SEMINARIO-TALLER EXTRA CURRICULAR

FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES"ACATLAN" --: ",

SEMINARIO-TALLER EXTRA CURRICULAR

QUE PARA OBTENER EL TITULO DE

LICENCIADO EN DERECHO

P R E S E N TA

LUK JUSTINO¡ROQUE RAMIREZ

ASESOR: L1C, BERTRAN VELAZOUEZ GOMEZ

SI\NT!\ C RUZ AC ATLMl OC TU BRF?005

Neevia docConverter 5.1

AOJaS:

Porque sin el nada es posible.

A MIS PADRES:

Con todo mi amor y admiración, porque conla ilusión de ver realizadas todas mis metasen cada etapa de mi vida, dieron parte dela suya . A ustedes, como un tributo deeterna gratitud, porque esta carrera essuya.

AMI ESPOSA:

Por todo el amor y apoyo incondicionalque me a brindado en el tiempo quellevamos juntos.

AMIS HIJAS:

Con todo mi amor, porque son lo máspreciado en mi vida y e! motivo másimportante para seguir adelante .

A MI HERMANA:

A quien agradezco su preocupación yapoyo.

A MI HERMANO:

Para que este trabajo le sirva de ejemplo.recordando siempre que sólo se puedetriunfar con dedicación.


Al LIC. BERTRAN VELAZQUEZ GOMEZ.

LIC. ISMAEL RAFAEL CRUZ RAMIREZ.

LIC. ALFONSO RODRIGUEZ MONTAÑEZ.

LIC. ROBERTO TINAJERO BARRERA.

LIC. JUAN FRANCISCO GONZALEZ NUÑEZ.

Quienes fueron parte importante en la elaboración de este trabajo y aquienes agradezco enormemente el apoyo brindado. Muchas graci as.


"ANÁLISIS DE LA FUNCiÓN DE LA PROCURADURíA DE LA DEFENSA DEL

CONTR IBUYENTE"

íNDICE

INTRODUCCiÓN IV

CAPITULO I

GENERALIDADES DE LA PROCURADURíA DE LA DEFENSA DEL

CONTRIBUYENTE

1.1. Concepto de Procurad uría 1

1.1.1. Naturaleza Jurídica . , 9

1.2. Concepto de Cont ribuyente 13

1.3. Derechos del Contribuyente en México 15

1.3.1. Derechos Constitucionales 17

1.3.2. Derechos Secundarios 24

1.4. Síndicos del Contribuyente 29

1.5. Organismos Similares en otros Países 31

151 , El Ombudsman .. 33

CAPITULO 11

REGIMEN JURíDICO DE LA CREACION DE LA PROCURADU RíA DE LA

DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE

2.1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 36

2.1.1. División de Poderes .36

2.1.2. Proceso Legislativo ,.37

2.2.3. Fundamento de la Creac ión de la Procuraduría de la Defensa del. 4 1

Contribuyente .A 1

2.2. Código Fiscal de la Federación.................................................. .. .42


2.3. Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente 52

2.4. Ley Orgánica de la Administrac ión Pública Federal. 63

2.5. Ley Federal de las Entidades Paraestatales 65

CAPITULO 11I

ESTRUCTURA DE LA PROCURADURíA DE LA DEFENSA DEL

CONTRIBUYENTE

3.1. Estructura Interna 77

3.2. El Proc urador 79

3.2.1. Requisitos para ser Procurador 82

3.2.3. Obligaciones del Procurador 85

3.2.3 . Responsabilidades a las que podrá ser sujeto el Procurador 87

3.3. Órgano de Gobierno 90

3.4. Delegados y Asesores Jurídicos 92

3.5. Órga no Interno de Contro l 95

CAPITULO IV

FUNCIÓN DE LA PROCURADURíA DE LA DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE

4.1. Su Necesidad 98

4.2 . Naturaleza Jurídica 98

4.3. Funciones 100

4.3.1. La Función Pública 100

4.3.2. Función Genera!... ... ... .. . 100

4.3.3 . Atribuciones 102

4.4 . Procedimiento de Actuación 117

4.4 .1. Procedimiento en .a Presentación de Quejas y Reclamaciones 118

4.5. Acuerdos y Recomendaciones 123

4.5.1. Efectos de las Resoluciones que Emita .. 125


4.6. Obligaciones de las Auto ridades Fiscales frente a su Actuación 125

4.6.1 Sanciones a las Autoridades Fisca les 127

4.7. Complemento de su Función 129

CONCLUSIONES 134

BIBLIOGRAFíA 137


INTRODUCCiÓN.

La autoridad al realizar la recaudación de ingresos para el gasto público, es

involuntariamente propensa a incurrir en prácticas lesivas de los derechos de los

cont ribuyen tes, ya sea por arbitrariedad, falta de impa rcialidad o corrupción .

Ante esto, si la legalidad no se asegura por el propio aparato recaudato rio, es

imprescindible la intervención de un órgano exte rno independiente que bajo la visión

de defensa del contribuyente, inste a la autoridad fiscal a que respete íntegramente

todos sus derechos.

De ahí que la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, a sido creada

para garantizar el derecho de los mexicanos a recibi r justicia en materia fiscal en el

orden federal. Al ser un organismo nuevo dentro de nuestro marco jurídico, surge la

necesidad de analizar su función, para saber sí realmente cumplirá con su cometido,

objetivo de esta investigaci ón.

El presente trabajo , está constituido por cuat ro capítulos. El primero de ellos,

refiere temas generales, relacionados a la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente, iniciando con conceptos básicos , posteriormen te se establecen los

derechos del contribuyente y finalizamos con organismos similares a la Procuraduría

en otros países.

El capi tulo segundo contiene los ordenamientos jur ídicos en los que se basa la

creación de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, así como el Proceso

Legi slativo de su creación y de la Ley Orgánica que regulará su función.

En el tercero capítulo estudiaremos la organización interna de la Procuraduría

de la Defensa del Contribuyente, como esta estructura, que autoridades la

conforman, los requisitos, obligaciones y responsabilidades a las que podrán ser

sujet os sus servidores públicos.

En el último capitulo, veremos la necesidad de la existencia de un organismo

de esta naturaleza dentro de nuestro sistema jurídico. las características que integran

a la Procuraduría, analizaremos las facultades que le fueron conferidas.

conoceremos los proced imientos que se llevarán a cabo en la Procuraduría, así

como los efectos de sus resoluciones, las obligaciones de las autor idades fiscales

IV


federales frente a su actuación y lo que consideramos como complemento a su

actuación.

En términos generales, es necesario conoce r la función de la Procuraduría de

la Defensa del Contribuyente para saber de los efectos que tendrá su actuación

frente a la problemática con las autoridades fiscales; teniendo como propósito

garantizar el derecho de los cont ribuyentes a recibir just icia en materia fiscal.

v


CAPíTULO I

GENERALIDADES DE lA PROCURADURíA DE lA DEFENSA DEL

CONTRIBUYENTE

Es impo rtante conocer los conceptos básicos concernientes a este trabajo, ya que

su contenido nos ayudará a precisa r situaciones en las que se ven involucrados.

De igual forma es necesario resaltar que las definiciones apo rtadas por la

doctrin a nos orientan, pero también son limitaciones, debido a que generalmente

no contemplan todos y cada uno de los elemen tos para tener una completa

explicación, sin embargo, conjuntando las ideas vertidas por diferente s autores,

podremos conformar y enriquece r la idea acerca de los conceptos requer idos.

1.1. Concepto de Procurad uría.

La Institución de la Procuraduría tiene sus cimientos en el Derecho Romano. La

Procuraduría no surge espontáneamente ni se creó legislat ivamente en la antigua

Roma, fueron causas de necesidad las que dieron origen al oficio del coqnitor, y

posteriormente al de procurator, versiones antiguas que llegan a nuestros días con

el nombre de Procurador de los Tribunales.

No existe fecha exacta de la aparic ión de la figura del procurator. lo que si

es posible afirmar, es que el cognitor aparece con antelación al procurator en el

antiguo Imperio Romano como un representante procesal.

Para que el procurator alcanzara su máxima plenitud dentro de la vida

jurídica en Roma tuvo que superar mucho s obstáculos, debido a que. en sus

inicios el Derecho Romano no admitía la representación directa dentro de un

proceso ni fuera de él. En un principio las personas que representaban a otras en

un negocio jurídico, hacían que los efectos de sus actos recayeran sobre el las

mismas, pa ra más tarde trasladarlos a sus representados mediante un acto

jurídico posterior.

Fueron motivos de carácter práctico los que dieron lugar a la regulación de

la representación directa. así Justiniano en sus "Instituciones" esta blecio cuatro


supuestos en los que podría tener cabida la representación, antecedente directo

del procurador: '

En primer lugar, se encuentran las acciones pro populo, lo que

actualmente se conoce como acción popular. ya que ante la

imposibilidad de que acudiera el pueblo entero a ejercitarla. se posibilitó

que un representante procesal actuara.

En segundo lugar, estaban las acciones pro libertate, que surgen ante la

imposibilidad de que un esclavo compareciera en el proceso para

ejercer la acción de reivindicar su libertad . nació así el adsertor libertatis.

En tercer lugar, se encontraban las acciones pro tutela. otra razón de

carácter práctico que quebró la prohibición de la representación en el

Derecho Romano, la cual era que los pupilos sometidos a tutela no

podían acudir al proceso más que a través de su tutor, es deci r,

representante procesal.

El cuarto y último supuesto fueron las acciones ex lege Hostilia. Los

casos que amparaban este supuesto de representación son los que

podían actuar en nombre del ausente que había sufrido un furtum,

soldados que se encontraban en misión oficial fuera de la civitas y

también en nombre del cautivo. que se hallaba en poder de enemigos ,

cuando veía dismínuido su patrimonio por causa de robo.

Estas excepcione s fueron generalizándose por razones sociales y

económicas, derivadas de la expans ión del Imperio y por razones de carác ter

práctico, para terminar admitiéndose con el transcurso de los años la

representación en sus dos modalidades, direct a e indirecta. según el caso;

surgiendo así el oficio del cognitor y después el de procurator.

El cognitor era el representante del dominus en el proceso, y esa era su

única función. El procuretor, sin embargo. tenía otros cometidos más ampl ios en lo

1 HEANANOEZ T EJERO. JORGE. "Lecciones dt' Derecho H OI IJ<lilO " , Edi tona! Darro. Madrid. 1998 . p.15 4.

2


que respecta a su actuac ión fuera del proceso . Era algo así como un

adm inistrador general a particular de patrimonios ajenos."

El procurator era aquella persona de confianza del dominus. la cual se

encargaba de la gestión del patrimonio de éste cuando se encontraba ausente .

En su origen , el procurator no era una figura específicamen te procesal, sin

embargo, entre las facultades que se les concedían por el hecho de administrar

patrimonios ajenos estaba la del ejercicio de acciones, entrando así en el ámbito

de la representac ión procesal.

De tal forma que, el origen de la Procuraduría surge debido a la ausencia

del dominus romano. En un principio dicha figura no se presentaba porque las

ausencias eran escasas, debido a la limitación de la vida social y económica de la

urbe, sin entablar relación con otras ciudades , de tal forma que los

desp lazamientos eran escasos o nulos.

Sin embargo, la conquis ta de nuevas ciudades implicó la necesidad de que

los ciudadanos romanos residieran fuera de la urbe para el gobierno de las nuevas

ciudade s ocupadas, resu ltado de ello era el abandono lógico de sus patrimonios.

Además, el flo recimiento del tráfico marít imo y el aumento de las relaciones

comerciales lueron las causas de que incrementaran los correspondi entes viajes y

las ausencias prolongadas.

El procurator que primero se conoció. como consecuencia de las nuevas

realidades sociales, fue el procurator omnium bonorum, es decir, el administrador

de patr imonios alenos."

Los escl avos de confianza del dominus eran los que ocupaban el cargo de

procurator, esclavos que llegaban a adquirir su libertad , por lo que siempre

estarían agradecidos con el señor , creándose entre ellos lazos de conf ianza que

posibilitaron la función del procurator. Era el alter ego del dominus, sobre todo

cuando se encontraba ausente , adoptando las decisiones sobre la administración

del patrimonio del señor.

2 DIEZ RIAZA. SA RA. " [ ti í'rocuradnrla", Editorial upc e, Madrid. 1997 , p. 9• ,bid P 14

3


Ya en el siglo VI A. C. Cuando el dominus se encontraba con frecue ncia

ausente, empieza a existir una preocupación en el legislador por regular esta

situación, y de ahí surge la Ley Hostilia, recogida por Justiniano en sus

"Instituciones", admitiendo la representación en el juicio del que ausente, veía

disminuido su patrimonio por robo.

Los textos prejustinianos se refieren al cognitor y al procurator

simultáneamente, a diferencia del corpusiuris civilis de Jus tiniano que sólo recoge

la figura del procurator aunque diferenciando dist intas clases'

El procurator omnium bonorum, considerado como el administrador

general del patrimonio del dominus, fue en un principio el único

procurator, de tal manera que designado con carácter general al

procuratorera a éste al que se hacía alusión.

El procurator unius rei, era un representante o persona que se le

encomiend a un determinado asunto fruto de una relación de mandato

existente entre ambos; y que se extinguía cuando ese negocio para el

cual había sido contratado era cumplido.

Finalmente, se encuentra el procurator ad titem, y es en éste donde se

puede decir que surge el verdadero antecedente del procurador actual ,

ya que esta figura encama de una manera específica la representación

procesal.

Solo al procurator ad lítem se puede calificar como representante procesal

en un sentido estricto, pero no dejaba de ser una representación indirecta, ya que

en un momento posterior del litigio el resultad o del mismo se traslada al dominus

litis.

Cuando desapareció el cognitor, y el procutetor se equiparó plenamente a

éste , fue cuando se constituyo en un auténtico representante procesa l ab initio ,

con representación directa, y recayeron sobre el dominus todos los efectos de su

actuación.

1 ituo. p. 14.

4


Las definiciones aquí mencionadas de cognitor y procurator ad litem, nos

dan una idea del conce pto de Procuraduría, ya que el Derecho Romano era poco

tend iente a dar definiciones. Lo más distinguible de estas figuras, era el carácter

de representantes procesales que actuaban en nombre del dominus, aún cuando

no se tratara de una representación directa.

En el Imperio Romano, tampoco se perfilaba la intervención del procurador

como un requisito subjetivo de las partes para acudir al proceso , si no que fue

decisiva la figura del ausente para provocar su apar ición. El dominus ausente al

tener que proteger su patrimoni o, necesitó de la figura del procurator como

administrado r de patrimonios ajenos, hasta que fue especial izándose. Así surge la

figura del procurator ad litem, antecedente claro del procu rador actual.

La Procuraduría en su significación más amplia, es el oficio o cargo de

procurador, es decir, llevar a cabo diligencias de cuidado y manejo adecuado de

los negocios de otro. La Procuraduría es también la of icina en donde despacha el

procurador. Por otro lado, el procurador, no solamente el titular de una

depe ndencia encargada de administrar la justicia, sino también el abogado o

licenciado en derecho que defiende ante los tribunales, en forma oral o escrita, los

intereses de las personas que le encomiendan sus asuntos."

La palabra "procurador" deriva del latín procurator, que procura . esto es,

que gestiona algún negocio por cuenta y encargo de otro a quien representa. El

compuesto Procuro, -are signif ica "ocuparse por a para alqu ien"."

El Diccion ario de la Lengua Española, define al "procurador": como el que

en virtud de poder o facultad de otro ejecuta en su nomb re una cosa, o bien, el

que, con la necesar ia habilitación legal, ejerce ante los tribunales la representación

de cada interesado en un juicio."

Analizando la definición anterior. podemos decir que el procurador es un

rep resentante por medio de un poder que le es conferido para tal efecto. El

~ Instituto de Investigaciones Jurídicas. "Dicci onario J urídico Mexicano", Ecuorial Porrúa . Bi! edic ión .Mé XICO. 199 5. p. 2576 .6 Instituto de Estudios Polític os . "D iccioncma de Ci~ "lCiCJ!) Sociales", To mo 11. Madr id. 1976 D 5057 ··Oicurmario d.: 1<1 Lengua Espoñola", 19" ed ici ón. Madr id, 1982. p. 1069.

5


procurador actúa como un represen tante procesal, ya que las facu ltades

conferidas se ejercen en un juicio en el que su representado es parte.

Por su parte autores, tales como:

a) Víctor de Santo, el cual define al procurador como "el que ejerce ante los

tribunales la representación de las partes en un juicio , en virtud del poder o

mandato que éstas le otorgan a tal etecto ."

El concepto que da este autor concuerda con la definición anterior, en

cuanto a que es un representante procesal, ya que de igual forma habla de un

juicio, sin embargo, aporta un nuevo elemento, el mandato.

Siguiendo con De Santo, explica que el procurador es un colaborador del

abogado, a quien corresponde el asesoramiento. el patrocinio y la defensa . Toda

persona puede actuar ante los tribunales para gestionar la defensa de sus

derechos de dos formas: 1) personalmente (derecho propio), o 2) por

representante a quien se da el nombre de procurador. No cabe confundir a los

procuradores -representantes ante los tribunales- con cualquier otro representante

convencional (simple mandatario), cuya misión es realizar uno o varios actos

jurídicos (casamientos, firma de un contrato, administración de bienes, etc.), en

nombre y representación de otra persona (mand ante). Estos últimos son simples

mandatarios y no procuradores."

A pesar de que De Santo establece la representación en virtud de poder o

mandato, en el párrafo anterior menciona que no se debe confundir la función del

procurador con la de un mandatario , ya que las atribuciones que tiene el

procurador respecto de su representado son más amplias que las del mandatari o.

b) J . Couture define al procurador como "el profesional que, con titulo hábi l

y en virtud de una relación de mandato, representa en juicio un interés ajeno,

cooperando con el abogado en la tramitación del mismo.io

8 DE SANTO . VICTOR . "Diccionario de Cicncius Jurídico s. Políticas , Sociales y Economin . 2<1 ed ición ,Universidad de Buenos Aires . 1999, p 710.9 (bid. p.710 .le J . COUTURE, ED UARDO. T o u ,t>ular in ,j¡¡r idrc'(, ", Editor ial Depalrna. Buenos Aires, 1976. p. 482 .

