Embed Size (px)
Citation preview
UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA DRUŽBENE VEDE
Rok Mlinar
Skupna varnostna in obrambna politika Evropske unije
Diplomsko delo
Ljubljana, 2014
UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA DRUŽBENE VEDE
Rok Mlinar Mentor: red. prof. dr. Anton Bebler
Skupna varnostna in obrambna politika
Evropske unije
Diplomsko delo
Ljubljana, 2014
Skupna varnostna in obrambna politika evropske unije
V drugem desetletju 21. stoletja Evropska Unija (EU) ni več nekaj novega, ampak je leta 2011 zaznamovala že šestdeseto obletnico podpisa prve pogodbe o Evropskih skupnostih. Je unija držav, ki se bohoti z ogromno ekonomsko močjo, nima pa sorazmerne politične moči na zunanjepolitičnem področju, še manj pa to velja za njeno vojaško moč. Države članice EU so to svojo omejitev prepoznale in postavile v ospredje po koncu Hladne vojne, ko so leta 1992 v Pogodbi o Evropski Uniji (Maastrichtska pogodba) začrtale okvir za Skupno zunanjo in varnostno politiko (SZVP). Čeprav je s tem EU stopila korak naprej k zunanjepolitični uglašenosti držav članic, se je nezmožnost ukrepanja SZVP pokazala že v vojni v Bosni med leti 1992 – 1995, in znova potrdila ob Kosovski krizi leta 1999, ki ju EU ni bila sposobna rešiti brez posredovanja Atlantskega zavezništva (NATO) oziroma ZDA. Tako se je pokazala nuja po vojaški dimenziji SZVP, ki so jo države članice EU skušale odpraviti s sprejetjem Skupne varnostne in obrambne politike (SVOP), katera je zasnovana kot vojaška hrbtenica SZVP in deluje kot dopolnilo že razvitim ekonomskim in diplomatskim instrumentom Unije in držav članic. Naloga diplomske naloge je postaviti razvoj te politike v zgodovinski kontekst in analizirati njeno stanje.
Ključne besede: Skupna varnostna in obrambna politika, Evropska Unija, Skupna zunanja in varnostna politika.
Common security and defence policy of the European union In the 21st century, the European Union (EU) is not considered as something new anymore, as it celebrated its sixtieth anniversary of signing its first treaty. EU is a union of states that wield significant economic power, but on the other hand lack adequate strength in fields of foreign policy and military projection. Member states had recognized this weakness after the end of the Cold war era, when they signed the Treaty of Maastricht, with which they established the Common foreign and security policy of the EU (CFSP). Even though this marks an important step forward to the common foreign policy of the member states, its inability to act was exposed during the conflicts in Bosnia between 1992 and 1995 and in Kosovo in 1999, which the EU was unable to resolve without appropriate support of NATO and the United States. This lead to the establishment of the Common security and defence policy (CSDP), which is the military dimension of CFSP and complements the already present diplomatic and economic instruments of the Union and its member states. The goal of this paper is to put the development of this policy into its historical context and to analyse its current state.
Keywords: Common security and defence policy, European Union, Common foreign and security policy.
4
KAZALO VSEBINE
SEZNAM KRATIC ......................................................................................................... 6 UVOD ......................................................................................................................... 9 1 METODOLOŠKO – HIPOTETIČNI OKVIR................................................................... 12
1.1 PREDMET PROUČEVANJA IN STRUKTURA NALOGE .............................................................. 12 1.2 CILJI IN NAMEN PROUČEVANJA ...................................................................................... 14 1.3 HIPOTEZE ................................................................................................................. 14 1.4 METODE PROUČEVANJA .............................................................................................. 15 1.5 OPREDELITEV TEMELJNIH POJMOV ................................................................................. 16
2 ZAČETKI SODELOVANJA NA VARNOSTNEM IN OBRAMBNEM PODROČJU .............. 18 2.1 ORGANIZACIJA BRUSELJSKE POGODBE ............................................................................ 19 2.2 PONESREČEN POIZKUS USTANOVITVE EVROPSKE OBRAMBNE SKUPNOSTI ............................... 21 2.3 ZAHODNOEVROPSKA UNIJA .......................................................................................... 23 2.4 EVROPSKO POLITIČNO SODELOVANJE .............................................................................. 24
3 SKUPNA ZUNANJA IN VARNOSTNA POLITIKA ........................................................ 29 3.1 CILJI IN MEHANIZMI SKUPNE ZUNANJE IN VARNOSTNE POLITIKE............................................ 31 3.2 VARNOSTNA IN OBRAMBNA DIMENZIJA ........................................................................... 33 3.3 DOSEŽKI IN POMEN ..................................................................................................... 36 3.4 DOGRAJEVANJE SKUPNE ZUNANJE IN VARNOSTNE POLITIKE ................................................. 37
3.4.1 Amsterdamska pogodba ............................................................................... 38 3.4.2 Lizbonska pogodba ........................................................................................ 41
4 RAZVOJ IN STANJE SKUPNE VARNOSTNE IN OBRAMBNE POLITIKE ........................ 42 4.1 INSTITUCIONALNI OKVIR SKUPNE VARNOSTNE IN OBRAMBNE POLITIKE ................................... 52
4.1.1 Visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko ................ 53 4.1.2 Politični in varnostni odbor ............................................................................ 54 4.1.3 Vojaški odbor EU ............................................................................................ 55 4.1.4 Vojaški štab EU .............................................................................................. 56
5
4.1.5 Evropska obrambna agencija ........................................................................ 57 4.2 ZMOGLJIVOSTI EVROPSKE VARNOSTNE IN OBRAMBNE POLITIKE ............................................ 58
4.2.1 Zmogljivosti vojaškega kriznega menedžmenta ............................................ 59 4.2.2 Zmogljivosti civilnega kriznega menedžmenta .............................................. 64 4.2.3 Misije Skupne varnostne in obrambne politike ............................................. 65
4.3 RAZMERJE MED EVROPSKO UNIJO IN ZVEZO NATO .......................................................... 68 4.4 STRUKTURNI IN ORGANIZACIJSKI PROBLEMI EVROPSKE VARNOSTNE IN OBRAMBNE POLITIKE ....... 73
4.4.1 Institucionalni in postopkovni problemi SVOP ............................................... 73 4.4.2 Problemi vojaških in z njimi povezanih zmogljivosti ...................................... 74 4.4.3 Problemi v zvezi s financiranjem .................................................................... 75 4.4.4 Analiza delovanja SZVP in SVOP ob nemirih in vojnah v severni Afriki in na
bližnjem vzhodu ...................................................................................................... 76 5 SKLEP ..................................................................................................................... 79 6 LITERATURA ........................................................................................................... 82
6
SEZNAM KRATIC
CFSP Common Foreign and Security Policy Skupna Zunanja in Varnostna Politika CSDP Common Security and Defence Policy Skupna Varnostna in Obrambna Politika DSACEUR Deputy Supreme Allied Commander for EURope Namestnik Vrhovnega Poveljnika zveze NATO za Evropo EC European Communities Evropske Skupnosti ECJ European Court of Justice Sodišče Evropskih Skupnosti ECSC European Coal and Steel Community Evropska Skupnost za Premog in Jeklo EDA European Defence Agency Evropska Obrambna Agencija EDC European Defence Community Evropska Obrambna Skupnost EPC European Political Cooperation Evropsko Politično Sodelovanje ERRF European Rapid Reaction Force Evropske Sile za Hitro Posredovanje ESDI European Security and Defence Identity Evropska Varnostna in Obrambna Identiteta ESDP European Security and Defence Policy Evropska Varnostna in Obrambna Politika ESS European Security Strategy Evropska Varnostna Strategija EU European Union Evropska Unija EUMC European Union Military Committee Vojaški Odbor Evropske Unije
7
EUMS European Union Military Staff Vojaški Štab Evropske Unije EU OHQ European Union Operation Headquarters Operativno Poveljstvo Evropske Unije HRCFSP High Representative for Common Foreign and Security Policy Visoki Predstavnik za Skupno Zunanjo in Varnostno Politiko IGC InterGovernmental Conference MedVladna Konferenca JHA Justice and Home Affairs Sodelovanje na področju Pravosodja in Notranjih Zadev NAC North Atlantic Council Severnoatlantski Svet NAT North Atlantic Treaty Severnoatlantski Sporazum NATO North Atlantic Treaty Organization Organizacija Severnoatlantskega Sporazuma NRF NATO Response Force Sile za Posredovanje zveze NATO PSC Political and Security Committee Politični in Varnostni Odbor SACEUR Supreme Allied Commander EURope Vrhovni Poveljnik zveze NATO za Evropo SEA Single European Act Enotna Evropska Listina SHAPE Supreme Headquarters of Allied Powers in Europe Vrhovno Poveljstvo zveze NATO za Evropo SVOP Skupna Varnostna in Obrambna Politika SZVP Skupna Zunanja in Varnostna Politika TEU Treaty on European Union Pogodba o Evropski Uniji
8
WEU Western European Union ZahodnoEvropska Unija WUDO Western Union Defence Organization Organizacija Bruseljske pogodbe
9
UVOD
V drugem desetletju 21. stoletja Evropska unija (EU) ni več nekaj novega, ampak
je leta 2011 zaznamovala že šestdeseto obletnico podpisa prve pogodbe o Evropskih
skupnostih1. Kar se je začelo kot eksperiment šestih držav zahodne Evrope, ki so bile
komaj dobrih pet let prej priča največji moriji med narodi vseh časov2, da naj bi z
ekonomsko integracijo in medsebojnim nadzorom nad industrijama premoga in jekla
(temeljni komponenti vojaške industrije) zagotovile medsebojni mir, je privedlo do
ekonomske in politične integracije 28-ih držav Evrope.
EU je tako unija držav, ki se bohoti z ogromno ekonomsko močjo, med njenim
članstvom pa lahko najdemo praktično vse bivše kolonialne imperije3. Njena
ekonomska moč je najmanj primerljiva z ekonomsko močjo Združenih držav Amerike
(ZDA) ali Japonske, s katerima se lahko enakovredno kosa na področjih globalnih financ
in trgovine. Nima pa sorazmerne politične moči na zunanjepolitičnem področju, še
manj pa to velja za njeno vojaško moč. EU tako še vedno ne uspe preseči Eyskensove
teze, ki jo je izrekel kot kritiko odziva držav članic EU na Prvo zalivsko vojno, da je
Evropska Unija ekonomski velikan, politični palček in vojaški črv (Whitney 1991).
Države članice EU so to svojo omejitev prepoznale in postavile v ospredje šele
po koncu Hladne vojne4. Razpad Sovjetske zveze (SZ) je namreč povzročil, da je EU
izgubila vir svoje glavne vojaške grožnje, proti kateremu je usmerjala vsa svoja
varnostna in obrambna prizadevanja, in na kateri je gradila svojo varnostno
arhitekturo. Pozornost EU se je tako usmerila na krizna žarišča izven EU, kjer pa se je
pokazalo, da na področju diplomacije EU deluje popolnoma razglašeno. Kot odgovor na
omenjeno pomanjkljivost, z namenom preseči to nesorazmerje med ekonomsko močjo
na eni ter politično in vojaško na drugi strani, so države članice EU leta 1992 v Pogodbi
1 Pariška pogodba iz leta 1951, o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo (ECSC). 2Druga svetovna vojna, 1939 – 1945. 3Francija, Italija, Nemčija, Nizozemska, Portugalska, Španija, Združeno kraljestvo. 4Hladna vojna, 1945 – 1991.
10
o Evropski Uniji (TEU), znani tudi kot Maastrichtska pogodba, začrtale okvir za Skupno
zunanjo in varnostno politiko (SZVP) kot drugi steber EU.
Čeprav je s SZVP EU stopila korak naprej k zunanjepolitični uglašenosti držav
članic, se je nezmožnost ukrepanja SZVP pokazala že v vojni v Bosni med leti 1992 –
1995, in znova potrdila ob Kosovski krizi leta 1999, ki ju EU ni bila sposobna rešiti brez
posredovanja Atlantskega zavezništva (NATO) oziroma ZDA. Vojni v Bosni in na Kosovu
sta pokazali, da EU ni sposobna oziroma zmožna rešiti krize niti pred svojim lastnim
pragom, kjer se je morala zanesti na vojaške zmogljivosti ZDA, kaj šele na kriznih
žariščih drugje po svetu. Vendar pa je prav neuspeh omenjenega posredovanja Unije
na Balkanu v veliki meri podprl francosko stališče, da brez vzpostavitve učinkovitih
instrumentov za izvajanje Skupne zunanje in varnostne politike Unija ne more doseči
ravni političnega vpliva na svetovna dogajanja, ki bi bil primerljiv z njeno ekonomsko
močjo. (Bebler 2009, 5) Pokazala se je tako nuja po vojaški dimenziji SZVP, ki so jo
države članice EU skušale odpraviti s sprejetjem Skupne varnostne in obrambne
politike (SVOP), ki deluje v okviru SZVP.
SVOP je zasnovan kot vojaška hrbtenica SZVP in deluje kot dopolnilo že razvitim
ekonomskim in diplomatskim instrumentom EU in držav članic. Njegovo pomembnost
lepo povzame citat bivšega generalnega sekretarja Organizacije združenih narodov
Kofija Anana, ki pravi: »You can do a lot with diplomacy, but with diplomacy backed up
by force, you can get a lot more done«5 (Z diplomacijo lahko veliko dosežeš, vendar
lahko dosežeš še veliko več, če je diplomacija podkrepljena s silo). Anan tako posredno
odgovori tudi na vprašanje, zakaj je EU sploh razvila SVOP: v interesu EU je namreč
vplivati na mednarodno dogajanje in ga hkrati kreirati, svoj vpliv pa želi podkrepiti z
grožnjo možne vojaške intervencije. Poleg ekonomskih korenčkov in sankcij želi imeti v
svojem repertoarju tudi možnost grožnje in zmožnost vojaške palice.
Evropska Unija si je torej zadala precej ambiciozno nalogo za 21. stoletje.
Usklajevati stališča in zahteve, pa tudi različne zgodovinske okoliščine 28-ih držav članic
Unije glede tako pomembne komponente nacionalne države kot je obramba, bo brez
dvoma polno ovir in korakanja na mestu. Tudi zgodovina nas uči, da je enkrat takšen
5Izjava Kofija Anana na tiskovni konferenci v Bagdadu, 24. 2. 1998.
11
poskus državam članicam EU že spodletel6. Vendar dosedanji dosežki na drugih,
predvsem ekonomskih področjih, vlivajo precej zaupanja tudi v projekt skupne
evropske obrambe. EU je tako na dobri poti, da poleg ekonomskega velikana postane
tudi kaj več kot le politični palček in vojaški črv.
6Načrt francoskega premierja Plevena, o supranacionalni evropski vojski iz leta 1950.
12
1 METODOLOŠKO – HIPOTETIČNI OKVIR
1.1 Predmet proučevanja in struktura naloge
Celotno obdobje Hladne vojne je zaznamovalo rivalstvo med dvema
poglavitnima akterjema, ki sta navkljub odsotnosti oboroženega konflikta merili moči
za prevlado v tretjih državah, v katerih sta videli tako nove trge, kot tudi potencialne
zaveznike. Na eni strani se je tako oblikoval zahodni blok okoli ZDA, ki se je vojaško in
obrambno povezal v NATO pakt, na drugi strani pa vzhodni blok okoli SZ, ki se je s
svojimi zaveznicami povezala v Varšavski pakt. Ta blokovska delitev sveta je bila še
posebej vidna v Evropi, kjer je »železna zavesa« ločila Vzhodno Evropo od Zahodne.7
Na tej blokovski delitvi je bila zasnovana tudi evropska varnostna arhitektura, ki je kot
potencialno grožnjo videla SZ in tej grožnji prilagodila svoje obrambne zmožnosti.
S koncem Hladne vojne pa se je varnostni položaj EU temeljito spremenil, saj je
z razpadom Sovjetske zveze izgubila svojo najočitnejšo grožnjo svoji varnosti. Vendar je
prav ta dogodek povzročil določene premike v evropski varnostni arhitekturi. Medtem
ko se je celotno obdobje Hladne vojne glede lastne varnosti in obrambe EU zanašala na
ZDA, so se konec 20. stoletja pojavili indici, da je EU postala dovolj močna in
samozavestna, da začne sama skrbeti za svojo varnost v spremenjenem mednarodnem
okolju.
V pričujočem diplomskem delu se bo obravnava in analiza skoncentrirala okoli
teh premikov, ki se kažejo kot vzpostavitev kompetenc EU na novih področjih, kot sta
SZVP in SVOP in posledice teh politik za evropsko varnostno arhitekturo, pa tudi na
odnose z zvezo NATO.
V prvem poglavju bo narejen načrt diplomske naloge, kar pomeni, da bosta
opredeljena cilj in namen raziskovanja, postavljene hipoteze in razdelan metodološki
načrt. Zaradi enostavnejšega pregleda nad elementarnimi pojmi pa bodo ti tudi
opredeljeni v ločenem podpoglavju. 7Govor Winstona Churchilla na Westminster College v Fultonu, Missouri, 5.3.1946.
13
V drugem poglavju bo razdelana zgodovina Evropskega združevanja na
varnostnem in obrambnem področju po drugi svetovni vojni. Pozornost bo najprej
usmerjena na podpis Bruseljskega sporazuma, ki na nek način potrdi zavezništvo med
Evropskimi zavezniškimi silami druge svetovne vojne. Kot zanimivost, pa tudi zaradi
enostavnejše zgodovinske orientacije, bo na kratko predstavljen zgodnji in ambiciozen
poizkus francoskega premierja Reneja Plevena, da bi ustanovne članice EU ustanovile
skupno vojsko, priključilo pa bi se tudi Združeno Kraljestvo. V nadaljevanju poglavja bo
pogled usmerjen v Zahodnoevropsko unijo (WEU), ki je nastala kot manj ambiciozen
odgovor na zgoraj omenjeni poizkus skupne evropske vojske. Poglavje bo zaključeno z
opisom razvoja Evropskega političnega sodelovanja, vključno s podpisom Enotne
Evropske listine.
V tretjem poglavju se bo obravnava preusmerila na Skupno zunanjo in
varnostno politiko, ki določa zunanjepolitični okvir delovanja Skupne varnostne in
obrambne politike. V ospredju analize bo predvsem zgodovinski razvoj te politike, s
poudarkom na določbah pogodb iz Maastrichta, Amsterdama in Lizbone, predvsem pa
na tistih z varnostno in obrambno dimenzijo.
V četrtem poglavju bo naloga osredotočena na Evropsko varnostno in
obrambno politiko, ki je zasnovana kot vojaška komponenta Skupne zunanje in
varnostne politike. Pogled bo usmerjen v razvoj dogodkov po podpisu Amsterdamske
pogodbe, ki je obenem tudi najplodnejše obdobje gradnje skupne varnostne in
obrambne politike. Nadaljevanje poglavja bo usmerjeno na institucionalni okvir
Evropske varnostne in obrambne politike, s temeljitim opisom relevantnih institucij in
organov te politike. Naslednji sklop se bo nanašal na vojaške zmogljivosti, ki so na voljo
Uniji kot celoti. Opisane bodo glavne kapacitete in vojaške formacije Unije. Nadalje
sledi pogled na razmerje med Evropsko Unijo in zvezo NATO. To sta glavni organizaciji,
ki »skrbita« za varnost Evropskega kontinenta. Z razvojem SVOP pa se porajajo
določena vprašanja glede pristojnosti obeh institucij, kar povzroča trenja v
transatlantskih odnosih. V zaključku poglavja pa bodo predstavljeni problemi na
strukturni in organizacijski ravni, s katerimi se sooča SVOP.
14
V zadnjem (petem) poglavju bodo misli strnjene v zaključek, v katerem bodo
verificirane postavljene hipoteze.
1.2 Cilji in namen proučevanja
Od prve omembe skupne obrambe v TEU je minilo že dobrih dvajset let. V
skladu s tem je namen diplomske naloge preučiti zgodovinski razvoj, institucionalni
okvir ter vojaške zmogljivosti Evropske varnostne in obrambne politike in elementov
skupne evropske obrambe, bralcu pa podati sistematični opis in evalvacijo
dosedanjega napredka. Zaradi boljšega razumevanja omenjene politike je v
diplomskem delu preučena tudi Skupna zunanja in varnostna politika, ki pomeni okvir
za njeno delovanje.
V skladu z namenov proučevanje so opredeljeni tudi cilji diplomske naloge:
- Zaradi boljšega razumevanja Skupne varnostne in obrambne politike preučiti
njen razvoj po drugi svetovni vojni in zgodovinski kontekst.
- Opisati in razložiti Skupno zunanjo in varnostno politiko, s poudarkom na njeni
varnostni in obrambni dimenziji.
- Opredeliti Evropsko varnostno in obrambno politiko in analizirati zgodovinski
razvoj do aktualnega institucionalnega ustroja.
- Preučiti institucionalni okvir Evropske varnostne in obrambne politike, vključno
z razumevanjem vloge posameznih institucij.
- Pogledati Evropsko varnostno in obrambno politiko mimo institucionalnega
okvira – preveriti njene dejanske zmožnosti in vojaške kapacitete.
1.3 Hipoteze
Hipoteza 1: Z razvojem Skupne varnostne in obrambne politike Evropska Unija
pridobiva pomembno orodje za dosego svojih ciljev v svetovni politiki.
15
Hipoteza 2: Kljub izoblikovanemu institucionalnemu okviru za delovanje
Evropske varnostne in obrambne politike ima Unija težave z uveljavljanjem svoje vloge
v svetu zaradi prešibkih vojaških zmogljivosti, težav pri doseganju konsenza med
članicami, zapletenega sistema odločanja in prepočasnega reagiranja na krize.
1.4 Metode proučevanja
Zaradi večdimenzionalnosti samega predmeta preučevanja bom moral
uporabiti interdisciplinaren pristop. To pomeni, da bo potrebno uporabiti znanje in
literaturo tako iz vseh področij politologije, ki zajemajo klasično teoretsko politologijo,
obramboslovje in mednarodne odnose, kot tudi iz področij zgodovinskih ved in
varnostnih študij.
Glavnina uporabljenih virov informacij in znanja bodo primarni in sekundarni
pisni viri, ki bodo z metodo sinteze različnih pisnih virov primerno strukturirani v
diplomsko nalogo. Zaradi predvidenih težav pri pridobivanju sekundarnih pisnih virov
glede novejšega obdobja (predvsem po letu 2003), se bo v tem obdobju potrebno
zanesti predvsem na primarne pisne vire, občasno pa tudi na prispevke različnih javnih
občil. Primarne vire, kot so različne pogodbe Evropske Unije ali sklepi predsedstva
Evropskega sveta, bom predvidoma pridobil na medmrežju, ki je v zadnjem času
postala prava zakladnica tovrstne literature.
Drugo poglavje bo temeljilo predvsem na kronološkem pristopu in na uporabi
zgodovinske analize različnih primarnih in sekundarnih pisnih virov, ki jih bo za obdobje
opisano v poglavju predvidoma več kot dovolj. V tretjem poglavju bom analiziral
primarne in sekundarne pisne vire, nato pa v kronološkem kontekstu s pomočjo
deskriptivne metode relevantne podatke strnil v omenjeno poglavje. V četrtem
poglavju bom za razvoj dogodkov po Amsterdamski pogodbi ponovno uporabil
kronološki pristop, vendar tokrat z uporabo zgodovinske analize predvidoma le pri
primarnih pisnih virih. Pri opisu institucionalnega okvira Evropske varnostne in
obrambne politike in njenih vojaških zmogljivosti pa se bom zanesel predvsem na
16
deskriptivno metodo, potrebne podatke pa bom ponovno pridobil tako iz primarnih
kot tudi sekundarnih pisnih virov.
