SILENCIO ADMINISTRATIVO

5/10/2018 SILENCIO ADMINISTRATIVO

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El silencio administrativo

Juan de Stefano


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Existe una actitud pasiva, especifica de los 6rganos administrativosque se conoce con la expresi6n de "silencio", Las autoridades publicasen determinadas circunstancias, 0 situaciones juridicas, tienen el deberde tomar una decision, de expedir un acto administrativo, tanto s i tienecontenido negative, como positivo. Este deber que obliga a la adminis-tracion publica a considerar y conrestar las instancias, los pedidos deladrninistrado por medio de la Constituci6n venezolana de 1961, se haconvertido en un principio constitucional. Es decir, a un principio gene-ral de caracter administrativo, par la importancia que asume la actituddel si1encio por parte de Ia adrninistracion en las relaciones can los ciu-dadanos, se le ha querido dar un rango constitucional, al incorporarloen el articulo 67 de la Constituci6n. Por 10 tanto, los organos de la ad-rninistracion publica, tanto la directa del Estado como la indirecta, tienenel deber de atender debida y oportunamente sus cometidos, y contestarlas solicitudes que les hagan los ciudadanos.

Sin embargo, a pesar de estas previsiones y preocupaciones, en losordenamientos administrativos, en una amplia 0 excepcional medida setropieza can estas actitudcs de los funcionarios y empleados, quienes poreste silencio no manifiestan ninguna vo1untad, por cuanto ni niegan,ni consienten, ni discordan, de modo que la actitud pasiva determina unestado de incertidumbre, de espera indefinida en las personas interesadas,adem as Ies ocasiona dafios y perjuicios en sus intereses.

A esta actitud pasiva, inerre de la adrninistracion, e1 legislador Ieha dado un significado que puede ser positivo 0 negativo, mejor dicho,a este silencio Ie ha atribuido efectos positivos 0 negativos.

Tal silencio existe tarnbien en las relaciones de derecho civil y mer-cantil, sobre todo, en las relaciones contractuales, en determinados casos,una de las partes calla frente a una demanda, a una iniciativa de la otra.En derecho privado a esta actitud ambigua se ha dado de ordinario unsignificado positive; es decir, en las relaciones contractu ales si una partees solicitada y no responde, tal actitud se interpreta como consentirniento,aceptaci6n de 10 solicitado por la otra.


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Este principio en derecho administrative no se acepta, es decir, rigecl principio opuesto en el sentido que, cuando un 6rgana de la adrninis-traci6n viene solicirado par un ciudadano, a la falta de contestaci6nse da un significado negative, de rechazo a 10 pedido por el particular.Par cuanto la administraci6n publica es portadora de intereses y dere-chos generales, colectivos, se le da el trato a ella favorable de interpretarsu silencio como negacion de 10 solicitado por el ciudadano.'

En el siglo pasado, en gue las relaciones entre la administraci6npublica y los privados no eran tan frecuentes, cornunes como hoy endia, tarnbien por una "forma mentis" propia de la epoca se pensaba queb. administraci6n pudiese asumir el comportamiento que estimara masconveniente, inclusive el caracterizado como silencio, a pesar de que sederivaran perjuicios para los interesados. Par 10 tanto, no se daba solu-ci6n juridica a esta actitud injusta de la autoridad publica.

Sin embargo, el 22 de agosto de 1902; el Consejo de Esrado italianoemiti6 sentencia sobre tal comportarniento, dando significado negativo,de rechazo al silencio, que b administraci6n publica guardaba sobre unrecurso jerarquico. De tal modo, por considerar que tal actitud pasiva,inerte, equiva lia a una implicita aprobaci6n del provenimiento contra elcual se habia recurrido, se daba a los ciudadanos la facultad para ejer-cer la accion contencioso-adrninistrativa.