6


Aquí , nuevamente aparece la figura del mandato para ejercer la

representac ión del particular, aunque surge otro elemento , se cita "un titulo hábil",

el cual qarantlza la actuac ión del procurador, esto nos conduce a que no cualquier

pe rsona puede actuar en los tribunales, debido a que debe contar con un titul o

que lo acredite como profesional en la materia .

Con respecto a España: se habla de "procura dores de los trib unales", Ribó

Durán, les denomina simplemente procuradores, cuyo estamento profesiona l

constituye la Procuraduría, y concret a que, son los licenc iados en derecho que,

deb idamente integrados en el colegio profesional corre spondiente, asumen la

función de repres entar a la parte litigante ante los órganos jurisdiccionales o

representación ad litem y organismos de todas clases."La función propia y

exc lusiva de los Procuradores de los Tribunales es representar a los justiciables

litigan tes ante los tribunale s de justicia.

Por lo que respecta al Estatuto General de los Procuradores de los

Tribunales de España, los define como aquellos quienes se encargan de la

representación de sus poderdantes ante los Juzgados y Tribunales de cualquier

orden jurisdiccional , se encargan del fiel cumplimiento de aquellas funciones o de

la prestaci ón de aquellos servicios que, como cooperado res de la Administración

de Justicia, les encomiendan las leyes, y por último se refiere a que el procurador

podrá osten tar la defensa del cliente cuando no esté reservada por la ley a otras

profesiones.

La fínalidad de la Procuradur ía es la representación procesal. Es una

profesión liberal e independiente cuya misión es la de representar. no ante

cualquier ámbito, sino exclusivamente ante los órganos jurisdiccionales. Cualquier

representación llevada a cabo por el procurador fuera del ámbito jur isdiccional no

la realiza com o tal, sino como un mero mandatario; función que podría realizar

cualquier persona sin necesidad de reunir los requisitos que al procurador le exige

el ordenamie nto jur ídico.

c) El autor Eduardo Paliares deline al "procurador judicial" como la persona

autorizada por la ley para representar ante los tribunales a las partes y a las

1 1 RIBO DURAN, LUIS , °D :,:.:ó n:w rio de Derech. ", Editodal Bosch, España. 1995. p .7ü4

7


terceras intervinientes . Establece a los procuradores judiciales como una

institución auxiliar de la administración de justicia, no existen actualmente en

nuestro derecho, pero si existieron en el pasado, y muchas legislaciones

extranjeras lo estab lecen con nombres diversos"."

En una definición más amplia, este autor denomina al procurador como "la

persona autorizada o mandatario público que representa en los negocios judiciales

a los litigantes, gestionando con arreglo al poder que éstos le han confe rido".13

Continuando con el autor citado, refiere que la palabra procuración tiene

varias acepciones . Unas veces significa la profesión del procurador público, con

facultade s proces ales reconocidas por el Estado, para representar a los litigantes.

A su vez, procu rar significa solicitar, diligenciar, cuidar, atender el negocio de otra

persona o de uno rnísrno."

d) Por su parte el autor argentino Manuel Ossorio establece que la palabra

procuración es la representación más o menos general que se concede para tal

fin, es decir, la atención de negocios ajenos , y menciona que es la función de un

procurador." ,

De las anteriores definiciones podemos resumir las característ icas del

procurador , de la siguiente forma:

El procurador actúa como representante del particular.

La figura de mandato, poder, representación, gestión siempre V<!. ligada

a la figura del procurador.

Las facultades que ejerce el procurador se encuentran legalmente

establecidas .

Si bien atiende negocios ajenos, de igua l forma atiende sus propios

negocios.

12 PALLARES, EDU ARD O. 'Diccionario de Derecho Procesa l Civil ", Editorial Porr úa, 2Sil edición,México . 1999 . p. 654 ." .tbki . P 654." lbia. p. 654.1!:'. OS SORIO. MANUE L "Drccíonarío de Ciencias Jurídicos Potiticas r Sociales ", Editorial Hahasta22' ed icion. Buenos Aires. 1995. p. 797.

8


1.1.1. Natural eza Jurídic a.

El procurador como titular de la Procu raduría, debe ser analizado desde diferentes

perspectivas. La figura de poder, representación y mandato, son parte esencial de

la Procuraduría y por lógica de la del procurador.

Según el jurista mexicano De Pina Vara, exis ten similitudes entre las

ca lificaciones ligadas al procurador;"

El poder es la autorización en virtud del cua l una persona ejerce en

nombre de otra los actos jurídicos que ésta le encargue.

La representación es la institución en virtud de la cual una persona

puede realizar un acto jurídico por otra, ocupando su lugar.

La representación procesal es la facultad conferida legalmente a una

persona para representar a otra en juicio.

La representación se ha venido clasificado por la Doctrina en: voluntaria,

legal , directa e indirecta.

La represe ntación voluntar ia se realiza dentro del ámbito de la libertad y

autonomía de la voluntad. El Código Civil del Distrito Federal estab lece los

lineamientos generales de la representació n, de la siguiente forma :

"Artículo 1800: "El que es hábil para contratar, puede hacerlo por sí o por

medio de otro legalmente autorizado.

Artículo 1801: Ninguno puede contrata r a nombre de otro sin estar

autorizado por él o por la ley."

La representación voluntaria es la que se confiere por medio de un acto de

volun tad del representado que recibe el nombre de poder, apoderamiento o

16 DE PINA VARA. RAFAEL. "Dicciona rio de Derecho ", Edito rial Porrúa . 28" ed ición, M é x 1C8 . 200 0.pp. 40 9, 441.

9


autorización representati va y puede ser definid a como una declaración unilateral

de voluntad por la que una persona autoriza a otra para que concluya en su

nombre varios negocios jurídicos que han de producir sus efectos como si la

primera, por si misma, hubiese realizado. El declarante se designa con las

denominaciones de poderdante, representado, principal o dueño del negocio. El

facultado para actuar en nombre ajeno, apoderado, represen tante, procu rador, o

gestor. El negocio que el representante ha de concluir, en virtud del poder, se

llama acto o negoci o representativo." Ejemplo de la representación directa es el

poder y el fideicomis o.

La representación legal surge cuando una persona por ser incapaz o

encontrarse ausente, es representada por otra de entre las señaladas por las

disposiciones legales , por ejemplo, el tutor y los padres en ejerc icio de la patr ia

potestad, la única voluntad que cuenta es la del representante. Por lo contrario, en

la representación voluntaria existe la autonomía privada del poderdante.

La representación directa se refiere a la actuación de una persona en

nombre y representación de otra, en cuyo caso, los efectos juridicos y

patrimoniales recaen sobre el representado, estableciendo entre éste y el tercero

una relación directa e inmediata. por ejemplo, el poder y la tutela.

A diferencia de la representación directa, en la representación indirecta, los

actos del representante recaen en su persona. debiendo transferir esas

consecuencias al representado, a través de los medios denvados de la relación

contractual o legal que produjo la representación . Ejemplo de ello, el mandato sin

representación, gestor de negocios y la prestación de servicios profesionales.

Un claro ejemplo de la representación voluntaria, es el poder, entendido

como el otorgamiento de facultades que da una persona llamada poderdante a

otra denominada apoderado para que actúe en su nombre, es decir. en su

representación. Es una de las formas de represen tación que tiene como fuente de

voluntad del sujeto, mediante un acto unilateral.

'7 CASTAN TOBENAS, JOSE. "Derecho Civil Español. CO/lllÍlIl ' ¡"or,¡J " tomo 1, vol. 2. Erñtor¡a! Reus .14" edición. Madrid, 1988. p 870.

10


A diferencia del mandato y prestación de servicios, que son válidos

solamente ent re las partes, mandante y mandata rio, profesor y cl iente, que' no

surten efectos jurídicos frente a terceros, el poder sí surte efectos contra terceros.

El procurador ejerce una representación voluntaria, ya que generalmente se

concede mediant e poder. Tamb ién se trata de una representación directa debido a

que el Procurador realiza un acto jurídico a nombre de otro y los efectos recaen

sobre la persona que otorga el poder.

Se ha mencionado que en la representación indirecta, la pers ona actúa en

nomb re propio y por cuanta de otra, quien, frente a terceros, adquiere

personalmente los derechos y obligaciones con el mandato. Por lo tanto, es

necesario comprender el alcance jurídico del mandato , del cual deriva la

representación indirecta.

El Código Civil para el Distrito Federal , define al mandato en el artículo

2546 de la siguiente manera :

"El mandato es un contrato por el que el mandatario se obliga a ejecutar por

cuenta del mandante los actos jurídicos que éste le encarga."

El mandato es un contrato, el cual tiene por objeto obligac iones de hacer,

consistentes en la celebración de actos jurídicos.

La definición hecha por el Código Civil del Distrito Federal, hace una clara

dist inción entre poder, mandato y prestación de servicios. El mandato es un

contrato , recae sobre actos jurídicos y no es representativo.

Hay una distinción entre mandato y representación, ya que el primero tiene

el carácter de contrato y surgen obligaciones entre el mandante y mandatario, por

el contrario, la representación trata sobre relaciones externas entre el

representante y el tercero.

Asimismo. entre el mandato y el poder existe distinción: el mandato es un

contrato; el poder, una declaración unilateral de la voluntad. "EI poder tiene como

objeto obligaciones de hacer, consistentes en la realización de la representación

en forma abstracta y autónoma, o sea, la actuación a nombre de otra persona para

11


que los actos efectuados surtan en el patrimonio del representado, de tal manera

que la relación jurídica vinculada directa e indirectament e al representado con el

tercero. Por su parte el mandato no es representativo , sin embargo, puede serlo si

va unido al otorgamiento de un poder, es decir, el mandato siempre requiere del

poder para ser representativo y surta efectos entre mandante y tercero ."

De lo anterior se desprende que la representación otorgada por el

procurador es voluntaria y directa.

En México , cuando hablamos de la Procuraduría, inmediatamente se liga a

la cuestión judicial, debido a que en el ámbito federa l se reconoce la Procuraduría

General de la Repúb lica y en materia local la Procuraduría Genera l de Justicia del

Distrito Federal y de los Estados.

La función principa l de las Procuradurías de Justicia, llevada a cabo por

medio del Ministerio Público, Institución que es presidida por un Procurador

General , es la perse cución, ante los tribunales, de los delitos, del fuero federal de

la primera de las mencionadas, y del fuero común por lo que hace a las

Procuradurías de Justicia locales; y por lo mismo, les corresponde solicitar las

ordenes de aprehensión contra los inculpados; buscar y presentar las pruebas que

acrediten la responsabi lidad penal de éstos; hacer que los juicios se sigan con

toda regularidad para que la administración de justicia sea pronta y expedita ; pedir

la aplicación de las penas e intervenir en todos los negocios que las leyes

determinen.

En México existen otros tipos de Procuradurías de carácter administrativo,

que defienden derechos de consumidores, de personas o de grupos sociales; tales

como la Procuraduría General del Consumidor, la Procuraduria Agraria, la

Procuraduría de la Defensa del Trabajo , la Procuraduri a Social, la Procuraduria

del Menor, etc.; las cuales atienden quejas y procedimientos en su materia con

facultades administrativas de coacción, sin embargo, aunque las funciones que

realizan lienen distinta naturaleza jurídica, lienen un fin en común, esto es,

representar los intereses de los diferentes sectores de la población.

te PEREZ, FERNANDEZ DEL CASTILLO. BERNARDO ··Rt!/ JI"t',\enr(/('( ,¡". " u'¡/',. .1' \ /'m da¡.. ", EduonalPorrua, 11" edición, México. 200 1, p.17.

12


1.2. Concepto de Contribuyente.

La denominación de contribuyente se le da al sujeto pasivo de la relación ñscar'."

El primer elemento que interviene en una relación tribu taria es el sujeto. El sujeto

es de dos clases , o mejor dicho , en toda relación tributaria intervienen dos sujetos:

un sujeto activo y un sujeto pasivo .

Dentro de la organización del Estado Mexicano , los sujetos act ivos son: la

Federación, las Entidades locales (Estados y Distrito Federa l) y los Municipios.

Son sujetos activos de la relación tributaria porque tienen el derecho de exigir el

pago de tributos; pero este derecho no tiene en todos ellos la misma amplitud; la

Federación y las Entidades locales, salvo algunas limitaciones Constitucionales,

pueden establecer los impuestos que conside ren necesarios para cubrir sus

presupuestos; en cambio, el Municipio, no puede fijar por sí los impuestos

municipales, sino que son fijados por las legislaciones de los Estados, y el

Municipio sólo tiene la facultad de recaudarlos.

Teniendo en cuenta la diferencia explicada podemos decir que la

Federación y las Entidades locales tienen soberanía tributaria plena. Los

Mun icipios tienen soberanía tributaria subordinada.

El maestro Ernesto Flores Zavala define al sujeto pasivo como "la persona

que legalmente tiene la obligación de pagar impuesto". 20

El artículo 20 del Código Fiscal de la Federación, del 30 de diciembre de

1938, estableció: "Sujeto o deudor de un crédito fiscal es la persona física o moral

que , de acuerdo con las leyes, está obligada de una manera directa al pago de

una prestación determinada al Fisco Federal." Por su parte, el artículo 13 del

Código Fiscal del 30 de diciembre de 1966 dice: "Sujeto pasivo de un crédito fiscal

es la persona física o moral, mexicana o extrajera que. de acuerdo con las leyes,

está obligada al pago de una prestación determinada al Fisco Federal.

1~ INST ll UTO DE INVESTIGACIONES JURíDICAS , " [) h:cú mariu .turidico .\ / I,,!:r i cun{¡· EditorialPor rúa . 8il edición. México. 1995. p . 729.?Ú FLORES ZAVALA. ERNESTO. "Elementos ,1,' Finanzas Públicas \ll'.\Íc íJlw.\ ", Eotto rtal Porrúa, 33

edicr ón. México . 1995, P 5.1

t 3


En este artículo se agrega "mexicana o extranjera" y se suprime "de una

manera directa", en relación con el artículo 20 del Código anterior. Explica el

maestro Emesto Flores Zavala que la adición se deriva de que se suprimió la

enumeración de quiénes podían ser sujetos pasivos, que contenía dicho Código .

La supresión del término "de una manera directa" se hizo seguramente para evitar

las confusiones a que podría dar luqar."

El artículo 10 del Código Fiscal de la Federación vigente, establece que: "las

personas físicas y morales están obligadas a contribuir para los gastos públicos

conforme a las leyes fiscales respectivas"...

En este precepto podemos observar que hay una modificación en el orden

de las ideas, en relación a los otros dos artículos. pero con la misma finalidad,

tratand o de explicar lo mismo.

Una persona está obligada al pago de una prestación al Fisco Federal

cuando el Fisco está en la posibilidad legal de exigirle el pago de la prestación

debida. De acuerdo con esta definición el contribuyente es el individuo cuya

situación coincide con la que la que la ley señala como hecho generador del

crédito fiscal, es decir, el individuo que realiza el acto o produce o es dueño del

objeto que la ley tome en consideración al estab lecer el gravamen, etc., pero

también el individuo a quien la ley le impone la obligación de pago en sustitución o

conjuntamente con aquél.

Dicho lo anterior, el sujeto pasivo de la relación tributarla puede definirse

como todo aquel sujeto con la obligación de contribuir por haber incurrido en el

supuesto al que la ley imputa esa obligación tribut aria.

Esta definición implica que el sujeto pasivo de la contr ibución puede ser

nacional o extranjero; persona física o moral, o bien un ente público o privado .

Más aun, el sujeto pasivo de la relación tributaria puede carecer de personalidad

jurídica, como es el caso de las unidades económicas.

Así. el contribuyente es todo aquel sujeto que debe participar en el

financiamiento de los gastos públicos, por haber incurrido en el supuesto previsto

por las leyes fiscales.

" itua. p. 54 .

14


1.3. Derechos del Contribuyente en México.

La mayor parte de los recursos económicos que obtiene el Estado, es por

concepto de los ingresos denominados "impuestos", y es precisamente sobre ellos

donde se presenta la mayoría de los conflictos entre el Fisco y los contribuyentes

dentro de la admin istración pública .

Los impues tos se ubican dentro de la clasif icación de las contribuciones, las

cuales percibe el Estado, de acuerdo a lo establec ido en la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos en el art ículo 31 fracción IV que a la letra dice:

"Son obligaciones de los mexicanos:

IV. Contribuir para los gastos públicos , así de la federación. como del

Distrito Federal o del Estado o Mun icipio en que residan, de la manera

proporcional y equitat iva que dispongan las leyes."

Las contribuciones consisten en aportacio nes pecuniarias que de una

mane ra obligatoria le son exigidas a los part iculares .

Desde este punto de vista, las contribuciones más que una carga para los

contribuyentes, son una necesidad para el sostenimiento de los gastos públicos , a

fin de dar cumplimiento a los comet idos del poder público. Dichas obligaciones

tributarias, son un compromiso gobierno-contribuyente que se contrae para ofrecer

y recibir servicios de calidad en beneficio de toda la población.

Como podemos observar, la obligación de contribuir al gasto público está

fundamentada en nuestra Carta Magna, asimismo. al momento de materializarse

el cumplimiento de esa obligación, la misma Constitución le otorga al

contribuyente determinados derechos o garantías, mismos que en la realidad

constantemente son vulnerados, de ahí la necesidad de que sea creado un

organismo que proteja los derechos de los contribuyentes.

Estos derechos constitucionales, son desconocidos por gran parte de los

cont ribuyentes. debido a que la mayoría de los habitantes en México ha carecido

15


de una cultura tributaria , dando como resultado el incumplimiento de los

particulares con sus obligaciones fiscales.

En materia de derechos del contribuyente, se hace una diferencia entre los

principios de justicia tributaria, los cuales limitan el ejercicio de la administración

pública, y los derechos o garantías formales del contribuyente, es decir los

derechos que tiene este último durante el proceso, gest ión y cobro de las

contríbuclones.F

Los principios de justicia tributaria , van orientados a lograr un sistema

tributar io más justo.