1.5 Opredelitev temeljnih pojmov
Evropska Unija –EU je ekonomska in politična unija sedemindvajsetih držav
Evrope, ki je bila na temeljih Evropskih skupnosti ustanovljena z Maastrichtsko
pogodbo leta 1993. Opredelimo jo lahko kot »družino držav z liberalno demokratično
politično ureditvijo, ki deluje kolektivno skozi institucionaliziran sistem sprejemanja
odločitev.« (Cini 2007)Naravo njene organizacije bi lahko umestili v polje med klasično
mednarodno organizacijo in tradicionalno državo, zaradi česar je v znanstveni literaturi
pogosto opredeljena kot »sui generis« hibridni sistem nadnacionalizma in
medvladnega sodelovanja.
Skupna zunanja in varnostna politika –SZVP je do Lizbonske pogodbe
predstavljala drugi steber strukture Evropske Unije. Z omenjeno pogodbo je bil
ustanovljen tudi položaj Visokega predstavnika Unije za skupno zunanjo in varnostno
politiko, ki de facto združuje položaj Visokega predstavnika za zunanjo in varnostno
politiko in položaj Evropskega komisarja za zunanje odnose. Čeprav je SZVP le ena
izmed mnogih skupnih politik Unije, pa se od večine ostalih razlikuje pa načinu
glasovanja, saj se o njej praviloma odloča s soglasjem držav članic v Svetu EU.
V skladu s Pogodbo o Evropski Uniji (TEU) je naloga Unije oblikovanje in
implementacija skupne zunanje in varnostne politike, katere cilji so:
- Zaščita svojih vrednot, temeljnih interesov, varnosti, neodvisnosti in celovitosti;
- Utrjevanje in podpora demokracije, pravne države, človekovih pravic in načel
mednarodnega prava;
- Ohranjanje miru, preprečevanje sporov in krepitev mednarodne varnosti v
skladu s cilji in načeli Ustanovne listine Združenih narodov, z načeli Helsinške
sklepne listine ter cilji Pariške listine, tudi s tistimi, ki se nanašajo na zunanje
meje;
17
- Pospeševanje trajnostnega gospodarskega, socialnega in okoljskega razvoja
držav v razvoju s prednostnim ciljem izkoreninjenja revščine;
- Spodbujanje vključitve vseh držav v svetovno gospodarstvo, skupaj s postopno
odpravo omejitev v mednarodni trgovini;
- Pomoč pri oblikovanju mednarodnih ukrepov za ohranitev in izboljšanje
kakovosti okolja in trajnostnega gospodarjenja s svetovnimi naravnimi viri, da
se zagotovi trajnostni razvoj;
- Pomoč prebivalstvu, državam in regijam, ki se spopadajo z naravnimi nesrečami
ali nesrečami, ki jih je povzročil človek, in
- Podpiranje mednarodne ureditve, ki temelji na okrepljenem večstranskem
sodelovanju in odgovorni svetovni politiki. (Pogodba o Evropski Uniji 2012)
Evropska/Skupna varnostna in obrambna politika – EVOP je bila utemeljena na
zasedanju Evropskega sveta v Kölnu leta 1999 (in preimenovana v SVOP s sprejetjem
Lizbonske pogodbe) in predstavlja obrambno dimenzijo Skupne zunanje in varnostne
politike. V skladu s Helsinškim ciljem je trenutna naloga SVOP razvoj avtonomnih
vojaških kapacitet, ki bi bile sposobne izvajati operacije v skladu s Petersberško
deklaracijo. Več o tem bo seveda napisanega v sami diplomski nalogi.
Petersberške naloge – Petersberške naloge so integralna sestavina Evropske
varnostne in obrambne politike. Dogovorjene so bile leta 1992 v hotelu Petersberg pri
Bonnu, kjer so države članice Zahodnoevropske unije opredelile vlogo WEU na
področjih kriznega menedžmenta in preprečevanja konfliktov, z Amsterdamsko
pogodbo pa so se prenesle na Evropsko Unijo in so opredeljene kot:
- humanitarne in reševalne naloge;
- naloge za ohranjanje miru;
- naloge bojnih sil v kriznem menedžmentu, vključno z vzpostavljanjem miru.
18
2 ZAČETKI SODELOVANJA NA VARNOSTNEM IN OBRAMBNEM PODROČJU
Po koncu druge svetovne vojne je, kot se je izrazil Churchill, Evropo razdelila
železna zavesa. Že med samo vojno je Sovjetska zveza začela s teritorialno ekspanzijo v
države Evrope, ki je privedla do aneksacije Baltskih držav (Litva, Latvija in Estonija) pa
tudi delov Finske, Romunije, Poljske, severovzhodne Nemčije in vzhodne
Češkoslovaške. Priključila si je območje veliko skoraj 300 tisoč kvadratnih kilometrov,
na katerem je živelo okoli 32 milijonov prebivalstva. Poleg neposrednih priključitev pa
je navzočnost zmagovite Rdeče armade in komunističnih prevzemov oblasti privedlo
do tega, da so v tabor »ljudskih demokracij« - bodoči Vzhodni blok vstopile tudi
Albanija, Bolgarija, Vzhodna Nemčija (kasneje DDR – Nemška demokratična republika),
Poljska, Madžarska in Češkoslovaška. Blokovska delitev Evrope je bila s tem v polnem
zamahu. Poleg blokovske delitve pa je obdobje po koncu vojne zaznamoval še začetek
nuklearne dobe, saj je leta 1949 SZ prekinila monopol ZDA glede posedovanja
jedrskega orožja. V tem obdobju svet tako ni postajal le bipolaren, temveč pospešeno
tudi nuklearen.
V tem nevarnem mednarodnem okolju so se po vojni znašle države zahodne
Evrope. Nekdaj močni imperiji in centri mednarodnega dogajanja so se morali
prilagoditi izgubi nekdanjih imperijev, pa tudi izgubi realne mednarodne moči in vpliva
v korist ZDA in Sovjetske zveze. Evropski kontinent je postal glavno prizorišče za tako
imenovano »zero-sum« merjenje moči med omenjenima velesilama. Na tem mestu se
pravzaprav začne zgodba o Evropski varnosti in obrambi. Države zahodne Evrope so
bile na nek način prisiljene, da se zavoljo kolektivne varnosti povežejo v sistem
zavezništev, katerega elementarni del so zaradi svoje vojaške moči morale biti tudi
ZDA.
Prvo izmed povojnih zavezništev je bilo leta 1947 sklenjeno med Veliko Britanijo
in Francijo v Dunkirku v Franciji. Uradno se pogodba imenuje »Pogodba o zavezništvu
in obojestranski pomoči«, predvideva pa vojaško zavezništvo v primeru ponovne
agresije Nemčije. Poleg vojaškega zavezništva pogodba predvideva sodelovanje in
19
obojestransko pomoč tudi na ekonomskem in socialnem področju (Treaty of Alliance
and Mutual Assistance between His Majesty in respect of the United Kingdom of Great
Britain and Northern Ireland and the President of the French Republic 1947). Zanimivo
pri tej pogodbi je, da je leta 1947 Nemčija kljub ekonomski in vojaški uničenosti in
razdeljenosti na okupacijske cone še vedno dojeta kot potencialni agresor in grožnja
miru.
2.1 Organizacija Bruseljske pogodbe
Naslednji korak pri sklepanju zavezništev med državami zahodne Evrope je bila
Bruseljska pogodba, podpisana 17. marca 1948. Zasnovana je bila kot razširitev zgoraj
omenjene pogodbe iz Dunkirka, in je poleg Velike Britanije in Francije zajela še države
Beneluksa8. Sporazum, ki nosi polno ime »Pogodba o ekonomskem, socialnem in
kulturnem sodelovanju in kolektivni samoobrambi«, ne zaznava več poglavitne grožnje
v Nemški agresiji, temveč nastane kot reakcija na zmeraj bolj prisotno Sovjetsko
grožnjo in z njo povezano širjenje komunizma na zahod. Vendar sporazum Nemčije
kljub temu ne izključi popolnoma kot potencialnega agresorja, ki ji je s tem do
nadaljnjega zaprta pot v zahodna zavezništva.
Poleg ekonomskega sodelovanja omenjeni sporazum v 4. členu predvideva
obrambno zavezništvo: »If any of the High Contracting Parties should be the object of
an armed attack in Europe, the other High Contracting Parties will, in accordance with
the provisions of Article 51 of the Charter of the United Nations, afford the Party so
attacked all the military and other aid and assistance in their power.9« (Treaty of
Economic, Social and Cultural Collaboration and Collective Self-Defence 1948) Pogodba
postavi tudi pravno podlago za ustanovitev Posvetovalnega sveta (7. člen), v praksi
sestavljenega iz zunanjih ministrov podpisnic, katerega naloga je usklajevanje
ekonomskih in socialnih politik podpisnic pogodbe. V podporo Posvetovalnemu svetu
8Belgija, Nizozemska in Luksemburg 9Če bo katera izmed pogodbenic tarča oboroženega napada v Evropi, bodo ostale pogodbenice, v skladu s členom 51. ustanovne listine Združenih narodov, nudile napadeni pogodbenici vso vojaško in drugo podporo in pomoč v skladu s svojimi zmožnostmi.
20
je ustanovljen tudi Obrambni komite, sestavljen iz obrambnih ministrov podpisnic
pogodbe (Salmon in Shepherd 2003, 18).
Le nekaj mesecev po podpisu Bruseljske pogodbe je izbruhnila prva resna kriza
v odnosih med zahodom in vzhodom. Med junijem 1948 in majem 1949 so Sovjetske
sile izvedle kopensko blokado Berlina, tako da ga je bilo mogoče oskrbovati le še iz
zraka. Omenjeni dogodek je pospešil že začeto dogovarjanje podpisnic Bruseljske
pogodbe o ustanovitvi obrambne organizacije, ki bi jim zagotavljala kolektivno varnost
pred zmerom bolj prisotno sovjetsko grožnjo. Posledično so v septembru 1948
ustanovili Organizacijo Bruseljske pogodbe (WUDO), ki je bila zasnovana kot vojaško
telo v okvirih Bruseljske pogodbe. V sklopu Organizacije sta bila ustanovljena Obrambni
odbor, ki se je sestajal na premierski ravni in narekoval smernice in Odbor poveljnikov
oboroženih sil, ki je bil zadolžen za operativno organizacijo. Eden izmed poglavitnih
namenov Organizacije Bruseljske pogodbe je bil tudi »zagotoviti predsedniku ZDA
potrebne dokaze o odločenosti in zmožnosti zahodno evropskih držav za lastno
obrambo, ki jih je potreboval, da je lahko prepričal kongres o poglobitvi obrambnih
dogovorov s podpisnicami Bruseljske pogodbe« (Salmon in Shepherd 2003, 18).
Preden je Organizacija Bruseljske pogodbe shodila, jo je zasenčil podpis
Severnoatlantskega sporazuma (NAT) aprila 1949. Čeprav je bil NAT zasnovan kot
obrambna zveza podpisnic Bruseljske pogodbe in dveh držav severne Amerike, se je
končno število podpisnic ustavilo pri številki 1210.Potrebno je opozoriti, da iz NAT ni
nastala prava organizacija vse do leta 1952, ko so podpisnice vzpostavile stalno
organizacijo (NATO) in opredelile njene strukture in mehanizme delovanja.
(Severnoatlantska pogodba 1949)
10Belgija, Danska, Francija, Islandija, Italija, Kanada, Luksemburg, Nizozemska, Norveška, Portugalska, Velika Britanija, Združene države Amerike
21
2.2 Ponesrečen poizkus ustanovitve Evropske obrambne skupnosti
Po ustanovitvi Organizacije Bruseljske pogodbe in podpisu NAT, v zgodovinskem
kontekstu vse večje konfrontacije med ZDA in Sovjetsko zvezo, se je v ospredje
postavilo vprašanje ponovne oborožitve zahodne Nemčije (ZRN). K reševanju tega
vprašanja je gotovo pripomogla tudi bratomorna Korejska vojna11, ki so jo mnogi dojeli
kot možno predhodnico sovjetskega napada na Zahodno Evropo.
Nekaterim državam, predvsem ZDA, pa tudi Veliki Britaniji, je bila v interesu
čimprejšnja integracija ZRN v zvezo NATO, vendar večina evropskih držav na ponovno
oboroževanje Nemčije še ni bila pripravljena. Posledično je Francija, kot alternativo
članstvu ZRN v zvezi NATO, predlagala ustanovitev evropske obrambne skupnosti,
katere organizacija bi se zgledovala po ECSC. Obrambna skupnost, ki je znana tudi pod
imenom »Plevenov načrt«12, bi tako pomenila Evropsko vojsko z enim vrhovnim
poveljnikom, eno organizacijo in enotno strukturo, enotno oborožitvijo in opremo,
enim financiranjem, vse skupaj pa pod kontrolo ene nadnacionalne avtoritete.
Posledično šest članic13 leta 1951 ustanovljene ECSC, skupaj z opazovalkami
Veliko Britanijo, Portugalsko in Dansko, maja 1952 podpiše pogodbo o Evropski
obrambni skupnosti (EDC – European Defense Community), ki naj bi delovala kot
sestavni del širše zastavljene Evropske politične skupnosti. Pogodba definira EDC kot
nadnacionalno skupnost, s skupnimi institucijami in organizacijo, skupnimi
oboroženimi silami in skupnim proračunom. Tako zastavljena obrambna skupnost ne bi
pomenila zgolj medvladne kooperacije in koordinacije obrambnih politik držav
podpisnic. Dejansko je pogodba postavila temelje za nadnacionalno skupnost, kjer bi
bile sprejete odločitve zavezujoče, na nekaterih področjih delovanja pa bi za sprejetje
odločitve zadostovala že navadna večina glasov podpisnic. Predvidela je tudi »fuzijo«
oboroženih sil posameznih držav članic v skupno »Evropsko vojsko«, ki bi jo sicer
sestavljale vojaške enote posameznih držav, vendar bi bile te enote pod skupnim
11Korejska vojna je trajala od maja 1950, do podpisa premirja v juliju 1953. Ker pa mirovni sporazum nikoli ni bil dosežen, uradno vojna še vedno traja. Severna Koreja je maja 2009 od premirja tudi enostransko odstopila. 12Po francoskem premierju Reneju Plevenu 13Belgija, Francija, Italija, Luksemburg, Nizozemska in ZRN
22
nadnacionalnim poveljstvom. (Treaty instituting the European Defense Community
1952)
EDC naj bi bila zasnovana izključno kot obrambna skupnost, ki bi delovala v
institucionalnih okvirih zveze NATO. To pomeni, da bi Vrhovni poveljnik zveze NATO za
Evropo (SACEUR – Supreme Allied Commander Europe) nadziral organizacijo in skrbel
za opremo ter urjenje oboroženih sil »Evropske vojske«, v primeru vojne pa bi prevzel
tudi poveljstvo in odgovornost nad oboroženimi silami. (Salmon in Shepherd 2003, 22)
Pozornemu bralcu verjetno ni ušla podrobnost, da je zgornje poglavje napisano
izključno v pogojniku. Navkljub podpisu pogodbe so namreč nastopile težave z
ratifikacijo v določenih državah podpisnicah, projekt EDC pa je dokončno propadel z
zavrnitvijo ratifikacije v Narodni skupščini (parlamentu) Francije. Možnih razlogov za
zavrnitev pogodbe je veliko, vendar izstopajo trije. V času podpisa pogodbe je bila
Francija še vedno kolonialna sila, zato se je pojavilo vprašanje, kako bo varovala in
obdržala številne prekomorske teritorije, če bi svoje oborožene sile integrirala v
skupno »Evropsko vojsko«, podrejeno nadnacionalnim institucijam. Skupnosti je
nasprotoval tudi de Gaulle s svojimi podporniki, ki je trdno zagovarjal stališče, da naj
skrb za Francosko varnost ostane v francoskih rokah. Kot drugi razlog zagotovo lahko
izpostavimo dejstvo, da navkljub določenih pritiskom s strani ZDA pri tem projektu ni
sodelovala Velika Britanija, brez sodelovanja katere si Evropske varnostne arhitekture
enostavno ni mogoče zamisliti. Tretji razlog pa lahko najdemo v dejstvu, da Francija
ponovnega oboroževanje ZRN enostavno še ni bila pripravljena sprejeti.
Iz zgodovinske perspektive lahko pojasnimo poizkus vzpostavitve EDC kot
odgovor na Korejsko vojno in na vprašanja povezana z ponovnim oboroževanjem ZRN.
Z zavrnitvijo se je tako sodelovanje med državami zahodne Evrope preusmerilo
predvsem na ekonomsko integracijo, ki naj bi služila kot temelj za kasnejšo politično in
obrambno unijo. Na varnostnem in obrambnem področju pa je EDC vseeno pustila
osnove za naslednji projekt, v katerem pa je sodelovala tudi ZRN.
23
2.3 Zahodnoevropska Unija
S propadom preveč ambiciozno zastavljene Evropske obrambne skupnosti tako
vprašanje integracije oboroženih sil ZRN v zahodne obrambne skupnosti ni bilo rešeno.
Pobudo je prevzela Velika Britanija, ki je pred tem nasprotovala federalni naravi EDC in
sklicala konferenco, ki je oktobra 1954 pripeljala do Pariškega dogovora. V skladu s tem
dogovorom sta ZRN in Italija postali članici Organizacije spremenjene (amandmirane)
Bruseljske pogodbe, katero so preimenovali v Zahodnoevropsko unijo (WEU – Western
European Union).
Poleg že obstoječega Posvetovalnega sveta, ki se je preimenoval v Svet
Zahodnoevropske Unije, je dogovor predvidel tudi ustanovitev Parlamentarne
skupščine, katere funkcija pa je izključno le posvetovalna. Člen o kolektivni obrambi je
s spremenjeno Bruseljsko pogodbo ostal nespremenjen (po novem številčenju - člen 5),
dodali pa so člen (člen 4), ki predvideva tesno sodelovanje med državami podpisnicami
in vsemi organi WEU z zvezo NATO. Da bi se izognili podvajanju struktur z zvezo NATO,
pa se bo Posvetovalni svet za nasvete in informacije zanesel na njene strukture. (Treaty
of Economic, Social and Cultural Collaboration and Collective Self-Defence — Modified
and completed version 1954) Zaradi nezaželenosti podvajanja so iz organizacije
prenesli tudi socialne in kulturne določbe in pristojnosti, in sicer na Svet Evrope. Da ne
bi preveč vznemirili javnega mnenja, ki je bilo še vedno proti oboroževanju ZRN, ji je
bilo s sporazumom prepovedano proizvajanje ali pridobitev orožij za množično
uničevanje ABC14. S tem je bila ZRN odprta pot za formiranje lastne vojske, pa tudi pot
do vstopa v zvezo NATO, kateri se je pridružila leta 1955.
Čeprav je bil cilj Pariškega dogovora poleg integracije ZRN in Italije v obrambne
strukture zahodne Evrope tudi opremiti WEU z mehanizmi za zagotavljanje evropske
varnosti, je ta cilj ostal neizpolnjen. Krivdo za to gre verjetno delno pripisati nastanku
organizacije NATO, ki je države zahodne Evrope varnostno in obrambno navezala na
ZDA. WEU zaradi manjka teh mehanizmov in struktur ni bila sposobna lastnih
operativnih nalog in je posledično ostala v senci zveze NATO »le« kot njen Evropski
14Atomsko, biološko in kemično
24
steber. Na vzpostavitev WEU in zveze NATO pa se je hitro odzvala Sovjetska zveza, ki je
skupaj s svojimi sateliti in zavezniki vzpostavila lastno obrambno zvezo - organizacijo
Varšavskega pakta, katerega organizacija in strukture so v glavnem posnemale zvezo
NATO.
2.4 Evropsko politično sodelovanje
Kot že omenjeno zgoraj, je bila za šest podpisnic ECSC Evropska obrambna
skupnost odgovor na Korejsko vojno, pa tudi na probleme, ki so nastali z vprašanjem
ponovne oborožitve ZRN. Politični akterji so se zavedali, da potrebuje evropska
integracija poleg ekonomske tudi politično konotacijo, in da v svetu, kjer prevladujejo
politične in ekonomske enote kontinentalnih razsežnosti, majhni Evropski narodi ne
morejo preživeti na podlagi politične in ekonomske neodvisnosti. Verjeli so, da lahko
Evropa doseže svojo nekdanjo moč in slavo le skozi ekonomsko in politično integracijo,
težava pa je bila v tem, da je v tem obdobju supranacionalizem med političnimi akterji
veljal za besedo, kateri se je bolje izogibati. Postalo je jasno, da nadaljnje integracije ni
možno graditi na podlagi takšnih supranacionalnih modelov, kot sta ECSC ali EDC,
temveč bo podlaga moralo biti medvladno sodelovanje.
Politični predstavniki leta 1957 ustanovljene Evropske ekonomske skupnosti so
korak k politični uniji naredili na srečanju v Bonnu leta 1961, kjer so se dogovorili da
bodo organizirali srečanja v rednih intervalih, katerih cilj bo primerjava njihovih
pogledov in doseganje skupnih stališč, ki bodo pripomogla k politični enotnosti Evrope,
in tako utrdila Atlantsko zavezništvo. Srečanje v Bonnu je predvidelo tudi ustanovitev
odbora za vprašanje razvoja politične unije, kateri je predsedoval Christian Fouchet.
(Statement issued by the heads of State or Government 1961)
Pogovori v Fouchetovem odboru so se odvijali okoli dveh ključnih vprašanj,
povezanimi s prihodnostjo Evropskih integracij: »Ali se odmakniti od nadnacionalnega
modela integracije in tako zaobiti vlogo, ki je bila določena Evropski komisiji, ali se
ukvarjati z varnostnimi vprašanji Evrope znotraj ali zunaj konteksta zveze NATO. Pri teh
25
vprašanjih pa je šlo za razliko v pogledu med Francijo na eni in blokom preostalih članic
Evropskih integracij na drugi strani.«(Salmon in Shepherd 2003, 28) Francija, oziroma
njen predsednik de Gaulle, je želel reformirati Evropske skupnosti, tako da bi na nek
način ustvaril »Evropo držav«. V skladu s tem ciljem je predlagal institucionalizirana
srečanja med ministri in šefi držav (predsedniki oziroma premierji) z višjimi uradniki, s
katerimi bi reševali vprašanja povezana z javnimi politikami, ekonomskimi vprašanji,
kulturo in obrambo. Predlagal je torej ukinitev nadnacionalne narave struktur in
institucij Evropskih skupnosti in ustanovitev določene oblike konfederacije, ki bi bila
politično, varnostno in obrambno neodvisna od ZDA.
Na podlagi teh pogovorov je odbor oktobra 1961 predstavil osnutek
sporazuma, znanega kot Fouchetov načrt 1. Osnutek je v celoti povzel francoska
stališča in tako popolnoma ločil institucije Evropskih skupnosti od tistih, katere bi
pripadale nastajajoči Politični uniji. Ker so preostale države nasprotovale opustitvi
nadnacionalne narave institucij Evropskih skupnosti, pa tudi ker bi predlagani
sporazum lahko ogrozil potekajoča pogajanja med Evropo in ZDA o prihodnosti zveze
NATO, so ga zavrnile. Posledično je odbor predstavil nov osnutek sporazuma
(Fouchetov načrt 2), ki pa je celotno področje delovanja Evropskih skupnosti, vključno z
ekonomskimi politikami in nastajajočim skupnim trgom in vse njene strukture podredil
predlaganemu medvladnemu telesu za kooperacijo. Preostale države so zavrnile tudi ta
načrt, kar je v tistem času dokončno pokopalo projekt politične integracije.