Al misrno tiempo la docrrina consideraba el silencio como una rna-nifcstaci6n tacita de voluntad con significado negativo implicito. Se dijorambien que en virtud de una norma consuetudinaria no escrita, cuandola administraci6n no preveia, a pesar de estar obligada, se debra presu.rnir que se habia pronunciado en sentido negativo, como si hubiese erni-tido una rnedida negativa.

Otra corriente doctrinaria observ6: la situacion que determina laentidad adrninistrativa con el silencio, requeriria mas bien Ia vigenciade una norma general escrita que atribuyese al silencio un significadoprecise.

La doctrina posterior ha objetado que el silencio, por ser una "noactividad", de ella no podia inferirse alguna voluntad: el silencio es unhecho neutral en el cual no es reconocible algun acto, ni positivo, ninegative. '

Cuando el Estado Italiano en 1934 expidi6 el Texto unico de laLey Comunal y Provincial, en el articulo 5, el "silencio rechazo" porvez primera recibio una disciplina procesa!. Este articulo dispone que,


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EL SILENCIO ADMINISTRATIVO 79transcurridos i20 dias sin que el organismo haya decidido el recurso, elinteresado por medic del Notario pone en mora a la adrninistracion y si,dentro de los sesenta dias de lanotificaci6n, tam poco se obtiene contes-taci6n, el recurrente puede ejercer la acci6n contenciosa-administrativa.

Esta ley dejaba sin regl~menbr la. inercia de la entidad adrni-nistrativa sobre la solicitud que presenta un particular, para obtener unacto un proveimiento. En este caso el silencio viene calificado como"negacion", por cuanto se sobreentiende que se ha negado la soliciruddel interesado. De aplicarle pot analogia ia disciplina prevista (Art. 5e jusdem) para el silencio rechazo, se Ilegaria al caso limite de que, des-pues de un afio, Ia autoridad adrninistrativa acata la sentencia del juz-gada que le urge proveer, y pasa a resolver de modo negativo laorigi-naria instancia del recurrente. Este debera acudir, POf 10 tanto, al tribu-nal adm_inistrativo, si quiere pedir la nulidad del acto.

Sin embargo, es util saber que esta laguna fue llenada POfl el textounico 10-1-1957 NQ 3, que se prornulgo en Italia sabre e I status jurisde los ernpleados estatales, el cual en su articulo 25, con vista de Iaresponsabilidad de los empleados, con tempi a tanto el silencio frente alos actos finales sabre instancia ,de los privados, como frente a los actosparciales de un proccdimierito administrativo. En efecto, dicha disposi-cion establece que la autoridad adrninistrativa, 1a cual: a) no expideun proveimiento en el termino fijadq por la ley; b) no provea dentrode" los sesenta dias de la instancia del interesado, 5 1 se trata de medidassobresolicitud de los parriculares, para las cuales no SC" J . dispuesto diver-samente; c) iniciado un procedimienro, no provea a un acto parcial, 0preparatorio, en los sesenta dias del acto precedente; puede ser intimadapan que proceda par quien tenga interes a ella; luego, s i no se pro veeen los treinta dias siguientes, el empleado responsable puede ser conve-nido en juicio par resarcimiento de dafios,

La doctrina italiana mas reciente ha llegado, tal como ya se hareferido, a una tesis diversa a la sostenida en epoca anterior. Ella excluyeque el silencio pueda tener e I valor de proveimiento, es decir, de mani-fesracion tacita de voluntad negativa, irnplicita. En efecto, en elsilenciono se encuentra ningun acto, 11i positive, ni negativo, constituye solo uncomportamiento ilegitimo de Ia Adrninistracion, par cuanto de tal formaornite pronunciarse, Al respccto resulta interesante notar que el mismoCensejo de Estado Italiano se adhiere a esta doctrina, y ya en el afio1960 declare: "El silencio no constituye una declaracion tacita de vol un-