El economista inglés, Adam Smith, en su libro Riqueza de Naciones, que

constituye una de las obras clásicas de la literat ura económica, dedicó el Libro V al

estud io de los impuestos y estableció cuatro principios fundamentales, de los que

se han derivado otros. Estos cuatro principios se han llamado de justicia, de

certidumbre, de comodidad y de economía.23

a) Principio de Justicia. Los subsidio s de cada Estado deben contribu ir al

sostenimiento del gobiemo en una proporc ión lo más cerca posible a sus

respectivas capacidades, es dec ir, los sujetos pasivos deben de

contribuir a los gastos públicos en función de su capacidad económ ica.

b) Principio de Certeza. El Impuesto que cada sujeto esta obligado a pagar,

debe ser fijo y no arbitrario, de tal forma que cada contribución debe

establecer con claridad y cert idumbre: quien es el sujeto pasivo; el

objeto que se grava o el hecho que genera la obligación fiscal: la tasa,

cuota o tanta correspondiente; la base gravab le; la forma de pago , así

como las sanciones para el caso de incumplimiento.

cl Principio de Comodidad. Todo Impuesto debe recaudarse en la época y

en la forma en la que es más probable que convenga su pago para el

contnbuyente, lo que quiere decir que las leyes fiscales deben

22 Cfr. RIOS GRANADOS. GAB RIELA . . Breve sembí unza sobre /m d.'Jl!c1'IJ\· ." ,1.!. ,:r :' l1l ías dt' (o s

co ntri buvvrüvs ". lnst.tuto de Investigaciones Juridicas. México, 2003 . p.10 .n FLORES ZAVALA. ERNE STO . 'LI..' III t! II ! W dI! FIIl(/Il:(l.~ Públi cas .\ h-ú l..m th . Op . C,t. p . 133.

16


establecer las condiciones más sencillas y practicas para que el

contribuyente cumpla con las obligaciones en una forma eficiente .

d) Principio de Economía. Todo impuesto debe planearse de modo que la

diferencia de lo que se recauda y lo que ingresa en el tesoro púb lico del

Estado, sea lo más pequeña posible. Lo que significa que la cantidad

que debe sufragar la hacien da pública por el hecho de recaudar

impuestos debe ser la menor posib le con relación a la recaudación total,

con el fin de aprovechar la mayo r cantidad de recursos para el gasto

público.

De lo anterior podemos decir que los principios fundamentales debe n de ser

tomados en cuentas por los legisladores al momento de crear las leyes, para evitar

la aplicación indiscriminada y arbitrar ia de impuestos, ya que de no ser así , esto

puede provocar graves consecuencias económicas y sociales en un Estado .

Por su parte, los derechos o garantías forma les del contr ibuyente tienen

como fina lidad la defensa del cont ribuyente en el ámbito del cobro y gestión de la

contribución , en este sentido, se parte del interés fiscal como bien jurídico

protegido , el cual gene ra un cúmulo de derechos subjetivos del contribuyente.

En este sentido , el Código Fiscal de la Federac ión establece los medios de

defensa básicos que tienen los contribuyentes para la protección de sus derechos

cuando hayan sido vulnerados por las autor idades fiscales, tales como el recu rso

adminis trativo, el recurso de revocación, la impugnación de las notificaciones y el

juicio contenc ioso administrativo.

1.3.1 Derechos Constitucionales.

En un Estado de Derecho, todos los actos que las autoridades fiscales realizan

deben adecuarse a la tutela del orden juridico con el objeto de evitar

arbitrariedades y violaciones constantes a los derechos de los qobernaoos."

24 GAR CIA LOPEZ-GUERRERO. LUIS. Derechos de / ( 1\ contríb uvemcs o, , Instituto de InvestigacionesJ urídicas. MéXICO. 2000 , pp. 18

17


En materia fiscal, la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos

tutela los derechos fundamentales para los contribuyentes, a estos se les

denomina garantías individuales de justicia fiscal.

Las principales garantias tributarias se encuentran fundamentadas en el

art ículo 31, fracción IV, el cual establece como obligaciones de los mexicanos,

contribuir para los gastos públicos , así de la Federación, del Distrito Federal o del

Estado y Municipio en que residan, en la forma proporcional y equitativa que

establezcan las leyes.

Del precepto anterior se observan las siguientes garantías en materia

tributa ria:

1.- Garantía de Proporcionalidad. Es un derecho que tienen los

contribuyentes para que las contribuciones que se establecen, graven a cada

gobemado en proporción de su capacida d económ ica, aportando una parte justa y

adecuada de su riqueza, de tal manera que el impacto causado en su patrimonio

no sea exces ivo.

Al respecto podemos decir que para que un gravamen sea proporciona l, se

requiere que el objeto del tributo establecido por el Estado, guarde relación con la

capacidad contributiva del sujeto pasivo. A hora bien, tomando en consideración

que todos los presupuestos de hecho de los impuestos tienen una naturaleza

económica en forma de una situación o de un movimiento de riqueza y que las

consecuencias tributarias son medidas en función de esa riqueza, debe concluirse

que es necesaria una estrecha relación entre el objeto del impuesto y la capacidad

contributiva a la que se aplica la tasa de la obligación.

2.- Garantía de Equidad. La cual consiste en que los contribuyentes deben

recibir un trato idéntico al ubicarse en una misma hipótesis de gravamen,

debiendo variar únicamente las tarifas tributarias aplicables de acuerdo con la

capacidad económica de cada contribuyente para respetar el principio de

proporcionalidad.

18


Por lo que hace a este principio tenemos que toda norma fiscal, tiene como

elemento esencial el de que, con respecto a los destin atarios de la misma, se

trate de manera igual a quienes se encuentre n ,n igual situación y, en cambio la

generalidad que también debe revestir todo ordenamiento legal, se man ifiesta en

que sus disposiciones se apliquen a todas las personas que se coloquen en las

hipótesis por ellas previstas, sin consideración de especie o de persona .

3.- Gara ntía de Legalidad. Toda obligación tributa ria debe estar establec ida

en una ley que la regule.

La garantía de legalidad para efectos fiscales , señala que no puede existir

una contribución sin una ley que la establezca, y der iva del aforismo latino Nullum

Tributum Sine Lege, que significa "Nulo el tributo sin Ley".25

La jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha

expuesto el contenido de esta garantía del siguiente modo:

Nuestras disposiciones constitucionales en materia impositiva y de

exp licación racional e histórica, se encuentra que la necesidad de que la carga

tributaria de los gobernados esté estab lecida en una ley, no significa tan solo que

el acto creador del impuesto deba emanar de aquel poder que, conforme a la

Constitución del Estado , está encargado de la funci ón legislativa, ya que así se

satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus

representantes, los que determinen las cargas fisca les que deben soportar, sino

fundamentalmente que los caracferes esenciales del impuesto y la forma,

contenido y alcance de la obligación tributaria, estén consignados de manera

expresa en la ley, de tal modo que no quede margen para la arbitrariedad de las

autoridades exactoras ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a titulo

part icular. Esto, por lo demás, es consecuencia del principio general de legalidad,

conform e al cual ningún órgano del Estado puede realizar actos individuales que

no estén previstos y autorizados por disposición general anterior, y está

reconocido por el articulo 14 de nuestra Ley Fundamental. Lo contrario, es decir,

25 FERNANDEZ MARTINEZ. REFUGIO DE JE8US. "Principi os Jurídicos de la \ ContribucionesEditorial Me Graw-H,II, Méx ico. 2001. p. 71.

19


la arbitrariedad en la imposición, la imprevisibilidad en las cargas tributarias y los

impuestos que no tengan un claro apoyo legal, deben considerarse abso lutamente

proscritos en el régimen constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con

que pretenda justificárseles.

Asimismo , en la Constitución existen otros principios que derivan de las

garantías individuales, que al igual que otras ramas del derecho, tienen aplicación

en materia fiscal, los cuales a continuación iremos relacionando.

El artículo 1° de la Constitució n Federal en su párrafo primero estab lece

que en los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que

otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en

los casos y con las condiciones que ella misma establece .

Este artículo establece la garantía de igualdad, consistente en materia

tributaria en que la actividad fiscal del Estado no debe impedir ni coarta el ejercicio

de los derechos individuales reconocidos por la Constitución.

El artículo 8° de la Constitución Federal, señala que los funcionarios y

empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que

ésta se formule por escrito, de manera pacifica y respetuosa; pero en materia

política solo podrán hacer uso de ese derech o los ciudadanos de la República.

A toda petición deberá recae r un acuerdo escrito de la autoridad a quien se

haya dirigido, la cual tiene obligac ión de hacerlo conoce r en breve termino al

peticionario.

Los contribuyentes de acuerdo al derecho de petición podrán en torma

respetuosa, pacífica y por escrito formular peticiones ante las auto ridades fiscales.

Con fundamento en el artículo 8° Constituciona l el contribuyente tiene

derecho de exigir que la autor idad emita una resolución expresa respecto a la

materia o fondo de la petición y no de mero trámite, además de comunicar tal

determinación al peticionario a efecto de que la misma tenga eficacia jurídica.

El artícu lo 14 Constitucional en su primer párrafo establece que a ninguna

ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.

En este precepto encontramos la ga rantia de irretroactividad de la ley, la

cual en materia tributaria, consiste en que a ninguna ley o acto de autoridad fiscal

20


se aplicará o se le darán efectos hacia el pasado con el objet o de provocar un

perjuicio a los derechos que los contribuyentes hayan adquirido o a los hechos

realizados por los mismos con anterioridad a la eptrada en vigor de la nueva ley o

a la realización del acto .

En otro orden de ideas, el mismo artículo 14 Con stitucion al en su segun do

párrafo, establece que nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus

propiedades, posesiones o derechos, sino se lleva acabo mediante un juicio

seguido ante tribunales establecidos previament e, en el que se cumplan las

formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con

anterioridad al hecho.

En este precepto aparece la garantía de audiencia, que en materia fiscal.

podemo s decir que consiste en que los contribuyentes tienen derecho a ser oídos

previamente a un acto que realicen las autoridades fiscales, por el cual pueda

derivar la privación de derechos.

Esta garantía fundamental va orientada a que las leyes fiscales deben

señalar los procedimientos necesarios para que el particular sea escuchado y se

pueda defender cuando un acto de autoridad afecte sus derechos como

cont ribuyente.

El artículo 16 Constitucional, en su primer párrafo estab lece que nadie

puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones. sino

en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive

la causa lega l del procedimiento.

Todas las resoluciones fiscales deben esta r debidamente fundadas y

motivadas para no incurrir en violación a este principio; entendiendo por

fundamentación el señalar los artículos del ordenamiento aplicable. y por

motivación indicar los hechos o circunstancias que diero n origen a la aplicación de

las disposiciones fiscales."

El artícu lo 16 Constitucional, en el octavo y undécimo párrafos. establece

que en toda orden de cateo. que sólo la autoridad judicial podrá expedir y que sera

escr ita, se expresará el lugar que ha de inspeccionarse. la persona o personas

' · Ibid P 72.

2 1


que hayan de aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo que únicamente

debe limitarse la diligencia , levantándose al concluirla, una acta circunstanciada,

en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o en su

ausenci a o negat iva, por la autoridad que practique la diligencia.

La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente

para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y

exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se

han acatado las disposiciones fisca les, sujetándose en estos casos a las leyes

respectivas y a las formalidades presc ritas para los cateas.

El artículo 42 del Código Fiscal de la Federación, establece como una de

las facultad es de las autoridades fiscales, las visitas domiciliarias para verificar el

cumplimie nto de las disposiciones fiscales, las cuales deben ser decretadas por la

autoridad administrativa competen te, mediante una orden por escrito en la que se

señale el lugar o lugares a visitar y las personas que vayan a practicar la visita. el

objeto o fin que persigue la visita, además de otros requisitos formales.

Las únicas excepc iones que se admiten en el cumplimien to de los requisitos

del artículo 16 constitucional son:

al Las actas de inspección practicadas en la vía pública, por ejemplo, las

levantadas con motivo de una inspección realizada a bordo de un

camión que transporte tanques de gas para su distribución, ya qU'3 en

este caso no se considera que se trate de una visita domici iiaria.

bastando que firmen el acta dos testigos que intervengan en la

diligencia. (Sentencia del 2° Tribunal Colegiado en Materia

Admin istrativa del Primer Circuito, de 14 de enero de 1971. Inl. Del Pdte.

De la S.C.J.N., 1971, 3' parte, p.69).

b) Las actas informativas. es decir. las que constituyen actos de mero

trámite interno en que el inferior jerárquico informa a su superior . sin que

sea obligatorio legalmente dar intervención al causante en el

levantamiento del acta. (Resolución del tercer Tribunal Colegiado del

Primer Circuito. In!. Del Pdte . De la S.CJ.N., 1975, 3' parte, p.131).

22


Por su parte, el artículo 21 Constituci onal señala que la imposición de las

penas es propia y exclusiva de la autorid ad jupicial... Compete a la autor idad

administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos

gubernativos y de policía...

En mater ia fiscal la aplicación de las sanciones pecuniarias es facultad de

las autoridades administrativas; cuando se trate de delitos, corresponde a la

autoridad judicial, la imposición de la pena que corresponda.

El artículo 22 Constitucional en su primer párrafo establece que quedan

prohibidas las penas de mutilación y de infamia, la marca, los azotes, los palos, el

tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la conf iscación de bienes y

cualesquiera otras penas.

En materia fiscal est án prohibidas las multas excesivas y las penas

inusitadas y trascendentatos'":

La multa excesiva es el pago de un cierto dinero mayor al de cantidad

que le cor responde a un determ inado ilícito , por lo tanto , en materia

fiscal, es el desvió de poder o exceso de poder y se presenta cuando el

contribuyente infractor es sancionado por la autoridad administrativa con

una pena pecuniaria que rebase los limites que la ley señala .

Penas inusitadas son las que se aplican sin estar estab lecidas en la ley

aplicable. Este tipo de normas no obedece a la aplicación de una norma

que las contenga. sino al arbitrio de la autoridad que realiza el acto

sancionado r.

Penas trascendentales son las que trascienden al infractor y se aplican a

personas distintas de las que comet ió la infracción.

El art iculo 22 Constitucional, en su segundo p árrafo , estab lece que no se

considerara confiscac ión de bienes la aplicación total o parcial de los bienes de

una persona hecha por la autoridad judicial, para el pago de la responsabilidad

" tbid. p. 75.

23


civil resultante de la comisión de un delito, o para el pago de impuestos o multas.

Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad

judicial, de los bienes, en el caso de enriquecimiento ilícito en los términos del

artículo 109; ni el decomiso de los bienes propiedad del sentenciado , por delitos

de los previstos como delincuencia organizada, o el de aquéllos respecto de los

cuales éste se conduzca como dueño, si no acredita legitima procedencia de

dichos bienes.

La aplicación total o parcia l de los bienes de una persona para el pago de

contribuciones o multas, no se considera confiscación de bienes.

Por confiscación de bienes se entiende la sanción cons istente en la

privación de los bienes al infractor y su incorporación al patrimonio del Estado.

1.3.2. Derechos Secundar ios.

Así como nuestra Constitución estable derechos fundamentales para los

contribuyentes, las diferentes legislaciones tributarias contienen derechos

secundarios, los cuales tienen su base en la misma Constitución. De esta forma. el

Código Fiscal de la Federación vigente. en su título 11 , capítu lo único, de los

derechos y obligaciones , establece los siguientes derechos del contribuyente :

Asistencia al Contribuyente.

La Secretaría de Hacienda y Créd ito Público está obliga a orientar en materia

fiscal a los contribuyentes de forma inmediata, gratuita y confidencial, para el

mejor cumplimiento de sus obligaciones, a través del Centro Nacional de Consulta

en la Ciudad de México o en las diversas áreas o módulos de asistencia al

contribuyente, también por medio de urnas móviles, por via telefónica, por internet

y por diversas publicaciones.

Promociones ante el Fisco.

24


De acuerdo con la gara ntía de libertad consagrada en el art ículo 8° Constitucional ,

conocida como derecho de petic ión, ya abo rdada anteriormente, los

contribuyentes tienen derecho a consultar en fOf ma individual a las autoridades

tributarias sobre situaciones reales y concretas en mater ia fiscal. El Fisco a su vez

tiene la obligación de contesta rlas, y si la contestación resulta favorab le para el

gobern ado le creará derechos, siempre y cuando la resolución haya sido emitida

por escrito y por la autoridad competente.

Las instanc ias o peticiones deberán presentarse en los formatos oficiales

aprobados y publicados por la Secretaría de Hacienda y Créd ito Público. Cuando

no existan formas aprobadas, las promoc iones deberán presentar los requisitos

establecidos en el artículo 18 del Código Fiscal de la Federación, los cuales son:

1. El nombre, la denominación o razón socia l, y el domici lio fiscal

manifestando el registro federal de contribuyentes, para el efecto de fijar

la competencia de la autoridad , y la clave que correspondió en dicho

registro .

11. Señalar la autoridad a la que se dirige y el propósito de la promoción .

111. La direcc ión de correo electrónico para recib ir notificaciones .

El derecho de petición no debe de confundirse con la negativa ficta,

regulada por el primer párrafo del articulo 37 del Código Fiscal de la Federación,

mismo que estab lece:

"Las instancias o peticiones que se formu len a las autoridades fiscales

deberán ser resueltas en un plazo de tres meses, transcurrido dicho plazo sin que

se notifique la resoluc ión, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió

negat ivamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posteri or a

dicho plazo , mientras no se dicte la resolución, o bien esperar a que ésta se dicte."

A esto se le conoce como negativa ficta, la cual constituye propiamente una

resolución de la autoridad en sentido negativo , y puede ser combatida en forma

25


optativa por el contribuyente, ya sea a través del juicio de nulidad o el recurso de

revocación.

Las diferencias entre el derecho de pet ición y la negativa ficta, son las

siguientes :

En la negativa ficta, el silencio de la autoridad, se entiende como una

resolució n en sentido negativo; en el derecho de petición, el silencio de

la autoridad resulta violatorio de la garantía individual consagrada en el

art ículo 8 constitucional.