Propad Fouchetovih načrtov je sprožil serijo kriz, v jedru katerih je bilo
nestrinjanje držav članic integracij o sami naravi Evropskega procesa združevanja, moči
in pristojnosti skupnih institucij ter o razmerju med Evropskimi državami in ZDA,
oziroma njihovo neodvisnostjo. Spor je na eni strani povzročil poglobitev odnosov med
Francijo in ZRN, ki so se institucionalizirala s Sporazumom o francosko-nemškem
prijateljstvu januarja 1963, na drugi pa spor Francije predvsem z državami Beneluksa,
kar je na koncu privedlo do tega, da se šefi držav članic integracij kar sedem let niso
sestali na vrhunskem srečanju.
Leta 1969 so se z odstopom de Gaulla z mesta predsednika Francije odprle nove
možnosti za nadaljnjo Evropsko integracijo. Sledilo je vrhunsko srečanje v Haagu, kjer
26
so se dogovorili za nadaljevanje integracije v skladu s tremi načeli: dokončanje,
poglabljanje, širitev15. V skladu z načelom poglobitve je bila delovni skupini pod
vodstvom Belgijskega diplomata Davignona zaupana naloga, da napišejo poročilo o
možnem nadaljevanju politične unifikacije.
Julija 1970 so članice Evropskih skupnosti sprejele predloge Davignonove
skupine, ki pa so bili veliko manj ambiciozni od tistih, ki jih je skoraj desetletje prej
predlagal Fouchetov načrt. Ti predlogi so med drugim predvideli posvetovanje med
članicami EC glede vprašanj zunanje politike in implementacije sprejetih skupnih
odločitev, niso pa predvideli posvetovanja glede vprašanj varnosti in obrambe. V praksi
je to pomenilo, da so obravnavali vprašanja, ki bi v neki državi spadala v pristojnost
zunanjega ministra, ne pa tistih, ki bi spadala v pristojnost obrambnega ministra.
Primarni cilj poročila je bil ustvariti sistem rednih srečanj predstavnikov članic EC glede
mednarodnih vprašanj, v skladu s tem pa je predvidel redna srečanja zunanjih
ministrov EC na vsake pol leta. (Report by the Foreign Ministers of the Member States
on the problems of political unification 1970)
Davignonovo poročilo pa je predvidelo sistem, ki je bil skoraj povsem ločen od
institucij Evropskih skupnosti16. Značilnost tega sistema je medvladnost, kjer so se
odločitve sprejemale izključno s soglasjem, in je na nek način deloval vzporedno z
supranacionalno strukturo EC. V skladu s tem je imela Evropska Komisija le
posvetovalno vlogo, Sodišče Evropskih skupnosti (ECJ) pa ni imelo nobene pristojnosti
nad zakonitostjo sprejetih sklepov in politik, oziroma njihovo skladnostjo s pravnimi viri
Skupnosti. Navkljub temu pa Davignonovo poročilo označuje začetek sodelovanja med
članicami EC glede vprašanj zunanje politike in je ustvarilo podlago za Evropsko
politično sodelovanje (EPC), ki so ga v skladu s poročilom novembra 1970 ustanovili
zunanji ministri članic EC na svojem prvem ministrskem srečanju v okviru
Davignonovega sistema.
Navkljub premikom glede politične integracije z Davignonovim sistemom pa so
mnogi menili, da ta premik ni bil zadosten. Eden izmed njih je bil tudi belgijski premier
15Dokončanje že začetih projektov, predvsem skupnega trga, poglabljanje predvsem graditev politične unije, širitev pa sprejem Velike Britanije, Irske, Norveške in Danske med članice Evropskih skupnosti. 16Izven acquis communautaire.
27
Tindemans, ki je v svojem poročilu zaključil, da je varnost ene države članice EC tesno
povezana z varnostjo drugih članic. Varnost zato ne bi smela ostati zunaj pristojnosti
EC, ker projekt EC ne bo dokončan, dokler se članice ne bodo dogovorile o vzpostavitvi
skupne varnostne in obrambne politike. V skladu s tem predlaga tudi redno izmenjavo
mnenj in pogledov med obrambnimi ministri. (Report on European Union 1975)
Naslednji med njimi je bil britanski zunanji minister Lord Carrington, katerega
londonsko poročilo je omogočilo, da so lahko zunanji ministri na svojih srečanjih začeli
obravnavati tudi tiste aspekte zunanje politike, ki so bili povezani z varnostnimi
vprašanji. (Report on European political cooperation 1981)
Z vprašanji razvoja EPC sta se ukvarjala tudi zunanja ministra Nemčije in Italije
(Genscher-Colombova iniciativa), ki sta predlagala, da mora biti varnost Evrope
zagotovljena s skupnim delovanjem na področju varnostne politike, ki pa mora ob tem
imeti v mislih tudi skupno varnost vseh članic Atlantskega zavezništva. V skladu s tem
»morajo članice EC razviti skupno zunanjo politiko in v njenem okviru skupno
varnostno politiko, kjer naj bi sprejemali skupna evropska stališča, z namenom
zagotovitve evropske neodvisnosti in suverenosti, zaščite njenih vitalnih interesov, in
povečanja varnosti«. (Solemn Declaration on European Union 1983)
Zgoraj omenjena poročila so dala nov zagon projektu politične integracije
Zahodne Evrope. Leta 1986 so članice EC podpisale Enotno Evropsko listino (SEA –
Single European Act), katere primarni cilj je sicer bil dokončanje projekta skupnega
trga, v njej pa najdemo tudi določbe o EPC, s katerimi je bila določena njegova okvirna
organizacijska struktura, ki je veljala vse do podpisa Maastrichtske pogodbe leta 1992.
Čeprav SEA ni spremenila pravnega razmerja med EC in EPC17, pa je zanj
zagotovila pravno podlago. Obstoječe prakse in postopki, ki so bili korakoma
vzpostavljeni od začetka sedemdesetih let, so bili preneseni v pravni red Skupnosti.
Zunanjepolitični mehanizmi so tako ostali bazirani na posvetovanju med državami
članicami, za sprejetje določenega sklepa pa so ga le-te morale potrditi soglasno. SEA
17Zgoraj omenjen Davignonov sistem, kjer EPC deluje vzporedno z EC, ECJ pa nad njim nima pristojnosti. Kar se predstavniki držav članic dogovorijo v okviru EPC torej ni pravno zavezujoče, ampak je predvsem politična zaveza.
28
je predvidela tudi ustanovitev stalnega Političnega sekretariata s sedežem v Bruslju,
kjer so predstavniki držav članic EC razpravljali o skupni zunanji in varnostni politiki.
(Single European Act 1986)
Čeprav je SEA prvič predstavila tudi koncept »Evropske varnosti«, so se pojavila
vprašanja glede njene definicije. »Zgodovina EPC in EU je jasno pokazala, da ni mogoče
potegniti rigidnih demarkacijskih črt med političnimi, ekonomskimi in vojaškimi aspekti
varnosti, posledično pa tudi ne med EC in EPC.« (Salmon in Shepherd 2003, 39) Mnoga
vprašanja so še vedno terjala odgovore in projekt Evropske politične integracije ni bil
končan. Je pa SEA jasno pokazala, da se kljub pripravljenosti držav članic EC, da se
odpovejo ekonomski suverenosti, le-te se (še) niso pripravljene odpovedati svoji
suverenosti na področjih zunanje, varnostne in obrambne politike.
29
3 SKUPNA ZUNANJA IN VARNOSTNA POLITIKA
S simboličnim padcem Berlinskega zidu v letu 1989 in s tem koncem »železne
zavese«, ki je skoraj pol stoletja ločevala vzhodno Evropo od zahodne, se je
mednarodno okolje temeljito spremenilo. Države bivšega vzhodnega bloka so
prehajale v kapitalistično ekonomsko ureditev, obetala pa se je tudi politična združitev
Nemčije. Naslednja leta sta zaznamovala tudi začetka Prve Zalivske vojne (1990 - 1991)
in Jugoslovanskih vojn (1991 - 1995), kjer je bil odgovor držav članic EC v okviru EPC
relativno nezadosten, čeprav je bil po drugi strani daleč najbolj enoten in koordiniran
doslej.
To obdobje pa zaznamuje tudi želja Evropske Unije in Združenih držav, da bi
definirali novo transatlantsko razmerje, ki bi zadovoljilo evropske ambicije po bolj
neodvisni vlogi v mednarodni politiki, ki je bila trdno pod okriljem ZDA in vojaških
zmogljivosti zveze NATO. V skladu s to željo sta se v tem obdobju razvila dva glavna
koncepta, eden pod okriljem zveze NATO – ESDI18 (European security and defense
identity – Evropska varnostna in obrambna identiteta), drugi pa pod okriljem EU –
SZVP (Common foreign and security policy – Skupna zunanja in varnostna politika), oba
pa sta se razvijala vzporedno in sta postala medsebojno povezana skozi njuno razmerje
do WEU.
V tem spremenjenem političnem in mednarodnem okolju je znova postala
evidentna tudi nuja, da je potrebno dati politični uniji nov zagon. V skladu s tem so na
srečanju Evropskega sveta v Dublinu, ki je potekal v juniju 1990, politični voditelji držav
članic EC sklenili organizirati dve medvladni konferenci. Medtem ko je bil namen prve
napredek ekonomske in v okviru te predvsem monetarne unije, je bil namen druge
konference reforma politične unije.
18ESDI je varnostni koncept zveze NATO, ki je bil prvič omenjen na srečanju zveze NATO v Bruslju leta 1994. Njegov osnovni namen je krepitev Evropskega stebra v zvezi NATO, v okviru katerega bi Evropske članice zveze skladneje in učinkoviteje prispevale svoje vojaške zmogljivosti.
30
Kot je bilo za pričakovati iz zgodovinskih izkušenj, so bila pogajanja o politični
uniji mnogo zahtevnejša od pogajanj o ekonomski in monetarni uniji, poglavitne razlike
pa so se med državami članicami EC pojavile glede naslednjih vprašanj.
Prva izmed razlik se je pojavila pri vprašanju načina reforme EPC, kjer sta se
oblikovala dva tabora. Prvi tabor, ki so ga zastopale Italija, Nemčija, Belgija in
Nizozemska se je zavzemal za vzpostavitev Skupne zunanje in varnostne politike
(SZVP), ki bi pomenila radikalno spremembo EPC in velikanski korak naprej. Drugi
tabor, na čelu z Veliko Britanijo, pa se je zavzemal za izboljšanje delovanja že obstoječe
EPC in ga lahko označimo kot gradualistični pristop. Zagovorniki slednjega pristopa niso
želeli temeljiteje poseči v aktualna razmerja med EPC na eni ter WEU in zvezo NATO na
drugi strani, ki sta bili pristojni za varnostna in obrambna vprašanja. Bili so tudi proti
ukinitvi soglasnega sprejemanja odločitev v korist glasovanja s kvalificirano večino.
Naslednje nestrinjanje med državami članicami je bilo glede ustanovitve
Evropske varnostne in obrambne identitete (ESDI) in njenega razmerja do Atlantskega
zavezništva. Prvi tabor na čelu z Veliko Britanijo in Italijo se je zavzemal za »Atlantsko
Evropsko obrambo«, ki bi delovala v okviru zveze NATO. Drugi tabor, z glavnima
protagonistoma Nemčijo in Francijo, pa se je zavzemal za »Evropsko Evropsko
obrambo«, katera bi pomenila določeno stopnjo avtonomnosti EC glede varnostnih in
obrambnih vprašanj. »Evropska Evropska obramba« bi kratkoročno temeljila na
strukturah WEU, srednjeročno pa bi se v celoti prenesla v institucionalni okvir EC. V
skladu s tem sta predsednik Francije Mitterrand in kancler Nemčije Kohl predlagala
skupno zunanjo in varnostno politiko, v okviru katere bi se reševala vsa vprašanja, ki bi
zadevala varnost in obrambo EC. Odločitve, ki bi bile v okviru SZVP sprejete, pa bi bile
implementirane skozi strukture WEU pod pogojem, da ne bi kršile pravnih zavez držav
članic EC do zveze NATO. WEU bi s takšno rešitvijo postala vojaški organ EC in s tem
Evropski steber Atlantskega zavezništva. Oziroma kot je omenjeno dilemo videl
predsednik Evropske komisije Jacques Delors: »Ali bi morala biti WEU forum za
povečano kooperacijo med državami Evrope oziroma most do Atlantskega zavezništva,
ali pa bi morala biti »talilni lonec« Evropske obrambe, ki bi bila sestavni del Skupnosti,
oziroma drugi steber Atlantskega zavezništva.« (Delors 1991) Za Delorsa je bila
sprejemljiva le druga opcija.
31
Zadnja razlika med državami članicami EC pa je bila glede stopnje avtonomije, ki
bi jo takšna skupna Evropska obrambna politika imela. Potrebno je bilo doseči
kompromis med »skupno obrambno politiko«, ki so jo zagovarjale Velika Britanija,
Nizozemska, Danska in Portugalska, in »skupno obrambo«, za katero so se zavzemale
Francija, Nemčija, Belgija, Luksemburg in Grčija.
Navkljub vsem razlikam so pogovori privedli do zasedanja Evropskega sveta v
Maastrichtu leta 1992, kjer so se države članice EC uspele dogovoriti o vzpostavitvi
Skupne Evropske zunanje in varnostne politike.
V skladu s Pogodbo o Evropski Uniji (Maastricht) je le-ta prevzela stebrno strukturo,
in je bila sestavljena iz naslednjih treh stebrov:
- Evropska skupnost (EC)
- Skupna zunanja in varnostna politika (SZVP)
- Sodelovanje na področju pravosodja in notranjih zadev (JHA – Justice and Home
Affairs)
Drugi in tretji steber sta tako ostala izven nadnacionalne strukture EU in sta bila po
svoji naravi medvladna.
3.1 Cilji in mehanizmi Skupne zunanje in varnostne politike
S Pogodbo o Evropski Uniji so države članice EU nadgradile sodelovanje pri
vprašanjih zunanje politike, ki so ga razvijale od leta 1970 naprej. Poleg splošnega cilja
EU, izraženega v členu B, »uveljaviti svojo identiteto na mednarodnem prizorišču, zlasti
z izvajanjem skupne zunanje in varnostne politike, vključno z dolgoročnim
oblikovanjem skupne obrambne politike, ki bi sčasoma lahko privedla do skupne
obrambe« (Treaty on European Union 1992), ima SZVP v členu J.1 deklarirane
naslednje cilje:
- zaščititi skupne vrednote, temeljne interese in neodvisnost Unije;
32
- na vse načine krepiti varnost Unije in njenih držav članic;
- ohranjati mir in krepiti mednarodno varnost v skladu z načeli Ustanovne listine
Združenih narodov in Helsinške sklepne listine ter cilji Pariške listine;
- spodbujati mednarodno sodelovanje;
- razvijati in utrjevati demokracijo in načelo pravne države ter spoštovanje
človekovih pravic in temeljnih svoboščin.(Treaty on European Union 1992)
Da bi lahko EU te cilje uresničila, TEU v istem členu (J.1) zagotovi pravno
podlago za »sistematično kooperacijo med državami članicami pri vodenju zunanje in
varnostne politike« ter za »postopno izvajanje skupnih ukrepov na področjih, kjer
imajo države članice skupne interese« (Treaty on European Union 1992)Države članice
tudi »dejavno in brez pridržkov podpirajo zunanjo in varnostno politiko Unije v duhu
lojalnosti in medsebojne solidarnosti. Vzdržijo se vsakršnega ravnanja, ki je v nasprotju
z interesi Unije ali bi lahko zmanjševalo njeno učinkovitost v vlogi povezovalne sile v
mednarodnih odnosih. Svet zagotovi spoštovanje teh načel.« (Treaty on European
Union 1992)
Svet EU lahko tudi soglasno definira »skupna stališča« glede vprašanj, ki so v
skupnem interesu, države članice pa morajo v skladu s tem stališčem zagotoviti
skladnost svojih zunanjih politik. Če imajo države članice glede določenega
zunanjepolitičnega vprašanja skupne interese, pa lahko na podlagi smernic Evropskega
Sveta Svet EU soglasno sprejme »skupne ukrepe« in predloži njihova sredstva in cilje. O
implementaciji skupnih ukrepov se lahko glasuje s kvalificirano večino, vendar pod
pogojem19, da je Svet EU s soglasjem dovolil takšno glasovanje. (Treaty on European
Union 1992)
Skupna stališča so lahko širše razumljena kot nameni, cilji in prioritete Unije,
medtem ko so skupni ukrepi namenjeni specifični implementaciji teh stališč za dosego
določenega cilja. Z omenjenima ukrepoma je lahko Unija na področju zunanje in
varnostne politike prešla od besed k dejanjem, kar ji je omogočilo, da je lahko začela
igrati pomembno vlogo na mednarodnem prizorišču.
19Pogoj je postavila Velika Britanija.
33
Na področju SZVP Evropska Komisija po Maastrichtski pogodbi nima izključne
zakonodajne iniciative, kot jo ima v sklopu prvega stebra Unije, kjer predlaga
zakonodajne akte, o katerih nato odločata Svet EU in v določeni meri tudi Evropski
Parlament. Lahko pa vseeno predlaga predloge, kot lahko to storijo tudi posamezne
države članice Unije, v njeni pristojnosti pa so tudi vsa ekonomska sredstva20potrebna
za učinkovito izvajanje skupne zunanje in varnostne politike. Glede SZVP je obveščen
tudi Evropski Parlament, ki lahko Svetu EU postavlja vprašanja in predloži priporočila, v
glavnem pa je njegova vloga zgolj posvetovalna. Ker države članice niso bile
pripravljene na pravno zavezujočo SZVP, je iz drugega stebra izključen tudi ECJ, ki nad
SZVP nima pristojnosti. (Treaty on European Union 1992)
3.2 Varnostna in obrambna dimenzija
Glavnina določb glede skupne varnostne in obrambne politike je skoncentrirana
v členu J.4. Prvi odstavek omenjenega člena določi okvir delovanja SZVP na področju
varnosti: »Skupna zunanja in varnostna politika zajema vsa vprašanja glede varnosti
Unije, tudi dolgoročno oblikovanje skupne obrambne politike, ki bi sčasoma lahko
privedla do skupne obrambe.« (Treaty on European Union 1992)S tem odstavkom je
rešena zgoraj omenjena dilema o pomenu koncepta »Evropske varnosti«, ki s TEU
zajema vsa vprašanja glede varnosti, torej poleg političnih tudi ekonomske in vojaške
aspekte. Elegantno pa je (ne)rešena tudi dilema glede »Evropske obrambe« oziroma
»Evropske obrambne politike«.
Omenjeni člen v drugem odstavku za izvajalca ukrepov, ki se nanašajo na
obrambo, določi WEU: »Unija zahteva od Zahodnoevropske unije (WEU), ki je sestavni
del razvoja Unije, da pripravi in izvaja odločitve in ukrepe Unije, ki se nanašajo na
obrambo. Svet pa v soglasju z institucijami WEU sprejme ustrezne praktične
rešitve.«(Treaty on European Union 1992)
20Finančna pomoč tretjim državam, embargi in zunanjetrgovinska pogajanja, ki so v pristojnosti komisarja za zunanje odnose.
34
V skladu s tem je deset članic WEU21 sprejelo tudi Deklaracijo o vlogi
Zahodnoevropske unije ter njenih odnosih z Evropsko unijo in Atlantskim
zavezništvom, kjer se »države članice WEU strinjajo, da je treba razvijati avtentično
evropsko varnostno in obrambno identiteto ter večjo evropsko odgovornost za
obrambne zadeve.« Zavežejo se, da bo »WEU sestavni del procesa razvoja Evropske
unije in bo povečala svoj prispevek k solidarnosti znotraj Atlantskega zavezništva.«
Soglašajo tudi, da »okrepijo vlogo WEU v dolgoročni perspektivi skupne obrambne
politike znotraj Evropske unije, ki bi sčasoma lahko privedla do skupne obrambe,
združljive z obrambno politiko Atlantskega zavezništva.« V skladu s tem se bo »WEU
razvijala kot obrambna komponenta Evropske unije in kot sredstvo za krepitev
evropskega stebra Atlantskega zavezništva. V ta namen bo oblikovala skupno evropsko
obrambno politiko in jo z nadaljnjim razvijanjem svoje operativne vloge konkretno
izvajala.« (Treaty on European Union 1992)
V izjavi države podpisnice opredelijo tudi razmerje WEU/EU in WEU/NATO.
Deklarirani cilj je »postopno razviti WEU kot obrambno komponento Evropske unije. V
ta namen je WEU pripravljena, da na zahtevo Evropske unije oblikuje in izvaja odločitve
in ukrepe Unije, ki se nanašajo na obrambo.« V skladu s tem ciljem bo WEU, s
soglasjem pristojnih organov EU, ukrenila naslednje:
- »uskladila datume in kraje sestankov ter načine dela, kolikor je to primerno;
- vzpostavila tesno sodelovanje med svetom in generalnim sekretariatom WEU
na eni strani ter Svetom Unije in generalnim sekretariatom Sveta na drugi;
- preverila uskladitev zaporedja ter trajanja enega in drugega predsedstva;
- uredila ustrezne načine za redno obveščanje Komisije Evropskih skupnosti in,
kolikor je to primerno, za pridobitev njenega mnenja o dejavnostih WEU
skladno z vlogo Komisije v zunanji in varnostni politiki, kot je opredeljena v
Pogodbi o Evropski uniji;
- spodbujala tesnejše sodelovanje med parlamentarno skupščino WEU in
Evropskim parlamentom.« (Treaty on European Union 1992)
21Belgija, Nemčija, Španija, Francija, Italija, Luksemburg, Nizozemska, Portugalska, Grčija in Velika Britanija, vse naštete so obenem tudi članice EU
35
V kontekstu razmerja WEU/NATO pa je cilj »razviti WEU kot sredstvo za
krepitev evropskega stebra Atlantskega zavezništva. WEU je zato pripravljena naprej
razvijati tesne delovne vezi med WEU in zavezništvom ter krepiti vlogo, odgovornosti
in prispevke držav članic WEU v zavezništvu.« Za WEU je predvideno delovanje, ki bo
skladno s stališči, sprejetimi v Atlantskem zavezništvu: »Države članice WEU bodo
okrepile svoje usklajevanje o vprašanjih Atlantskega zavezništva, ki so pomembnega
skupnega interesa, zato da se znotraj WEU dogovorjena skupna stališča uvedejo v
posvetovalni postopek v zavezništvu, ki bo še naprej poglavitni forum za posvetovanje
med njegovimi članicami in za dogovarjanje o politikah v zvezi z varnostnimi in
obrambnimi obveznostmi zaveznikov po Severnoatlantski pogodbi.« Dogovorijo pa se
tudi o tesnem sodelovanju med generalnima sekretariatoma WEU in zveze NATO.
(Treaty on European Union 1992)
Na operativni ravni se bo vloga WEU okrepila na podlagi preučitve in
opredelitve ustreznih nalog, struktur in sredstev, ki zadevajo zlasti:
- »celico za načrtovanje WEU;
- tesnejše vojaško sodelovanje kot dopolnitev Atlantskega zavezništva, zlasti na
področju logistike, prevoza, usposabljanja in strateškega nadzora;
- srečanja načelnikov generalštabov;
- vojaške enote, dane na razpolago WEU.
- okrepljeno sodelovanje na področju oboroževanja s ciljem ustanoviti evropsko
agencijo za oborožitev;
- preoblikovanje Inštituta WEU v evropsko akademijo za varnost in obrambo.«
(Treaty on European Union 1992)
V skladu z navedenimi cilji pa je postalo jasno, da WEU ne more prevzeti
dogovorjene vloge v EU, dokler ne bodo vse članice Unije istočasno tudi članice WEU.
