samdant žmogų, kurispadeda slaugyti tokį ligonį. Parama, prireikus slaugos įvairiose šalyse yralabai skirtinga. Tokiose šalyse kaip Ispanija ar Italija slauga siejama tik sunedarbingumu, ir dėl šios priežasties skiriama pensija. Jei asmuo nedirbo, jisneturi teisės gauti pensijos ir geriausiu atveju pagalbos sulauks per labdarosįstaigas. Apskritai ši aprūpinimo sritis daugelyje valstybių dar labainepatenkinamos būklės.

6.3.2. Medicininis aptarnavimas

Medicinos paslaugos, t.y. tos paslaugos, kurių išlaidas apmokanacionalinė sveikatos tarnyba arba sveikatos draudimas, iš esmės visoseVakarų Europos valstybėse tos pačios. Į jas įeina ligonio gydymas, t.y. visosgydytojo ir slaugos personalo diagnostinės bei gydymo priemonės. Kaikuriose šalyse numatytos ir medicininės reabilitacijos paslaugos. Tačiaunemaža ribinių atvejų, kurie įvairiose šalyse vertinami nevienodai. Šiuoatveju svarbiausią vaidmenį vaidina ligos sąvoka. Iš esmės visose valstybėsegydytojas sprendžia, ar sveikatos sutrikimą galima vadinti liga, taigi ardraudimas arba sveikatos tarnyba gali perimti gydymą. Bet įvairiose šalysenarkologinio gydymo (alkoholizmas, rūkymas, narkomanija) išlaidosapmokamos skirtingai.

Daug svarbesnis yra medicinos paslaugų apimties, kokybės ir regioninioaprūpinimo lygio apribojimas. Šie dalykai gerokai skiriasi ne tik tarp VakarųEuropos valstybių, bet ir kai kurių šalių viduje. Pavyzdžiui, Ispanijoje,Italijoje ir Graikijoje medicinos paslaugų pasiūla ne didmiesčiuose dar daugkur nepakankama, todėl ligonis, turėdamas teisę gauti medicininįaptarnavimą, gali juo pasinaudoti nepakankamai arba jo visai negauti.

Ligonio gydymas, nepriklausomai nuo to, ar jis yra ambulatorinis arstacionarinis, pacientui visiškai nemokamas yra Danijoje, DidžiojojeBritanijoje ir Švedijoje. Vokietijoje pacientas nieko nemoka už ambulatorinįgydymą, tačiau už gydymąsi ligoninėje (ne daugiau kaip už 14 dienų)kasdien turi primokėti po 17 DM. Prancūzijoje pacientas turi padengtividutiniškai 20 procentų gydymosi ligoninėje išlaidų, bendrosios praktikosgydytojui pacientas apmoka 25 proc. jo honoraro, o už laboratorijos tyrimusreikia padengti net 35 proc. išlaidų. Tačiau jei sergama ilgai ir gydymaslabai brangus, tai pacientas už jį primokėti neprivalo. 1990 metais prancūzai


41

mokėjo vidutiniškai 23 proc. sveikatos priežiūros išlaidų iš savo kišenės, ovokiečiai – 13,1 proc. Todėl daugiau kaip pusė gyventojų yra apsidraudępapildomai. Graikijoje ir Ispanijoje gydymas nemokamas tik tose gydymoįstaigose, su kuriomis yra sudaręs sutartis socialinis draudimas.

Dar labiau paciento dalyvavimas dengiant gydymo išlaidas išryškėjastomatologijos srityje. Dantų gydymas daugelyje šalių yra socialiniodraudimo arba nacionalinės sveikatos tarnybos uždavinys, o už dantųprotezus beveik visose šalyse pacientai turi patys mokėti visą jų kainą arbabent jau didžiąją jos dalį. Kai kuriose šalyse paciento mokama sumapriklauso nuo reguliarios dantų profilaktikos priemonių.

6.3.2.1 Aprūpinimas vaistais

Vakarų Europos valstybėse yra du skirtingi įstatymai, taikomi aprūpinantpacientus vaistais: dauguma šalių turi vadinamąjį “pozityvų sąrašą”, kuriamesurašyti medikamentai, už kuriuos moka išlaidų subjektai. Pozityviuosesąrašuose yra pigiausi vaisto ekvivalentai, tuo siekiama sumažinti bendrąsiasišlaidas ir rinką padaryti peršviečiama. Kitos valstybės, pavyzdžiui,Vokietija, turi tik “negatyvų sąrašą”, t.y. sąrašą rinkoje esamų vaistų, užkuriuos pacientas turi susimokėti pats. Dažniausiai tai vaistai, skirtipaprastoms ligoms gydyti (sirupai nuo kosulio, vaistai nuo galvos skausmo)arba preparatai, kurių poveikis nenustatytas. Daug kur vaistų kainasreguliuoja valstybė.

Visose šalyse pacientas privalo pats apmokėti dalį vaistų išlaidų.Paciento primokama suma yra arba fiksuota suma už vieną receptą, arba tamtikras išlaidų procentas, neretai diferencijuotas pagal ligos sunkumą beitrukmę, sudarantis iki 50 proc. Sergant lėtinėmis ligomis, taip pat taisatvejais, kai paciento pajamos nedidelės, priemokos suma mažinama arbapacientui visai nereikia mokėti pačiam. Kad ir kokie prasmingi būtų įstaty-mai, atleidžiantys nuo priemokos, šiaip ar taip, jie lemia papildomasadministracines išlaidas, antra vertus, jie norom nenorom sukelia tam tikrąsocialinę diskriminaciją, nes asmuo, norintis pasinaudoti ta lengvata, privalodeklaruoti savo skurdą.

6.3.3. Medicinos technikos pirkimas

Ypatinga sritis, dėl kurios, kaip ir dėl aprūpinimo vaistais, ilgus metusvyksta diskusijos, yra paslaugos, susijusios su medicinos technika. Ši sritis


42

apima, be laboratorijų, vadinamąją low cost technology, t.y. prietaisus irmetodus, pasižyminčius nedidelėmis investicijų ir eksploatavimo išlaidomis(diagnostikos testai, cholesterino testas arba Papanicolao, prietaisai, tokiekaip EKG, krūtinės ląstos rentgenas, ultragarso aparatūra), antra vertus, taivadinamieji didieji prietaisai (high level technology). Ypač didžiųjųmedicinos prietaisų srityje susiduriama su sunkumais siekiant atsakingaivaldyti sveikatos priežiūros plėtrą.

Sąvoka didieji medicininiai prietaisai apima aparatus, kurie medicininiuar techniniu atžvilgiu nėra panašūs (vaizdo diagnostiniai aparatai, pvz.,kompiuteriniai tomografai, arba gydymo prietaisai, pvz., litotripteris,skaldantis inkstų akmenis, arba aukšto voltažo prietaisai onkologiniamsligoniams gydyti). Jie visi turi bendrą pavadinimą dėl to, kad visiemsbūdingos itin didelės investicijų ir eksploatavimo išlaidos.

Diskusijos dėl šių prietaisų prasidėjo nepaprastai sparčiai didėjantkompiuterinių tomografų skaičiui. Pirmi kompiuteriniai tomografai rinkojepasirodė dar 1973 metais ir kainavo apie 1 milijoną dolerių. Po trejų metųJAV jau naudota 400 tokių prietaisų ir dar 500 buvo užsakyta. (Panašipadėtis buvo ir kitose Vakarų Europos šalyse.) Nors prietaisų buvo palygintinedaug, tačiau tai buvo milžiniška investicija per labai trumpą laiką.

Pateikiant argumentus, jog esant ribotoms lėšoms būtina prietaisuspaskirstyti pagal poreikį, JAV ir Vakarų Europoje mėginta šių prietaisųpaplitimą valdyti ar bent sulėtinti politinėmis priemonėmis (certificate ofneed: JAV; didelių prietaisų poreikio planavimas: Vokietija ir Prancūzija).Nors nebuvo reikiamos įvertinimo analizės, o ką jau kalbėti apieekonominio veiksmingumo analizę, gydytojai ir ligoninės tikėjosi iš šiosinvesticijos ne tik diagnostinės, bet ir ekonominės naudos. Bet kadanginebuvo indikacijų sąrašų, pakopinės diagnostikos koncepcijos, tai visospolitinių instancijų poreikių skaičiavimo priemonės buvo bergždžios.Dažnai jos būdavo pasenusios, nes, jas paskelbus, investicijos jau būdavoįvykdytos. Nepaisant visų mėginimų reguliuoti šį procesą, šiandien beveikvisose Vakarų Europos šalyse yra šių prietaisų perteklius, todėl negalimagarantuoti prasmingo jų panaudojimo nei medicininiu, nei ekonominiu at-žvilgiu.

Naujosios technologijos taikymas neišvengiamai pasižymi eksperimentobruožais. Esant tokioms brangioms investicijoms, reikėtų pagalvoti, arįmanoma mokėjimą už paslaugas susieti sutartimis su dokumentacijosstandartais, kurie skatina nuolat analizuoti rezultatus. Dėl tokių standartų


43

reikėtų privaloma tvarka susitarti su kompetentingais gydytojaisinstaliuojant pirmus prietaisus ir juos tobulinti.

Pramoninės pasiūlos lankstumas susiduria su palyginti dideliu medicinosaprūpinimo struktūros nelankstumu. Viena vertus, kiekvienas naudotojassavo prietaisams taikyti ras pakankamai indikacijų, antra, tie, kurie neturitokio prietaiso, neturi visapusiškos informacijos ir nėra pasirengę mokėti užtokio prietaiso naudojimą. Todėl prietaiso naudojimas neretai tampaproblematiškas. Svarstant vertinimą ir išlaidas, reakcija tų, kurie neturėjojokio šanso gauti tokį prietaisą, nebuvo svarstoma. Pavyzdžiui, Vokietijoje,Prancūzijoje ir Nyderlanduose plintant ESWL paskelbta, kad mažinamaspersonalo ir lovų skaičius tose klinikose, kurios neturi litotripterio. Lovųskaičius nebuvo sumažintas. Užuot tai dariusios atitinkamos klinikos ieškojonaujų darbo sričių arba siekdamos išlaikyti pacientus ėmė taikyti beveik tuopat metu sukurtas pigesnes endoskopinio gydymo priemones.

Ne ekonominė pavienio didelio prietaiso savininko kalkuliacija, betišlaidų ir naudos apskaičiavimas, taip pat medicinos aprūpinimo aplinka irjos specifinės sąlygos gali pateikti informaciją apie visuomenines sveikatospriežiūros išlaidas. Didžiųjų prietaisų atveju būtent struktūrinės išlaidos yratikrasis išlaidų rodiklis.

Medicinos aprūpinimo kokybės atžvilgiu ESWL, be jokios abejonės,buvo didelis laimėjimas. Tačiau visose šalyse iškilo klausimas, kaip reikiapakeisti mokymą, norint ateityje garantuoti nedaugelio atvirų akmenligėsoperacijų kokybę. Tas pat pasakytina apie endoskopines intervencijas.Norint garantuoti medicinos aprūpinimo kokybę, visur buvo reikalaujamacentralizuoti inkstų akmenligės gydymą keletoje klinikų. Tai būtų reiškępasiūlos sumažinimą ir to negalima būtų niekur įgyvendinti.

Technologijos įvertinimas reikalauja atsižvelgti ir į šalutinius padarinius.Todėl pradėjus šalinti akmenis techniškai nesudėtingu būdu ir esant retomskomplikacijoms tiek gydytojai, tiek pacientai nebuvo suinteresuotinemalonia recidyvų profilaktika. Profilaktikos priemonės Vakarų Europossveikatos priežiūros sistemos srityje nėra labai mėgstamos. Kad prasmingaprofilaktika įgalina išvengti nemažos dalies gydymo procedūrų ir išlaidų,mažai domina tiek gydytojus, tiek pacientus.

Didelio prietaiso naudojimo padariniai daro įtaką medicinosaprūpinimui. Dėl didelių investicijų ir eksploatavimo išlaidų ir dėl su tuosusijusio prestižo (juk ne kiekvienas turi tokį prietaisą) vadinamieji didiejiprietaisai sukuria ypatingą sveikatos ekonominę ir struktūrinę problemą.


44

Kadangi prietaisų našumas gana didelis, tai jų poreikis yra ribotas.Nepaisant to, tokių prietaisų eksploatavimas kelia didelį ekonominį irprofesinį susidomėjimą. Bet koks mėginimas reglamentuoti jų paplitimą irfinansinių bei kitų išteklių skyrimą turi būti pagrįstas poreikių bei išlaidų irnaudos apskaičiavimais. Dokumentacijos standartai turi būti fiksuojami išanksto ir nuolat tobulinami.

6.4. Ekonominė sveikatos priežiūros reikšmė

Jau daugiau kaip 20 metų beveik visose Vakarų Europos šalyse vykstadiskusijos apie sveikatos priežiūros išlaidų plėtrą. Visur sveikatos priežiūrosišlaidos augo greičiau nei bendrasis visuomeninis produktas. To didėjimopriežasčių daug. Naujų, brangių gydymo metodų paplitimas, pvz., organųtransplantacija, atviros širdies operacijos arba dializavimas, taip pat naujosdiagnozavimo technologijos, pvz., sonografija, kompiuterinė tomografija,irgi prisidėjo prie išlaidų didėjimo, taip pat įtakos turėjo ir gyventojųamžiaus struktūros pasikeitimas. Seniems žmonėms reikia daugiaumedicinos paslaugų nei jauniems. Be to, daugelyje šalių paslaugųpadaugėjo, taip pat jos pradėtos teikti ir tiems žmonėms, kuriems anksčiaunebuvo teikiamos.

Svarbiausias diskusijų objektas tik iš mokesčių ir socialinio draudimoįmokų finansuojamos išlaidos. Tik ši sveikatos priežiūros išlaidų dalisatrodo problematiška. Kiekvienoje šalyje vykstančios diskusijos visiškaiatitinka ekonominės konjunktūros kreives. Kuo ilgiau trunka ekonominėrecesija, tuo brangesnė ima atrodyti sveikatos priežiūra ir tuo greičiaureikalaujama mažinti iš mokesčių arba socialinio draudimo finansuojamogydymo apimtį. Šiuo atveju kalbama apie “racionavimą” arba apsiribojimą“medicinos požiūriu būtinomis priemonėmis” arba apie “pagrindinįdraudimą”. Žinoma, yra skirtingų nuomonių dėl šių sąvokų turinio. Kadangikalbama apie socialiniu - politiniu požiūriu apibūdinamas paslaugas, tainuoroda “medicininiu požiūriu būtinos priemonės” taip pat mažai ką duoda.Aiški tokio argumento politinė kryptis: “medicinos požiūriu būtinos priemo-nės” reiškia apsiribojimą pagalba susirgus tik gyvybei pavojingomis ligomis,kurių gydymas neretai būna brangus. Visa kita būtų finansuojama “tik“visuomenės ir iš privataus draudimo.

Kita vertus, reikia pažymėti, kad visų Vakarų Europos šalių sveikatospriežiūra pastaraisiais dešimtmečiais tapo svarbiu gamybos ekonomikosveiksniu. Pirma, visose šalyse nepaprastai išaugo sveikatos priežiūros


45

darbuotojų skaičius, tad bet koks paslaugų apribojimas gali turėtinepageidaujamų politinių darbo rinkos padarinių. Antra vertus, sveikatospriežiūra yra auganti farmacijos ir medicinos technikos produktų rinka. Betkoks realizavimo galimybių ribojimas neišvengiamai paveiks ekonomikosplėtrą. Tai ypač pasakytina apie šalis, kurių gamybos pajėgumai ir eksportointeresai šioje srityje yra dideli.

Aiškumo dėlei pateikiame trumpą apžvalgą apie Europos medicinostechnikos pramonės apyvartą 1991 m.

Europos medicinos prietaisų rinka 1991 m.

Šalis Apyvarta (mlrd.USD)

Pasikeitimai %, palygintisu 1990 m.

Vokietija 10,5 +6

Prancūzija 5,5 -1

Didžioji Britanija 4,3 0

Italija 4,0 +1

Beniliuksas 2,7 0

Skandinavija 2,3 0

Ispanija 2,1 +4

Kitos šalys 2,7 +1

Iš viso 34,1

Norint apdrausti darbuotojus, būtina turėti tam tikrą sveikatos priežiūroslygį. Be to, tam tikra aprūpinimo kokybė yra tapusi kultūros norma, kuri,būdama gyventojų nuosavybe, negali būti paprasčiausiai sumažinta,nesukeliant tuo ypatingos politinės reakcijos. Dėl šių priežasčių sveikatospriežiūros išlaidas sumažinti labai sunku.

Išeitis šiuo atveju būtų dalies paslaugų privatizavimas, taigi patiesapdraustojo dalyvavimas dengiant sveikatos priežiūros išlaidas turėtų būtididesnis, o tą savo ruožtu galėtų padengti papildomas draudimas privačiojekompanijoje. Tačiau šiuo atveju vis labiau pažeidžiama tampa VakarųEuropoje vyraujanti, solidarumo ir socialinio išlyginimo principais


46

grindžiama sveikatos priežiūros sistema. Kadangi mažesnes pajamasturinčios asmenų grupės negali sau leisti nei daugiau prisidėti prie išlaidųpadengimo, nei papildomai apsidrausti privačiose draudimo kompanijose,tai iškart atsirastų dviejų klasių medicina. (Kiek tai jau tapo realybedaugelyje šalių, čia nenagrinėsime.) Dar reikia paminėti faktą, kad socialiniodraudimo bendrovės už tas pačias paslaugas moka gerokai mažesnes įmokaspaslaugų teikėjams (gydytojams ir ligoninėms) nei privačios draudimokompanijos. To padarinys – privačias praktikas turintys gydytojai irligoninės labiau suinteresuoti aptarnauti privačius pacientus ir juos traktuojakaip privilegijuotus asmenis. Taigi dviejų klasių medicina šiuo lygmeniu vislabiau įsigali.

Antra vertus, daugelyje Vakarų Europos šalių pastaraisiaisdešimtmečiais nusistovėjo toks medicininio aptarnavimo būdas, kurį išesmės galima pavadinti švaistymu. Pramonės realizavimo interesai,racionalaus lėšų panaudojimo sunkumai ambulatorinio ir stacionarinioaprūpinimo srityje dar labiau padidino išlaidų augimą. Gyventojųmedikalizavimas, t.y. migdomųjų, skausmą šalinančių, psichofarmaciniųpreparatų vartojimas, kai kuriose šalyse įgavo sveikatai pavojingus mastus.Aprūpinimas medicinos technika daugelyje šalių, ypač jų didmiesčiuose,viršijo gero aprūpinimo lygį.