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tad de la Administraci6n, el silencio es un comportamiento al cual la le yatribuye determinados efectos sustanciales y procesales, a prescindir decualquier eventual contenido de voluntad".En efecto, tanto en el caso de recurso jerarquico, como en el casode proveimiento sobre los cuales el 6rgano publico debe pronunciarse,el silencio se torna en un mero heche, en un no acto, en una ornision

de una medida.Como resultado de la evoluci6n doctrinaria y jurisprudencial, espromulgada en Italia la Ley 6-12-1971, NQ 1.034, que instituye los Tribu-

nales Adrninistrativos Regionales, la cual aporta una innovacion en 1 0que concierne al "silencio rechazo" (rigetto). El articulo 20 ejusdemdispone que... "el recurso al Tribunal administrativo es proponiblecontra la decision sobre recurso jerarquico y, en su falta, contra el pro-veimiento impugnado si, en el termino de noventa (90) dias Ia Admi-nistraci6n Publica no haya cornunicado, 0 notificado, la decision al in-teresado" .

Este texto ofrece no solo el rnerito de haber establecido un plazofijo y normal en su duraci6n, para recurrir en via conrenciosa, sino queel mismo recur so tiene por objeto no ya el proveimiento ficticio y tacitedel rechazo por parte de la autoridad superior, sino el mismo provei-miento inicial del 6rgano subordinado contra el cual se present6 elrecurso [erarquico.

Por cuanto la ley N" 1.034 de 1971, tampoco contempla el "silen-cio denegacion", a saber, aquel que se forma cuando el organismo nose pronuncia sobre una instancia de un sujeto privado, dirigida a obteneruna medida, se advierte que en tales casos para los interesados resultapertinente aplicar 10 dispuesto en el articulo 25 del texto unico 10-1-1957,NQ 3, sobre el estado juridico de los empleados estataies. En efecto, eneste texto se regula el silencio frente a las instancias de los particulates:si la autoridad no procede, 0 no provee, dentro de los sesenta dias delpedimento del privado, este le intime para que decida en los 30 diassucesivos. En' case contrario, el particular puede demander en juicio porresarcimiento al funcionario responsable, si su ornision le ha ocasionadodafios que pueden cornprobarse. .

Aunque en la practica resulta dificultoso actuar en tal sentido, nocabe dud a que dicha prevision legal ejerce una presion sicologica posi-tiva, para que las conductas omisivas de los empleados publicos no seanfrecuentes.


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La Ley Organica de la Corte Suprema de Justicia, 30 de julio de1976, ha aceptado en Venezuela el criteria seguido par la Ley italianadel 6-12-1971. Frente a un proveimiento que no satisface al destinatario,el articulo 134, parrafo 1Q, dispone: ... "EI interesado podra intentarel recurso contencioso dentro del termino de seis meses, establecido enesta disposicion contra e l acto recurrido en via administrativa, cuandola Adrninistracion no haya decidido el correspondiente recur so en elrermino de noventa dias consecutivos, a contar de la fecha de interpo-. sicion del mismo", (29 parrafo ) "Cuando el acto impugnado es de efec-tos temporales, el recurso de nulidad caducara ;1 los treinta dias",

Por 1 0 tanto, contra un acto que causa est ado, se puede ejercer elrecurso contencioso dentro de los seis meses, tal como 10 contemplabatambien la Ley de la Corte Federal de 1953.

Sin embargo, cuando se debe interponer el recurso jerarquico, 1 0que constituye la regls, los seis meses para ejercer el recurso contenciosose empiezan a contar del vencimiemo de los noventa dias de Ia fecha, enque Ia parte interesada ha presentado el recurso jerarquico sin obtenercontestaci6n. En otros terminos, el organo superior tiene noventa diaspara pronunciarse sobre un recurso jerarquico. Si dentro de este plazono decide, a tal actitud pasiva de inercia, se atribuye efecto negativo ensu especie de "silencio rechazo",

Es de in te re s o bse rv ar que tarnbien en Venezuela, en dicha ley dejulio de 1976, no se hace mencion del silencio, que los organos adrninis-trativos pueden formar, cuando se abstienen de decidir solicitudes paraactos 0 medidas, que les han presentado los terceros.