Zato so predstavniki držav članic podpisali še eno izjavo, s katero so preostale članice
Unije pozvali k pristopu v WEU, bodisi kot polnopravne članice, bodisi kot opazovalke.
Evropske članice zveze NATO, ki pa niso bile članice Unije, pa so pozvali k pridobitvi
statusa pridružene članice, ki bi jim omogočil, da v celoti sodelujejo pri dejavnostih
WEU. (Treaty on European Union 1992)
36
3.3 Dosežki in pomen
V letih po vstopu Maastrichtske v veljavo so bili dosežki EU na področju SZVP
relativno omejeni, poglavitni razlog pa lahko najdemo v dejstvu, da stalne strukture
niso bile vzpostavljene. SZVP se je izvajal zgolj skozi različne konfiguracije nacionalnih
avtoritet, kot so srečanja ministrov za zunanje zadeve in Političnega odbora. Polletno
predsedstvo Unije, ki je bilo odgovorno za mednarodno reprezentacijo EU, se je
izkazalo za prekratko, da bi se lahko učinkovito izvajalo srednje- oziroma dolgoročne
politike, poleg tega pa mora obenem skrbeti tudi za svoje nacionalne obveznosti. Poleg
tega so bile pristojnosti glede zunanje politike EU razdeljena med Komisijo in Svet EU22,
zaradi česar je koordinacija otežena, razdeljeno pa je tudi financiranje SZVP, ki je delno
pokrito s proračunom Skupnosti, delno pa z nacionalnimi prispevki, kar lahko vodi v
morebitne spore glede namenskosti teh sredstev.
Pogled mimo institucionalnih težav pa razkriva, da je SZVP glede določenih
vprašanj omogočil skupno diplomatsko aktivnost držav članic. Unija je tako navezala
diplomatski dialog z določenimi državami, predvsem pa s tistimi, ki so se pripravljale na
članstvo v EU. V okviru SZVP je Unija leta 1994 sklenila partnerstvo z Rusijo in kasneje
tudi z drugimi državami bivše Sovjetske Zveze, razvila pa je tudi strategijo glede
določenih geografskih območij in v skladu s tem vzpostavila stike z regionalnimi
organizacijami v Aziji, Afriki in Latinski Ameriki. Za največje razočaranje pa lahko
označimo konflikt v rajnki Jugoslaviji23, kjer se države članice Unije niso uspele
dogovoriti o skupni intervenciji, ki bi potekala v okviru SZVP in WEU. Namesto tega so
zagotovile svoje kontingente Združenim narodom in zvezi NATO, ki je z vojaško
intervencijo pripravila teren za kasnejši podpis mirovnega sporazuma v Daytonu,
posledično pa je bila Unija na mednarodnem prizorišču označena kot nesposobna
preprečevanja in reševanja konfliktov pred svojim lastnim pragom. Omenjeni kolaps je
tako potrdil dejstvo, da pri večini mednarodnih kriz in konfliktov Unija še vedno ni
sposobna delovati brez podpore Združenih držav. 22Svet EU je bil pristojen za SZVP, Komisija pa je obdržala nadzor nad večimi področji zunanjega delovanja Unije, za katera je bil v največji meri pristojen Komisar za zunanje odnose. 23Podobno tudi v primeru Libije (2011 – 2012)
37
Navkljub vsem pomanjkljivostim pa lahko TEU označimo kot korak naprej pri
graditvi skupne varnostne in obrambne politike, čeprav je po pogodbi »WEU enako
oddaljena tako od EU kot tudi od zveze NATO – je obrambna komponenta prve in
Evropski steber slednje«.(Laursen 1998, 9)
3.4 Dograjevanje Skupne zunanje in varnostne politike
Zaradi določenih razhajanj glede vsebine TEU so se države članice že med
pogajanji o TEU dogovorile glede revizije pogodbe, ki so jo predvideli za leto 1996. V
skladu s tem so vse institucije Unije, pa tudi predstavniki držav članic zbrani v posebni
skupini za premislek, predložile predloge za nadaljnji razvoj Unije.
V svojem poročilu je Evropska Komisija med drugim kritična tudi do drugega
stebra Unije, za katerega pravi, da bi se moral Svet EU sestajati tudi v sestavi
obrambnih ministrov, ter da je povezava med EU in WEU nezadostna in redko
uporabljena. Po njenem mnenju bi WEU morala biti dejanski komplement SZVP, za
varnostno in obrambno dimenzijo pa bi morala (WEU) oblikovati potrebne strukture, ki
pa jih ni. Predlaga tudi integracijo WEU v institucionalni okvir EU. (Commission
Opinion, Reinforcing political union and preparing for enlargement 1996)
Pomanjkljivosti SZVP je prav tako ugotovila posebna skupina za premislek, kjer
se je večina članic strinjala, da obstajajo težave predvsem na strukturni ravni, nekatere
pa so kot pomanjkljivost označile tudi pomanjkanje politične volje. V povezavi z
varnostjo in obrambo je skupina prepoznala novo varnostno okolje, kjer »poleg
konvencionalnega aspekta obrambe, ki je varovanje ozemeljske integritete, na
pomembnosti pridobivajo tudi novi aspekti, kot so zaščita manjšin, kršitve človekovih
pravic, možnost ekološke katastrofe, neodgovorna raba novih tehnologij itd.« (Report
by the Reflection Group: A Strategy for Europe 1995)
Glede teritorialne obrambe skupina poudari pomembnost vloge zveze NATO, ki
je in bo ostala pomembna komponenta kolektivne varnosti v Evropi, WEU naloži
38
nalogo, da »razvije Evropsko varnostno in obrambno identiteto kot Evropski steber
zveze NATO. Ta Evropska obrambna identiteta mora biti sposobna odgovoriti na nove
aspekte obrambe skozi naloge opredeljene v Petersberški deklaraciji.24« (Report by the
Reflection Group: A Strategy for Europe 1995)Skupina se je tudi strinjala glede
ustanovitve ESDI, ki bi temeljila na progresivni integraciji WEU v EU in bi delovala v
skladu tako z aspektom teritorialne obrambe (Člen 5 Bruseljske pogodbe) kot tudi z
novimi aspekti, opredeljenimi s Petersberško deklaracijo. »Takšna integracija logično
sledi iz Pogodbe (TEU, op.a) in je edini način za zagotavljanje konsistentnosti med
politično unijo, zunanjo politiko in obrambo.« (Laursen 1998, 18)
3.4.1 Amsterdamska pogodba
Diskusije in mnenja institucij Unije in posebne skupine za premislek so nazadnje
privedle do revizije Maastrichtske pogodbe z Amsterdamsko pogodbo, ki se je
dotaknila tudi SZVP in v njenem okviru varnostne in obrambne politike.
Navkljub vsem obetom o napredku te politike pa je bilo dejansko narejenega
bolj malo. Drugi steber Unije je tako po svoji naravi ostal medvladen in čeprav so
mnogi upali, da bo revizija prispevala k politično močnejši Uniji, ki bi lahko igrala
primerno vlogo na mednarodnem prizorišču, so bili narejeni le majhni popravki, katerih
namen je bil predvsem povečati operativno zmogljivost SZVP.
Medtem ko so cilji SZVP ostali večinoma nespremenjeni, so poleg skupnih
stališč in skupnih ukrepov definirani še trije novi mehanizmi, ki so skupne strategije,
določanje načel in smernic SZVP in krepitev rednega sodelovanja članic pri vodenju
politike (člen J.2). Določanje načel in smernic SZVP spada v pristojnost Evropskega
sveta, katera prav tako odloča tudi o skupnih strategijah, ki naj jih Unija izvaja na
področjih, kjer imajo države članice pomembne skupne interese. V skupnih strategijah
pa se navedejo njihovi cilji, trajanje in sredstva, ki jih dajo na razpolago Unija in države
članice (člen J.3).
24Petersberške naloge so vojaške naloge EU in WEU, ki pokrivajo področja zagotavljanja in ohranjanja miru (peacemaking in peacekeeping), pa tudi humanitarna področja. Dogovorjene so bile junija 1992 v hotelu Petersberg pri Bonnu v Nemčiji na srečanju Sveta WEU, kjer so se države članice dogovorile o namestitvi določenih oboroženih sil pod avtoriteto WEU, ki bi delovale v skladu z omenjenimi nalogami.
39
Da bi odgovorili na znano vprašanje, ki ga je zastavil zunanji minister ZDA Henry
Kissinger, ki se sprašuje, koga naj v primeru krize pokliče, če hoče govoriti z Unijo, so
države članice s pogodbo ustanovile tudi novo institucijo Visokega predstavnika za
zunanjo in varnostno politiko. Njegova naloga je »pomagati Svetu pri zadevah skupne
zunanje in varnostne politike, zlasti s prispevanjem k oblikovanju, pripravi in izvajanju
političnih odločitev, kadar je to primerno pa v imenu Sveta na zahtevo predsedstva
vodi politični dialog s tretjimi osebami.« (Treaty of Amsterdam amending the Treaty on
European Union, the Treaties establishing the European Communities and certain
related acts 1997)
Vse odločitve v okviru drugega stebra so države članice morale sprejeti soglasno
in so obdržale pravico veta, uvedli pa so mehanizem »konstruktivne vzdržanosti«. Če
članica Sveta uporabi ta mehanizem »ni zavezana izvajati odločitve, vendar soglaša, da
je odločitev zavezujoča za Unijo. V duhu vzajemne solidarnosti se zadevna država
članica vzdrži vseh dejanj, ki bi lahko nasprotovala ali ovirala delovanje Unije na podlagi
te odločitve, druge države članice pa spoštujejo njeno stališče. Če člani Sveta, ki so se
tako vzdržali, predstavljajo več kakor eno tretjino ponderiranih glasov v skladu s
členom 148(2) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti, odločitev ni sprejeta«,
(Treaty of Amsterdam amending the Treaty on European Union, the Treaties
establishing the European Communities and certain related acts 1997)prav tako pa
lahko posamezna članica uporabi veto, če presodi, da so s tem ogroženi njeni vitalni
nacionalni interesi. Treba pa je poudariti, da omenjeni mehanizem ne velja za določbe
člena J.7, ki govori o varnostni in obrambni dimenziji SZVP.
Kot sem že omenil, se večina določb glede varnostne in obrambne dimenzije v
Amsterdamski pogodbi nahaja v členu J.7. V prvem odstavku25 je beseda »eventualno«
zamenjana za »postopno«, kar nakazuje na dejstvo, da razvoj skupne varnostne in
obrambne politike že poteka, čeprav le-ta še nima oprijemljive forme. Omenjeni
odstavek tudi poudarja, da je WEU sestavni del Unije, ki Unijo podpira pri oblikovanju 25Člen J.7.1: »Skupna zunanja in varnostna politika zajema vsa vprašanja glede varnosti Unije, tudi postopno oblikovanje skupne obrambne politike skladno z drugim pododstavkom, ki bi lahko pripeljala do skupne obrambe, če bi Evropski svet tako odločil.« (Treaty of Amsterdam amending the Treaty on European Union, the Treaties establishing the European Communities and certain related acts 1997)(Treaty of Amsterdam amending the Treaty on European Union, the Treaties establishing the European Communities and certain related acts 1997)
40
obrambnih vidikov skupne zunanje in varnostne politike. »Unija zato pospešuje
tesnejše institucionalne odnose z WEU, da bi se WEU omogočila vključitev v Unijo, če
bi Evropski svet tako odločil.« (Treaty of Amsterdam amending the Treaty on European
Union, the Treaties establishing the European Communities and certain related acts
1997) Omenjeni odstavek vsekakor pomeni določen korak naprej pri razvoju varnostne
in obrambne dimenzije, po drugi strani pa prikaže razhajanja članic Unije glede vloge
WEU v Skupnosti in njenega razmerja do zveze NATO.
Amsterdamska pogodba pa je pomembna zlasti zaradi določitve vojaških
operacij, kjer bi Unija lahko posredovala. Možno posredovanje je tako omejeno na tako
imenovane Petersberške naloge, ki so bile vključene v pravni red skupnosti in
vključujejo »humanitarne in reševalne operacije, naloge za ohranjanje miru in bojne
operacije za krizno upravljanje, vključno z ukrepi za vzpostavljanje miru«, v kolikor ne
bodo posegale v odgovornost držav članic do Atlantskega zavezništva. (Treaty of
Amsterdam amending the Treaty on European Union, the Treaties establishing the
European Communities and certain related acts 1997)
Kot glavni dosežek Amsterdamske pogodbe, ki je seveda samo amandmirala
pogodbo iz Maastrichta, glede politične unije in v njenem okviru varnostne in
obrambne dimenzije, zagotovo lahko po eni strani izpostavimo formalno vključitev
SZVP in napovedane varnostne in obrambne dimenzije v strukture Evropske Unije, po
drugi strani pa definiranje zvrsti operacij (Petersberške naloge), katere bo lahko Unija
izvajala. S tem je Unija dobila mehanizme za vplivanje na mednarodno dogajanje, prav
tako pa lahko rečemo, da je naredila prvi korak proti preseganju Eyskensove teze,
omenjene v uvodnem poglavju.
Kljub vsemu pa se države članice Unije v omenjenih pogodbah niso uspele
dogovoriti o vzpostavitvi skupne varnostne in obrambne politike. Šele v zadnjih 18-ih
mesecih 20. stoletja lahko zaznamo večje premike v korist SVOP, ki pa so bili zanimivo
tako hitri, da je bilo videti da bo Amsterdam presežen, še preden je vstopil v veljavo v
maju 199926.
26Več o teh premikih v poglavju »Razvoj in stanje Skupne varnostne in obrambne politike«.
41
3.4.2 Lizbonska pogodba
Skoraj natanko 10 let po podpisu Amsterdamske pogodbe je sledil podpis
Lizbonske pogodbe, ki je stopila v veljavo decembra 2009, po zaključeni ratifikaciji v
vseh državah članicah Unije. Med najvidnejše spremembe lahko štejemo ukinitev
tristebrne strukture Unije, pridobitev statusa pravne osebe in vzpostavitev nove
funkcije (stalnega) predsednika Evropskega sveta.
Na področju Skupne zunanje in varnostne politike pa pogodba vzpostavlja nov
položaj Visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko, ki de
facto združuje položaj Visokega predstavnika za skupno zunanjo in varnostno politiko s
položajem evropskega komisarja za zunanje zadeve in si s prav tako na novo
ustanovljenim položajem predsednika Evropskega sveta deli nalogo predstavljati Unijo
na najvišji ravni. Omenjeni položaj Visokega predstavnika Unije od leta 2011 vodi tudi
Evropsko službo za zunanje delovanje (EEAS), ki je bila prav tako ustanovljena z
Lizbonsko pogodbo.
V skladu s pogodbo strateške interese in cilje Unije določa Evropski svet, ki o
tem odloča s soglasjem na priporočilo Sveta EU. Svetu pa lahko Visoki predstavnik
Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko in Komisija predložita skupne predloge,
prvi s področja skupne zunanje in varnostne politike, druga pa s preostalih področij
zunanjega delovanja. (Pogodba o Evropski Uniji 2013)
42
4 RAZVOJ IN STANJE SKUPNE VARNOSTNE IN OBRAMBNE POLITIKE
Po petdesetih letih neuspehov in deklarativnih ciljih razviti Evropsko varnostno
in obrambno politiko oziroma Evropsko obrambo, je bilo v zadnjem letu dvajsetega in v
prvih letih enaindvajsetega stoletja narejenega več, kot prej v petdesetih letih skupaj.
Kljub cilju razviti SVOP27 v okviru relativno vzpostavljene SZVP mnogi niso verjeli v hitro
oblikovanje SVOP, kljub temu, da bi bila to za EU pridobitev ene izmed
najpomembnejših kompetenc v njeni zgodovini.
Vzrokov za te korenite premike je gotovo kar nekaj, vendar lahko z gotovostjo
izpostavimo prihod laburistov na oblast v Veliki Britaniji v maju 1997. Velika Britanija,
ki je bila tradicionalno proti razvoju varnostnih in obrambnih zmogljivosti Unije zaradi
svojega posebnega razmerja do ZDA in posledično tudi do zveze NATO, je začela
razvijati nov pristop do vprašanja Evropske varnosti. Kmalu je postalo jasno, da je
»začela podpirati Evropsko iniciativo glede varnostne in obrambne politike in sicer na
podlagi pričakovanj, da bi izboljšanje zmogljivosti Unije lahko okrepilo zvezo NATO in
uravnotežilo Atlantsko zavezništvo.« (Salmon in Shepherd 2003, 65)K premikom pa so
gotovo prispevali tudi dogodki v Bosni in na Kosovu, ki so nedvoumno pokazali, da
Unija nujno potrebuje vojaške zmogljivosti, če želi učinkovito uresničevati svoje
politike, ki jih izvaja v okviru SZVP.
Prvi znaki te spremenjene politike Velike Britanije so se pokazali že na srečanju
Evropskega sveta oktobra 1998 v Porečah (Pörtschach) v Avstriji, kjer je britanski
premier Tony Blair izjavil, da v Evropi obstaja močna volja, da Unija prevzame večjo
vlogo na področju varnostne politike. Izjavil je tudi, da izkušnje iz Kosova kažejo na to,
da morajo Britanija in ostale članice v okviru Unije igrati ključno vlogo pri reševanju
takšnih situacij in v skladu s tem povečati zmožnosti za usklajeno delovanje.
Omenjeni in podobnim izjavam s strani visokih Britanskih funkcionarjev je sledil
podpis Skupne deklaracije o Evropski obrambi, ki sta jo decembra 1998 v St. Malo v
27Maastrichtska in Amsterdamska pogodba
43
Franciji podpisali Francija in Velika Britanija na britansko-francoskem vrhunskem
srečanju. Po mnenju Salmona in Shepherda je bil ta dokument najpomembnejši
dogodek v petdesetih letih debate o Evropskem varnostnem in obrambnem
sodelovanju predvsem zaradi dejstva, da sta se dve vojaško najmočnejši državi Evrope
dogovorili o okviru nadaljnjega razvoja Evropskega sodelovanja na področjih varnosti in
obrambe. (Salmon in Shepherd 2003)
V deklaraciji državi skleneta, da je potrebno izpolniti določbe Amsterdamske
pogodbe glede SZVP, v njenem okviru pa tudi določbe o skupni varnostni in obrambni
politiki. V podporo SZVP »mora imeti Unija zmožnost avtonomne akcije podprte z
kredibilnimi vojaškimi silami, ustrezne mehanizme za odločanje o uporabi teh sil ter
pripravljenost za uporabo, v kolikor se odloči za posredovanje v mednarodnih krizah,«
(Joint declaration on European defense 1998)kar kaže na kvalitativni premik, ki je
pozornost držav usmeril iz »izgradnje institucij« (institution building) na izgradnjo
vojaških zmogljivosti, katerih pomanjkanje je še danes glavni problem skupne
varnostne in obrambne politike. Deklaracija tudi potrdi glavno vlogo zveze NATO pri
zagotavljanju evropske varnosti. Na kriznih žariščih, kjer se zveza NATO ne bo odzvala,
pa predvidi prevzem odgovornosti s strani WEU, čeprav vloga WEU in njeno razmerje
do Unije še nista jasno določena. (Joint declaration on European defense 1998)
St. Malo tako predstavlja pomemben mejnik, saj se je na srečanju izkristaliziral
nov pristop Velike Britanije do evropske obrambe oz. evropske obrambne politike, ki
ga je v Pörtschachu napovedal Tony Blair. Robert Hunter, bivši ambasador Združenih
držav pri zvezi NATO, pa je dogodke v St. Malu opisal kot »kratke v vsebini, zato pa
daljnosežne po politični pomembnosti«. (Jane`s Defense Weekly, 3. Marec 1999)
Na jubilejnem srečanju zveze NATO, ki je potekalo aprila 1999 v Washingtonu
ob petdeseti obletnici obstoja, so predstavniki držav članic zveze sprejeli nov strateški
koncept delovanja zavezništva, ki pomeni vrhunec preoblikovanja zveze, ki se je začelo
s koncem hladne vojne, sprejeli medse tri nove članice iz srednje in vzhodne Evrope in
– kar je relevantno – definirali novo razmerje med zvezo NATO in Evropsko Unijo28.
28O strateškem preoblikovanju zveze NATO glej več v: (Grizold 2002, 24-31)
44
Zveza NATO tako prepozna nov impetus glede Evropske obrambne identitete iz
St. Malo, za katerega meni, da je koristen in bo pripomogel k vitalnosti Atlantskega
zavezništva v 21. stoletju. V skladu s tem bo zveza NATO omogočila uporabo svojih
vojaških zmogljivosti za operacije, ki bi jih vodila Unija. S tem bi se Uniji omogočilo
izvajanje specifičnih vojaških operacij, kot so Petersberške naloge, skozi obstoječe
strukture zveze NATO, pod pogojem, da se zveza NATO kot celota ne bi angažirala.
(Washington Summit Communiqu 1999)Opazen je poudarek na operacijah, ki bi jih
vodila EU, (ne WEU) kar po eni strani nakazuje na bolj neposreden odnos med obema
organizacijama (EU in NATO)29, po drugi strani pa se pojavi vprašanje nejasne vloge
WEU, predvsem njene ukinitve oziroma absorpcije v EU. Premik k bolj neposrednemu
razmerju pa bi lahko pomenil, da se Združene države zavedajo evropskih ambicij po
bolj neodvisni varnostni in obrambni politiki, zato so evropskim članicam za njihovo
delovanje ponudili strukture zveze NATO. Takšno razmerje bi seveda omogočilo
vpletenost ZDA in posledično tudi kontrolo pri vseh vojaških operacijah Evropske Unije.
Srečanje Evropskega sveta v Kölnu je bilo priložnost za članice Unije, da
spoznajo razliko med vojaškimi zmogljivosti ZDA na eni in članicami Unije na drugi
strani, ki jo je razgalil konflikt na Kosovu. Med zračnimi operacijami so se morale
Evropske članice zveze NATO skoraj v celoti zanesti na vojaška sredstva ZDA, pokazale
pa so se pomanjkljivosti tudi na drugih področjih pa tudi vedno večji tehnološki prepad
na vojaškem področju med ZDA in članicami EU. Zaradi omenjenih pomanjkljivosti so
države članice EU v Kölnu sprejele dva pomembna ukrepa glede Evropske varnosti in
obrambe:
- prenos določenih pristojnosti WEU na Evropsko Unijo, kar dejansko pomeni
ustanovitev SVOP in
- imenovanje Javierja Solane na mesto Visokega predstavnika Unije za Skupno
zunanjo in varnostno politiko, ki bi kot osebnost z visokim političnim profilom
omogočil koherentnost in prepoznavnost SZVP.
