Sezione centrale di controllo sulla gestione delle ... · pure distinte tra “entrate di diritto pubblico”, quando non traggono origine da un’attività corrispettiva, ma dal

Sezione centrale di controllo sulla gestione

delle Amministrazioni dello Stato

* * * * *

Metodologie e procedure di elaborazione

delle previsioni di entrata.

Magistrato istruttore:

Cons. Paolo Santomauro

I

I N D I C E

Considerazioni introduttive e di sintesi. pag 1

1. Classificazione delle entrate nell’ambito del bilancio di previsione dello Stato.

“ “ 2

1.1 Titoli delle entrate. “ “ 3

1.2 Unità Previsionali di Base. “ “ 5

2. Fasi del procedimento di acquisizione delle entrate. “ “ 14

3. Procedure per le elaborazioni delle previsioni di entrata. “ “ 16

3.1 Responsabilità delle previsioni. “ “ 16

3.2 Documenti e tempi delle previsioni. “ “ 20

3.3 Modelli per l’elaborazione delle previsioni delle entrate tributarie.

“ “ 24

3.4 Relazione tra entrate tributarie e congiuntura economica. “ “ 26

3.5 Metodologie di previsione delle entrate tributarie. “ “ 28

3.6 Difficoltà ed errori di previsione. “ “ 31

3.7 Lotta all’evasione e tax compliance. “ “ 35

4. Previsioni delle entrate non tributarie. “ “ 37

4.1 Previsioni e gestione delle entrate extratributarie. “ “ 37

4.1.1 Entrate riassegnabili. “ “ 41

5. Previsioni effettuate dall’ Agenzia delle entrate: le entrate da accertamento e controllo.

“ “ 45

5.1 Procedimento di previsione. “ “ 48

5.2 Residui attivi: metodologia di determinazione del loro abbattimento.

“ “ 60

II

6. Considerazioni conclusive. Aspetti di criticità dell’attività di previsione.

“ “

64

6.1 Responsabilità e formulazione delle previsioni in rapporto con la gestione.

“ “ 64

6.2 Tempistica delle previsioni delle entrate dello Stato e delle P.A.

“ “ 67

6.3 Attendibilità delle previsioni delle entrate erariali. “ “ 68

6.3.1 Attendibilità delle previsioni delle entrate non tributarie.

“ “ 68

6.3.2 Attendibilità delle previsioni delle entrate tributarie. “ “ 69

1

Considerazioni introduttive e di sintesi.

L’analisi delle metodologie e delle procedure di elaborazione delle previsioni

di entrata risponde ad un’esigenza conoscitiva cui la Corte dei conti annette un

rilievo notevole in relazione alla sua funzione di controllo della gestione del bilancio

dello Stato. E’ infatti evidente il valore determinante dell’attività diretta alla

elaborazione delle stime delle entrate erariali ai fini della progettazione ed

attuazione delle politiche di bilancio e di finanza pubblica, tenuto conto che l’entità

delle entrate attese condiziona direttamente le decisioni sul volume e sulla

destinazione delle spese. L’attendibilità delle stime delle entrate, costituisce, in altri

termini, un fattore di essenziale importanza per le scelte del Parlamento e perciò

dello stesso funzionamento della democrazia parlamentare.

L’indagine sulle metodologie e sulle procedure delle previsioni, oggetto di

questa relazione, è stata condotta attraverso l’esame dei diversi elementi che

intervengono nel procedimento e che influiscono sui suoi risultati.

In particolare, sono stati trattati i seguenti argomenti: classificazione delle

entrate prese in considerazione (Titoli I, II, III); organi dell’Amministrazione

competenti (Mef e Agenzia delle entrate, specificamente); tempi e documenti di

previsione (documenti di programmazione economico-finanziaria, leggi di bilancio,

finanziaria e collegate, di assestamento); strumenti e metodologie di analisi

(modelli econometrici e comportamentali, serie storiche e statistiche); principali

fattori posti a base delle stime (ciclo economico, misure fiscali e di finanza pubblica,

comportamenti dei contribuenti).

Dall’insieme degli argomenti trattati si è cercato di enucleare, infine, i

possibili rischi di criticità del procedimento di previsione e di rappresentare

l’esigenza di chiarimenti, rimedi, correzioni.

In questo senso, nelle considerazioni finali, si è evidenziato che:

a) l’attendibilità delle previsioni delle entrate tributarie (Titolo I) – dipendente,

2

certo, dall’accuratezza delle rilevazioni del quadro economico e macroeconomico

e dall’impiego dei più adatti e sofisticati modelli econometrici - si gioverebbe di

più intensi raccordi tra attività di previsione ed attività di gestione e, per quanto

riguarda gli effetti di norme fiscali e di finanza pubblica, di più complete stime

ex ante ed ex post dei risultati dei provvedimenti finalizzati all’acquisizione di

entrate (v. paragrafi 6.1 e 6.3.2);

b) le previsioni di entrate extratributarie (Titolo II) non sono desunte, in molti casi,

dall’attività di gestione dell’entrata, risultando spesso formulate in base al

precedente e comportando, comunque, un forte rischio di inattendibilità. Per

quanto riguarda poi le previsioni di entrate non tributarie del Titolo III (es. dalla

vendita di immobili), l’incertezza sulla competenza, o la asserita incompetenza

ad effettuarle, nell’ambito dei Dipartimenti del Ministero del Tesoro e delle

Finanze, fanno dubitare che previsioni al riguardo vengano, di fatto, realizzate

(v. paragrafi 6.1 e 6.3.1);

c) per le entrate tributarie derivanti dall’attività di accertamento e controllo (ruoli)

desta perplessità la perdurante esistenza di una vasta area di crediti erariali,

risalenti nel tempo, difficilmente esigibili o del tutto inesigibili, ciò che fa

ipotizzare carenze o disfunzioni nel loro recupero (v. paragrafo 6.3.2, in fine).

1. Classificazione delle entrate nell’ambito del bilancio di previsione dello

Stato.

Molteplici sono le definizioni, distinzioni e suddivisioni delle entrate che

affluiscono nelle casse pubbliche a seconda del punto di vista dal quale sono

considerate. In questa sede, tenuto conto delle finalità dell’indagine, si è fatto

riferimento alle entrate erariali come definite e classificate nell’ambito del bilancio

dello Stato.

3

1.1. Titoli delle entrate.

L’ammontare delle entrate oggetto delle previsioni del bilancio annuale e

pluriennale dello Stato deriva dalle imposte, tasse, contributi di ogni specie e ogni

altro provento che siano accertate, riscosse e versate nelle casse dello Stato in virtù

di leggi, decreti, regolamenti e di ogni altro titolo.

Tale ammontare risulta da un unico stato di previsione per tutta la gestione

statale – stato di previsione dell’entrata, appunto, costituito dalla tabella 1 annessa

al bilancio - ed è ripartito1, a seconda della fonte di provenienza, in quattro titoli:

• I- Entrate tributarie, che comprendono le imposte dirette ed indirette;

• II- Entrate extratributarie (vi rientrano, tra l’altro, i contributi obbligatori,

proventi dei servizi pubblici, redditi da capitale, multe, ammende, pene

pecuniarie, canone rai e altri, ecc.);

• III- Alienazione ed ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti;

• IV- Accensione di prestiti (con emissioni di titoli a medio-lungo termine, come

BTP, buoni del Tesoro poliennali, e CCT, certificati di credito del Tesoro)2.

Escludendo dal totale complessivo delle entrate quelle del titolo quarto,

relativo all’ammontare del debito pubblico previsto nell’anno con il ricorso al

mercato, si ottengono le “entrate finali”, che risultano dunque dalla somma dei

primi tre titoli.

Tenuto conto del carattere delle entrate tributarie ed extratributarie, la

1 Si riassume l’evoluzione della disciplina della classificazione delle entrate. Ai sensi dell’art. 37 della legge generale di contabilità del 1923 le entrate - ed analogamente le spese - erano state suddivise in titoli (ordinarie e straordinarie), categorie (effettive, movimento di capitali, partite di giro) e capitoli, da raggruppare in rubriche. Nel 1964, con la legge n. 62 (legge Curti) - che introdusse delle differenze in merito di suddivisioni tra entrate e spese - le entrate furono ripartite in titoli e categorie (a seconda della natura giuridica e fonte di provenienza), rubriche (in base all’organo competente all’accertamento), capitoli (in relazione all’oggetto). Queste disposizioni furono quindi sostanzialmente confermate dall’art. 6 della legge 5.08.1978 n. 468 (che integrò il precedente elenco delle entrate con la “riscossione dei crediti”) ed, infine, significativamente modificate, anche per quanto riguarda la classificazione delle spese, dall’art. 4 della legge 3.04.1997 n. 94, ancora in vigore. Secondo l’attuale disciplina, le entrate si dividono in titoli, unità previsionali di base (UPB), categorie e capitoli: rispetto alla precedente classificazione, le rubriche sono state sostituite dalle UPB, che hanno inoltre una posizione diversa, nel senso che le UPB precedono, e non seguono, le categorie. Ulteriori innovazioni, dal bilancio dello Stato per il 2008, sono precisate nel paragrafo 1.2.

2 Le entrate derivanti da debiti a breve, come quelle ricavate dall’emissione di BOT, diretta a far fronte a momentanee necessità di cassa, non compaiono nell’entrata del bilancio dello Stato. Corrispondentemente, questi tipi di debiti incidono, dal lato della spesa, soltanto per gli oneri degli interessi.

4

somma dei primi due titoli viene considerata alla stregua di “entrate correnti”, per

assimilazione alle spese correnti3 (dal 2008 nel bilancio dello Stato si distinguono le

entrate “ricorrenti” e “non ricorrenti”, v. oltre)

Da altro punto di vista, relativo al fondamento giuridico, le entrate vengono

pure distinte tra “entrate di diritto pubblico”, quando non traggono origine da

un’attività corrispettiva, ma dal potere di imposizione, ed “entrate di diritto privato”

quando sono incassate dallo Stato a seguito di un’attività conforme, nelle regole e

nei poteri, a quella privata di qualsiasi cittadino. Inoltre, sono anche qualificate

“ordinarie” le entrate che dipendono da presupposti che si verificano regolarmente

nel corso di ogni esercizio ovvero “straordinarie” in caso contrario.

Le diverse sommatorie delle entrate in rapporto alle spese sono riportate

nei risultati differenziali (saldi) del “Quadro generale riassuntivo” del bilancio, con

riferimento sia alle dotazioni di competenza che di cassa4.

3 Tenuto conto della destinazione economica, le spese sono distinte in tre titoli: “correnti”; “in conto capitale”; per il “rimborso di prestiti”. Sono correnti le spese considerate necessarie per il funzionamento delle amministrazioni, e cioè, in particolare, le spese per l’erogazione dei servizi pubblici, per i pagamenti al personale, per gli interessi del debito pubblico, per i trasferimenti sociali, per gli ammortamenti. Sono in conto capitale le spese finalizzate agli investimenti, quali, tra l’altro, le spese per le infrastrutture, per l’acquisizione di beni durevoli, per il sostegno di attività produttive, per la ricerca scientifica. Le spese del terzo titolo servono per rimborsare, a cura del Ministero dell’economia e delle finanze (MEF), i titoli a medio e lungo termine in scadenza nell’esercizio. La somma delle spese correnti ed in conto capitale costituisce l’aggregato delle “spese finali”.

4 Segue un cenno sul significato dei saldi, che riguardano: a) il “risparmio pubblico”, che è dato dalla differenza tra la somma delle entrate tributarie ed

extratributarie e le spese correnti. Un risparmio pubblico negativo sta a significare che alle spese correnti (di funzionamento), superiori alle entrate correnti, si dovrà far fronte anche con entrate dei titoli III e IV, queste ultime derivanti dall’accensione di prestiti. Un risparmio pubblico positivo consente invece di destinare il surplus di entrate correnti a spese in conto capitale e quindi allo sviluppo. (Il surplus di entrate correnti rispetto alle spese correnti al netto degli oneri finanziari costituisce l’ “avanzo primario”).

b) il “saldo netto da finanziare o da impiegare”, che risulta dalla differenza tra entrate finali (somma delle entrate dei primi tre titoli) e le spese finali (somma delle spese correnti e in conto capitale). Il saldo netto “da finanziare” (in caso di spese finali superiori alle entrate finali giacché nel caso contrario vi sarebbe un saldo netto “da impiegare”) indica la variazione in aumento (o in diminuzione nel caso inverso) del debito pubblico, cioè dei nuovi prestiti a media e lunga scadenza che si devono accendere nell’esercizio. Questa variazione del volume del debito viene anche detta “fabbisogno netto”. Aggiungendo al fabbisogno netto - necessario per il finanziamento del deficit dell’anno delle entrate finali rispetto alle spese finali - l’importo delle spese occorrenti per “il rimborso dei prestiti” in scadenza (aggregato di spese ulteriori rispetto alle spese correnti e in conto capitale) si ottiene il “fabbisogno complessivo” di nuovo debito che si deve accendere nell’esercizio con il ricorso al mercato finanziario. Il fabbisogno complessivo corrisponde dunque alle entrate del titolo IV (accensione di prestiti) ed il fabbisogno netto o saldo netto da finanziare è pari alla differenza tra le entrate dei prestiti dell’anno (titolo IV) e le spese per i rimborsi di prestiti precedenti.

c) l’ “indebitamento o accreditamento netto”, che è dato dalla differenza tra le entrate finali al netto delle riscossioni di crediti e le spese finali al netto di quelle per le attività finanziarie.

5

1.2. Unità Previsionali di Base.

A partire dal bilancio di previsione del 2008 viene applicata una nuova

classificazione del bilancio, fortemente innovativa dal lato della spesa, che si

caratterizza per la introduzione di Unità Previsionali di Base (UPB) della spesa

riferite, ai sensi della circolare del Ministero dell’economia e delle finanze,

Ragioneria generale dello Stato n. 21 del 5.06.2007, a “Missioni” e “Programmi”5.

Il bilancio è stato reimpostato anche dal lato dell’entrata per meglio

armonizzarlo con la ristrutturazione concernente le spese. Le voci dell’entrata sono

distinte in UPB di quattro successivi livelli.

L’indebitamento netto (o inversamente l’accreditamento netto) indica, al pari del saldo netto da finanziare, uno squilibrio tra le spese finali e le entrate finali, entrambe depurate, però, rispetto al saldo netto prima evidenziato, dei risultati di operazioni finanziarie (per le entrate dalle riscossioni di crediti; per le spese dalle attività finanziarie, come partecipazioni azionarie, conferimenti, rimborsi di prestiti, ecc.).

d) il “ricorso al mercato” risultante dalle operazioni iscritte in bilancio, indica, come è stato prima rilevato, le entrate derivanti dall’accensione nell’anno di prestiti (titolo IV) che sono necessarie per pareggiare le spese complessive (correnti, in conto capitale e per rimborso di prestiti) ed equivale, come fabbisogno complessivo da finanziare, alla somma del saldo netto da finanziare e delle spese per i rimborsi dei prestiti.

5 A partire dal 2008 e per il triennio 2008-2010 il bilancio viene impostato, sulla base della cornice legislativa vigente e quindi di tutti i provvedimenti legislativi fino a quel momento intervenuti, secondo una classificazione non più imperniata sui Centri di responsabilità, ma su grandi Missioni pubbliche, in numero di 34, e, ad esse sottostanti, su 169 Programmi. L’attenzione viene in tal modo puntata non più sulla struttura amministrativa competente, cioè su chi gestisce, quanto piuttosto sugli obiettivi strategici perseguiti (Missioni) e sulle funzioni svolte per realizzarle (Programmi), così da evidenziare il rapporto tra l’utilizzo delle risorse e le azioni portate avanti e consentire una migliore valutazione delle politiche pubbliche e dei risultati conseguiti. La nuova classificazione mira, in altri termini, a far emergere la ”efficienza allocativa” delle decisioni di bilancio rispetto alle priorità dell’azione pubblica e ad introdurre maggior chiarezza tra: obiettivi, attività dirette alla loro realizzazione, entità delle risorse a tal fine stanziate e spese sostenute. Le Missioni fanno capo talvolta ad un singolo Ministero (per fare un esempio, la Missione della “giustizia” è attribuita al Ministero della giustizia, che la svolge poi secondo i seguenti Programmi, relativi a: amministrazione penitenziaria; giustizia civile e penale; giustizia minorile; edilizia giudiziaria, penitenziaria e minorile) ma più spesso sono attribuite a più Dicasteri (ad es. la Missione “ordine pubblico e sicurezza” è assegnata al Ministero dell’interno, al MEF e al MIPAAF). I Programmi, che hanno di solito valenza ministeriale, sono poi distinti in Macroaggregati, che costituiscono le unità di voto parlamentare, concernenti la destinazione delle risorse per la spesa corrente (funzionamento, interventi, trattamenti di quiescenza, oneri del debito pubblico, oneri comuni ), per la spesa in conto capitale (investimenti, altre spese, oneri comuni) e per rimborso di prestiti (rimborso del debito pubblico ). Al di sotto dei Macroaggregati sono collocati i Centri di responsabilità che gestiscono le specifiche risorse agli stessi assegnate nell’ambito delle Missioni e Programmi. Infine, sono indicati i capitoli/articoli. Il bilancio gestionale continua dunque ad essere strutturato per Centri di responsabilità e nel caso in cui più Centri di responsabilità concorrano a svolgere il medesimo Programma è prevista la funzione di un coordinatore (il Ministro stesso o un suo delegato) per garantire una visione unitaria delle risorse relative ad ogni Programma. Per la preparazione e costruzione del bilancio dovranno essere utilizzate dalle Amministrazioni proponenti apposite “schede programma”contenenti i dati contabili elaborati dal S.I.R.G.S. (Servizio informatico della Ragioneria Generale dello Stato) da ritrasmettere ai fini della validazione dei corrispondenti Uffici centrali di bilancio. La scheda dedicata a ciascun Programma risulta costituita da un “insieme” di più schede. Una prima scheda concerne i Centri di responsabilità che condividono il Programma e che si ripartiscono perciò le risorse allo stesso afferenti. La scheda successiva contiene i dati del Programma, in termini di competenza e cassa, con riferimento ai Macroaggregati associati e quindi riportando la quota parte delle risorse ad essi relative (in particolare, per funzionamento, interventi, investimenti). Seguono poi le schede relative ai capitoli e ai piani di gestione.

6

Al primo livello figurano le entrate distinte nei quattro titoli più volte

menzionati (I entrate tributarie; II extratributarie; III da alienazione e

ammortamento dei beni patrimoniali e riscossione dei crediti; IV accensione di

prestiti).

Al secondo livello è stata introdotta la distinzione tra entrate “ricorrenti” e

“non ricorrenti”, di evidente importanza ai fini della finanza pubblica e della

valutazione dei nostri conti da parte dei competenti organismi europei.

Al terzo livello, le UPB sono individuate per tipologia di entrate. Per le

entrate tributarie, vi rientrano le imposte sul patrimonio e sul reddito; le tasse e

imposte sugli affari; le imposte sulla produzione, consumi e dogane; monopoli;

lotto, lotterie ed altri giochi. Vi sono comprese pertanto le imposte più importanti,

singolarmente definibili, e raggruppamenti di imposte aventi caratteristiche

analoghe (quindi: Ire, Ires, sostitutive, Iva, registro e bollo, accise ed imposta

erariale sugli oli minerali, sulla produzione e consumi di energia, sui generi di

monopolio, lotto, lotterie ed altri giochi, nonché, tra le entrate tributarie non

ricorrenti, quelle dai condoni, di imposte dirette e indirette).

Per le entrate extratributarie, il terzo livello concerne, per citare le UPB più

significative, le entrate ricorrenti derivanti da: servizi resi dalle Amministrazioni

statali; redditi da capitale; risorse proprie dell’Unione europea; controllo e

repressione delle irregolarità e degli illeciti e, tra le entrate non ricorrenti, quelle di

carattere straordinario.

Il quarto livello è costituito da una ulteriore suddivisione che, per le entrate

tributarie (primo livello) relative a singole imposte o ad aggregati di imposte (terzo

livello), consiste nella riconfermata distinzione tra le “entrate derivanti dall’attività

ordinaria di gestione” e le “entrate derivanti dall’attività di accertamento e

controllo”, onde indicare quanto si prevede di introitare dal comportamento

spontaneo del contribuente e quanto invece dall’opera correttiva e repressiva

dell’amministrazione finanziaria, nel quadro della lotta all’evasione.

7

Per le entrate non fiscali non vi può essere la distinzione tra quelle

derivanti dalla ordinaria gestione e quelle derivanti da accertamento e controllo. Nei

restanti tre titoli delle entrate il quarto livello indica perciò un dettaglio dei proventi

delle UPB del livello superiore; ad esempio, per le entrate extratributarie al quarto

livello sono indicati, tra l’altro, come specificazioni delle voci del terzo livello:

contributi vari per i servizi resi dalle Amministrazioni; dividendi; dazi; multe,

ammende e sanzioni.

Le UPB del quarto livello delle entrate costituiscono le poste da sottoporre

all’approvazione parlamentare6.

In conseguenza della riclassificazione delle entrate, le unità di voto, UPB,

dello stato di previsione dell’entrata del bilancio 2008 sono complessivamente n. 60

di cui: titolo I n. 34; titolo II n. 20; titolo III n. 4; titolo IV n. 2.