Turimų medicinos pajėgumų naudojimas dažniau grindžiamas nemedicinos, bet ekonomikos rodikliais. Kita vertus, kokybiškesnėdiagnostika, panaudojant naujausią techniką, nepagerina gydymoautomatiškai. Išlaidos atsiranda ne dėl naujos medicinos technikos ir metodųįdiegimo, bet dėl jų racionalaus arba medicinos požiūriu neracionalauspanaudojimo. Daugelyje šalių, vien šias priežastis pašalinus, išlaidas būtųgalima gerokai sumažinti.

Sveikatos draudimas, kuris buvo vis labiau plėtotas pasiturinčioseVakarų Europos šalyse per praėjusius dešimtmečius, šiandien atsidūrėkryžkelėje. Tolesnis sveikatos priežiūros išlaidų augimas visose šalyse yranepageidaujamas ekonominiu politiniu atžvilgiu. Tačiau išvengtidesolidarizacijos kuriant dviejų klasių mediciną galima tik racionaliainaudojant turimas lėšas.


47

7. DRAUDIMAS NUO INVALIDUMO

Invalidumas yra būsena, kurią sunku aprašyti įvairiais aspektais ir kuriąbūtina atriboti nuo kitų sričių.

7.1. Invalidumas – daugelio veiksnių są lygojamabūsena

Paprastai invalidumas apibūdinamas kaip nedarbingumas (tam tikromisaplinkybėmis – dalinis), t.y. kaip praradimas (tam tikromis aplinkybėmis –dalinis) galimybės savo fiziniais ir psichiniais sugebėjimais iš darbinėsveiklos gauti arba (potencialiai) sugebėti gauti pajamas. Gali būti sunkūsinvalidai nuo gimimo. Asmenys, kurie dėl savo individualių gyvenimiškųaplinkybių niekada neketino arba neketina dirbti pagal profesiją, taip patgali gali būti pripažinti invalidais. Mūsų apžvalgai ši aplinkybė tampa svarbitik tada, kai ji yra susijusi su teise gauti valstybinių ar privačių draudimosistemų paslaugas. Šios paslaugos gali atlikti skirtingas funkcijas:

• palengvinti arba sušvelninti invalidumo būseną (slaugantsunkius arba labai sunkius invalidus arba teikiant sveikatospriežiūros paslaugas lėtinėmis ligomis sergantiems ligoniams);

• išgydyti invalidumą visiškai arba iš dalies (pavyzdžiui, taikantmedicininės ar profesinės reabilitacijos priemones);

• kompensuoti visiškai arba iš dalies dėl invalidumo prarastaspajamas (pvz., skiriant pensiją);

• pagerinti invalidų finansinę padėtį ir sudaryti jiems galimybesdalyvauti visuomeniniame gyvenime (pvz., lengvatosnaudojantis visuomeniniu transportu, mokesčių lengvatos užtelefoną, radiją ir televiziją arba dalyvavimas visuomeniniuoserenginiuose, pvz., koncertuose, sporto renginiuose).

Apžvelgiant šias paslaugas, sąvoka invalidumas yra identiška savokainegalia. Bet čia daugiausia nagrinėjame sistemas, kurios invalidumąapibūdina kaip faktą, suteikiantį teisę gauti tokias paslaugas, kurios pajamųpraradimą kompensuoja visiškai arba iš dalies arba siekia invalidumobūseną pašalinti visiškai arba iš dalies. Toliau apsiribosime pirmiausiavalstybinių socialinės apsaugos sistemų paslaugomis.


48

Šie trys apribojimai (invalidumas, kaip teisę į paslaugas pagrindžiantisvalstybinės apsaugos sistemos faktas, paslauga, kaip negacija ar atsiradusiosrizikos materialinė kompensacija) yra svarbūs, kadangi invalidumo faktoegzistavimas iš esmės apibūdinamas per apsaugos sistemas, kurios jįnagrinėja per sąlygas, kurias reikia įvykdyti, norint gauti tas paslaugas,invalidumo nustatymo metodą ir paslaugos nustatymą. Kalbant vaizdžiai,nėra invalidumo savaime, jis yra politiškai reguliuojamas, ekspertai,remdamiesi įstatymais, jį apibūdina ir administracinėmis priemonėmis darojam įtaką.

Šiuo atveju visuomet svarbūs ekonominiai, socialiniai struktūriniai irindividualūs psichologiniai veiksniai.

Kaip pavyzdį galima pateikti Švediją. Ten nedarbingumo pensija buvoįvesta kaip darbo rinkos politikos priemonė pagyvenusiems žmonėms remti.Iki 7-ojo dešimtmečio pradžios invalidumo pensijai svarbus darbingumosumažėjimas buvo apibūdinamas tik medicinos kategorijomis. 1972 m. šikoncepcija pakeista: kiekvienas vyresnis nei 62 metų asmuo, išnaudojęssavo, kaip bedarbio, pašalpos limitą ir neradęs tinkamos darbo vietos, galėjobūti pripažintas nedarbingu. 1976 m. šis įstatymas pradėtas taikyti visiemsvyresniems nei 60 metų asmenims. Dėl šios priežasties 1979 m. 22,6 proc.vyrų ir 20,6 proc. moterų nuo 60 iki 64 metų amžiaus gaudavo invalidumopensiją, o 1970 m. - atitinkamai tik 11,2 proc. ir 9,5 proc. Šitaip tie asmenysgavo pašalpas ir darbo rinkos padėtis pagerėjo. Tačiau valstybės įsi-pareigojimas vykdyti prasmingą darbo rinkos politiką vyresnio amžiausžmonių atžvilgiu sumažėjo socialinės apsaugos sistemų sąskaita.

Ir invalidumo nustatymas gali atlikti tokias reguliuojančias funkcijas. Jeipaskirtų invalidumo pensijų skaičius atrodo per didelis, o finansinės išlaidosuž paslaugas taip pat per didelės, tai įstatymo numatyti faktiniai požymiaigali būti interpretuojami siauriau ir tada mažiau atvejų pripažįstami kaipinvalidumas. Lygiai taip pat svarbi yra ekspertų vertinimo perspektyva. Jųsuvokimo ir akceptacijos horizontas (pvz., įtarimas dėl piktnaudžiavimo), jųišankstinės nuostatos ir socialinės medicinos žinios turi ypač didelėsreikšmės vertinant atvejį.

Tas pat pasakytina ir apie apdraustąjį asmenį. Beveik visose sistemose,kuriose invalidumas laikomas svarbiu pašalpai skirti faktu, egzistuojavadinamasis prašymo principas. Nukentėjusysis turi pateikti prašymą gautipensiją, t.y. paslauga jam negali būti primetama. Tik pateikus prašymą,prasideda procedūra, kurią baigus gali būti nustatytas invalidumas. Tik


49

pradėjus invalidumo nustatymo procedūrą, galima tam tikromis aplinky-bėmis nustatyti savijautos sutrikimus, kurie nukentėjusiam anksčiau nebuvožinomi arba kurie dabar gali patvirtinti invalidumo faktą.

Galime pastebėti, kad didėjant ekonomikos problemoms padaugėjaprašymų gauti invalidumo pensiją dėl struktūrinių ar dėl individualiųpriežasčių. Daugeliu atvejų, esant geresnėms gyvenimo sąlygoms, tieasmenys ir toliau būtų dirbę, nekreipdami dėmesio į savo nepalankiąpsichologinę-socialinę būseną, arba būtų susiradę mažiau kenksmingą darbovietą ir ten tęsę savo darbinę veiklą. Namų gydytojo patarimas pateiktiprašymą gauti pensiją, pernelyg dideli darbo krūviai, gamybos atmosferospablogėjimas lemia augantį prašymų skaičių.

Grasinimai atleisti iš darbo, besikaupianti įtampa darbe ir šeimoje,netikrumas dėl darbo vietos, baimė būti atleistam iš darbo, bet ir nenorasdirbti bei viltis turėti daugiau laisvalaikio skatina siekti invalidumopripažinimo. Tarp abiejų šalių vykstantys socialiniai medicininiai irpsichosocialiniai diskursai, ekspertizių kokybė, prašymą pateikusio asmensatkaklumas arba jo sugebėjimas įtikinti lemia procedūros baigtį. Taigiprocedūros rezultatas gali būti palygintas su kompromiso išsiderėjimu tarpkeleto šalių.

7.2. Apsidraudimas nuo rizikos ir apdraustiej i

Iš šių pavyzdžių aiškėja, kad invalidumas sociologiniu požiūriu yraįtrauktas į priežasčių visumą, susidedančią iš daugelio skirtingų veiksnių.Bet kyla klausimas, kaip galima riziką kaskart įvertinti įstatymo požiūriu iratribojus nuo kitų rizikų – ligos, senatvės, nedarbo – valdytiadministracinėmis priemonėmis.

Paprastai su amžiumi didėja invalidumo rizika. Šis procesas priklauso netik nuo individualios sveikatos būklės, pirmiausia - nuo darbo krūvio.Pabrėžiant šį tarpusavio ryšį, atrodo, kad invalidumą reikėtų priskirtisenatvės draudimui (taip yra Vokietijoje, Austrijoje bei Ispanijoje). 1889 m.Vokietijos draudimo nuo invalidumo įstatymas ir su juo susijusios pensinėsišmokos buvo laikytos pensinio draudimo pagrindu, įstatymo numatyta am-žiaus riba (tais laikais - sulaukus 70 metų) buvo traktuojama kaip įstatymoapibrėžiamas invalidumo atvejis: asmuo, sulaukęs 70 metų, gaudavosenatvės pensiją, “nereikalaujant invalidumo įrodymų”. Taip pat tam tikrųprofesijų atstovų (kalnakasių arba sunkiosios pramonės darbininkų) teisėišeiti į pensiją anksčiau (šią teisę taiko Vakarų ir Rytų Europos sistemos)


50

įstatymo apibrėžiama kaip galimo invalidumo atvejai. Jiems taip pat kiek-vienu atveju nereikia ypatingų įrodymų. Anksčiau minėtas Švedijos arbaAustrijos - šalių, kur egzistuoja ypatingi invalidumo įstatymai, skirtivyresnio amžiaus žmonėms, - pavyzdys pabrėžia glaudų ryšį tarpinvalidumo ir amžiaus.

Antra vertus, invalidumą galima apibrėžti kaip nuolat trunkančią ligą,kuri visą laiką daro įtaką fizinėms, dvasinėms ir proto galioms. Keletas šalių(Belgija, Prancūzija) invalidumą laiko ilgalaikiu, ligos nulemtunedarbingumu. Atrodo, kad priklausomai nuo to, koks yra priskyrimokriterijus nustatant invalidumą, labiau pabrėžiama arba profesinė, arba fizinėir dvasinė nukentėjusiojo padėtis.

Abu priskyrimo būdai kelia problemų. Viena vertus, dažniausiai senatvėsdraudimo srityse remiamasi nuostata, kad invalidumas iš principo turi būtiperžiūrimas: ar suteikus ypatingas reabilitacijos paslaugas, ar įkūrus darbovietas su pagalbinėmis priemonėmis ar darbą lengvinančia įranga, arpasikeitus sveikatos būklei. Todėl invalidumo pensijos nemokamos kaipnuolatinės pensijos (išskyrus akivaizdžiai ilgalaikius atvejus), yra numatytapo tam tikro laiko padėtį peržiūrėti. Tokie įstatymai invalidumą priartinaprie pagydomos ligos.

Ir atvirkščiai: invalidumo priskyrimas prie ligos sukelto darbingumopraradimo skatina nerūpestingą požiūrį, jog individualaus darbingumosumažėjimas gali būti susijęs tik su konkrečia profesija arba apskritaiasmens darbingumu, taigi būtinas diferencijuotas požiūris. Visos šiospriežastys yra įrodymas, kad invalidumo rizika veikiau priskirtinapensiniam, o ne sveikatos draudimui.

Iš to galima padaryti dvi išvadas:

• turi būti sukurta savarankiška draudimo nuo invalidumosistema (tokių egzistuoja, pvz., Šveicarijoje);

• invalidumo, atsižvelgiant į aiškias jo priežastis, atvejus reikėtųpriskirti specialioms sistemoms, pirmiausia - draudimui nuonelaimingų atsitikimų (jeigu invalidumo priežastis -nelaimingas atsitikimas darbe arba profesinė liga) - panašiaikaip yra Prancūzijoje, Vokietijoje arba Graikijoje. Jeiegzistuoja sistemos skirtos tam tikroms profesinėms grupėms,pvz., kalnakasiams, žemės ūkio darbuotojams, gydytojams


51

arba valstybiniams tarnautojams, tai invalidumo rizikaapibūdinama atsižvelgiant į ypatingas profesijos aplinkybes.

Galima pateikti šiuos argumentus, kodėl reikia savarankiškų draudimonuo invalidumo sistemų:

• Invalidumas glaudžiai tarpusavyje susipynusių aplinkybiųvisuma, kuri gali sukelti žymių struktūrizuotos draudimosistemos kompetencijos ir valdymo problemų. Pvz., Vokietijossveikatos draudimo sistema, norėdama sutaupyti pinigų, galivieną iš savo narių, kuris ilgesnį laiką serga, paskatinti pateiktisavo pensinio draudimo įstaigai prašymą skirti jam invalidumopensiją. Jei tas narys atsisako pateikti prašymą, ligonių kasaneprivalo jam mokėti nedarbingumo pašalpos. Invalidumąnustato Ligonių kasos Medicinos tarnyba. Tačiau pensiniodraudimo Medicinos tarnybai ši diagnozė nėra privaloma,tarnyba turi priimti savarankišką sprendimą. Visais atvejais,kurie neretai priskirtini prie abejotinų, gali kilti nemažų sukompetencija susijusių konfliktų. Taip pat draudimo nuonedarbo bendrovė gali paskatinti apdraustąjį pateikti prašymągauti invalidumo pensiją, jei kyla įtarimas, kad ilgiautrunkančio nedarbo priežastis - žymus individualių darbiniųsugebėjimų sumažėjimas. Invalidumą nustato pensiniodraudimo Medicinos tarnyba pagal savo, o ne pagal darbobiržos kriterijus. Jei Medicinos tarnyba paneigia invalidumą,tas atvejis grąžinamas draudimo nuo nedarbo sistemai.Pavyzdžiai rodo, jog tiek Medicinos tarnybos pajėgumai ir josprofesionalios žinios, tiek darbo biržos galimybės galėtų būtilabiau sukoncentruotos savarankiškose sistemose. Tas patpasakytina ir apie medicininę, ir apie profesinę reabilitaciją.

• Jei nustatant invalidumą reikia atsižvelgti į konkrečias darborinkos aplinkybes, įžvelgiamas dubliavimas su draudimu nuonedarbo. Pavyzdžiui, kai kurių sistemų įstatymuose numatyta,kad apdraustasis, kuris galėtų dar po keletą valandų per dienądirbti (ne visą darbo diena), turi gauti invalidumo pensiją tokiuatveju, jei jis per nustatytą neilgą laiko tarpą tinkamos darbovietos rasti negali. Nes būtų neteisinga – tokia pagrindinėįstatymų mintis – siųsti žmogų į darbo rinką prieš tai


52

nepaskyrus jam pensijos, nedavus jam šanso užsidirbti. Darbobirža, bendraudama su tokiu asmeniu, privalo padėti ieškotidarbo vietos. Tačiau jei darbo vietos surasti nepavyksta,pensinio draudimo įstaiga, mokėdama invalidumo pensiją,perima draudimo nuo nedarbo išmokos riziką. Ir šiuo atvejukyla klausimas, ar prasmingas kompetencijų sujungimasnegalėtų bent jau sumažinti dėl atribojimo kylančių problemų.Kita išeitis būtų priimti daugiau įstatymų (panašiai kaip Ispa-nijoje ar Austrijoje), kurie reglamentuotų, jog sulaukus tamtikro amžiaus nereikėtų tikėtis gauti darbo. Tačiau dėl išlaidųšis būdas vis rečiau pasirenkamas. Atvirkščiai, daugelis šalių(tarp jų Nyderlandai, Italija, nuo 1999 m. - ir Vokietija)linkusios labiau pabrėžti priežastinį ryšį tarp ligos ir invalidumo,o į tikrąjį socialinį komponentą, darbo rinką, nekreipti domės.

Svarbiausia invalidumo, susijusio su darbine veikla sąvokos problema,yra tai, jog tradicinė darbo sąvoka ir jos ryšys su nepertraukiama darbinebiografija Vakarų Europos šalyse kelia vis daugiau abejonių. Tai susiję netik su apskritai konstatuojamu nuolatiniu dideliu nedarbu, būdingu visiemsamžiaus tarpsniams ir vadinamųjų nepertraukiamų profesinių karjerų skai-čiaus padidėjimu, kur lanksčiai pasiskirstę darbinė veikla, pasitraukimas išdarbo rinkos ir ne visas darbo laikas. Tai susiję ir su tuo, kad daugelissocialinės apsaugos sistemų, skirdamos invalidumo ir senatvės pensijas,pradėjo įtraukti (pagrįsdamos bei padidindamos išmokas) ir visuomeniniupolitiniu aspektu svarbias, bet nemokamus veiklas – pvz., vaikų auklėjimas,nemokama slauga, teikiama visuomeniniais pagrindais. Socialinės apsaugossistemose tai prilyginama tradicinei darbinei veiklai, tačiau neatitinka joskriterijų. Tokiu būdu galimybė pripažinti invalidumą, t.y. pajamų praradimądėl darbingumo ribojimo, praplečiama darbingumo praradimu, kurisvisuomeniniu politiniu požiūriu laikomas svarbiu.

Šie svarstymai sukelia diskusijas, kad vertėtų patvirtinti invalidumosąvoką ir socialinę apsaugą sieti su negalia, kurios rizikos laipsnis nebūtinaituri būti susijęs su darbo santykiais; prarastos pajamos būtųkompensuojamos per papildomas sistemas, o negalios riziką galėtų apdraustiper mokesčius finansuojama pagrindinė pensija. Ypač daug tokių pavyzdžiųnestruktūrizuotose, iš mokesčių finansuojamose, universaliose socialinėsapsaugos sistemose, pvz., Danijoje, kur be visų piliečių draudimo pavienėmsdarbuotojų grupėms būdingos rizikos papildomai apdraustos darbuotojų


53

draudimu. Todėl nuo invalidumo apdraustos namų šeimininkės, šeimininkaiarba mokiniai, kurie nesiverčia darbine veikla. O esant iš įmokų finan-suojamai sistemai, kurią iš esmės grindžia įmokos, skaičiuojamos nuodarbinių pajamų, turinčių įtakos išmokų apskaičiavimui, tam tikros asmenųgrupės yra eliminuojamos arba tenka operuoti fiktyviais įskaitymoduomenimis (fiktyvus darbinių pajamų gavimas).