V deklaraciji Evropskega sveta so se vlade držav članic Unije zavezale k skupni
politiki na področjih varnosti in obrambe. V skladu s tem bo Unija razvila »zmožnost
29Bolj neposreden odnos v smislu NATO-EU, namesto NATO-posamezne Evropske članice
45
avtonomne akcije podprte z kredibilnimi vojaškimi silami, ustrezne mehanizme za
odločanje o uporabi teh sil ter pripravljenost za uporabo, v kolikor se odloči za
posredovanje v mednarodnih krizah« (Presidency Conclusions: Cologne European
council 1999) in bi se uporabile za delovanje v okviru Petersberških nalog. S to izjavo je
bila ključna zaveza Velike Britanije in Francije iz St. Malo prenesena na raven Evropske
Unije. V praksi je to pomenilo prenos določenih pristojnosti WEU na Unijo, ki bo
»vsebovala tiste funkcije WEU, ki so nujne za izpolnjevanje svojih obveznosti v skladu s
Petersberškimi nalogami.« V skladu s tem deklaracija predlaga vzpostavitev novih
mehanizmov za sprejemanje odločitev:
- »redna (ad hoc) srečanja GAERC30, ki bodo po potrebi vključevala tudi
obrambne ministre;
- stalno telo s sedežem v Bruslju (Politični in varnostni odbor)31, sestavljen iz
predstavnikov z političnimi/vojaškimi izkušnjami;
- EU vojaški odbor32, sestavljen iz vojaških predstavnikov, katerega naloga je
svetovanje PSC;
- EU vojaški štab33, ki bo vključeval tudi krizni center;
- drugi resursi, kot sta Satelitski center in Institut za varnostne študije«
(Presidency Conclusions: Cologne European council 1999)
Ta telesa naj bi omogočila sprejemanje odločitev na področjih varnosti in
obrambe pa tudi politično kontrolo in določanje strateških smernic za vojaške
operacije, in bi bile prve skupne vojaške institucije v zgodovini EU. Deklaracija določi
tudi ključna področja razvoja, ki so zbiranje informacij (intelligence), strateški transport
in poveljniške strukture, vsebuje pa tudi spodbude za konsolidacijo Evropske vojaške
industrije, s pomočjo katere bi zmanjšali tehnološki prepad med ZDA in Unijo.
(Presidency Conclusions: Cologne European council 1999)
Nenazadnje pa se na srečanju dogovorijo tudi o imenovanju bivšega
generalnega sekretarja zveze NATO Javierja Solane na mesto Visokega predstavnika za 30GAERC: General Affairs and External Relations Council (Sestava Sveta EU za splošne zadeve in mednarodne odnose v času do sprejetja Lizbonske pogodbe) 31PSC – Political and Security Committee 32EUMC – EU Military Committee 33EUMS – EU Military Staff
46
Skupno zunanjo in varnostno politiko (HRCFSP), ki bo deloval v skladu z določbami
Amsterdamske pogodbe. Imenovanje osebe z visokim političnim profilom je imelo
predvsem namen prikazati Unijo kot skupnost, ki koherentno izvaja Skupno zunanjo in
varnostno politiko.
Naslednji korak je bil narejen na zasedanju Evropskega sveta v Helsinkih, kjer so
se države članice Unije dogovorile o potrebnih vojaških zmogljivostih Evropske
varnostne in obrambne politike, bolj znanem kot Helsinški cilj34. V skladu s tem se
dogovorijo o vzpostavitvi multinacionalnih vojaških enot do leta 2003, ki bodo
sposobne avtonomne izvedbe Evropske misije pod pogojem, da se zveza NATO ne bo
angažirala. Te enote naj bi štele med 50 in 60 tisoč pripadnikov, ki naj bi jih bila Unija
spodobna v 60-ih dneh napotiti na krizno žarišče kjerkoli na svetu, za namen najmanj
eno leto trajajoče vojaške operacije, ki bi bila seveda v skladu s Petersberško
deklaracijo. Enote bodo tudi adekvatno opremljene s potrebnimi poveljniškimi in
logističnimi strukturami, obveščevalnimi podatki, naknadno pa tudi s primernimi
zračnimi in pomorskimi elementi.(Helsinki European council: Presidency Conclusions
1999)
Na zasedanju se dogovorijo tudi o podrobnostih novih političnih in vojaških
organov, ki so bili predlagani na zasedanju v Kölnu. PSC bo tako sestavljen iz
predstavnikov držav članic na ambasadorskem nivoju, ukvarjal pa se bo z vsemi aspekti
SZVP in SVOP, tudi pripravljanjem strateških smernic za morebitne Evropske operacije,
nad katerimi bo izvajal tudi politično kontrolo. EUMC bo sestavljen iz vojaških
predstavnikov načelnikov generalštabov, ki se bodo srečali tudi sami, če bo potrebno.
Njihova naloga pa bo svetovanje PSC in usmerjanje oziroma dajanje navodil EUMS.
Naloga EUMS pa bo pripraviti vojaške ekspertize in zagotoviti podporo, kar bo
vključevalo tudi zgodnje opozarjanje, ovrednotenje kriznih situacij in strateško
načrtovanje. Za časa določene operacije pa bo vzpostavljen tudi poseben ad hoc odbor,
v katerem bodo imele svoje predstavnike tiste članice Unije, ki bodo prispevale
sredstva za to določeno operacijo. Ta odbor bo deloval samo v času te določene
34Helsinki Headline Goal
47
operacije in v namen te operacije, v njem pa bodo sodelujoče države to operacijo
nadzorovale in oblikovale. (Helsinki European council: Presidency Conclusions 1999)
Do konca tisočletja je EU tako postavila institucionalni okvir za prihodnji razvoj
SVOP, svojo pozornost pa je preusmerila v samo gradnjo vojaških zmogljivosti. V
naslednjem letu sledi ustanovitev zgoraj omenjenih političnih in vojaških teles, ki so po
ustanovitvi takoj začela z delom na katalogu sil, ki je del Helsinškega cilja. Katalog sil so
obrambni ministri potrdili na zasedanju v Bruslju v novembru 2000, v njem pa so
prikazani predvideni prispevki posameznih članic Unije k Evropskim silam za hitro
posredovanje (ERRF – European Rapid Reaction Force). Skupaj so članice zbrale okoli
100 tisoč vojakov, 400 letal in 100 plovil (Salmon in Shepherd 2003, 75), kar lahko
označimo za velik korak k razvoju potrebnih zmogljivosti, ki bi Uniji omogočila
učinkovito intervencijo na kriznih žariščih po svetu.
Medtem ko je bil primarni cilj zasedanja v Nici predvsem reševanje
institucionalnih vprašanj povezanih s širitvijo Unije, pa so se dotaknili tudi določenih
vprašanj povezanih z SVOP. Glede tega članice ponovno potrdijo, da bodo večino
pristojnosti WEU prenesle na Unijo, dogovorijo pa se tudi o prenosu dveh institucij
WEU, in sicer Satelitskega centra v Torrejonu in Instituta za varnostne študije v Parizu.
Za izvajanje SVOP je pomembnem predvsem satelitski center, ki je nujen pogoj za
učinkovito izvajanje operacij. Na zasedanju se države članice Unije dotaknejo tudi
novih institucij, ki so bile dogovorjene v Helsinkih (PSC, EUMC, EUMS), katere na
zasedanju postanejo stalne (permanentne) institucije Evropske Unije.(Nice European
Council: Presidency Conclusions 2000)V Nici pa države članice Unije tudi potrdijo
sklepe jubilejnega zasedanja zveze NATO v Washingtonu, po katerem bo imela Unija
dostop ko kapacitet zveze NATO za načrtovanje operacij in s tem povezan dostop do
njenih sredstev in zmogljivosti.
Zasedanje v Nici pa je pomembno tudi zaradi zavezi držav članic Unije k
izboljšanju zmogljivosti pri civilnih aspektih kriznega menedžmenta, za katerega so že
na zasedanju Evropskega sveta v Feiri identificirali štiri ključna področja (policijska
pomoč državam, okrepitev pravne države, okrepitev civilne administracije, civilna
zaščita). Na teh področjih ima Unija namen vzpostaviti specifične zmogljivosti za
48
uporabo v operacijah, ki bi jih vodila Unija oziroma mednarodne organizacije kot so
Združeni narodi. (Nice European Council: Presidency Conclusions 2000)
Naslednji korak naredijo članice Unije na zasedanju Evropskega sveta v Laeknu
decembra 2001, kjer izjavijo, da so ERRF delno operativne. To de facto pomeni, da je
Unija sposobna avtonomno izvajati nekatere operacije kriznega menedžmenta, kot so
določene v Petersberški deklaraciji, vendar bo potreben nadaljnji razvoj zmogljivosti,
da bo lahko prevzela vse Petersberške naloge. V izjavi nadalje poudarijo, da to ne
pomeni ustanovitve Evropske vojske, ampak samo zmožnost Unije, da lahko ukrepa na
področjih kriznega menedžmenta tam, kjer se zveza NATO kot celota ne želi angažirati.
V skladu z nadaljnjim razvojem vojaških zmogljivosti pa potrdijo tudi Evropski načrt
ukrepov za povečanje zmogljivosti (ECAP – European Capability Action Plan), s katerim
pozovejo države članice k »prostovoljni mobilizaciji ukrepov za boljšo koordinacijo,
tako nacionalnih kot multinacionalnih, ki bodo izboljšali obstoječe resurse in
progresivno razvili potrebne zmogljivosti za Unijine operacije kriznega menedžmenta.«
(Laeken European council: Presidency Conclusions 2001)
Na srečanju v Sevilli junija 2002 se v luči terorističnega napada na WTC
predstavniki držav članic dogovorijo o nadaljnjem razvoju SVOP, predvsem o okrepitvi
instrumentov in zmogljivosti, ki so potrebne za učinkovit boj proti terorizmu. Na
zasedanju Evropski svet tudi pozdravi napredek glede implementacije SVOP, ki je Uniji
omogočil, da je lahko sprejela odločitev o svoji prvi operaciji kriznega menedžmenta –
Policijski misiji EU v Bosni in Hercegovini (EUPM). EUPM je tako »primer Evropske
zaveze k stabilizaciji povojnih regij in vzpostavitvi pravne države v teh regijah.« (Seville
European Council: Presidency Conclusions 2002) Srečanje pa je pomembno tudi zaradi
ureditve financiranja Unijinih operacij kriznega menedžmenta. (Cameron 2007)
Vse od zasedanja Evropskega sveta v Nici so države članice Unije nadaljevale
razvoj SVOP. Po terorističnem napadu na WTC in ameriško-britanski invaziji na Irak, ki
je dodobra skrhala odnose med Veliko Britanijo na eni in Francijo in Nemčijo na drugi
stani35, je Unija začela razvijati novo strategijo zunanje politike, ki bi pripravila strateški
35Irak je pomenil dramatično poslabšanje odnosov predvsem med vladama Francije in Velike Britanije, ki sta bili med letoma 1998 in 2003 gonilni sili razvoja na področjih varnostne in obrambne politike. Domnevno je prišlo celo tako daleč, da je Francoski predsednik Chirac prepovedal svoji diplomatski
49
kontekst za nadaljnje ukrepe na področjih SZVP in SVOP. V tem času pa so se pojavile
tudi različne iniciative za izboljšanje tako vojaških kot tudi civilnih komponent kriznega
menedžmenta.
V decembru 2003 je na zasedanju Evropskega sveta v Bruslju HRCFSP Solana
predstavil Evropsko varnostno strategijo (ESS – European Security Strategy), ki je
določila prioritete SZVP, ki so bile v skladu z varnostnim okoljem po 11. septembru. V
skladu s tem so v strategiji definirani številni globalni izzivi, kot so revščina, ekonomska
medodvisnost in energetska odvisnost, kot glavne grožnje varnosti EU pa so navedeni
naslednji glavni vidiki:
- terorizem;
- širjenje orožja za množično uničevanje;
- regionalni konflikti;
- države v razpadu;
- organizirani kriminal.(A secure Europe for a better world 2003)
Kot odgovor na te grožnje ESS predlaga tri strateške cilje:
- razširitev območja varnosti na okolico Evrope, z podpiranjem stabilnosti in
dobrega vladanja v evropski bližnji okolici;
- okrepitev mednarodnega reda s pomočjo mednarodnih organizacij kot sta UN
in WTO pa tudi regionalnih organizacij kot je OSCE;
- soočanje z vsako potencialno grožnjo z uporabo mešanice političnih,
ekonomskih in vojaških sredstev.(A secure Europe for a better world 2003)
V juniju 2004 je na zasedanju Evropskega sveta v Bruslju Unija potrdila nove
cilje za vojaške in civilne zmogljivosti, ki gradijo na temeljih Helsinškega cilja: »Pri
krepitvi sposobnosti EU je bil dosežen konkreten napredek. Evropski svet odobrava
"Globalni cilj 2010". Evropski svet tudi podpira Akcijski načrt za civilno krizno
upravljanje in pozdravlja ukrepe za nadaljnje izboljšanje sposobnosti EU za vodenje
službi sodelovanje z Britanskimi kolegi pri nadaljnjem napredku SVOP. Več o tem glej v: (Dover 2007)(Dover 2007)
50
vojaških operacij hitrega odziva na področju kriznega upravljanja.« (Evropski svet v
Bruslju: Sklepi predsedstva 2004)
V »Globalnemu cilju 2010« države članice znova potrdijo da je Unija globalni
akter, ki je nase pripravljen prevzeti odgovornost za globalno varnost, katera mora biti
zagotovljena na načelu multilateralizma v okviru Združenih narodov. V skladu s tem se
države članice zavežejo, da se bo Unija do leta 2010 zmožna angažirati s hitrim in
odločnim vojaškim oziroma civilnim posegom na področjih Petersberških nalog. Ključni
element Globalnega cilja je torej zmožnost Unije posredovati na kriznem območju kot
avtonomna sila oziroma kot del širše operacije (NATO ali UN). V skladu s tem določijo
minimalne vojaške sile Unije, ki morajo biti učinkovite, kredibilne in koherentne in v
velikosti bojne skupine (battlegroup). V Globalnem cilju določijo tudi specifične
mejnike, ki jih je potrebno doseči do leta 2010:
- »do konca leta 2004 vzpostaviti civilno-vojaško celico v okviru EUMS, z
zmožnostjo hitre vzpostavitve operacijskega centra za določeno operacijo;
- ustanovitev agencije na področjih razvoja obrambnih zmogljivosti, raziskovanja
in oboroževanja (Evropska obrambna agencija) do konca leta 2004. Njena
naloga pa bo tudi podpora pri izpolnjevanju identificiranih pomanjkljivosti na
področju vojaške opreme;
- do leta 2005 implementacija Evropskega sodelovanja na področju strateškega
zračnega transporta, ki bo do 2010 doseglo polno zmogljivost v podporo
pričakovanih operacij;
- do leta 2007 razviti bojne skupine, ki bodo sposobne hitre namestitve na kriznih
območjih, skupaj s sredstvi za strateški transport;
- do leta 2008 imeti dostop do letalonosilke, skupaj s pripadajočimi letali in
spremljevalnimi ladjami;
- izboljšati delovanje na vseh področjih operacij EU, z razvojem kompatibilnosti in
povezljivosti vse komunikacijske opreme tako na zemlji kot v vesolju do leta
2010.« (Headline goal 2010 2004)
Obdobje med leti 1992 in 2003 zaznamuje sprememba odnosa članic Unije
glede razvoja obrambne in varnostne vloge EU. Kot bo temeljiteje opisano v
51
naslednjem poglavju, so države članice razvile institucionalni okvir, ki je potreben za
učinkovito vodenje vojaških in civilnih operacij. S podpisom deklaracij iz St. Malo in v
Kölnu so Evropske države tako izkazale večjo pripravljenost za tesnejšo integracijo in
obširnejše sodelovanje tudi na področju varnostne in obrambne politike, kar so
dokazale z dogovorom o ustanovitvi treh novih institucij SVOP (PSC, EUMC, EUMS).
V naslednjih letih, predvsem pa po zasedanju Evropskega sveta v Helsinkih, se
je večina napredka glede SVOP osredotočala na izboljšanje vojaških in civilnih
zmogljivosti kriznega menedžmenta. V skladu s tem so države članice v Helsinškem cilju
napovedale vzpostavitev Evropskih sil za hitro posredovanje do konca leta 2003, ki
bodo sposobne avtonomne izvedbe operacij v okviru, ki jih določa Petersberška
deklaracija. Po ameriško-britanski invaziji na Irak, ki je skrhala odnose tudi med
državami članicami Evropske Unije, pa se je napredek pri razvoju SVOP upočasnil. V
tem obdobju je iniciativo prevzel HRCFSP Solana, ki je predstavil Evropsko varnostno
strategijo, v kateri so opredeljene poglavitne grožnje varnosti Unije in določeni
strateški cilji, s katerimi bo Unija poizkušala te grožnje odstraniti. V zadnjih letih pa
članice Unije skušajo odpraviti različne pomanjkljivosti, ki so jih opredelile ob
temeljitem pregledu doseženega napredka pri vzpostavljanju ERRF. V Globalnem cilju
2010 so tako opredeljene poglavitne naloge Unije na področju SVOP, ki jih mora Unija
izpolniti. Nekatere od nalog so že rešene, kot sta recimo vzpostavitev Evropske
obrambne agencije in vzpostavitev civilno-vojaške celice v okviru EUMS, naloge na
področju vojaških kapacitet in poveljniških struktur pa so se izkazale za precej trši oreh.
Medtem ko je bil napredek praviloma opazen, pa so se pojavili tudi dvomi glede
potencialnega podvajanja zmogljivosti med EU in zvezo NATO, ki so bili najopaznejši pri
vzpostavljanju poveljniških in načrtovalnih struktur Unije.
S podpisom Lizbonske pogodbe so Evropsko varnostno in obrambno politiko
preimenovali v Skupno varnostno in obrambno politiko in je v skladu s pogodbo
sestavni del SZVP. Uniji zagotavlja operativno sposobnost, oprto na civilna in vojaška
sredstva, katera lahko Unija uporablja pri misijah zunaj svojih meja za ohranjanje miru,
preprečevanje konfliktov in krepitev mednarodne varnosti v skladu z načeli Ustanovne
listine Združenih narodov. Te misije so opredeljene kot »skupne operacije
razoroževanja, humanitarne in reševalne misije, vojaško svetovanje in pomoč, misije za
52
preprečevanje sporov in ohranjanje miru, bojne operacije za krizno upravljanje,
vključno z vzpostavljanjem miru in po konfliktno stabilizacijo. Vse te misije lahko
prispevajo k boju proti terorizmu, skupaj s pomočjo tretjim državam v boju proti
terorizmu na njihovih ozemljih.« Za izvajanje teh misij se uporabijo zmogljivosti, ki jih
zagotovijo države članice. (Pogodba o Evropski Uniji 2009)
Nova je tudi določba, da Skupna varnostna in obrambna politika vključuje
postopno oblikovanje skupne obrambne politike Unije. Ta naj bi vodila do skupne
obrambe, če Evropski svet soglasno tako odloči. Vendar pa politika Unije naj ne posega
v posebno naravo varnostne in obrambne politike posameznih držav članic in naj
spoštuje obveznosti iz Severnoatlantske pogodbe tistih držav članic, ki vidijo
uresničevanje svoje skupne obrambe v Severnoatlantski zvezi (NATO), ter je
združljiva�s skupno varnostno in obrambno politiko, vzpostavljeno v tem okviru.
Države članice dajo Uniji na razpolago civilne in vojaške zmogljivosti za izvajanje
skupne varnostne in obrambne politike za uresničevanje ciljev, ki jih opredeli Svet.
Države članice, ki med seboj ustanovijo večnacionalne sile, pa lahko te sile dajo na
razpolago tudi za skupno varnostno in obrambno politiko.(Pogodba o Evropski Uniji
2009)
Lizbonska pogodba je tudi pripeljala do ukinitve Zahodnoevropske Unije (WEU)
v letu 2010, saj je ta postala odveč z vključitvijo solidarnostne klavzule neposredno v
Lizbonsko pogodbo: »V primeru oboroženega napada na ozemlje države članice, ji
morajo druge države članice v skladu z 51. členom Ustanovne listine Združenih
narodov zagotoviti pomoč ̌ in podporo z vsemi razpoložljivimi sredstvi. To ne vpliva na
posebno naravo varnostne in obrambne politike posameznih držav članic.« (Pogodba o
Evropski Uniji 2009)
4.1 Institucionalni okvir Skupne varnostne in obrambne politike
To poglavje se posveča institucionalnim vidikom SVOP, v njem pa bodo opisane
strukture, ki omogočajo njeno učinkovito izvajanje. Večina opisanih institucij je bila
53
predlagana v Amsterdamski pogodbi in na zasedanju Evropskega sveta v Kölnu,
potrjena pa na sledečih srečanjih v Helsinkih in v Nici.
Na področju Skupne varnostne in obrambne politike, tako kot na vseh področjih
Unije, ključne politične in strateške usmeritve sprejema Evropski svet, ki je sestavljen iz
šefov držav članic Unije, sestaja pa se praviloma dvakrat na leto. Odločitve se v
Evropskem svetu sprejemajo s konsenzom, ki se nato zapišejo v sklepe predsedstva, ki
so praviloma najpomembnejši politični dokumenti Unije.
Kot je bilo že večkrat omenjeno spada SVOP pod okrilje SZVP čeprav so členi, ki
jo definirajo, v Lizbonski pogodbi prestavljeni v ločeno sekcijo. Institucija, ki je pristojna
za sprejemanje odločitev glede SVOP je Svet Unije v sestavi FAC (Foreign Affairs
Council), ki ga sestavljajo ministri za zunanje zadeve, praviloma pa tudi ministri za
obrambo držav članic Unije. Svetu v sestavi FAC predseduje Visoki predstavnik, kar je
posebnost glede na ostale sestave, katerim predseduje ustrezen minister iz države
članice, ki trenutno predseduje Svetu. V pomoč Svetu delujeta tudi Odbor stalnih
predstavnikov (COREPER), ki je pristojen za operativno delo Sveta, in generalni
sekretariat Sveta.
4.1.1 Visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko
»Mr. CFSP«, ki je bil vpeljan z Amsterdamsko pogodbo in je bil zasnovan kot
odgovor na Kissingerjevo dilemo, koga naj v primeru krize pokliče, če želi govoriti z
Unijo, se v skladu z Lizbonsko pogodbo nadomesti z Visokim predstavnikom Unije za
zunanje zadeve in varnostno politiko. »Novi« Visoki predstavnik v en položaj združi
»starega« Visokega predstavnika in Komisarja za zunanje odnose, s tem pa kreira eno
samo politično funkcijo pod katero so združeni vsi organi pristojni za zunanje odnose.