La ley organica de procedimientos administrativos expedida ell?de julio de 1981, llena tal laguna en su articulo 5, que reza asi: "A faltade disposicion expresa toda peticion, representaci6n 0 solicitud de natu-raleza administrativa dirigida por los particulates a los organos de laadministraci6n publica y que no requiera sustanciaci6n, debera ser resuel-ta dentro de los veinte ( 2 0 ) dlas siguientes a su presentacion 0 a la fe-cha posterior en la que el interesado hubiere cumplido los requisiteslegales exigidos" ...

En los cases en que la peticion 0 solicitud del particular requieresustanciacion, la autoridad cornpetente dara un plaza de 15 dias al inte-resado (Articulo 50 ejmdem), para que proceda a subsanar las omisio-nes 0 faltas, que encontrare en el escrito con vista de los requisites ex i-gidos por el articulo 49 ejusdem.


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82 JUAN DE STEFANOIniciado el procedirniento adrninisrrativo, los documentos, in formes

o antecedentes que sean convenientes para la mejor resolucion del asunto,deberan ser evacuados en el plazo maximo de 1 5 dias por los funciona-rios del mismo organismo gue conoce el caso, y de 20 dias si se trata de6rganos diferentes. Si es necesario un plazo mayor, este no podra exce-der en ningun caso del doble del ya indicado (Articulo 55 ejusdem).

La tramitaci6n y resoluci6n de los expedientes no podra excederde cuatro (4) rneses y, si la complejidad del asunto requiera un plazosuperior, la pr6rroga 0 pr6rrogas no podran exceder, en su conjunto,de dos (2) rneses (Articulo 60).

La rnisma ley organica de procedimientos administrativos, en elarticulo 4 da una definicion general y procedimental del silencio enlos terrninos siguientes: "En los cases en que un 6rgano de la adminis-tracion publica no resolviere un asunto 0 recurso dentro de los corres-pondicntes lapsos, se considerara que ha resuelto negativamente y elinteresado podri intentar el recurso inmediato siguiente, salvo disposi-ci6n expresa en contrario",

A la luz de la ultima doctrina elaborada sobre el silencio, tal como10 subraya Jose Antonio Muci Borjas,' a la expresion que "en caso deinercia administrariva, se considerara que la Administraci6n ha resueltonegativamente", no se debe atribuir el significado de una manifestaci6ntacira, implicita 0 presunta, sino que al comportamiento omisivo se danunos eectos sirnilares a los que produciria un acto denegatorio. Dichosen otros terminos, por ser el silencio un mero hecho con relevancia ju-ridica, la norma 1 0 equipara a un acto administrative solo en los efectosy para fines procesales; por 1 0 gue el silencio per se, considerado, no sevuelve acto de la adminisrracion,

En 10 referente a la relaci6n entre el articulo 134 de la Ley Organicade la Corte Suprema de Just!c!a y el articulo 4 de la Ley Organica deProcedimiento Administrativo, resulta procedente afirmar con Jose An-tonio Muci Borjas (ensayo citado, pags. 12, 13, 14 Y 15), que no haycontradicci6n alguna que haga pens"lr que la segunda disposicion modi-fique 1a primera.

EI articulo 1 34 ejusdem establece el lapse de duracion del silenciorechazo (90dias consecutivos a conrar del dia de presentaci6n del re-curso administrative}, y que el recurso contencioso versant sobre el pro1. ':EI recurso jerarquico por motives de rneriro y la figura del silencio administrativo",en Revilla de Derecbo Publico, N 3D, Ario 1986, p. 13.