Todėl socialiai apsaugotų asmenų skaičius iš esmės priklauso nuoatitinkamos sistemos koncepcijos:

• specialios sistemos, kur invalidumas grindžiamas tam tikrapavojų priežastimi (puikus to pavyzdys – draudimas nuonelaimingų atsitikimų, karo arba smurto aukų aprūpinimas),apima visus asmenis, kuriems gresia šis pavojus arba kurie perjį jau nukentėjo. Su profesijomis susijusios specialios sistemosapima visus atitinkamos profesijų grupės atstovus;

• draudimo sistemos, kurių būtina prielaida – samdomas darbasarba individuali savarankiška dirbančio asmens veikla ir iš togaunamos pajamos, privalo fiktyviai nurodyti priklausomumąsistemai asmenų, kurie, kad ir laikinai, nedirba arba negalidirbti mokamo darbo, jei norima, kad šie asmenys būtų socia-liai apginti;

• universalios sistemos, nesvarbu, ar jos finansuojamos išmokesčių ar iš įmokų, visiems gyventojams teikia apsaugosnuo invalidumo garantijas.

Esant universaliai sistemai, šeimos nariai gauna apsaugos nuoinvalidumo garantijas netgi nemokėdami įmokų. Be to, jie dar yra socialiaiapginti, kai sistema numato invalidumo pensiją ir teisę gauti maitintojonetekimo pensiją. Kai kuriose Vakarų Europos sistemose taip patreglamentuojamos savanoriško draudimo formos, į kurias taip pat įeinaapsauga nuo invalidumo rizikos.

7.3. Išmokos nustatymas

Apžvelgus Vakarų Europos socialinės apsaugos sistemų įvairovę galimaišskirti šiuos invalidumo tipus:


54

• invalidumas dėl ilgesnį laiką trunkančio ligos nulemtonedarbingumo, kuris turi apimti tam tikrą laikotarpį, pvz.,12mėnesių (tai būdinga tokioms šalims kaip Airija, JungtinėKaralystė, Belgija);

• invalidumas dėl dalinio arba visiško darbingumo praradimo(Prancūzija, Ispanija, Vokietija)

• invalidumas dėl dalinio arba visiško profesinio darbingumopraradimo (Danija, Graikija, Portugalija);

Galimi ir mišrūs šių invalidumo tipų variantai. Sistemos, kuriosinvalidumą priartina prie ligos, dažniausiai pabrėžia ligos lemiamądarbingumo praradimą. Visiškas darbingumo praradimas reiškia visiškądarbingumo sumažėjimą, kurio priežastis bendra dvasinė ir fizinė asmensbūklė arba darbo rinkos padėtis; dalinio darbingumo praradimo faktasreiškia, jog dar yra išlikęs tam tikras sugebėjimas dirbti. Visiškas profesiniodarbingumo praradimas reiškia, kad asmuo pagal savo individualų iš-simokslinimą ir/arba individualią profesinę biografiją nebegali imtisdarbinės veiklos; dalinis profesinio darbingumo praradimas reiškia, kadasmuo dar gali gauti (mažesnes) pajamas.

Invalidumo nustatymo procedūroje dalyvauja medicinos ir tam tikrųprofesijų ekspertai arba darbo rinkos ekspertai (komisijos nariai ar kaippavieniai ekspertai). Tačiau daugelyje šalių jų funkcija yra patariamoji, nekonstatuojamoji. Invalidumo fakto patvirtinimas ir išmokos nustatymas yradarbo biržos uždavinys. Paties nukentėjusiojo dalyvavimas paprastaiapsiriboja prašymo pateikimu, sutikimu atlikti tam tikrus tyrimus ir doku-mentų pateikimu. Nukentėjusysis iš dalies turi teisę pasirinkti ekspertus arbaekspertą. Todėl jam reikia suteikti daugiau teisių atliekant šią procedūrą, nestik šitaip galima atsižvelgti į tą aplinkybę, kad invalidumas daugeliu atvejuyra palyginamas su kompromiso išsiderėjimu tarp įvairių šalių (žr. 7.1.skyrių). Taip pat būtų sveikintinas dalykas labiau į šiuos reikalus įtrauktisocialinius partnerius (kaip Nyderlanduose), turint omenyje darbo aplinkosreikšmę invalidumo rizikai atsirasti.

Prieš nustatant nukentėjusiojo teisę gauti pinigines išmokas, kai kuriųšalių (ypač Vokietijos, Nyderlandų) sistemose yra numatyta, kad būtinaištirti, ar negalima nukentėjusiojo sveikatos būklės žymiai pagerinti arbavisai jį pagydyti, taikant medicininės ar profesinės reabilitacijos priemones(reabilitacijai teikiama pirmenybė, tik vėliau skiriama pensija); kitų šalių


55

sistemose reabilitacijos priemonėms skiriama labai nedaug reikšmės, norsjos yra itin reikšmingos ekonominiu ir individualiu-psichologiniu atžvilgiu.Kita vertus, daugelis nukentėjusiųjų, ypač bedarbiai, paklaus, kam jiemsreikia tos reabilitacijos, jei sėkmės atveju tai gali reikšti tik darbo neturėjimopratęsimą. Tokiais atvejais šie asmenys nėra skatinami aktyviai naudotisreabilitacijos priemonėmis.

Piniginių išmokų variantai gali būti įvairūs, priklausomai nuo to, kokiosocialinės apsaugos tikslo siekiama.

• Sistemos, orientuojamos į darbinę veiklą (pvz., Vokietija arbaIspanija), skirdamos pensiją nukentėjusiajam paprastai siekiaišlaikyti jo turėtą pragyvenimo lygį. Todėl šiuo atvejuorientuojamasi į darbines pajamas, gautas ilgesnį laiką ikiinvalidumo nustatymo. Deja, būtent šios sistemos pasižymitendencija, nustačius tam tikras laiko ribas, eliminuoti kai ku-riuos asmenis iš apsaugos nuo invalidumo sistemos, jei nuo jųdarbinės veiklos iki invalidumo nustatymo praėjo daugiaulaiko (pvz., Vokietija, Graikija). Ši aplinkybė pirmiausiadiskriminuoja moteris, kurios, ilgus metus dirbusios tam tikrądarbą, imasi kitų, nemokamų darbų (pvz., vaikų auklėjimo). Jeitokie darbai skiriant pensiją, teisiškai vertinami nepakankamai,gali atsirasti gana nemažų spragų apskaičiuojant pensijos dydį.

• Sistemos, kurios teikia tik minimalų draudimą arba siūlobendrą vidutinę sumą, ne orientuojasi į darbines pajamas, osiekia garantuoti tik tam tikrų poreikių patenkinimą. Jospaprastai finansuojamos iš mokesčių. Tačiau galimaįsivaizduoti, jog įmokos turi būti skaičiuojamos pagalindividualias darbines pajamas, tačiau piniginė išmokasumažinama iki bendro vidurkio (pvz., Šveicarija).

• Jei sistema atsižvelgia į tai, ar yra bendras darbingumopraradimas, ar jis susijęs tik su konkrečia profesija, įstatymaitokiais atvejais dažniausiai reglamentuoja ypatingą profesinęapsaugą. Pensijos dydis diferencijuojamas pagal profesinio irbendrojo darbingumo praradimą.

• Visur paplitęs pašalpos dydžio diferencijavimas pagalinvalidumo sunkumo pakopą; dažniausiai yra skiriama nuo


56

trijų iki keturių pakopų, jos dar diferencijuojamos pagalnukentėjusiojo amžių.

Šiandien matome, kad bendroji invalidumo draudimo sistema, apimantidaugybę žmonių, jau negali garantuoti specialios profesinės apsaugos. Tokianuostata kilusi iš praeityje vyravusio mąstymo, kai būdavo tiesiogkonstatuojama esama padėtis (pvz., skirstymas į darbininkų ir tarnautojųdraudimą Vokietijoje). Išimtys buvo tik tada, kai tam tikros, aiškiai atribotosprofesinės grupės būdavo sujungiamos į specialias sistemas, o teisiniuoseaktuose atsispindėdavo šių profesinių grupių ypatumai. Kiekvienu atvejudarbo rinkai turėtų būti skiriamas nemažas dėmesys; ypač tai pasakytinaapie vyresnius asmenis, kurių galimybės darbo rinkoje yra sumažėjusios.

7.4. Draudimas nuo nelaimingų atsit ikimų

Vakarų Europoje galima išskirti tris draudimo nuo nelaimingų atsitikimųtipus. Skirstymo kriterijus yra Vokietijos sistemoje itin paplitusiprevencijos, reabilitavimo ir kompensavimo vienovė, taip pat socialiniųpartnerių – profsąjungų ir darbdavių dalyvavimas administruojant šiąsistemą.

• Taikant šį kriterijų, galima pastebėti daugiau panašių sistemų -Prancūzijoje, Liuksemburge, Austrijoje ir Vokietijoje.Prancūzijoje, kur draudimas nuo nelaimingų atsitikimųorganizavimo atžvilgiu priskirtas sveikatos draudimui, yratendencijų pirmąjį padaryti savarankiškesnį.

• Danijoje, Belgijoje, Portugalijoje ar Suomijoje draudimąvykdo privačios kompanijos. Iš dalies šios kompanijos,remiantis įstatymu įpareigojamos vykdyti šį uždavinį, todėljoms tenka ypatinga valstybinė atsakomybė. Kartais šiosprivačios draudimo įmonės konkuruoja viena su kita (taip yraPortugalijoje), bet nelaimingų atsitikimų darbe ir profesiniųligų prevencijos koncepcija ten ne itin ryški, nes investicijos įprevenciją atsiperka tik po ilgesnio laiko, taigi yra ne-pelningos.

• Kitose šalyse, pvz., Didžiojoje Britanijoje arba Airijoje,draudimas nuo nelaimingų atsitikimų valdomas tiesiogiai perministerijas ir joms pavaldžias žinybas, taigi socialiniai


57

partneriai čia nedalyvauja. Dažnai atsitinka, kad už prevenciją,reabilitavimą ir kompensavimą atsako skirtingos žinybos, todėlvisą šią veiklą koordinuoti sunkiau.

Tik labai nedaugelyje šalių nuo nelaimingų atsitikimų draudžiamimokiniai ir studentai arba yra privalomas/savanoriškas pačių verslininkųdraudimas. Išmokų pobūdis, apimtis ir dydis - labai skirtingi. Todėlapibendrinant tai, kas jau pasakyta, galima daryti išvadą, jog Vokietijossistema, turinti savarankišką draudimą nuo nelaimingų atsitikimų, darbdaviųprofesinius šakinius susivienijimus, kurių kompetencija yra įvairialypė irkurią valdo socialiniai partneriai, o finansuoja darbdaviai, yra išimtis. Ta-čiau ši sistema dėl savo ypač didelio veiksmingumo buvo ir tebėra laikomapavyzdžiu.

7.5. Invalidumo supratimo raidos perspektyvos

Invalidumas, turintis universalų pobūdį ir socialinį turinį, yra tarptautinėsteisės objektas.

• Tarptautinės darbo organizacijos konvencijos Nr 102 ir 128numato, kad bent jau tam tikros gyventojų grupės (dalisdirbančių ar visi šalies gyventojai) turi būti draudžiami nuoinvalidumo rizikos. Administracinės išmokų prielaidos neturibūti pernelyg griežtos (būtini įmokų mokėjimo laikotarpiai argyvenimas toje šalyje iki atsitinkant draudiminiam įvykiui),turi būti periodiškai mokama tam tikra piniginė išmoka, nemažesnė nei nustatyti minimalūs tarifai.

• Europos socialinės apsaugos, Europos tarybos 1964 m.taisyklės grindžiamos šiais Tarptautinės darbo organizacijossusitarimais; 1990 m. jos peržiūrėtos, naujoje redakcijojenumatyti pagerinti draudimo nuo invalidumo rizikos standartai.

• Nėra Europos Bendrijos teisinių normų, kurios valstybėmsnarėms numatytų privalomus standartus dėl socialinių išmokų.Tačiau Europos Bendrijos Tarybos konvergencijosrekomendacijoje, išleistoje 1992 m. (92/442/EEB), kalbamaapie “darbingumo praradimo” riziką: ES valstybės privalogarantuoti visiems invalidams minimalias pajamas, remti reabi-litaciją ir sužalotiems darbuotojams mokėti piniginę pašalpą,dydžiu atitinkančią jų apdraustas pajamas.


58

• EEB reglamentas 1408/71, skirtas migrantams ir jiemsprilygintiems asmenims, reglamentuoja “mokėjimą invalidumoišmokų, įskaitant ir paslaugas natūra, kurios skirtosdarbingumo išlaikymui ir pagerinimui” neapibrėždamassąvokos invalidumas. Reglamentas pabrėžia tą faktą, kaddarbuotojai ir kiti asmenys, dirbę įvairiose ES šalyse, įgyjateisę į piniginę išmoką, susumuojant skirtingus draudiminiuslaikotarpius.

Visus šiuos teisinius aktus iš pradžių vienijo tai, jog invalidumas buvoapibūdinamas kaip nuolatinis nesugebėjimas užsidirbti pajamų savo darbunesulaukus pensinio amžiaus. Tačiau šiuo metu toks akcentavimas, kadrizikos atsiradimo padarinys yra visiškas (dalinis) darbinių pajamųpraradimas, įgijo santykinį pobūdį. Vietoj jo pabrėžiamas pats invalidumofaktas. Naujesniuose 9-ojo dešimtmečio dokumentuose aiškiai pasakyta, jog,nepriklausomai nuo darbinės veiklos, invalidams turi būti teikiama judėjimoir integravimosi pagalba arba rekomenduojamos minimalios pajamos. Jei šitendencija stiprėtų, invalidumo rizikai apdrausti būtų taikoma daugiaumišrių apsaugos sistemų: iš mokesčių finansuojamos pagrindinės draudimosistemos, skirtos bendrai invalidumo rizikai apdrausti, ir iš įmokųfinansuojamos papildomos sistemos, skirtos darbinių pajamų praradimorizikai drausti.

Kita problema kyla dėl Europos valstybių visuomenėms būdingųdemografinės struktūros pokyčių. Dėl šių pokyčių Vakarų ir Rytų Europojeįstatymiškai buvo pakeistos vyrų ir moterų pensinio amžiaus ribos, t.y.laikas, kai galima pateikti prašymą pensijai gauti. Gyventojai turi ilgiaudirbti. Antra vertus, darbo rinkos padėtis taip greitai nepakis, normaliųdarbo vietų skaičius veikiau mažės, nei didės, o struktūros lemiamasnedarbas, matyt, bus toks pat. Turint galvoje šias aplinkybes, didės spau-dimas invalidumo draudimui. Tai vyks dviem aspektais:

• nukentėjusiojo aspektu: padaugės tam tikro amžiaus gyventojųprašymų gauti invalidumo išmoką vietoj senatvės pensijos;

• draudimo sistemų aspektu: bus sugriežtintos sąlygos įgyjantteisę į išmoką, tuo siekiant, kad sutaupytos lėšos, pailginusdirbti privalomą laiką, vėl nesumažėtų, padidinus invalidumopensijų išlaidas.


59

Tai reiškia:

• pirma, darbo rinkos reikšmė nustatant invalidumą yra ribojamaarba visai panaikinama, ir sugriežtinami reikalavimai skiriantišmokas dėl protinių ir fizinių galių sumažėjimo;

• antra, ateityje galimybių dirbti ne daugės, bet veikiau mažės.

Taigi dirbti privalomo laiko pailginimas ir reikalavimų, keliamųnustatant invalidumą sugriežtinimas, gali padėti atsirasti invalidumodraudimo spragoms. Šių spragų apimtis priklausys nuo to, kaip ir kokiumastu darbo rinka sugebės integruoti vyresnio amžiaus ir sumažėjusiodarbingumo žmones. Šios integracijos galimybės per artimiausius metusdaugeliu atvejų turės būti paremtos valstybinėmis darbo rinkos programomisarba suintensyvinant darbo biržos paslaugas. Nereikia manyti, jog būtinisąmonės pasikeitimai, susiję su dirbti privalomo laiko pailginimu (pvz.,ilgamečio patyrimo vertinimas) taip greitai taps realybe ir teigiamai paveiksvyresnio amžiaus ir sveikatos atžvilgiu sumažėjusio darbingumo asmenųdarbinę veiklą bei palengvins jų reintegravimą į darbo aplinką.

Darbo organizavimo struktūriniai pasikeitimai šiuo metu vyksta taipgreitai, kad jų nebeįmanoma sutvarkyti vien pasikeitus kartoms, kaip būdavoanksčiau. Inovatyvios įmonės ateityje ieškos darbuotojų, kurie sugebamokytis bei dirbti kaip viena komanda ir galės būti įdarbinami lanksčiailaiko, vietos ir funkcijų atžvilgiu. Tai, žinoma, bus jaunesni, o ne vyresnioamžiaus ir sumažėjusio darbingumo asmenys. Todėl sumažėjusio darbin-gumo asmenų integravimas į darbo rinką yra uždavinys, kurį galima išspręstitik sutartinai veikiant visoms visuomeninėms grupėms ir įstaigoms.

8. APSAUGA SENATVĖJE IR MIRTIES ATVEJU

8.1. Įvadinės pastabos

Aprūpinimas senatvėje ir mirties atveju yra svarbiausia visų socialinėsapsaugos sistemų dalis. Tokiomis rizikoms kaip senatvė ir mirtis reikia išanksto pasirūpinti, todėl tai yra rizikos, nuo kurių apdraudimo priklausoilgalaikis socialinės apsaugos sistemos funkcionavimas. Draudžiant šiąriziką, prisiimami įsipareigojimai ateičiai, todėl jos poveikis ekonomikaididelis, juo labiau kad paprastai šiems dalykams reikalingas didžiulis finan-savimo potencialas.


60

Kitos gyvenimo rizikos dažniausiai padengiamos vienintele visaapimančia socialinės apsaugos rizika, o tokioms rizikoms kaip senatvė irmirtis būtina derinti įvairias socialinės apsaugos formas.

Paprastai valstybinės sistemos nepateikia plačios socialinės apsaugos.Priklausomai nuo pagrindinės socialinės politinės atitinkamos šaliesfilosofijos, užtikrinama tik pagrindinė socialinė apsauga, t.y. nuo ligšioliniogyvenimo lygio priklausanti socialinė apsauga, kuria siekiama žymia dalimitą gyvenimo lygį garantuoti. Valstybinę socialinę apsaugą galima,pavyzdžiui, įsivaizduoti kaip visus gyventojus apimančią sistemą, kuri, kaipir įprasta, finansuojama iš mokesčių ir dėl to numato vieningą išmokossumą, nepriklausančią nuo ligšiolinių asmens pajamų. Kitos valstybinės(visuomeninės) socialinės apsaugos sistemos apima tik dirbančiusgyventojus, iš dalies tik samdomus darbuotojus, neįtraukdamossavarankiškai dirbančių asmenų; iš esmės jos finansuojamos iš įmokų irsuteikia socialinę apsaugą, priklausančią nuo gautų pajamų.

