Правни факултет

Универзитета у Београду

Семинарски рад из предемета Управно право

ЈАВНЕ НАБАВКЕ

Ментор: Студент:Проф. др. Стеван Лилић Слободан Тривић

Бр. индекса 08/966

Октобар, ММХ

Слободан Тривић, Јавне набавке

САДРЖАЈ

1. Увод 3

2. Појам и значај јавних набавки 4

a. Позитивноправно уређење јавних набавки 4

i. Основна начела јавних набавки 5

ii. Новине које доноси ЗЈН (Сл.Гл. 116/2008) 6

b. Управа за јавне набавке 7

c. Заштита права понуђача и јавног интереса 7

3. Судска пракса у области јавних набавки 10

4. Закључак 11

5. литература и коришћени извори 12

Стр. | 2

Слободан Тривић, Јавне набавке

1. УВОД

Јавне набавке (en, public procurement) представљају поступак у којем држава, као

наручилац, набавља добра и услуге од других субјеката на тржишту. У данашњем

времену, јавне набавке су попримиле велики значај на националном и међународном

нивоу.1 Државе, као наручиоци, су веома пожељне за понуђаче, јер се њихова потражња за

добрима мери у великим количинама, и поуздани су гаранти плаћања.

Стога се и поставља питање транспарентности јавних набаки, поступка у којем се

одвијају, и на који начин се може одржати конкуренција при конкурисању за тако

лукративне трансакције попут: набавке лекова, оружја, технолошких средстава, итд.

Такође, циљ јавних набавки је задовољење јавног интереса, што може бити некада

дискутабилно, и инструменти да се конзистентност у остваривању тог циља морају бити

веома развијени, да би се број потенцијалних неадекватних трансакција од стране државе

смањио на најмањи могући ниво.

С тога, да би се поступак јавних набаки извршио што ефикасније, са минимумом

утрошених средстава, а да притом као правни посао не крши поменута начела, потребно је

имати организовану апаратуру и систем контроле који ће остварити ове критеријуме.

У Србији, ова апаратура се састоји од Управе за јавне набавке и Републичке

комисије за заштиту права у поступцима јавних набавки, и у овом раду ће се подробно

анализирати њихов рад, примена Закона и других прописа који уређују ову материју.

1 Ajibola Asolo, A comparative examination of the principle of transparency as an objective of public procurement regulation [ http://ssrn.com/abstract=1678805 ]

Стр. | 3

Слободан Тривић, Јавне набавке

2. ПОЈАМ И ЗНАЧАЈ ЈАВНИХ НАБАВКИ

Јавне набавке у Србији су уређиване у више наврата (Закон о јавним набавкама,

Сл. гл. бр. 39/2002, 43/2003, 55/2004, 101/2005), са очигледним потешкоћама да се ова

материја адекватно регулише. Наиме поступак који се спроводио се показао неефикасним,

спорим, са слабом заштитом права понуђача и јавног интереса и колизијом норми.

Доношење закона који ће задовољити интерне потребе државе да спроводи јавне набавке

ефикасно, а такође и стандарде хармонизације са регулативом у Европске уније2, морало је

бити остварено на озбиљнији начин, што је покушано 2009. године.

a) Позитивноправно уређење јавних набавки

6. јануара 2009. године ступио је на снагу нови Закон о јавним набавкама (Сл. гл.

бр. 116/2008) донет са циљем отклањања недостатака који су уочени у практичној

примени, утврђивања нових решења која ће омогућити учесницима у поступку јавне

набавке брже и јефтиније спровођење поступка јавних набавки, ефикаснију заштиту права

понуђача и јавног интереса, елиминисања колизије између појединих одредаба, као и

уградње европске регулативе ради ефикасније имплементације Закона.3

У члану 1. се одређује предмет Закона којим се уређују услови, начин и поступак

набавке добара и услуга и уступања извођења радова у случајевима када је наручилац тих

набавки државни орган, организација, установа или друго прано лице одређено овим

законом. Истим чланом се одређује начин евидентирања уговора и других података о

јавним набавкама, одређују послови и облик организовања Управе за јавне набавке,

образује Републичка комисија за заштиту права у поступцима јавних набавки, и друга

питања од значаја за јавне набавке.

i. Основна начела јавних набавки

2 Србија је 7. новембра парафирала, а 29. априла 2008. године и потписала Споразум о стабилизацији и придруживању са Европским заједницама и њиховим државама чланицама, где један од приоритета представља и област јавних набавки, у процесу усклађивања домаћег законодавства са правним системом ЕУ. Више о споразуму на: Економско привредни водич кроз Споразум о стабилизацији и придруживању, http://www.pks.rs/Portals/0/eu/EP_vodic_kroz_SSP.pdf 3 Стручни коментар Закона о јавним набавкама, Paragraf Lex , e-press, 2008/295, VII-3