Per meglio evidenziare i successivi livelli di UPB delle entrate si riportano

qui di seguito tre tabelle contenute nel citato stato di previsione dell’entrata per

l’anno finanziario 2008, allegato al disegno di legge sul bilancio per il 2008 e

bilancio triennale 2008-2010 (pagg. 9,10,11). Le tabelle A e B riguardano le entrate

tributarie e la tabella C quelle extratributarie; esse consentono anche di rendersi

conto del diverso peso quantitativo rappresentato, a legislazione vigente, dalle voci

di entrata dei primi due titoli.

6 Le UPB, e non più i capitoli, rappresentano le unità elementari di voto essendo stato ritenuto che tale scelta rispondesse meglio all’esigenza di riservare al Parlamento il controllo sul Governo con riferimento a stanziamenti di livello non eccessivamente analitici, per non irrigidire troppo la gestione, come si verificava invece in precedenza con l’approvazione per capitoli. Poiché l’approvazione con legge di bilancio è riferita alle UPB, e non agli assai più numerosi capitoli, per trasferire risorse da un capitolo all’altro della stessa UPB è sufficiente un decreto di storno del Ministro competente.

TABELLA A

Entrate tributarie per gli anni 2007 e 2008 (al netto dei rimborsi IVA e della regolazione contabile per l'acconto concessionari)

(importi in milioni di euro)

Variazioni

Entrate tributarie Previsioni assestate 2007

emendate

Previsioni a legislazione vigente 2008

In termini assoluti

In termini percentuali

Imposte sul patrimonio e sul reddito 234.374 246.460 12.086 5,16

- IRE 160.425 170.613 10.188 6,35

- IRES 54.393 55.668 1.275 2,34

- Imposta sostitutiva 11.064 11.904 840 7,59

- Ritenuta sui dividendi 517 527 10 1,93

- Sostitutive L. 662/96 1.899 1.975 76 4,00

- Imposta sulle riserve matematiche 1.128 1.115 -13 -1,15

- Altre 4.948 4.658 -290 -5,86

Tasse e imposte sugli affari 132.999 130.027 -2.972 -2,23

- Registro 6.455 6.682 227 3,52

- IVA 108.735 104.892 -3.843 -3,53

- Bollo 5.628 5.720 92 1,63

- Assicurazioni 3.029 3.064 35 1,16

- Ipotecaria 2.798 3.151 353 12,62

- Concessioni governative 1.434 1.545 111 7,74

- Successioni e donazioni 65 127 62 95,38

- Altre affari 4.855 4.846 -9 -0,19

Imposte sulla produzione sui consumi e dogane 28.359 28.544 185 0,65

- Oli minerali 21.106 21.138 32 0,15

- Energia elettrica 1.280 1.321 41 3,20

- Gas metano 3.907 3.986 79 2,02

- Altre produzione 2.066 2.099 33 1,60

Monopoli 10.203 10.203 - 0,00- Tabacchi 10.196 10.189 -7 -0,07

Lotto, lotterie ed altre attività di giuoco 12.115 12.142 27 0,22

- Provento del lotto 7.064 6.082 -982 -13,90

- Attività di gioco 975 1.306 331 33,95

T O T A L E Entrate tributarie 418.050 427.376 9.326 2,23

9

TABELLA B

Entrate Tributarie per gli anni 2007 e 2008 (al netto dei rimborsi IVA e della regolazione contabile per l'acconto concessionari)



emendate

Previsioni

2008 Differenze

Entrate ricorrenti 416.514 426.148 9.634

- Imposta sui redditi - Entrate derivanti dall'attività ordinaria di gestione - Entrate derivanti dall'attività di accertamento e controllo

160.425 152.818 7.607

170.613 160.965 9.648

10.188 8.147 2.041

- Imposta sul reddito delle società - Entrate derivanti dall'attività ordinaria di gestione - Entrate derivanti dall'attività di accertamento e controllo

54.393 50.424 3.969

55.668 52.179 3.489

1.275 1.755 -480

- Sostitutive - Entrate derivanti dall'attività ordinaria di gestione - Entrate derivanti dall'attività di accertamento e controllo

14.744 14.744

15.719 15.719

975 975

- Altre imposte dirette - Entrate derivanti dall'attività ordinaria di gestione - Entrate derivanti dall'attività di accertamento e controllo

3.342 2.60 739

3.360 2.640 720

18 37 -19

- Imposta sul valore aggiunto - Entrate derivanti dall'attività ordinaria di gestione - Entrate derivanti dall'attività di accertamento e controllo

108.735 98.48 10.246

104.892 94.345 10.547

-3.843 -4.144 301

- Registro, bollo e sostitutiva - Entrate derivanti dall'attività ordinaria di gestione - Entrate derivanti dall'attività di accertamento e controllo

12.694 12.627

67

13.040 12.942

98

346 315 31

- Accisa e imposta erariale sugli oli minerali - Entrate derivanti dall'attività ordinaria di gestione - Entrate derivanti dall'attività di accertamento e controllo

21.593 21.560

33

21.605 21.579

26

12 19 -7

- Accisa e imposta erariale su altri prodotti - Entrate derivanti dall'attività ordinaria di gestione - Entrate derivanti dall'attività di accertamento e controllo

6.692 6.689

3

6.856 6.847

9

164 158 6

- Imposte sui generi di monopolio - Entrate derivanti dall'attività ordinaria di gestione - Entrate derivanti dall'attività di accertamento e controllo

10.200 10.200

10.194 10.194

-6 -6

- Lotto - Entrate derivanti dall'attività ordinaria di gestione

7.064 7.064

6.082 6.082

-982 -982

- Imposte gravanti sui giochi - Entrate derivanti dall’attività ordinaria di gestione

2.587 2.587

2.424 2.424

-163 -163

- Lotterie ed altri giochi - Entrate derivanti dall'attività ordinaria di gestione - Entrate derivanti dall'attività di accertamento e controllo

2.464 2.443

21

3.636 3.599

37

1.1721.156

16

- Altre imposte dirette - Entrate derivanti da attività ordinaria di gestione - Entrate derivanti da attività di accertamento e controllo

11.581 11.092

489

12.059 11.675

384

478583-105

10


emendate

Previsioni

2008 Differenze

Entrate non ricorrenti 1.536 1.228 -308

Sostitutive - Entrate derivanti da attività ordinaria di gestione - Entrate derivanti da attività di accertamento e controllo

1.444 1.444

0

1.066 1.066

0

-378-378

0

Altre imposte dirette - Entrate derivanti da attività ordinaria di gestione - Entrate derivanti da attività di accertamento e controllo

0

0

0

Condoni dirette - Entrate derivanti da attività ordinaria di gestione - Entrate derivanti da attività di accertamento e controllo

26 0 26

34 0 34

000

Altre imposte indirette - Entrate derivanti da attività ordinaria di gestione - Entrate derivanti da attività di accertamento e controllo

65 65 0

127 127 0

62620

Condoni indirette - Entrate derivanti da attività ordinaria di gestione - Entrate derivanti da attività di accertamento e controllo

1 0 1

1 0 1

001

T O T A L E EntrateTributarie 418.050 427.376 9.326

Totale entrate derivanti da attività ordinaria di gestione 394.849 402.383 7.534

Totale entrate derivanti da attività di accertamento e controllo

23.201 24.993 1.792

11

TABELLA C


Entrate extra - tributarie Previsioni assestate 2007

Previsioni 2008

Differenze

Entrate ricorrenti 25.362 28.345 2.983

Proventi speciali - Tributi speciali e diritti

923 923

922 922

-1-1

Entrate derivanti da servizi resi dalle Amministrazioni statali - Vendita beni e servizi resi da Amministrazioni statali - Vendita beni e servizi resi da Amministrazioni statali ed altre entrate da riassegnare ai competenti stati di previsione - Contributi vari ed altre entrate eventuali e diverse

6.506 410

391

5.705

7.350 346

380

6.624

844-64

-11919

Redditi da capitale - Retrocessione interessi - Proventi del demanio - Interessi - Avanzi di gestione - Dividendi - Altri proventi

8.658 3.600 437

1.121 100

3.400 0

9.312 3.500 874

1.433 105

3.400 0

654-100437312500

Risorse proprie dell'Unione Europea - Dazi - Prelievi agricoli - Contributi zucchero

2.100 1.990

0 110

2.500 2.370

0 130

400380020

Entrate derivanti dal controllo e repressione delle irregolarità e degli illeciti - Multe, ammende, sanzioni - Altre entrate correlate a illeciti

6.135 0 0

7.284 0 0

1.14900

Entrate derivanti da movimenti di tesoreria - Prelevamenti da conti di tesoreria

139 139

0 0

-139-139

Restituzioni, rimborsi, recuperi e concorsi vari - Restituzione di finanziamenti - Altre entrate

901 20 881

977 4

973

76-1692

Altre imposte indirette - Entrate derivanti da attività ordinaria di gestione - Entrate derivanti da attività di accertamento e controllo

65 65 0

127 127 0

62620

Entrate non ricorrenti 309 259 -50

Entrate di carattere straordinario - Entrate provenienti dal settore statale - Altre entrate in conto capitale

309 0

309

259 0

259

-500

-50

T O T A L E Entrate extra Tributarie 25.671 28.604 2.933

12

Successive distinzioni ed identificazioni delle entrate vengono effettuate in

base alla “categoria”, che è un’aggregazione di più capitoli aventi natura omogenea

o comunque simile, e al “capitolo”.

Le categorie sono 15, divise nei tre titoli (ad esempio, relativamente alle

entrate tributarie, sono previste le categorie delle imposte sul patrimonio e sul

reddito; tasse ed imposte sugli affari; imposte sulla produzione, sui consumi e

dogane; monopoli; lotto, lotterie ed altre attività di gioco).

Le categorie sono riportate nella seguente tabella contenuta nello stato di

previsione dell’entrata del disegno di legge del bilancio 2008 (pag. 21), utile anche

per rendersi conto, nell’ambito delle entrate finali, del rapporto tra gli importi

complessivi dei tre titoli, a legislazione vigente. In particolare, risulta la previsione

di un aumento percentuale delle entrate extratributarie nettamente superiore alle

tributarie (11,45% contro 4,85%; si deve tener presente, però, che le

extratributarie risultano pari solo a circa il 6,2% delle tributarie) ed un forte

decremento previsionale, invece, delle entrate del titolo terzo (-60%), ciò che

sembra corretto, tenuto conto che non si prevedono nel 2008 alienazioni di beni

patrimoniali e che nel trascorso 2007 vi è stato l’apporto di un versamento

straordinario, una tantum, della SACE S.p.A di 3500 milioni, a seguito della

riduzione del suo fondo di dotazione.

13


Previsioni assestate 2007

Previsioni 2008

variazioni in valore assoluto

variazioniin

percento

TITOLO I - Entrate tributarie

Categoria I Imposte sul patrimonio e sul reddito 231.147 246.460 15.313 6,62%

Categoria II Tasse ed imposte sugli affari 156.720 163.037 6.317 4,03%

Categoria III Imposte sulla produzione, sui consumi, dogane 29.293 28.544 -749 -2,56%

Categoria IV Monopoli 9.807 10.203 396 4,04%

Categoria V Lotto, lotterie ed altre attività di giuoco 12.115 12.142 27 0,22%

Totale TITOLO I 439.082 460.386 21.304 4,85%

TITOLO II - Entrate extra-tributarie

Categoria VI Proventi speciali 653 671 17 2,76%

Categoria VII Proventi di servizi pubblici minori 4.575 4.797 221 4,85%

Categoria VIII Proventi dei beni dello Stato 449 874 424 94,65%

Categoria IX Prodotti netti di aziende autonome ed utili di gestioni 3.690 3.690 0 0,00%

Categoria X Interessi su anticipazioni e crediti vari del Tesoro 4.531 4.745 213 4,72%

Categoria XI Ricuperi, rimborsi e contributi 9.501 11.164 1.663 17,50%

Categoria XII Partite che si compensano nella spesa 2.268 2.664 396 17,46%

Totale TITOLO II 25.667 28.605 2.934 11,45%

TITOLO III - Alienazione ed ammortamento di beni

Categoria XIII Vendita di beni ed affrancazione di canoni 4.771 1.380 -3.391 -71,08%

Categoria XIV Ammortamento di beni patrimoniali 841 847 6 0,71%

Categoria XV Rimborso di anticipazioni e di crediti vari del tesoro 26 26 0,00%

Totale TITOLO III 5.638 2.253 -3.385 -60,04%

TOTALE ENTRATE FINALI 470.387 491.244 20.853 4,43%

14

Il capitolo è un’unità contabile, non più sottoposta al voto parlamentare e

perciò rilevante ai soli fini della gestione e della rendicontazione, descrittiva

dell’oggetto. I capitoli sono a loro volta divisi in articoli (ad esempio, l’articolo delle

“ritenute sui redditi da lavoro dipendente” costituisce una delle ulteriori

specificazioni del capitolo 1023 concernente l’IRE, già IRPEF).

2. Fasi del procedimento di acquisizione delle entrate.

Premesso che le entrate possono essere inserite nel bilancio solo se lo

Stato sia stato legittimato ad esigerle da un atto normativo precedente (legge,

decreto, regolamento, altro titolo giuridico), si ricorda che le stesse, per essere

materialmente incamerate, passano attraverso le tre fasi, di diverso contenuto

giuridico, dell’accertamento, della riscossione e del versamento. Il bilancio di

competenza fa riferimento alle previsioni delle entrate da accertare; quello di cassa

alle previsioni delle entrate da incassare.

E’ il caso di fare un cenno al significato ed agli effetti di queste fasi.

L’accertamento7 determina il momento in cui sorge il diritto a riscuotere, ed è infatti

definito come l’operazione giuridico - contabile con cui l’ amministrazione appura la

ragione del credito, l’importo dello stesso ed il soggetto che ne è debitore (art 222

del regolamento di contabilità). In tale momento sorge l’obbligo di iscrivere il

credito come competenza dell’esercizio.

La riscossione8 si sostanzia negli atti posti in essere per introitare il credito

7 Non sempre l’accertamento richiede lo svolgimento di appositi atti ed operazioni da parte dell’accertatore; anzi, è notevolmente diffuso il sistema dell’accertamento del debito e della sua quantificazione da parte dello stesso debitore (è così per le imposte sui redditi e per l’iva). L’autoaccertamento e l’autoliquidazione è naturalmente soggetta a controlli, ma resta un metodo di grande accelerazione e semplificazione della procedura. Analogamente accade quando l’accertamento e la riscossione vengono effettuati da un sostituto d’imposta con ritenute alla fonte - a titolo (definitivo) d’imposta, ovvero in acconto - prelevate da redditi corrisposti al debitore dal sostituto e poi da questo versate all’erario.

8 E’ utile rammentare alcuni concetti e principi in materia di riscossione in rapporto alle fasi dell’accertamento e del versamento. La riscossione segue logicamente all’accertamento, ma non è sempre così dal punto di vista temporale, considerato che le due fasi possono anche coincidere (come si verifica nell’autotassazione). La riscossione, inoltre, può iniziare prima ancora dell’accertamento

15

da parte del soggetto che provvede a questo compito. Il versamento consiste

nell’operazione che consente l’incasso delle somme da parte delle tesorerie.

Va ricordato che tra accertamenti e riscossioni non vi è coincidenza di

ammontare in quanto nell’esercizio possono essere accertate entrate che poi non si

riesce a riscuotere così come si possono riscuotere e versare nell’esercizio entrate

accertate in precedenti esercizi (le riscossioni di entrate durante l’esercizio possono

dunque riferirsi a stanziamenti in conto competenza o in conto residui attivi). I

residui attivi sono pertanto delle entrate che, pur accertate, non sono state riscosse

e versate, o, pur riscosse, non sono state versate in tesoreria entro l’esercizio,

continuando così a restare al livello di crediti.

Ponendo mente al fatto che la legittimazione ad incassare le entrate deriva

dalle norme che le disciplinano, alla cui esecuzione è diretta la legge di bilancio, è

da sottolineare che gli stanziamenti da questa previsti non rappresentano un limite

per le attività di accertamento, riscossione e versamento, che, per

l’Amministrazione, costituiscono quindi in ogni caso un dovere, oltre che un diritto,

da esercitare. Può perciò legittimamente verificarsi che le entrate risultino poi

superiori alle previsioni, mentre altrettanto non può avvenire per le spese, perché

queste non possono mai superare gli importi degli stanziamenti approvati, e dunque

autorizzati, dal Parlamento. Ciò significa, in altri termini, che le previsioni delle

entrate indicano soltanto delle stime, certo importantissime ai fini delle decisioni

politiche e perciò da effettuarsi con la massima accuratezza, ma pur sempre

ipotetiche e smentibili in sede di realizzo.

Com’è noto, i risultati delle operazioni effettuate in sede di gestione

dell’esercizio, e con essi il grado di attendibilità delle previsioni di bilancio, possono

giuridicamente definitivo: ciò accade quando è previsto il versamento di acconti nonché quando il fisco, in pendenza di impugnative, chiede ed incassa versamenti parziali. D’altra parte, si possono però effettuare rimborsi solo dopo un accertamento definitivo. Circa le procedure, si ricorda che la voce del “ruolo” (elenco di debitori del fisco che viene consegnato per la riscossione dall’amministrazione ad un agente esterno) relativa ad un singolo contribuente è detta “iscrizione a ruolo”. Vi si ricorre in tutti i casi in cui il contribuente non versi l’imposta dovuta o quando sia stata accertata un’imposta non dichiarata. L’iscrizione a ruolo non fa acquistare la titolarità del credito all’agente della riscossione ma solo l’esercizio di esso, nei modi normativamente previsti. La notificazione dell’iscrizione a ruolo viene fatta dall’agente mediante la notifica della cartella di pagamento, che obbliga a pagare entro un certo termine, trascorso il quale l’agente procede per l’esecuzione forzata, stante il valore del ruolo come titolo esecutivo.

16

essere conosciuti, controllati e conclusivamente certificati solo dopo il 30 giugno

dell’anno successivo, quando si procede all’approvazione per legge del Rendiconto

generale dello Stato, previa la parificazione della Corte dei conti. Nel conto del

bilancio del Rendiconto generale sono infatti riportate le entrate dell’anno accertate,

riscosse e da riscuotere, le somme versate in tesoreria, la gestione dei residui

provenienti dagli esercizi precedenti e l’ammontare totale dei residui dell’esercizio

trascorso, vale a dire la somma degli importi rimasti da riscuotere in conto

competenza e in conto residui. I dati del Rendiconto sono ovviamente essenziali per

effettuare le previsioni dell’esercizio successivo.

3. Procedure per le elaborazioni delle previsioni di entrata.

3.1. Responsabilità delle previsioni.

Le previsioni delle entrate sono predisposte dal Ministero dell’economia e

delle finanze, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, al quale

confluiscono le valutazioni e stime delle diverse strutture competenti. Nel caso del

quadro economico, delle dismissioni, cartolarizzazioni, dividendi ed altri proventi

non tributari connessi alla gestione del debito pubblico, le stime provengono,

stando a comunicazioni della RGS, dal Dipartimento del tesoro (che non riconosce

però un suo ruolo diretto in materia: v. oltre). Per il gettito tributario, esse

provengono dal Dipartimento delle politiche fiscali nonché dall’Agenzia delle entrate,

per quanto riguarda le obbligazioni tributarie iscritte a ruolo e per entrate

extratributarie (sanzioni ed interessi) a queste connesse. Per le altre entrate i dati

di previsione sono acquisiti dalle Amministrazioni cui i cespiti sono riferiti9.

9 I modi, i tempi, e gli uffici che intervengono in via ordinaria nel procedimento di elaborazione delle previsioni delle entrate, oggetto dell’esposizione del testo, sono stati specificamente precisati in un appunto redatto e consegnato in data 30/7/2007 dal MEF, Dipartimento RGS. Tuttavia, da parte del Dipartimento del Tesoro non viene riconosciuto come proprio (o comunque con analoghi effetti esterni) quel ruolo di responsabilità in tema di previsioni di entrate che invece gli viene attribuito dalla RGS (sul punto v. la successiva nota 10).

17

La ripartizione delle responsabilità delle previsioni di entrata risulta ben

evidenziata nei seguenti prospetti A e B, di fonte MEF – RGS.

Nel prospetto A, redatto con riferimento al Conto consolidato della Pubblica

amministrazione, sono riportate: la stima delle entrate per il 2007 contenuta nella

nota di aggiornamento del DPEF 2008-2011; l’indicazione delle amministrazioni

responsabili nella formulazione delle previsioni; la percentuale di rispettiva

incidenza sul totale ( nel prospetto A, che riporta le entrate al netto dei rimborsi

IVA,le entrate tributarie, le cui stime sono attribuite alla responsabilità del

Dipartimento delle politiche fiscali, rappresentano il 63,4% delle entrate

complessive della P.A)

Nel successivo prospetto B, che fa invece riferimento al bilancio dello Stato,

non all’intera Pubblica Amministrazione, sono riportate le stime assestate emendate

2007 per ciascuno dei tre titoli dell’entrata nonché, secondo la stessa impostazione

del precedente prospetto A, l’indicazione dell’amministrazione responsabile e la

percentuale di incidenza. Si evidenzia così, in particolare, il ruolo e la responsabilità

del Dipartimento delle politiche fiscali nelle previsioni delle entrate tributarie dello

Stato (il 93,8% del totale) e che nel comparto delle entrate non tributarie una

responsabilità per talune previsioni viene attribuita, tra l’altro, al Dipartimento del

Tesoro (circa il 3% del totale).