Šalia valstybinių sistemų dažniausiai dar būna privačios teisės pagrindusukurtų socialinės apsaugos sistemų, jas galima pavadinti papildomoapsirūpinimo sistemomis, o Vokietijoje jos dar vadinamos gamybiniupensiniu aprūpinimu. Jų apimtys nevienodos, priklauso nuo valstybinėssistemos išmokų lygio. Jei valstybinis lygis yra nereikšmingas, kaip, pvz.,Didžiojoje Britanijoje, dažnai numatomas privalomas papildomasapsidraudimas, o dosnesnėse valstybinėse sistemose papildomas apsirūpi-nimas dažniausiai būna savanoriškas.

Senatvės riziką galima kitaip nei kai kurias kitas socialinės apsaugosrizikas aiškiai apibrėžti, nes ji susijusi su tam tikru amžiumi (jis skirtingosešalyse nevienodas). Dažnai tam tikroms asmenų grupėms yra numatytosypatingos amžiaus ribos. Kai kurios amžiaus ribos gali būti nustatytoslanksčiai, darbuotojai gali pasirinkti laiką, kada jie nori išeiti į pensiją; taigali būti susiję su papildomomis sąlygomis ir turėti teisinių padarinių išmo-kų dydžiui. Išmokos (šiuo atveju pensijos) uždavinys - kompensuotipajamas, kurių netenkama.

Mirties atveju aprūpinimas skiriamas mirusiojo artimiesiems. Išmokosturi iš esmės kompensuoti pragyvenimo išlaidas, turi būti skiriamos našlėms,našliams ir našlaičiams. Našlės ir našliai, norintys gauti tokią pensiją, turiįrodyti, kad santuoka buvo teisėta. Kartais tokios pensijos mokamos irtėvams.


61

Paprastai senatvės ir mirties rizikos draudimą apima viena vieningasistema, nėra įprasta, kad mirties rizika būtų draudžiama atskirai.

Valstybinės senatvės socialinės apsaugos sistemos yra taip sutvarkytos,kad pagal nustatytas sąlygas asmeniui mokamos pensijos, kuriosfinansuojamos iš įmokų ir mokesčių. Čilėje atsirado, o vėliau visoje PietųAmerikoje išplito priverstinio taupymo senatvei sistema. Šiai privalomajaisistemai būdingos individualios pensijų sąskaitos, esančios pensinių fondųvaldymo bendrovėse, į kurias darbuotojas, kol dirba moka įmokas. Sukauptąsumą jis gali senatvėje gauti kaip kapitalo sumą arba finansuoti savogyvybės draudimą.

8.2. Finansavimas

Kalbant apie valstybinių socialinės apsaugos sistemų finansavimąsenatvės ir mirties atvejais, reikia skirti iš mokesčių ir iš įmokųfinansuojamas sistemas; iš įmokų finansuojamose sistemose dar reikia skirtiįmokų perkėlimo ir kapitalo kaupimo metodus.

Iš mokesčių finansuojamos sistemos finansuojamos iš bendrųjųmokesčių, turint galvoje visus padarinius, susijusius su konjunktūrossąlygojamu kintamu mokesčių surinkimu.

Iš įmokų finansuojamose sistemose reikia skirti einamosiomisįplaukomis finansuojamą (Pay-As-You-Go) ir investicinių fondų (fundedscheme) sistemas. Abi finansavimo formos skiriasi viena nuo kitos tuo, kadpirmuoju atveju iš socialinio draudimo įstaigos einamųjų pajamų yrafinansuojamos einamosios išlaidos, t.y. pensijos; ši finansavimo sistemagrindžiama prielaida, kad dirbančioji karta finansuoja atitinkamospensininkų kartos pensijas, pagal šią sistemą kiekviena vėlesnioji karta išsavo sumokėtų įmokų finansuoja ankstesnės kartos pensines išmokas.Vokietijoje tai vadinama kartų sutartimi. Ši sistema gali veikti ganasklandžiai, jei tų dviejų kartų kiekybinis santykis panašus. Tačiau mažėjantgimstamumui jaunesnioji karta patiria vis daugiau sunkumų, nes įmokųmokėtojų ir pensininkų santykis kinta įmokų mokėtojų nenaudai.Valstybinės senatvės aprūpinimo sistemos, kurios laikosi šio finansavimoprincipo, yra priverstos dėl demografinės padėties savo sistemasmodifikuoti, kad ir toliau pensininkų karta gautų tinkamo dydžio išmokas, odirbančiajai kartai įmokos būtų įmanomos.


62

Šios finansavimo sistemos kritikai labai abejoja galimybe pasiekti šįtikslą, tuo tarpu jos šalininkai laiko, jog tinkamų reformų įgyvendinimasįgalintų ją įveikti sunkumus.

Kitoks yra kapitalo kaupimo metodas. Jį taikant pensijos finansuojamosiš kapitalo, kurį pensininkai sukaupė per savo darbo metus mokėdamiįmokas.

Šiuo metu vyksta savotiškas tikėjimo karas svarstant klausimą, katrasmetodas pranašesnis - einamųjų įplaukų ar investicinių fondų. Einamųjųįplaukų metodui prikišama, kad jis sunkiau susidoros su kylančiaisdemografiniais sunkumais nei investicinių fondų metodas, o gal ir iš viso jųneįveiks. Tuo norėta pasakyti, jog taikant einamųjų įplaukų metodądirbančioji karta turi iš einamųjų pajamų sukaupti pensijas pensininkųkartai, o tai gali sukelti sunkumų, nes dirbančių gyventojų skaičius, palygintisu pensininkų, mažėja. Tą būtų galima išlyginti, kaip teigia kapitalokaupimo šalininkai, jei kiekviena karta pasirūpintų savimi iš anksto, taisukauptų didelį kapitalo kiekį. Kaip teigia šio metodo šalininkai, tai būtųsveikintinas kapitalo rinkos ir kartu visos ekonomikos tvirtėjimas. Bet, antravertus, kapitalo kaupimas yra susijęs ir su ekonomine rizika. Gali būti taip,kad su šiuo finansavimo būdu siejamos viltys, prireikus mokėti išmokas,nepasiteisins. Einamųjų įplaukų metodo šalininkai tvirtina, kad ir jų sistema,saikingai modifikuota, gali įveikti visus sunkumus, ypač demografinius.Vadinamasis Čilės modelis taip pat grindžiamas kapitalo kaupimo metodu.

Paaiškėjo, kad valstybės, finansuojančios savo apsaugos senatvėjesistemas einamųjų įplaukų metodu, labai sunkiai (o gal ir iš viso nesugebės)pereina prie investicinių fondų metodo, nes “kartų susitarimas” reikalauja,kad dabartinei pensininkų kartai pensijas mokėtų dabartinė dirbančioji karta,kuri tuo pat metu dar turėtų savo senatvės aprūpinimui sukaupti reikiamąkapitalą. Kuriami modeliai ir teikiami pasiūlymai, kaip reikėtų šią problemąspręsti; tačiau siūlymams vis dar trūksta įtikinamų argumentų.

Galima paminėti, jog kai kurios šalys jau derina einamųjų įplaukų irinvesticinių fondų metodus arba dar dėl to diskutuoja.

Esant finansavimui iš įmokų, dažniausiai mokama nuo pajamųpriklausanti suma, išreiškiama tam tikru atitinkamų pajamų procentiniutarifu. Tačiau tą patį principą taiko ir tam tikros savarankiškai dirbančiųasmenų senatvės aprūpinimo sistemos: joms būdingos nustatytos fiksuotos,nepriklausančios nuo pajamų, sumos, nuo kurių vėliau priklauso fiksuotaišmokos suma. Tačiau patyrimas rodo, jog tokios sistemos neretai


63

funkcionuoja su įmokų subsidijomis, siekdamos patenkinti ir mažiauuždirbančių asmenų poreikius. Daugelyje sistemų įmokų prievolei nustatytapajamų, nuo kurių skaičiuojamos įmokos, viršutinė riba. O tai reiškia, jogimamos domėn pajamos tik iki šios ribos. Nuo viršutinės įmokų skaičiavimoribos reikia skirti ir viršutinę išmokų skaičiavimo ribą. Pastaroji gali būtiidentiška (taip yra Vokietijoje), bet visai nebūtina (Šveicarijos sistemospavyzdys).Įmokas moka tik darbuotojas arba ir darbuotojas, ir darbdavys.

Pastaruoju atveju labai dažnai įmokas darbuotojas ir darbdavys moka perpusę, tačiau tai nėra privaloma. Galimi ir kitokie variantai.

8.3. Organizavimas

Valstybinės senatvės aprūpinimo sistemos gali būti labai įvairios.Vienas iš organizavimo principų, ypač artimas iš mokesčių

finansuojamoms sistemoms, yra toks: valstybė per sau tiesiogiai pavaldžiasžinybas imasi administravimo ir vykdymo funkcijų. Kadangi jos apima daugasmenų, tai bus didelės organizacijos, kurios, esant tiesioginiamvalstybiniam administravimui, bent jau organizavimo atžvilgiu bussavarankiškos. Dėl savo ypatingų uždavinių šios organizacijosatstovaujamos ir regionuose.

Panaši organizacinė struktūra yra ir iš įmokų finansuojamose sistemose,kaip rodo Jungtinių Amerikos Valstijų pavyzdys.

Visiškai kitokia yra organizacinė struktūra, orientuojama į autonomiškassocialinių paslaugų įstaigas, kurios vokiečių teisės terminais apibūdinamoskaip viešosios teisės juridiniai asmenys. Joms pačioms tenka finansinėsistemos atsakomybė, jos taip pat yra atsakingos už lėšų valdymą ir tamtikromis aplinkybėmis jų investavimą, kaip teisės subjektas, jos vykdoišmokų ir administravimo procedūrą.

Šie viešosios teisės juridiniai asmenys gali būti daugmaž nepriklausomavalstybinės administracijos dalis, bet taip pat gali savo struktūroms,priimančioms sprendimus, suteikti daugiau savarankiškumo. Jos gali būtiorganizuotos nacionaliniu ir/arba regioniniu lygmeniu.

Vokietijos Federacinė Respublika yra savivaldos organizavimopavyzdys. Galima įsivaizduoti apdraustųjų savivaldą arba apdraustųjų irdarbdavių savivaldą; pastarasis variantas yra tada, kai tiek apdraustieji, tiekdarbdaviai prisideda prie socialinės apsaugos sistemos finansavimo. Taisatvejais savivalda reiškia, kad savivaldos organai bent jau dalyvauja


64

sprendžiant dėl vykdomųjų institucijų personalijų, tvarko biudžetoklausimus ir gali turėti sprendžiamąjį balsą skiriant ir plėtojant išmokas.Galima įsivaizduoti ir įmokų nustatymo teisę. Dažniausiai valstybė nustatosavivaldai bendrąsias sąlygas, kurios riboja savivaldos veikimo laisvę, nes jigali veikti tik tiek, kiek leidžia įstatymas. Antra vertus, taip galima geriauatsižvelgti į pavienio apdraustojo arba asmens, turinčio teisę į išmoką,poreikius, nes suteikta veikimo laisvė išlaidų subjektui suteikia daugiaulankstumo ir šį lankstumą reguliuoja ne administraciniai, o apdraustųjųinteresai.

8.4. Išmokos

Aprūpinimo senatvėje ir mirties atveju sistemos numato išmokas tamtikro amžiaus sulaukusiems asmenims ir mirusiojo artimiesiems. Sistemos,kurios laikosi socialinio draudimo principo, skiria tiesiogines išmokasapdraustiesiems, o išvestines - šeimos nariams, t.y. mirusiojo artimiesiems.

8.4.1 . Pensinis amžius

Išmokoms, mokamoms sulaukus tam tikro amžiaus, yra būdinga prarastųpajamų kompensavimo funkcija, t.y. asmeniui išėjus į pensijąkompensuojamos prarastos pajamos. Tuo tarpu maitintojo netekimoišmokoms būdinga tai, kad jos turi kompensuoti pragyvenimo išlaidas, t.y. tąpajamų spragą, kuri atsirado dėl mirties to asmens, kuris išlaikė šeimą.

Amžiaus riba iš pat pradžių buvo nustatyta tokia, kad ji žymėjo tą laiką,kai darbuotojas dėl savo vyresnio amžiaus tapdavo nedarbingas, todėlinvalidumui arba darbingumo praradimui nustatyti nereikėjo individualauspatikrinimo. Socialinis politinis plėtojimasis ir gyvenimo trukmėspailgėjimas bei sveikatingumo padėties pagerėjimas lėmė tai, kad amžiausriba, kuri paprastai žymi esamą darbingumo praradimą, dėl nuolatinioperkėlinėjimo į ankstesnį laiką tapo socialiniu laimėjimu. Asmuo, kurisšiandien gauna senatvės pensiją, mano, jog dar gali ilgai gyventi pilnavertįaktyvų gyvenimą, tačiau jam nebereikia dirbti.

Fiksuojant pensinio amžiaus ribą, galima pastebėti, kad 65 metai yraįstatymu numatytas pensinis amžius bent jau Vidurio ir Šiaurės Europoje beiŠiaurės Amerikoje. Pietų Europoje pensinis amžius dažniausiai yramažesnis.


65

Tačiau reikia pabrėžti, kad, kaip ir anksčiau, yra tendencija išeiti įpensiją anksčiau nustatyto laiko, dėl to daugelyje pramoninių valstybių tiklabai nežymi dalis asmenų išeina į pensiją sulaukę klasikinės amžiaus ribos.Neretai valstybės skatindavo šią tendenciją, manydamos, jog ankstesnisišėjimas į pensiją padės įveikti nedarbą.

Galimybė anksčiau gauti pensiją ne visada reiškia išmokos sumosmažėjimą draudiminiu-matematiniu atžvilgiu, t.y. nustatoma atsižvelgiant įmažesnes įmokas ir ilgesnį pensijos gavimo laikotarpį. Todėl įstatymai,skirti ankstesniam išėjimui į pensiją, tapo kritinių diskusijų objektu. Šiuometu pastebima tendencija faktinę amžiaus ribą vėl priartinti prie įstatymunumatytos pensinio amžiaus ribos ir pasirūpinti, kad pensijos gavimas nesu-laukus pensinio amžiaus būtų draudiminiu-matematiniu atžvilgiu neutralus,taigi tas, kuris nori gauti anksčiau pensiją, turi susitaikyti su tuo, kad bustam tikri ribojimai. Neretai priešlaikinio išėjimo į pensiją atvejaisnustatomos papildomo uždarbio ribos, kurios riboja galimybę dirbti gaunantpensiją, ir atsižvelgiama į tą aplinkybę, kad ši privilegija gali būti suteiktatik tada, jei faktiškai tai nėra darbinė veikla arba tik labai nežymi.

8.4.2. Mirt is

Kalbant apie išmokas mirusiojo šeimos nariams, reikia atkreipti dėmesį įkeletą dalykų. Šios išmokos grindžiamos nuostata, kad atitinkamas asmuoneįgijo arba negalėjo įgyti teisės į tokias išmokas. Atsiradus šiai nuostatai,prasidėjo diskusija apie tai, kad būtina panaikinti išmokas sutuoktiniamsvieno iš jų mirties atveju, vis labiau pabrėžiant tą aplinkybę, kad sutuoktinis(-ė) turi savo socialinės apsaugos sistemą. Tai netaikytina vaikams,netekusiems maitintojo. Jiems, dar nesulaukus pilnametystės, turi būtiskiriamos išmokos, kompensuojančios pragyvenimo išlaidas. Iš dalies šiišmoka numatoma ir tėvams, jei juos iki mirties išlaikė apdraustasis; tačiautai numato tik nedaugelis socialinės apsaugos sistemų.

Jei išmokos mirusiojo sutuoktiniui numatytos, tai pirma sąlyga jas gautiyra teisėta santuoka. Tačiau yra tam tikra tendencija pripažinti irnesantuokinius bei heteroseksualius ryšius. Kai kuriose valstybėse, tarp jų irVokietijoje, buvo siekiama atsižvelgti į santuokinio bendro gyvenimo faktąbei užduočių pasiskirstymą santuokoje ir sutuoktiniams priskirti po pusęsantuokos metu bendrai įgytos teisės į pensiją (Rentensplitting); tačiau šinuostata įstatymuose nebuvo įtvirtinta. Atvirkščiai, daugelyje sistemųšiandien yra numatytos išmokos našliui (-ei), atsižvelgiant į santykį su


66

tipiniu išlaikymo poreikiu. Pavyzdžiui, Vokietijoje nustatant našlės (-io)pensijos dydį mirus sutuoktiniui numatoma skirti didesnę pensiją tiemssutuoktiniams, kurie augina nepilnametį vaiką arba yra pasiekę tą amžiausribą, kai vargu ar galima tikėtis vėl pradėti dirbti pagal profesiją. Poreikisgauti pragyvenimo išlaidų kompensaciją dažnai vaidina svarbų vaidmenįtada, kai priskaičiuojamos kitos pajamos.

Išsiskyrusiems sutuoktiniams dažnai taip pat yra skiriama maitintojonetekimo pensija, jei nutraukiant santuoką jos nutraukimo metu įgyta teisė įpensiją nebuvo padalyta, tuo grindžiant asmens teisę į savo pensiją(aprūpinimo išlyginimas); taip yra daroma Vokietijoje, Kanadoje ir tamtikru mastu JAV. Jei išvestinė pensija teikiama ankstesniam sutuoktiniui, jiskiriama iš atitinkamai dalijamos našlių pensijos sumos.

Skiriant pensiją našlaičiams, turima galvoje tikri sutuoktinių vaikai,įvaikinti, taip pat posūniai ir podukros bei globojami vaikai. Mirus vienamiš tėvų, skiriama pusė našlaičio pensijos, o mirus abiems tėvams, - visanašlaičio pensija. Našlaičių pensijos paprastai skiriamos tam tikramlaikotarpiui ir jų mokėjimas nutraukiamas našlaičiui tapus pilnamečiu. Jeinašlaitis, sulaukęs pilnametystės, toliau mokosi ir neturi pajamų, pvz., stu-dijuoja, arba jei yra invalidas, tai išmoka mokama ilgiau, pvz., Vokietijojeiki - 27 metų amžiaus.

Būtinybė mokėti pensiją netekus maitintojo visiškai nepriklausoma nuošeimos maitintojo mirties priežasties. Ji mokama esant mirtiniemsnelaimingiems atsitikimams darbe arba apdraustajam mirus dėl profesinėsligos. Kokiu mastu pagal nacionalinę teisę kompetentingas išlaidų subjektasgali reikalauti iš darbdavio kompensacijos, priklauso nuo teisinių normų,reglamentuojančių atsakomybę. Jei yra nelaimingų atsitikimų draudimas, taireikia atkreipti dėmesį į specialius įstatymus (žr. 6 skyrių).

8.4.3 . Pensijos skaič iavimas

Pensijos apskaičiuojamos įvairiai.