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EL SILENaO~ ADMINISTRATIVO 83veirniento impugnado en via adrninistrativa, a saber, sobre el misrno actoexpedido por el organo subalterno y expresion de su voluntad, en lugarde tener por objeto el silencio entendido como tacita declaraci6n devoluntad l1egativa. Par 1 0 tanto, el transcurrir della pso (90 dias) sinobtener decisi6n alguna sobre el recursoadministrativo, se constiruyeen condici6n de adrnisibilidad, en supuesto procesal, para interponer elrecurso contencioso contra el proveimiento "objeto del silencio",

El articulo 4 de la Ley Organica de Procedimientos Adrninistrati-vos, aunque refleje en su texto el significado que la doctrina tradicionalatribuye al silencio, toma en consideracion y disciplina los efecros, que sedebenatribuir a la inercia adrninistrativa, y s610 a los fines procedimentales:

En el silencio administrative se pueden advertir dos aspectos, el unosubstancial y el otro procedimental. El primer aspecto consiste en que ellegislador atribuye al silencio un valor legal tipico, equivalente a unacto administrative con efecto negative 0 positivo. En tal senti do, cuandoel articulo 4 ejusdem coritempla que en caso de inercia adrninistrativa"se considerara que la autoridad ha resuelto negativamente", esta actitudpasiva no da vida propiamente a un acto tacite negativo, sino que pro-duce los efectos que se derivarian de un acto administrative negative.Y esto da la posibilidad al sujeto interesado para ejercer ante el juezcompetente (aspecto procedimental) el ~recurso contencioso-adrninistra-tivo, para la mejor tutela de la propia situaci6n juridica.

Por 10 tanto, se puede concluir diciendo que el articulo 4 de la LeyOrganica de Procedimientos Administrarivos ha atribuido al "silencio"un valor igual al de un acto denegatorio, s610 a los efectos de perrnitiral recurrente que ejerza la accion contenciosa; el articulo 134 de la LeyOrganica de la Corte Suprema de Justicia ha fijado el lapso de duraciondel silencio-rechazo y 5U objeto, esto es, el proveimiento original ya recu-rrido en via administrativa.

Otro aspecto juridico in teresante, que se presenta en ambos orde-namientos de Italia y Venezuela, esta constituido por los cases en queun recurso [erarquico se intenta por motivos de legitimidad y de rnerito,o bien por motivos s610 de merito, y por su parte la Administracion Pu-blica asurne la actitud inerte del silencio.

En un primer periodo, la jurisprudencia y en parte la doctrina hanobservado que, de atribuirIe a tal silencio el significado de rechazo, elrecurrente veda anulada la tutela que la ley Ie da con el recurso admi-nistrativo, par cuanto, siendo el tribunal incompetente para conocer e l


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rnerito de la actividad administrativa, no puede hacer valer sus razonesen sede contenciosa. En virtud de tal premisa, si el recurso se basa envicios de rnerito, para permitir al recurrente de acudir al tribunal, elsilencio de la autoridad, en Iugar de calificarse como rechazo, en viaexcepcional se le debe considerar como incumplimiento del deber dedecidir y, par 10 tanto, no id6neo a producir efecto alguno. De esta for-ma se permite al interesado solicirar del juez una sentencia dedarativasobre la ilegitimidad del silencio, y obtener que la autoridad reticente sepronuncie sabre el recurso jerarquico intentado par motivos de rnerito.

Planteada la cuesti6n can tal perspectiva, con el objeto de acatar laratio que ha inspirado la norma, a saber: ofrecer a los recurrentes unamparo util y c6modo a las propias razones y causales, se llega a acep-tar que el mismo comportamienro-silencio de la autoridad publica puedesec ~V3.luado de modo diverso, segun si eI proveimiento es recurrido porvicio de legitimidad, 0 bien par vicio de merito, y sec considerado comorechazo para los recursos de legitirnidad, y como incumplimiento deldeber de decidir para los recursos de merito. Sin embargo, si tal enfoquede un lado presenta su caracter pragmatico, del otro no parece' que ten-ga un contenido de coherencia 16gica.