Le entrate erariali (bilancio dello Stato), cui soltanto si riferisce la presente

indagine, costituiscono, come precisato dal DPF, circa il 60% del totale delle entrate

delle Pubbliche Amministrazioni.

Va da sé che il termine “responsabilità” viene qui riferito, così come accade nella corrispondenza ministeriale, ai livelli delle competenze degli organi amministrativi. Con riferimento invece ai livelli dei rapporti istituzionali e politico-parlamentari, la responsabilità delle previsioni fa capo, naturalmente, al Governo ed ai suoi esponenti.

18

Prospetto A

stime 2007

aggiornate (*) Amm.ne responsabile

in mln

%

entrate tributarie 456.354 Dip. Politiche fiscali 63,4

di cui

imposte in conto capitale 883 Dip. Politiche fiscali

contributi sociali (**) 207.708 modello RGS 28,8

altre entrate correnti 52.620 tutte altre amm.ni 7,3

entrate in conto capitale non tributarie 3.677 Dip. Tesoro 0,5

TOTALE 720.359

(*) Fonte: Nota di aggiornamento DPEF 2008-2011. Le stime tengono conto del D.L. 159/2007 (**) La RGS elabora la stima sulla base dell'analisi quantitativa e qualitativa dei risultati consuntivi per i

diversi principali Istituti previdenziali, delle variabili del quadro macroeconomico, di eventuali interventi normativi, delle ipotesi assunte circa l'evoluzione delle retribuzioni nel pubblico impiego ivi compresa la tempistica dei rinnovi contrattuali, e di ogni altro elemento che possa influenzare la variazione tendenziale.

19

Prospetto B 10

previsioni assestate emendate 2007

Amm.ne responsabile %

in mln

entrate tributarie 418.050 Dip. Politiche fiscali 93,8

entrate extra tributarie 25.671

di cui:

ruoli per sanzioni e interessi connessi alle imposte dirette e indirette

5.241 Dip. Politiche fiscali 1,18

Swap, retrocessioni interessi 3.600 Dip. Tesoro 0,81

dividendi 3.400 Dip. Tesoro 0,76

Prelevamenti da conti di tesoreria , restituzioni rimborsi recuperi e concorsi vari

5.061 Dip. Tesoro 1,14

Dazi e prelievi doganali 1.990 Agenzia delle dogane 0,45

altri proventi 6.379 tutte le altre amm.ni 1,43

entrate per alienazioni e ammortamenti di beni 2.139

di cui:

Vendite immobili 1.000 Dip. Tesoro 0,22

Ammortamento 841 0,19

Altri proventi 298 tutte le altre Amm.ni 0,07

TOTALE 445.860

10 Dal prospetto B, di fonte RGS, risulta, come si è detto, che per talune entrate non tributarie la responsabilità delle previsioni è attribuita alla responsabilità del Dipartimento del Tesoro. Questo Dipartimento, ha però fatto presente, dietro precisa richiesta di questa Corte, di non svolgere alcun ruolo diretto nella previsione delle entrate, non rientrando tale compito nelle sue competenze istituzionali (lett. nota Pit. 102966 del 26.10.2007). A seguito di altra richiesta di precisazione, relativa alla responsabilità delle entrate singolarmente specificate nel prospetto (per un complessivo importo di meno del 3% del totale, secondo le stime 2007 assestate emendate), il Dipartimento del Tesoro ha ribadito la sua istituzionale competenza solo nella elaborazione delle previsioni macroeconomiche, con la possibilità, peraltro, di formulare ipotesi evolutive circa aggregati di finanza pubblica che maggiormente interagiscono con il Quadro macroeconomico, tra i quali le entrate fiscali. Con riferimento alle entrate non tributarie del titolo III (alienazioni e ammortamento di beni), il Dipartimento del Tesoro ha rilevato che nessuna delle sue direzioni interviene “direttamente” nel procedimento concernente dette entrate (lett. nota prot. n. 115878 del 27.11.2007), in particolare sottolineando che i proventi derivanti dalla vendita degli immobili è affidata alla gestione del Demanio. Pur in assenza di sicura concordanza tra i Dipartimenti della Ragioneria Generale dello Stato e del Tesoro sulla responsabilità delle previsioni delle citate entrate non tributarie, si conferma comunque che trattasi di responsabilità da gestirsi nell’ambito del MEF e dei suoi Dipartimenti. Si evidenzia però un’area di incertezza in ordine alle procedure e all’attività delle previsioni i cui effetti, in termini di “criticità”, sono analizzati nelle considerazioni finali, alle quali si rinvia (v. paragrafi 6.3 e 6.3.1).

20

3.2. Documenti e tempi delle previsioni.

Le stime costituiscono la base essenziale dei documenti programmatici di

finanza pubblica e dei disegni di legge di bilancio, legge finanziaria e di

assestamento e sono oggetto di continua verifica in sede di redazione dei suddetti

documenti, di aggiornamenti e monitoraggi.

Il procedimento di elaborazione delle previsioni viene attivato in via ordinaria in

occasione della successiva predisposizione dei documenti seguenti: Relazione

previsionale e programmatica (nel mese di settembre - ottobre dell’anno

precedente a quello di riferimento); Relazione unificata sull’economia e la finanza

pubblica (nel mese di marzo dell’anno di riferimento); Documento di

programmazione economico-finanziaria (entro il mese di giugno); Assestamento del

bilancio (entro il mese di giugno)11.

Tenuto conto dei momenti di presentazione, è da rilevare che la RUEF

(marzo) può fondare le stime per l’anno corrente su dati di preconsuntivo dell’anno

trascorso nonché su di un quadro macroeconomico già abbastanza definito e

scontare inoltre gli effetti prodotti dalla finanziaria approvata alla fine dell’anno

precedente. Con il DPEF (giugno-luglio) le previsioni possono essere corrette con

l’utilizzo di un modello di monitoraggio sui risultati ottenuti in termini di gettito

tributario, ma non ancora con la conoscenza dei dati relativi all’autoliquidazione. Le

11 Si richiamano, molto sinteticamente, alcuni basilari concetti e definizioni dei suddetti documenti. La Relazione previsionale e programmatica (RPP) viene presentata al Parlamento, ma non per un voto, in concomitanza con la legge finanziaria ed illustra le stime per l’anno in corso e le previsioni per l’anno successivo, aggiornando il quadro macroeconomico del DPEF ed analizzando la manovra attuata con la legge finanziaria. La RPP è definita,in particolare, dall’art. 15 della legge n. 468/1978. La Relazione unificata sull’economia e la finanza pubblica (RUEF) nasce dall’accorpamento, dal 2007, della Relazione trimestrale di cassa e della Relazione sull’aggiornamento delle stime della RPP. La RUEF, anch’essa presentata al Parlamento, ma non per il voto, effettua un’ampia analisi dell’andamento dell’economia sulla base dei dati Istat di consuntivo e permette una prima impostazione delle previsioni del Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF). Il DPEF, istituito con la legge n. 362/1988, di modifica della legge n. 468/1978, ulteriormente modificata dalla legge n. 208/1999, mira ad illustrare l’attività di programmazione del Governo, esponendo gli obiettivi di medio termine alla luce delle principali grandezze e saldi di finanza pubblica e secondo un arco di previsione quadriennale. Viene approvato dalle Camere con una risoluzione separata nei due rami onde vincolare il Governo ad attuare le linee del DPEF nei disegni di legge di bilancio e finanziaria. Il disegno di legge di assestamento viene presentato per aggiornare le dotazioni di competenza e di cassa delle poste del bilancio non determinate da specifiche disposizioni di legge. Si connette con il Rendiconto dell’esercizio trascorso dal quale risulta l’effettiva entità dei residui attivi e passivi dell’esercizio attuale. Gli stanziamenti delle entrate sono assestate in relazione alle previsioni di gettito derivanti dall’attività di accertamento e dall’evoluzione della situazione dell’economia che si rifletta sulle basi imponibili.

21

stime del DPEF possono essere meglio aggiornate (a settembre – ottobre) alla luce

dei dati dei versamenti delle autotassazioni, nel frattempo divenuti disponibili.

Queste ultime, più aggiornate previsioni, oltre a servire per l’emendamento, a

settembre, al disegno di legge di assestamento del bilancio corrente, sono utilizzate

per la formulazione delle stime della RPP e del bilancio di previsione dello Stato per

il triennio.

Ad integrazione e chiarimento di quanto prima evidenziato a proposito delle

presentazione dei ricordati documenti di programmazione economica, è opportuno

richiamare l’attenzione sulle seguenti caratteristiche dei cicli delle previsioni: a) le

stime ufficiali, per l’anno corrente e per il quadriennio successivo, vengono

elaborate complessivamente in cinque fasi; b) esse riguardano però due aggregati

diversi, le Pubbliche Amministrazioni ed il bilancio dello Stato, per il quale le fasi del

ciclo delle previsioni sono tre; c) tra i due cicli di previsione non vi è sincronia; d)

tra le previsioni iniziali e finali del bilancio dello Stato intercorre di fatto un anno di

tempo.

Quanto sopra viene illustrato con l’ausilio dello schema semplificato

sottoriportato, di fonte MEF, Dipartimento Politiche Fiscali.

22

SCHEMA SEMPLIFICATO DEL CICLO DELLE PREVISIONI UFFICIALI

Anno 2007

Pubbliche Amministrazioni Bilancio dello Stato 30 settembre 2006 – RPP 2007

1. Anno base: 2006 stimato; 2. Quadro macro economico 30 settembre

2006; 3. Eventuali decreti legge di misure fiscali. 4. Disegno di Legge finanziaria nella

previsione programmatica

31 dicembre 2006 – PREVISIONE INIZIALE Legge di approvazione del bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2007 e bilancio pluriennale per il triennio 2007-2009

1. Stima 2007 coerente con RPP 2007 (settembre 2006) integrato con 2

2. Legge finanziaria varata dal Parlamento. 31 marzo 2007 – RUEF 2007

1. Anno base: 2006 risultati; 2. Quadro macro economico 31 marzo

2007; 3. Legge finanziaria varata dal Parlamento 4. Eventuali decreti legge di misure fiscali.

30 giugno 2007 – DPEF 2008-2011 1. Anno base: 2006 risultati 2. Quadro macro economico 30 giugno 2007 3. Eventuali decreti legge di misure fiscali.

30 giugno 2007 – Disegno di legge di assestamento del bilancio 2007.

1. Stima 2007 coerente con DPEF 2008-2011

30 settembre 2007 – RPP 2008 1. Anno base: 2006 risultati 2. Proiezione del gettito acquisito 3. Eventuali decreti legge di misure fiscali.

30 settembre 2007–PREVISIONE ASSESTATA Emendamento al Disegno di legge di assestamento del bilancio 2007. 1. Stima 2007 coerente con RPP 2008

23

Circa le differenze dei due aggregati, si rammenta che al bilancio statale

affluiscono solo le entrate erariali e che esse vi sono registrate secondo il criterio

della competenza giuridica, non economica, come invece avviene a livello Pubbliche

Amministrazioni.

In ordine alla distanza, di un anno, tra previsioni iniziali e finali del bilancio

dello Stato va sottolineato che queste ultime sono desumibili soltanto dal

provvedimento di assestamento e dal suo aggiornamento (emendamento) di fine

settembre. Perciò un eventuale, anche rilevante, divario tra le stime iniziali indicate

e quelle assestate emendate del bilancio dello Stato può risultare normalmente

spiegabile, in massima parte, dalle variazioni (nell’andamento dell’economia; a

seguito di normative con effetti fiscali; a causa di accadimenti straordinari)

intervenute nel non certo breve arco temporale, di un anno, che intercorre tra

l’epoca delle prime e delle seconde. Come esempio di una rilevante “novità” con

effetti fiscali intervenuta a distanza di un anno, si può ricordare che a settembre

2006 la variazione del PIL nominale per il 2007 era stimata pari al 2,8%, mentre a

settembre 2007 è stata stimata al 4,6% (+64%).

La diversità dei cicli temporali delle previsioni delle entrate tributarie per lo

Stato e le Pubbliche Amministrazioni, che rende meno chiaro il nesso tra le

previsioni di bilancio e le previsioni di finanza pubblica (v. oltre, paragrafo 6.2),

potrebbe far prospettare, come mera ipotesi e previa una modifica delle legge n.

468/78, una correzione normativa della tempistica delle variazioni delle stime del

bilancio dello Stato.

Con l’occasione, venendo ad un altro aspetto di differenze, anche notevoli,

riscontrabili nel bilancio, quello tra le previsioni, anche finali, di competenza con

quelle di riscossione ed incasso, va sempre tenuto presente il peso che hanno

sull’accertamento complessivo gli accertamenti tramite ruoli, la cui resa in termini

di gettito può risultare di importo molto inferiore (v. oltre al paragrafo 5.2). Ne

deriva, pertanto, che una lettura di dati di bilancio comprensivi di ruoli rischia di

24

esporre un quadro fuorviante del possibile introito.

3.3. Modelli per l’elaborazione delle previsioni delle entrate

tributarie.

Ai fini dell’attendibilità delle previsioni è ovvia l’importanza delle fasi

dell’acquisizione e della elaborazione dei dati.

Circa l’acquisizione, è sufficiente ricordare, in questa sede, che occorre

disporre di dati, quantitativi e qualitativi, adatti all’arco temporale di politica

economica da considerare ed al contesto di globalizzazione in cui si è inseriti nonché

delle più opportune informazioni statistiche, che siano inoltre comparabili con quelle

degli altri paesi della UE12.

Per quanto concerne l’elaborazione dei dati, si utilizzano i modelli

macroeconomici ritenuti più rispondenti alle necessità, considerato che esistono e

possono essere costruiti modelli di diversa tipologia, peraltro tra loro integrabili13.

Stante l’esistenza di una pluralità di modelli in uso presso Il Ministero

dell’economia e delle finanze, conviene far rapido cenno soltanto di alcuni tra quelli

attivi o continuamente sviluppati presso il Dipartimento delle Politiche Fiscali, che è

responsabile, come si è visto, delle previsioni delle entrate tributarie e quindi della

parte preponderante delle entrate finali del bilancio, e cioè del “Modello delle

entrate tributarie” e, per il gettito delle specifiche imposte, dei Modelli Irap, Ire ed

Ires14.

12 In questo quadro si considera fondamentale il passaggio del sistema dei conti nazionali dal SEC 79 al SEC 95, che ha anche comportato il consolidamento del principio di competenza rispetto a quello di cassa nella redazione del bilancio pubblico. In merito alle statistiche disponibili, si rammenta che i dati Istat di contabilità nazionale, revisionati nel 2005, sono sottoposti a revisioni annuali e, ogni cinque anni, a revisioni straordinarie.

13 Un confronto tra i modelli di previsione in uso tra i principali Paesi della UE (Germania, Francia, Italia, Olanda, Regno Unito), Stati Uniti, FMI, OCSE e Commissione europea effettuato nel 2005 dall’Istituto di previsione tedesco ZEW ha indotto a consigliare esplicitamente l’utilizzo congiunto di modelli piuttosto che l’affidamento ad una sola metodologia (v. volume “I Documenti Programmatici” curato dal MEF - Dipartimento del Tesoro, pagg. 180-195).

14 Dagli inizi degli anni 2000 il MEF, attraverso i suoi Dipartimenti, è diventato il responsabile dell’intero processo di previsione. In precedenza, all’epoca della tripartizione del Dicastero, il Ministero del bilancio e programmazione economica provvedeva all’elaborazione del quadro macroeconomico; il Ministero del tesoro alle previsioni della spesa e quello delle finanze alle stime sulle entrate. Attualmente, nell’ambito dei Dipartimenti del MEF ed ai fini delle varie operazioni di analisi, verifica e

25

Oggetto dell’attività di previsione tramite il “Modello delle entrate

tributarie” sono, da un lato, le entrate tributarie delle Pubbliche amministrazioni,

secondo le definizioni di contabilità nazionale che recepiscono i criteri contabili del

SEC 95, e, dall’altro, le entrate erariali secondo i principi della contabilità pubblica15.

La base delle previsioni e della loro periodica verifica è costituita dal

sistema di monitoraggio posto in atto dal Dipartimento, il cui esito è diffuso

mensilmente con il “Bollettino delle entrate tributarie”.

Il Modello è di tipo statistico – matematico; i dati elaborati, relativi alle

entrate di tutte le Pubbliche amministrazioni, suddivise in imposte dirette, indirette

e in conto capitale, utilizzano il livello minimo di disaggregazione gestionale

adottato dal bilancio dello Stato, vale a dire il capitolo/articolo.

Il Modello previsionale Irap elabora i dati desunti dalle dichiarazioni dei

redditi delle categorie soggette al tributo (società, enti, titolari di partita Iva) e dagli

archivi dei modelli 770, di dichiarazione dei sostituti d’imposta.

Il Modello di microsimulazione Ire agisce su tutti i contribuenti persone

fisiche e quindi su di una platea di oltre 38 milioni di soggetti. Viene analizzata la

posizione fiscale di ciascun contribuente, ogni variazione di gettito stimata a seguito

di modifiche normative ipotizzate (es. modifiche degli scaglioni, di deduzioni,

detrazioni), le conseguenti variazioni nelle addizionali ecc.. I risultati sono anche

monitoraggio che vengono effettuate, le previsioni utilizzano vari modelli, che vengono distinti, da un punto di vista generale, tra quantitativi e qualitativi. I modelli di tipo “quantitativo” osservano dati caratterizzati da regolarità ed oggettività, mentre i “qualitativi” inseriscono anche informazioni di carattere previsionale “soggettivo”, nel senso che sono derivati dalla conoscenza del sistema economico di cui trattasi; questi ultimi modelli dovrebbero essere in grado di anticipare gli effetti dei cambiamenti strutturali dell’economia di un paese.

Venendo alle diverse attività di analisi e di previsione svolte all’interno del MEF, si segnala che: presso il Dipartimento del tesoro è tra gli altri attivo il Quadro macro “Judgement Based Model”(JBM) ed il Modello econometrico per l’economia italiana (ITEM); presso la Ragioneria generale dello Stato il Modello di finanza pubblica; presso il Dipartimento politiche sociali il Quadro Macro territoriale (v. al riguardo il volume citato in nota 13, pag. 81).

Circa i modelli attivi presso il Dipartimento delle politiche fiscali citati nel testo (v. pag. 170 e segg. dello stesso volume) si evidenzia che le informazioni elementari sulle riscossioni dei versamenti sono tratti dai sistemi informatizzati dei soggetti istituzionali coinvolti (es. Banca d’Italia, RGS, Agenzie entrate e dogane, Monopoli).

15 L’analisi viene indirizzata verso il Conto consolidato delle Pubbliche amministrazioni, che comprende tutte le amministrazioni dello Stato, le aziende e amministrazioni autonome, gli enti territoriali e locali e loro consorzi nonché, tra l’altro, le istituzioni universitarie, le Camere di commercio, gli enti del Servizio sanitario nazionale, gli enti pubblici nazionali non economici.

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evidenziati per gruppi di contribuenti, individuati ad esempio per il reddito

prevalente (lavoratore dipendente, pensionato ecc. ), per classi di reddito,

provenienza geografica.

Il Modello Ires, relativo ai soggetti che esercitano un’attività d’impresa,

utilizza una serie di archivi riferiti alle categorie dei contribuenti tenuti a pagare

questo tributo ed è anch’esso finalizzato ad effettuare una simulazione di

quantificazione del gettito a legislazione vigente e a legislazione con proposte di

modifica.

3.4. Relazione tra entrate tributarie e congiuntura economica.

Le previsioni di gettito devono essere coerenti con il quadro economico di

riferimento, sia a carattere tendenziale che programmatico. Il quadro

macroeconomico viene elaborato dal Ministero dell’economia e delle finanze –

Dipartimento del Tesoro tramite appositi modelli econometrici e comportamentali

così da individuare le proiezioni relative alle principali variabili macroeconomiche,

che sono quindi inviate al Dipartimento delle Politiche Fiscali ed alla Ragioneria

Generale dello Stato affinché possano desumerne gli andamenti delle basi imponibili

per le varie voci di entrata. Il Dipartimento del Tesoro può peraltro

successivamente trasmettere un nuovo quadro economico qualora, controllando i

dati previsionali del gettito indicati dagli altri citati Dipartimenti, non ne ravvisi più

la compatibilità con le variabili economiche, anch’esse influenzabili dal prelievo

fiscale, oggetto dell’invio della prima informativa (ad esempio, un aumento di

gettito derivante da più forti imposte sulle persone fisiche che comporti una

modifica del reddito delle famiglie destinato al consumo).

I fattori che determinano le previsioni delle entrate da incassare in un

esercizio vengono distinti in permanenti o transitori, a seconda che comportino o

meno variazioni durature, strutturali del gettito.