La negativa ficta, solo se actualiza en materia fiscal y adminisfrativa; el

derecho de petición en cualquier mater ia.

La negativa ficta es impugnable a través del juicio contencioso

administra tivo, con el que se pretende que la autoridad funde y motive la

resoluci ón negativa producida por su silencio; el derecho de petición es

impugnable por medio del juicio de amparo, con el que se pretende

restituir al gobernado en el goce del derecho subjetivo público que se

desprende del artículo 8 de la Ley Suprema.

Devolución de Contribuciones.

En relación a la devolución de contribuciones, el Código Fiscal de la Federación,

en el artículo 22 párrafo primero, estab lece lo siguiente:

"Las autoridades fiscales devolverá n las cantidad es pagadas indebidamente

y las que procedan conforme a las leyes fiscales. En el caso de contribuciones que

se hubieran retenido, la devolución se efectuará a los contribuyentes a quienes se

les hubiera retenido la contribución de que se trate . Tratándose de los impuestos

indirectos, la devolución por pago de lo indebido se efectuará a las personas que

hubieran pagado el impuesto trasladado a quien lo Cil US Ó, siempre que no lo

hayan acreditado; por lo tanto. quien trasladó el impuesto, ya sea en forma

26


expresa y por separado o incluido en el precio, no tendrá derecho a solici tar su

devolución. Tratándose de los impuestos indirectos pagados en la importación,

proce derá la devo lución al contr ibuyente siempre y cuando la cantidad pagada no

se hubiera acredi tado ."

De tal forma que en la obligac ión de pago, el particular cump le su obligación-,

cuando así lo estipula ley; por lo tanto es importante seña lar que las autoridades

fiscales están obligadas a devolver las cantidades pagadas indebidamente y las

que procedan de confo rmidad con las leyes fiscales a los contrib uyentes, ya sea

de oficio o a petición de parte.

Por otra parte, el mismo Código Fiscal de la Federación , en el títu lo 111 , de

las facultades de las autoridades fiscales, capítulo único , articulo 33, fracción 1,

establece una serie de obligaciones de las autoridades fiscales que se traducen en

derechos del contribuyente , las cua les son:

"Las autoridades fiscales para el mejor cumplimiento de sus facultades,

estarán a lo siguiente :

1. Proporcionar asistencia gratuita a los contribuyentes y para ello

procurarán:

a) Explicar las disposiciones fiscales utilizando en lo posib le un lenguaje

llano alejado de tecnicismos y en los casos en que sean de naturaleza

compleja, elaborar y distribuir folletos a los contribuyentes.

b) Mantener oficinas en diversos lugares del territo rio naciona l que se

ocupará n de orientar y auxiliar a los contribuyentes en el cumplimiento

de sus obligaciones fiscales, incluso las que realicen a través de medios

electrónicos, poniendo a su disposición el equipo para ello.

e) Elaborar los formularios de declaración de manera que puedan ser

llenados fáci lmente por los contribuyentes y distribuirlos y difundirlos con

oportunidad, así como informar de las fechas y de los lugares de

presentación de los que se consideran de mayor importancia.

27


d) Señalar en forma precisa en los requerimientos mediante los cuales se

exija a los contribuyentes la presentación de declaracio nes, avisos y

demás documentos a que estén obligados, cuál es el documento cuya

presentación se exige.

e) Difundir entre los contribuyentes los derechos y medios de defensa que

se pueden hacer valer contra las resoluciones de las autoridades

fiscales .

f) Efectuar en distintas partes del pais reuniones de información con los

contribuyentes, especialmente cuando se modifiquen las disposiciones

fisca les y durante los principales periodos de presentaci ón de

decla raciones.

g) Publicar anual mente las resoluciones dictadas por las autoridades

fisca les que establezcan dispos iciones de carácter genera l

agrupándolas de manera que facili ten su conocimiento por parte de los

contribuyentes; se podrán publicar aisladamente aquellas disposiciones

cuyos efectos se limitan a periodos inferiores a un año. Las resoluciones

que se emitan conforme a este inciso y que se refieran a sujeto, objeto ,

base, tasa o tarifa, no generarán obligaciones o cargas adicionales a las

estab lecidas en las propias leyes fisca les.

Los servicios de asistencia al contribuyente a que se refiere esa

fracción, también deberán difundirse a través de la página electrónica

que al efecto establezca el Servicio de Administración Tributaria. En

dicha página también se darán a conocer la totalidad de los trámites

fiscales y adua neros".

Las autoridades fiscales al verificar que los contrib uyentes han cumplido

adecuadamente con sus obligaciones, están obligadas a respetar los derechos

que les otorgan las leyes a éstos.

28


1.4. Síndicos del Contribuyente.

Hasta antes de las reformas al Código Fiscal de la Federación , publicadas en el

Diario ofic ial de la Federación el 5 de enero del 2004 , el Título Tercero de dicho

ordenamiento , el cual versa sobre las Facultades de las Autorid ades Fiscales, en

el artículo 33 en su fracción 11 , reglamentaba la única forma de asistencia a los

contribuyentes , conocida bajo el nombre de "síndicos del cont ribuyente", dicho

artículo dice:

"Articulo 33. Las autoridades fiscales para el mejor cumplimiento de sus

facultades, esta rán a lo siguiente:

1. oo'

11 . Establecerán Programas de Prevención y Resolución de Problemas del

Contribuyente, a fin de que los contribuyentes designen síndicos que los

representen ante las autoridades fiscales. los cuales podrán solicitar opiniones o

recomendac iones a las autoridades fiscales, respecto de los asuntos que le sean

planteados por los contribuyentes.

Los síndicos deberán reunir los siguientes requisitos:

a) Ser licenciado en derecho. contador público o carrera afino

b) Contar con reconocida experiencia y solvencia moral, así como con el

tiem po necesa rio para part icipar con las autoridades fiscales en las

acc iones que contribuyan a prevenir y resolver los problemas de sus

representados.

e) Prestar sus servicios en forma gratuita.

29


La Secretaría de Hacienda y Crédito Público pod rá expedir las reglas de

carácter general que precisen las funciones de los sínd icos, la manera de

desarrollarlas, así como los demás aspectos y criterios que considere pertinentes

para la debida apl icación y cumplimiento de lo dispuesto en esta fracción ."

El Servicio de Administración Tributaria tiene la potestad de definir el

programa de los Síndicos, por tal motivo, la normatividad establecida por el SAT

en esta materia limita a los síndicos en sus labores para los contribuyentes en

relación con el cumplimiento de sus obligaciones fiscales, no así para actuar en su

defensa, so pena de que le sea revocado el nombramiento .

Al respecto, la Senadora Martha Sofía Tamayo Morales del Grupo

Parlamentario del Partido Revolucionario Instituci onal, señala: que este ensayo se

inscribe dentro de las formas de procuración de justicia conocidas como de

"justicia retenida", esto es, mediante mecan ismos o instanc ias dentro de la esfera

de la propia autoridad que tiene un interés oponible al particular, las cuales no han

sido eficaces, puesto que no existe motivación de parte de la autoridad para su

atención o por el contrario, existe un propósito expreso de contradecir los

intereses del ciudadano del caso.

Lo anterior se comprueba con el hecho de que se redactaron 13 normas

que, si bien fueron divulgadas por el Servic io de Administración Tributaria, no se

publicaron en el Diario Oficial de la Federación, por lo que dichas normas sólo

serían obligatorias para los propios síndico s que acepta ran desempeñar ese

encargo y para los responsables de administrar el referido programa. sin derivar

vinculación jurídica para las agrupaciones proponentes o designantes de tales

síndicos, ni menos aún para las autor idades fisca les no relacionadas o

comprometidas con la expedición de esas normas. De esta circunstanci a a

30


derivado que esta institución no haya operado en la medida esperada, en

detrimento del generoso espiritu que alentó su creaci ón."

Como se puede apreciar, dentro de nuestro marco juridico no existía un

organi smo que realmente defendiera los derechos del contribuyente, de ahí la

importanc ia de esta nueva Procuraduría, misma que pretende proteger y defender

los derechos de los contribuyentes en materia fiscal , asesorando , representando y

defendiendo a los contribuyentes que soliciten su intervenc ión en todo tipo de

asuntos emitidos por autoridades fiscales, lo que analizaremos más adelante,

1.5. Organismos Similares en otros Paises.

En otros paises, la preocupacion por reforzar los derechos y las garantías del

causante, como contrapartida natural a su obligación constitucional de contribuir al

sostenimiento del Estado y al financiamiento de los gastos públicos, se ha

expresa do mediante diversos mecanismos que, en lo general , coinc iden en la

emisión de un Estatuto de Reconocimiento a los Derechos Básicos de los

Contr ibuyentes en sus relaciones con la Administración Tribut aria; tal es el caso

de la Ley Española de 1998, que enumera las garantías fundamentales de los

causantes y, correlativamente, la obligación de las autoridades de respetarlas y

prestar la información y asistencia necesaria para el debido cumpl imiento de la

responsabilidad de los particulares, creándose en paralelo a estas normas el

Consejo para la Defensa del Contribuyente, como órgano asesor del Secretario de

Estado, pero dotado de la máxima autonomía y de la independenc ia que se

requiere para el conocimiento y resolución de los asuntos que le encomienden . 2?

Si bien otras instituciones similares han surgido y se vienen perieccionando

en diversas repúblicas latinoamericanas , es en los países anglosajones donde se

ha alcanzado una evolución mayor y más avanzada mediante la creación de

28Cámara de DIputa dos. tniciativu 'f /li! . l d l(' IO I ll l un ,e,Cl/ndo n árrafo (J lufraccíón .\".\"1. \ -11 del orticnl .. - _~

de la Constitucion l'o íiticu de los L\I(I,/o \" Cn ido'- mexicanos r de adiciones .JI CúJlgo Fi.\,·"! ,1, ,'.1

Fedvracu)n, SUSCrito por la Senacora Marl ha Sofía Tamayo Mo rales, del G rupo Par lame nta rio delPR I. e n qaceta p arlamenta ria . aóo V. numero 925. 23 en ero 200 2 .es lb td.

31


instituciones autónomas, protectoras de las garantías y los derechos de los

contribuyentes,

Destacan así los Estados Unidos de Norteaméri ca. donde se creó a nivel

federal, desde el año de 1979, la Oficina del Ombudsman del Contrib uyente, que a

través de sucesivos avances se convirtió en el Abogado del Causante, con una

mayor capacidad de gestión y, a partir de 1998, en el Abogado Nacional de los

Contribuyentes, con una absoluta independencia de la Oficina Recaudadora de

Impuestos en cuanto a su designación, ya que su nombramiento lo realiza

directamente el Secretario del Tesoro despu és de un cuidadoso y prolongado

proceso de consul ta.

En diversos estados de la Unión American a se ha desarrollado también la

figura de un Ombudsman o Abogado representante de los causantes de

' impuestos locales, siendo especia lmente digna de mención la legislación de los

estados de Kentucky y de Missouri, que por reformas muy recientes han dotado a

esa institución ciudadana de plena y absoluta libertad y autoridad, en beneficio de

sus representados.

En los países de la Commonwealth se ha llegado a un reconocimiento de

autonomía aún mayor, al crearse la figura del Ombud sman Parlamentario, quien

es designado y responde por y únicamente ante ese órgan o legislativo y de

gobierno, lo que inspiró en los últimos años la introducción de esa misma figura en

la Unión Europea, mediante la creación del "Ombudsman en materia de

impuestos", quien ha asumido una relevante función en la atención de quejas y en

la participación ante las autoridades fiscales de esa comunidad.

Como se puede observar , la Procuraduría de la Defensa del Contribu yente

se incorpora tardíamente al sistema jurídico mexicano, cuando en otro países. han

tenido la famosa Institución del ombudsman fiscal, desde hace muchos años.

32


1.5.1 El Ombudsman.

La figura de un ombudsman fiscal ha sido esperada por los contribuyentes durante

muchos años en México, ante una relación evidente de absoluta inequidad entre

los contribuyentes y las autoridades fiscales , relación en la que ha preva lecido la

discrec ional idad, el abuso de poder y la falta de una cultura tributaria.

La figura del ombudsman apareció por primera vez en la Const itución

Sueca de 1809. El Parlamento era quien designaba a las personas que ocuparían

ese cargo, asimismo creaba la ley reglamentaria que regia el funcionam iento del

ombudsman, aunque actuaba con tota l independencia con el objeto de defender

los derech os de los gobernados y vigilar la actuación de las autoridades .

En Suecia el ombudsman no tenía facultades jurisdiccionales, ya que no

podía cambiar las decisiones de los tribunales, los asuntos los conclu ía con

recomendaciones de corrección para las autoridades que violaban los derechos de

cualquier persona. La función principal del ombudsman era recibir las quejas de

los particu lares frente a los actos de autoridad , realizando investigaciones y

concluyendo con una resolución no obligatoria, es decir, una recomendación.

Además del ombudsman parlamentario existen otros designados por la

administración pública que no tienen las características parlamentanas.P? por

mencionar algunos, está el ombudsm an jud icial, el ombudsman de los niños.

ombudsman de la discriminación ética, ombudsman de la prensa, el ombudsman

de los consumidores y el ombudsman para la igualdad de oportunidades ; estas

figuras aunque se especializan en diferentes materias, tienen características en

común, principalmente detender los derechos de las personas, así como ser

independientes de los poderes públicos y cualquier otra Institución civil ; lener

autonomía, la cual les permite organizarse independientem ente tomar su

dirección ; agilidad y rapidez, debido a que no realizan tantos tramites y finalmente

el carácter no coactivo de sus resoluciones, ya que son únicamente

recomendaciones.

30 ACO STA RO MERO. MIGUEL. 'D erecho Administrativo Esp.·á al". Tomo JI . Editorial Porr úa.Me xir.n , 1999 . r 749.

33


En nuestro país se has cread o diferentes organismos con las características

de ombudsman , por ejemplo la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la

Procuraduría de Defensa del Consumidor, por citar algunos, las cuales emiten

recomendaciones que carecen de valor jurídico obligatorio.

El ombudsman, por natura leza, definición y necesidad, es un mediador en

el conflicto entre una ciudadanía que acude a él sintiéndose dolida, agraviada o

simplemente desatend ida, y que le exige con fuerza la restitución de sus derechos

y, por otra parte, autoridades frecuentemente indolentes y reticentes para atender

estos reclamos. Además de la atención de quejas, el ombudsman en México tiene

la tarea ineludible de promover la cultura de respeto a los derechos human os

defendiendo con fuerza y con audacia principios básicos que constituyen el

presupuesto de un estado de derecho."

De tal forma que la Procuradu ría de la Defensa del Contribuyente será el

ombudsman del contribuyente, es decir, el defensor del contr ibuyente, por lo cual

tiene que ser un especialista en derech o fiscal por tener como función principal ia

representación del contribu yente. Este órgano tiene que actuar como un arbitro

fiscal autónomo que salvaguarde los intereses del contribuyente frente a la

autoridad fiscal federal.

31 SARRE IGUINEZ, MIGUE l. '1.., .íboeado el} el hJI't'1 t/(' Omhlld w l/ 1Il '. Editorial Po rrúa-UNAM.México. 1999 , p . 158.

34


CAPITULO 11

RÉGIMEN JURíDICO DE LA CREACiÓN DE LA PROCURADURíA DE LA

DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE.

Dentro de nuestro marco jurídico existe una jera rquía en las leyes. La doctr ina

con cuerda en que la suprema norma jurídica en México es la Constitución Política,

de la cual se desprenden el resto de los ordenamientos jurídicos.

La clasificación de las normas jurídicas desde el punto de vista de su

jera rquía , establece que "los preceptos juríd icos que pertenecen a un sistema

jurídico pueden ser del mismo o diverso rango . En la primera hipótesis hay entre

ellos una relación de coordinación; en la segunda, un nexo de sup ra o

subo rdinación . La existencia de relaciones de este último tipo perm ite la

orden ación esca lonada de aquellos preceptos y reve la, al propio tiempo . el

fundamento de su validez.,,'2

De lo anterior se desprende, que se crea una clas ificación de las normas

jurídicas de acuerdo a su rango o superioridad, determinando la siguiente

clasifi cación en relación a su jerarquía:

Normas consti tucionales .

Norm as ordinarias.

Normas reglamentarias.

Normas individualizadas.

Concatenado a lo anterior, el artículo 133 Constitucional, establece:

"Esta Consti tución, las Leyes del Congreso de la Unión que emanan de ella.

y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma , celebrados y que se

cele bren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán Ley

suprem a de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha

32 GARcíA MAYNES . EDUARDO. "I mroilucciún nt Estudin del Derech o", Edito rial Po- r úa, 1989, pp.85 . 86

35


Constitución , Leyes y Tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que

puede haber en las consti tuciones o leyes de los estados."

De este precepto se desprende que existen dos tipos de grados superiores

de la jerarquía normativa, los cuales están integ rados por la Const itución Política y

las Leyes Federales y Tratados Intemacionales.

En esta disposición se observa que las Leyes Federales y los Tratados

Internacionales se encuentran en un mismo nivel de jerarquía.

Después de establecer la jerarquía normativa existente en nuestro sistema

jurídico se considera necesario iniciar el estu dio del marco jurídico de la creación

de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, partíendo del principal

ordenamiento juridico de nuestro país (Constitución), y asi sucesivamente hasta

llegar a los inferiores, sin menos preciar ninguno, ya que todos y cada uno juegan

un papel importante en la sustentación jurídica de este organ ismo.

Finalmente, es de gran importancia el partir de las bases jurídicas generales

hasta las individuales, ya que de acuerdo a lo seña lado anteriormente la base de

todas las ramas jurídicas es un ordenami ento general , y su aplicación es de

observancia obligator ia para todos los individuos que habitan en el territo rio

nac ional, de ahi su carácter de general.

2.1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

2.1.1. División de Poderes.

El Supremo Poder de la Federación, de acuerdo al artículo 49 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, se divide para su ejercicio en

Legislativo, Ejecutivo y Judicial, mismos que no pueden reunirse en una sola

persona o corporación.