Posteriormente el Consejo de Estado italiano, en sesion plenaria del7 de febrero de 1978, carnbio jurisprudencia, en virtud del DecretoPresidencial 24-11-1971, NQ 1.199, sobre la ejemplificaci6n de los pro-cedimienros en materia de recursos administrativos, cuyo articulo 6 dis-pone que ... "vencido el termino de 90 dias de Ia fecha de presentaci6ndel recurso, sin que el organo haya comunicado la decision, el recursose considera rechazado a todos los efectos y contra el proveimiento irn-pugnado se puede ejercer el recurso ante la autoridad judicial compe-rente, 0 aquel extraordinario al Presidente de Ia Republica".

El Consejo de Estado dijo que, si dentro de los noventa dias nohay decision expresa sobre el acto recurrido, par cuanto dicho decretaafirrna que eI recur so se entiende rechazado a todos los efectos, Ia iner-cia ope legis, asume un significado legalmenre "tipificado", en virtuddel coal el silencio no constituye un rechazo de decisi6n, sino una ver-dadera decision tacita de rechazo, equiparada a todos los efectos a unadecision negativa explicita. Par 10 tanto, si el recurso jerarquico estabasado en vicios de merito, le estara irnpedido al interesado ejercer 1aaccion contenciosa, para obtener una solucion judicial a la propia cuesti6n.

En Venezuela, a menos que Ia jurisprudencia adopte Ia concepcioneclectica sefialada en primer term ina, para el silencio sabre recurso je-


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EL SILENCIO ADMINISTRATIVO 85rarquico formulado por vieios de merito, no habria lugar a una soluei6ndiversa de la dererminada .posteriormente par el Consejo de Estado ita-lano, y sostenida con anterioridad por varios autores.

Sin embargo, para los recursos interpuestos por motivos de merito,a los tribunales de Venezuela resulta mas efectivo optar Hor aplicarel :"recurso de amparo" contemplado por el articulo 49 de la Constitu-cion de 196], cuyo contenido esta disciplinado por la actual Ley Organicade Amparo sabre Derechos y Garantias Constirucionales del 22 de ene-ro de 1988 (de modo particular el articulo 5).~ En efecto, la inereiade los 6rganos publicos infringirla la garantia contenida en el articulo6~ ejusdem, la cual resulta regbmentada tarnbien par los articulos 2y 3de la rnisrna Ley Organica de Procedimientos adrninistrativos. De estemodo, si la autoridad no decide en los terminos legales un recurso fun-damentado sobre vicio de merito, respecto al cual esta excluida la acci6ncontenciosa, por rnedio del recurso de amJY.lro se obtiene del' tribunalcomperente que este emplace a la autoridad administrativa reticente,para que se pronuneie sobre el recurso en objeto.'

En atencion a que en el desenvolvirniento actual de Ia legislaci6nadrninistrativa, ":llgunos ordenamientos posirivos atribuyen lapses a laduracion del "silencio", se puede establecer del mismo una acepci6ncomun y previa denominada "silencio incumplimiento", y el puede pro-ducir los efectos..siguientes: a) rechazo del recurso jerarquico; b) nega-ci6n de la solicirud del proveimiento a acto; c) admisi6n del recurso, 0de la instancia de un acto a medida.

En efecto, otro aspecto susceptible de ulterior desarrollo por la ten-dencia a una mayor protecci6n de los derechos e intereses privados, pre-sentan sendas disposiciones norrnativas de los dos ultimos decenios, lascuales atribuyen al silencio, formado durante un lapse preijado, valorpositivo de aceptaci6n del recurso 0 del proveimiento, dando lugar as!al silencio admisi6n y al silencio asenso. Son varies los casas en gue laley atribuye efecto positivo al silencio administrative, Por ejemplo: si un2. Corte Primera en 10 Contencioso Administrativo. Sentencias publicadas en la Re vista de Derecbo Psiblica, N' 25. Allo 1986. pp. 111 Y 55.: caso Federaci6n Vene-

zolana de Tiro, 13-21986; caso Municipalidad Otto. Sucre. Miranda, 2021986:"La acci6n aut6noma de arnpnro contra la negativa de la Administraci6n a dictarun acto administrative, precede cuando los medios administrativos 'I [udiciales exis-tentes sean insuf icientes para la protecci6n del derecho lesionado"; caso Instituto deComercio Exterior del 17121985.3. En este rnismo sentido J o s e Antonio Muci Borjas: "'EI recurso jerarquico por motivosde merito y la Figura del silencio administrativo" [ensayo citado), Reoista de De-rerbo Publ ico, N 3D, Ano 1987, pp. 1S Y ss,