I fattori transitori delle variazioni del gettito nel periodo preso in

27

considerazione sono legati essenzialmente al ciclo economico ed è noto che le

entrate tendono generalmente ad aumentare durante le fasi di espansione e a

ridursi nelle fasi discendenti.

Va precisato però che effetti transitori, non in grado di produrre

cambiamenti strutturali, derivano anche dalle misure una tantum, cioè quelle che

producono risultati di entrata destinati ad esaurirsi nell’anno o in pochi anni (si

pensi alle entrate acquisibili con alienazioni del patrimonio, con operazioni di

cartolarizzazione, con condoni, con aumenti solo temporanei di imposta).

Circa le conseguenze della congiuntura economica, occorre far presente

che gli importi e l’attendibilità delle stime dipendono anche dalla previsione

dell’esatta evoluzione temporale del ciclo, il che non è sempre così agevole. Bisogna

poi riuscire a distinguere, di fronte a variazioni, la parte dovuta al ciclo e quella

dovuta invece ad elementi strutturali.

Entra qui in gioco la “elasticità” rispetto al PIL, cioè il rapporto tra la

variazione percentuale del gettito e la variazione percentuale del PIL, che consente

di ipotizzare in termini quantitativi la relazione degli incassi con la congiuntura

economica (prescindendo dagli effetti della manovra di finanza pubblica).

Deve tenersi presente, tuttavia, che non vi può essere la certezza di

applicare indici di elasticità, individuati storicamente od utilizzati da modelli di

previsione, così adeguati da far calcolare con esattezza, nelle variazioni di entrata,

la parte ciclica e, per differenza, la parte strutturale. Tanto più che, pur in presenza

di previsioni non smentite, cioè realistiche, sull’andamento del ciclo, possono aversi

riflessi sulle entrate anche molto diversi, nel breve termine, a seconda del tipo di

crescita e del tipo di entrate. (Ad esempio, si hanno, nel breve, conseguenze di

segno diverso sui redditi e sulle connesse imposte a seconda che trattasi di una

crescita da domanda interna o esterna, determinando, la prima, maggior gettito

fiscale e maggiori introiti dai redditi da lavoro rispetto ad una crescita trainata

invece dalle esportazioni).

28

A conferma della insussistenza di un unico e generalmente condiviso

sistema di previsione, è opportuno far presente che, a livello europeo, l’OCSE e la

BCE applicano diverse metodologie per calcolare la componente ciclica delle

entrate. Le due metodologie divergono negli elementi presi in considerazione per il

calcolo delle elasticità teoriche delle imposte rispetto alle loro basi imponibili e di

queste rispetto al PIL e quindi non portano allo stesso risultato. (L’elasticità teorica

delle entrate calcolata dall’OCSE per l’Italia è pari a 1,17).

Deve concludersi, su questo punto, che la metodologia di calcolo e di scelta

delle elasticità presenta comunque un ampio grado di discrezionalità, che dipende

fondamentalmente dalla instabilità della relazione tra andamento della base

imponibile e andamento delle relative imposte.

Vi influiscono, come si è visto, i fattori congiunturali del ciclo, le diverse

conseguenze fiscali determinate dai fenomeni guida della crescita (es. la domanda

interna o esterna), il tipo delle relazioni economiche o commerciali (es. la

prevalenza della minuta o della grande distribuzione) e, naturalmente, gli interventi

normativi che modifichino la struttura tributaria dei vari settori e quindi la reattività

delle entrate.

3.5. Metodologie di previsione delle entrate tributarie.

Il Dipartimento delle Politiche Fiscali si avvale, per le previsioni delle

entrate tributarie, di specifiche procedure e metodologie di stima, che applica al

settore istituzionale delle Pubbliche amministrazioni, costituito sostanzialmente

dalla Amministrazione centrale dello Stato e dalle Amministrazioni degli enti locali,

Regioni, Province e Comuni.

L’oggetto delle previsioni sono le entrate tributarie secondo le definizioni ed

i criteri di classificazione del sistema dei conti nazionali (SNA) e del sistema

europeo dei conti (SEC) ed il criterio contabile della loro registrazione è appunto

29

quello del SEC della competenza economica16. La procedura di stima richiede quindi

il passaggio delle entrate tributarie indicate nel bilancio dello Stato secondo la

competenza giuridica alla competenza economica.

Il modello utilizzato, nato nella seconda metà degli anni novanta sulla base

dell’analogo modello già predisposto dalla Banca d’Italia per monitorare le entrate

tributarie di cassa, si è poi sviluppato in maniera autonoma. Il Dipartimento delle

Politiche Fiscali ha però precisato che i risultati dei due modelli sono spesso

sostanzialmente simili ed ha in particolare evidenziato che il suo modello di stima,

ben tarato sulla struttura economico – fiscale del Paese, è ormai considerato uno

dei più affidabili, assieme a quello già ricordato della Banca d’Italia e a quello del

Fondo monetario internazionale.

Il modello si avvale, come base dati, del preconsuntivo dell’ultimo anno

disponibile rispetto a quello delle previsioni ed utilizza come unità elementare il

singolo capitolo/articolo di bilancio, che è il livello minimo di disaggregazione

gestionale. Le voci d’imposta analizzate arrivano così ad essere circa 600.

La suddetta base dati viene corretta e cioè depurata da eventuali

elementi di gettito non ricorrente e straordinario (es. entrate una tantum,

provvedimenti occasionali, variazioni nei meccanismi di acconto). Vi si aggiungono

poi gli effetti della manovra di finanza pubblica, che si sommano dunque alle

previsioni calcolate in base al modello.

Da un punto di vista operativo il modello è costituito da una serie di

variabili di “approssimazione”, una per ogni voce d’imposta, che vengono

utilizzate come tassi di crescita delle basi imponibili e del tributo. La scelta delle

variabili è collegata all’evoluzione del quadro macroeconomico e a valutazioni di

tipo statistico – storico.

16 Il sistema di contabilità concordato a livello europeo SEC 95 costituisce la base di riferimento per le verifiche di convergenza definite dal Patto di stabilità dal 2000. Il suddetto, innovativo sistema dei conti è caratterizzato dalla registrazione di tutti i flussi in base al principio della competenza economica, cioè con riferimento al momento in cui il valore economico è creato, trasformato o distrutto, indipendentemente dalla modalità di pagamento: ciò vale per la produzione, per l’acquisto o vendita di un’attività, per gli interessi.

30

La stima finale delle entrate tributarie è perciò quantificata attraverso la

somma delle stime relative ad ogni singola voce di imposta, a loro volta desunte

dalle variazioni delle basi imponibili determinate dalle stesse variabili

macroeconomiche che sono utilizzate per la realizzazione del DPEF.

Al termine dell’elaborazione, e quindi come risultato ex post, il modello

fornisce la misura della elasticità delle entrate tributarie totali rispetto al PIL17.

Ricapitolando, per ottenere la stima finale si effettuano le operazioni seguenti:

a) si parte dal dettaglio di ogni singola imposta delle entrate tributarie;

b) si sottraggono le entrate una tantum dell’anno18;

c) la differenza, per ogni voce d’imposta, viene quindi variata in linea con

l’andamento previsto della variabile macroeconomica che meglio “approssima”

la variazione della base imponibile di ogni singola imposta;

d) il risultato delle precedenti operazioni, che corrisponde alle entrate tributarie

stimate per l’anno a legislazione vigente, viene infine corretto con le variazioni

determinate nell’anno stesso dalla manovra di finanza pubblica, cioè dalla legge

finanziaria approvata alla fine dell’anno precedente e dagli altri eventuali

provvedimenti successivamente o congiuntamente adottati (collegati).

Il procedimento sopra descritto porta a considerare la stima esposta come

“robusta”, secondo l’espressione usata dal Dipartimento delle Politiche fiscali, in

quanto effettivamente basata su tutti gli elementi, macroeconomici e di gettito, via

17Con riferimento alle stime per il 2007 contenute nel DPEF 2008-2011 dello scorso giugno – luglio 2007, l’aumento del PIL, indicato pari al 4,5%, ha condotto, con un’elasticità calcolata nello 0,951%, ad una variazione del gettito previsto del 4,2%. Il Dipartimento delle politiche fiscali, dopo aver ricordato che l’elasticità delle entrate tributarie totali rispetto al PIL si è collocata tra 0,9 e 1 negli anni 1998-2005, ha evidenziato che la stima del gettito futuro sarebbe imperfetta se si applicasse la media delle elasticità degli anni precedenti. Questa media potrebbe, infatti, essere inidonea a valutare il gettito previsto nell’anno di interesse a causa di particolarità proprie dell’anno stesso (ad esempio, l’elasticità del 2006, caratterizzato da un forte aumento di gettito, è stata superiore alla media del passato).

18Poiché si tratta di entrate che producono sul bilancio pubblico soltanto effetti transitori, in quanto si esauriscono nel corso dell’anno (o in pochi anni) e che perciò non sono calcolabili ai fini delle modifiche dei saldi strutturali, in sede europea esse sono state escluse dai calcoli del Patto di stabilità e devono essere appositamente identificate dai governi. Oltre alle modifiche temporanee in aumento nelle aliquote e/o nei termini anticipati di versamento, ai condoni fiscali e, in campo non tributario, alle alienazioni di patrimonio immobiliare e alle cartolarizzazioni, vanno aggiunte, tra le cause di maggiori o minori entrate una tantum, anche le decisioni di organismi giurisdizionali (è da ricordare al riguardo, per la sua rilevanza, la sentenza del 2005 della Corte di giustizia europea sui rimborsi Iva per le auto aziendali dovuti dallo Stato italiano).

31

via disponibili.

3.6. Difficoltà ed errori di previsione.

La successiva messa a punto delle previsioni di entrata garantisce man

mano sulla maggiore aderenza delle stime ai risultati, ma l’esperienza, anche

recente, dimostra che si possono comunque verificare errori e che questi possono

anche persistere malgrado correzioni e aggiustamenti19. Da qui l’importanza di

riuscire ad individuare i fattori che li abbiano determinati, la misura in cui tali fattori

abbiano influito e la ricerca di modalità che rendano più improbabile il loro ripetersi.

In realtà difficoltà ed errori di previsione sono riferibili a vari elementi di

criticità del sistema.

Vengono qui in rilievo, preliminarmente, due elementi di ordine generale di

difficoltà previsionale, consistenti, il primo, nel fatto che non vi è allineamento

temporale tra le stime basate sull’andamento dell’economia e quelle basate

sull’andamento del gettito ed, il secondo, nella discrasia delle previsioni di

competenza e di cassa; aspetti di cui si è già fatto cenno a proposito del ciclo delle

previsioni (v. paragrafo 3.2).

In relazione alla suddetta mancanza di allineamento - che viene meno

soltanto in occasione della presentazione dell’aggiornamento del DPEF, a

settembre, allorché si può disporre anche dei dati dell’autoliquidazione delle

imposte - si può osservare che la circostanza che le previsioni (quadro macro) del

DPEF di giugno siano, a motivo della non conoscenza del gettito, meno affidabili

potrebbe portare in questo momento ad una sottostima, e poi, come

conseguenza, alla successiva emersione di ulteriori, non previste entrate. Non si

può escludere, pertanto, una sottostima appositamente voluta per ragioni

19 Si pensi ad esempio all’andamento delle entrate nel 2006 e 2007, che sono state caratterizzate da una forte crescita, non prevista in quelle dimensioni nei documenti programmatici progressivamente elaborati e presentati al Parlamento, e alla serie di interrogativi sorti sulle cause più plausibili di tale rilevante divergenza e, in questa ottica, sulla natura degli errori di stima (v. oltre, nota n. 23 e paragrafo 6.3.2).

32

prudenziali; tuttavia, in astratto, non si può neanche escludere l’ errore di una

sovrastima, con conseguenze, poi, di segno opposto.

Sempre a proposito del difetto di allineamento temporale delle previsioni

macroeconomiche e di gettito, si rammenta altresì che le stime della RPP, cui si fa

riferimento durante la sessione di bilancio, non possono considerare le variazioni

sul gettito che intervengano nel corso dell’esame e dell’approvazione

parlamentare del disegno di legge del bilancio e della finanziaria.

Va inoltre di nuovo evidenziata la discrasia tra le previsioni di

competenza, che riguardano le entrate accertate (competenza giuridica), e le

previsioni di cassa, che sono invece riferite a quelle riscosse e versate, e, in

relazione a queste previsioni, il fatto che sulle stime dell’introito effettivo influisce,

anche notevolmente, il procedimento di riscossione, la sua efficacia e rapidità e

l’entità dei residui attivi recuperabili.

Prescindendo dai suddetti elementi di criticità di ordine generale, possibili

errori di stima possono individuarsi nell’ambito di uno o più dei già menzionati

fattori di variazione del gettito (andamento dell’economia; provvedimenti fiscali;

manovra di finanza pubblica; eventuali altri), come nei casi seguenti:

- in ordine agli effetti del ciclo economico e delle variazioni del PIL, si verificano

errori di previsione qualora vi sia stata un’ insufficiente capacità di

identificazione o di valutazione di modifiche strutturali intervenute nel sistema

atte ad influire sulle entrate tributarie (ad esempio, non è stato valutato un

aumento dell’occupazione o una maggiore estensione della grande distribuzione

commerciale, che sono solite determinare, entrambe, un incremento del

gettito);

- in merito ai provvedimenti una tantum e alle misure legislative di finanza

pubblica di effetto invece non solo provvisorio, l’errore può dipendere dalla

mancanza di adeguate e puntuali analisi sull’esito fiscale ex ante ed ex post di

tali provvedimenti e misure;

33

- l’errore può derivare dall’attribuzione di un peso sbagliato, per eccesso o per

difetto, a componenti residuali delle variazioni, cioè non imputabili agli altri,

suddetti fattori (v. oltre, paragrafo 3.7).

Le carenze in ordine alle stime ex ante ed alle rilevazioni ex post, la cui

esigenza è stata in molte circostanze segnalata da questa Corte 20, meritano di

essere ancora sottolineate essendo del tutto evidente che stime e quantificazioni

non esaurientemente motivate e non dettagliatamente spiegate abbiano un

inadeguato tasso di attendibilità e comportino comunque un più elevato rischio di

errori.

Perplessità sui procedimenti di stima applicati dall’Esecutivo sono state

sovente fatte presenti nel corso stesso dell’iter di esame e approvazione delle

relative misure fiscali. Durante l’esame dell’ultimo disegno di legge finanziaria, per

il 2008, così come, del resto, negli anni precedenti, sono stati stigmatizzati, in

particolare:

- la mancanza di un’informazione sistematica sugli elementi utilizzati per

quantificare gli effetti finanziari in quanto calcolati sulla base di appositi modelli

di microsimulazione che, come è stato criticamente rilevato, non richiedono

l’immissione di tutti i dati riferibili a tutte le utili variabili;

- il fatto che, di conseguenza, la verifica delle stime non possa che basarsi su

ricostruzioni induttive, desumibili da informazioni solo parziali;

- la sottovalutazione dell’ importanza, invece, della conoscenza completa dei dati

sottostanti alle stime (quali, ad esempio, le basi imponibili, le aliquote, il

20 Rilievi critici di questo tipo nei confronti delle stime operate dal Governo ed illustrate nelle Relazioni tecniche dell’ Amministrazione finanziaria in occasione dell’ultima manovra di finanza pubblica per il 2008 sono stati sottolineati sia dalla Corte dei conti che dai Servizi bilancio di entrambi i rami del Parlamento (v. l’audizione della Corte dei conti dinanzi alle Commissioni bilancio delle Camere sul disegno di legge finanziaria 2008 in data 10.10.2007 e i dossier dei Servizi bilancio di Senato e Camera predisposti per il relativo esame parlamentare, rispettivamente del disegno di legge Senato n. 1817, nell’ottobre 2007, e Camera n. 3526, nel novembre 2007). Analoghi rilievi sono stati svolti dalla Corte anche nelle Relazioni sulla tipologia delle coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri relative alle leggi pubblicate nell’ultimo quadrimestre dell’anno (riguardante la manovra di finanza pubblica), ai sensi dell’articolo 11-ter, comma 6 della legge 5.8.1978 n. 468, introdotto dalla legge 23.8.1988, n. 362.

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numero dei soggetti interessati, le informazioni riferibili a detrazioni, deduzioni,

ecc.) che sono necessari non solo per rendersi conto del percorso di

funzionamento e dei risultati dei modelli impiegati, ma altresì per confrontarli in

futuro con i dati addotti per spiegare gli effetti attesi da successive disposizioni

su fattispecie analoghe21.

L’opportunità delle verifiche ex post, anch’essa in più occasioni sottolineata

da questa Corte, non ha bisogno di essere particolarmente motivata; si tratta,

perciò, soprattutto, di impegnarsi per superare gli ostacoli che ne potrebbero

impedire l’attuazione. Certamente, questo tipo di verifica risulterebbe più agevole,

affidabile e tempestiva ove fosse prevista sin dall’inizio, ex ante, con la copertura,

inoltre, dei relativi costi e con la predisposizione di idonei strumenti e modalità22.

21 Appare sufficiente citare solo due esempi delle numerose norme del disegno di legge finanziaria 2008 alle cui stime di gettito sono state rivolte obiezioni specifiche di incompletezza o di inverificabilità. Circa la quantificazione del minor gettito ICI derivante dall’estensione della riduzione per l’abitazione principale a tutti i proprietari, introdotta al Senato rispetto all’originario testo governativo (art. 2 commi 1-3), il Servizio bilancio della Camera dei deputati ha osservato che “ la quantificazione non risulta suscettibile di verifica, in quanto non vengono esplicitati in dettaglio né i dati utilizzati né la metodologia adottata” e che “non è possibile ricostruire il procedimento seguito, in quanto i dati necessari risultano nell’esclusiva disponibilità dell’amministrazione finanziaria”(v. dossier citato pag. 17). In merito agli effetti delle nuova normativa IRES, caratterizzata da una riduzione di aliquota, da un lato, ma dall’ampliamento della base imponibile dall’altro (art. 3 commi 1-19), il Servizio bilancio del Senato ha tra l’altro osservato che “sia la microsimulazione IRES così come anche la stima in capo ai soggetti IRPEF (cui la norma si dovrebbe applicare) non sono direttamente verificabili; la prima in particolare si presenta come una elaborazione statistico-informatica effettuata direttamente dal Governo, di cui viene fornito unicamente il risultato finale; la seconda soffre di carenza di dati che ne permettano un controllo diretto”(v. dossier citato pag. 37). Per quanto concerne le critiche, di analogo tenore, formulate dalla Corte dei conti sulla non verificabilità delle stime governative degli anni precedenti, si rinvia in particolare alle Relazioni sulla tipologia delle coperture adottate, citate alla nota 20, dei quadrimestri settembre-dicembre 2005 (“Osservazioni sulla conseguibilità delle maggiori entrate” a pag. 82 e seguenti) e 2006.

22 Ad esempio, per quantificare esattamente ex post l’effetto di una variazione fiscale in sede di imposta

sui redditi si potrebbe contestualmente imporre l’introduzione di un’apposita “casella” nei modelli di dichiarazione e di versamento, ma avendo contezza, peraltro, di dover affrontare, di fronte a questo vantaggio, l’onere delle modifiche ai modelli e i maggiori costi della loro compilazione e gestione.

35

3.7. Lotta all’evasione e tax compliance.

A proposito dei fattori “residuali” delle variazioni di gettito, va segnalata la

notevole importanza attribuita dal Governo, anche in audizioni ed interventi in

Parlamento e nella “Relazione sui risultati della lotta all’evasione” presentata, ai

sensi della legge n. 296/2006, in data 22 ottobre 2007, alla novità rappresentata

dal forte aumento della propensione spontanea all’osservanza dei doveri tributari

(tax compliance) da parte del contribuente, il quale sarebbe stato indotto a questo

corretto comportamento soprattutto dalla temuta o verificata maggiore efficacia

della lotta all’evasione fiscale e dalla mancanza di prospettive di condoni.

Il miglioramento della tax compliance di cui sopra si sarebbe dunque

aggiunto, in termini rilevanti, ai risultati di gettito ottenuti a seguito di specifiche

misure antievasione e all’intensificazione dell’attività di accertamento e di controllo,

manifestandosi nell’emersione di ampie basi imponibili e di aree di economia

sommersa e nell’aumento dello spontaneo pagamento delle imposte23.