A su vez. el articulo 50 de la Ley Suprema refiere: que el Poder Legislativo

de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se

div ide en dos Cámaras. una de Diputados y otra de Sell adores. El Congreso de la

36


Unión es concebido como el órgano de la plura lidad democrática por excelencia,

pues en él convergen las principales corr ientes po líticas e ideológicas de nuestro

país.

El Congreso de la Unión celebra anualmente dos periodos de ses iones

ordinarias; el primero de ellos comp rende del 1n de septiemb re hasta el 15 de

diciembre, excepto cuando el Presidente de la Repúb lica inicia su encargo en la

fecha prevista por el artículo 83, en cuyo caso las sesiones pueden extenderse

hasta el 31 de diciembre ; y el segundo se celebra a partir de l 15 de marzo y hasta

el 30 de abr il.

El Congreso o una sola de las Cámaras. cuando se trate de un asun to

excl usivo , se reunirá en sesiones extraord inarias, cada vez que convoque para

ese objeto la Comisión Permanente; pero en ambos casos sólo se ocupa rán del

asunto o asuntos que la propia Comisión sometiese a su conocimiento, los cuales

se expresarán en la convocatoria respectiva.

Ambas Cámaras tienen como propósito fund amental el análisis, discus ión y

aprobación de las normas que constituyen nuestro sistema jur ídico.

2.1.2. Proceso Legislativo.

El artículo 70 Constituciona l en su párrafo primero. refiere que toda resolución del

Congreso tendrá el carácter de ley o decreto. Las leyes o decretos se

comunicaran al ejecut ivo firmados por los presidentes de ambas cámaras y por un

secre tario de cada una de ellas, y se promulgaran en esta forma: "El Congreso de

los Estados Unidos Mexicanos decreta: (texto de la ley o decreto)".

Este mismo ordenamiento precisa en el art iculo 71 que: el derecho de

iniciar leyes y decretos compete: a) al Presidente de la República; b) a los

37


diputados y senadores al Congreso de la Unión ; y e) a las legislat uras de los

estados .

A su vez, el artículo 72 establece el proceso legislativo federal entre otras

disposiciones, mismo que transcribiremos a la letra por su importancia:

"Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto , cuya resolución no sea

exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas,

observándose el reglamento de debates sobre la forma, interva los y modo

de proceder en las discusiones y votaciones.

a.- Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasara para su

discusión a la otra, sí esta lo aprobare, se remitirá al ejecutivo, quien . si no

tuviere observaciones que hacer , lo publicara inmediatamente.

b.- Se reputara aprobado por el poder ejecut ivo, todo proyecto no devuelto

con observaciones a la Cámara de su origen, dentro de diez días útiles; a

no ser que, corriendo este término hubie re el congreso cer rado o

suspendido sus sesiones , en cuyo caso la devolución debe rá hacerse el

primer día útil en que el congreso este reunido.

c.- El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el

ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen.

Deberá ser discutido de nuevo por ésta, y si fuese confirmado por las dos

terceras partes del número total de votos , pasará otra vez a la Cámara

revisora. Si por ésta fuese sanc ionado por la misma mayor ía, el proyecto

será ley o decreto y volverá al ejecutivo para su promulgación.

Las votaciones de ley o decreto, serán nominales.

d.- Si algún proyecto de ley o decreto, fuese desechado en su totalidad por

la Cámara de revisión, volve rá a la de su origen con las observaciones que

aquella le hubiese hecho. Si examinado de nuevo fuese aprobado por la

38


mayoría abso luta de los miembros presentes , volverá a la Cámara que lo

desecho, la cua l lo tomará otra vez en consideración, y si lo aprobare por la

misma mayoría, pasara al ejecutivo para los efectos de la fracción a; pero si

lo reprobase , no podrá volver a presentarse en el mismo periodo de

sesiones.

e.- Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, o modificado,

o adicionado por la Cámara revisora, la nueva discusión de la Cámara de

su origen versara únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o

adiciones, sin poder alterarse en manera alguna los articulos aprobados. Si

las adiciones o reformas hechas por la Cámara revisora fuesen aprobadas

por la mayoría absoluta de los votos presentes en la Cámara de su origen,

se pasara todo el proyecto al ejecutivo, para los efectos de la fracción a. Si

las adiciones o reformas hechas por la Cámara revisora fueren reprobadas

por la mayoría de votos en la Cámara de su origen , volverán a aquella para

que tome en conside ración las razones de ésta, y si por mayoría absoluta

de votos presentes se desecharen en esta segunda revisión dichas

adiciones o reformas , el proyecto, en lo que haya sido aprobado por ambas

Cámaras, se pasara al ejecutivo para los efectos de la fracción a. Si la

Cámara revisora insistiere, por la mayoría absoluta de votos presentes, en

dichas adiciones o reformas. todo el proyecto no volverá a presentarse sino

hasta el siguiente periodo de sesiones, a no ser que ambas Cámaras

acuerden, por la mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se

expida la ley o decreto solo con los artículos aprobados, y que se reserven

los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones

siguientes.

f.- En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se

observaran los mismos tramites establecidos para su formación.

g.- Todo proyecto de ley o decreto que fuere desechado en la Cámara de

su origen, no podrá volver a presentarse en las sesiones del año.

39


h.- La formación de las leyes o decretos puede comenzar indistintame nte en

cualqu iera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que

versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre

reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la

Cámara de Diputados.

i.- Las iniciativas de leyes o decretos se discutirán preferentement e en la

Cámara en que se presenten, a menos de que transcurra un mes desde

que se pasen a la comis ión dictaminadora sin que esta rinda dictamen,

pues en tal caso el mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y

discutirse en la otra Cámara.

j.- El ejecutivo de la Unión no puede hacer observaciones a las resoluciones

del Congreso o de alguna de las Cámaras , cuando ejerzan funciones de

cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de Diputados

declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la federación

por delitos oficiales.

Tampoco podrá hacerlas al decreto de convocatoria a sesiones

extraordinarias que expida la com isión permanente."

En estas bases se da la creación de la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente, la cual sé fundamenta en los artícul os Constitucionales antes

referidos, por ser ésta la ley suprema de toda la unión y. además por establecer

las facultades del Congreso o Poder Legislativo.33 Asimismo, por haber sido

presentada por una Iniciativa a cargo de la senad ora Martha Sofía Tamayo

Morales del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional.

33 GARCIA . LOPEZ-GUERRERO. LUIS. "Derechos Jd C, ¡¡ U n h U It'l11. 00 Cit. p. 13.

40


2.2.3. Fundamento Constitucional de la Creación de la Procuraduría de la

Defensa del Contribuyente dentro de la Administración Púb lica Federal.

El fundamento Constituciona l de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente,

como parte de la Administración Pública Federal, la cua l fue creada como un

organismo público descentralizado, lo encont ramos en el articulo 90

Constitucional, el cual establece:

"La Administración Pública Federal será centra lizada y paraestatal conforme

a la Ley orgán ica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden

administra tivo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarias de Estado

y Departamentos Administrativos y definirá las bases generales de creació n de las

ent idades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su opera ción.

Las leyes determinaran las relaciones entre las entidades Paraestatales y el

Ejecutivo Federal, o entre estas y las Secretarias de Estado y Depart amentos

Adm inistrativos'"

Antes de la reforma al artículo 90 Constitucional, de fecha 21 de abril de

1981, la doctrina discutía la base Constituciona l para crear organismos

descentralizados y a todas las entidades que ahora se conocen del sector

paraestatal , sin embargo. la reforma no deja lugar a duda a cerca del fundamento

en la ley suprema, en que se apoyan los entes desconcentrados, descentralizados

y las entidad es de participación estatal. Es de mencionarse que con anterioridad a

1981 , algunos articulas de la Constitución Política mexicana hacían referencia a

este tipo de organismos, tales como: 93, 123. y. de cierta forma el 73 y el 28.34

Es opinió n generalizada. que los organismos descentralizados debe n ser

creados por Ley del Congreso y no por Decreto Presidencial. como también lo

41


permite la Ley Orgán ica de la Administración Púb lica Federal. Así , los entes que

surjan por un acto presidencial y no por una Ley del Congreso de la Unión serán

reputados anticonstttuctonales." Supuesto en el que no encuadra la Procuraduría

de la Defensa del Contribuyente, ya que ésta fue creada por un acto legislativo

como lo es el Decreto por el que se reforman , adicionan y derogan diversas

disposiciones del Código Fiscal de la Federación , publi cado en el Diario Oficial de

la Federación el 5 de enero de 2004.

Es conveniente aclarar , que de lo establecido en la Consti tución en el

artículo 90, no se desprende que el poder ejecutivo tenga la facultad de creación

de organismos descentralizados, ya que esta facultad únicamen te la tiene el

Congreso de la Unión, por lo que sería inconstituc ional la creación de éstos, por

parte del Ejecutivo Federal, por vía del Decreto.

2,2. Códi go Fiscal de la Federa ción.

El Código Fiscal de la Federación, como legislación imperativa-contributiva, al

señalar los derechos y obligaciones del contribuyente en forma general, es el

ordenamiento en el que se estab leció la incorporación de la Procuraduría de la

Defensa del Contribu yente dentro de nuestro sistema jurídico tributario, como un

organismo encarg ado de la aseso ría, representación y defensa de los derechos e

intereses de los contribuyentes .

De esta forma, en el Decreto por el que se reforman , adicionan y derogan

diversas dispos iciones en el Código Fisca l de la Federación, publicado en el Diario

Oficial de la Federación del 5 de enero de 2004, el Código presenta algunas

modificaciones. entre las que destacan :

.14 MARTIf'J EZ MOR ALES RAFAE L 1. "1k n':0 /f) Admintstr.ntvo ",'" y 2D Curso, Eoitona ! Oxford 4-"erí icr ón. México. 200 0, p. 143.,::. SERRA ROJAS. AND RES. ' 'J), Tl;'{' Í¡ 1I . ~ dmú lo l ¡- ul i\'( J ". Edi toria l Porrúa. 22<l edición . MA xl(;n ;;J003;1. 13~

42


Uso de medios electrónicos.

Repre sentación ante las autoridades fiscales.

Residencia en el territorio nacional.

Fusione s y escisiones.

Actualización de cantidades.

Defensa del contribuyente .

En relación con la defensa del contribuyente se adicionó el artículo t 8-B, el

cua l crea un organismo autónomo que tendrá a su cargo, gratuitamente, la

asesoría , repres entación y defensa de los contribuyentes en materia fiscal y

admin istrativa .

Se presentaron 13 iniciativas de modificación al Código Fiscal de la

Federación del 5 de abril de 200t al 25 de abril de 2003. De estas iniciativas, dos

contemplaba la incorporación de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente

al marco jurídico mexicano, la primera fue presentada por la Senadora Martha

Sofía Tamayo Morales, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario

Institucional, el 23 de enero de 2002, consistente en reformar el articulo XXIX-H,

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, adicionándolo con un

párra fo y al Código Fiscal de la Federación. proponiendo la incorporación del

artículo 18·B, razón por la que quedo incluido en el Titulo Segundo de dicho

ordenamiento que corresponde a la materia "De los derechos y obligaciones de los

contribuyentes"; la segunda, fue presentada por el Diputado Rafael Hernández

Estrada, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática , en

sesión del 24 de abril de 2003.

Para los efectos de sustentar la propuesta contenida en la iniciativa, en la

expos ición de motivos, se señaló que la Constitución General de la República, en

su articulo 31. fracción IV, establece como obligación de los mexicanos: ...

43


'contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Distrito Federal

o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equ itativa

que dispongan las leyes" .

A su vez, el artículo 73, fracción VII . de la Ley Suprema. atribuye al

Congreso la facultad de "imponer las contr ibucion es necesarias a cubrir el

presupuesto". lo que el Poder Legislativo cumplimenta mediante la expedición

anual de la Ley de Ingresos de la Federación y otros diversos ordenamientos

secundarios o reglamentarios en los que se establecen los elementos

fundamentales de los tributos: quiénes y en qué situaciones deberán considerarse

como sujetos de un determinado crédito fiscal y bajo qué régimen de cálculo.

acumulación, retenciones, exclusiones y deducciones se determinará el monto de

su responsabilidad tributaria, así como las formalidades que deberá cumplir el

sujeto obligado ante las oficinas administrativas y recaudadoras de impuestos.

Igualmente, en la fracción XXIX-H del propio numeral 73 Constitucional, se

dispone que el Congreso de la Unión dictará leyes que tengan por objeto el

establecimiento de Tribunales Contencioso Administrativo autónomos, para dirimir

las controve rsias que se susciten entre la Adm inistración Pública Federal y los

particulares, así como las reglas para su organización y funcionamiento, el

procedimiento a que se sujetarán y los recursos contra sus resoluciones. De ahí

deriva el Título VI denom inado "Del juicio Contencioso Administrativo" del propio

Código Fiscal de la Federación, así como la Ley Orgánica del Tribunal Federal de

Justicia Fiscal y Administrativa.

La materia contenciosa administrativa que comprende a lo fiscal. está

presente en nuestro pais desde hace más de sesenta y cinco años de fructífera y

positiva vida del originalmente denominado Tribunal Fiscal de la Federación. el

cual correspon de a la línea de pensamiento que dio lugar al establecimiento del

Consejo de Estado Francés. aunque la evolución de esta figu ra en nuestro país se

ha apartado de aquella institución para cobrar su propia fisonomía, como

organismo autónomo y de plena jurisdicción.

44


El acceso a la justicia fiscal y administrativa se ha venido enfrentando a

diversas dificultades que aleja esta magn ífica instancia de impartición de justicia

de los particu lares a quienes está destinada esta jurisdicción, como es el caso de

contribuyen tes de bajos recursos económic os que no pueden pagar los servicios

de un profesionista que los asesore y represe nte. así como, los gobernados que

se allanan por ignorancia o porque resulta más complicado y tardado someter a

juicio sus asuntos aún cuando sean irregulares o ilegales .

El Estado , vía la administración pública , que es su brazo ejecutor de las

políticas púb licas , sólo puede hacer lo que expresamente le establece la ley. En

cambio los part iculares sólo podemos hacer, más bien, podemos hace r todo lo que

no esté proh ibido. Sin embargo, es de tal magnitud el tamaño del poder púb lico, y

son incon tables e innumerables el número de impactos diarios que los ciudadanos

recib imos de él, que con frecuencia se lesionan los intereses de los part iculares.

Hay ocasiones en que se da el desvío o exceso de poder. Entendiendo por

esto que se aplica una medida o sanción sin su correspondencia en la ley o por

autoridad incompetente, o sin fundamentar la adopción de alguna decisión en

funciones discrecionales, que tienen un mínimo o un máximo de aplicación .

Frente a este ente superior, el ciudadano se encuent ra en total desventaja,

no tiene sus recursos , sus condiciones de defensa , y mucho menos su

permanencia . El Estado está aquí antes de nosotros, y estará después de que nos

vayamos de este mundo .

En un sistema de derecho. para ello se estab lecen las instituciones que

puedan equilibrar una relación tan asimétrica, y que mediante la aplicac ión del

derecho se le de justicia a los ciudadanos.

Hace casi ocho décadas existe en México un tribunal federal para reparar la

legalidad en esta relación , el ahora llamado Tribunal Federa l de Justicia Fiscal y

Administrat iva, con un excelente desempeño: pero es el caso que el conocimiento

de esta materia es altamente especial izado , y hasta ahora sólo tienen acceso a

45


esa justicia los ciudadanos que pueden paga r, por cierto , altos costos, un

despacho jurídico que los defienda.

Hoy en día los mexicanos tenemos la oportunidad de defensa gratuita en

materia penal , civil, laboral , agraria, derechos humanos, pero no gozamos de ella

en una materia tan importante como es la materi a admin istrativa y fiscal.

Curiosamente la misma materia que le dio origen al a figura del

Ombudsman. En Escand inavia nace el ombudsman precisamente decidiendo la

defensa de la materia administrativa y fiscal. En aquella s latitudes el ombudsman

no se espera a que los ciudadanos le hagan llegar las quejas, al enterarse aun por

la prensa de alguna irregularidad administrativa, se apersona a ofrecer su

intervención.

Con la creación de esta Procuraduría, se ofrece a los ciudadanos

mexicanos asesor ia, representación y defensa gratuita desde un órgano autónomo

y especializado.

Cuando en el año 2001 el grupo par lamentario del Partido Revolucionario

Institucional, realizó la estrategia de establecer diez mesas para el análisis de una

posible reforma integral, una de esas mesas se ocupó del tema de certidumbre

juridica, seguridad. y simplificación. En esa mesa se recibieron en diversas

Estados del país dos reclamos principales: Uno, el exceso y sobre regulación

administrativa, vía miscelánea fiscal. Y dos, la falta de una defensa gratuita,

accesible y disponible al ciudadano en estas materias.

Es por lo anterior, que surge la inquietud por hacer la iniciativa

correspondiente.

Quienes propusieron la creación de esta Institución, manifestaron que no se

propone establecer una estructura burocrática más; que esta institución se

encuentra inspirada en la garantía de defensa de la que hoy carecemos, ya que el

Estado, sólo por hablar de la materia fiscal, cuenta con dos organismos

especializados, aparte de toda una secretar ia; estos organismos son: la

46


Procuraduría Fiscal y el Sistema de Atención Ciudadana, tres poderosos

inst rumentos a favor de los intereses del fisco. Los ciudadanos no tenemos

ninguno.

Con la Procuraduría de la Defensa del Contrib uyente , se pretende llenar

este importante vacío . No podría ser de otra forma, el ciudadano tiene en su

carácter de gobernador diversas obligaciones y, entre ellas, de manera importante,

contribuir mediante el pago de impuestos al sostenimiento del Estado.

Lo me nos a lo que tenemos derecho en contrapartida, es a recibir justicia,

en esta relación con el poder Estatal, en la que los ciudadanos se encuentran en

desventajas, de tal forma que, el Ombudsman Fiscal será , una buena via de

acceso a la justicia.