8.4.3.1. Sistemos finansuojamos iš mokesčių

Valstybinės iš mokesčių finansuojamos pagrindinės socialinės apsaugossistemos, kokios yra Skandinavijos šalyse, Kanadoje ir Nyderlanduose,numato tam tikrą sumą, kuri nustatoma neatsižvelgiant į individualiaspajamas. Dažnai orientuojamasi į vidutines visų dirbančių gyventojų


67

pajamas, nuo kurių skaičiuojamas tam tikras procentinis tarifas, kaippensija. Šis procentas apskaičiuojamas taip, kad jis garantuotų kuklųpragyvenimą; paprastai remiamasi ta nuostata, kad esama dar kitų pajamųšaltinių. Orientavimasis į vidutines pajamas taip pat reiškia, kad išmokossuma, esant atitinkamam vidutinių pajamų augimui, bus periodiškaiindeksuojama.

8.4.3.2. Sistemos finansuojamos iš įmokų

Esant iš įmokų finansuojamoms sistemoms, pensijos gali būtiapskaičiuojamos labai skirtingai.

Galima įsivaizduoti, jog sistema nustato tam tikrą, kiekvienamapdraustajam skirtą, pagrindinę sumą, į kurią apdraustasis įgyja teisę po tamtikrų draudiminių laikotarpių; papildomi įmokų metai taip pat įtraukiami pervadinamąsias padidinimo įmokas apskaičiuojant pensiją.

Labai dažnai pensijos apskaičiavimo formulė priklauso nuo ligšioliniųpajamų. Čia, pvz., taikomas toks apskaičiavimo būdas, kai atsižvelgiama įvidutines individualias pajamas, gautas per visą darbo laiką ir, remiantisdabartinėmis vidutinėmis visų apdraustųjų pajamomis pensijos mokėjimopradžios laikotarpiu, nustatomas individualus santykis su šiomis bendromisvidutinėmis pajamomis. Kitose sistemose neimamas visais darbo stažometais gautų pajamų vidurkis, tik riboto laiko iki išeinant į pensiją arbapagal tam tikrą metų skaičių, kai buvo gaunamos didžiausios pajamos. Čiadar esama įvairių pensijos apskaičiavimo variantų ir galimybių.

Maitintojo netekimo išmokos dažnai priklauso nuo tam tikro senatvėspensijos sumos procento.

Paprastai numatoma indeksuoti einamąsias išmokas, kriterijus yrakintamas. Orientuojamasi į infliacijos dydį arba į darbinių pajamų augimą.Apskritai ši sritis pasižymi didele įvairove.

8.5. Apdraustiej i

Kalbant apie asmenis, kurie draudžiami, reikia skirti iš mokesčių ir išįmokų finansuojamas sistemas.

8.5.1 . Sistemos f inansuojamos iš mokesč ių

Iš mokesčių finansuojamos sistemos paprastai apima visus gyventojus irnepriklausomai nuo jų ligšiolinės darbinės veiklos, sulaukus jiems tam tikro


68

amžiaus, mokama pensija kiekvienam gyventojui; Europos Sąjungosvalstybėse, nustatant teisę gauti pensiją, negali būti skirstymo pagalpilietybę, jei nurodoma tik vienos ES valstybės pilietybė.

8.5.2. Sistemos f inansuojamos iš įmokų

Iš įmokų finansuojamos sistemos pasižymi privalomo draudimobūtinumu.

Iš įmokų finansuojamos sistemos susikūrė kaip samdomų darbuotojų,kuriems reikalinga socialinė apsauga, aprūpinimo sistemos, todėl jomssvarbiausias kriterijus samdoma darbinė veikla. Šiuo metu jos apima visussamdomus darbuotojus ir numato išplėsti apsaugą ligos bei nedarbo atveju.

Kai kuriose valstybėse yra sukurtos specialios sistemos tam tikromsasmenų grupėms, kurios neįtraukiamos į bendrąsias valstybines sistemas.Vokietijoje to pavyzdys gali būti valdininkų aprūpinimas.

Savarankiškai dirbantiems asmenims klasikinės socialinio draudimovalstybės iš pradžių nebuvo numačiusios jokio aprūpinimo bendrosiossistemos srityje, bet vadinamosios mažesnės savarankiškai dirbančių asmenųgrupės buvo įtrauktos į bendrąją sistemą kaip atskira dalis. Be to dar yraspecialių valstybinių socialinės apsaugos sistemų, skirtų savarankiškai dir-bantiems asmenims ir apimančių tam tikras profesijų grupes, todėlnegalinčių būti visur paplitusios, taigi jos nebūtinai apima visussavarankiškai dirbančius asmenis. Čia matome tas socialinės apsaugossistemas, kurios teikia pagrindinę socialinę apsaugą, taip pat tas, kuriospačios gali garantuoti ligšiolinį gyvenimo lygį. Šiai šalių grupei būdinga tai,kad yra sukurtos specialios sistemos, skirtos ūkininkams ir vadinamosiomslaisvosioms profesijoms.

Be to, dar yra socialinės apsaugos sistemų, skirtų savarankiškaidirbantiems asmenims, daugmaž suderintoms su samdomų darbuotojųsocialinės apsaugos sistemomis. Tai reiškia, kad ten išmokos samdomiemsdarbuotojams ir savarankiškai dirbantiems asmenims yra plačiu mastusuderintos, tačiau sistemos organizacija yra suskirstyta pagal profesiniųgrupių kategorijas. Jos gali būti visiškai integruotos į bendrąją sistemą.

Iš įmokų finansuojamos aprūpinimo senatvėje sistemos dažnai numatosavanoriško draudimo galimybę.


69

8.6. Administracinė procedūra

Paprastai pensijos mokamos pateikus prašymą ir kai išlaidų subjektaspatikrina, ar įvykdytos sąlygos pensijai gauti. Išlaidų subjekto sprendimągalima apskųsti, pirmiausia pateikiamas ieškinys, jis nagrinėjamasadministracine tvarka. Kai kuriose šalyse taip pat galima ir šį sprendimąapskųsti, tam yra socialinių teismų jurisdikcija. Kitose šalyse yra keliosskundo nagrinėjimo administracinės pakopos; bet visuomet yra galimybėkreiptis į valstybinius teismus.

Dauguma šalių turi duomenų apsaugos sistemą, kuri socialinės apsaugossrityje dėl specifinių kai kurių duomenų turi ypatingą reikšmę. Ja siekiamagarantuoti, kad šie duomenys būtų prieinami tik tiems, kurie juos turitiesiogiai naudoti administracinės procedūros metu. Perduoti duomeniskitiems draudžiama.

9. APRŪPINIMAS NEDARBO ATVEJU

Nedarbas, kokį turime šiandien, kaip viena iš asmens gyvenimo rizikų,atsirado tik išsivysčius šiuolaikinei pramoninei visuomenei kartu su jaibūdinga darbo organizacija. Dabar, vykstant bendrajam persilaužimui, tai -pagrindinis visų dirbančiųjų ir visos visuomenės rūpestis. Nedarbas ne tikkelia grėsmę pavienio žmogaus egzistavimui, mažina ištisų gyventojų grupiųperkamąją galią, bet ir atneša nuostolius dėl nemokamų arba mažesniųįmokų bei mokesčių valstybinėms įstaigoms, socialinėms sistemoms bei jųplėtojimui. Čia išvardyti dalykai šiuo metu kelia itin daug rūpesčių politikai;mėginama šias problemas įveikti netgi koordinuojant veiksmus visosEuropos mastu. Visuomenės informavimo priemonės kalba apie didžiulėsdarbo rinkos krizės paūmėjimą.

Nedarbas gali būti tiek individuali, tiek kolektyvinė rizika. Jei mokamodarbo trūkumas yra sąlygojamas sezoniškumo, konjunktūros ar struktūrosarba apima tik pavienius regionus ar skirtingai pasireiškia darbingų irnorinčių dirbti asmenų atžvilgiu. Kad ir kaip ten būtų, kylančios problemosyra milžiniškų mastų ir paliečia kiekvieną nukentėjusįjį iš esmės, be to daropoveikį visai jo visuomeninei aplinkai, kuri vis dar priklauso nuo darboturėjimo. Kiek visa tai pasikeis, susikūrus poindustrinei, informacineivisuomenei, šiandien dar sunku tiksliai pasakyti. Aišku viena: šalys savosocialinės apsaugos srityje privalo kai ką nuveikti, kad įvertintų neigiamusnedarbo padarinius ir galėtų juos valdyti.


70

Individualus nedarbas pasireiškia, kai kas nors dėl asmeninių argamybinių priežasčių turi atsisakyti savo darbo arba jį praranda ir turiieškoti naujos darbo vietos. Apie konjunktūrinį ir struktūrinį nedarbąkalbama tik tada, kai ekonomika stagnuoja arba plėtojasi labai lėtai. Čia taippat galima paminėti ir esminius nacionalinių ekonomikų restruktūrizavimus,kurie būdingi keičiantis sistemai arba atsirandant naujai politinei orien-tacijai. Taip pat reikia įtraukti ir dėl naujų techninių bei organizaciniųpasikeitimų atsirandančius esminius visų ekonominių bei administraciniųšakų pokyčius. Dėl to dabar, kai didėja globalizavimo mastai, ypačpastebimas personalo skaičiaus mažinimas, o įmonės gali ekonominį augimąpasiekti be papildomos darbo jėgos, didindamos tik darbo našumą.

Politikų reakcija į įvairiapuses, su nedarbu susijusias problemas įvairiosešalyse yra labai skirtinga. Šiandien netgi Europoje nėra vieningos reakcijos.Aišku viena: valstybė negali nusigręžti nuo nedarbo rizikos ir palikti šiąproblemą tvarkyti vien rinkos jėgoms. Valstybė turi daryti įtaką, kad jospiliečiai būtų išmokomi tokių profesijų, kad galėtų susirasti darbą, kadbūdami darbingo amžiaus galėtų tikrai susirasti mokamą darbą, o jį praradęgautų finansinę paramą ir turėtų lėšų pragyventi.

Šių problemų sprendimo būdų yra be galo daug: nuo konstitucijojeįteisintos kiekvieno piliečio teisės gauti darbą, kuri niekada nebuvo visiškairealizuota, iki beveik visiško valstybės nesikišimo į šiuos dalykus, kaivalstybė sprendimą palieka paklausos ir pasiūlos tarpusavio santykiui.Labiausiai paplitusios yra mišrios formos. Jos orientuojamos į organizuotąprofesinį konsultavimą (jis aiškiai skiriasi nuo centralizuoto profesinioorientavimo), į įstatymiškai tvarkomus, bent jau kontroliuojamus,įdarbinimo biurus (jų nereikia painioti su valstybės reglamentuojama darboprievole) ir į finansines išmokas, garantuojančias apdraustojo statusoišlaikymą ir bent jau pragyvenimą, jei apdraustasis neteko darbo ir negalisusirasti kitos darbo vietos. Tokios mišrios formos pasižymi valstybinių,draudiminių, kooperatinių ir individualių priemonių derinimu. Priklausomainuo plėtojimosi lygio, yra planingo darbo skatinimo priemonės, įskaitant irvalstybės organizuotus arba remiamus viešuosius darbus, ir individualiąparamą laikinai nedirbantiems arba galintiems prarasti darbą darbuotojams.

Tačiau vienu atžvilgiu daugelio Europos valstybių įstatymai yra panašūsvienas į kitą kaip du vandens lašai: juose įrašyti reiklūs programiniaisakiniai, skelbiantys labai aukštus, kasdienybėje vargu ar kada norsįgyvendinamus tikslus. Šiuo požiūriu galima kalbėti apie šiuolaikinės


71

įstatymų kultūros stoką: viskas gražiai surašyta ir apiforminta, tačiau nėrajokių tiesioginių konkrečių rezultatų. Skirtumas tarp taurių teisių ir rūsčiostikrovės milžiniškas ir, tiesą pasakius, duoda priešingą, nei buvo tikėtasi,rezultatą: baimę, nežinią, nerimą, nusivylimą, asmenybės praradimą – irjokiu būdu ne žadamą socialinę saugą.

Šiuo požiūriu reikėtų aptarti nedarbo lygį. Jis nusako bedarbių irdirbančių asmenų skaičiaus santykį. Jei norima palyginti nedarbo lygįtarptautiniu mastu, reikia patikrinti, ar nedarbo apibrėžimas ir apskaita beibedarbio pašalpos dydžiai yra identiški. Ypač svarbu iš anksto išsiaiškinti,kokios asmenų grupės laikomos turinčiomis darbo vietas: ar tai tik samdomidarbuotojai, ar ir visi dirbantieji, tarp jų ir savarankiškai? Esant dideliamnedarbui, be oficialiai registruotų bedarbių, dar yra vadinamasis tylusisrezervas.

Prie jo pirmiausia priskirtini asmenys, kurie dėl menkos perspektyvosgauti nuolatinę darbo vietą arba neturėdami teisės į išmokas apskritainesiregistruoja darbo biržoje. Norint šią pilkąją zoną tiksliai apibrėžti, reikiaimti domėn ir tuos bedarbius, kurie dėl sumažėjusio darbingumo ar ilgesnioneveiklumo laikotarpio jau gauna pensijas. Tai taip pat pasakytina apieasmenis, kurie ir toliau verčiasi individualia veikla arba ją pradeda, norsesant gerai darbo rinkos padėčiai to nesiimdavo. Čia dar reikia paminėtivadinamųjų tariamai savarankiškų asmenų, kuriuos sunku priskirti vienai arkitai asmenų grupei, problemą. Galioja bendra taisyklė: kuo didesnisnedarbas, tuo didesnis “tylusis rezervas”.

9.1. Finansavimas

Kaip ir visoms socialinės apsaugos išmokoms, taip ir išmokoms, kuriosskirtos darbui skatinti arba darbo vietoms kurti, reikalingas finansavimas.Svarbiausia jo problema yra tiksliai įvertinti reikiamas pinigines lėšas.Nustačius finansavimo poreikius, būtina nuspręsti, kokius šaltinius reikia argalima panaudoti. Tam pirmiausia turi būti naudojamos rinkliavos, gauna-mos tiesioginių ir netiesioginių mokesčių arba įmokų forma. Kokspasirenkamas finansavimas, dažnai priklauso nuo tos šalies socialinėsapsaugos formų. Dažnai sutinkamos mišrios formos: draudimo finansavimoįmokos, piniginės išmokos, skirtos kompensuoti dėl nedarbo prarastaspajamas, taip pat mokesčiai, skirti finansuoti darbo rinkos skatinimo irvaldymo priemones, kurias valstybė palieka savo kompetencijos sričiai arba


72

paveda žinybai, privalančiai vykdyti nurodymus; dažniausiai tai būnacentrinė žinyba.

Finansavimo poreikis nustatomas apibrėžiant aplinkybes, kurios sąlygojaišmokų mokėjimą, taip pat išskiriant grupes asmenų, turinčių teisę gautiišmokas, nustatant piniginių išmokų dydį, mokėjimo trukmę, taip patpaslaugų, tarp jų ir medicinos, pobūdį, kiekį, kokybę ir turinį. Kadangi tokiųsprendimų poveikis lėšų surinkimui yra ilgalaikis, jie skelbiami įstatymuarba išleidžiamas atitinkamas vyriausybinis potvarkis. Prie kiekvienosprendimo apie pageidaujamus darbo politikos tikslus turi būti pridedamassiūlymas dėl pakankamo finansavimo.

Jei pasirenkamas visiškas arba dalinis finansavimas iš įmokų, tai,žinoma, reikia nurodyti, kas dar, be darbuotojų ir darbdavių, privalo mokėtiįmokas, nuo ko priklauso įmokų skaičiavimo viršutinė riba (pvz., įmonėspelnas, darbuotojų atlyginimų suma, darbuotojų skaičius įmonėje ar šiųkomponentų derinys), ar nustatoma vieninga įmokos suma, ar pagal nedarborizikos laipsnį įvairiose ūkio šakose (statybos, žemės ūkio įmonės, turizmo),iki kokio termino ši įmoka turi būti sumokėta, kokios taikomoskonfiskavimo priemonės ir t.t. Įvairių teisinių aktų, skirtų finansavimui išįmokų ir paslaugų apskaičiavimui sąveika taip pat prisideda prie pajamųperskirstymo, konkrečiai kalbant, - tarp darbą turinčių asmenų ir bedarbių.Kadangi pajamos perskirstomos pačioje sistemoje, čia nebūna perskirstymokovos, kuri, pavyzdžiui, vyksta tarp turtingų ir nepasiturinčių.

Pasirinkus finansavimą per įmokas, valstybė visiškai perima garantovaidmenį: ji privalo iš biudžeto padengti dalį išlaidų, kurioms neužtenkaįmokų. Šiuo atveju valstybė vykdo įsipareigojimus, kuriuos ji turėtų patiprisiimti rūpindamasi visų valstybės piliečių egzistencija. Ši valstybėsišlaidų dalis yra ypač didelė konjunktūriniu ir struktūriniu požiūriu sunkiaislaikais ir dėl šios priežasties visuomet buvo labai ginčytina. Dar labai svarbunumatyti, kuris iš daugelio valstybinių tikslų yra prioritetinis ir kas gali būtipadaryta, siekiant apriboti valstybės finansuojamą smarkų nedarbo rizikosaugimą, kad kiti tikslai, kurie galbūt yra tokios pat reikšmės (mokslo tyrimaiir švietimas) arba dar svarbesni, nebūtų nustumti į antrą planą.

9.2. Organizavimas

Socialinės apsaugos sistema, garantuodama asmenims pakankamąegzistencinį minimumą nedarbo ir prieš jį pasireiškiančią dalinio nedarboformų metu (ne visa darbo diena, blogo oro nulemtas darbo nutraukimas),


73

taip pat skatindama užimtumą bei kurdama darbo vietas, niekuometnesivadovauja savo nustatytais parametrais arba pagrindinėmisnepajudinamomis nuostatomis. Čia sprendimai priimami taip patvadovaujantis tikslingumo principu: priklausomai nuo tikslo, įgyvendinimogalimybių ir pritarimo tų, kuriems jie bus taikomi. Priklausomai nuopolitinių jėgų pakraipos, priimti sprendimai gali būti per trumpą laikąperžiūrėti, ypač atsižvelgiant į kolektyvinio nedarbo svarbą ir siekiantvalstybei išgyventi ir tvirtėti.

Be to, šioje socialinės apsaugos srityje vargu ar galima pateikti kokiusnors bendrus svarstymus dėl organizavimo. Tačiau iš visų pateikiamųpranešimų galima daryti išvadą, kad su profesiniu mokymu, darboskatinimu, darbo vietų kūrimu ir ekonominės egzistencijos nedarbo atvejugarantavimu susijusios įstaigos turi būti kiek galint labiau decentralizuotos.Priešingu atveju iškyla biurokratijos išvešėjimo pavojus. Kad ir kaip tenbūtų, daugelyje šalių mėginta ieškoti galimybių šiems tikslams sukurtasorganizacijas kiek galint labiau atsieti nuo valstybės ir šioje itin jautriojesrityje palaikyti aiškiai matomą valdžios balansą. Pasirinkus savivaldosmodelį, stengiamasi įtraukti, jei tik įmanoma, visas svarbiausias moderniospakraipos visuomenės jėgas: be valstybės, dar ir svarbiausias darbdavių beidarbuotojų organizacijas. Tai labai padeda išlaikyti socialinę taiką, atkreiptidėmesį į nuolat besikeičiančias ekonomines ir socialines sąlygas ir įinovacinių jėgų, tiek vidinių, tiek išorinių, panaudojimą.