23 Il Vice Ministro dell’economia e finanze Visco in un’audizione presso la Commissione bilancio della Camera dei deputati del 25 luglio 2007 fornì anche dei dati quantitativi al riguardo, che qui si riassumono. La consistenza dell’evasione fiscale in Italia sarebbe molto superiore a quella delle economie avanzate e dei più importanti Paesi della UE ed altrettanto accadrebbe per il sommerso. Si nasconderebbero al fisco 230-245 miliardi di valore aggiunto, circa il 17-18% del PIL (dati Istat); dalle dichiarazioni risulterebbe un’evasione del 21% della base imponibile Irap e fino al 33% della base imponibile Iva (Agenzia delle entrate). L’evasione sarebbe molto diffusa tanto al nord che al sud, riguarderebbe, a diversi livelli, tutte le categorie dei contribuenti, ma sarebbe comunque maggiore nel settore dei servizi, rispetto all’agricoltura e all’industria, e nelle piccole e medie imprese. Le cause del rilevante aumento del gettito erariale lordo dello Stato dal 2005 al 2006, pari in totale a 35,8 miliardi, furono, in quella audizione, individuate e ripartite come segue : 30% dovuto alla crescita del PIL; 22 % a provvedimenti una tantum e a fattori eccezionali; 14% come effetti di manovre permanenti di finanza pubblica; il restante 34% in conseguenza di specifiche azioni antievasione, per il 7%, e della tax compliance per il 27%, pari quindi, in valore assoluto, a 9.6 miliardi. Quest’ultimo, residuale fattore della crescita delle entrate sarebbe stato particolarmente rilevante in ordine al gettito Iva, al cui aumento, di 9,3 miliardi in totale, l’adempimento spontaneo del contribuente avrebbe concorso per il 45% del totale, pari a circa 4,2 miliardi. I dati comunicati nella menzionata audizione del 25 luglio 2007 sono stati sostanzialmente confermati nella Relazione al Parlamento del Ministero dell’economia e finanze sui “risultati della lotta all’evasione”, inviata in data 22 ottobre 2007 dal Ministro Padoa Schioppa e redatta dal Vice Ministro Visco. Sono peraltro opportune alcune integrazioni e precisazioni di quanto sopra evidenziato relativamente alla precedente audizione. Anzitutto, si fa notare che, in base alla Relazione, il così elevato valore aggiunto dell’economia sommersa (230-245 miliardi) comporterebbe almeno 7 punti percentuali di PIL di mancate entrate, corrispondenti, ai livelli del momento del PIL, ad una perdita superiore di 100 miliardi di euro l’anno. Viene precisato, anzi, che essendo l’economia sommersa responsabile solo di una parte dell’evasione fiscale, la perdita potenziale di gettito dovrebbe valutarsi in importi ancora maggiori. Venendo al recupero di gettito, la Relazione informa che con la lotta all’evasione sono stati incassati tra il 2006 ed il 2007 circa 23 miliardi di euro di maggiori entrate precedentemente non pagate, che in buona parte si stimano legate ad un miglioramento della tax compliance dei cittadini; allo stesso tempo le entrate da ruoli e riscossioni coattive sono aumentate di oltre il 20%.

36

Tuttavia, tassi elevati di recupero di gettito, superiori alla crescita dei

principali aggregati macroeconomici, conseguiti come effetto, diretto e indiretto, del

contrasto all’evasione non possono continuare all’infinito, nel senso che è ben

difficile ipotizzare che in ogni anno successivo vi siano, per quanto riguarda entrate

non derivanti dall’andamento dell’economia, sempre introiti aggiuntivi. E’ scontato,

infatti, che non vi può essere, per effetto della lotta all’evasione, un ininterrotto

recupero aggiuntivo di base imponibile della stessa misura dell’anno precedente, o

addirittura in misura superiore, perché i margini di ulteriori miglioramenti non

possono che essere destinati a ridursi.

Ma il problema delle dimensioni del gettito futuro di queste entrate

derivanti direttamente o indirettamente dalla lotta all’evasione va visto anche dal

punto di vista dello stesso mantenimento della base imponibile emersa, che

potrebbe quindi, non solo non aumentare, ma diminuire.

Il discorso riguarda in particolare la continuazione di quel comportamento

osservante del contribuente che si è prima denominato tax compliance che,

dipendendo da una valutazione di convenienza del contribuente sui rischi

dell’inadempimento fiscale, può mutare nel tempo, a seconda delle circostanze e

delle condizioni del momento24.

Circa il recupero derivante da tale modificato comportamento del contribuente, la stima per il 2006 viene corretta a circa 8,8 miliardi, pari al 24% del totale dell’incremento delle entrate dell’anno rispetto al 2005. Per quanto riguarda il 2007, la Relazione indica, in base alle ultime previsioni e proiezioni annuali, una crescita di gettito, in totale, di circa 25,5 miliardi rispetto al 2006, di cui il 26%, pari a 6,7 miliardi, attribuito all’aumento dei versamenti spontanei.

24 Al riguardo, la Relazione sui risultati della lotta all’evasione (v. pag. 19) afferma, tra l’altro: “Il recupero di base imponibile degli ultimi due anni è frutto di un sostanziale mutamento delle aspettative dei contribuenti e dell’azione coordinata dei controlli e sanzioni che hanno ridotto la convenienza percepita dal contribuente ad evadere. Le aspettative ed i comportamenti dei contribuenti possono tuttavia essere mutevoli e si adattano al contesto del momento. L’esperienza passata dimostra che i miglioramenti nel comportamento dei contribuenti possono avere durata temporale limitata ed invertirsi in assenza di un’azione costante di politica antievasione”. Viene citato come esempio il netto miglioramento negli indici di adempimento Iva determinato, alla fine degli anni 90, da incisivi interventi antievasione, durato tuttavia solo pochi anni a causa del venir meno di quel deciso atteggiamento di contrasto. Con il peggioramento degli indici di tax compliance il gettito ha visto infatti progressivamente annullarsi i risultati in aumento prima registrati.

37

4. Previsioni delle entrate non tributarie.

La stima delle entrate non fiscali non utilizza una previsione di elasticità

annuale rispetto al PIL in quanto – secondo il MEF, Dipartimento RGS (v. nota n.9)

– il loro andamento rispetto al PIL risulta generalmente costante. Si tratterebbe

dunque di entrate o di andamento sostanzialmente anelastico o dipendente da

fenomeni contingenti, alle quali perciò non sono applicabili criteri di previsione

analoghi a quelli utilizzati per le entrate tributarie. E’ stato quindi precisato dal

Ministero che le stime delle entrate in parola vengono operate essenzialmente sulla

base delle serie storiche, dell’andamento del gettito in corso, di nuove norme che

vengano ad incidere direttamente sui cespiti, delle informazioni acquisibili dai

soggetti che debbono effettuare i versamenti.

E’ noto inoltre che molti capitoli di entrate extratributarie sono iscritti in

bilancio “per memoria”, cioè non recano alcuna previsione. Il Ministero ha al

riguardo spiegato che la gran parte di questi capitoli riguarda introiti dei quali è

prevista la riassegnazione alla spesa. L’iscrizione viene effettuata, a seguito dei

versamenti che affluiscono nel corso dell’esercizio, con apposito decreto di

variazione25.

4.1. Previsioni e gestione delle entrate extratributarie.

Nel prendere atto delle suddette considerazioni, peraltro di ordine piuttosto

generico, deve invece qui rammentarsi, entrando in valutazioni più specifiche, che

l’argomento delle entrate extratributarie (Titolo II) e per certi aspetti anche delle

altre non tributarie, in particolare quelle patrimoniali (Titolo III), si presta ad una

25 Con riferimento alle entrate della P.A è opportuno ricordare che anche la stima dell’introito dei contributi sociali non avviene utilizzandone l’elasticità rispetto al PIL in quanto non esiste tra contributi e PIL una relazione diretta e perché sono molti i fattori che contingentemente influiscono sul loro ammontare annuale. Si ricorda, ad esempio, che i profitti e le pensioni concorrono a formare il PIL ma che sugli stessi non si versano i contributi sociali. Pertanto, la stima dei contributi sociali effettivi è costruita prendendo a riferimento i tassi di crescita delle retribuzioni lorde del settore pubblico (sulla base degli esiti dei rinnovi contrattuali) e del settore privato (sulla base di variazioni corrispondenti all’evoluzione del quadro macroeconomico).

38

serie di osservazioni critiche, in più occasioni rilevate dalla Corte dei conti, atte a

porre in luce numerose carenze ed incertezze nelle procedure e nelle quantificazioni

delle loro previsioni, che sono l’oggetto della presente indagine.

Al riguardo si richiamano integralmente le relazioni approvate da questa

Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato al

termine di due apposite indagini: l’una sull’ analisi di possibili disfunzioni gestionali

sottostanti a varie tipologie di entrate extratributarie (deliberazione n. 3/2002/G del

2 gennaio 2002) e l’altra sulle entrate riassegnabili (deliberazione n. 4/2004/G del

9 febbraio 2004), a suo tempo trasmesse al Parlamento e alle Amministrazioni

competenti, e tra queste all’odierno Ministero per l’economia e le finanze, ma che

non sono state finora seguite, in effetti, da veri, soddisfacenti correttivi.

Fermo restando tale integrale richiamo alle suddette relazioni, si ritiene,

tuttavia, di non poter fare a meno di riassumere in questa sede alcune delle

principali considerazioni allora svolte in quanto tuttora determinanti per giudicare e

comprendere se e come viene gestito il procedimento di previsione nel comparto

extratributario nonché nell’ambito delle entrate riassegnabili.

La prima indagine, che riguardò 14 tipologie di entrate extratributarie,

portò l’attenzione su di un aggregato della cui composizione e delle cui

caratteristiche risultò una conoscenza, in genere, molto limitata anche tra gli stessi

addetti ai lavori. Essa consentì comunque di meglio comprendere ed individuare le

fonti di un complesso di proventi di una certa consistenza visto che, pur restando

molto lontani dalle dimensioni del comparto tributario, avevano nel 1999 superato i

53 mila miliardi di lire in termini di accertamenti ed i 48 mila miliardi in termini di

riscossioni (e che nel 2006 hanno superato, rispettivamente, i 45 ed i 25 miliardi di

euro).

Le tipologie di entrate extratributarie selezionate per la suddetta indagine

erano apparse di particolare interesse: alcune perché caratterizzate da una

corrispondenza biunivoca nella spesa e da una gestione, per la maggior parte,

39

senza la previa formulazione di esplicite previsioni iniziali di bilancio (entrate

riassegnabili); altre perché riferite a presupposti di incerta natura (entrate eventuali

e diverse; restituzioni, rimborsi, rifusioni, recuperi; concorsi e contributi vari;

proventi derivanti da servizi resi e beni ceduti); altre ancora perché relative a

cespiti e presupposti di una certa rilevanza, a fronte, però, di scarsi risultati in

termini di accertamenti e/o di riscossioni (diritti, canoni e concessioni; vendita di

beni confiscati e sequestrati; pene pecuniarie; proventi contravvenzionali; rimborsi

di anticipazioni e riscossioni di crediti; indennità e interessi di mora). L’insieme delle

tipologie esaminate rappresentavano allora, in base alla somma degli importi degli

accertamenti e delle riscossioni di competenza, circa la metà del totale delle entrate

extratributarie. La situazione non è adesso qualitativamente molto diversa.

Dall’analisi svolta si ebbe tra l’altro conferma che alla sottovalutazione

dell’importanza quantitativa delle entrate extratributarie si accompagnava la scarsa

conoscenza che ne avevano le stesse amministrazioni che ne erano responsabili in

base alle classificazioni di bilancio e che, anche quando mostravano di averne

conoscenza, apparivano spesso convinte di non averne responsabilità esclusiva, ma

di condividerla con altre amministrazioni (in genere con la RGS per le previsioni e

con il Ministero delle finanze per la riscossione).

Da questa insoddisfacente attenzione e considerazione derivavano, come fu

sottolineato, limiti e inadeguatezze ai fini di una gestione consapevole e

responsabile di varie voci di entrata e una molto maggiore difficoltà nel poter

utilizzare il bilancio come strumento di monitoraggio dell’andamento delle singole

fonti di entrata. Al riguardo furono tra l’altro evidenziati la presenza di corposi

capitoli aventi per oggetto entrate complessivamente qualificate come “eventuali e

diverse” e la mancata determinazione di articolare specifici capitoli di entrata in

modo da distinguere e monitorare le diverse fonti di introito. In particolare, però, fu

sottolineata la mancata formulazione di previsioni o la formulazione di previsioni

40

solamente pro forma, nel senso di previsioni indicate senza tenere conto delle

effettive potenzialità della specifica fonte di entrata, come nel caso dei numerosi

capitoli inizialmente iscritti in bilancio “per memoria”, in gran parte riguardanti

entrate extratributarie26.

26 Si riportano talune osservazioni formulate per le diverse tipologie di entrata esaminate.

Con riguardo alla tipologia di entrata dei recuperi, restituzioni, rimborsi e rifusioni (468 mld di lire di accertamenti e 381 mld di riscossioni di competenza nel 1999) fu tra l’altro segnalata la scarsa attenzione prestata dalle Amministrazioni alle singole gestioni anche in considerazione della esiguità degli importi riscontrati.

Relativamente alla tipologia dei concorsi e contributi (2.294 mld di lire di accertamenti e 1.710 mld di riscossioni di competenza), dagli elementi esaminati apparve che una gestione effettiva fosse svolta dal solo Ministero della difesa e che le rimanenti Amministrazioni non si preoccupavano molto delle esigue entrate riconducibili a questa tipologia visto che sembravano aver rinunciato ad occuparsi della relativa gestione.

Per quanto riguarda la tipologia dei proventi derivanti da servizi resi e da beni ceduti (604 mld di lire di accertamenti e 602 mld di riscossioni di competenza), rilevata la chiara tendenza alla progressiva sostituzione dello Stato da parte dei privati, fu messa in evidenza, in generale, la situazione di assoluta non conoscenza delle potenzialità del cespite gestito, dimostrata dagli enormi scostamenti fra accertamenti e previsioni iniziali, come nel caso, tra gli altri, del cap. 3342 del Ministero del tesoro (per il biennio 1997-98, 232 mld di previsioni a fronte di accertamenti, rispettivamente, di 320 mila e zero lire).

Per quanto riguarda la tipologia delle entrate eventuali e diverse (3.815 mld di lire di accertamenti e 3.751 mld di riscossioni di competenza), emerse che le Amministrazioni responsabili non avevano conoscenza dell’incidenza delle diverse fonti di entrata e che nella maggior parte dei casi non ne conoscevano la composizione neppure in termini meramente qualitativi. Fu quindi segnalata la tendenza della gestione del bilancio di far confluire nei capitoli aventi ad oggetto entrate eventuali e diverse anche entrate prima imputate ad una miriade di altre voci di bilancio, con la giustificazione che si trattava di entrate o inesistenti o comunque di entità molto modesta. In molti casi emerse che le Amministrazioni non risultavano in grado né di spiegare le ragioni di un continuo calo degli importi introitati, né, tanto meno, di monitorarne e governarne l’andamento. Gli importi delle entrate “eventuali e diverse” sono state peraltro progressivamente ridimensionati negli anni successivi (nel 2006, 1.923 milioni di euro di accertamenti e 1.817 di riscossioni di competenza). Una specifica analisi aggiornata su queste entrate è contenuta nelle Relazione della Corte dei conti sul Rendiconto generale dello Stato del 2006 (pag. 273 e segg.).

In ordine alla tipologia dei proventi del demanio e del patrimonio (710 mld di lire di accertamenti e 636 mld di riscossioni di competenza) riguardante sia i proventi derivanti da affitti, concessioni e canoni (cap. 2601), sia i proventi del demanio pubblico (cap. 2612) furono rilevate consistenti rettifiche apportate agli importi dei resti da riscuotere, con saldi prima in aumento e poi in diminuzione, per ragioni ignote. Il raffronto fra accertamenti e previsioni, poi, evidenziò, insieme con notevoli scostamenti, l’assenza di sincronia fra le une e gli altri, nel senso che le previsioni aumentavano quando gli accertamenti diminuivano, e viceversa, a riprova della scarsa capacità di controllo da parte delle amministrazioni interessate dell’andamento e delle prospettive di gestione.

Per quanto riguarda gli altri proventi diversi da quelli del demanio e derivanti da autorizzazioni e locazioni (3.614 mld di lire di accertamenti e 3.605 mld di riscossioni di competenza), si osservò, come un dato comune a tutte le gestioni delle Amministrazioni interessate, la mancata formulazione di corrette previsioni, sia iniziali che definitive, rivelatrice dell’assenza della fase della programmazione.

Anche circa la tipologia dei proventi derivanti dalla vendita dei beni confiscati (13 mld di lire di accertamenti e di riscossioni di competenza), coinvolgente più Amministrazioni (in particolare Finanze e Interno), fu rilevata la mancanza di completa conoscenza dei proventi derivanti dai beni confiscati e affluenti sia su capitoli specifici del Dipartimento delle Dogane, sia sui capitoli 2319 e 2650 (“Entrate eventuali e diverse”) rispettivamente delle Entrate e del Territorio.

Per quanto riguarda le pene pecuniarie (3.227 mld di lire di accertamenti e 701 mld di riscossioni di competenza), emerse una disfunzione sostanziale tra la fase dell’accertamento e il connesso sistema di riscossione, soprattutto nel caso di riscossione a mezzo ruoli come, in particolare, per i proventi connessi alle infrazioni valutarie gestiti dal Ministero del tesoro, con una riscossione, in media, di poco più dell’8% dell’accertato.

41

4.1.1. Entrate riassegnabili.

Le entrate riassegnabili risentono del problema generalizzato delle entrate

extratributarie, vale a dire della carente attivazione delle Amministrazioni per la

loro acquisizione, anche quando questa non dipenda totalmente da fatti estranei

alle Amministrazioni.

Appare utile perciò un breve, più analitico richiamo alla rilevante entità e

alle caratteristiche delle entrate riassegnabili, fenomeno che questa Sezione

centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato deliberò di

approfondire con la indagine ricordata nel precedente paragrafo, della cui relazione,

approvata in data 9.2.2004, delibera n. 4/2004/G, conviene rammentare alcuni

punti più significativi ai fini del presente lavoro.

Premesso che il concetto di riassegnazione si riferisce a quei provvedimenti

amministrativi di variazione al bilancio – attuata in forza di speciali disposizioni

legislative – con i quali il Ministro dell’ economia e delle finanze attribuisce a taluni

capitoli di spesa somme in precedenza affluite in specifici capitoli di entrata, è da

segnalare che l’interesse per questo argomento derivava, e tuttora deriva, dal fatto

che le entrate riassegnabili, cioè quelle che trovano, come si è detto, una

corrispondenza biunivoca nella spesa, sono gestite, per la maggior parte, senza la

Circa i proventi contravvenzionali (163 mld di lire di accertamenti e 11 mld di riscossioni di

competenza) le entrate effettive, pur percentualmente superiori a quelle delle penalità pecuniarie, risultavano in realtà ancora più modeste a causa della mancata riscossione di un terzo degli accertamenti e con una quota riscossa dei resti superiore di poco al 4%.

Con riguardo ai proventi misti (7.681 mld di lire di accertamenti e 6.810 mld di riscossioni di competenza), furono indicate disfunzioni concorrenti a rendere poco trasparente la gestione delle fasi dell’entrata. In particolare, si rilevarono, in alcuni casi, previsioni iniziali e definitive di gran lunga inferiori agli accertamenti e, in altri, la totale assenza sia delle une che delle altre; le riscossioni, inoltre, risultavano costantemente inferiori agli accertamenti di competenza, tranne nei casi di pari importo perché derivanti da accertamenti contestuali.

Sui proventi derivanti da infrazioni alla normativa comunitaria (400 mld di lire di accertamenti e appena 253 milioni di riscossioni di competenza), tutti imputati al capitolo 3384 del Ministero del Tesoro, il Servizio di Controllo Interno non fu in grado di fornire alcun chiarimento.

Con riguardo sia alle entrate derivanti dal rimborso di anticipazioni e dalle riscossioni di crediti (1.114 mld di lire di accertamenti e 516 mld di riscossioni di competenza), sia a quelle derivanti da indennità e interessi di mora (524 mld di lire di accertamenti e 11 mld di riscossioni di competenza), fu evidenziato il basso grado di recupero - in particolare nel caso della seconda tipologia (2% di riscossioni di competenza rispetto all’accertato) – insieme con l’elevato scostamento fra accertamenti e previsioni, a riprova della mancanza di conoscenza da parte delle Amministrazioni (in questo caso soprattutto Finanze e Tesoro) dei propri crediti.

42

previa formulazione di esplicite previsioni iniziali di bilancio ponendosi così in

contrasto con il principio di unità del bilancio, in base al quale entrate e spese

vanno considerate per il loro valore globale. Non vi possono essere, infatti,

collegamenti tra singole entrate e singole spese (divieto dei tributi di scopo) per cui

ogni spesa deve essere finanziata con una quota di tutte le entrate ed ogni entrata

deve servire a finanziare una quota di tutta la spesa.

Già in sede della indagine sulle entrate extratributarie (referto approvato in

data 2.1.2002, delibera n. 3/2002/G) erano emerse numerose e consistenti

deroghe al principio dell’unità del bilancio dello Stato; ed infatti la nuova indagine

(referto approvato in data 9.2.2004, delibera n. 4/2004/G) confermò la notevole

estensione del fenomeno delle entrate riassegnabili che, con riferimento al

consuntivo 1999, risultò riguardare da un minimo di 114 fino a 283 capitoli e/o

articoli sui 1.074 del bilancio di entrata, per un importo dell’accertato di almeno

10.000 miliardi di lire, poi destinate, con il meccanismo della riassegnazione, a

finanziare una miriade di spese di vario genere.

Le dimensioni dell’entità delle entrate e delle spese indicate in deroga al

fondamentale principio dell’unità del bilancio destavano, e destano, preoccupazione,

oltre che di per sé, per un’attenzione molto limitata da parte delle Amministrazioni,

il più delle volte consistente nella mera acquisizione della conoscenza dell’importo

consentito da spendere. Né l’attenzione risultava, e risulta, maggiore dal lato della

spesa, che, anzi, in pratica, viene in questi casi sottratta anche al vaglio

parlamentare, trattandosi di voci di bilancio per le quali si fa per lo più ricorso

all’iscrizione per memoria, con una conseguente autorizzazione parlamentare “a

scatola chiusa”.