De esta forma , a tono con una tendencia que ha venido consolidándose en

la mayoría de los países del mundo , en México surgió también la preocupación por

dotar a los contribuyentes de una mayor seguridad juridica y procurar a la vez.

simplificar los trámites y las formalidades procedimentales. así como de limitar en

lo que sea conveniente la discrecionalidad de las autoridades fiscales en sus

atribuciones or ientadas a la verificación del comport amiento de los sujetos pasivos

de las obligaciones tributa rias, la determ inación de créditos fiscales y las acciones

real izadas para lograr su cobro y ejecución.

A este propósi to han obedecido diversas reformas legales, particu larmente

aquellas que en el Código Fiscal corresponden al reconocimiento expreso de los

derechos y obligaciones de los contribuyentes y de las facultades de las

autoridades fiscales.

Es importante destacar en nuestro país el avance de las entidades

federat ivas en la materia contenc ioso adm inistrativa , ya que existe en 3 estados

de la repúbl ica la figura del Defensor del Contribuyente , y esto les permite

disminuir de 65% a 75% el número de asuntos litigiosos , en virtud de que cuentan

con facultades para dirimir las controversias por la vía de la conciliación previo a la

47


interposición de demandas en representación de los ciudadanos, lo que ha

permit ido reducir importante mente el número de conflictos de este tipo. 36

De esta forma, se pretende crear un órgano de esta naturaleza en nuestro

país. que surja por mandato y designación del Poder Legislativo, en este caso, a

través de una propuesta y nominación a cargo del Senado de la Repúbl ica, con

ratificación por parte de la H. Cámara de Diputados, el cual tiene la

responsabilidad de informar anualmente y de comparece r siempre que sea

requerido ante las Cámaras del Cong reso de la Unión, en la forma y términos que

determine la Ley.

Se propone denominar a la persona asignada a tal función Procurador de la

Defensa del Contribuyente , aún cuando la competencia de su actuación,

comprende tanto la materia admin istrativa que es el género de donde deviene lo

fiscal, como lo impositivo propiamente dicho, ya que tal denominación ilustra la

parte más sentida en los reclamos de los gobernados que son los conflictos

fiscales; por otro lado, el estado como cont raparte, constituye un ente ante el cual

los ciudadanos se encuentran en desventaja natu ral y lo que surte el derecho del

ciudadano a un orden jurídico que le garantice una defensa eficiente es

precisamente, esa condición de desven taja y el hecho de que es cont ribuyente de

los gastos de dicho ente superior.

Se concibe como una figura dotada de plena autonomía de gestión y de los

elementos indispensables para el cumplimiento de dicha responsabilidad.

La modificación constitucional dará el soporte requerido a una instancia

autónoma en lo funcional y orgánico, y ante el comprom iso con la sociedad dada

la naturaleza de la instancia, de velar por el respeto a los derechos de los

gobernados frente al Estado. en la materia administrativa y fiscal.

36 Cámara de Diputados. lni cianvv (111(' udíc íonu un segundo f'árrafo a latruccíón X \'IX· H del urt ícu lo 7]

de lo Constitución I'olítíco de 10.<; Essudos unidos Mexicanos y de: adici ón a/ Có digo Fiscal 111' la Federaci ónOp. el!

48


En relación a la reforma al Código Fisca l propuesta , se estima que en el

precepto por legislar, debe únicamente puntualizar la tarea atribuida al Procurador

de la Defensa del Contribuyente, los requisitos que debe reunir para su

designación, los procedimientos que se seguirán para su nombramiento y eventual

remoción, así como, el término que durará en su encarg o, en la inte ligencia de que

una más deta llada nonnatividad , para regular otros aspectos de la estructura y

func iones de la nueva institución, las emitirá en la ley correspondiente el propio

Congreso de la Unión .

Con los argumentos antes expuestos , la Senadora Martha Salia Tamayo

Morales y los integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario

Institucional de la LVIII Legislatura de H. Cong reso de Unión, somet ieron a

consideración la aprobación de esta iniciativa ante el Pleno de la Cámara de

Senadores.

Por su parte , el Diputado Rafael Hernández Estrada, presenta una iniciativa

que reforma diversas disposiciones del Código Fiscal de la Federación, con el

objetivo de crear la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, tomand o en

cuenta que en nuestro marco jurídico no existe un medio de defensa accesible a

los cont ribuyentes, así como las garantías que el Estado debe ofrecer a los

ciudadanos para una efectiva defensa de sus derechos, lo cual obliga la creación

de un organismo como la Procuraduría de la Defensa del Contnbuvente.:"

En la exposició n de motivos de la iniciativa presentada por el Diputado

Rafael Hernández Estrada refiere que el Código Fiscal de la Federación, en

ninguno de sus numerales menciona la garantía que le reconoce al contribuyente

la legislación internaciona l, de contar con una defensa oportuna, calificada,

eficiente y gratuita para la efectiva defensa de sus derech os.

Cámara de Diputados. Iniciativa lfue reformo diversas disp osi ciones del ( "(Ji/IV' ) ¡-' fsn ;! de ,:.1

Federación. u fin de crear la Procuraduría di! la /)(j"en.ws del Contríbnventc. presentada por el DiputacoRafae l Hcrnándcz Estrada. del Grupo Parlamenta rio del Part ido de la Revolución Democ rática. enG aceta Par lamentari a , nú mero 1237 , 24 abr il 2003 .

49


La propuesta del Diputado Rafael Hemá ndez Estrada favoreció la entrada

de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente en nuestro marco jurídico, ya

que al ser tumada la iniciativa de la Senadora Martha Sofía Tamayo Morales a las

Comisiones Unidas de Estudios Legislativos y de Hacienda y Crédito Público del

Senado, en su respectivo Dictamen de fecha 11 de diciembre de 2003 se adicionó

el artículo 18-B al Código Fiscal de la Federación , posteriormente, dicho Dictamen

fue turnado a la Cámara de Diputados con Minuta del 15 de diciemb re de 2003, a

su vez, la Comisión de Hacienda de esta Cámara lo dictaminó favorablemente el

27 de diciembre de 2003, tumándolo al Senado, quien lo dictaminó en sentido

afirmativo con 94 votos a favor, 3 en contra y 7 abstenciones, el 28 de diciembre

de 2003, enviándolo al Ejecutivo para su promu lgación.

De esta forma, en el Decreto por el que se reforman, derogan y adicionan

diversas disposiciones del Código Fiscal de la Federación, publicado en el Diario

Oficial de la Federación del 5 de enero de 2004, quedó incorporado el art ículo 18

B en los siguientes terminas:

"Artículo 18-B. La protección y defensa de los derechos e intereses de los

contr ibuyentes en materia fiscal y administrativa, estará a cargo de la

Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, correspondiéndole la

asesoría, representación y defensa de los contribuyentes que soliciten su

intervención, en todo tipo de asuntos emitidos por autoridades

administrativas y organismos descentral izados, así como. determinaciones

de autoridades fiscales y de organismos fiscales autónomos de orden

federal.

La Procuraduría de la Defensa del Contribuyente se establece como

organismo autónomo, con independencia técnica y operativa. La prestación

50


de sus servicios será gratuita y sus funciones , alcance y organización se

contienen en la Ley Orgánica resoscuva.?"

De acuerdo con las iniciativas, la adecuación al Código Fiscal de la Federación, en

la que se incorpo ra la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente a nuestro

sistema jurídico, tiene como objetivo principal el fortalecim iento del marco legal

par a otorgar una mayor seguridad jurídica y facilitar a los contribuyentes el

cumplimiento de sus obligaciones fiscales.

Asimismo, los principios rectores de la modificación al Código Fiscal de la

Federación, son los siguientes:

Aumentar la seguridad jurídica y económica de los contribuyentes;

Avanzar en la simplificación de disposiciones fiscales para facilitar el

cumplimiento de obligaciones, trámites y proced imientos;

Garantizar una recaudación que combata la elusión y evasión fiscal, y

Reducir los costos de la recaudación , aumentando la eficacia de la

administración fiscal.39

Dicho lo anterior , la Procuraduría es un organismo creado para defend er los

intereses de los contribuyentes ante las autoridades fiscales y jurisdiccionales,

contra créditos fiscales que les finquen y que consideren que son ilegales o que

contrav ienen las leyes, dando prioridad a las personas de escasos recursos.

38 Diario Oficial de ta Fede ración. Decreto ('IA - d l ¡ue: ,H.' refo rman. derogan y adtcionun diversasdispos iciones de! Cútll>?, l) Fisco! de J.: Federación, 5 d enero de12004 , México D.F., pp . 5·50.39 Se nado de la Hep ública. Oid .ill h'l / de las C·omis iol/('.\ Un idus de l íocíenda y Crédito Público; y ,l~'

Esm.iios í.cgis lat iv.,- : l 'ritneru. el : .I!I ~' contiene l'rov ect«- d.' 01;'('1"('10 por el tlu e se refo rman. adicionan yderogan divers as d isp(júÓOJ1t's dt'i C/;dil!o Fiscal d,.: la Fcder.rcion, Gace la Parlamentaria No. 31, Año2003. 12 de dic iem bre. Méx ico D.=.

51


2.3. Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente.

Habida cuenta que la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente amerita una

regulación orgánica y conceptual, toda vez que el propio artículo 18-8 del Código

Fiscal de la Federación, señala de manera expresa que los alcances, funciones y

organización de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, se contemplarán

en la Ley Orgánica respectiva, en cump limiento a tal derivación y buscando dar a

tal institució n la plenitud debida de un marco regulatorio, fue presentada por la

Senadora Martha Sofía Tamayo Morales, la Iniciativa con Proyecto de Ley

Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, en Sesión Ordinaria

del Senado de la República el 11 de diciembre de 2003.

Esta iniciativa fue fundamentada por la senadora con los mismos

argumentos que presentó en la exposición de motivos de la propuesta de

adicionar un segundo párrafo a la fracción XXIX-H del artículo 73 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que adiciona el artículo

18-8 al Código Fiscal de la Federación, en el cual se incorpora la Procuradu ría de

la Defensa del Contribuyente. En este mismo sentido, agregó que con esta

iniciativa se dota al organismo de los elementos indispensables para el

cumplimiento de dicha responsabilidad , se puntualizan sus funciones y de los

asesores jurídicos, así como los requisitos que deben cumplir para su designación,

los procedimientos que se seguirán para su nombramiento y eventual remoción,

así como el término de su encarqo."?

Dicha iniciativa, fue turnada a las Comisiones Unidas de Justicia; y de

Estudios Legislativos para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.

el 11 de diciembre de 2003.

Los Senadores integrantes de estas comisiones realizaron diversos trabajos

a efecto de revisar el contenido de la inicia tiva, con el objeto de expresar sus

observaciones y comentarios a la misma e integrar el correspondiente dictamen.

40 Cámara de Diputados. Inicio tiva con Proy ecto de l.ev Ur~úl1fút de lo !'r UCII,..,duri,¡ di' la U ,-'l t' II.\ ¡1 dl'!Contribuye nte , a carg o de la Senadora Martha Salia Tamayo Morales. de l Grupo Parla mentano delPRI. en Gaceta Parlernentana de; 11 de diciembre de 2003. México . D.F

52


En el dictamen, las Comisiones Unidas de Justicia y Estud ios Legislativos al

analizar la iniciativa , señalaron que ésta regulará la estructura de la Procuraduría

de la Defensa del Contribuyente, mediante disposiciones de orden público e

interés social; la cual tendrá a su cargo la asesoría, representación y defensa de

los contribuyentes en materia fiscal y administrativa.

Expresan que el órgano en cita prestará sus servicios de manera gratuita

siempre y cuando el monto del asunto no exceda de siete mi l salarios mínimos del

Distr ito Federal elevados al año , los cuales serán servicios de asesoría,

representación y defensa a petición de los interesados.

La Procurad uría estará a cargo de un Procurador , quien conta ra con el

apoy o de asesores jurídicos suf icientes para atender los asuntos de su

competencia.

Se estab lecen los requisitos que deben cubrirse para ser Procurador y se

especifica que será nombrado por el Senado de la República y ratif icado por la

Cámara de Diputado s o, en su caso, por la Comisión Permanente .

Dichas Comisiones consideraron conveniente aprobar esta iniciatíva por las

siguientes razones :

Primeramente , por que la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente

representa un gran avance en el sistema jurídico mexicano, puesto que otorga una

garantía de seguridad jurídica para los contribuyentes que presenten alguna

controvers ia con el fisco o con alguna autoridad administrativa y, sobre todo, en el

caso de aquellos que carezcan de recursos para asist irse de un abogado.

Asimismo, derivado del buen funcionamiento de la Procuraduría se

incentivará que las auto ridades actúen de manera eficaz y apegadas a la

legalidad, en virtud de que representa una instancia de fácil acceso para los

particulares que requieran Impugnar actos de autoridad en materia administrativa y

fiscal, y que tengan alguna imposibilidad económica para cubrir los medios de

defensa que la ley otorga. máxime que en estas materias, atendiendo a la

complejidad de algunas leyes. se requiere de conocimientos técnicos y especiales

para acudir a las instancias Jurisdiccionales.

53


Tamb ién, consideran que por virtud de la Procuraduría de la Defensa del

Cont ribuyente se fortalece rá el estado de Derecho y la actuación de las

autorid ades con apego pleno a los principios de legalidad , eficacia y honradez.

Habiendo realizado las Comisiones Unidas de Justicia y Estud ios

Legislativos, las modificaciones y adiciones que estimaron contribuirán al mejor

desempeño de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente a efecto de

brinda r una mayor seguridad jurídica del cont ribuyente, presentaron su dictamen

ante el Pleno del Senado de la República, el12 de diciembre de 2003. 4 1

Dicho dictamen fue avalado por los Senadores con 93 votos a favor y

ninguno en contra, aprobándose de esta forma la Ley Orgánica de la Procuraduría

de la Defensa del Contribuyente , la cual fue enviada con Minuta a la Cámara de

Diputados en esta misma fecha, turnándose a la Comisión de Justicia y Derechos

Humanos el1 5 de diciembre de 2003.

La estructura de la iniciativa de Ley Orgánica de la Procuraduría de la

Defensa del Contribuyente enviada a la Cámara de Diputados es la siguiente:

Capitulo 1. Disposiciones generales (artículo 1 a 4).

Capitulo 11. De las atribuciones (artículo 5).

Capitulo 111. Del Procurador y los Asesores Jurídicos (artículo 6 a 10).

Transitorios. Artículo Primero a Cuarto.

Por su parte, el 27 de noviembre de 2003 , el Diputado Juan Carlos Pérez

Góngora, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional,

presentó la iniciativa que reforma y deroga diversas disposiciones del Código

41 Senado de la República. D ictunum de las Comisiones Unidas de 1I(1< 'h 'f,da r ( "I"l ;dill i L'úbl icn: _, deEsnidios Legi.\'/(IIi\·ox. ¡ 'rimer a, el qu e contiene flroyec lo de Devrvto Jll '" v! 11!1e se n:/(IUIUIl. ¡¡¡¡i('ir/non yderogan diversas disposiciones dd ü;¡¡'igo F/\"f"J! de Ja tederacion. Gaceta Parlamentaria No. 31. Año2003 vie rnes 12 de diciemb re. México D.F.

54


Fiscal de la Federac ión, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria y de la

Ley Federal de Entidades Paraestatales y expide la Ley que establece el Instituto

de Protección del Contribuyente, misma que fue tumada a las comisiones Unidas

de Hacienda y Crédito Público y de Gobernación .

Esta propuesta, al igual que la de la Procuraduría de la Defen sa del

Con tribuyente, tiene como objetivo la creación y regulación de una institución

especializada en la defensa del cont ribuyente en materia fiscal y admin istrativa,

sin embarg o, presenta algunas diferencias con la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente, en cuanto a su forma, método y estructura para llevar a cabo su fin.

A cont inuación se presenta un cuadro comparativo de algunas de las

diferencias más importantes entre la Procuraduría de la Defensa del Contribuyenle

y el Instituto de Protección al Contribuyente:

PROCURADURIA DE LA DEFENSA DEL INSTITUTO DE PROTECCION AL

CONTRIBUYENTE CONTR IBUYENTE

Compo sición del organism o: Composición de la Institución :

1.- Procurador. 1.- Presidente Nacional del Instituto

2.- Asesores Jurídicos. 2.- Consejo Nacional del Institut o

3.- Presidentes Regionales

4.- Consejos Regiona les

En cuanto al personal: Respecto al personal:

Contempla la instau ración del Servicio Contempla que se regirá por el apartado

Profesional de Carrera para los asesores B del artículo 123 const itucional y por la

jurídicos y personal jurídico. ley Federal de Trabajadores al Servicio

del Estado, quedando incorporado al

régimen del ISSSTE .

Nombramiento del titular. Nombramiento del litu lar:

Será a cargo de la Cámara de El Presidente del Instituto será selecto

Senadores. por mayoría abso luta del Pleno de la

Cámara de Diputados, de una lista de

candidatos que proponga n los Grupos ,L _ - _. ,

55


parlamentarios; o bien, en recesos , lo

hará la Comisión Permanente, por las dos

terceras parles de los presentes.

Duración en el encargo: Duración en el cargo :

Durará en su encargo cuatro años y El presidente del Instituto durará en el

podrá ser ratificado para un segundo cargo cuatro años y podrá ser reelecto

periodo. El Procurador que ocupe el únicamen te un segundo periodo.

cargo por primera vez permanecerá en él

por seis años.

Profesión del titular:

Licenciado en Derecho.

Inmunidad:

No señala nada al respecto .

Profesión del titular :

Deberá poseer titulo universitario en

cualquiera de las espec ialidades

juridicas, económicas, contables o de

administración.

Inmuni dad:

El presidente del Instituto y los

presidentes regiona les no podrán ser

detenidos, ni sujetos a responsab ilidad

alguna por las opiniones o

recomendaciones que formulen, o por los

actos que realicen en ejercicio de las

funciones propias de sus cargos que les

asigne la ley.