Daugelyje šalių valstybės monopolis ieškant darbo vietų buvosusilpnintas, leidus privatiems įdarbinimo biurams, vadovaujantisneutralumo ir kokybės garantavimo kriterijais, dirbti šioje srityje. Kartaisjiems net teikiama pirmenybė. Tas pat pasakytina ir apie profesinįkonsultavimą. Profesinio konsultavimo centrai teikia paslaugasmoksleiviams ir studentams, prieš pradedant jiems darbinę veiklą, taip pat irprofesiją keičiantiems asmenims. Svarbiausias profesinio konsultavimotikslas – ištirti piliečių supratimą apie profesijas, patikrinti jų tinkamumąįvairioms veiklos rūšims. Savaime suprantama, sprendžiant šiuos svarbiusuždavinius, turi būti taikomi moderniausi pedagogikos ir didaktikosmetodai. Todėl konkurencija čia nepakenks. Tačiau išmokų skyrimasvisuomet yra valstybės pasirūpinimas egzistencija – arba valstybė tą darotiesiogiai, arba per tam skirtas draudimo institucijas. Šio masinioadministracinio reikalo tvarkymui daugiausia naudojamas elektroninisduomenų apdorojimas.


74

9.3. Išmokos

Kaip organizacinėje struktūroje, taip ir išmokų srityje yra daugybėskirtumų. Išmokos skiriasi savo funkcija, rūšimis, skyrimo prielaidomis,dydžiu, trukme ir kokybe, tiesioginiu ir netiesioginiu poveikiu, taip patvertinimais, teise į jas, socialiniu suderinamumu ir t.t. Turint galvoje šiuosdalykus, vargu ar galima rasti vieningų, didesniam valstybių skaičiuitaikomų, aprašymų. Pagrindinės išmokos yra šios.

9.3.1 . Išmokos prieš pradedant darbinę veiklą

Visur reikia atkreipti dėmesį į tai, kad jaunimui, dar tebesimokančiammokykloje, taigi gerokai anksčiau, nei galima įsivaizduoti jų darbinę veiklą,reikia išsiaiškinti supratimą apie profesijas. Tai profesinio konsultavimouždavinys, kuris daugiausia grindžiamas savanoriškumu ir gerokai skiriasinuo visų žinomų profesinio orientavimo formų. Taigi profesiniokonsultavimo uždavinys – nustatyti darbo rinkos galimybes, reikalavimus,šansus bei rizikas ir jaunuolių sugebėjimus palyginti su atitinkamomisgalimybėmis. Svarbiausią reikšmę turi profesinio konsultavimo kokybė, jeinorima išvengti to, kad jaunimas pernelyg dažnai rinksis netinkamas, t.y.mažai pritaikomas ir nepatenkinamas, profesijas arba domėsis nekokiasateities perspektyvas turinčiomis profesijomis, kurių darbuotojų ir taip yrapernelyg daug, kurios galų gale veda į akligatvį ir kurių pasirinkimas išanksto beveik užprogramuoja nedarbą. Išlaikymas profesinio mokymo metupirmiausia yra bendras besimokančiųjų, tėvų ir mokytojų reikalas. Tačiaugalima įsivaizduoti, kad jaunuolių, kurie yra invalidai arba blogai mokosi,ieškančių mokymosi arba darbo vietos padėtis, yra blogesnė, ir dėl to juosreikia kryptingai skatinti. Tai iš anksto padėtų išvengti jiems gresiančionedarbo arba jį bent sumažinti.

9.3.2 . Bedarbių reintegravimo į darbo rinką priemonės

Atsižvelgiant į minėtus tikslus galima finansuoti suaugusių bedarbiųperkvalifikavimą, jei invalidumas atsirado dėl sužeidimo ar dėl ligos.

Profesinio tobulinimo priemonės taip pat gali būti remiamos. Galimafinansuoti kursus ar praktinį mokymą, jei jie, bedarbiams perteikdami naujasžinias ir įgūdžius, gali pagerinti jų reintegravimo perspektyvas; tas patpasakytina apie tokius atvejus, kai bedarbis pats ieško tinkamos darbo vietos


75

(pretendento, norinčio gauti darbą mokymas). Į šią kategoriją dar įeina prie-monės, nustatančios bedarbių tinkamumą tam tikram darbui.

Kita šio pobūdžio priemonė yra integracijos sutartis. Čia turimi galvojevisi atvejai, kai ilgą laiką neturintis darbo asmuo arba asmenys, kuriemssunku susirasti darbą, neranda sau darbdavio. Integracijos sutarties paskirtis– padėti mažinti darbdavio psichologinius barjerus ir palengvinti ilgalaikėsdarbo sutarties pagrindimą. Turėdamas tokią sutartį, darbdavys galiišmėginti bedarbių sugebėjimus ir išmokyti juos dirbti. Tačiau darbdavysturi galimybę bet kada nutraukti integracijos sutartį, šiuo atveju jo nesaistosunkinančios darbo santykių sąlygos.

Svarbi socialinės apsaugos išmoka – atlyginimų priedai. Jie gali būtimokami pirmoje ir todėl sunkiausioje naujų įmonių steigimo fazėje, siekiantjoms palengvinti bedarbių įdarbinimą.

9.3.3. Darbo vietų išsaugojimas

Socialinės išmokos gali būti naudojamos kaip subsidijos siekiantišsaugoti darbo vietas, kurias žadama panaikinti. Tai numatyta atsižvelgiantne vien į darbuotojų, kuriems gresia nedarbas, interesus, bet ir darbdavių,nes jiems svarbu išlaikyti išmokytus darbo kolektyvus.Tai atlyginimokompensacija, kuri dar vadinama ne visą darbo dieną dirbančių asmenųatlyginimu, ir kuri primokama, jei atsiranda neišvengiamas, laikinas darbotrūkumas ir dėl to sumažėja atlyginimas. Aiškumo dėlei dar reikia paminėti,kad ši piniginė išmoka, kaip ir kitos išmokos, turinčios kompensuoti prarastąatlyginimą, dažnai būna diferencijuojama pagal šeimyninę padėtį ir kitussocialinius kriterijus.

9.3.4 . Atlyginimo garantavimas specif iniais prastovųatvejais

Kai kuriose ekonomikos šakose jau tradiciškai susiklosčiusi padėtis, kadžiemą netenkama darbo. Tačiau tai netenkina šiandieninių darbuotojų, kurieturi laikinai atsisakyti anksčiau reguliariai mokėto atlyginimo. Atleidimas išdarbo tokiems asmenims būtų skaudus smūgis. Todėl jie siekia visus metusišlaikyti darbo santykį ir tuo pat metu gauti lėšų pragyventi. Taip pat irdarbdaviai yra suinteresuoti savo išmokytus darbuotojus išlaikyti per žiemąir pagerėjus orams vėl pradėti darbą. Siekiant išlaikyti tęstinumą, galimapagalvoti apie tai, jog vertėtų per socialinės apsaugos sistemą už blogo oro


76

lemiamas prastovas išmokėti pašalpą, kaip prarasto atlyginimokompensaciją. Tačiau tokia trūkumą padengianti išmoka politinės tvarkospožiūriu atrodo kontraversiška, nes ji vienpusiškai teikia privilegijasvienoms šakoms, o kitoms šakoms tenka pernelyg didelė našta. Šiuosprieštaravimus panaikinti galėtų padėti toks sprendimas, kai darbdaviai irdarbuotojai, pavyzdžiui, statybos, žemės ūkyje ir turizmo ar restoranųsrityje, būtų įpareigojami organizuoti tarifinį kompensavimą, pavyzdžiui,per specialų darbdavių sukauptų atskaitymų perkėlimą.

9.3.5 . Viešiej i darbai

Iš to, kas jau pasakyta galima daryti išvadą: tiek pavienis asmuo, tiekvisuomenė pirmenybę teikia pinigų uždirbimui, o ne socialinėms išmokoms.Todėl daroma viskas, siekiant kuo ilgiau išlaikyti ligšiolinę darbo vietą, tamtikromis aplinkybėmis - netgi nesant darbo paklausos, arba lengviau susirastinaują darbo vietą. Remiantis šia nuostata, socialinės apsaugos sistemos daž-nai pasirenka viešuosius darbus, nesusijusius su ligšioliniu darbo santykiu.Naudojant atitinkamos sistemos pinigines lėšas, sukuriamos vertybės, kuriosrinkos ekonomikos sąlygomis neturi tiesioginės paklausos. Tokių projektųvykdytojai gali būti labdaros organizacijos, bedarbių susivienijimai ar netgipavieniai entuziastai, pasiryžę mažinti nedarbą.

Tokiu būdu atsiranda valstybės finansuojama darbo rinka, kuri daugeliuatvejų įgalina išvengti struktūrinio ištisų ekonomikos šakų kracho.Darbuotojams tai geriau keliais atžvilgiais: jie gali nepasitraukti iš darboproceso, papildomai įgyti kvalifikaciją, neprarasdami savo visuomeninioprestižo. Viešieji darbai ypač būdingi valstybėms, kurios tam tikru laikukeičia savo visuomeninę politinę orientaciją. Atlyginimas už viešuosiusdarbus yra daug mažesnis nei už siūlomą įprastinį darbą, tačiau dažniausiaijis gerokai viršija tokiais atvejais priklausančią bedarbio pašalpą. Ketinimaidar labiau išplėsti šių viešųjų darbų formą dažniausiai žlunga dėl ribotųsocialinės apsaugos sistemos lėšų. Bet taip pat paplitęs įsitikinimas, kadpolitiniu požiūriu būtų rizikinga mažinti šios antrosios darbo rinkos lėšas.Kita vertus, visada reikia atkreipti dėmesį į tai, kad viešieji darbai neturėtųdaryti neigiamos įtakos pirmajai darbo rinkai, nes tai gali neigiamai paveiktivisą ekonomiką, mokesčių surinkimą ir normalų socialinių sistemų rinkliavųplėtrą.


77

9.3.6 . Išmokos nedarbo atveju

Kaip matyti, socialinės apsaugos sistemos pirmiausia stengiasi betkokiomis aplinkybėmis išvengti nedarbo. Bet jei nedarbas jau yra įvykęfaktas, nesvarbu kokiomis aplinkybėmis, į pirmą vietą iškyla bedarbioekonominės apsaugos garantijos. Tai reglamentuojama teisiniais aktais,pagal kuriuos bedarbiui skiriama piniginė išmoka, kurios tikslas – bent išdalies kompensuoti prarastas pajamas. Visais atvejais tam būtina prielaida –darbuotojas turi būti bedarbis ir užsiregistravęs darbo biržoje. Bedarbiulaikomas asmuo, kuris nedirba, nors yra darbingas ir nori dirbti. Darbingupaprastai laikomas kiekvienas asmuo, kuris sugeba atlikti jam pavestą darbąįprastinėmis bendrosios darbo rinkos sąlygomis. Laikoma, kad asmuo yradarbingas, jei nėra ligos nulemto darbingumo sumažėjimo (žr. 6 skyrių) arbainvalidumo (žr.7 skyrių). Beje, asmuo nelaikomas darbingu, jei jis yrasulaukęs tokio amžiaus, kai turi teisę gauti pensiją (žr. 8 skyrių). Norinčiudirbti laikomas tas asmuo, kuris pasirengęs dirbti kiekvieną jam pavestądarbą.

Visose šalyse yra ypač sudėtinga problema: kaip vertinti bedarbiuisiūlomo kitokio darbo priimtinumą, ypač jei tai žemesnės rūšies arbaneprestižinis darbas. Apskritai galima pastebėti, kad bedarbio sutikimasimtis tokio darbo daug kur priklauso nuo siūlomo darbo rūšies, atstumo nuonamų iki darbo ir galimo pajamų sumažėjimo. Reikia atsižvelgti į pavienioatvejo aplinkybes. Svarbiausią reikšmę turi bedarbio žinios bei sugebėjimai,ligšiolinės profesinės veiklos trukmė ir turinys, asmeniniai santykiai(šeimyninė padėtis, amžius, sveikatos būklė, atstumas nuo naujosdarbovietės iki namų), nedarbo trukmė ir atitinkamos darbo rinkos padėtis(regioninė ir valstybinė). Taigi siūloma tik sąlyginė profesinė apsauga(sąlyginė galimybė toliau dirbti pagal turimą profesiją). Bene visossocialinės apsaugos sistemos tokiais atvejais pajamų sumažėjimą laikoleistinu dalyku.

Laikomasi principo, jog naujas darbas yra nepriimtinas tada, kai už jįgaunamas neto atlyginimas nebus bent kiek didesnis nei bedarbio pašalpa.Nepriklausomai nuo teisinių aktų apie kito darbo priimtinumą, esama idėjų,o kai kuriose šalyse ir konkrečių planų, bedarbio pašalpų (ypač jaunimo)mokėjimui nustatyti laiko ribą.

Jei bedarbis nepasiturintis, jo ir jo šeimos narių, kuriuos reikia išlaikyti,pajamos yra nepakankamos, tai jam ribotą laiką mokama bedarbio pašalpa,o vėliau skiriama mažesnio dydžio socialinė išmoka. Tai gali būti piniginė


78

išmoka, dar vadinama bedarbio parama, arba tai gali būti ir socialinėsrūpybos išmoka (žr. 10 skyrių). Ribos yra diferencijuotos ir priklauso nuoišmoką mokančios įstaigos.

Ne vėliau, kai bedarbio socialinis statusas pasiekia šį žemiausią lygį,kyla klausimas dėl viešųjų darbų visuomenės sąskaita. Čia, žinoma, yraskirtingų veikimo būdų. Darbo pasiūla ir sprendimo modeliai labai priklausonuo regioninių ir šaliai būdingų aplinkybių bei valstybinių įstaigų finansiniopajėgumo. Taip pat nemažą vaidmenį vaidina sprendimai, kokius valdymorezultatus turėtų duoti viešieji darbai. Galioja tokia taisyklė: kuo didesnisnedarbas ir kuo sparčiau jis didėja, tuo didesnis pasiryžimas parengtivalstybės valdomas ir finansuojamas užimtumo programas. Veikti verčiadaugiausia garantinių priemonių kokybė. Jei jos nepakankamos, oneperspektyvių bedarbių skaičius yra labai didelis, politikai daromas visdidesnis spaudimas priimtina forma išsaugoti socialinę santarvę.

9.3.7 . Parama darbdavio nemokumo atveju

Ypač kritinis yra nedarbo rizikos atvejis, kai gamyba įmonėje stabdomadėl darbdavio nemokumo. Toks bankrotas itin skaudžiai atsilieptidarbuotojui: kyla grėsmė, kad jis ne tik praras darbo vietą (apie grėsmękalbama tik todėl, kad neretai bankroto administratorius perima įmonėsvaldymą ir tuoj pat atsiranda asmuo, kuris perima įmonę su visaisdarbuotojais), bet ir neturėdamas socialinių garantijų gali netekti savoekonominės egzistencijos pagrindo.

Norint tam užkirsti kelią jau pirmojoje stadijoje, dažnai nurodoma, kadtokiu atveju bedarbių draudimo įstaiga iš savo lėšų ar kompetentingavalstybinė įstaiga iš savo mokesčių turi skirti trumpalaikę finansinę paramą.Pavyzdžiui, ji vadinama bankroto pašalpa (tris mėnesius mokama pašalpa,kurią samdomas darbuotojas gauna prieš likviduojant bankrutavusią įmonę –vert. past.). Šalia bedarbių draudimo dar galima paminėti ir atskirą draudimąnemokumo atveju, kurio sritis - vien dėl darbdavių nemokumo atsiradęsnedarbas. Tokį draudimą galėtų finansuoti įmonės ir bankai, kurie savoveiksmais neretai prisideda prie įmonių finansinio kracho. Bankroto pašalpaar panašiai vadinamos išmokos, atliekančios panašią funkciją, dažnainumatytos neilgam laikotarpiui ir yra tokio pat dydžio, kaip ir prarastosdarbo užmokesčio pajamos arba šiek tiek mažesnės.


79

9.3.8. Social inės apsaugos garanti jų pratęsimas l igosir invalidumo atveju

Su minėtomis piniginėmis išmokomis glaudžiai siejasi ir įpareigojimasišlaikyti darbuotojų teises ligos ir invalidumo atvejais, bent jau jų esmę, taippat nepažeisti užsitarnautos teisės į išmokas. Šiam tikslui numatyta, kadbedarbių draudimo įstaiga, mokėdama bedarbio pašalpą, bedarbio paramą,ne viso darbo laiko paramą ar panašias atlyginimo praradimąkompensuojančias išmokas, privalo už tą laikotarpį sumokėti ir sveikatosdraudimo bei draudimo nuo invalidumo įmokas. Draudimo nuo nedarboįstaiga tam tikru mastu perima darbdavio vaidmenį. Šios įmokos, kuriosmokamos bedarbiui gaunant atlyginimo praradimo kompensavimo išmokas,dažniausiai būna mažesnės nei įmokos, mokamos už darbo laikotarpį.Pasirinkti sprendimo būdai yra labai skirtingi. Pirmiausia nutariamaapsiriboti minimaliomis įmokomis arba skaičiuoti tam tikrą procentą nuofiktyviai pateiktų darbuotojų įmokų.

Jei pasirinktas socialinės apsaugos finansavimas iš biudžeto, tai šįklausimą išspręsti galima labai paprastai: bedarbis pagal savo teises irpareigas iš esmės prilyginamas dirbančiam asmeniui, ir čia nereikiaypatingos reglamentacijos apie finansinę trūkstamų laikotarpiųkompensaciją kaip kitose sistemose. Bet toks sprendimas yraneperšviečiamas, ir dėl to sunkiau apskaičiuoti riziką.

9.4. Draudžiamiej i

Socialinė apsauga tokios gyvenimo rizikos, kaip nedarbas, atvejupriklauso nuo asmenų, kurie dirba kaip samdomi darbuotojai, tuoužsidirbdami pragyvenimui. Be to, jie dar turi iš tikrųjų būti bendrosiosdarbo rinkos dispozicijoje, taigi sugebėti ir norėti imtis tokio darbo.Darbuotojo sąvoka beveik visose srityse ribojasi su darbo teise. Į šią sąvokąįeina ir samdomi darbuotojai, kurie darbdaviui leidus atlieka kito darbdaviopavedimus, ne savarankiškai dirbantys darbuotojai ir namudininkai.Samdomų darbuotojų grupei paprastai priskiriama didžioji visų darbingoamžiaus žmonių dalis. Čia visai nesvarbu, kaip jie įvardijami: ar naudojantšiuolaikinę bendrąją sąvoką darbuotojai ar pasenusį posakį darbininkai irtarnautojai. Į šią grupę taip pat įeina asmenys, kurie rengiasi darbineiveiklai: asmenys, kurie yra profesinio mokymo kursuose (gamybiniomokymo mokiniai, praktikantai), profesinės reabilitacijos ir


80

perkvalifikavimo kursų dalyviai (pvz., persikvalifikuojantys asmenys), taippat jaunimas, kuris turi būti tinkamai parengtas darbinei veiklai. Dar reikiapridurti, kad dėl socialinių ir politinių sumetimų kartais pasitaiko tam tikroprilyginimo atvejų (pvz., sunkūs invalidai, gyvenantys specialiose užimtumoįstaigose, kurios savo ruožtu perima ir globos funkcijas, gali būti teisiškaitraktuojami kaip samdomi darbuotojai).