Si segnalò, ancora, in sede di relazione conclusiva, come l’Amministrazione

maggiormente interessata all’eventuale seguito da dare alle generali e puntuali

considerazioni ed osservazioni contenute nel referto era, ed è, sicuramente il

43

Ministero dell’economia e delle finanze, sia nella componente del Dipartimento della

RGS, sia nelle componenti responsabili di amministrazione attiva. Considerazioni e

rilievi, spesso di non secondaria rilevanza, riguardavano, però, e riguardano, anche

centri di responsabilità di tutti gli altri Ministeri.

Nel sottolineare le difficoltà incontrate nell’indagine nel procedere ad

un’analisi, quanto più completa possibile, dei capitoli riassegnabili e per definire, in

termini anche quantitativi, compatibilmente con l’individuazione della rilevante

normativa sottostante, il collegamento tra somme di entrata e finalità di spesa, si

riportano, infine, alcune delle conclusioni della relazione:

- le entrate riassegnabili, a livello numerico di voci contabili, rappresentano quasi

il trenta per cento dell’ossatura dell’entrata e mostrano una lieve tendenza

all’aumento, in parallelo all’aumento del numero totale delle voci di entrata;

- le riassegnabili iscritte per memoria risultano essere circa un quarto di tutte le

riassegnabili, di cui una parte non trascurabile (fino a circa la metà) presenta

tuttavia delle previsioni definitive;

- tenuto conto del fatto che una quota vicina all’ottanta per cento indica

previsioni iniziali di competenza pari a zero, risulta confermato che

l’Amministrazione in minima parte procede a fissare degli obiettivi in questo

settore;

- le riscossioni di competenza sono costantemente inferiori agli accertamenti,

mentre sono contenute le differenze rispetto ai versamenti;

- l’indice di “prudenza” nella formulazione delle previsioni appare particolarmente

elevato;

- deve, in particolare, constatarsi, in tema di previsione di entrata, il diffuso

atteggiamento secondo il quale essa spetterebbe in via del tutto assorbente al

MEF, anche quando il gestore è sostanzialmente responsabile per tutte le fasi

dell’entrata, ivi compresa quella della relativa previsione;

44

Sulla natura del fenomeno delle entrate riassegnabili, dei limiti e della

situazione della spesa riassegnata e delle iniziative di controllo in materia

l’attenzione della Corte dei conti è stata ulteriormente rinnovata. Ciò è accaduto,

tra l’altro, in occasione dell’indagine di questa Sezione sulle “Incongruenze, ritardi e

carenze nei recuperi delle spese di giustizia”, la cui relazione è stata approvata con

delibera del 20 luglio 2005 n. 19/2005/G, e nella indagine su “L’andamento della

spesa coperta con entrate riassegnabili”, la cui relazione è stata approvata in data

11 marzo 200827. Inoltre, è stata svolta al riguardo un’ampia trattazione in sede di

Relazione al Rendiconto generale dello Stato per il 2006 nel capitolo dedicato alle

“Inadeguatezze riscontrate nell’articolazione del bilancio ai fini del monitoraggio e

della valutazione delle gestioni dell’entrata”, al quale si fa rinvio (pagg. 264-273).

27 La relazione dell’indagine sulle “Incongruenze, ritardi e carenze nei recuperi delle spese di giustizia” (v. pag. 24) rammenta con precisione, che la disciplina giuridica delle entrate riassegnabili è fondata sull’art. 5 della legge 468/78 che, fissando i principi giuscontabilistici dell’universalità, integrità ed unità del bilancio, in via generale stabilisce, al comma 5, che è vietata l'assegnazione di qualsiasi provento per spese od erogazioni speciali, salvo per quanto concerne i proventi e quote di proventi riscossi per conto di enti, le oblazioni e simili fatte a scopo determinato; il comma 6 fa salve, tuttavia, le disposizioni legislative che prevedono la riassegnazione ai capitoli di spesa di particolari entrate. Il successivo art. 17, disciplinando l’assestamento e le variazioni di bilancio, regolava al comma 3 la relativa procedura di trasferimento alla spesa, prevedendo che le riassegnazioni ai capitoli di spesa sono disposte con decreto del Ministro del tesoro da registrarsi alla Corte dei conti e riguardano le somme versate all'entrata entro il 31 ottobre di ciascun anno finanziario. Le somme versate dopo tale data e comunque entro la chiusura dell'esercizio sono riassegnate con decreto del Ministro del tesoro ai corrispondenti capitoli di spesa dell'anno successivo. (Tale norma procedurale è stata modificata dall’art. 3 del d.p.r. 469/1999 che, con regolamento recante norme di semplificazione del procedimento per il versamento di somme all’entrata e la riassegnazione alle u.p.b. per la spesa con particolare riferimento ai finanziamenti Ue, ha abrogato il citato comma 3, prevedendo che le riassegnazioni sono disposte con decreti del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica (oggi, dell’Economia e delle Finanze) da registrarsi alla Corte dei conti e riguardano le somme versate all'entrata entro l'anno finanziario di competenza. Le somme versate dopo il 31 ottobre di ciascun anno e comunque entro la chiusura dell'esercizio possono essere riassegnate alle corrispondenti u.p.b. dell'anno successivo con decreti del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica da registrarsi alla Corte dei conti). La relazione dell’indagine su “L’andamento della spesa coperta con entrate riassegnabili” (v. pag. 5) ricorda che le riassegnazioni comportano una sottostima – tanto fisiologica quanto inevitabile – delle previsioni di entrata, trattandosi di voci di bilancio per le quali, di norma, vengono formulate previsioni iniziali di gettito pari a zero, ma per le quali nel 2005 e nel 2006 sono poi stati consuntivati versamenti, rispettivamente, per 17 e per 5,6 miliardi, che, da una parte, sono stati rendicontati come extragettito, e, dall’altra, sono serviti a finanziare un ammontare equivalente di spesa per la quale non erano stati previsti stanziamenti.

45

5. Previsioni effettuate dall’ Agenzia delle entrate: le entrate da

accertamento e controllo.

In base al disposto dell’art. 62, comma 2, del D. Lgs. 300/99 (Riforma

dell’organizzazione del Governo) l’Agenzia delle entrate “è competente in

particolare a svolgere i servizi relativi alla amministrazione, alla riscossione e al

contenzioso dei tributi diretti e dell’imposta sul valore aggiunto, nonché di tutte le

imposte, diritti o entrate erariali o locali, entrate anche di natura extratributaria, già

di competenza del dipartimento delle entrate del ministero delle finanze o affidati

alla sua gestione in base alla legge o ad apposite convenzioni”. Il suo compito

consiste nel perseguire “il massimo livello di adempimento degli obblighi fiscali sia

attraverso l’assistenza dei contribuenti, sia attraverso i controlli diretti a contrastare

inadempimenti e l’evasione fiscale” (art. 62 citato, comma 1).

L’Agenzia, dunque, interviene in tutti i casi, con la sua attività di

accertamento e controllo, in cui non siano stati esattamente e completamente

osservati gli obblighi del contribuente.

L’Agenzia, sulla base di tali premesse, formula, ai fini della redazione del

bilancio dello Stato, la previsione, non di tutte le entrate tributarie, della cui

gestione si occupa, ma di quelle derivanti da attività di accertamento e controllo,

distintamente per i principali settori impositivi28.

L’Agenzia, precisamente, provvede a trasmettere al Ministero dell’Economia

e delle Finanze - Dipartimento per le Politiche Fiscali, nonché al Dipartimento della

Ragioneria Generale dello Stato, le sue previsioni con riferimento sia alle entrate

tributarie che alle entrate considerate extratributarie, secondo l’elenco di seguito

riportato (fonte Agenzia).

Circa le entrate tributarie, si rileva, dal punto di vista dei livelli di

28 L’attività dell’Agenzia delle entrate nell’accertamento e controllo e nelle previsioni dalla stessa effettuate sono esposte nel presente paragrafo sulla base di una specifica memoria dell’Ufficio pianificazione e controllo dell’Agenzia del 5/11/2007.

46

classificazione:

a) che esse sono prima indicate con riferimento alle singole imposte o a

raggruppamenti di entrate (per le imposte dirette: Irpef, ora Ire; Ires; Ilor;

condoni, sanatorie, introiti straordinari su tributi diretti e, per le imposte

indirette: Iva; condoni, sanatorie ed introiti straordinari su tributi indiretti; altri

tributi indiretti);

b) che ciascuna fonte di tali entrate è poi sempre individuata come derivante

“dall’attività di accertamento e controllo”;

c) che le entrate di cui trattasi sono infine distinte a seconda che derivino dai ruoli

ovvero, per i tributi per i quali è possibile, da istituti deflativi del contenzioso

(accertamento con adesione; omessa impugnazione; conciliazione giudiziale).

Circa le entrate extratributarie, va precisato che le stesse sono costituite da

sanzioni ed interessi connessi ad inadempimenti relativi alle entrate tributarie, tutti

derivanti “dall’attività di controllo e repressione delle irregolarità e degli illeciti”.

Queste entrate sono considerati introiti extratributari in base al sistema di

contabilità europea SEC 95 e dall’anno 2000 vengono pertanto imputati al Titolo II.

47

1. POLITICHE FISCALI

1.1. ENTRATE TRIBUTARIE

1.1.1. IRPEF

1.1.1.2 ENTRATE DERIVANTI DALL'ATTIVITÀ DI ACCERTAMENTO E CONTROLLO

Cap. 1023 / Art. 1 – Ruoli

Cap. 1023 / Art. 22 - Accertamento con adesione

Cap. 1023 / Art. 24 - Omessa impugnazione

1.1.2. IRES





1.1.3. ILOR

1.1.3.2. ENTRATE DERIVANTI DALL'ATTIVITÀ DI ACCERTAMENTO E CONTROLLO




1.1.6. CONDONI, SANATORIE ED INTROITI STRAORDINARI SU TRIBUTI DIRETTI


Cap. 1040 / Art. 4 - Ruoli (IMPOSTA PATRIMONIALE)

Cap. 1171 / Art. 1 - IRPEF - Conciliazione giudiziale

Cap. 1171 / Art. 2 - IRES - Conciliazione giudiziale

Cap. 1171 / Art. 3 - ILOR - Conciliazione giudiziale

1.1.8. IVA





1.1.9. CONDONI, SANATORIE ED INTROITI STRAORDINARI SU TRIBUTI INDIRETTI


Cap. 1253 / Art. 1 - IVA- Conciliazione giudiziale

1.1.20. ALTRI TRIBUTI INDIRETTI


Cap. 1201 / Art. 2 – Ruoli (IMPOSTA DI REGISTRO) Cap. 1205 / Art. 3 – Ruoli (IMPOSTA DI BOLLO) Cap. 1217 / Art. 2 – Ruoli (TASSE CC.GG.)

1.2. ENTRATE EXTRATRIBUTARIE

1.2.5. ENTRATE DERIVANTI DALL'ATTIVITA' DI CONTROLLO E REPRESSIONE DELLE IRREGOLARITA’ E DEGLI ILLEC

Cap. 3210 / Art. 1 - Ritardata iscrizione a ruolo – IRPEF

Cap. 3210 / Art. 2 - Prolungata rateazione – IRPEF

Cap. 3210 / Art. 3 - Mancato o ritardato versamento – IRPEF

Cap. 3210 / Art. 4 - Ritardata iscrizione a ruolo – IRES

Cap. 3210 / Art. 5 - Prolungata rateazione - IRES

Cap. 3210 / Art. 6 - Mancato o ritardato versamento – IRES

Cap. 3210 / Art. 7 – Ritardata iscrizione a ruolo – IRES

Cap. 3210 / Art. 8 – Prolungata rateazione – ILOR

Cap. 3210 / Art. 9 – Mancato o ritardato versamento - ILOR

Cap. 3312 / Art. 3 - Violazione norme - IRPEF Cap. 3312 / Art. 4 - Violazione norme - IRES Cap. 3312 / Art. 5 – Violazione norme - ILOR Cap. 3313 / Art. 1 – Sanzioni riscossione - IVA

Cap. 3313 / Art. 3 – Interessi di mora - IVA

48

Le previsioni vengono effettuate sia in termini di competenza, a copertura

di un arco temporale triennale, sia in termini di cassa, relativamente al solo primo

anno del triennio.

Nell’ambito del processo di elaborazione delle previsioni occorre ricordare il

contributo di Equitalia S.p.A, Agente della riscossione, attraverso piani e programmi

aziendali in tema di ruoli erariali29.

5.1. Procedimento di previsione.

Per le imposte oggetto della previsione vengono forniti distintamente gli

importi relativi ai ruoli, agli istituti deflativi del contenzioso (accertamento con

adesione, acquiescenza e conciliazione giudiziale) nonché alle sanzioni e interessi

connessi.

I ruoli

L’attività di controllo sostanziale svolta dagli uffici dell’Agenzia si conclude,

nei casi di positività del controllo, con la notifica ai contribuenti di avvisi di

accertamento con i quali vengono rettificati gli imponibili dichiarati e riliquidate le

imposte dovute con l’irrogazione delle relative sanzioni30.

Laddove il contribuente non provveda al pagamento delle somme contestate, non

29 L’art. 3 del decreto legge n. 203/2005 convertito, con modificazioni, nella legge n. 248/2005 ha introdotto la riforma del sistema di riscossione dei tributi a livello nazionale, individuando nella nuova S.p.A Equitalia il referente per la riscossione a partire dal 1 ottobre 2006. Tale evento costituisce una rilevante innovazione nel sistema di riscossione delle entrate pubbliche in Italia. La società, i cui soci sono Agenzia delle entrate (51%) e Istituto nazionale della previdenza sociale (49%), nasce con l’obiettivo di massimizzare l’efficacia della riscossione e di ridurre, nel contempo, i costi di gestione per lo Stato. L’Agenzia delle entrate ha inteso sottolineare, nella memoria ricordata in nota n. 28, che l’attività di Equitalia S.p.A, svolta in sinergia con gli enti impositori ed in particolare con la stessa Agenzia per i tributi erariali, mira a costruire un governo unitario dell’azione di accertamento e di riscossione mediante ruolo onde garantire uniformità di indirizzi attraverso l’armonizzazione delle procedure e dei comportamenti operativi su tutto il territorio nazionale nell’attività di riscossione coattiva.

30 E’ noto che il controllo può anche essere effettuato nella sede stessa del contribuente attraverso accessi, verifiche, visite da parte della Guardia di finanza, e ciò allo scopo di reprimere, recuperare e scoraggiare l’evasione fiscale. Si ritiene inoltre, come si è già rilevato, che la tax compliance, e cioè la sostanziale accettazione da parte del contribuente dei suoi doveri verso il fisco, sia sicuramente favorita, oltre che dai servizi, anche di informazione, messi a sua disposizione, dall’effetto di deterrenza determinato da adeguati ed efficaci controlli. Da qui, tra l’altro, l’importanza della loro intensificazione nonché della riduzione dei tempi occorrenti per l’ emissione dei ruoli, per la notifica delle cartelle di pagamento, per l’esecuzione dei provvedimenti.

49

opponga ricorso in sede giurisdizionale ovvero non ricorra agli istituti deflativi (vedi

infra), gli importi dovuti sono “iscritti a ruolo” e cioè inseriti in appositi elenchi, da

trasmettere all’agente della riscossione per i successivi adempimenti, anche di

natura coattiva, finalizzati a rendere effettiva, in termini di incasso, la pretesa

tributaria.

Il processo di previsione delle entrate da riscuotersi mediante ruoli,

pertanto, prende il via proprio con la determinazione, in termini di competenza,

dell’ammontare dei ruoli consegnati all’agente della riscossione. A tal fine, l’Agenzia

fa riferimento alle due fattispecie principali di attività che generano i ruoli:

- l’attività di accertamento vera e propria, nella quale confluiscono gli esiti

dell’attività di controllo sostanziale svolta dagli uffici e quelli del controllo

formale delle dichiarazioni dei contribuenti e dei sostituti d’imposta ex art. 36-

ter DPR 600/7331;

- l’attività di liquidazione centralizzata delle dichiarazioni, dove confluiscono gli

esiti della liquidazione centralizzata delle imposte sui redditi e dell’Iva (art. 36-

bis DPR 600/73 e 54-bis DPR 633/72) e dei ruoli formati a seguito della

mancata adesione dei contribuenti alla liquidazione stessa.

La determinazione dei valori relativi ai ruoli da iscriversi nel bilancio di

previsione è effettuata attraverso un’analisi del carico ruoli consegnato nell’anno di

stima. Dal momento che la previsione è effettuata nel corso dell’esercizio, ai fini del

calcolo viene preso in considerazione l’ammontare dei ruoli effettivamente affidati

all’agente della riscossione sulla base dell’ultima data di consegna disponibile32. Il

dato così quantificato viene proiettato sull’intero anno ed elaborato per addivenire

ad una verosimile stima del carico ruoli complessivo dell’anno stesso.

31 Tale controllo consiste nel verificare la conformità dei dati esposti in dichiarazione alla relativa documentazione in possesso del contribuente, attraverso l’invito a quest’ultimo da parte dell’Ufficio ad esibire o trasmettere la documentazione attestante la correttezza dei dati dichiarati e a fornire chiarimenti qualora emergano difformità tra i dati in possesso dell’Agenzia e quanto esposto in dichiarazione.

32 La consegna si effettua nei giorni 10 e 25 di ogni mese.

50

Gli importi così ottenuti sono però comprensivi di quei ruoli che, per le più

svariate ragioni, saranno successivamente oggetto di sospensioni e sgravi. E quindi,

come da consolidata esperienza, il carico lordo viene abbattuto di un importo, di

misura variabile a seconda delle circostanze del periodo considerato, rispetto al

totale. Il valore così ottenuto equivale al prevedibile carico ruoli netto che viene,

quindi, comunicato al Ministero dell’Economia e delle Finanze per l’iscrizione al

bilancio di previsione.

In termini di cassa, la previsione viene effettuata in base al valore di

prevedibile realizzo dei ruoli, che si ottiene applicando all’ammontare dei ruoli di

competenza una percentuale di riscossione determinata verificando l’andamento

delle riscossioni registrato nel corso dell’anno (monitorato attraverso il ricorso a

procedure ad hoc). Si considerano anche i dati contenuti nel piano aziendale di

Equitalia S.p.A nonché, ovviamente, le eventuali novità normative che incidono

sull’attività di riscossione.

E’ opportuno precisare che ai fini della determinazione di tale percentuale

di riscossione si tiene conto sia del grado di riscossione dei ruoli di competenza sia

del peso dei ruoli rimasti da riscuotere negli anni precedenti, come sarà meglio più

oltre precisato. A tale riguardo va sottolineato che l’incidenza di questi ultimi

rappresenta la parte più significativa dell’intero ammontare delle riscossioni.

Le previsioni per i successivi anni del triennio – che come detto valgono

solo in termini di competenza – sono di mero riferimento, e vengono elaborate

incrementando le previsioni dell’anno precedente di un importo variabile

(mediamente pari al 5%) nell’ottica di assicurare, a legislazione invariata, una

costante crescita delle attività di accertamento e del numero dei controlli.

51

Le sanzioni e gli interessi

Il calcolo delle previsioni relative alle sanzioni e agli interessi connessi ai

ruoli viene effettuato, in termini di competenza, applicando una percentuale

convenzionale del 30% all’importo dei ruoli.

In termini di cassa, il valore di presumibile realizzo è calcolato applicando il

medesimo procedimento utilizzato per i ruoli.

Gli istituti deflativi del contenzioso

Gli istituti amministrativi volti ad evitare l’instaurarsi del contenzioso

tributario oggetto di previsioni da parte dell’Agenzia sono:

� Accertamento con adesione: tale istituto, introdotto nel nostro ordinamento

con il D. Lgs. 218/97, consente al contribuente di “concordare” la definizione

delle imposte dovute. Si tratta, sostanzialmente, di un accordo tra contribuente

e Agenzia, che può essere raggiunto anche prima della notifica dell’avviso di

accertamento, sempre che il contribuente non presenti ricorso davanti al

giudice tributario. La procedura può essere proposta sia dal contribuente che

dall’ufficio. Tramite contraddittorio con l’Amministrazione, il contribuente potrà

riconoscere la fondatezza delle contestazioni sollevate dall’ufficio, così come,

sulla base delle argomentazioni e indicazioni da lui fornite, lo stesso ufficio

potrà rettificare la portata dei rilievi precedentemente avanzati, ridefinendo, a

vantaggio del contribuente, l’imponibile precedentemente accertato. Di norma

tale istituto trova la sua naturale applicazione nei casi di rettifiche del reddito

operate dagli uffici sulla base di procedimenti valutativi attinenti alla

ricostruzione indiretta dei ricavi e di altri componenti positivi e, in generale, in

tutti quei casi nei quali gli uffici si avvalgono di induzioni e/o presunzioni.