Destitución del titular: Destitución del titular:

Solo podrá ser destituido y sujeto a El Presidente del Instituto únicamente

responsabilid ad por las causas y puede ser destituido de su cargo , por

conforme a las disposiciones previstas en causa grave, debidamente probada y

la Ley Federal de Responsabilidades fundada. por el Pleno de la Cáma ra de

Administrativas de los Servidores Diputados, por el voto de las dos terceras

Públicos. partes de los presentes en la sesión. en

I la que será oído en su defensa . Los

56


Recursos:

Para sufraga r las erogaciones de la

procuraduría, la SHCP, dispondrá del

Presupuesto de Egresos la transferencia

de recursos de la partida asignada al

SAT, acordando los montos respectivos

con las Com isiones de Hacienda de

ambas Cámaras.

presidentes Regionales sólo podrán ser

destituidos por causa grave , por el

Consejo Nacional del Instituto,

respetándose su garantía de audiencia.

Recursos :

Se deberá considerar el gasto que genere

el proceso de creac ión y constitución de

este órgano en el Presupuesto de

Egresos de la Federación. El Ejecutivo a

través de la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público dispondrá lo conducente

a fin de que se transfieran hacia el

Instituto los recursos materiales y

financieros de las unidades del Servicio

de Administración Tribu taria que

desapa recerán .

Al ser recib ida la Minuta con Proyecto de Decreto por el que se expide la

Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente por la Comisión

de Justicia y Derecho Humanos, para su estudio y dictamen, el 13 de febre ro de

2004 , la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, amp lió el

turno a la Com isión de Hacienda y Crédito Público, procediendo a su análisis y

estudio.

También realizaron consultas y reuniones de trabajo con representantes de

la Secreta ria de Hacienda y Crédito Público para presentar el correspondiente

dictamen.

La Inicia tiva sobre el Instituto de Protecc ión del Contribuyente presentada

por el Diputado Juan Carlos Pérez Góngora del Grupo Parlamentario del Partido

Revolucionario Institucional que fue turnada a las Comisiones Unidas de Hac ienda

y Crédi to Público y de Gobernación el día 27 de noviembre del 2003, se consideró

parc ialmente para la elaboración del dictamen de las Com isiones Unidas de

57


Justicia y Derechos Humanos, y de Hacienda y Crédito Público , toda vez que la

misma contempla dos capítulos que estimaron los legisladores conveniente incluir

y que son los relativos a la presentación, tramitación y resolución de quejas o

reclamaciones, por ser aspectos que deben estar precisados en un ordenamiento

jurídico y no en el Reglamento Interior del Órgano cuya creación se pretende, en

virtud de que se dejaría al arbitrio del Procurador de la Defensa del Contr ibuyente,

establecer los lineamientos o directrices para llevar a cabo los procedim ientos

precitados.

La minuta e iniciativa dictaminadas regulan la estructura de la Procuraduría

de la Defensa del Contribuyente , mediante disposicion es de orden público e

interés social y tendrá a su cargo la asesoría, representación y defensa de los

contribuyentes en materia fiscal.

El contenido de la Minuta expresa que el órgano propuesto prestará sus

servicios de manera gratuita siempre y cuando el monto del asunto no exceda de

siete mil salarios mínimos del Distrito Federal elevados al año ; estos servicios de

asesoría, representación y defensa serán a petición de los interesados.

La Procuraduría estará a cargo de un Procurador de la Defensa del

Contribuyente quien contará con el apoyo de asesores jurídicos suficientes para

atender los asuntos de su competencia estableciendo los requisitos que deben

cub rirse para ser Procurador de la Defensa del Contribuyente espec íficamente que

será nombrado por el Senado de la República y ratificado por la Cámara de

Diputados o, en su caso, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.

Señala la Minuta, que la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente

representa un avance en el sistema jurídico mexicano, puesto que otorgará

garantía de seguridad jurídica para los contribuyentes que presenten alguna

controversia con el fisco o con alguna autoridad fiscal y, sobre todo, en el caso de

aquellos que carezcan de recursos para contratar los serv icios de un abog ado.

Asimismo. plantea que derivado del buen funcionamiento de la Procuraduría, se

logrará que las autoridades actúen de manera eficaz y apegadas a la legalidad, al

constituir una instancia de fácil acceso para los particu lares que requieran

impugnar actos de autoridad en materia fiscal, y que tengan imposibilidad

58


económica para cubrir los medios de defensa que la ley les otorga, máxime que en

estas materias, atendiendo a la complejidad de algunas leyes, se requiere de

conocimientos técnicos y especiales para acudir a las instancias jurisdi ccionales,

con lo cual se fortalecerá el Estado de Derecho y la actuación de las autoridades

con apego pleno a los principios de legalidad, eficacia y honradez.

En el mismo sentido, la minuta subraya que las quejas, reclamaciones o

sugerenc ias que los contribuyentes presenten a la Procuradu ría de la Defensa del

Contribuyente, no constituirán recurso administrat ivo ni medio de defensa alguno,

ni su interposición afectará los trámites y procedimientos que lleven a cabo las

autori dades fiscales y sean independientes del ejercic io de los medios de defensa

que establecen las leyes.

En base a lo ante rior, la iniciat iva del Diputado Juan Carlos Pérez Góngora

establece que los procedimientos para la presentación, tramitación y resolución de

quejas, reclamaciones y sugerencias, se establecerán por el Presidente Nacional

del Instituto de Protección y Defensa del Contribuyente y se publicarán en el Diario

Oficial de la Federación.

La Iniciativa señala que las respuestas que emita el Instituto de Protección y

Defensa del Contribuyente a los interesados sobre las quejas, reclamaciones y

suge rencias que hayan presentado, no crean ni extinguen derechos ni

obligaciones de los contribuyentes y tampoco liberan de responsabilidad a los

servidores públ icos, por lo que dichas respuestas no podrán ser impugnadas.

En otro orden de ideas la propuesta estima necesario reducir el plazo

relativo al impedimento en relación con el requisito relativo a haber sido

funcionario de alguna entidad fiscal federal , de cinco a tres años previos al

nombramiento, mismo que sería hecho por la Cámara de Senadores por un

período de cuatro años.

Finalmente la Iniciativa del Diputado Juan Carlos Pérez Góngora est ima

necesario eliminar lo concerniente a que el Presidente Nacional del Instituto de

Protecc ión y Defensa del Contribuyente, sea dest ituido por el Congreso conforme

a los procedimi entos establecidos en el Título IV Constitucional , y propone que

59


sea sujeto de las responsabil idades previstas en la Ley Fede ral de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Los legisladores encargados de dictaminar, consideraron conven iente la

creac ión de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente en los ténninos

propuestos en la Minuta enviada por la H. Cámara de Senadores , con la inclusión

de algunas modificaciones que estimaron contribu irán al mejor desempeño de la

misma y a brindar mayor seguridad jurídica de los contribuyentes que se busca

proteger, entre las cuales destacan:

Los legisladores estimaron necesario brindar a la Procuraduría de la

Defensa del Contribuyente , plena autonomía presupuestaria, técnica y de gestión ,

para lo cual plantearon que la misma debe ser un organismo público

descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con el propósito

de que se pueda otorgar a los contribuyentes una eficaz asesoría, represe ntación

y defensa de sus derechos .

Es conveniente destacar que la naturaleza jurídica que el Congreso de la

Unión otorgó a la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente en las reformas

aprobadas el pasado 5 de enero del 2004, al articu lo 18-8 del Código Fiscal de la

Federación, fue la de un organismo con autonomía técnica y operat iva, es decir,

sin personalidad jurídica y patrimonio propios , que son precisamente los

elemento s inherentes a los organismos públicos descentralizados, de lo que se

sigue que las características de autonomía expresadas tanto en la Minuta del

Senado como en el previamente invocado del Código Fisca l de la Federación, el

cual const ituye derecho vigente , estab lece sólo la creación de un órgano

desconcentrado y no de un organismo descentralizado con personalidad jurídica y

patrimonio propios como el que aquí proponen.

Ahora bien, resulta importante seña lar que, como resultado del anál isis y

discusión por el pleno de las Dictaminadoras, se estableció que los recursos

presupuestales para la organización y el funcionamiento de esta Procuraduría, le

serian asignados directamente por la Cámara de Diputados del Congreso de la

Unión a través de las partidas que se incluyan en el Presupuesto de Egresos de la

Federación, y por otra parte, se detenninó que la designación del titular del

60


multicitado organismo será mediante una tema que el Presidente de la República

someterá a consideración del Senado, y en el período de receso, a la Comis ión

Permanente del Congreso de la Unión.

En las mencionadas circunstancias, se desprende que la autonomía

presupuestaria y la designación del titular de la Procuraduría son elementos

suf icientes que permiten concluir que la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente debe ser considerado como un organism o descentralizado con

personalidad jurídica y patrimonio propios.

En este sentido, y a efecto de que la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente cuente con una verdadera autonomía, los legisladores consideraron

pe rtinente que ésta no se encuentre sectorizada a la Administración Pública

Federal, por lo cua l no le serán aplicables los artículos 1°, 3°, 45, 48 , 49 Y 50 de

Ley Orgánica de la Admin istración Pública Federal.

De lo anterior podemos concluir que si el organismo encargado de

garantizar el derecho de los ciudadanos a recibir justicia en materia fiscal en el

orden federal, mediante la asesoría, representación y defensa , en los términos que

este ordenamiento establece, es la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente.

es correcto que tenga la naturaleza de un organismo descen tralizado con

pers onalidad jurídica y patrimonio propios, y que goce de plena autonomía

presupuestaria, técnica y de gestión.

Por otra parte, los legisladores conside raron que las funcio nes de la

Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, no deben incluir la conc iliación

ent re el Fisco Federa l y los contribuyentes, toda vez que las contribuciones son de

inte rés público e impuestas por el Estado en su facultad de Imperio, por lo que no

hay forma de incluir transacciones o arreglos , aunque si permanece la asesoria.

rep resentación y defensa de los intereses de los contribuyentes en las diferentes

insta ncias administrativas y juicios contenciosos , así como el trámite, seguimi ento

y resolución de las quejas y reclamac iones que plantean los contribuyentes.

Con lo que no estamos de acuerdo, en virtud de que la conciliación entre el

fisco y los contribuyentes, reduciría el número de asuntos litigiosos ante el Tribunal

61


Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, con lo que se reducirían gastos y a su

vez se concentraría la atención en asuntos de mayor importancia para la

Administración Pública.

Por otra parte, las comisiones dictam inadoras estimaron pertinente acotar

las funcion es planteadas en la Iniciat iva del Instituto de la Defensa del

Contribuyente y reestructurar las propuestas en la Minuta enviad a por la Cámara

de Senadores, en el sentido de elim inar la asesoría , representación y defensa en

cuest iones administrativas y restringirlas a cuestiones estrictamente fiscales,

dejando en todo caso la compete ncia para dicho organismo de resolver quejas y

reclamaciones de los contr ibuyentes cuando le sean violados sus derechos

sustant ivos y/o adjetivos, para lo cual propusieron la inclusión de los Capitulos IV

y V de la presente ley, en lo tocante a la regulación de tales procedimientos.

Con esta modificación a la Ley, la función de la Procuraduría de la Defensa

del Cont ribuyente seria más especializada, con lo cual, a consideraci ón nuestra,

se obtendrán mayores resultados .

También consideraron conveniente la inclusión de un capítulo relativo a las

sanc iones administrativas que aplicarían a las autoridades fiscales federales, así

como a los servidores públicos que las presiden por no cumplir con los

procedimientos que en esta ley se proponen (capítulo VI); lo anterior a efecto de

constreñir a dichos funcionarios públicos a cumpli r con los procedimi entos en

cita4 2

Con las adiciones y modificaciones realizadas por las Comisiones de la

Cáma ra de Diputados a la Minuta, se puede apreciar una ley más completa, que

cubre, a consideración nuestra, los aspectos jurídicos necesari os para el buen

funcionamiento de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente .

Este dictamen fue aprobado por la Comis ión de Hacienda de la Cáma ra de

Diputados con 11 votos a favor y nueve en contra, el cual, posteriormente se

aprobado por el Pleno de la Cámara de Diputados con 354 votos en pro y 1

42 Cá mara de Diputados. Dicsamen de las Comis iones Unidas de .iusuciu: y d~ D.:J"f!cho.\ Humanos . .1 - d.Hacienda y Crédito Púbíico . .Segunda. con Provecto de Dec reto por 1..'1 q1le .\"e {'xpide la l.ev ( Jrg,t'mica de !¡¡

Procuradur ía de la Defensa det Contrib uyente. en Gaceta parlamentaria. año VII I, número 1644, del 09de diciembre del 2004. México . D.F.

62


abste nción , el 27 de abril de 2005, siendo devuelto a la Cámara de Senadores

para los efectos del inciso e) del artículo 72 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos.

La est ructura de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la defensa del

Cont ribuyente aprobada por el Pleno de la Cámara de Diputados es la siguiente:

Capitulo 1. Disposiciones Generales (artículo 1 a 4).

Cap itulo 11. De las Atribuciones (artículo 5).

Capi tulo 11 1. Estructura y Organización de la Procuraduría (artículo 6 a 14).

Capitulo IV. Presentación, tramitación y resolución de quejas o

reclamaciones (artículo 15 a 21).

Cap itulo V. De los Acuerdos y Recomendaciones 8artícu lo 22 a 27).

Capitulo VI. De las Sanciones (artículo 28).

Transitorios . Artículo primero a Octavo.

Si bien es cierto que la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente se

encuen tra incorporada ya en el Código Fiscal de la Federación, el inicio de

activ idades de la Procuraduría depende de la publ icación en el Diario Ofic ial de la

Federación de la Ley Orgánica que le da origen .

La incorporación de la Procuraduría de la defensa del Contribuyen te

constituye un gran avance en materia de defensa del contribuyente en nuestro

país, aunque a un no se conoce el alcance que tend rá para determinar el grado de

eficacia de su funcionamien to.

2.4. Ley Orgánica de la Admin ist rac ión Púb lic a Fed eral.

La Procu raduría de la Defensa del Contribuyente al formar parte de la

Adm inistración Pública Federal, específicamente como un organismo

descentralizado, se rige por diversas disposicion es establecidas en la Ley

Orgánica de la Administración Pública Federal.

63


El artículo 10 de dicho ordenamiento, refiere que: La presente ley establece

las bases de organización de la Administración Pública Federal , centralizada y

paraestatal.

La presidencia de la Repúb lica, las Secretarias de Estado y los

Departamentos Administrativos, y la Consejería Jurídica del ejecutivo federal,

integran la Administrac ión Pública Centralizada.

Los organismos descentralizados, las empresas de Part icipación Estatal,

las Instituciones Nacionales de Crédito, las Organizaciones Auxiliares Nacionales

de Crédito, las Instituciones Nacionales de Seguros y de Fianzas y los

Fideicomisos, componen la Administración Pública Paraestatal.

A su vez, el artículo 3 de la misma Ley, establece que: El Poder Ejecut ivo

de la Unión se auxiliara en los térm inos de las disposiciones legales

correspondientes, de las siguientes entidades de la Administración Pública

Paraestatal :

1. - Organismos descentralizados;

11 .- Empresas de Participación Estata l, Instituciones Nacionales de Crédito,

Organizaciones Auxiliares Nacionales de Crédito e Instituciones Nac ionales

de seguros y de fianzas, y

111.- Fideicomisos.

La descentralización administrativa, en estricto sentido, existe cuando se

crean organism os con personalidad jurídica propia, mediante disposiciones

legislativas, para realizar una actividad que compete al Estado, o que es de interés

público.

La descentralización administrativa es una forma de organización que

adopta, mediant e una ley (en el sentido material), la Administración Púb lica, para

desarrouar"

4 J ACOS TA ROMER O, MIGUEL. " T¡'llria General del Derecho Administrvtivo", Ed. Porrúa. México.

D.F.. 2002. p. 356

64


1.- Activ idades que competen al Estado.

2.- O que son de interés general en un momento dado .

3.- A través de organismos creados especialmente para ello, dotados de:

a) Personalidad Jurídica.

b) Patrimon io Propio.

e) Régimen Jurídico Propio.

En la creación de estos órganos, el Estado puede recurrir a figuras del

derecho público o del derecho privado. Según nuestras leyes, en el primer caso

estaríamos frente a organismos descentralizados o autónomos, y en el segundo,

ante empresa s de particip ación estatal y fideicomisos públicos.

Aclarando esta idea. si para la doctrina la descentral ización administrativa

está constituida por los órganos del poder ejecu tivo dotados de autonomía, para

nuestros legisladores únicamente lo son aquellos que sean creados mediante un

acto de derecho público. Así, el articulo 45 de la Ley Orgán ica de la

Administración Pública Federal establece ."

"Artículo 45.- Son organismos descentralizados las entidades creadas por

ley o decreto del congreso de la unión o por decreto del ejecutivo federa l.

con persona lidad jurídica y patrimoni o propios, cualquiera que sea la

estruct ura legal que adopten."

2.5. Ley Fed eral de las Entidades Paraestatales.

Las caracte rísticas de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente como

organismos descentralizados, se encuentran establecidas principalmente en el

articu lo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, antes referido ,

así como en el artículo 14 y 15 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.

los cuales por su importancia, a continuación transcribiremos:

" MAR TINEZ MO RA LES RAF~. E L 1. "DvrcchoAdnunistr cüivo ", os.ca, p. 144.

65


"Artículo 14.- Son organismos descentralizados las personas jurídicas

creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Admin istración

Pública Federal y cuyo objeto sea:

1. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o

prioritarias;

11. La prestación de un servicio público o social; o

111. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o

seguridad social.

Artículo 15.- En las leyes o decretos relativos que se expidan por el

Congreso de la Unión o por el Ejecutivo Federal para la creación de un

organismo descentralizado se establecerán, entre otros elementos :

1. La denominación del organismo;

11. El domicilio legal;

111. El objeto del organismo conforme a lo señalado en el artículo 14 de esta

Ley;

IV. Las aportaciones y fuentes de recursos para integrar su patrimonio así

como aquellas que se determinen para su incremento;

V. La manera de integrar el Organo de Gobierno y de designar al Director

General así como a los servidores públicos en las dos jerarquías inferiores

a éste;

VI. Las facultades y obligaciones del Organo de Gobierno señalando cuáles

de dichas facultades son indelegables;

66


VII. Las facultades y obligaciones del Director General, quien tendrá la

representación legal del Organismo;

VIII. Sus Organos de Vigilancia así como sus facultades; y

IX. El régimen laboral a que se sujetarán las relaciones de trabajo .

El órgano de Gobiemo deberá expedir el Estatuto Orgánico en el que se

establezcan las bases de organización así como las facultades y funciones

que correspondan a las distintas áreas que integren el organismo.