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ciudadano solicita un permiso para una dada actividad, y dentro de 30dias, el organo competente no Ie otorga tal permiso, esta ornision seinterpreta en favor del inreresado, por consiguiente, se considera comoaceptacion de 10 solicitado, Si una asociacion civil solicita a Ia Goberna-cion un permiso para hacer una manifestacion publica, 0 para reunir asus afiliados en un teatro, y en el termino de una semana el organismono contesta, a este silencio se atribuye efecto positive en el senti do deque se entiende otorgado a esta asociaci6n, 0 grupo de ciudadanos, elpermiso para reunirse en un lugar publico, 0 para hacer un desfile. Encaso de que el funcionario no cree oportuno expedir tal autorizacion,debe participarlo dentro de ese lapso, para gue los interesados sepan quesu pedimento ha sido negado.

Sin embargo, S 1 en las relaciones entre entidades publicas y par-ticulares resulta reciente la introduccion del "silencio asenso", este yaestaba vigente desde el decenio 1930 en el sector publico, esto es, enlas relaciones entre organos de la misma adrninistracion, 0 entre personaspublicas distintas. Algunos funcionarios de menor jerarquia para expedirdeterrninados actos, necesitan el visto 0 la aprobacion del inspector, deldirector general 0 de divisi6n. Para no entorpecer la marcha normal delente administrativo, si el ministro, el director 0 inspector, en el lapsoprevisto por Ia norma respectiva no da el visto, la aprobacion al provei-miento forma do par los funcionarios subalternos, a tal silencio se atri-buye efectos positives. En el campo de los controles internos, POt 10 tan-to, cuando una medida que expide un funcionario necesita el visto, laautorizacion 0 aprobaci6n de un alto funcionario, y este dentro del lapsodeterrninado no los otorga, tal omisi6n 0 silencio viene interpretado comoaceptacion del acto gue debe pronunciar, 0 ha expedido elorgano subal-terno.

Igual reIaci6n se establece para los controies externos, es decir, enlos casos en que tal autorizaci6n, vista 0 aprobaci6n, los otarga el Eje-cutivo Nacional sobre proveimientos forrnados por personas publicasdescentralizadas.

En resumen: antes de la ley 1.034 de 1971, en Italia, y antes de laLey Organica de Ia Corte Suprema de ]usticia de 1976, en Venezuela,par doctrina, por jurisprudencia y por usos adrninistrativos, respecto al"silencio" se habia esrablecido este principle: a) en las relaciones entreautoridad publica y privados, por ser la primera titular de intereses ge-nerales y para no perjudiciar a priori tales intereses, se atribuia al silen-cio efectos negatives de rechazo, si versaba sobre un recurso jerarquico,


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EL SILENCIO ADMINISTRATIVO 87de negaci6n si tenia par objeto la solicitud de un proveimiento; b) enlas relaciones internas de fa Administraci6n, y en las relaciones entreentes publicos, no faftaban normas legales que al silencio atribuianefecto positive, en el senrido de admisi6n 0 consenso sobre el provei-miento presentado.

Despues de la promulgacion de las dos leyes sntedichas: a) se fijacomo regia general un periodo de noventa dias, para que la autoridadse pronuncie sobre un recurso, y se sefialan lapses menores, que van deveinte a sesenta dias, si se debe expedir un proveimiento; b) su incum-plirniento da lugar '3.1 silencio rechazo en el primer caso, y al silenciode negaci6n en el segundo; c) en las relaciones de la Administraci6ncon los terceros se inieia, mediante norm as legales, a afirmar la vigenciadel silencio-adrnision sobre recursos, )' de asenso sobre proveimientosolicitado.