Kot že omenjeno zgoraj Visoki predstavnik predseduje Svetu Unije v sestavi
FAC, prispeva k oblikovanju in izvaja Skupno zunanjo in varnostno politiko: »Visoki
predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko, ki predseduje Svetu za
zunanje zadeve, s svojimi predlogi prispeva k oblikovanju skupne zunanje in varnostne
politike in zagotavlja izvajanje sklepov, ki sta jih sprejela Evropski svet in Svet.«
(Pogodba o Evropski Uniji 2009)
54
Poleg tega je naloga Visokega predstavnika tudi predstavljanje Unije navzven:
»Visoki predstavnik zastopa Unijo v zadevah, povezanih s skupno zunanjo in varnostno
politiko. V imenu Unije vodi politični dialog s tretjimi stranmi in izraža stališča Unije�v
mednarodnih organizacijah in na mednarodnih konferencah.« (Pogodba o Evropski
Uniji 2009) Pri tem mu je v pomoč na novo ustanovljena Evropska služba za zunanje
delovanje: »Visokemu predstavniku pri izpolnjevanju njegovih nalog pomaga Evropska
služba za zunanje delovanje. Ta služba opravlja svoje delo v sodelovanju z
diplomatskimi službami držav članic in jo sestavljajo uradniki iz ustreznih oddelkov
generalnega sekretariata Sveta in Komisije ter napoteno osebje iz nacionalnih
diplomatskih služb.« (Pogodba o Evropski Uniji 2009)
Pri misijah v tujini, pri katerih lahko Unija uporabi civilna in vojaška sredstva, pa
je naloga Visokega predstavnika, da pod nadzorom Sveta in v tesnem sodelovanju s
Političnim in varnostnim odborom skrbi za usklajevanje civilnih in vojaških vidikov
takšnih ukrepov. (Pogodba o Evropski Uniji 2009)
4.1.2 Politični in varnostni odbor
Politični in varnostni odbor je osrednji element Evropske varnostne in
obrambne politike. Prvič je bil omenjen na zasedanju Evropskega sveta v Kölnu,
dogovorjen na zasedanju v Helsinkih, v institucionalni okvir Unije pa je bil kot stalna
institucija Unije vpeljan na zasedanju v Nici. Sestavljen je iz nacionalnih predstavnikov
na ambasadorskem nivoju držav članic Unije in se dvakrat tedensko ukvarja z vsemi
aspekti SZVP, torej tudi SVOP, njegove naloge pa so:
- v skladu z določili 207. člena TEU PSC spremlja in sledi mednarodnim razmeram,
ki spadajo v okvir SZVP. Na podlagi zbiranja mnenj nato pomaga Svetu pri
oblikovanju in definiranju SZVP;
- na zahtevo Sveta ali po lastni presoji spremlja izvajanje dogovorjene politike in
pregleduje osnutke sklepov GAERC na področju SZVP;
- pripravlja in oblikuje smernice ostalim odborom v zadevah SZVP;
- vojaškemu odboru podaja smernice in sprejema njegova priporočila in mnenja;
po potrebi se zasedanja PSC lahko udeleži tudi predsednik vojaškega odbora, ki
vzdržuje hierarhično povezavo z vojaškim štabom;
55
- odboru za civilni krizni menedžment na področju SZVP podaja smernice in
obenem sprejema njegove informacije, priporočila in mnenja;
- PSC ima pomembno vlogo tudi pri posvetovanju in izmenjavi mnenj z zvezo
NATO in vodenju političnega dialoga Unije s tretjimi državami;
- pripravlja forume, kjer države članice Unije v ožji (15 + 6) ali razširjeni (15 + 15)
sestavi razpravljajo o zadevah in vprašanjih SVOP;
- pod vodstvom Sveta je odgovoren za razvoj vojaških zmogljivosti v skladu z
vrsto kriznih razmer, v katerih bo Unija delovala; v povezavi z razvojem vojaških
zmogljivosti upošteva mnenja vojaškega odbora in vojaškega štaba. (Nice
European Council: Presidency Conclusions 2000)
V primeru operacije kriznega menedžmenta pa bo PSC izvajal pod nadzorom
Sveta politično kontrolo in strateško vodenje operacije. V skladu s tem bo pripravil
evalvacijo strateških vojaških možnosti za operacijo in načrta operacije, ki jo bo
posredoval Svetu, kateri ima pristojnost, da začne operacijo v okviru skupnega ukrepa
Unije. (Pogodba o Evropski Uniji 2009)
4.1.3 Vojaški odbor EU
S pogodbo iz Nice je bil prav tako ustanovljen Vojaški odbor Unije, ki je
sestavljen iz predstavnikov obrambnih ministrstev posameznih držav članic Unije36 in je
podrejen Visokemu predstavniku in Političnemu in vojaškemu odboru (PSC).Je najvišje
vojaško telo Unije, katerega poslanstvo je zagotavljanje Visokemu predstavniku in PSC
vojaške nasvete in priporočila glede vseh vojaških zadev Unije in izvajanje vojaškega
vodenja vseh vojaških aktivnosti v okviru Unije. Njegove funkcije so prav tako
opredeljene v Niški pogodbi:
- je vir vojaških nasvetov, ki so doseženi s konsenzom;
- je forum za vsakršno vojaško posvetovanje in kooperacijo med državami
članicami Unije na področjih preprečevanja konfliktov in kriznega
menedžmenta;
36Praviloma kar iz načelnikov generalštabov posameznih članih Unije
56
- na zahtevo PSC ali na lastno iniciativo zagotavlja vojaške nasvete in izdaja
priporočila PSC in deluje v skladu s smernicami, ki mu jih določi PSC.
V situacijah kriznega menedžmenta EUMC po navodilu PSC naroči EUMS, da
pripravi seznam vojaških opcij za določeno operacijo, ki ga EUMC nato preuči in
posreduje evalvacijo načrta in svoje predloge PSC. Med določeno operacijo pa EUMC
nadzira izvajanje in vodenje vojaških operacij. (Nice European Council: Presidency
Conclusions 2000)
4.1.4 Vojaški štab EU
V Nici so se države članice dogovorile tudi o vzpostavitvi EUMS, ki v okviru
struktur Sveta zagotavlja vojaške ekspertize in podporo SVOP, vključno z vodenjem
vojaških operacij kriznega menedžmenta pod poveljstvom EU. Strukturno je podrejen
neposredno Visokemu predstavniku, kateremu pripravlja zahtevane vojaške ekspertize
in vojaškimi zmogljivostmi, ki so na razpolago Uniji, prav tako pa je tudi del EEAS. V
obdobju miru so njegove glavne naloge zgodnje opozarjanje, ocenjevanje razmer in
strateško načrtovanje za izvajanje Petersberških nalog, poleg teh pa so njegove
funkcije še:
- pod vodstvom EUMC zagotavlja telesom EU in še posebej Visokemu
predstavniku vojaške ekspertize;
- s pomočjo nacionalnih in multinacionalnih obveščevalnih zmogljivosti nadzira
potencialna krizna žarišča;
- strateško načrtovanje vojaških aspektov za Petersberške naloge;
- identificira in katalogizira evropske nacionalne in multinacionalne sile za
operacije pod Evropskih poveljstvom v koordinaciji z zvezo NATO;
- prispeva k razvoju in pripravi (vključno z usposabljanjem in urjenjem)
nacionalnih in multinacionalnih sil, ki so na razpolago Uniji;
- programiranje, načrtovanje, vodenje in ocenjevanje vojaških aspektov kriznega
menedžmenta Unije.
V primeru operacije kriznega menedžmenta se pristojnosti EUMS razširijo na
razvijanje in postavljanje prioritet glede strateških možnosti določene operacije, ki jih
57
posreduje EUMC. Poleg tega v sodelovanju z nacionalnimi štabi in, če je primerno, z
zvezo NATO identificira vojaške sile, ki bi lahko bile uporabljene v operaciji pod
poveljstvom Unije. V primeru takšne operacije pa pod poveljstvom EUMC nadzira
situacijo in pripravlja strateške analize, v katerih so opredeljene opcije Unije glede
napredka operacije. (Nice European Council: Presidency Conclusions 2000)
4.1.5 Evropska obrambna agencija
S skupnim ukrepom Sveta EU je bila julija 2004 na podlagi strateških smernic
Evropske varnostne strategije ustanovljena Evropska obrambna agencija, ki deluje pod
vodstvom in političnim nadzorom Sveta Unije, kateremu predloži redna poročila in od
katerega redno prejema smernice. Cilji Evropske obrambne agencije, ki je kot
omenjeno v pristojnosti Sveta in odprta za sodelovanje vseh držav članic Unije, so:
- razvijanje obrambnih zmogljivosti na področju kriznega upravljanja;
- pospeševanje in krepitev sodelovanja pri evropski oborožitvi;
- krepitev baze evropske obrambne industrije in tehnologije;
- vzpostavljanje konkurenčnega evropskega trga obrambne opreme, kot tudi
spodbujanja raziskav v povezavi z raziskovalnimi dejavnostmi Skupnosti, če je to
primerno, namenjenih vodenju strateških tehnologij za bodoče obrambne in
varnostne zmogljivosti in s tem krepitev evropskega industrijskega potenciala
na tem področju.(Skupni ukrep Sveta 2004/551/SZVP o ustanovitvi Evropske
obrambne agencije 2004)
V skladu s skupnim ukrepom Sveta ima EDA status pravne osebe. Agencijo vodi
Visoki predstavnik, ki je odgovoren za »splošno organiziranost in delovanje agencije in
zagotavlja, da izvršilni direktor izvaja smernice Sveta in odločitve usmerjevalnega
odbora in mu poroča.« (Skupni ukrep Sveta 2004/551/SZVP o ustanovitvi Evropske
obrambne agencije 2004) Organ odločanja EDA je Usmerjevalni odbor, ki ga sestavljajo
po en predstavnik vsake sodelujoče države članice (na stopnji obrambnega ministra
oziroma njegovega predstavnika) in en predstavnik Evropske komisije, deluje pa v
skladu s smernicami Sveta. Usmerjevalni odbor za dobo treh let imenuje izvršilnega
direktorja, ki je vodja osebja agencije in deluje pod vodstvom Visokega predstavnika v
skladu z odločitvami odbora, odgovoren pa je za »nadzor in usklajevanje funkcionalnih
58
enot za zagotovitev vsesplošne medsebojne povezanosti.« (Skupni ukrep Sveta
2004/551/SZVP o ustanovitvi Evropske obrambne agencije 2004)
Čeprav je EDA odprta za sodelovanje vsem državam članicam Unije, pa ima le
nekaj držav Unije37 močno vojaško industrijo, kateri je sodelovanje na področju
oboroževanja še posebej v interesu, kar pomeni, da so ostale države Unije predvsem
potrošniki oziroma kupci vojaške opreme. Pri projektu EDA pa ne sodeluje Danska, ki
ima »opt-out« iz vseh zadev SZVP, vključno z SVOP.
4.2 Zmogljivosti Evropske varnostne in obrambne politike
Če je bil namen prejšnjih dveh podpoglavij opisati zgodovinski razvoj Evropske
varnostne in obrambne politike oziroma pogledati institucionalni okvir, v katerem
deluje, je cilj pričujočega poglavja preveriti dejanske zmogljivosti, ki so na razpolago
temu institucionalnemu okvirju oziroma izvrševanju te politike. Kot sem omenil zgoraj,
so države članice Unije institucionalni okvir SVOP začele graditi na zasedanju
Evropskega sveta v Kölnu, samim zmogljivostim pa so se začele posvečati na zasedanju
v Helsinkih.
Zasedanje v Helsinkih je na nek način potrdilo, da so se članice Unije nekaj
naučile iz neustreznega odziva Unije oziroma Evropskih držav v konfliktih na Balkanu in
v Iraku v prvi zalivski vojni. Teroristični napadi na New York, London in Madrid so
naknadno potrdili spremenjeno varnostno okolje, v katerem grožnjo kontinentalnih
svetovnih vojn nadomesti asimetrično delovanje mnogih manjših celic, ki se pojavljajo
tudi znotraj samih držav oziroma znotraj Unije. Po negativni oceni za Evropske vojaške
zmogljivosti so namreč nekatere države začele oziroma nadaljevale strukturne reforme
v svojih nacionalnih vojaških silah, kot sta profesionalizacija vojske in zmanjšanje
števila vojaškega osebja, kar je privedlo do večje odzivnosti in fleksibilnosti. Podoben
trend zasledimo tudi pri gradnji vojaških zmogljivosti za uporabo v okviru SVOP, kjer
lahko kot aktualni cilj opredelimo vzpostavitev hitro odzivnih, fleksibilnih in visoko
37Francija, Velika Britanija, Nemčija, Italija, Švedska in Španija
59
usposobljenih manjših enot v velikosti bojne skupine (okoli 1500 vojaškega osebja).
(Headline goal 2010 2004)
Čeprav sem se v nalogi do sedaj osredotočal predvsem na razvoj vojaškega
vidika SVOP in sem civilnega le bežno omenil, pa je treba poudariti, da je SVOP
sestavljena iz treh komponent, od katerih je vsaka namenjena specifičnim situacijam in
ciljem Unije:
- vojaški krizni menedžment;
- civilni krizni menedžment in
- preprečevanje konfliktov.
4.2.1 Zmogljivosti vojaškega kriznega menedžmenta
Na zasedanju Evropskega sveta v Helsinkih so države članice Unije v okviru
Helsinškega cilja opredelile načrt za izgradnjo vojaških zmogljivosti. V skladu s tem naj
bi do leta 2003 vzpostavili na podlagi prostovoljnega sodelovanja držav članic Unije
vojaško silo, ki bi štela med 50000 in 60000 oseb in bi bila sposobna izvajati naloge
opredeljene s Petersberško deklaracijo. Te sile naj bi bile vojaško avtonomne, torej z
vsemi potrebnimi poveljniškimi, logističnimi in podpornimi strukturami kot tudi
sredstvi za obveščevalno dejavnost, po potrebi pa bi bili opremljeni tudi s primernimi
zračnimi in pomorskimi elementi. Države članice naj bi bile sposobne namestiti te sile v
polni zmogljivosti v 60-ih dneh, poleg tega pa bi morale zagotoviti manjše elemente za
hitro posredovanje, ki bi bili v stalnem stanju pripravljenosti. Ker bi te sile morale biti
sposobne ostati na kriznem žarišču vsaj eno leto, pa so se dogovorili tudi o vzpostavitvi
rezervne sile in podpornih elementov na nižji stopnji pripravljenosti, ki bi zagotavljale
zamenjave za prvotno nameščene enote. (Helsinki European council: Presidency
Conclusions 1999)
Poleg tega so se na zasedanju dogovorili tudi o kolektivnih ciljih na področjih
poveljevanja, obveščevalne dejavnosti in strateškega transporta, ki so opredeljeni kot:
- razvoj in koordinacija nadzornih struktur in vojaških sredstev za zgodnje
opozarjanje;
- odprtje že obstoječih skupnih poveljstev za oficirje drugih držav članic Unije;
60
- okrepiti zmogljivosti za hitro posredovanje že obstoječih Evropskih
multinacionalnih sil;
- ustanoviti Evropsko poveljstvo za zračni transport;
- povečati število sil za hitro posredovanje, in;
- izboljšati zmogljivosti za strateški pomorski transport. (Helsinki European
council: Presidency Conclusions 1999)
Na podlagi Helsinškega cilja so v novembru 2000 izdelali katalog sil, v katerem
so navedeni prispevki posameznih držav članic k skupnim vojaškim zmogljivostim
Unije. Naslednje leto je Evropski svet v Laeknu formalno sprejel deklaracijo o delni
operativni pripravljenosti sil za hitro posredovanje, v maju 2003 pa je Svet Unije potrdil
zmožnost Unije za izvajanje operacij v celotnem spektru Petersberških nalog. Na
zasedanju so opredelili tudi področja, ki so jih označili za kritična oziroma pomanjkljiva,
med njih pa spadajo poveljniške strukture, transport, komunikacije, obveščevalna
dejavnosti in logistika.
Prispevek posameznik držav članic do maja 2002 je prikazan v spodnji tabeli, pri
čemer je treba poudariti, da to ni Evropska vojska, ampak morebiten prispevek
posameznih držav članic Unije k skupni operaciji kriznega menedžmenta Evropske
Unije:
Tabela 4.1: Prispevek držav članic Unije k ERRF
Država Kopenske enote Pomorske enote Zračne enote
Avstrija 1 mehanizirani bataljon 1 bataljon lahke pehote 1 RKBO enota
/ 1 eskadrilja transportnih helikopterjev
Belgija 1 mehanizirana brigada 2 fregati1 odstranjevalec min
24 F-16 lovcev8 C-130 in 2 Airbus transportna letala
Danska Opt-out Opt-out Opt-outFinska 1 mehanizirani bataljon
1 inženirski bataljon 1 odstranjevalec min /
Francija 12000 vojakov v različnih sestavah – mehanizirani, lahka pehota, zračno-prevozna, amfibijska.
2 bojni skupini, vsaka z nuklearno podmornico, 4 fregatami, 3 podpornimi ladjami. Ena bojna skupina vsebuje tudi letalonosilko z 22 letali. Odstranjevalci min
75 bojnih letal8 zračnih tankerjev 3 transportna letala dolgega dosega 24 transportnih letal srednjega dosega CSAR helikopterji
61
Nemčija 18000 vojakov na ravni divizij in brigad vključno z oklepnimi, zračno-obrambnimi, pehotnimi poveljstvi 7 bojnih bataljonov
13 bojnih ladij
6 bojnih eskadrilj z 93 letali 8 eskadrilj SAM Zračni transport
Grčija 1 mehanizirana brigada 1 bataljon lahke pehote
Spremljevalne ladje1 podmornica
42 bojnih letal4 transportna letala 1 SAM bataljon 1 eskadrilja SHORAD 1 eskadrilja bojnih helikopterjev 1 eskadrilja transportnih helikopterjev
Irska 1 bataljon lahke pehote 1 četa specialnih enot
/ /
Italija 12500 vojakov Specialne enote 1 RKBO četa
1 bojna skupina z letalonosilko, rušilcem, 3 fregatami, 4 patruljnimi čolni, 1 podmornico, 4 odstranjevalci min
26 bojnih letal Tornado in AMX 6 CSAR helikopterjev 4 C-130J transportna letala 9 taktičnih transportnih letal 2 zračna tankerja 2 SHORAD enoti
Luksemburg 1 izvidniška četa / 1 A400M transportno letalo Nizozemska 1 mehanizirana brigada
1 zračno-transportna brigada 1 amfibijski bataljon
Fregate za zračno obrambo in poveljevanje Večnamenske fregate
1 do 2 eskadrilji lovcev F-16 Transportna letala SAM eskadrilje
Portugalska 1 pehotna brigada, vključno z izvidniškimi, oklepnimi, artilerijskimi, inženirskimi, logističnimi, vojaško policijskimi elementi
1 fregata1 podmornica 1 podporna ladja
1 eskadrilja 12 F-16 lovcev 4 C-130 transportna letala 12 C-212 taktični transporti 4 transportni helikopterji
Španija 1 brigada1 gorska enota 1 bataljon lahke pehote
1 bojna skupina z letalonosilko, 2 fregatama in podpornimi ladjami 1 podmornica 1 odstranjevalec min
1 eskadrilja Mirage F-1 1 eskadrilja F/A-18 6 transportnih letal
Švedska 1 bataljon mehanizirane pehote
2 korveti1 podporna ladja
4 JAS 39 Gripen večnamenski lovci4 C-130 transportna letala
Velika Britanija
1 oklepna ali mehanizirana brigada v velikosti 12500 vojakov
1 letalonosilka2 SSN podmornici 4 rušilci ali fregate Podporne ladje
72 bojnih letal28 podpornih letal (tankerji, strateški transport, transportni helikopterji Chinook in Merlin)
Vir: (Robinson 2002).
Po sprejetju Evropske varnostne strategije v decembru 2003 je Unija sprejela
nov Glavni cilj 2010, ki gradi na zmogljivostih zagotovljenih s Helsinškim ciljem. Okvirni
cilj Unije je, da bi bila »do 2010 sposobna hitre in odločne akcije, ki bi temeljila na
62
koherentnem pristopu k celotnemu spektru operacij kriznega menedžmenta, ki jim
pravno podlago zagotavlja TEU.« (Headline goal 2010 2004) V skladu s tem so pripravili
pet možnih scenarijev, pri katerih bi lahko Unija posredovala:
- ločitev sprtih strani s silo;
- stabilizacija, obnova in vojaško svetovanje tretjim državam;
- preprečevanje konfliktov;
- evakuacija;
- nudenje pomoči humanitarnim operacijam.
Na podlagi teh scenarijev so pristojne institucije razvile katalog zahtev, ki je na
nek način seznam zmogljivosti, v katerem so opredeljeni tipi enot, sredstva in resursi,
ki jih potrebuje Unija za učinkovito spoprijemanje s temi scenariji. Na podlagi kataloga
zahtev so države članice Unije leta 2007 opredelile katalog sil, v katerem so navedle
vojaške zmogljivosti, ki bi jih lahko dale na razpolago Uniji. Katalog sil je postavil
temelje za identificiranje pomanjkljivosti Unije na posameznih področjih kriznega
menedžmenta, ki so jih države članice v novembru 2007 opredelile v katalogu
napredka. Poleg prispevka EUMC je katalog napredka ključni prispevek k oblikovanju
načrta za razvoj zmogljivosti, ki ga opredelijo države članice Unije s pomočjo EDA in
EUMC in je ena izmed komponent, ki vodijo k dolgoročnemu cilji Unije – zagotoviti
konvergenco razvoja vojaških zmogljivosti posameznih držav članic Unije. Postopek
razvoja vojaških zmogljivosti je grafično prikazan v spodnji tabeli:
63
Tabela 4.2: Proces razvoja zmogljivosti
Evropska varnostna strategija Civilni cilj 2010 Katalog zahtev Katalog sil Katalog napredka Načrt za razvoj zmogljivosti
Vir: Development of European military capabilities (2009).
Ključni cilj Glavnega cilja 2010 pa je bilo izboljšanje enot za hitro posredovanje.
V skladu s tem je januarja 2007 Unija objavila, da je dosegla polno operativno
zmogljivost za sočasno izvajanje vojaških operacij kriznega menedžmenta v velikosti
»bojne skupine«38 (okoli 1500 vojakov). Od takrat so se države članice medsebojno
uskladile, tako da sta v vsakem trenutku Uniji na voljo dve bojni skupini, ki morata biti
sposobni avtonomnega delovanja na kriznem področju za obdobje 30 dni, oziroma
največ 120 dni ob naknadni pridobitvi potrebnih zalog in sredstev. Bojne skupine so v
stanju pripravljenosti 6 mesecev, v tem času pa morajo biti sposobne začeti
implementirati določeno misijo v 10-ih dneh od odobritve Sveta EU. (Development of
European military capabilities 2009)
38EU Battlegroups
Katere so možne rešitve? Katere rešitve največ obetajo? Kateri resursi in katera sredstva?
Načrtovanje: Kakšne zmogljivosti Unija ima in kakšne potrebuje? Kakšne bodo potrebne zmogljivosti?
Nacionalni programi
Rezultati
Svet EUPSC EUMC EUMS
EDA EUMC
Države članice
Kakšna je vloga Evrope v svetu?Kaj želi biti Unija sposobna vojaško? Kakšne vojaške zmogljivosti v skladu s tem potrebuje?
Svet EUPSC
64
Države članice pa so v okviru EUMC januarja 2009 opravile še revizijo koncepta
sil za hitro posredovanje, ki je bila potrjena v PSC v aprilu. Revidiran koncept na novo
opredeli odzivni čas enot, ki po novem znaša med 5 in 30 dni.
»Bojne skupine« so in ostajajo pomemben del SVOP, saj predstavljajo
pravzaprav edine vojaške zmogljivosti Unije za operacije(vojaškega) kriznega
menedžmenta. Evropski svet v svojih zaključkih glede SVOP tako potrdi svojo zavezo k
krepitvi »bojnih skupin«, ki naj bodo »zmožne hitre in učinkovite namestitve za
operacije po celotnem spektru kriznega menedžmenta. (EU Battlegroups 2013)
4.2.2 Zmogljivosti civilnega kriznega menedžmenta
Kot začetek gradnje zmogljivosti civilnega kriznega menedžmenta lahko
označimo zasedanje Evropskega sveta v Feiri leta 2000, kjer se države članice Unije
dogovorijo glede prioritet civilnega aspekta kriznega menedžmenta:
- policijska pomoč državam;
- okrepitev pravne države;
- okrepitev civilne administracije in
- civilna zaščita (Nice European Council: Presidency Conclusions 2000)
Na teh področjih se lahko specifične zmogljivosti uporabijo tako pri avtonomnih
operacijah Unije kot tudi pri operacijah širših mednarodnih organizacij, kot so združeni
narodi. V skladu s temi prioritetami so države članice Unije do konca leta 2004
prispevale naslednja sredstva:
Policijska pomoč državam – cilj Unije je avtonomno izvajanje vsakršne policijske
operacije. To pomeni, da lahko policijske enote Unije svetujejo, nudijo asistenco in
urijo lokalne policijske enote, kot tudi same prevzamejo odgovornost za vzpostavljanje
reda in miru v določeni državi. Države članice so za te naloge prispevale skupaj več kot
5000 policistov, od katerih jih je do 1400 v stanju pripravljenosti in lahko posredujejo v
manj kot 30-ih dneh kjerkoli v svetu.