� Acquiescenza: consente ai contribuenti, in presenza di un avviso di

accertamento ritenuto oggettivamente non contestabile, di evitare l’instaurarsi

52

del contenzioso attraverso il pagamento della maggiore imposta dovuta e la

riduzione delle sanzioni. L’acquiescenza comporta infatti la riduzione ad ¼ delle

sanzioni amministrative irrogate dagli uffici con gli avvisi di accertamento non

impugnati sia per le violazioni concernenti il tributo che per quelle relative al

contenuto delle dichiarazioni.

� Conciliazione giudiziale: è il mezzo attraverso il quale il contribuente può

chiudere un contenzioso aperto con il fisco. Infatti, in presenza di un ricorso

presentato in Commissione tributaria provinciale, la conciliazione permette di

chiudere la lite in tempi brevi, evitando così il rischio e i costi di un eventuale

proseguimento del contenzioso (D. Lgs. 546/92).

Le previsioni di entrata relative a tali istituti sono formulate in base al

principio “cassa = competenza”, dal momento che la loro comune prerogativa è la

chiusura del potenziale conflitto fisco-contribuente mediante l’immediato

pagamento di quanto dovuto (sanzioni comprese), circostanza che comporta che le

previsioni in termini di cassa equivalgono sostanzialmente a quelle in termini di

competenza. In questa fattispecie, quindi, viene meno il principio generale adottato

per le previsioni dei ruoli di competenza secondo cui le previsioni relative agli

incassi vengono effettuate applicando una percentuale di riscossione.

L’Agenzia ha fatto presente che, per stimare correttamente il gettito

derivante da tali istituti, ne analizza l’andamento negli anni precedenti, ne verifica il

trend durante l’anno in corso e, infine, ne effettua la previsione tenendo in

considerazione le indicazioni normative eventualmente intervenute riguardo agli

stessi.

L’Agenzia ha quindi tenuto a sottolineare di aver dato un forte impulso alle

attività connesse agli istituti deflativi considerato anche il notevole incremento che

si è registrato, negli ultimi anni, nel numero dei controlli realizzati. Ciò anche a

seguito delle specifiche richieste contenute nei principali documenti di indirizzo

53

politico in materia di contrasto all’evasione, controlli che rappresentano la “materia

prima” ai fini dell’applicazione degli istituti in parola.

A tale considerazione va aggiunto che l’aumento del numero di adesioni,

acquiescenze e conciliazioni realizzate ha un immediato impatto in termini di

entrate per il bilancio dello Stato, trattandosi, come già ricordato, di istituti che

prevedono la definizione immediata da parte dei contribuenti, con contestuale

versamento delle somme dovute.

L’assestamento delle previsioni

L’Agenzia provvede a trasmettere e proporre, di solito a metà anno, alla

RGS e al DPF del MEF le previsioni delle entrate tributarie ed extratributarie di sua

competenza che valuta da doversi modificare nel corso dell’esercizio e da far

includere perciò nel disegno di legge di assestamento del bilancio.

L’Agenzia ha precisato che la rimodulazione delle previsioni iniziali viene

effettuata in base alle analisi dei diversi fattori che incidono sulla loro

determinazione, con riferimento sia al contesto macroeconomico di riferimento che

a specifici elementi di natura gestionale. Sotto tale aspetto, i fattori che incidono

sulle entrate e che più frequentemente sono causa di rettifica delle previsioni iniziali

possono indicarsi nei seguenti:

- trend delle riscossioni registrato nel corso dei primi mesi dell’anno delle entrate

da UPB2 (attività di accertamento e controllo), in relazione sia ai ruoli che ai

versamenti diretti da istituti deflativi;

- andamento delle attività di accertamento e controllo svolte dagli uffici

dell’Agenzia nella prima parte dell’anno (carico ruoli consegnati);

- intervenuti mutamenti nel quadro normativo di riferimento che influiscano

direttamente sulle attività dell’Agenzia.

In base alle analisi condotte sugli elementi sopra indicati, l’Agenzia

54

provvede a verificare l’aderenza delle previsioni di entrata inizialmente formulate

all’evoluzione del contesto di riferimento dei primi mesi dell’anno. Ricorrendone i

presupposti, elabora quindi una proposta di assestamento - che può essere,

evidentemente, in aumento o in diminuzione rispetto alle previsioni iniziali -

comunicandola alle strutture competenti per il suo recepimento nei documenti di

finanza pubblica.

Previsioni di competenza e di cassa

Quanto prima esposto sui criteri delle previsioni di competenza e di cassa

effettuate dall’Agenzia delle entrate risulta esemplificato con chiarezza dalle due

successive tabelle, concernenti le previsioni dell’Agenzia per il triennio 2008-201033.

La prima tabella, relativa alle previsioni di competenza, riguarda ciascuno

dei tre anni. La previsione del primo anno, 2008, riporta nel totale delle entrate

tributarie dei singoli cespiti la somma della stima dei ruoli da consegnare all’agente

della riscossione, già ridotta dell’importo ipotizzato degli sgravi e sospensioni, e

della stima delle entrate derivanti dagli istituti di deflazione. Queste ultime sono

calcolate nei termini di effettivo realizzo e perciò risultano equivalenti

sostanzialmente alle previsioni di cassa di cui alla seconda tabella. Le entrate

extratributarie (sanzioni ed interessi) sono stimate, convenzionalmente, al 30%

della stima dei ruoli. Le previsioni di competenza del secondo (2009) e terzo (2010)

anno sono calcolate pari, mediamente, al 5% in più delle previsioni del primo anno.

La seconda tabella, relativa alle previsioni di cassa e concernente soltanto il

primo anno (2008), indica cifre molto diverse rispetto a quelle di competenza dello

stesso anno per quanto riguarda i ruoli, per due ordini di ragioni: in primo luogo

33 Con D.M. n. 168159 del 28.12.2007, contenente la ripartizione, per l’anno finanziario 2008, delle UPB in capitoli e articoli, il MEF (RGS) ha modificato, lievemente, soltanto le stime formulate dall’Agenzia relative all’accertamento per adesione, identiche nelle due tabelle, concernenti l’IRPEF (cap.1023/22, da Meuro 383 a 409,5), l’ IRES (cap.1024/10, da Meuro 269 a 290) e l’IVA (cap.1023/05, da Meuro 302 a 332,3). Questo incremento di gettito, di circa 78 Meuro complessivi, è stato previsto come effetto dell’entrata in servizio, nella seconda metà del 2008, di nuovi funzionari da impiegare nella lotta all’evasione.

55

perché i ruoli sono qui stimati nel valore del loro presunto realizzo e, in secondo,

perché le stime di incasso effettivo si riferiscono a tutti i ruoli da riscuotere, anche a

quelli residuati dagli anni precedenti, che anzi hanno il peso maggiore. Il realizzo

previsto si ottiene applicando alla stima di competenza una percentuale ricavata

anzitutto dall’andamento delle riscossioni e, per i ruoli residui, un abbattimento,

piuttosto elevato, il cui dettaglio è più avanti riferito. Le previsioni di cassa derivanti

dagli istituti deflativi del contenzioso, che sono utilizzati per ottenere un introito

immediato, anche come sanzioni (ridotte), tengono conto dell’andamento

precedente ed attuale di questo tipo di incassi. Le entrate extratributarie vengono

calcolate in termini di cassa nel 30% delle stime dei ruoli corrispondenti.

56

Agenzia delle Entrate – Sintesi del bilancio di previsione delle Entrate – COMPETENZA

(valori in milioni di euro)

DESCRIZIONE Previsione Anno 2008

Previsione Anno 2009


IRPEF (TOTALE) 12.361 13.039 13.726

UPB 2 9.648 10.190 10.734

Cap. 1023 / Art. 1 - Ruoli 9.045 9.497 9.972


383 441 485


220 253 278

EXTRATRIBUTARIE 2.713 2.849 2.992

Cap. 3210 / Art. 1 - Ritardata iscrizione a ruolo

668 702 737

Cap. 3210 / Art. 2 - Prolungata rateazione

90 95 99

Cap. 3210 / Art. 3 - Mancato o ritardato versamento

148 155 163

Cap. 3312 / Art. 3 - Violazione norme IRPEF

1.807 1.898 1.992

IRES (TOTALE) 4.442 4.695 4.948

UPB 2 3.489 3.695 3.897

Cap. 1024 / Art. 1 - Ruoli 3.177 3.336 3.502


269 309 340


43 50 55

EXTRATRIBUTARIE 953 1.001 1.051


28 29 31

Cap. 3210 / Art. 5 - Prolungata rateazione

32 34 35


241 253 265

Cap. 3312 / Art. 4 - Violazione norme IRES

652 685 719

ILOR (TOTALE) 86 60 26

UPB 2 66 46 20

Cap. 1025 / Art. 1 - Ruoli 66 46 20


0 0 0


0 0 0

EXTRATRIBUTARIE 20 14 6


5 3 1

57

DESCRIZIONE Previsione Anno 2008



Cap. 3210 / Art. 8 – Prolungata rateazione

0 0 0


2 2 1

Cap. 3312 / Art. 5 – Violazione norme ILOR

13 9 4

IVA (TOTALE) 13.620 14.331 15.065

UPB 2 10.547 11.104 11.677

Cap. 1203 / Art. 4 – Ruoli 10.244 10.757 11.294


302 348 383

Cap. 1203 / Art. 6 – Omessa impugnazione

0 0 0

EXTRATRIBUTARIE 3.073 3.227 3.388

Cap. 3313 / Art. 1 – Sanzioni riscossione IVA

2.262 2.375 2.494

Cap. 3313 / Art. 3 - Interessi di mora

811 852 894

CONCILIAZIONE GIUDIZIALE 31 36 39


11 12 14

Cap. 1171 / Art. 2 - IRES - Conciliazione giudiziale

18 21 23

Cap. 1171 / Art. 3 - ILOR - Conciliazione giudiziale

2 3 3

Cap. 1253 / Art. 1 - IVA - Conciliazione giudiziale

0 0 0

TOTALE 30.540 32.162 33.805

IMPOSTA DI REGISTRO 98 102 108

Cap. 1201 / Art. 2 – Ruoli 98 102 108

IMPOSTA DI BOLLO 0 0 0

Cap. 1205 / Art. 3 – Ruoli 0 0 0

TASSE CC.GG. 11 11 11

Cap. 1217 / Art. 2 – Ruoli 11 11 11

IMPOSTA PATRIMONIALE 36 36 36

Cap. 1040/ Art. 4 - Ruoli 36 36 36

TOTALE GENERALE 30.685 32.311 33.959

58

Agenzia delle Entrate – Sintesi del bilancio di previsione delle Entrate – CASSA

(valori in milioni di euro)

DESCRIZIONE Anno 2008 Previsione

IRPEF (TOTALE) 2.366

UPB 2 1.959

Cap. 1023 / Art. 1 - Ruoli 1.357


383


220

EXTRATRIBUTARIE 407


100

Cap. 3210 / Art. 2 - Prolungata rateazione 14


22

Cap. 3312 / Art. 3 - Violazione norme IRPEF

271

IRES (TOTALE) 932

UPB 2 789

Cap. 1024 / Art. 1 - Ruoli 477


269


43

EXTRATRIBUTARIE 143


4



36

Cap. 3312 / Art. 4 - Violazione norme IRES 98

ILOR (TOTALE) 13

UPB 2 10

Cap. 1025 / Art. 1 - Ruoli 10


0


0

EXTRATRIBUTARIE 3


1

59

DESCRIZIONE Anno 2008 Previsione



0

Cap. 3312 / Art. 5 - Violazione norme ILOR 2

IVA (TOTALE) 2.300

UPB 2 1.839

Cap. 1203 / Art. 4 – Ruoli 1.537


302

Cap. 1203 / Art. 6 - Omessa impugnazione 0

EXTRATRIBUTARIE 461

Cap. 3313 / Art. 1 - Sanzioni riscossione IVA

339

Cap. 3313 / Art. 3 - Interessi di mora 122

CONCILIAZIONE GIUDIZIALE 31


11

Cap. 1171 / Art. 2 – IRES - Conciliazione giudiziale

18

Cap. 1171 / Art. 3 – ILOR - Conciliazione giudiziale

2

Cap.1253 / Art. 1 - IVA- Conciliazione giudiziale

0

TOTALE 5.642

IMPOSTA DI REGISTRO 15

Cap. 1201 / Art. 2 – Ruoli 15

IMPOSTA DI BOLLO 0

Cap. 1205 / Art. 3 – Ruoli 0

TASSE CC.GG. 2

Cap. 1217 / Art. 2 – Ruoli 2

IMPOSTA PATRIMONIALE 5

Cap. 1040 / Art. 4 - Ruoli 5

TOTALE GENERALE 5.664

60

5.2. Residui attivi: metodologia di determinazione del loro

abbattimento.

Si è già detto che le previsioni di riscossioni effettuate dall’Agenzia delle

entrate in termini di cassa sono basate sul valore del prevedibile realizzo dei crediti

dei ruoli consegnati all’agente della riscossione entro il termine dell’esercizio (nuovi

ruoli) nonché dei ruoli rimasti da riscuotere dei precedenti esercizi (residui) che

rappresentano la parte preponderante dei crediti complessivamente da riscuotere.

Al momento della presentazione del Rendiconto generale dello Stato ai fini

della parificazione della Corte dei conti e dell’approvazione parlamentare, un

semestre dopo la chiusura dell’esercizio di riferimento, la RSG, individuate, come

preconsuntivo, le somme complessive dei residui da riscuotere al 31.12 dell’anno

precedente relativi ai ruoli, dettagliatamente indicati per capitolo/articolo, secondo il

prospetto sottoriportato, chiede all’Agenzia delle entrate di quantificare, ai fini della

definizione del Rendiconto, la percentuale di abbattimento dei suddetti residui onde

determinare la quota del loro presunto realizzo.

61

RESIDUI

Cap. 1023/01 - IRPEF Imposta da riscuotersi mediante ruoli

Cap. 1024/01 - IRES/IRPEG Imposta da riscuotersi mediante ruoli

Cap. 1025/01 - ILOR Imposta da riscuotersi mediante ruoli i

Cap. 1040/04 - Imposta sul patrimonio netto di società, imprese individuali, enti e stabili organizzazioni, ecc. - Imposta riscossa a mezzo ruoli

Cap. 1203/04 - IVA Imposta riscossa a mezzo ruoli

Cap. 1242/01 - Entrate derivanti dal condono fiscale in materia di tasse ed imposte indirette sugli affari – IVA

Cap. 1253/01 - Entrate derivanti dalla definizione delle situazioni e pendenze in materia di imposte indirette - IVA

Cap. 2308 - Indennità e interessi di mora a carico dei debitori diretti per ritardati o differiti versamenti imposte fabbricazione

Cap. 2325 - Quote dei proventi contravvenzionali, pene pecuniarie e somme ricavate dalla vendita di beni confiscati, ecc.

Cap. 2326 - Quota del 20 per cento delle sanzioni pecuniarie riscosse in materia di imposte dirette da destinare ai fondi, ecc.

Cap. 2327 - Quote dei proventi contravvenzionali, delle pene pecuniarie e delle somme ricavate dalla vendita beni confiscati, ecc.

Cap. 3210/01 - Interessi per ritardata iscrizione a ruolo relativi all'IRPEF

Cap. 3210/03 - Interessi per mancato o ritardato versamento riscossi mediante ruoli relativi all'IRPEF

Cap. 3210/06 - Interessi per mancato o ritardato versamento riscossi mediante ruoli relativi all'IRPEG

Cap. 3210/07 - Interessi per ritardata iscrizione a ruolo relativi all'ILOR

Cap. 3312/03 - Sanzioni relative a violazioni alle norme riguardanti l'accertamento e la riscossione dell'IRPEF

Cap. 3312/04 - Sanzioni relative a violazioni alle norme riguardanti l'accertamento e la riscossione dell'IRPEG

Cap. 3312/05 - Sanzioni relative a violazioni alle norme riguardanti l'accertamento e la riscossione dell'ILOR

Cap. 3313/01 - Sanzioni amministrative, dovute dai trasgressori all'IVA

Cap. 3313/02 - Sanzioni amministrative, dovute dai trasgressori alle norme relative ai tributi indiretti diversi dall'IVA

Cap. 3313/03 - Indennità ed interessi di mora in materia di tasse ed imposte indirette sugli affari

Per l’anno 2006 l’abbattimento è stato calcolato nell’85% ed il presunto

realizzo, quindi, nel 15%, percentuale, questa, considerata ben più realistica di

quelle degli anni precedenti, piuttosto inferiori come abbattimento e superiori,

pertanto, come presunto realizzo. Poiché gli importi iscritti a consuntivo 2006 del

complesso dei 21 capitoli indicati nella tabella sono stati pari a circa 161.000 milioni

- ottenuti previa diminuzione degli effetti, di circa 4.000 milioni, della “rottamazione

62

dei ruoli” ex decreto legge 24.12.2002 n. 282 convertito, con modificazioni, nella

legge 21.2.2003 n. 27 - i residui previsti da riscuotere sono stati indicati in circa

24.000 milioni, pari soltanto al 15% e corrispondenti all’abbattimento dell’85%34.

Per giungere a determinare il grado di effettiva esigibilità dei resti da

riscuotere è stata seguita per i ruoli affidati al 31.12.2006, e dovrebbe continuarsi

ad applicare, una metodologia di valutazione per passaggi successivi che è

interessante riferire, sia pure per sommi capi, e che è riassunta nella seguente

tabella.

Si comincia con la ricostruzione del valore “affidato da svalutare”, cioè del

valore complessivo dei ruoli residui affidati alla fine dell’esercizio (distinti in base

all’anno di consegna ed all’anno d’imposta, prima e dopo il 1998, anno dal quale si

considera più efficace l’opera di riscossione) sul quale si deve calcolare

l’abbattimento. Questo valore si ottiene sottraendo dall’importo complessivamente

affidato gli importi degli sgravi e sospensioni nel frattempo intervenuti –

ottenendosi così il valore “netto” - e delle riscossioni realizzate entro l’anno di

riferimento.

Si procede quindi distinguendo il suddetto affidato da svalutare in tre

diverse “posizioni” a ciascuna delle quali si attribuisce, annualmente, una

percentuale di presunta incassabilità (e, reciprocamente, di presunto realizzo) che

determina la conseguente diminuzione dell’affidato. La posizione 1 (oltre 90.000

milioni al 31.12.2006) concerne il carico dei ruoli relativo a soggetti interessati da

procedure concorsuali l’esistenza delle quali, com’è noto, rende il credito di difficile

esazione per la concorrenza dei creditori privilegiati. Di conseguenza, si stima per i

ruoli di tale posizione una notevole irrecuperabilità, che è stata indicata per il 2006,

in base all’esperienza storica e tenuto conto delle disposizioni vigenti in materia, nel

95% per i ruoli ante 1998 (riferite perciò a procedure normalmente concluse e con

34 Ciò si rileva in dettaglio dall’allegato 1, paragrafo 6, del Volume 1 della Relazione al Rendiconto Generale dello Stato per il 2006 inviata dalla Corte dei conti al Parlamento.

63

prospettive di ristoro del debito del ruolo del tutto improbabile) e nell’85% per i

ruoli di imposte post 1998. La posizione 2 (oltre 18.000 milioni al 31.12.2006)

concerne le somme dei ruoli inesigibili, cui si attribuisce una possibilità di incasso,

seppur minima, valutata per il 2006 pari al 5%, (e di irrecuperabilità, quindi, al

95%) considerato che viene comunque effettuato un controllo sulla legittimità della

richiesta. Il valore di presunto realizzo del credito di cui trattasi è comprensivo

anche di eventuali addebiti riferibili all’agente della riscossione in conseguenza del

suo operato.

La posizione 3 (oltre 55.000 milioni al 31.12.2006) concerne i crediti di tutti

gli altri ruoli, che vengono considerati di riscossione via via più difficile man mano

che aumenta la loro anzianità: nel consuntivo 2006 sono stati considerati

irrecuperabili all’85% i crediti per i periodi di imposta ante 1998 e al 70% per quelli

di periodi posteriori.

TOTALE Fino A.I. 1997 Da A. I. 1998 AFFIDATO DA SVALUTARE AL 31/12/2006 (importi in milioni) 164.154 75.315 88.839

Abbattimento Abbattimento di cui: Totale % Importo % Importo

Residui attivi

posizione 1 90.721 (-95% 48.893 -85% 33.367 8.461

posizione 2 18.265 -95% 12.490 -95% 4.862 913

posizione 3 55.168 -85% 9.097 -70% 31.126 14.945

"ROTTAMAZIONE RUOLI" -4.000 - - - - -

TOTALE 160.154 70.480 69.355 23.869

Fonte: Agenzia delle Entrate

64

6. Considerazioni conclusive. Aspetti di criticità dell’attività di previsione.

Dopo aver descritto criteri, modalità, caratteristiche e risultati dell’impegno

dell’Amministrazione, pare ora opportuno, in sede di considerazioni conclusive,

mettere in rilievo soprattutto gli aspetti ed elementi di criticità e di minor efficacia

dell’attività di previsione. Quanto sopra, peraltro, senza negare o sottovalutare

serietà e professionalità degli organi amministrativi coinvolti, e dando anzi atto della

cooperazione data ai fini dello svolgimento dell’indagine, ma per sottolineare le

esigenze di miglioramento che questa Corte auspica e che pertanto segnala nella

sua funzione di controllo sulla gestione delle Amministrazioni centrali.