Стр. | 4

Слободан Тривић, Јавне набавке

Да би поступак јавне набавке могао бити спроведен на најбољи могући начин, у

Закону су предвиђена следећа начела:

o Начело економичности и ефикасности употребе јавних средстава, где је

наручилац (држава, јавно предузеће или правно лицекоје обавља делатност од

општег интереса4) дужна да обезбеди спровођење поступка и да избор наповољније

понуде буде извршен у роковима прописаним овим законом и са што мање

трошкова (чл. 8, Закона). Притом, јавна средства се могу користити само за намену

утврђену у уговору (ст. 2, истог члана).

o Начело обезбеђивање конкуренције међу понуђачима забрањује наручиоцу да

ограничава конкуренцију, а посебно је забрањена неоправдана употреба

преговарачког поступка, или коришћење дискриминаторних услова или

критеријума зарад онемогућавања било којег понуђача (чл. 9, Закона).

o Начело транспарентности поступка јавне набавке (чл. 10, Закона) налаже да се

огласи о јавним набавкама објављују у „Службеном гласнику Републике Србије“ и

на порталу јавних набавки. Сваки учесник у поступку има право да приликом

отварања понуда изврши увид у податке из понуде, а оно лице које је учествовало у

поступке јавне набавке има право да има увид у податке о спроведеном поступку

јавних набавки, за шта је наручилац дужан да обезбеди том лицу увид у ове

податке. Тиме се жели постићи јавност и боља контрола поступка јавних набавки,

да се сва правно заинтересована лица могу правовремено обавештавати о току

постука.

o Начело једнакости понуђача обавезује наручиоца да у свим фазама поступка

обезбеди једнак положај свих понуђача, са изричитом забраном дискриминације по

територијалној, предметној, или личној основи (чл. 11, Закона).

ii. Новине које доноси Закон о јавним набавкама

4 Чл. 3. Закона о јавним набавкама (Сл. гл. бр. 116/2008)

Стр. | 5

Слободан Тривић, Јавне набавке

Закон о јавним набавкама уноси неке новине које ранији Закон није познавао.

Новине су како терминолошке, тако и институционалне природе, са циљем да боље

одреди субјекте у поступку, и да на ефикаснији начин спроведе поступак јавне набавке.

У члану 3, Закона се у ставу 3. дефинише као наручилац и правно лице које обавља

делатност од општег интереса, уколико испуњава услове који су алтернативно одређени:

да више од половине чланова органа управљања тог правног лица чине представници

наручиоца, да наручилац врши надзор над радом тог правног лица, да се преко 50%

финансира из средстава наручиоца, итд.5

Нови институт, негативне референце понуђача, уређен чланом 47. Закона,

предвиђа могучност да наручилац одбије понуђача, уколико поседује доказ који потврђује

да понуђач није испуњавао обавезе по раније закљученим уговорима о јавним набавкама

који су се односили на исти предмет набавке, за претходни период од пет година за

радове, односно три године за добра и услуге. Тиме се омогућава наручиоцу да, без

повреде начела једнакости понуђача, одбије оне за које је евидентно да неће испунити

своје уговорне обавезе, а тиме се и остварује начело економичности и

Чланом 97. Закона уређена је материја послова за јавне набавке, увођењем

службеника за јавне набавке, којег је дужан да уведе наручилац својим актом о

систематизацији радних места. Овај нови институт обезбеђује бољу контролу и надзор

поступка спровођења јавних набавки од стране Управе за јавне набавке и Министарства

финансија (ст. 5 и 6, Закона). Службеник за јавне набавке мора проћи кроз одговарајућу

обуку, након чега му се издаје сертификат, о чему се води регистар чије је вођење у

надлежности Управе за јавне набавке. Доказом се притом сматра: правонажна судска

пресуда, исправа о реализованом средству обезбеђења уговорних обавеза, извештај

надзорног органа о изведеним радовима, итд.6

b) Управа за јавне набавке

5 Више о условима, чл. 3, ст. 3, Закона о јавним набавкама (Сл. гл. бр. 116/2008)6 Више о доказима о негативним референцама: чл. 47, ст. 2. Закона о јавним набавкама (Сл. гл. бр. 116/2008)

Стр. | 6

Слободан Тривић, Јавне набавке

Управа за јавне набавке је предвиђена у шестом делу Закона, где се уређује облик

организовања и послови које обавља Управа. Управа се пбразује као посебна организација

за обављање стручних послова у области јавних набавки, а на њен рад и организацију се

примењују прописи о државној управи (чл. 98. Закона). Овим чланом се настоји уредити

Управа за јавне набавке као организација чија природа захтева већу самосталност од оне

коју има орган у саставу.7 Неке од послова у надлежности Управе које Закон предвиђа су