Okrepitev pravne države–na tem področju se dejavnosti Unije usmerjajo v podporo
policijskim silam, njihov namen pa je obnoviti kredibilnost lokalnim policijskim enotam
65
ali enotam Unije z zagotavljanjem funkcionalnega pravosodnega sistema. V skladu s
tem so države članice Unije prispevale 631 pravosodnih organov za delovanje v
operacijah civilnega kriznega menedžmenta, ki obsegajo sodnike, tožilce in advokate.
Okrepitev civilne administracije–v sklopu civilne administracije je Unija namenila
določene strokovnjake, ki so sposobni izvajati naloge civilne administracije v kontekstu
operacij kriznega menedžmenta. Te naloge zajemajo nadzor nad izvedbo volitev,
nadzor nad spoštovanjem človekovih pravic, pobiranje davkov, vzpostavljanje
izobraževalnega sistema in vzpostavljanje administrativnega sistema. Države članice so
za te naloge namenile 565 strokovnjakov, ki so stalno v stanju pripravljenosti.
Civilna zaščita–na področju civilne zaščite so operacije civilnega kriznega
menedžmenta razdeljene na tri komponente:
- dve ali tri ekipe, ki preučijo krizno situacijo in so lahko v enem dnevu
premeščene na krizno žarišče;
- ekipe za intervencijo, ki jih lahko sestavlja do 2000 oseb in so v stalnem stanju
pripravljenosti;
- naknadne oziroma bolj specializirane enote, ki so lahko premeščene na krizno
žarišče v sedmih dneh.
Na tem področju je Uniji na voljo 579 strokovnjakov za področje civilne zaščite
in 4445 osebja za izvajanje morebitne intervencije. (European security and defence
policy: the civilian aspects of crisis manadgement 2009)
Naslednji korak so države članice Unije naredile s določitvijo Civilnega cilja
2010, ki podobno kot Glavni cilj 2010 glede vojaških zmogljivosti, določa ambicije Unije
glede razvoja civilnih zmogljivosti kriznega menedžmenta. Njegov namen je nadaljnje
izboljšanje civilnih kapacitet Unije za operacije civilnega kriznega menedžmenta.
4.2.3 Misije Skupne varnostne in obrambne politike
Od svojih prvih misij v letu 200339 postaja Evropska Unija vse bolj angažirana pri
izvajanju operacij kriznega menedžmenta pod okriljem Skupne varnostne in obrambne
39Prva vojaška misija je bila Concordia v Makedoniji, prva civilna pa EUPM v Bosni in Hercegovini.
66
politike. Do tega trenutka izvaja oziroma je izvedla skupno 30 misij tako civilnega kot
vojaškega kriznega menedžmenta, od tega jih je v času pisanja aktivnih 17:
67
Tabela 4.3: Aktivne vojaške in civilne misije kriznega menedžmenta Evropske unije
Misija Lokacija Tip Trajanje Št. Osebja
EUFOR Althea Bosna in Herceg. Vojaška Od 2004 800 EUNAVFOR Somalija Somalija Vojaška Od 2008 1400 EUAVSEC Južni Sudan Južni Sudan Civilna Od 2012 30 EUBAM Libija Libija Civilna Od 2013 110 EUBAM Rafah Palestina Civilna Od 2005 4 EUCAP Nestor Somalija, Džibuti, Sejšeli Civilna Od 2012 100 EUCAP SAHEL Niger Niger Civilna Od 2012 49 EUJUST LEX Irak Irak Civilna Od 2005 66 EULEX Kosovo Kosovo Civilna Od 2008 1200 UEMM Gruzija Gruzija Civilna Od 2008 200 EUPOL Afganistan Afganistan Civilna Od 2007 350 EUPOL COPPS Palestina Palestinska ozemlja Civilna Od 2005 71 EUPOL DR Kongo DR Kongo Civilna Od 2007 47 EUSEC DR Kongo DR Kongo Civilna Od 2005 41 EUTM Mali Mali Vojaška Od 2013 500 EUTM Somalija Somalija Vojaška Od 2010 126 EUBAM Moldavija in Ukrajina Moldavija in Ukrajina Civilna Od 2005 200
Za začetek neke operacije kriznega menedžmenta je na prvem mestu potrebna
odobritev s strani PSC, ki odloči ali je kolektivna akcija Unije ustrezna in potrebna. V
tem primeru se sprožijo ustrezni postopki načrtovanja operacije, kar na prvem mestu
pomeni oblikovanje »koncepta kriznega menedžmenta«40, v katerem so določeni
razlogi (politični interesi) in cilji Unije v zadevajočem konfliktu. Po potrditvi s strani PSC
potrebuje koncept še politično potrditev s strani Sveta EU. V naslednjem koraku
načrtovanja operacije lahko PSC za pomoč zaprosi EUMS oziroma CPCC41, ki
predstavita različne možnosti za dosego cilja operacije kot je določen v »konceptu
kriznega menedžmenta«. Izbrano možnost nato Svet EU potrdi s svojim sklepom, ki
označuje pravno formalni začetek operacije in v katerem so določeni poveljnik in
finančne postavke operacije. Po potrditvi Sveta EU se začne podrobno načrtovanje
operacije, kar privede do »koncepta operacije«42, ki bo služil poveljniku kot vodilo, na
kakšen način naj bi misija dosegla svoje cilje, vključno z vodili glede stopnje uporabe
sile za dosego teh ciljev in izjavo o potrebnih zmogljivostih. Vzporedno s tem se
40CMC – Crisis Management Concept 41CPCC – Civilian Planning and Conduct Capability (Štab za Civilno Načrtovanje in Izvajanje) 42CONOPS – Concept of Operations
68
oblikuje tudi »načrt operacije«43, v katerem so vsi aspekti operacije in njeni učinki
detajlno opredeljeni. Omenjeni postopki pa niso do potankosti formalizirani ampak se
v praksi izkaže, da so bolj vodila udeležencem v tem odločevalskem procesu.
V odsotnosti stalnih struktur Unije za vodenje vojaških operacij ima Unija na
razpolago naslednje možnosti za učinkovito izvajanje določene operacije:
• v skladu z dogovorom »Berlin plus« lahko Unija uporabi sredstva in zmogljivosti
zveze NATO. V tem primeru je poveljstvo operacije praviloma locirano kar na
sedežu SHAPE.
• uporabi lahko kar sredstva in zmogljivosti svojih držav članic. V tem primeru se
poveljstvo operacije nahaja v eni izmed držav članic, pod pogojem da ga je le-ta
zmožna zagotoviti.
• Unija aktivira lastno poveljstvo operacije v EUMS
4.3 Razmerje med Evropsko Unijo in zvezo NATO
Tako Evropska Unija kot zveza NATO sta od svojega nastanka vsaka po svoje
prispevala k vzdrževanju in povečanju varnostni in stabilnosti na območju zahodne
Evrope. V skladu s tem je zveza NATO stremela k povečevanju svoje vloge kot močno
obrambno, vojaško in politično zavezništvo, ki se je po koncu Hladne vojne s pomočjo
širitev in različnimi partnerstvi razširilo na širši evroatlantski prostor. Evropska Unija pa
je ustvarjala območje stabilnosti in miru na podlagi ekonomske in politične integracije
med državami zahodne Evrope, po koncu Hladne vojne pa je medse sprejela tudi bivše
socialistične države iz srednje in vzhodne Evrope. Za večino je bila tako naloga Unije
predvsem ekonomija, medtem ko je zveza NATO skrbela za varnostne in obrambne
vidike. Obdobje Hladne vojne tako kljub skupnim ciljem in interesom na mnogih
področjih zaznamuje delitev dela in pristojnosti med obema organizacijama in
odsotnost formalnih ali neformalnih stikov med njima. Čeprav je strukturna podlaga za
varnostno in obrambno vlogo Unije obstajala v obliki WEU, pa je varnost zahodne
43OPLAN – Operation Plan
69
Evrope zagotavljala izključno zveza NATO, saj je bila vloga WEU omejena, njeno
članstvo pa tudi ni bilo identično članstvu v Uniji.
V začetku 90. let pa je postajalo jasno, da morajo Evropske države prevzeti
večjo odgovornost za zagotavljanje svoje lastne varnosti in obrambe, kar je privedlo do
redefinicije razmerja med Evropskimi članicami zveze NATO in ZDA. Ta redefinicija
zajema po eni strani redistribucijo ekonomskega bremena, ki ga nalaga zagotavljanje
Evropske varnosti, po drugi strani pa prepoznanje močne in integrirane Evropske
politične identitete in s tem povezanih skupnih Evropskih interesov, za uveljavitev
katerih potrebuje Unija zmožnosti za vojaško intervencijo.
V skladu s tem so države članice Unije z Maastrichtsko in Amsterdamsko
pogodbo vzpostavile SZVP, vključno z eventualno vzpostavitvijo SVOP, ki bi lahko
privedla do skupne obrambe. Ključna institucija, skozi katero bi Unija razvijala svoje
obrambne zmogljivosti, je postala WEU, katero naj bi postopoma integrirali v Unijo, z
Amsterdamsko pogodbo pa so na Unijo že prenesli Petersberške naloge. V istem
obdobju (Zasedanje zveze NATO v Bruslju leta 1994) so se države članice zveze NATO
dogovorile o vzpostavitvi ESDI44 v okviru zveze NATO, kar je privedlo do dogovorov, ki
so omogočali podporo zavezništva operacijam pod vodstvom Unije, ki bi se izvajale
skozi strukture WEU. WEU je bila tako po eni strani obrambna komponenta Unije, po
drugi stani pa evropski steber zveze NATO. Evropske članice zavezništva so se tako
zavezale, da se bodo v procesu izgradnje evropskih vojaških zmogljivosti izogibale
nepotrebnemu podvajanju poveljniških struktur in vojaških sredstev, ki so jim že na
voljo v okviru zveze NATO, omenjeni proces pa bo služil kot povečanje Evropskega
prispevka k zavezništvu. (The Brussels Summit Declaration 1994)
V spremenjenem okolju po britansko-francoskem vrhu v St. Malo, kjer sta se
omenjeni državi okvirno dogovorile o vzpostavitvi zmogljivosti Unije za avtonomno
akcijo, podkrepljeno s kredibilnimi vojaškimi silami, ki označuje začetek vzpostavljanja
SVOP, so države članice zveze NATO na zasedanju v Washingtonu leta 1999 prepoznale
in podprle večjo vlogo Unije pri zagotavljanju vitalnosti zavezništva v 21. stoletju.
Države članice zavezništva so se nadalje dogovorile, da bodo, v kolikor se bo proces iz
44European Security and Defence Identity – Evropska varnostna in obrambna identiteta
70
St. Malo nadaljeval, med Unijo in zvezo NATO razvile mehanizme za obojestransko
posvetovanje, kooperacijo in transparentnost, ki bodo temeljili na že obstoječih
mehanizmih med zvezo NATO in WEU. (Washington Summit Communique 1999)Ni pa
vse potekalo tako gladko, saj so predvsem ZDA izrazile pomisleke glede SVOP, ki naj bi
pomenil začetek konca zveze NATO kot transatlantskega foruma za reševanje vprašanj
povezanih z varnostjo in obrambo članic. Zaradi teh pomislekov so za svojo podporo
nadaljnjemu razvoju SVOP postavile določene pogoje, ki so znani kot trije D-ji (no
duplication, no decoupling in no discrimination - brez podvajanja dejavnosti in
zmogljivosti med Unijo in zvezo NATO, brez ločevanja od ZDA in zveze NATO, brez
diskriminacije do članic zveze NATO, ki niso članice EU, kot sta Turčija in Norveška) in
ščitijo interes ZDA glede njihovega vpliva na oblikovanje SVOP.
S koncem leta 2000, ko so se v skladu s pogodbo iz Nice formalno prenesle
določene pristojnosti glede obrambnih aspektov iz WEU na Unijo, pa je razmerje med
zvezo NATO in Unijo prešlo na novo raven, saj so se stiki med EU in zvezo NATO začeli
institucionalizirati. Kot ključni premik glede sodelovanja obeh organizacij lahko
izpostavimo v letu 2002 sprejeto EU-NATO deklaracijo o SVOP, s katero se je uradno
vzpostavilo strateško partnerstvo med organizacijama, ki temelji na vzajemnem
priznanju vlog in pomenov obeh organizacij. V skladu z deklaracijo razmerje med Unijo
in zvezo NATO temelji na naslednjih načelih:
- »partnerstvo v smislu vzajemno podpirajočega sodelovanja med
organizacijama, ki sta po naravi različni;
- učinkovito vzajemno posvetovanje, dialog, sodelovanje in preglednost;
- enakost in avtonomija odločanja obeh organizacij;
- spoštovanje interesov držav članic EU in zveze NATO;
- spoštovanje načel Ustanovne listine OZN;
- celovit, pregleden in vzajemno podpirajoč razvoj vojaških zmogljivosti obeh
organizacij.«(Prezelj 2005)
V deklaraciji se Unija tudi zaveže, da bo omogočala državam nečlanicam Unije,
ki so članice zveze NATO, sodelovanje pri SVOP, zveza NATO pa se zaveže, da bo v
71
podporo SVOP Evropski Uniji omogočala dostop do svojih načrtovalnih
zmogljivosti.(EU- NATO declaration on CSDP Summary 2002)
Na podlagi omenjene deklaracije, sporazuma o skupnem posvetovanju v
primeru krize45 in sporazuma o varovanju informacij, sta EU in zveza NATO razvili
institucionalizirano sodelovanje, ki ga ureja obsežen sklop sporazumov in dogovorov, ki
se skrajšano imenuje »Berlin plus«. Poimenovanje izhaja iz dopolnjevanja sklepov
zveze NATO iz Berlina v letu 1996, s katerimi je zavezništvo priznalo ESDI in možnost
pomoči WEU pri načrtovanju in izvajanju operacij v skladu s Petersberškimi nalogami.
Če se torej v primeru krize Unija želi angažirati v samostojni operaciji kriznega
menedžmenta, lahko uporabi mehanizem »Berlin plus«, ki je sestavljen iz treh ločenih
komponent (dostop do načrtovalnih struktur, dostop do poveljniških struktur, uporaba
vojaških zmogljivosti in sredstev), katere lahko Unija uporabi vsakega posebej ali pa v
različnih kombinacijah. (EU-NATO: The framework for permanent relations and Berlin
plus 2003)
Prva komponenta vsebuje garancije, da lahko EU dostopa do načrtovalnih
struktur zveze NATO. V začetni fazi, ko Unija še ni odločena ali bo dejansko
posredovala v določeni krizni situaciji ali ne, lahko EUMS-ju pri določanju strateških
opcij za vojaško delovanje Unije pomaga tudi vrhovno poveljstvo zveze NATO za
Evropo (SHAPE). V kolikor se Unija odloči za vojaško operacijo z uporabo sredstev in
zmogljivosti zveze NATO, pa bo zavezništvo zagotovilo potrebno operativno
načrtovanje. (EU-NATO: The framework for permanent relations and Berlin plus 2003)
V okviru druge komponente lahko Unija zahteva od zveze NATO poveljniške
strukture za operacije, vodene s strani EU. V tem primeru postane vojaški poveljnik
določene operacije namestnik SACEUR (DSACEUR - ki je v skladu s prakso vedno iz
Evropske članice zavezništva), ki v SHAPE vzpostavi operativno poveljstvo Unije (EU
OHQ), sam pa postane »centralna stična točka med Unijo in zvezo NATO« (Prezelj
2005, 475). Morebitne druge poveljniške strukture, kot je na primer Poveljnik sil EU, pa
45Namen »crisis consultation arrangements« (dogovori o posvetovanju glede kriz) je učinkovito posvetovanje, kooperacija in transparentnost med EU in zvezo NATO, ki zagotavlja učinkovit krizni menedžment in sodelovanje obeh organizacij pri določanju najprimernejšega odziva na določeno krizo. Omenjeno posvetovanje poteka na več nivojih, in sicer med PSC in NAC, EUMC in vojaškimi odbori zveze NATO, pa tudi med Visokim predstavnikom in Generalnim sekretarjem zveze NATO.
72
lahko v skladu z dogovorom priskrbita tako zveza NATO kot tudi države članice
Unije.(EU-NATO: The framework for permanent relations and Berlin plus 2003)
Nenazadnje pa lahko Unija od zveze NATO zahteva tudi vojaška sredstva in
zmogljivosti. V skladu s tem je zavezništvo oblikovalo spisek zmogljivosti, ki bi jih v
takšnem primeru dalo na voljo Uniji pa tudi določene pravne in finančne vidike glede
odstopa teh zmogljivosti Uniji. Na tej podlagi je za vsako posamezno operacijo
podpisan dogovor med Unijo in zvezo NATO, v katerem so določeni pogoji za uporabo
teh sredstev in zmogljivosti. Zveza NATO pa je predvidela tudi možnost umika teh
sredstev in zmogljivosti zaradi »nepredvidenih okoliščin«, kot je na primer napad na
eno izmed članic zavezništva, v primeru katerega bi se aktiviral 5. člen Washingtonske
pogodbe.(EU-NATO: The framework for permanent relations and Berlin plus 2003)
Za prvi resen preizkus pripravljenosti in zmožnosti tako SVOP kot tudi razmerja
med Unijo in zvezo NATO lahko označimo krizo v Libiji pomladi 2011. Kriza v Libiji
pomeni pravzaprav natanko takšen tip mednarodne krize, za katero je Unija razvijala
SVOP kot odgovor na lastne pomanjkljivosti, zaradi katerih se ni bila sposobna
primerno odzvati na vojne na območju bivše Jugoslavije v devetdesetih letih prejšnjega
stoletja.Izkazalo se je, da Unija ni bila pripravljena oziroma ni bila zmožna sama, skozi
lastne strukture, ustrezno posredovati na tem kriznem žarišču46. Namesto tega se je
skozi strukture zveze NATO oblikovala ad-hoc »koalicija voljnih«, v kateri je (poleg ZDA
in nekaterih tretjih držav) sodelovala manj kot polovica evropskih članic zveze NATO
plus Švedska, ki je članica Evropske Unije ni pa članica zveze NATO. Navkljub
sodelovanju polovice evropskih članic zveze NATO pod vodstvom Velike Britanije in
Francije pa je bila njihova vojaška vloga v konfliktu zanemarljiva v primerjavi z vlogo
ZDA, ki je izvedla večino vojaških operacij v tej državi. Kot se je izrazil tedanji obrambni
minister ZDA Robert Gates, to ni posledica nepripravljenosti evropskih članic zveze
NATO na posredovanje v Libiji, ampak tiči razlog predvsem v neobstoju ustreznih
vojaških zmogljivosti za vojaško operacijo takšnega obsega. (Gates 2011)
46Prispevek Unije je bila ustanovitev vojaške misije EUFOR Libija, katere cilj naj bi bila podpora humanitarnim operacij Združenih narodov, vendar pa misija nikoli ni bila izvedena.
73
4.4 Strukturni in organizacijski problemi Evropske varnostne in
obrambne politike
Po dobrih petnajstih letih od začetka razvoja Skupne Evropske varnostne in
obrambne politike, ki ga označuje dogovor iz St. Malo, se poleg vprašanja, koliko je bilo
v tem času dejansko doseženega, pojavlja tudi vprašanje, s katerimi problemi se SVOP
sooča. V tem času so namreč države članice vložile ogromno časa in truda v razvoj
institucionalnega okvira, razvoj dejanskih zmogljivosti, pa tudi v definiranje razmerja z
drugimi mednarodnimi organizacijami, predvsem z zvezo NATO.
4.4.1 Institucionalni in postopkovni problemi SVOP
Glede institucionalnega okvirja je v tem času opazen ogromen napredek, saj so
države članice Unije uspele vzpostaviti vrsto institucij, ki zagotavljajo strokovno
podporo Svetu Unije, katero le-ta potrebuje za morebitno sprejetje politične odločitve
glede določene operacije (PSC, EUMC in EUMS). V skladu s prepoznanimi
pomanjkljivosti na področjih razvoja obrambnih zmogljivosti Unije in pomanjkanja
sodelovanja pri oboroževanju držav članic pa je bila ustanovljena tudi Evropska
obrambna agencija. Vendar kljub obstoju teh institucij njihova razmerja niso povsem
opredeljena, kjer je do sprejetja Lizbonske pogodbe še posebej izstopala nedorečenost
razmerja med Visokim predstavnikom in komisarjem za zunanje odnose, kar je izražalo
nezadostno opredeljene odnose med Evropsko komisijo in Svetom Unije na področju
zunanje politike EU47. (Prezelj 2005) Poleg institucionalne nedodelanosti oziroma
nedorečenosti pa lahko izpostavimo še problem nizke demokratične legitimnosti, ki je
drugače tako v čislih v zahodnih državah. Zaradi umestitve v drugi steber Unije je bila
SZVP namreč izvzeta iz demokratične kontrole, ki jo naj bi izvajali Evropski parlament,
nacionalni parlamenti posameznih članic povezave, pa tudi javno mnenje.48 (Bebler
2009, 19)
Kljub delovanju navedenih institucij pa ostaja problematično sprejemanje
političnih odločitev glede SVOP v Svetu Unije, kjer mora biti večina odločitev sprejeta s 47To težavo je z združitvijo omenjenih funkcij odpravila Lizbonska pogodba. 48Ta problem je do neke mere prav tako odpravilo sprejetje Lizbonske pogodbe.
74
konsenzom, torej soglasno. V praksi to pomeni oteženo sprejemanje odločitev o
dejanskem posegu Unije na določenem kriznem žarišču, zaradi pomanjkanja konsenza
med državami članicami Unije glede širine Petersberških nalog. Po mnenju Camerona
tako med državami članicami obstaja širok konsenz glede tako imenovanih »low-end«
misij, za katere so sredstva in zmogljivosti v glavnem že zagotovljena, bolj kontroverzne
pa so tako imenovane »high-end« operacije, kot je »peacemaking«, ne toliko zaradi
same količine resursov oziroma potrebne vojaške sile, kot glede ciljev in mandata
takšne operacije, pa tudi želje določenih držav članic po vključitvi zveze NATO.
(Cameron 2007)
Poleg tega institucionalni okvir Unije zaznamuje tudi odsotnost skupnih
načrtovalnih, poveljniških, logističnih in obveščevalnih zmogljivosti, na katere se mora
Unija v skladu z »Berlin plus« dogovori zanesti na sredstva in zmogljivosti zveze NATO.
4.4.2 Problemi vojaških in z njimi povezanih zmogljivosti
Zgornje poglavje je pokazalo, da ima Unija kljub pomanjkljivostim na področjih
načrtovalnih, poveljniških, logističnih in obveščevalnih zmogljivosti (katera pa so ji na
voljo v skladu z Berlin plus) in nedodelanosti razmerij relativno dobro razvit
institucionalni okvir SVOP. S sprejemom Evropske varnostne strategije leta 2003 so
države članice povezave tudi spoznale, da varnosti Evrope ni mogoče zagotavljati na
temeljih varnostne arhitekture iz obdobja Hladne vojne, ko se je varnostni in obrambni
razvoj posameznih članic osredotočal na morebitno Sovjetsko invazijo na zahodno
Evropo, temveč je treba varnost Evrope zagotavljati s posredovanjem na kriznih
žariščih zunaj Evrope, še preden ta žarišča postanejo gojišče terorizma, črnega trga in
nenadzorovanih imigracijskih tokov.(»A secure Europe for a better world« 2003)
Kljub temu pa so države članice Unije za omenjeno vlogo nezadostno
modernizirale svoje oborožene sile, saj jih je večina še vedno opremljena in urjena za
totalno vojno s Sovjetsko zvezo, in ne za operacije določene z Petersberško deklaracijo.