Le Amministrazioni MEF della RGS e del DPF e l’Agenzia delle entrate,

direttamente interessate alle materie oggetto della presente indagine e alle

considerazioni che vi sono state svolte, hanno ciascuna trasmesso una memoria,

che è stata illustrata e/o precisata nel corso dell’adunanza pubblica del 1° aprile

2008 da propri rappresentanti (Dott. Giovanni D’Avanzo, dirigente generale, e Dott.

Luigi D’Attoma, dirigente, per la RSG; Dott. Geremia Palomba, direttore generale, e

Dott. Sabatino Alimenti, dirigente, per il DPF; Dott. Vittorio Orsomando, dirigente,

per l’Agenzia delle entrate). Di ciò si dà conto , in nota, nei paragrafi che seguono.

6.1. Responsabilità e formulazione delle previsioni in rapporto con la

gestione.

In ordine alla responsabilità delle previsioni di bilancio delle entrate erariali,

alle modalità della loro effettiva realizzazione, ai rapporti tra previsioni e gestione,

la situazione richiede osservazioni diverse per le entrate tributarie (Titolo I) e le non

tributarie (Titoli II e III).

Entrate tributarie (Titolo I)

Il comparto delle entrate tributarie appare delineato chiaramente nelle

competenze e nelle modalità di previsioni delle stime, che sono rimesse alla

responsabilità del Dipartimento delle Politiche Fiscali (DPF), con i necessari raccordi

65

con gli altri organi del MEF che intervengono nel procedimento (in particolare RGS

e, per il quadro macroeconomico, Dipartimento del Tesoro).

Sussiste però una sostanziale differenza nel procedimento di previsione

delle entrate tributarie ordinarie rispetto a quelle derivanti dall’attività di

accertamento e controllo considerato che per queste ultime una competenza

determinante nella formulazione delle previsioni è riservata all’Agenzia delle entrate

(v. paragrafi 5 e 5.1). L’Agenzia, organo di gestione dell’intero comparto tributario,

interviene infatti dall’inizio alla fine, dalla stima dell’entrata al suo incasso, nel

procedimento relativo alle imposte non pagate spontaneamente ed il cui gettito

consegue, appunto, dall’azione di accertamento e controllo ad essa assegnata (ruoli

di pagamento e istituti deflativi del contenzioso).

Tuttavia, l’opportunità di un proficuo collegamento tra le attività di gestione

(Agenzia delle entrate) e quelle di previsione (DPF) deve essere rilevata anche ai

fini della migliore accuratezza delle stime delle entrate tributarie derivanti

dall’attività ordinaria, per cui si rappresenta la necessità di un impegno volto ad

introdurre, o a rafforzare, idonei meccanismi di raccordo tra l’attività di stima di

queste entrate, caratterizzata dall’impiego di modelli econometrici, di competenza

del DPF, con quella dell’organo della gestione.35

Entrate non tributarie (Titolo II e Titolo III).

La individuazione della responsabilità della previsione di entrate

extratributarie non è risultata affatto chiarita, per molte tipologie, dalle risposte

dell’Amministrazione, avvalorando così l’ipotesi, in alcuni casi, della sostanziale

mancanza di un’attività di stima o evidenziando, in altri, l’esistenza di una sorta di

conflitto negativo di competenza (v. paragrafi 4.1 e 4.1.1).

Circa queste tipologie di entrate extratributarie, già oggetto di approfondite

35 Nella memoria della RGS, datata 31.03.2008 ed illustrata nell’adunanza pubblica dal Dott. Palomba, si evidenzia l’attenta analisi delle metodologie e delle procedure di elaborazione delle previsioni delle entrate effettuata nella presente relazione e si afferma di concordare con quanto nella stessa rilevato sulla necessità di migliorare e di rafforzare i meccanismi di raccordo tra Agenzia delle entrate e DPF, ma si fa anche presente che talune iniziative in tal senso sono già state attivate.

66

indagini da parte di questa Sezione, devesi perciò confermare che le previsioni del

bilancio dello Stato predisposto a cura della RGS non vengono sempre desunte da

una effettiva attività di gestione dell’entrata da parte di una ben individuata

struttura amministrativa da cui far discendere, quindi, l’origine e la responsabilità

della previsione. In questi casi risulta ulteriormente rafforzata, pertanto, la

presunzione del ricorso, in sede previsionale, ad una acritica ripetizione di una serie

storico-statistica; che, inoltre, si rivela spesso del tutto inattendibile alla luce dei

rilevanti divari, sia di segno negativo che positivo, che sono stati poi riscontrati tra

accertamenti e riscossioni. In altri termini, la RGS presenta sovente previsioni di

entrate extratributarie delle quali in realtà l’Amministrazione mostra di

disinteressarsi e che vengono in pratica quantificate secondo “il precedente”.

Il settore delle entrate extratributarie, seppur di dimensioni modeste in

percentuale rispetto alle entrate tributarie, rappresenta tuttavia, complessivamente

e in alcuni capitoli, importi per nulla trascurabili in valore assoluto, per cui le

incertezze e/o l’ inattendibilità delle stime non sono affatto prive d’importanza nel

quadro generale delle previsioni di gettito. Perplessità ed inconvenienti appaiono poi

particolarmente evidenti nelle previsioni “per memoria” e nelle entrate riassegnabili

alle spese, che sfuggono in tal modo alla preventiva autorizzazione parlamentare.36

Sul punto dell’organo ministeriale competente per le previsioni di talune

entrate del Titolo II e del Titolo III è emerso un orientamento non coincidente tra i

Dipartimenti della RGS e del Tesoro, nel senso che quest’ultimo non riconosce per la

36 Nell’appunto della RGS, datato 31.03.2008, ed illustrato nell’adunanza pubblica, sono stati trattati gli argomenti delle entrate extratributarie “eventuali e diverse” (Dott. D’Avanzo) e delle entrate riassegnabili (Dott. D’Attoma). La RGS concorda senz’altro con questa Corte sull’esigenza di evitare una promiscuità di proventi su un medesimo capitolo, come accade per le entrate “eventuali e diverse”, ma ha informato che sta progressivamente operando per raggruppare gli afflussi su capitoli specifici, così da limitare , in maniera consistente, l’imputazione ai capitoli delle entrate in questione ai soli casi di versamenti imprevedibili, sporadici e di trascurabile entità. La RGS ha poi ricordato il fondamento normativo delle entrate riassegnabili e sottolineato la forte riduzione di questo fenomeno che conseguirà dalle disposizioni della legge finanziaria del 2008 (art. 2, commi da 615 a 617). Pur convenendo con le osservazioni della presente relazione, la RGS ha peraltro insistito nel mettere in luce gli effetti propri del meccanismo della riassegnazione, spiegando che da esso deriva, in sede previsionale, la necessità dell’iscrizione in bilancio di un’entrata “per memoria”, seguita poi dalle variazioni in aumento della previsione di entrata solo dopo la sua realizzazione in corso di esercizio e, corrispondentemente, della previsione della spesa, per un importo pari ai proventi acquisiti.

67

previsione di tali entrate una propria responsabilità diretta, che gli viene invece

attribuita secondo una documentazione di provenienza della RGS. Come è stato

precisato (v. prospetto B e la connessa nota n. 10 della presente relazione), la

questione riguarda le entrate non tributarie relative, in particolare, a swap,

retrocessioni di interessi, dividendi, proventi connessi alla gestione del debito

pubblico, prelevamenti dai conti di tesoreria, nonché entrate del Titolo III, come

cartolarizzazioni e vendita di immobili.37

Premesso, sul piano generale, che non spetta alla Corte dei conti stabilire

l’esatta ripartizione delle competenze, si sottolinea, a proposito delle citate entrate

non tributarie del Titolo III, che la vendita di immobili e le cartolarizzazioni

costituiscono o si inquadrano in operazioni di particolare significato politico e

finanziario nell’ambito delle strategie del Governo, venendo ad assumere perciò un

notevole rilievo ai fini del controllo del Parlamento. Di conseguenza, gli introiti al

riguardo previsti dovrebbero essere suffragati da stime accurate e presupporre, a

monte, una precisa individuazione dell’organo competente ad effettuarle.

6.2. Tempistica delle previsioni delle entrate dello Stato e delle P.A.

Riassumendo le considerazioni svolte in particolare nel paragrafo 3.2, si

ricorda che le date ed i riferimenti delle entrate previste nel bilancio dello Stato non

coincidono con la tempistica delle previsioni relative alle Pubbliche Amministrazioni.

Tra le previsioni iniziali delle entrate erariali del bilancio dello Stato (RPP di

settembre dell’anno precedente) e quelle finali (assestamento di giugno –

settembre dell’anno di cui trattasi) intercorre la distanza di un anno mentre nel ciclo

di previsioni delle P.A. si utilizzano anche i dati “intermedi” della RUEF (marzo). Di

conseguenza, sussiste un inevitabile divario tra le successive stime riferite al

37 Nell’appunto del 31.03.2008 già citato, la RSG riconosce il fondamento dei rilievi di questa Corte sulla incertezza delle competenze e dei procedimenti per la effettiva realizzazione delle previsioni delle entrate non tributarie di cui trattasi. In linea generale, per le entrate non tributarie, la RGS conviene comunque sulla necessità di una maggiore responsabilizzazione delle Amministrazioni dello Stato, sia nella formulazione delle previsioni che nella gestione e consuntivazione dei dati finali di esercizio, con conseguenti analisi sui motivi di eventuali scostamenti dei risultati rispetto alle stime.

68

bilancio dello Stato e alla contabilità delle P.A.

Inoltre, in tutti i momenti del ciclo delle previsioni del bilancio dello Stato

non può farsi riferimento a dati ufficiali di consuntivo, essendo il Rendiconto

generale dello Stato presentato, parificato e approvato nell’anno successivo. Le

previsioni assestate (finali) dell’anno dovrebbero peraltro essere coerenti con le

previsioni del gettito acquisito nel primo semestre. Quanto sopra esposto spiega

ulteriormente una differenza “fisiologica” tra previsioni iniziali, assestate e di

consuntivo.

Tenuto conto delle suddette diversità tra i due cicli di previsioni, dello Stato

e delle Pubbliche Amministrazioni, si intende infine porre in rilievo che non risulta

chiaro, oggettivamente, il nesso tra le quantificazioni del bilancio statale e quelle

del complesso della finanza pubblica38.

6.3. Attendibilità delle previsioni delle entrate erariali.

I fattori che incidono negativamente sull’attendibilità delle previsioni di

entrata, a parte quelli, connaturati alla tempistica, di cui si è appena detto, non

sono gli stessi o comunque non hanno lo stesso peso nel comparto tributario e in

quello non tributario.

6.3.1. Attendibilità delle previsioni delle entrate non tributarie.

Come si è detto, le previsioni di molte tipologie di entrate extratributarie

sono indicate in bilancio da un organo (RGS) che non ne ha la gestione o che non se

ne occupa, se non dal punto di vista contabile, e risultano spesso effettuate in base

al precedente, anche se non verificato o contraddetto dal risultato di gettito, o in

termini di semplice previsione statistica.

38 Nella citata memoria del 31.03.2008, il DPF concorda sul fatto che il non allineamento dei cicli di previsione delle entrate dello Stato e delle P.A. non rende chiaro il nesso tra previsioni di bilancio e di finanza pubblica. Concorda pure sull’ipotesi, previa una modifica legislativa, di una possibile modifica della tempistica delle variazioni delle stime del bilancio dello Stato (v. paragrafo 3.2).

69

Devesi pertanto concludere che le previsioni concernenti tali tipologie sono

soggette, in ciascun anno, ad un forte rischio di inattendibilità, tanto più ove si

osservino differenze rilevanti tra le loro diverse registrazioni contabili (entrate

iniziali, finali, accertate, riscosse, di competenza, di cassa). Queste considerazioni

critiche sono state poi più specificamente sottolineate nei casi di entrate

riassegnabili e “per memoria”.

Circa le entrate non tributarie del Titolo III, in particolare a seguito di

vendite del patrimonio immobiliare e, in generale, di cartolarizzazioni, si è indotti a

ritenere che previsioni di entrate in materia non vengano affatto realizzate,

considerata la non convergente opinione, all’interno dello stesso Ministero

dell’economia e delle finanze, sulla titolarità (o esclusiva, o principale, o

concorrente) della competenza a formularle e avendo il Dipartimento del Tesoro

sostenuto la sua non responsabilità in merito.

6.3.2. Attendibilità delle previsioni delle entrate tributarie.

L’affidabilità delle previsioni delle entrate tributarie si fonda sulla validità

delle analisi macro della situazione economica (Dipartimento del Tesoro),

sull’accuratezza ed ampiezza dei dati e sull’adeguatezza dei modelli econometrici

(DPF). L’effetto combinato dell’andamento dell’economia, delle misure di finanza

pubblica, del contrasto all’evasione fiscale e del comportamento dei contribuenti, è

oggetto, come si è visto, delle stime di gettito. Queste stime, realizzate nei modi e

con gli strumenti sui quali ci si è soffermati, vengono quindi confrontate con i

risultati del reale introito, di tipo transitorio o strutturale, da cui si evidenzia, infine,

il grado della loro attendibilità.

Premesso che ciascun aspetto o fase del complesso meccanismo di

previsione può, in linea di principio, comportare o generare degli errori di stima, è

ovvio che qualora vengano formulate, in un arco temporale limitato, come è

accaduto per il gettito degli anni 2006 e 2007, diverse, successive previsioni in

70

aumento, con scarti continui tra previsioni e risultati (v. nota n. 23), non si possano

sottovalutare gli interrogativi espressi sull’affidabilità delle previsioni, essendo noto

che non vi è stata affatto unanimità di opinioni, in sede politica e tra gli specialisti,

sulle cause, o meglio sull’entità delle possibili cause, del ricorrente extragettito39.

Le osservazioni che la Corte dei conti ritiene di dover avanzare in merito

attengono soprattutto alle modalità ed ai criteri seguiti nel procedimento di stima,

indipendentemente perciò dalla possibilità di impiegare modelli econometrici

alternativi per elaborazioni previsionali di riscontro e verifica di quelle effettuate

dall’Amministrazione.

D’altra parte, la Corte, come è stato ricordato, è spesso intervenuta sul

tema: in audizioni parlamentari, con le relazioni sul Rendiconto generale dello

Stato, con le Relazioni quadrimestrali “sulla tipologia delle coperture adottate e

sulle tecniche di quantificazione degli oneri relative alle leggi pubblicate”, con i

referti al Parlamento di altre indagini su argomenti connessi, con l’attività di

monitoraggio mensile sulle entrate erariali finali (versamenti).

Al termine del presente lavoro pare dunque opportuno ribadire soltanto le

esigenze sulle quali si ritiene di dover principalmente richiamare l’attenzione.

In questa ottica, si richiede, sul piano generale, che le previsioni siano

suffragate da precise e verificabili analisi e quantificazioni, atte a far meglio

comprendere il fondamento e le motivazioni delle stime, con elementi da trarre

anche dalle risultanze concrete della gestione delle singole fonti di entrata. In

termini più specifici, si pone in rilievo l’importanza, in particolare, di complete stime

ex ante dei provvedimenti finalizzati all’acquisizione di entrate e di apposite

39 Il DPF ha sostenuto, nella memoria del 31.03.2008, che le procedure con i modelli di previsione tengono conto della valutazione razionale degli elementi noti mentre non possono tener conto di fenomeni di natura straordinaria, che sono registrati solo al momento in cui si manifestano, come nel caso di recupero di base imponibile o di sua perdita. Secondo il DPF, le successive previsioni al rialzo del gettito 2006 e 2007 sarebbero state in buona parte dovute ad una variazione dei comportamenti dei contribuenti (tax compliance) e all’emersione di base imponibile non prevedibile. Il Dipartimento ha inoltre osservato che l’inclusione di maggiori entrate dovute ad elementi puramente comportamentali effettuata nel corso dell’anno risponde a riconosciuti principi di prudenzialità per la credibilità dei bilanci statali.

71

rilevazioni ex post dei risultati prodotti (v. soprattutto paragrafi 3.6 e 3.7 e relative

note)40.

Un cenno infine va fatto in merito alle entrate tributarie non ordinarie,

che, come si è detto (v. paragrafo 5.1), si riferiscono alle somme che l’erario conta

di recuperare a seguito dell’attività di accertamento e controllo e che danno luogo

alla formazione e alla consegna dei ruoli.

L’attenzione non va tanto posta, al riguardo, sugli aspetti attinenti ai rischi

di inattendibilità delle previsioni, e quindi sulle incertezze ed errori di stima che

possono verificarsi in questo comparto, così come si è fatto a proposito delle

entrate tributarie ordinarie, quanto piuttosto sul problema della esigibilità dei crediti

erariali accertati con l’attività di controllo ed iscritti a ruolo.

Per quanto concerne le previsioni, infatti, l’affidabilità appare un obiettivo

raggiungibile con maggiori probabilità, essendo le stime prevalentemente basate su

importi e dati effettivi ed attuali, considerato che:

a) le previsioni di competenza sono desunte, previa una “nettizzazione”, dal carico

dei ruoli realmente consegnato all’agente della riscossione;

b) le previsioni in termini di incassi sono ricavate, rispetto alle stime di

competenza, dall’andamento riscontrato, anzitutto nell’esercizio in corso, nelle

riscossioni; inoltre, il peso dei ruoli rimasti da riscuotere negli anni precedenti

viene ora più realisticamente valutato ai fini del presunto realizzo;

c) per le previsioni degli introiti degli istituti deflativi del contenzioso vale il criterio

40 Con l’occasione, in ordine all’importanza delle informazioni sul procedimento di stima, si evidenzia come non sia risultato chiaro se nelle previsioni dell’extragettito del 2007 il Governo abbia calcolato, in diminuzione, il calo di entrate non tributarie. Per converso, si segnala che, grazie alla Relazione che il Governo ha presentato sui risultati attribuiti alla lotta all’evasione, si è potuto disporre di una fonte di informazioni oggettivamente utile per valutare l’attendibilità e la strutturalità o meno di tali risultati (v. nota n. 23). Il DPF ha sottolineato il suo crescente sforzo ed impegno diretto a presentare stime sempre più suffragate da analisi e quantificazioni ed il continuo miglioramento ottenuto in questa direzione anche ai fini della maggiore trasparenza informativa. Il Dipartimento condivide comunque l’attenzione della Corte sulla necessità di adeguate analisi ex post, di cui però devono anche valutarsi i costi e benefici, considerato che l’effetto di alcuni provvedimenti non può essere agevolmente verificato a costi ragionevoli. Si deve poi tener conto che i possibili diversi strumenti di verifica comportano tempi diversi nella disponibilità dei dati.

72

di competenza = cassa.

Il confronto, tuttavia, tra gli accertamenti effettuati con le iscrizioni a

ruolo e gli incassi conseguentemente realizzati pone in evidenza (v. paragrafo 5.2 e

relativa tabella) un rilevante fenomeno di residui attivi, che si prolunga nel tempo,

(oltre 160.000 milioni al 31.12.2006) e quindi un elevato importo di crediti erariali

difficilmente esigibili o del tutto inesigibili, tanto da consigliare, dal punto di vista

del presunto realizzo, un loro forte abbattimento (85%, in media, pari a quasi

140.000 milioni, al 31.12.2006).

Premesso che la gestione dei residui attivi e la riscossione a mezzo ruoli

sono state oggetto di apposite indagini di questa Sezione e che esse costituiscono

altresì oggetto di specifica trattazione nell’ambito della Relazione al Parlamento sul

Rendiconto generale dello Stato, deve osservarsi, pur senza approfondire, in questa

sede, le possibili cause della situazione sopra rilevata, che la stessa non può non far

ipotizzare carenze o disfunzioni nel recupero dei crediti erariali iscritti a ruolo,

almeno di quelli valutati con maggiori prospettive di realizzo (al 30%: v. la

posizione 3 della citata tabella).

Ed in effetti, l’esistenza di una così vasta area di crediti scarsamente

esigibili può certo indurre a far ritenere poco efficaci, se si considerano i risultati di

gettito, le relative attività di accertamento e controllo, portate avanti con le

iscrizioni a ruolo, e della successiva esazione.41

41 L’Agenzia delle entrate, con nota del 21.03.2008, ha tuttavia fatto presente che con il passaggio della titolarità dell’attività di riscossione coattiva da soggetti privati in regime di concessione alla società pubblica Equitalia S.p.A. sono stati conseguiti, sin dal finire del 2006, buoni risultati in termini di incremento delle riscossioni a mezzo ruolo e che è stata, tra l’altro, messa a punto una strategia di riscossione “personalizzata” in base al tipo di debitore e all’ammontare del debito che ha già dato positivi risultati, come gettito e tempi di riscossione. L’Agenzia ha comunque invitato a considerare che essa è tenuta ad iscrivere a ruolo, ove ne ricorrano i presupposti di legge, tutti i soggetti controllati, anche nei casi in cui sussistano fondati dubbi sulla loro effettiva capacità di pagamento.

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Sezione centrale di controllo sulla gestione delle ... · pure distinte tra “entrate di diritto pubblico”, quando non traggono origine da un’attività corrispettiva, ma dal