Iš to, kas pasakyta, galima daryti išvadą, kad individualiai dirbantysasmenys paprastai nepriskiriami nuo nedarbo draudžiamiems asmenims,arba, jei socialinė apsauga finansuojama iš biudžeto, jie negali naudotissamdomų darbuotojų socialinės apsaugos garantijomis. Tačiau kai bendrąjądarbo rinką vis labiau formuoja atsirandančios tarpinės mokamos veiklosformos, riba tarp samdomų darbuotojų ir savarankiškai dirbančių asmenųtampa nebe tokia ryški. Todėl ateityje bus dar sunkiau aiškiai atribotisamdomus darbuotojus ir savarankiškai dirbančius asmenis. Toksatribojimas neretai pažeidžia socialinės apsaugos principus, ir su šiaispažeidimais vargu ar galima taikstytis; kartu tai sukelia sunkumų praktiškaiįgyvendinant įstatymų nuostatas. Retkarčiais teisėtvarka mėgina naudotisavarankiškai dirbančių asmenų ir samdomų darbuotojų sulyginimą. Taiypač pasakytina apie tuos asmenis, kurie išoriškai ir socialinės apsaugosporeikio aspektu labai panašūs į samdomus darbuotojus. Kiekvienoje šalyjegalima rasti tokių pavyzdžių. Tereikia paminėti mokytojus ir įvairiusauklėtojus, menininkus, artistus, scenografus, akušeres, ūkininkus, o išpastarojo meto – namuose dirbančius kompiuterių specialistus ir programuo-tojus.

9.5. Administracinės procedūros

Yra labai įvairių socialinės apsaugos formų, ir jų numatytų taisykliųįgyvendinimo tvarka nedarbo atveju taip pat labai skirtinga. Jei valstybėšiam tikslui naudoja privalomą draudimą, tai šis uždavinys yra pavedamasspecialiai tam sukurtoms savarankiškoms įstaigoms. Nepriklausomai nuoatitinkamos hierarchinės gradacijos ir šių įstaigų pavadinimų, tenka kalbėtiapie darbo biržas. Procedūrinės užduotys pavedamos vietinėms darbobiržoms, dispozityvinės užduotys visada yra šių įstaigų centrinės žinyboskompetencija, jei šių funkcijų nepasilieka Socialinių reikalų arba Darboministerija.

Nedarbo draudimas taip pat turi draudimo įstaigų savivaldą, kuriąįgyvendina įmokas mokančių samdomų darbuotojų ir darbdavių atstovai.


81

Tačiau valstybė teikdama nepaprastai didelę reikšmę kuo didesniamužimtumui, garantavo sau visapusišką įtaką darbo rinkos santykių plėtrai.Tai ypač išryškėja skatinant užimtumą, kuris visuomet yra visuomeninių-politinių ginčų objektas. Šalyse, kuriose nedarbo draudimas yra ypačišplėtotas, valstybinės įstaigos taip pat dalyvauja savivaldoje (šiuo atvejulabai būdinga sąlyga yra ta, kad valstybė turi pritarti darbo biržos biudžetopatvirtinimui).

Duomenų apsauga iš esmės reglamentuojama taip pat, kaip ir kitosesocialinės apsaugos srityse (dažniausiai griežtos formos). Tik dar reikiapasakyti, kad ypač naudinga keistis duomenimis su socialinio aprūpinimo irrūpybos įstaigomis, juos lyginti tarpusavyje.

10. SOCIALINĖ RŪPYBA

Socialinės rūpybos, arba socialinės pagalbos, tikslas – kiekvienamžmogui skirti lėšas, kurios pagal tos valstybės vyraujančius visuomeniniussantykius yra laikomos būtinomis, kad tas žmogus galėtų gyventinepažeisdamas savo žmogiškojo orumo, jei to negali padaryti savo jėgomisarba padedamas trečiųjų asmenų. Socialinė rūpyba – tai tarsi “paskutinis ištinklų” arba “garantas, apsaugantis nuo iškritimo”, todėl tai subsidiarinėbazinė sistema, arba socialinės apsaugos minimalaus pragyvenimogarantavimo sistema. Ji pasireiškia visais atvejais, kai aukštesniosios išmokųskyrimo sistemos arba “apsauginiai tinklai”, neaprėpia kai kurių asmenųarba nenumato tam tikrų išmokų, arba jas numato ne tokios apimties, kokiayra būtina pragyventi. Tačiau pagal savo rangą ji yra žemiau negu visoskitos asmens poreikių tenkinimo galimybės ir prieš teikiant ją būtinapatikrinti, ar asmuo tikrai skursta.

Dėl pagalbos prašančiojo konkrečių poreikių būtino nustatymo (poreikiųpatenkinimo principas) ir dėl aprašyto lėšų tikrinimo (vad. means-testing),susijusio su pagalbos prašančiojo nuosavų lėšų nustatymu ir kitomis joporeikių tenkinimo galimybėmis, socialinę pagalbą apibrėžiaindividualizacijos principas. Minėtas socialinės rūpybos subordinacijosprincipas, arba subsidiariškumo taisyklė, reiškia, kad pagalbą iš esmėsgalima teikti tik tam asmeniui, kuris pats negali sau padėti savo darbiniaissugebėjimais, pajamomis ir turtu, kuris neturi artimųjų arba sutuoktinio,privalančių ir galinčių jį išlaikyti, ir kuris negauna pagalbos iš aukštesnio neisocialinė rūpyba rango įstaigų ar kitų trečiųjų asmenų. Tokių minimalių


82

socialinių pajamų garantijos grindžiamos šiandien visose išsivysčiusiosepramoninėse valstybėse pripažintu įsitikinimu, kad šiuolaikinės valstybėsuždavinys – suteikti kiekvienam žmogui galimybę integruotis į valstybę irvisuomenę. Tam būtina sąlyga – suteikti žmogui finansinių lėšų. Kasnesugeba savo jėgomis garantuoti sau pragyvenimo arba jei kas norsnesugeba ypatingomis gyvenimiškomis aplinkybėmis pats sau padėti irnegauna pakankamos pagalbos iš kitos pusės, pasak Vokietijos socialinėspagalbos įstatymo, “turi teisę į pagalbą, kuri atitinka jo ypatingus poreikius,suteikia jam galimybę padėti sau, įgalina jį dalyvauti visuomenės gyvenimeir garantuoja gyvenimą nepažeidžiant žmogiškojo orumo”.

10.1. Finansavimas

Atsižvelgiant į rinkliavas, kurios naudojamos socialinei apsaugaifinansuoti, reikia skirti dvi pagrindines formas – įmokas ir mokesčius.Įmokos yra tikslinės, ir šitaip įgyjama teisė į atsakomąją išmoką, tuo tarpumokami mokesčiai turi tikslą pateikti valstybei finansines lėšas, kad ji galėtųvykdyti jai priklausančias valstybines užduotis. Taigi socialinioegzistencijos minimumo garantavimas kiekvienam asmeniui yra valstybėsuždavinys, o finansavimas iš mokesčių yra tinkama finansavimo rūšis.Įvairiose valstybėse šis uždavinys sprendžiamas kitokiu valstybiniu

lygmeniu ir taip pat skirtingai finansuojamas. Socialinė rūpyba,išsirutuliojusi iš klasikinės vargšų rūpybos, yra seniausia valstybinėssocialinės apsaugos forma. Europoje ji susiklostė istoriškai, baigiantisviduramžiams, kai labdaringos veiklos funkcijas atliko ne valstybinės, betdaugiausia bažnytinės institucijos. Iš pradžių labdaringa veikla buvosiekiama įveikti neigiamus skurdo padarinius visuomenės saugumui irtvarkai. Kadangi šis uždavinys istoriškai teko bendruomenėms, kaipvietinėms sritinėms korporacijoms, taigi buvo miestų kompetencija, tai iršiandien daug kur socialinė rūpyba yra bendruomenių ir bendruomeniųsusivienijmų uždavinys. Šio uždavinio perdavimas dažnai susijęs sufinansavimo atsakomybe. Tačiau esant finansavimui iš mokesčių, socialinėrūpyba yra tiesiogiai priklausoma nuo ekonominio pajėgumo to, kurisprisiima finansinę atsakomybę.

Kadangi bendruomeninės sritinės korporacijos, kaip žemiausiasvalstybinis lygmuo, finansiniu požiūriu yra silpniausia įvairių valstybėslygmenų grandis (viena iš priežasčių - jos dažniausiai neturi galimybių rinktimokesčius (arba tos galimybės labai nežymios) ir, vykdydamos savo


83

užduotis, dažnai priklauso nuo iš (centrinės) valstybės gaunamų subsidijų),tad ypač pastaraisiais metais, turint omenyje padidėjusią socialinės rūpybos,kaip socialinio minimumo garantavimo sistemos, reikšmę, ypač didėjantnedarbui, skurdui ir socialiniam atribojimui, daugeliu atvejų finansinėatsakomybė buvo perduota aukštesniam lygmeniui, netgi valstybei. Jeivietinės sritinės korporacijos (ir regionai bei sąjunginės valstybės), kaipaukštesnės instancijos, yra atsakingos už socialinės rūpybos finansavimą, taijos dažnai gauna centrinės valstybės subsidijas ir dėl šios priežastiesfinansavimas yra mišrus. Finansinės atsakomybės perdavimas vyriausybeigrindžiamas tuo, kad centrinė valstybė paprastai yra finansiškai pajėgiausiagrandis tarp įvairių valstybinių lygmenų. Be to, tai garantuoja, kad, siekiantsudaryti vienodas gyvenimo sąlygas visoje šalyje, ir socialinė rūpyba išmokųlygiu, ir forma turi būti kuriama ir plėtojama vienodai. To išdava – visoješalyje turi būti vieningas socialinis minimumas, nebent jei vietiniai ar regio-niniai ypatumai ir iš to išplaukiantys skirtingi poreikiai leidžia ar netreikalauja tą socialinį minimumą diferencijuoti.

Palikus finansinę atsakomybę už socialinę rūpybą žemiausiamelygmenyje arba bent jau leidus žemutiniam lygmeniui dalyvautifinansuojant, siekiama išvengti, kad socialinės rūpybos teikimas “vietose”,kai tą daro vietinės korporacijos, ir nesant finansinės atsakomybės, nebūtųpernelyg dosnus. Minimalios socialinės apsaugos plėtros padarinys yra tas,kad teisė į socialinę rūpybą yra įstatymiškai įtvirtinta pagalbos prašančiojonaudai, o jos apimtis, įstatymais nustačius gavimo sąlygas ir išmokų rūšis,neleidžia socialinės rūpybos įstaigai išmokų nustatyti savo nuožiūra iraptartai praktikai teikti dosnesnę išmokų pagalbą nebelieka vietos.

10.2. Organizavimas

Socialinė rūpyba visur realizuojama ir įgyvendinama tik vietiniu lygiu netik dėl minėtų istorinių priežasčių, bet ir dėl to, kad tai teritorijos požiūriuartimiausia grandis, taip pat tose šalyse, kuriose įstatymų leidyba yracentralizuota. Todėl socialinę rūpybą vykdo vietinės sritinės korporacijos,t.y. bendruomenės, arba kai kuriais išimtiniais atvejais – kai socialinėrūpyba organizuota centralizuotai – atitinkamos vietinės žinybos. Otarpregioninės įstaigos yra kompetentingos tada, kai vietinės įstaigos savojėgomis negali išspręsti socialinės rūpybos uždavinių. Pavyzdžiui, jeisocialinės rūpybos įstaiga turi išlaikyti socialines tarnybas ar įstaigas arbateikti pagalbą ir tai yra ypač brangu arba jei socialinės pagalbos teikimas


84

viršija vietinės įstaigos galimybes. Pastarasis atvejis neretai būna, kaisocialinė rūpyba susiduria ne tik su bendruoju pagalbos poreikio tenkinimu,t.y. kai reikia skirti išmokas padengiant bendrųjų pragyvenimo poreikiųišlaidas, bet ir teikti pagalbą ypatingais gyvenimo atvejais (liga arbainvalidumas).

Nevalstybinės privačios labdaros organizacijos įtraukiamos į paslaugųteikimą. Tai atitinka jau minėtą (žr. 10.1 skyrių) socialinės rūpybos istorinęplėtrą. Socialinė rūpyba Europoje išsiplėtojo kaip valstybinė vargšų globalygiagrečiai karitatyvinei veiklai, ypač bažnyčių, o vėliau jas pakeitė; kitavertus, toks sprendimas grindžiamas nuostata, kad šios nevalstybinės insti-tucijos ypač gerai supranta žmonių pageidavimus ir gali jiems atstovautivalstybinėse įstaigose, kurios atlieka ir išlaidų subjektų vaidmenį. Čia darreikia atkreipti dėmesį į tai, kad kaip tik socialinės rūpybos klientai, kuriedaugiausia yra senyvo amžiaus, neįgalūs, žemos profesinės kvalifikacijos,dažnai nesugeba išsakyti savo poreikių ir pageidavimų, patys jiemsatstovauti ir juos įgyvendinti. Todėl privačioms įstaigoms, prie kuriųpriskirtinos ir remtinų žmonių organizacijos, tenka ypatinga tarpininko reikšmė.

Be to, veiksmingumo požiūriu taip pat verta socialinės rūpyboskompleksinius uždavinius paskirstyti įvairioms vykdančioms įstaigoms. Taipasakytina ne tik apie valstybinių ir privačių instancijų santykį, bet ir apievalstybines įstaigas. Neretai ypač mažesnės sritinės korporacijos negalisocialinės rūpybos uždavinių spręsti visa apimtimi. Dėl šios priežastiespatartina pavienes užduotis, susijusias su didelėmis išlaidomis ir personalosąnaudomis, perkelti aukštesniosioms organizacijoms arba bendruomeniųsusivienijimams ir/arba keletą bendruomenių, jei jose yra socialinės rūpybosįstaigos, paskatinti tam tikrus uždavinius spręsti bendromis jėgomis.Sprendžiant šiuos uždavinius, veiksmingumo sumetimais taip pat patartinadarbą koordinuoti su kitais socialinių paslaugų teikėjais – sveikatospriežiūros, darbo biržos ir senatvės aprūpinimo įstaigomis, kurios labaidažnai, atsižvelgdamos į savo kompetenciją, taip pat turi reikalų su taisasmenimis, kurie irgi yra socialinės rūpybos klientai. Šių užduočiųperdavimo, bendradarbiavimo ir koordinavimo pobūdis ir apimtis, žinoma,priklauso nuo socialinės rūpybos uždavinių, ypač nuo socialinių paslaugų,kurias teikia atitinkama socialinės rūpybos sistema. Prie užduočių, kuriossusijusios su didelėmis personalo sąnaudomis, priskiriamas, pvz., teisių įsocialines paslaugas pateikimas ir įgyvendinimas trečiųjų asmenų atžvilgiu,pvz., šeimos nariams, privalantiems išlaikyti tą asmenį, sutuoktiniams ar


85

kitiems socialinių paslaugų teikėjams. Paprastai pagalbos ieškančio asmenspretenzijos tretiesiems asmenims yra tokios apimties, kaip ir socialinėsrūpybos įstaigos skiriama išmoka. Socialinės rūpybos įstaiga, pateikdama šiąteisinę pretenziją (tam tikromis aplinkybėmis tai vyksta teisminio nagrinė-jimo tvarka), veikdama vietoj išmokas privalančio mokėti trečiojo asmens,gali subordinacijos principą (žr. 10.1 skyrių), kuris ją atleidžia nuoįpareigojimo mokėti išmoką, vėliau dar pritaikyti.

10.3. Išmokos

Socialinės rūpybos uždavinys - teikti paramos reikalingiems žmonėmsreikiamas išmokas, kad jie galėtų gyventi, nežemindami žmogiškojo orumo,arba galėtų įveikti įvairias gyvenimiškas rizikas (žr. 1 skyrių). Svarbiausiassocialinės rūpybos paslaugų turinys – garantuoti būtiną pragyvenimą teikiantpaslaugas ir skiriant pinigines išmokas. Konkretus paslaugų objektaspaprastai priklauso nuo atitinkamos valstybės gyvenimo sąlygų, ypač nuopragyvenimo lygio, kainų lygio ir pajamų didėjimo. Įstatymais irpoįstatyminiais aktais nustatoma, kokios paslaugos laikytinospakankamomis, tenkinant pačius būtiniausius poreikius, kad nebūtųžeminamas žmogiškasis orumas. Šitaip nustatytos sumos neretaigrindžiamos moksliniais tyrimais paremtu būtinu egzistenciniu minimumu(pvz., “prekių krepšelis”) arba kitais tinkamais indikatoriais, kaip vartojimostatistika, kainų indeksas, duomenys apie pajamų lygį, pvz., įstatymonumatytas minimalus atlygis arba vidutinės pajamos toje šalyje. Jei ne-teikiama pagalba natūra, pvz., įvairūs namų apyvokos daiktai, tai išmokosdydis nustatomas, apskaičiuojant pinigų sumą, kuri reikalinga minėtomsreikmėms patenkinti. Konkreti išmokos suma apskaičiuojama kaip skirtumastarp sumos, reikalingos būtiniesiems gyvenimo poreikiams patenkinti, irasmens turimų lėšų. Išmokų dažniausiai nereikia grąžinti. Tuo siekiama, kadžmogaus įpareigojimas grąžinti pinigus neatimtų iš jo galimybėsekonomiškai atsistoti ant kojų ar ateityje pačiam sau padėti. Tačiaupavieniais atvejais teikiama pagalba (ypač trumpalaikė, pvz., iki 6 mėnesių)teikiama kaip paskola.

Prie asmens lėšų, kurios imamos domėn skiriant bei apskaičiuojantsocialinę pagalbą, pirmiausia priskiriamos asmens darbinės ir kitos pajamos,turtas, trečiajai pusei išlaikyti teikiamos lėšos (pvz., artimieji ir sutuoktiniai),taip pat kitos socialinės išmokos. Asmens turimos lėšos nustatomos atliekantlėšų tikrinimą, kuris yra neatskiriamas socialinės rūpybos bruožas.