предвиђене у члану 99: учешће у припреми прописа у области јавних набавки, праћене

поступка јавних набавки, подношење захтева у случају повреде јавног интереса, пружање

саветодавне помоћи наручиоцима и понуђачима, итд.8

c) Заштита права понуђача и јавног интереса

Овај вид заштите је предвиђен седмом делу Закона, и он уређује организацију,

надлежност и начин рада Републичке комисије за заштиту права у поступцима јавних

набавки. Овим нормама је понуђачу у свим фазама поступка обезбеђена правна заштита

од стране Републичке комисије за јавне набавке за заштиту права у поступцима јавних

набавки.9 Републичка комисија је дефинисана као самосталан и независтан орган

Република Србије, који за свој рад одговара Народној скупштини (чл. 100. Закона), при

чему се види да се овај орган удаљава од извршне власти зарад независне контроле

управљања поступка јавних набавки. Тиме се и потврђује схватање да управа нема

искључиво карактер извршне власти, и да њен рад уместо искључивог спровођења власти

укључује и друга управна јавна овлашћења која могу вршити и недржавни субјекти, где

свако правно заинтересовано лице (у овом случају, понуђач на конкурсу који расписује

наручилац).10

Захтев за заштиту права понуђача и јавног интереса је уређен члановима 106 – 110.

Закона, где се успоставља: активну легитимацију у поступку, рокове и начин подношења,

последице поднетог захтева и претходну проверу поднетог захтева.

7 Више о посебним организацијама: чл. 33. Закона о државном управи (Сл. гл. бр. 101/2007)8 Више о пословима Управе за јавне набавке: чл. 99, Закона о јавним набавкама (Сл. гл. бр. 116/2008)9 КОЗАР Владимир, Јавне набавке, Заштита права понуђача и јавног интереса у поступку јавне набавке, Правни информатор, март, 2010, бр.3, стр. 2810 ЛИЛИЋ Стеван, Управно право Управно процесно право, Правни факултет Универзитета у Београду, 2009, стр. 140.

Стр. | 7

Слободан Тривић, Јавне набавке

Активна легитимација у поступку (чл. 106) на коју има право свако лице које има

интерес да закључи уговор о конкретној јавној набавци. На подношење овог захтева

такође има право и Управа за јавне набавке, јавни правобранилац, и државни орган или

организација која је овлашћена да врши надзор над пословањем наручиоца.

Рокови и начин подношења захтева (чл. 107) су уређени тако да се захтев може

поднети током целог поступка јавне набавке, против сваке радње наручиоца, са одређеним

изузецима.11 Подносилац захтева не може оспоравати радње наручиоца предузете у току

поступка, ако је за њих знао или могао знати пре истека рока за подношење понуда или

пријава, што подносиоца стимулише да правовремено реагује на радње које сматра

неадекватним у поступку јавних набавки од стране наручиоца (ст. 6).

Последице поднетог захтева за заштиту права (чл. 108) су задржавање даље

активности наручиоца у поступку јавне набавке до доношења одлуке о поднетом захтеву

за заштиту права, ако Републичка комисија не одлучи другачије, тј. ако би задржавањем

активности наручиоца у поступку јавне набавке био зналајно угрожен интерес Републике

Србије.

Претходна провера захтева за заштиту права (чл. 110) се односи на рок подношења

и проверу активне легитимације подносиоца. Ако захтев није поднет у року или га је

поднело лице које нема активну легитимацију, тада же захтев бити одбачен. Из овога се

може закључити да се поступак по захтеву за заштиту права пред наручиоцем одвија у две

фазе: претходног испитивања захтева (благовременост и активна легитимација) и

мериторног одлучивања, где наручилац, који решењем одбија захтев (на шта постоји

право жалбе у року од десет дана ) или усваја захтев чиме се у целини или делимично

поништава поступак јавне набавке.

Међутим, потоји проблем када наручилац пропушта да одлучи о затхеву за

заштиту права и тада се фактички оспорава право на захтев за заштиту права понуђача и

јавног интереса. Међутим, чланом 111, ст. 3 има исту последицу као да је захтев одвијен,

тј. ствара фикцију да је захтев одбијен, и тада подносилац захтева може да настави

поступак пред Републичком комисијом. Ово решење је слично институту „ћутања

11 Ст. 3 и 4. предвиђају рок од осам дана за случајеве 22, 24, 79 и 81. Закона о јавним набавкама (Сл. гл. бр. 116/2008)

Стр. | 8

Слободан Тривић, Јавне набавке

управе“, прописаним Законом о општем управном поступку (чл. 208, ст. 2).12 Против

одлуке Републичке комисије се не може изјавити жалба, али се зато може покренути

управни спор, чиме се обезбеђује потпуна правна заштита права понуђача који сматра да

је поступак био незаконит.