V skladu s tem članice Unije skupaj vzdržujejo več kot 10 tisoč tankov, 2500 bojnih letal
in skoraj 2 milijona vojakov, kar za pol milijona presega število vojakov ZDA, ki so daleč
najmočnejša oborožena sila na svetu. Kljub temu pa okoli 70% evropskih kopenskih sil
ni sposobno izvajanja operacij izven nacionalnega teritorija, predvsem zaradi v večini
75
držav še vedno prisotnega naborništva. Po mnenju Howortha je stanje oboroženih sil
članic Unije še bolj »črno«, saj naj bi bilo že za »peacekeeping« operacije primerno
usposobljenih in opremljenih le 170 tisoč vojakov, za operacije tipa »peacemaking« pa
naj bi bilo na voljo komaj 50 tisoč vojakov. Če upoštevamo še nujno potrebno rotacijo
oboroženih sil na kriznem območju, pa naj bi se to število zmanjšalo na komaj 15 tisoč
vojakov. Evropske države se morajo torej namesto kvantiteti nujno posvetiti povečanju
kvalitete svojih oboroženih sil. (Howorth 2005)
Poleg omenjene strukturne neustreznosti oboroženih sil pa med glavne
pomanjkljivosti spada tudi odsotnost strateškega transporta, ki bi zagotovil namestitev
Evropskih sil na kriznem žarišču v skladu s rokom, ki je določen v »Glavnem cilju 2010«.
Prav tako evropske oborožene sile niso dovolj sodobno opremljene v primerjavi z
vojsko ZDA, kar bi jim omogočalo izvajati operacije visoke intenzivnosti z minimalnim
tveganjem. V to kategorijo spadajo tako odsotnost »pametnih« orožij, kot tudi
pomanjkljivosti na področju satelitske tehnologije, ki omogočajo pridobivanje
obveščevalnih podatkov in sestavljajo temeljni pogoj za kredibilno globalno varnostno
delovanje. (Prezelj 2005)
Da bi dosegli učinkovite zmogljivosti Unije na teh strateških področjih, pa niso
dovolj le prostovoljni prispevki posameznih držav članic povezave, ampak mora
obstajati kolektivni politični dogovor o doseganju dogovorjenih ciljev, kar je politično
najlažje doseči s specializacijo posameznih držav na določenem področju.
4.4.3 Problemi v zvezi s financiranjem
Glavni problem SVOP pa je, podobno kot pri nekaterih ostalih politikah,
pomanjkanje finančnih virov. Z zadostnim financiranjem omenjene politike bi bila
večina problemov seveda rešenih, kar še posebej velja za področja vojaških
zmogljivosti. Vendar temu ni tako in posamezne države članice Unije namenjajo
premalo sredstev za obrambne namene. Od 28-ih držav članic jih je v letu 2013 tako le
6 namenjalo za obrambo več kot 2% svojega bruto domačega proizvoda, kar je seveda
manj kot zahteva od svojih članic zveza NATO (najmanj 2%), pa tudi veliko manj, kot za
obrambo namenjajo ZDA (okoli 4%). Pomanjkanje sredstev posledično privede tudi do
strukturnih problemov obrambnega proračuna, iz katerega je večina sredstev
76
namenjena za plače in vzdrževanje opreme (tako imenovani fiksni del), premalo pa se
vlaga v nakupe moderne vojaške opreme oziroma v sam razvoj vojaških zmogljivosti
(R&D).
Poleg tega pa so na področju oboroževanja, predvsem zaradi pomanjkanja
sodelovanja in medsebojnega usklajevanja med državami članicami Unije, obrambni
odhodki fragmentirani in usmerjeni predvsem v zagotavljanje nacionalne varnosti
posameznih držav članic, kar povzroča podvajanje oziroma »poosemindvajseterjenje«
sredstev, ki bi lahko bila racionalno usmerjena v skupno zagotavljanje varnosti brez
nepotrebnega podvajanja. Na tem mestu lahko omenim, da so tudi obstoječi programi
kooperacije, kot sta recimo »Eurofighter« ali »A400M«, »samo« ad-hoc in medvladni,
kar kaže na dejstvo, da sta obrambna politika in njeno financiranje še vedno trdno v
pristojnosti nacionalnih držav.
4.4.4 Analiza delovanja SZVP in SVOP ob nemirih in vojnah v severni Afriki in na
bližnjem vzhodu
»Arabska pomlad« z začetkom v Tuniziji decembra 2010, s katero se označujejo
nemiri in vojne v severni Afriki in na bližnjem vzhodu, je pomenila nov preizkus za
delovanje SZVP in SVOP. Izkazalo se je, da je bila »Evropska Unija, od katere se je
pravzaprav pričakovala aktivna podpora tamkajšnjim procesom demokratizacije, na te
dogodke nepripravljena, slabo informirana in nekoordinirana. Glavni razlog za takšno
pasivnost naj bi bilo čakanje članic Unije na poteze zveze NATO in pa njihova
nepripravljenost, da bi Uniji prepustili aktivno vlogo pri razvoju ključnih dogodkov v
regiji« (Bebler 2012, 100). Kljub vsemu (novemu) institucionalnemu ustroju na
področjih SZVP in SVOP, ki ga je Unija razvijala skoraj dvajset let od svojega
neustreznega odgovora na vojne na območju bivše Jugoslavije, so se tako države
članice Unije odzvale, predvsem na krizo v Libiji, skoraj identično kot pred dvajsetimi
leti – vsaka s svoje nacionalne pozicije in ne skozi ustrezne institucije Unije. Namesto
dogovora in kolektivne akcije naravnane v skladu s »celovitim pristopom«49 so
nestrinjanja med njimi šla celo tako daleč, da sta Francija in Italija prvič po Schengenu
ponovno vzpostavila mejno kontrolo na medsebojnih mejnih prehodih. To pa
49»Komprehensive approach« oziroma celovit pristop označuje način izvajanja misije, kateri vključuje tako vojaške kot civilne komponente.
77
pravzaprav pomeni, da se SVOP ne izvaja za namene za katere je bil načrtovan kljub
izoblikovanemu institucionalnemu okviru. Kot glavni razlog za to neizvajanje lahko
izpostavimo odsotnost soglasja držav članic Unije glede posredovanja v Libiji50, pa tudi
odsotnost ustreznih vojaških zmogljivosti za uspešno vojaško misijo. Po nekaterih
ocenah naj bi bilo »brez pomoči ZDA neizvedljivih kar do 90% vojaških operacij«
(Koenig 2012).
Po drugi strani pa lahko delovanje SZVP označimo za relativno uspešno kljub
dejstvu, da se je arabska pomlad začela v obdobju ko EEAS še ni bila v celoti
vzpostavljena in da so nekatere države s svojo podporo starim režimom tvegale, da
celotna post-lizbonska institucionalna ureditev zaradi tega propade še preden postane
dokončno implementirana. Ne glede na začetno omahovanje je Unija arabsko pomlad
politično podprla in skozi razne strategije, programe in mehanizme51ustrezno
prilagodila svoje politike. Omenjene politike temeljijo predvsem na načelu »več za več«
kar pomeni, da Unija določa količino svoje (predvsem finančne) pomoči glede na raven
političnih in gospodarskih reform v ciljni državi. (Janning in Frontini 2012)
Brez dvoma pa je Uniji ostalo še veliko manevrskega prostora za razne
izboljšave na področjih Skupne zunanje in varnostne politike. Če želi zagotoviti
dolgoročno stabilnost v severni Afriki in na bližnjem vzhodu bi bilo priporočeno da:
• preneha uporabljati dvojna merila v odnosu do Arabskih režimov in do njih
izvaja konsistentno politiko,
• preneha s protekcionizmom in liberalizira predvsem trgovanje s kmetijskimi in
delovno intenzivnimi produkti,
• razvije celovito in proaktivno politiko priseljevanja, ki bi hkrati dobrodejno
vplivala na probleme s staranjem prebivalstva v večini članic Unije, zmanjševala
raven brezposelnosti v posameznih Arabskih državah in posledično omejevala
nezakonito priseljevanje v Unijo in
50Predvsem Italija, Grčija in Malta so nasprotovale vojaški misiji zaradi močnih trgovinskih vezi z Libijo, pa tudi Nemčija in Poljska sta zavzeli stališče proti vojaškemu posredovanju. 51Npr. MMM (Money, Market, Mobility) ali pa SPRING (Support to Partnership, Reform and Inclusive Growth).
78
• prevzame aktivno vlogo pri reševanju Izraelsko-Palestinskega konflikta namesto
da se naslanja na aktualne politike ZDA, ki so pristranske v korist Izraela in
škodijo tako političnim kot gospodarskim interesom Unije v muslimanskem
svetu. (Bebler 2012:104)
79
5 SKLEP
V diplomskem delu je bil pogled usmerjen na razvoj sodelovanja evropskih
držav na varnostnem in obrambnem področju. Omenjeno sodelovanje se je začelo
takoj po drugi svetovni vojni s podpisom Bruseljske pogodbe, ki je v 5. členu opredelila
obrambno zavezništvo med državami podpisnicami. To zavezništvo pa določenim
državam podpisnicam ni dajalo občutka varnosti pred sovjetsko grožnjo, zato so si
želele k obrambni zvezi pridobiti še ZDA, kar se je uresničilo s podpisom
Severnoatlantske pogodbe. Nekaj let kasneje so evropske države, po propadlem
poskusu vzpostavitve nadnacionalne Evropske obrambne skupnosti, podpisale
pogodbo o WEU, ki je v obrambno zvezo vključila tudi Nemčijo in Italijo, predvidoma pa
naj bi zagotavljala tudi Evropsko varnostno dimenzijo. Vendar pa WEU nikoli ni zaživela
in je bila z Lizbonsko pogodbo ukinjena, njene pristojnosti pa prenesene na EU.
Po koncu Hladne vojne je sprememba geopolitičnih razmer narekovala novo
smer razvoja za članice Evropskih skupnosti. V skladu s tem je bila z Maastrichtsko
pogodbo uvedena tristebrna struktura Unije, pri kateri je drugi steber predstavljal
Skupno zunanjo in varnostno politiko, le-ta pa je nadaljeval delo, ki je bilo začeto s
evropskim političnim sodelovanjem v sedemdesetih letih. Na tem mestu so države
članice Unije pokazale željo po vplivanju na mednarodno skupnost s skupno težo, saj
posamezne države članice ne morejo uspešno tekmovati z interesi velesil, kot so ZDA
ali Kitajska. Kljub vzpostavitvi delno uspešne SZVP pa so članice Unije kmalu spoznale,
da brez vojaške dimenzije k SZVP, ki bi predstavljala »palico« poleg »korenčkov«, ne bo
sposobna doseči svojih interesov v mednarodni skupnosti. Poleg tega so konflikti v
Jugoslaviji in prva zalivska vojna temeljito prikazali realne (ne)zmogljivosti evropskega
posredovanja, ki so daleč zaostajale za aspiracijami Unije.
V skladu s tem so na podlagi omenitve razvoja SVOP iz Maastrichtske in
Amsterdamske pogodbe na srečanjih v Kölnu in v Helsinkih predlagale institucionalni
okvir ter vojaške in civilne kapacitete, ki bi ustrezale tem aspiracijam. Vse od zasedanja
v Nici, kjer je bil predlagan institucionalni okvir prenesen v pravni red Skupnosti, pa so
se poleg redkih izjem (EDA, ESS) države članice s pomočjo ustanovljenih institucij
80
posvečale predvsem razvoju zmogljivosti tako na vojaškem kot tudi na civilnem
področju.
V diplomskem delu sem ugotovil, da države članice Unije na varnostno
obrambnem področju vzpostavljajo izključno sile za hitro posredovanje v majhnih
sestavah. Na podlagi tega dejstva lahko potrdim prvo hipotezo, ki pravi, da »z razvojem
Skupne varnostne in obrambne politike Evropska Unija pridobiva pomembno orodje za
dosego svojih ciljev v svetovni politiki«. Evropske države torej zagotavljajo svoje
vojaške sile izključno za posredovanje na konfliktnih območjih v tretjih državah, kjer
želijo vzpostaviti svojo prisotnost oziroma rešiti obstoječi konflikt. V skladu s tem tudi
razvijajo koncept bojnih skupin, ki obsegajo komaj med 1500 in 2500 vojakov, vendar
so sposobne namestitve v 10-ih dneh od sklepa Sveta Unije.
Glede druge hipoteze pa je težje podati enoznačen odgovor. Druga hipoteza
namreč pravi, da ima Unija »kljub izoblikovanemu institucionalnemu okviru za
delovanje Evropske varnostne in obrambne politike težave z uveljavljanjem svoje vloge
v svetu zaradi prešibkih vojaških zmogljivosti ter pri doseganju konsenza med
članicami, predvsem zaradi zapletenega sistema odločanja in prepočasnega reagiranja
na krize.« Na podlagi analize sem namreč ugotovil, da ima Unija v vsakem trenutku na
voljo dve bojni skupini, da ju lahko sočasno napoti na katerikoli krizni žarišči na svetu.
Zmogljivosti za hitro posredovanje tako ima, kljub temu da imajo te enote določene
pomanjkljivosti, ki so opredeljene v vsakoletnem katalogu napredka. Problemi se torej
pojavijo pri sprejemanju odločitev glede morebitne operacije kriznega menedžmenta.
Odločanje o stvareh SVOP namreč poteka v Svetu Unije, kjer se praviloma odloča s
soglasjem. To pomeni, da mora 28 držav članic Unije, v nekaj letih bi lahko te število
naraslo tudi čez 30, soglasno sprejeti sklep o napotitvi enot Unije na krizno žarišče. »To
pomanjkanje koherentne in učinkovite SZVP (in v njenem okviru seveda tudi SVOP) pa
je že leta skrito za številnimi deklaracijami in skupnimi stališči glede raznih
nepomembnih stvari. Dejanska Skupna zunanja in varnostna politika Unije tako še
zmeraj ostaja le deklarirani politični cilj, ki je v realnosti uveljavljen le do razmeroma
skromne mere.« (Bebler 2009, 15)
81
Na podlagi vsega navedenega lahko sklenemo, da pravo vprašanje, ki si ga lahko
zastavimo mi, pa tudi protagonisti oziroma antagonisti evropskih integracij, na
področjih varnosti in obrambe ni institucionalno, torej v smislu ali ustanoviti skupne
enote ali skupno poveljstvo, oziroma ali naj glavno vlogo pri zagotavljanju evropske
varnosti igra EU ali zveza NATO. Pravo vprašanje se glasi, ali imajo države članice Unije
sploh skupne interese na področjih varnosti in obrambe, in dalje, če jih imajo, ali se jih
tudi zavedajo.
82
6 LITERATURA
Bebler, Anton. 2009. A small member state and the European Union's security
policy.Reykjavik: Centre for small state studies.
--- 2012. The European Union, NATO and the »Arab Spring«. Serbian Political Thought
(2012/1): 97–106.
Cameron, Fraser. 2007. An introduction to European foreign policy. New York:
Routledge.
Cini, Michelle. 2007. European Union politics. New York: Oxford University Press Inc.
Commission Opinion, Reinforcing political union and preparing for enlargement. 1996.
Dostopno prek: http://www.ena.lu?lang=2&doc=19374 (1. avgust 2013).
Delors, Jacques. 1991. Address to the International Institute for Strategic Studies.
Dostopno prek: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-91-22_en.htm (30.
avgust 2013).
Dover, Robert. 2007. The EU`s Foreign, Security and Defence Policies. V European
Union politics, ur. Michelle Cini, 248–249. New York: Oxford University Press Inc.
EU-NATO declaration on ESDP Summary. 2002. Dostopno prek: http://www.europa-
eu-un.org/articles/en/article_1871_en.htm (23. september 2013).
Evropska služba za zunanje zadeve. 2013. Ongoing missions and operations. Dostopno
prek: http://www.eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/index_en.htm (6.
november 2013).
Evropski svet. 1999. Helsinki European council: Presidency Conclusions. Dostopno prek:
http://www.europarl.europa.eu/summits/hel1_en.htm (3. avgust 2013).
Gates, Robert M. 2011. The Security and Defense Agenda (Future of NATO). Dostopno
prek: http://www.defense.gov/speeches/speech.aspx?speechid=1581 (14. november
2013).
83
Grizold, Anton. 2002. Nova Evropska varnostna arhitektura. V Nacionalna in
mednarodna varnost, ur. Marjan Malešič, 14–36. Ljubljana: Fakulteta za družbene
vede.
Howorth, Jolyon. 2005. A European Union with Teeth? V The State of the European
Union: With US or against US?, ur. Nicolas Jabko in Craig Parsons, 31–52. New York:
Oxford University Press.
Janning, Josef in Andrea Frontini. 2012. The Arab Spring one year later: voices from
North Africa, Middle East and Europe. European Policy Centre 2012. Dostopno prek:
http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_2825_the_arab_spring_one_year_later.
pdf (poskus dostopa 17. november 2013).
Joint declaration on European defense. 1998. Dostopno prek:
http://www.atlanticcommunity.org/Saint-Malo%20Declaration%20Text.html (3. avgust
2013).
Koenig, Nicole. 2012. Tepsa brief: Libya: A wakeup call for CSDP? Dostopno prek:
http://www.tepsa.eu/download/TEPSA%20brief%20by%20Nicole%20Koenig%20Marc
h%202012(2).pdf (15. november 2013).
Laursen, Finn. 1998. The EU "Neutrals", the CFSP and defense policy. Esbjerg: South
Jutland University Press.
Prečiščeni različici Pogodbe o Evropski uniji in Pogodbe o delovanju Evropske unije.
2013. Dostopno prek: http://register.consilium.europa.eu/pdf/sl/08/st06/st06655-
re07.sl08.pdf (11. september 2013).
Prezelj, Iztok. 2005. Skupna Evropska varnostna in obrambna politika: Dosežki, izzivi in
dileme v luči učinkovitega kriznega menedžmenta. V Slovenija v EU: Zmožnosti in
priložnosti, ur. Miro Haček in Drago Zajc, 463–486. Ljubljana: Fakulteta za družbene
vede.
Report by the Foreign Ministers of the Member States on the problems of political
unification. 1970. Dostopno prek: http://www.ena.lu?lang=2&doc=881 (25. julij 2013).
84
Report by the Reflection Group: A Strategy for Europe. 1995. Dostopno prek:
http://www.ena.lu?lang=2&doc=19371 (1. avgust 2013).
Report on European political cooperation. 1981. Dostopno prek:
http://www.ena.lu?lang=2&doc=8106 (26. julij 2013).
Report on European Union. 1975. Dostopno prek:
http://www.ena.lu?lang=2&doc=16956 (26. julij 2013).
Robinson, Colin. 2002. The European Union`s Healine Goal - Current Status. Dostopno
prek: http://www.cdi.org/mrp/eu.cfm (16. avgust 2013).
Salmon, Trevor C. in Alistair J. K. Shepherd. 2003. Toward a European army: a military
power in the making? Boulder, Colorado: Lynne Rienner Publishers, Inc.
Severnoatlantska pogodba. 1949. Dostopno prek: http://nato.gov.si/slo/dokumenti
/severnoatlantska-pogodba/ (10. avgust 2013).
Single European Act. 1986. Dostopno prek: http://www.ena.lu?lang=2&doc=5313 (27.
julij 2013).
Skupni ukrep Sveta 2004/551/SZVP o ustanovitvi Evropske obrambne agencije. 2004.
Dostopno prek: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/sl/oj/2004/l_245
/l_24520040717sl00170028.pdf (10. avgust 2013).
Solemn Declaration on European Union. 1983. Dostopno prek:
http://www.ena.lu?lang=2&doc=7560 (26. julij 2013).
Statement issued by the heads of State or Government. 1961. Dostopno prek:
http://www.ena.lu?lang=2&doc=9551 (17. julij 2013).
Svet Evropske unije. 1999. Presidency Conclusions: Cologne European council.
Dostopno prek: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/
en/ec/57886.pdf (3. avgust 2013).
--- 2000. Nice European Council: Presidency Conclusions.“ Dostopno prek:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/00400-
r1.%20ann.en0.htm (5. avgust 2013).
85
--- 2001. Laeken European council: Presidency Conclusions. Dostopno prek:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/68827.pdf
(5. avgust 2013).
--- 2002. Seville European Council: Presidency Conclusions. Dostopno prek:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/72638.pdf
(5. avgust 2013).
--- 2003a. A secure Europe for a better world.. Dostopno prek:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf (6. avgust 2013).
--- 2003b. EU-NATO: The framework for permanent relations and Berlin plus. Dostopno
prek: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/03-11-11%20Berlin%
20Plus%20press%20note%20BL.pdf (23. september 2013).
--- 2004a. Evropski svet v Bruslju: Sklepi predsedstva. Dostopno
prek:http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/SL/ec/81763
.pdf (5. avgust 2013).
--- 2004b. Headline goal 2010. Dostopno prek: http://www.consilium.europa.eu/
uedocs/cmsUpload/2010%20Headline%20Goal.pdf (8. avgust 2013).
--- 2009a. Development of European military capabilities. Dostopno prek:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/090720%20Factsheet%20capacit
es%20militaires%20EN.pdf (20. avgust 2013).
--- 2009b. European security and defence policy: the civilian aspects of crisis
manadgement. Dostopno prek: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/
090702%20Civilian%20aspects%20of%20crisis%20management%20-%20version%
203_EN.pdf (15. avgust 2013).
--- 2013. EU Battlegroups. Dostopno prek: http://consilium.europa.eu/media/
1965617/factsheet_-_battlegroups_en-final-april_2013.pdf (24. oktober 2013).
The Brussels Summit Declaration. 1994. Dostopno prek: http://www.nato.int/cps/en/
natolive/official_texts_24470.htm (22. september 2013).
86
Treaty instituting the European Defense Community. 1952. Dostopno prek:
http://www.ena.lu?lang=1&doc=793 (20. julij 2013).
Treaty of Alliance and Mutual Assistance between His Majesty in respect of the United
Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the President of the French
Republic. 1947. Dostopno prek: http://www.ena.lu?lang=2&doc=3147 (13. julij 2013).
Treaty of Amsterdam amending the Treaty on European Union, the Treaties
establishing the European Communities and certain related acts. 1997. Dostopno prek:
http://www.ena.lu?lang=2&doc=10284 (2. avgust 2013).
Treaty of Economic, Social and Cultural Collaboration and Collective Self-Defence. 1948.
Dostopno prek: http://www.ena.lu?lang=2&doc=21797 (17. julij 2013).
Treaty of Economic, Social and Cultural Collaboration and Collective Self-Defence —
Modified and completed version. 1954. Dostopno prek: http://www.ena.lu?
lang=2&doc=21799 (21. julij 2013).
Treaty on European Union. 1992. Dostopno prek: http://www.ena.lu?lang=2&
doc=16309 (27. julij 2013).
Washington Summit Communiqu. 1999. Dostopno prek: http://www.nato.int/docu/pr/
1999/p99-064e.htm (2. avgust 2013).
Whitney, Craig R. 1991. War in the Gulf: Europe; Gulf Fighting Shatters Europeans'
Fragile Unity. The New York Times, 11 (25. januar).
![Amela Korlat, Karmen Mlinar (Studio Moderna): Kako vplesti splet v gradnjo blagovne znamke [54. MARKETINŠKI FOKUS]](https://img.dokumen.tips/doc/110x75/559c67f61a28abba5f8b458d/amela-korlat-karmen-mlinar-studio-moderna-kako-vplesti-splet-v-gradnjo-blagovne-znamke-54-marketinski-fokus.jpg)