EI silencio ha establecido tambien otra cuesti6n, a saber, si la auto-ridad adminisrrativa guarde su potestacl decisoria aun despues del perio-do (90 dlas), en que se ha concretado el silencio. Su solucion es suscep-tible de varias alternativas. .

Una parte de la doctrina (Aldo Sandulli, Mant~ttle di diritto am-miuistratioo, 1974, pags. 837-839; Pietro Virga, I Tribunali amminis-tratiui regionali, 1972, pag. 56), ha sostenido que e 1 formarse del silen-cio-rechazo agota fa potestad, gue el organo publico tenia para pronunciarse sobre el recti rso,

Sin embargo, si, con forme a l modo actual de concebir el silencio,c l no debe considcrarse como una decision tacita, 0 una manifestaci6nirnplicita de voluntad negatoria del recurso, por lo que no se podriaaducir gue fa autoridad haya ejercido implicitamente su potestad de-cisoria, se puede admitir que la Administraci6n continue reteniendolapara exteriorizarla tambien despues del lapso legal (90 dias).

Admitido que el organo puede pronunciarse tardiamente, precisasubarayar que los cfectas juridicos varian, segun si la decisi6n es derechazo, 0 bien de acagida del recurso, y que incide tarnbien el mementoen que ella es emitida, y el lapso en el cual es impugnada, S 1 tal decisiones contraria.

Primero. Si el organa administrativo rechaza el recur so, qne im-pugna el proveimiento originario, can decisi6n expedida durante los seismeses en que es ejercible el recurso contencioso: a) dentro del mismolapso la parte interesada puede apelar la "decision tardia", tanto par


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los requisites y supuestos que son propios del proveunlento, como parlos pertenecientes a la decision posterior; b) 5 1 ya se ha recurrido a elproveimiento primero, se puede recurrir aun l.a decision tardia del organosuperior, y pedir la acurnulacion de los dos procedimientos; c) se deter-mina una situaci6n procesal igual al caso b), si la decision extemporinea,que se impugna, se ha expedido despues del termino de los seis mesespara recurrir en via contenciosa, y dentro de dicho lapse ya se ha inter-puesto por ante el juzgado administrativo el recurso contra el provei-miento originario.

Segundo. Si el proveimiento inicial no ha sido apelado por viacontenciosa, y la decision tardia que rechaza el recurso jerarquico, aeon-tece despues del vencimiento de los seis meses, es solo esta ultima deci-sion la que podra ser recurrida mediante accion contenciosa y por moti-vos a ella sola inherentes, Par 10 tanto, no es pertinente considerar, a Iavez, elementos y motivos que pertenecen al proveimiento origin aria. Elexito de tal recurso contencioso concernera, por consiguiente, a la deci-sion externporanea del organo superior, y solo de modo indirecto podrarepercutir sobre la medici-aoriginaria, que no fue impugnada en su debidotiempo.

Tercero. Una decision tardia de admision del recurso, pronunciadaen el lapse de los seis meses, en que es ejercible Ii accion contenciosa:a) hard cesar el interes a impugnar el proveimiento originario; b) si elrecur so fue interpuesto, pondra fin al proceso en curso.

Cuarto. Es obvio que si la resolucion extemporanea, que admiteeI recurso jenirquico, es otorgada despues de los seis meses, en que esproponible la accion contenciosa y esta no se ha ejercido, la decisiontardia favorecera de modo inesperado al destinatario del proveimientorecurrido en via jerarquica.'

4. Sobre el ultimo lema de la decision tardia, vea el articulo de Francesco Vinci:"II silenzio-rigetto neJla previsione dell' Art. 6 del D.P.R .... 2411-1971, N 1.199,en la Revista L'Amministrazione ltalinna, N 3. marzo 1979, pp. 37, 388 y 389.

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