12 Службени гласник РС (30/2010), „Ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен. Ако жалба није допуштена, странка може непосредно покренути управни спор.“

Стр. | 9

Слободан Тривић, Јавне набавке

3. СУДСКА ПРАКСА У ОБЛАСТИ ЈАВНИХ НАБАВКИ

Спорови о којима су судови пресуђивали су се највише односили на активне

легитимације за подношење захтева за заштиту понуђача, ништавости уговора о јавним

набавкама и поступку јавних набавки.

У спору13 у вези Уговора о јавној набавци, тужилац (општина) је поднео тужбу за

утврђивање ништавости против првотуженог Општине Т. и друготуженог „Г“ д.о.о.Б., јер

је општина закључком Скупштине одбила све понуде за извођење радова, а међу

одбијенима је био и тужилац, као понуђач. Првотужени је након закључка о одбијању

свих понуда поднела Управи за јавне набавке захтев за давање мишљења за доделу

Уговора у поступку са погађањем,након чега је Управа донела мишљење да се поступак

може спровести погађањем без претходног објављивања, стим што се у поступак мора

позвати одређен број понуђача, да би се обезбедила конкуренција. Тужилац није био

позван, а извођење радова је било додељено друготуженом.

Спорна ситуација која је настала је била та да ли је тужилац имао активну

легитимацију, јер није учетсвовао у другом поступку који је спровела Општина, и да ли је

Општина била обавезна да на другом поступку позове све претходне учеснике, тј.

понуђаче.

Комисија за јавне набавке је 4. јула 2005. године одбацила захтев као

неблаговремен и изјављен од лица које нема активну легитимацију.

Међутим, Привредни апелациони суд је донео пресуду да тужилац има активну

легитимацију да истиче захтев за утврђење ништавости спорних уговора, позивајући се на

чланове 128 и 132. Закона о јавним набавкама14 које су важиле у време спорног периода.

13 Пресуда Привредног апелационог суда, Пж. 1682/2010(2) од 15.7.2010.године14 Чл. 128: „Заштиту права понуђача у свим стадијумима јавне набавке обезбеђује Управа преко Комисије која се образује при Управи.“, чл. 132: „Захтев може да поднесе свако лице које је учествовало у поступку јавне набавке као понуђач, а које сматра да су му повређена права.“

Стр. | 10

Слободан Тривић, Јавне набавке

4. ЗАКЉУЧАК

Област јавних набавки преставља веома осетљиво тло за трансакције, поготово за

субјекте који савесно ступају на конкурсе који се расписују, понашајући се коректно, по

правилима слободне конкуренције. Међутим, ситуације у којима наручилац одлучи да из

неког дискриминаторног разлога одбије понуђача су неретке и стога је потребна веома

квалитетна регулација која се мора доследно и ефикасно примењивати на поменуте

случајеве.

С обзиром на период у којем се Србијас налази, не може се очекивати перфектна

примена закона који регулише ову материју, али се такође не може оправдати

неблаговремена реакција државе у ситуацијама када се требају формирати органи и

организације које треба да спроводе поступак јавне набавке, поштујући законске норме

које су донете.

Иако је досадашња легислативна и организациона активност била на незавидном

нивоу, може се ипак закључити да је рад надлежних органа (поготово Управе за јавне

набавке15) у одређеној мери направио помака и да се може очекивати већа

транспарентност и ефикасност у спровођењу поступка јавних набавки убудуће.

15 Више о раду Управе за јавне набавке: Информатор о раду Управе за јавне набавке, 10.2.2010, Београд, http://www.ujn.gov.rs/sr/about/info_rad

Стр. | 11

Слободан Тривић, Јавне набавке

5. ЛИТЕРАТУРА И КОРИШЋЕНИ ИЗВОРИ

Књиге

ЛИЛИЋ Стеван, Управно право Управно процесно право, Правни факултет Универзитета у Београду, 2010.

КОЗАР Владимир, Јавне набавке, Заштита права понуђача и јавног интереса у поступку јавне набавке, Правни информатор, март, 2010, бр.3

Ajibola Asolo, A comparative examination of the principle of transparency as an objective of public procurement regulation [ http://ssrn.com/abstract=1678805 ]

Интернет адресе

Информатор о раду Управе за јавне набавке, 10.2.2010, Београд, http://www.ujn.gov.rs/sr/about/info_rad

Економско привредни водич кроз Споразум о стабилизацији и придруживању, http://www.pks.rs/Portals/0/eu/EP_vodic_kroz_SSP.pdf

Закони и коментари закона

Стручни коментар Закона о јавним набавкама, Paragraf Lex , e-press, 2008/295, VII-3

Закона о државном управи (Сл. гл. бр. 101/2007)

Закона о јавним набавкама (Сл. гл. бр. 116/2008)

Стр. | 12