86

Paprastai yra nustatyta tam tikra nedidelė suma, kuri, skaičiuojantasmens pajamas, neimama domėn. Be to, dar yra kai kurios specialiostaisyklės dėl turto, pvz., prašančio pagalbos asmens ir jo šeimos naudojamasbutas. Apskaičiuojant išmoką, ypač kreipiamas dėmesys į būsto išlaidųskirtumus, kurie atsiranda dėl vietos, įrangos, nuomos dydžio. Šitaipsiekiama išvengti, kad ypač didelės būsto išlaidos, kurios kai kuriais atvejaisgali sudaryti pernelyg didelę visos pripažintų poreikių išlaidų sumos dalį,gali priversti mažinti kai kurių vartojamųjų produktų kiekį (maistas,drabužiai). Faktinių būsto išlaidų kompensavimas garantuoja, kad visipagalbos prašantieji, nepriklausomai nuo jų galimybės daryti įtaką būstoišlaidoms, būtų traktuojami vienodai.

Nustatant išmokų dydį, reikėtų atsižvelgti ne vien į poreikius ir taikytivadinamąjį poreikių tenkinimo principą. Reikia atkreipti dėmesį ir į tai, kadasmenys, kurių sveikata, amžius, šeimyninė padėtis ir kitos asmeninėsaplinkybės leidžia imtis kokio nors darbo, būtų suinteresuoti patys susirastidarbą ir tuo padėti patys sau. Asmuo gali būti paskatintas dirbti, nustačiusmažesnį socialinės rūpybos išmokų dydį nei pajamos, gaunamos už darbą,pagal vadinamąją atlyginimo skirtumo taisyklę. Pagal šią taisyklę socialinėsrūpybos išmokų tarifai yra gerokai mažesni nei darbo rinkos žemiausiųatlyginimo kategorijų nustatyti atlygiai. Toks išmokos lygio nustatymasvisiškai atitinka visuomenėje paplitusią socialinę etinę nuostatą, kad tas,kuris dirba, turi gauti didesnes pajamas nei tas, kuris gauna pajamas iš so-cialinės rūpybos remiantis nacionaliniu solidarumu ir visuomenės sąskaita.Tačiau poreikių tenkinimo taisyklė numato, kad teikiant socialinę pagalbądidesnėms šeimoms turi būti atsižvelgiama į visų šeimos narių gyvybiniusporeikius, net ir tuo atveju, jei socialinės rūpybos mokamos keturių asmenųšeimos socialinės pajamos yra didesnės nei atlyginimas, kurį galėtų gautišeimos galva. Bet ir šiuo atveju siekiant skatinti socialinės pašalpos gavėjusdirbti, yra numatyta, kad darbo pajamos, gaunamos socialinės pagalbosteikimo laikotarpiu, nebus visa apimtimi priskaičiuojamos prie mokamosišmokos. Panašus poveikis gaunamas, kai darbo pajamos priskaičiuojamosprie socialinės rūpybos išmokų, o kadangi dirbantys asmenys dėl darbo turidaugiau išlaidų ir, be to, siekiant juos skatinti dirbti, jiems mokama didesnėsocialinė pašalpa.


87

10.4. Gavėjai

Socialinės apsaugos sistemos nustato asmenų, kuriems taikomossocialinės apsaugos garantijos, grupes. Kriterijai, pagal kuriuos asmenimsteikiama tokia pagalba, priklauso nuo esminių paskirties priežasčių. Tokiospriežastys yra pirmiausia pagrindiniai valstybinės socialinės politikosprincipai: valstybės ir pavienio žmogaus vaidmuo, turint galvoje patiesasmens apsirūpinimą, ypatingos poreikių tenkinimo aplinkybės socialinėsapsaugos priemonių atžvilgiu, kai susidaro probleminė padėtis – skurdas irsocialinis atribojimas socialinės rūpybos atveju, taip pat jau aptartisocialinės apsaugos tikslai, t.y. socialinės rūpybos atveju minimaliųsocialinių garantijų garantavimo tikslas. Skirtingai nuo pastarojo tikslo,gyvenimo lygio garantavimo tikslas pirmiausia yra su įmokomis susijusiųišmokų sistemų objektas, dėl to socialinio draudimo srityje yra priklausomasnuo ligšiolinių įmokų mokėjimo. Egzistencijos garantavimas su įmokomissiejamas retai. Asmenys, kurie yra socialinės rūpybos ar minimaliųgarantavimo sistemų socialiai apginti, įtraukiami į socialinę saugąatitinkamos valstybės teritorijoje. Teritorinis ryšys su valstybe (vadinamasisteritorinis principas) daugelyje šalių yra reikšmingas nustatantpriklausomybę socialinės rūpybos sistemai. Kai kuriais atvejais yra tamtikras atribojimas, kai atskiriami savos šalies piliečiai ir kitų valstybiųpiliečių, t.y. taikomas tautybės principas. Tačiau iš tarptautinės teisės galikilti įpareigojimas kitų valstybių piliečius prilyginti savo šalies piliečiams.Pavyzdžiui, šalims Europos Sąjungos (ES) narėms taikomas reikalavimasvienodai vertinti viena kitos gyventojus. Be to, dar yra kai kuriose šalysetaisyklių, pagal kurias teisė gauti išmokas priklauso nuo buvimo toje šalyjeteisėtumo ir ten galiojančių gyvenamosios vietos ir/arba buvimo toje šalyjeteisinių aktų. Taip pat dar yra apribojimų dėl teisės gauti socialines pa-slaugas asmenims, kurie dirba arba gali dirbti, asmenims, kurie mokosi(studentai), taip pat šeimos nariams. Reikia pabrėžti, kad vaikai irjaunuoliai, kaip išlaikytiniai patys neturi teisės į socialinę rūpybą ir šiąparamą gali gauti tik kaip šeimos nariai, t.y. kaip vieno iš tėvų ar abiejų tėvųišlaikytiniai. Be to, vaikams ir jaunimui dažniausiai išmokosdiferencijuojamos, tai pagrindžiant tuo, kad jų poreikiai yra mažesni neisuaugusių (nors amžiaus diferenciacija įvairiose šalyse yra skirtinga ir jąreikia pagrįsti). Turint galvoje šiuos apribojimus, reikia priminti, kadsocialinės rūpybos uždavinys yra garantuoti kiekvienam žmogui gyvenimą,nežeminantį jo orumo.


88

Kadangi žmogiškasis orumas yra nedalomas ir visiškai nepriklauso nuorasės, odos spalvos, lyties, pilietybės, buvimo toje šalyje statuso ir t.t., kylaklausimas, ar pagal tos valstybės teisinius aktus, pagal konstituciją irtarptautinę teisę taip pat yra įpareigojimas kiekvienam pagalbos reikalingamasmeniui, nepriklausomai nuo minėtų teisinių apribojimų, suteikti socialinįminimumą bent tokio dydžio, kuris būtinas pragyventi. Viena vertus, taireiškia, kad socialinės rūpybos garantuojama egzistenciją garantuojantipagalba, kuri, kaip jau minėta anksčiau (žr. 10.3 skyrių), privalo garantuotisantykinį, t.y. egzistencinį, minimumą, priklausantį nuo atitinkamos šaliessąlygų; antra vertus, jau vien buvimas pagalbos reikalingo asmensatitinkamos šalies teritorijoje įpareigoja valstybę teikti tokias paslaugas,kurios pašalintų jo padėtį sunkinančias priežastis. Čia nekalbama apie tokiusatvejus, kai kas nors dėl nelaimingo atsitikimo ar ūmaus susirgimo patiriasveikatos sutrikimus ar jo gyvybei net gresia pavojus. Omenyje turimosaplinkybės, kai žmogui negarantuojami elementariem gyvenimo poreikiamstenkinti būtini dalykai, pvz., maistas, drabužiai, pastogė.

Norint išvengti socialinės pagalbos ribojimų dėl socialinių priežasčiųgalima įvesti universalų kriterijų, apimantį kiekvieną pagalbos reikalingąžmogų. Specifinė socialinės rūpybos užduotis - kovoti su skurdugarantuojant sociokultūrinį egzistencinį minimumą ir dar, be to, rūpintis, kadkiekvienas asmuo būtų visam laikui arba laikinai (t.y. savo laikino buvimošalies teritorijoje, pvz., pabėgėliai, metu) integruojamas į visuomenę. Reikiadar pabrėžti, kad išsivysčiusių valstybių socialinės rūpybos sistemos kaip tikpastaruoju metu ypač orientuojasi į visas socialinio integravimo priemones.Šios tendencijos atsirado dėl silpnėjančių tradicinių pagalbos saitų, ypačšeimos ir kitų socialinių pagalbos tinklų, antra vertus, dėl darbo rinkospokyčių, kurie lemia tai, jog tiek socialinių grupių, tiek šeimos ryšiai, taippat patekimas į darbo rinką savaime dar negali garantuoti socialiniointegravimo.

10.5. Administracinės procedūros

Pasikeitus socialinės rūpybos vaidmeniui, kurį jau aprašėme, taip patturint galvoje tą aplinkybę, jog socialinė rūpyba ne tik kokybiniu, bet irkiekybiniu požiūriu (socialinių paslaugų gavėjų skaičiaus padidėjimas irišlaidos už paslaugas) pastaraisiais metais įgavo didesnę reikšmę,atitinkamai išaugo jos įgyvendinimo ir vykdymo reikalavimai. Tas patpasakytina ne tik apie našumą organizaciniu požiūriu (žr. 10.2 skyrių), apie


89

būtinumą turėti veiksnų socialinės rūpybos vykdytoją, bet ir apieadministracijos personalui keliamus reikalavimus. Ypač reikia atsižvelgti įtą aplinkybę, kad asmenys, kuriems reikia socialinės pagalbos, arba kuriedėl asmeninių priežasčių – ligos, invalidumo, menko išsimokslinimo iržemos profesinės kvalifikacijos arba dėl kitų priežasčių, pvz.,nepakankamos užsieniečių kalbos mokėjimo, negali adaptuotis šalyje, ne tiknesugeba pasirūpinti savimi, bet ir jiems gresia socialinis išskyrimas arba jiejau socialiai atriboti. Dėl šios priežasties daugeliu atvejų reikia ne tikmaterialinės pagalbos piniginių išmokų ir paslaugų forma, bet ir asmeninėspagalbos, pradedant nuo informacijos pateikimo iki konsultacijų dėl buto,darbo paieškos, dėl gyvenimiškų problemų ir asmeninių klausimų. Jei užsocialinės rūpybos administravimą atsakingos vietinės administracijosįstaigos, t.y. vietinės sritinės korporacijos (bendruomenės), tai šiuo lygmeniuuž socialinės rūpybos uždavinių sprendimą turi būti atsakingi ne tik adminis-tracijos, bet ir socialiniai darbuotojai bei kiti specialistai. Reikia atsižvelgtidar į tą aplinkybę, kad socialinės rūpybos klientai dažnai būna moterys,paaugliai ir vaikai, jiems dėl jų specifinių pagalbos poreikių reikia teiktiindividualią paramą. Minėtas individualizavimo principas (žr. 10.1 skyrių)teikiant konkrečiu atveju reikiamą pagalbą, išaugus socialinės rūpybosreikšmei ir jai tapus dalimi “masinės administracijos”, buvo labai smarkiaiapribotas, nes išmokų dydžio nustatymas pagal vienodo traktavimo principąbuvo gerokai schematizuotas ir suvienodintas. Kaip tik asmeninės pagalboslygmeniu, kaip ir anksčiau, yra būtina teikti pagalbą atsižvelgiant į pavienioatvejo aplinkybes. Tai būtina ne tik siekiant teikti poreikius atitinkančiąpagalbą ir paties paramos prašančiojo interesais, bet ir dėl to, kad tik taipilgalaikis socialinės rūpybos tikslas gali būti pagalba norint padėti saupačiam, o ir pagalbos gavėjus ilgainiui padaryti nepriklausomus nuovalstybės paramos.

Siekiant pavieniam asmeniui suteikti galimybę iš tiesų gauti jam pagalįstatymus priklausančią paramą, taip pat siekiant kontroliuoti administracijąir laikytis minėtų socialinės pagalbos veiksmingumo reikalavimų, patartinair socialinės rūpybos srityje suteikti teisinę apsaugą. Ši teisinė apsaugagrindžiama teismų sprendimais, tačiau gali būti suteikta ir kitaip (pvz., ne-priklausomus trečiuosius asmenis kviečiant spręsti ginčą).

Aptartas pagalbos teikimo individualizavimas ir būtinybė ištirti pagalbosprašančiojo skurdą, susipažįstant su jo darbo aplinkybėmis, pajamomis beiasmeninio gyvenimo detalėmis (santuoka, nesantuokiniu ryšiu, šeima),


90

įgalina socialinės administracijos darbuotojus įsiskverbti į pagalbosieškančiojo asmeninio gyvenimo sritį. Dėl to numatytos taisyklės,apsaugančios pagalbos gavėją, kad socialinio draudimo darbuotojų surinktainformacija (duomenys) be specialaus pagrindimo nebūtų perduotatretiesiems – darbdaviams, kitoms administracinėms įstaigoms, pvz.,imigracijos tarnyboms. Asmeninių duomenų apsauga grindžiamažmogiškuoju orumu, ir vienas iš jos tikslų – kaip galint labiau gerbtiasmeninį žmogaus gyvenimą. Tai tikslas, kurio turi siekti socialinė rūpyba,savo ruožtu privalanti rūpintis žmogiškojo orumo išsaugojimu.


91

TURINYS

1. Įžanga.................................................................................................... 32. Socialinės apsaugos pagrindai............................................................... 5

2.1. Metodika ir principai...................................................................... 52.2. Finansavimo būdai ir šaltiniai ...................................................... 11

3. Socialinės apsaugos institucijos .......................................................... 133.1. Apsaugos sistemų tarnybos .......................................................... 133.2 Paslaugų teikėjai............................................................................ 18

4. Apsauga nuo rizikos ............................................................................ 195. Garantijos vaikams, jaunimui ir šeimoms............................................ 21

5.1. Finansavimas................................................................................ 225.2. Organizavimas.............................................................................. 245.3. Socialinės išmokos ....................................................................... 24

5.3.1. Motinystė............................................................................... 255.3.2. Ankstyvas vaikų ligų diagnozavimas..................................... 255.3.3. Vaikų priežiūra...................................................................... 265.3.4. Tėvų auklėjamosios veiklos pripažinimas ............................. 265.3.5. Vaiko auginimo išmokos....................................................... 275.3.6. Vaikų švietimo skatinimas..................................................... 275.3.7. Pagalba vaikams ir jaunimui ................................................. 275.3.8. Išlaikymo lėšų garantavimas.................................................. 285.3.9. Tinkamų gyvenimo sąlygų sudarymas................................... 285.3.10. Lengvatos ir nuolaidos neįgaliems žmonėms ...................... 29

5.4. Paramos gavėjai ........................................................................... 295.5. Valdymo struktūra........................................................................ 30

6. Sveikatos draudimas............................................................................ 306.1. Finansavimas ir apdraustieji ......................................................... 30

6.1.1. Lėšų surinkimas..................................................................... 316.1.2. Valstybės įtaka esamų lėšų dydžiui ....................................... 326.1.3. Sveikatos priežiūros paslaugų apmokėjimas ......................... 346.1.4. Įvairių šalių sveikatos priežiūros išlaidos.............................. 36

6.2. Organizavimas.............................................................................. 376.3. Paslaugos...................................................................................... 39

6.3.1. Piniginės išmokos.................................................................. 396.3.2. Medicininis aptarnavimas...................................................... 40

6.3.2.1 Aprūpinimas vaistais ....................................................... 41


92

6.3.3. Medicinos technikos pirkimas............................................... 416.4. Ekonominė sveikatos priežiūros reikšmė ..................................... 44

7. Draudimas nuo invalidumo ................................................................. 477.1. Invalidumas – daugelio veiksnių sąlygojama būsena ................... 477.2. Apsidraudimas nuo rizikos ir apdraustieji .................................... 497.3. Išmokos nustatymas...................................................................... 537.4. Draudimas nuo nelaimingų atsitikimų .......................................... 567.5. Invalidumo supratimo raidos perspektyvos .................................. 57

8. Apsauga senatvėje ir mirties atveju ..................................................... 598.1. Įvadinės pastabos ......................................................................... 598.2. Finansavimas................................................................................ 618.3. Organizavimas.............................................................................. 638.4. Išmokos ........................................................................................ 64

8.4.1. Pensinis amžius ..................................................................... 648.4.2. Mirtis..................................................................................... 658.4.3. Pensijos skaičiavimas ............................................................ 66

8.4.3.1. Sistemos finansuojamos iš mokesčių.............................. 668.4.3.2. Sistemos finansuojamos iš įmokų................................... 67

8.5. Apdraustieji .................................................................................. 678.5.1. Sistemos finansuojamos iš mokesčių..................................... 678.5.2. Sistemos finansuojamos iš įmokų.......................................... 68

8.6. Administracinė procedūra ............................................................ 699. Aprūpinimas nedarbo atveju ............................................................... 69

9.1. Finansavimas................................................................................ 719.2. Organizavimas.............................................................................. 729.3. Išmokos ........................................................................................ 74

9.3.1. Išmokos prieš pradedant darbinę veiklą ................................ 749.3.2. Bedarbių reintegravimo į darbo rinką priemonės .................. 749.3.3. Darbo vietų išsaugojimas ...................................................... 759.3.4. Atlyginimo garantavimas specifiniais prastovų atvejais........ 759.3.5. Viešieji darbai ....................................................................... 769.3.6. Išmokos nedarbo atveju......................................................... 779.3.7. Parama darbdavio nemokumo atveju .................................... 789.3.8. Socialinės apsaugos garantijų pratęsimas ligos ir invalidumoatveju............................................................................................... 79

9.4. Draudžiamieji............................................................................... 799.5. Administracinės procedūros ......................................................... 80


93

10. Socialinė rūpyba................................................................................ 8110.1. Finansavimas.............................................................................. 8210.2. Organizavimas............................................................................ 8310.3. Išmokos ...................................................................................... 8510.4. Gavėjai ....................................................................................... 8710.5. Administracinės procedūros ....................................................... 88

TURINYS ................................................................................................... 91


94

SOCIALINĖ APSAUGATikslas, reikšmė, įtaka ir organizacinė struktūra

1998

Išleido:Sveikatos Ekonomikos CentrasSavičiaus 6-18, Vilnius. SL 2217E–mail: [email protected]

Gesellschaft für Versicherungswissenschaft und – gestaltung (GVG)Hansaring 43, 50670 Köln

E–mail: [email protected]

Spausdino Lietuvos informacijos instituto spaustuvė,Totorių 27, 2001, Vilnius

Parengta spaudai 1998 05 29. Tiražas 500 egz. Užsakymo nr. 148

ISBN 9986–806–05–4

Documents

Socialinė apsauga - tikslas, reikšmė, įtaka ir organizacinė struktūra