El Estatuto Orgán ico deberá inscribirse en el Registr o Público de

organismos descentralizados.

En la extinció n de los organismos deberán observa rse las mismas

formalidades estab lecidas para su creación , debiendo la Ley o Decreto

respectivo fijar la forma y términos de su extinción y liquidación."

Las características atribuidas a los organismos descentralizados varían

según el autor y el país que los estudíen o regulen. Por nuestra parte nos

basaremos en las estab lecidas por el maestro Acosta Romero en relación con lo

establecido en los artículos antes citados."

1.- Son creados, invariablemente, por un acto legisiativo , ya sea por ley del

Congres o de la Unión, o bien, decreto del Ejecutivo Federal (artículo 14 y 15

párrafo primero LFEP).

Todos los organismos públicos descentralízados son creados bien por una ley del

Congreso de la Unión o por un Decreto del Ejecut ivo (con la crítica que ya hemos

formulado a esta práctica ). y es a partir de que entra en vigor el acto que los crea.

~ ~ ACOSTA ROME?O , MIGUEL. "Teorio Gcnerol del Derech o Adnnnístrunvo", Op. Cit. p. 359.

67


que, en nuestra opinión, surge la personalidad jurídica, sin necesidad de ningún

otro procedimiento.

En este sentido, la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, como ya

se comento, fue creada por Decreto del Legislativo, en el que se reforman,

derogan y adicionan diversas disposiciones del Código Fiscal de la Federación,

publicado en el Diario Oficial de la Federación del 5 de enero de 2004, en el cual

quedó incorporada la Procuraduria en e el artícul o 18-8.

2.- Tienen Régimen Jurídico Propio.

Todos los organismos descentralizados están regulados. de manera especí fica,

por la Ley o el Decreto que los creó. En ese instrumento jurídico se expresa que

son personas morales y se especifica su patrimonio, sus órganos de gobierno, su

objeto, y, en ocasiones, las formas en que el Estado supervisará su

funcionamiento y, además, la autorización para que expidan su reglamento interno

cuando sea el caso. Este régimen generalmente lo constituye lo que podríamos

llamar su Ley Orgánica, que puede ser bien una Ley del Congreso, o un Decreto

del Ejecutivo, que materialmente pudiéramos considerar como Ley, puesto que

crea una situación jurídica general.

Como ejemplo de regulación jurídica específica de entes descentralizados

podemos citar los siguientes ordenamientos: La Ley del Instituto del Fondo de la

Vivienda para los Trabajadores. La Ley Orgánica de la Lotería Nacional para la

Asistencia Pública, La Ley del lnstituto de Seguridad y Servicio Sociales de los

Trabajadores del Estado. y la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos

Subsidiarios.

Si bien es cierto que los organismos descentralizados poseen ese

ordenamiento que les da vida. también ha de indicarse que hay una serie de leyes

68


cuya aplicac ión les es común, tales como la Ley Orgánica de la Adm inistración

Pública Federal y la Ley Federal de las Entidades Paraestata les.

La Procuraduría de la Defensa del Contribuyente cuenta con su Ley

Orgánica como régimen jurídico, la cual regula su persona lidad, su pat rimonio, su

denominación, su objeto y su actividad .

3.- Tienen Personalidad Jurídica propia que les otorga ese Acto Legislativo.

La personalidad jurídica propia, como ya se dijo, les es otorgada por el acto

creador y difie re profundamente del sistema y de la teoría que en Derecho Civil y

Mercantil predomina sobre la creación de las personas jurídicas colectivas.

Los organismos descentralizados poseen por disposición legal una

personalidad jurídica propia, que es distinta de la del Estado; dicha personalidad

les permitirá realizar los actos necesarios para el logro de su objeto y finalidad .

Estos organismos son distintos del Estado, jurídicamente hablando; pero

como realidad política y sociológica están ubicados dentro del gobierno. De ahí la

necesídad de un contro l o una tutela ejercidos por parte de los órganos

centralizados.

En efecto, es necesario aclarar que estos organísmos son creados

estrictamente por vía de un acuerd o polít ico-administrativo y por normas de

derecho público; antes de su creación no existen elementos persona les, ni

materiales, es decir, al contrario de otras personas jurídicas co lectivas, en las que

el grupo de personas físicas la organiza y las dota de patrimonio, en los

organismos públicos descentral izados , su creación se decide, como ya se dijo por

vía de auto ridad y es después de expedida su Ley Orgán ica, que se conjunta el

elemento personal, el patrimonio . etc.

69


En relación a lo anterior, la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente,

tiene personalidad jurídica propia, según lo establecido en el artículo 2° párrafo

primero, de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuye nte.

4.- Denominac ión (articulo 15 fracción I LFEP).

La denominación , es la palabra o conjunto de palabras en el idioma oficial del

Estado que distingue y diferenc ia al organismo descentra lizado de otras

instituciones similares, sean federales, locales o municipales y, más aún

internacionales.

La denominación en los organismos descentralizados , equiva le a lo que en

la persona física es el nombre, tal denominación está fijada en la Ley o en el

Decreto que los ha creado y generalmente corresponde o alude a su obje to o

finalidad, por ejemplo: Petróleos Mexicanos, Pronóstico s Deportivos para la

Asistencia Pública, Aeropuertos y Servicios Auxiliares, etc.

En ocasiones la costumbre y el uso, posiblemente derivados de la extensión

tan grande de algunas denominaciones, utilizan siglas o apócopes para la misma,

por ejemplo : ISSSTE, PEMEX, CONAS UPO, ASSA, INFONAVIT, FOVISSSTE

PROFECO, etc.

La denominación de nuestro multicitado órgano de estudio es Procuraduria

de la Defensa del Contribuyente.

5.- La sede de las oficinas dependencias y ámbito territorial (artículo 15

fracción 11 LFEP).

En nuestra opinión. es equivalente al domicilio de las personas físicas. pero es

dudoso que pudiéramos equipararlo ; la sede es el lugar, ciudad. calle y número,

70


donde residen los órganos de decisión y dirección y el ámbito terr itoria l, los

lugares en dond e actúa el organismo descentralizado.

El domicilio de los descentralizados no reviste particular importancia: será el

que les seña le su reglamentación y pueden contar con sucursales e insta laciones

foráneas .

Tratándose de organismos centra lizados, la sede si adquiere trascend encia

juríd ica , pues los órganos deben radicar en la capital que el legislativo haya

señalado como residencia de los poderes gubernamentales.

Los entes descentralizados pueden actuar en toda la República, excep to

que por su objeto estén limitados a determinada circunscripción .

De acue rdo a lo establecido en el artículo 2° de la Ley Orgánica, la

Procuraduría tend rá su domicilio en el Distrito Federal.

6.- Órgano de Dirección, Administración y Representación.

El órgano supremo de un ente descentralizado recibe distintos nombre s, de

acuerdo con su particular instrumento de creación ; así, puede llamars e junta de

gobierno, consejo directivo o de administración, junta directiva , comité ejecut ivo,

etc . Se trata en todo caso, de un órgano colegiado, integrado por representantes

de entes centralizados y paraestatales , por representantes de inst ituciones

universitarias y particulares,

Las tareas de ejecución y representación de estos organ ismos estarán a

cargo de un funcionario designado por el órgano colegiado de gobierno o por el

Presidente de la República, según indique cada Ley o Decreto. Dicho func ionario

es denom inado director general, gerente general y, de manera aislada procurador,

presidente o rector. Este directivo estará auxiliado por los funcionarios y el

personal prev istos en el correspondiente presupuesto y en la respectiva

reglam entación jurídica; el mismo tendrá la posib ilidad de nombrar apod erados

para determinadas actividades de tipo legal.

71


El artículo 6° de la Ley Orgánica de la Procuradur ía de la Defensa del

Contribuyente , en la fracción I y 11, establece el Órgano de Gobiern o, su

Admin istrador y Representante, de la siguiente forma:

"Artículo 60.- La Procuradur ía se integra por los siguientes órganos:

1. El Procurador de la Defensa del Contribuyente .

11. El Órgano de Gobierno de la Procuraduría...."

7.- Estructura Administrativa Interna.

La estructura interna de los organismos descentralizados está precisada en su Ley

o Decreto de creación; en algunos casos, se prevé en su reglamentación de

carácter intemo. Hesulta obvio señalar que tal estructura camb ia de un ente a otro,

dependiendo de su objeto, finalidad , tamaño , recursos económicos y orient ación

política.

La relación jerárquica de los entes centralizados está ausente en los

organismos descentralizados. Lo anterior, no quiere deci r que no existan

superiores y subordinados en los entes que ahora estudiamos, sino que la nota

determinante en ellos es el dinamismo de sus procedimientos.

La estructura administrativa interna de la Procuraduría , se encuent ra

establecida en el artículo 6° de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa

del Contribuyente, la cual comentaremos en el siguiente capítulo.

8.- Cuenta con Patrimonio Propio.

Que los organismos descentralizados tengan patrimon io propio es una

consecuencia de poseer personalidad jurídica. Contar con un patrimonio les

implica adquirir. administrar y disponer de bienes y derecho s. Es también la

normatividad jurídica las que les confiere y regula su patrimonio.

72


La doctrina está de acuerdo en que los bienes de estos entes son bienes

púb licos; en nuestro sistema de derecho, los órganos centralizados ejercen una

marcada intervención en el control del patr imonio de las instituci ones

descentralizadas.

La Procuraduría de la defensa del Contribuyente contará con patr imonio

prop io, según lo establec ido en el artículo 2° de la Ley Orgánica respectiva , el cual

le será asignado directamente por la Cáma ra de Diputados, a través de las

partidas que se incluyan en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

9.- Objeto (artículo 14 fracción y 15, fracción 11 1LFEP) .

El objeto de los descentralizad os consiste en efectuar determinadas tareas que les

asigna el orden jurídico, las cuales están relacionadas con cometidos estatales de

naturaleza administrativa, es decir, auxiliar en la func ión administrativa ; asimismo,

es muy variable y, en nuestro crite rio está supeditado a las consideraciones de

orden práctico político que se tomen en cuenta en el momento de su creación, en

términos generales pueden abarcar:

a) La realizac ión de actividades que corres ponden al Estado;

b) La prestación de servicios públicos ;

c) La administración y explotación de determinados bienes de dominio

público o privado del Estado;

d) La prestación de servicios admínistrativos;

e) La realización coordinada de actividades federales, estatales, locales y

mun icipales, o con organismos internacionales, de activ idad de

asistencia técnica y desarrollo económico, la producción de servicios o

de procesos industriales, y

f) La distribución de productos y serv icios que se consideran de primera

necesidad o que interesa al Estado intervenir en su comercio.

73


En la realidad, el organismo público descentralizado puede actuar en uno o

varios de los ramos antes aludidos o aún en otros nuevos , que en el futuro las

neces idades sociales puedan demandar.

Asimismo, por el tipo de labores, dichos organismos se pueden clas ificar de

la siguiente forma:

1. Agropecuarios. (Comisión Nacional de Zonas Áridas)

2. Comerciales (Conasupo)

3. Comunicaciones (Servicio Posta l Mexicano)

4. Educativos (Universidad Autónoma Metropolitana)

5. Energéticos (Comisión Federal de Electricidad)

6. Financieros (Banco de México)

7. Gubernativos o de vigilancia . (Procuraduría Federa l del Consumidor)

8. Seguridad Social . (ISSSTE)

La Ley Federal de las Entidades Paraestatales conf irma lo antes expuesto,

en los artículos 14 y 15 fracción 111 arriba transcritos.

Lo que busca el Estado con la creación de este tipo de instituc iones es

siempre procurar la satisfacción del interés general en forma más rápida, idónea y

eficaz.

Tomando en cuenta lo anterior y de acuerdo a lo establecido en el art ículo

10de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, 14 de la

Ley Federa l de las Entidades Paraestatales, a consideración nuestra, la

Procuraduría prestará un servicio público y su objeto será garantizar el derecho a

los ciudadanos a recibir justicia en materia fiscal en el orden federal , mediant e la

aseso ría, representación y defe nsa, recepción de quejas y emis ión de

recomendaciones en los términos que la misma Ley Orgánica establece.

realizando también labores de vigilancia hacia las autoridades fiscales.

74


10.- Finalidad.

En general , la fina lidad de los organismos descentralizados radica en satisfacer el

interés de la colectividad, mediante la realización de la función adm inistra tiva y,

por su conducto, cumplir ciertas atrib uciones propias del Estado que en

determinados casos requieren celeridad .

Lo que busca el Estado con la creación de esta Procuraduría es defender

los derechos de los contribuyentes y representartos ante las autoridades fisca les.

11 .- Régimen Fiscal.

La mayor ía de los organismos descentralizados, por las actividades prop ias de su

encargo , están exentas de pago de impuestos federales, locales y municipales. No

obstante, en algunos casos hay organismos que pagan impuestos a la Federación

(Petróleos Mexicano s) y, aun cuando no hay precedente, se estima que en

aquellos casos en que el organismo descentralizado realiza una act ividad que

corresponde al Estado y éste le a dado su personalidad, patrimoni o, y su régimen

jurídico, en el supuesto de que obtuviera benef icios, ya que no siempre los

obtiene, esos beneficios podrían o bien acrecentar el patrimonio de la institución, o

bien ingresar al patrimonio del Estado como productos, pues en principio resultaría

ilógico que el Estado cobre impuestos a sus propios organismos ; sería como

pasar dinero de una bolsa, a otra, de la misma persona.

Como la mayoría de los organismos descentralizados, y como

consecuencia del objeto de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, ésta

queda exenta del pago de impuestos federales, locales y municipales.

Todo el sistema descrito lleva la finalidad de buscar la coordinación en la

actividad del sector descentralizado y de empresas de Estado con la

Administración Central.

En la experiencia administrativa actua l ya no tienen la gran autonomía. casi

absoluta. que los caracterizaba anteriormente, y que la doctrina señalaba como

75


uno de sus rasgos distintivos, pues están sujetos a una serie de sistemas de

vigilancia y control, qu e cons ideramos, además, necesarios, tanto para la

. coordinación administrativa como para el eficaz resu ltado que se persigue con la

creac ión de esas instituciones.

Por último, consideramos conveniente comentar que la Universidad

Nacional Autónoma de México, en nuestra opinión , es el único organismo en

nuestro país que todavía conserva su autonomía , ya que la administración central

no esta representada en su junta de gobierno, tampoco hay jerarquía de las

autoridades universitarias respecto de las centrales; la Universidad cuenta con el

patrimonio que el propio Estado le asignó y con el subsidio que anualmente le

otorga la Federación, únicos nexos que encontramos entre ambas estructuras .

Como puede aprec iarse, la organizaci ón descentralizada tiene una serie de

vínculos de muy diversa indole con la administración central, víncu los que en un

Estado Federal, como el nuestro , no encontramos ni en lo que la doctrina

denomina descentralización por región, o sea, el muni cipio, por lo que desde el

punto de vista estrictamente administrativo, la descent ralización deviene una

forma de organización y no un fin en sí mismo, pues aún en la que denomina la

teoría, descentralización por servicio, hay organismos descentralizados que

efectivamente prestan servicios públ icos, pero la realidad administrativa nos

demuestran que también hay otros que no lo prestan y que, sin embargo, tien en

ese ca rácte r." Por ejemplo, el Comité Organizador de los XIX Juegos Olimpicos,

cuya función fue la de organ izar dichos juegos.

' 6 íbid. p . 370

76


CAPITULO 111

ESTRUCTURA DE LA PROCURADURíA DE LA DEFENSA DEL

CONTRIBUYENTE

3.1. Estructura Interna.

La estructura de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, se encuentra

esta blecida en la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente, ordenamiento, que es el que la regula.

Dicha Ley, en el artículo 6°, establece que la Procuraduría se integra por

los siguientes órganos:

1. El Procurador de la Defensa del Contribuyente.

11. El Órgano de Gobierno de la Procuradur ía.

111 . Delegados Regionales

IV. Asesores jurídicos.

La Procuraduría de la Defensa del Contribuyente contará con el personal

profesional , técnico y administrativo de carrera necesario para la realización de

sus funciones.

Esta Institución requíere que los servidores públicos que la integren sean

abogados con la suficiente capacidad técnica y profesional en la matería, para

garantízar una buena defensa al contribuyente, los cuales, deberán de ser

sometidos a rigurosos exámenes prácticos y teóricos, ya que la selección de los

mismos se debe establecer por conocimien tos académicos y méritos

profesionales, dependiendo del puesto a que aspiren para ocupar un cargo dentro

de la Proc uradu ría de la Defensa del Contribuyente. Lo anterior a efecto de

garantiza r una mejor defensa a favor del contribuyente.

77


Asimismo, los servidores públicos que integren la Procuraduría de la

Defensa del Contribuyente, deberán de actua r bajo los principios de probidad

honradez y profesionalismo, para el mejor funcionamiento de este nuevo órgano

encargado de la defensa del contribuyente.

La prob idad es la bondad, rectitud de animo , hombría de bien, integridad y

honradez en el obrar ." La sociedad espera rectitud de las acc iones e integridad

en la conducta. Es un deber como parte del Estado.

La probidad, obliga al abogado a ser un hombre bueno, integro honrado y

recto en su conciencia. Sin probidad , el abogado no tendría autoridad moral para

defender y luchar por la justicia ni merecería la conf ianza de quienes le encargan

su defensa o estén suje tos a la resolución que dicte como juez.?"

La honradez es la calidad de probo , proceder recto, propio del hombre

probo. El abogado debe conducirse con honradez en el desempeño de sus

funciones .

El profesion alismo es la seriedad y respons abilidad con que se ejerce un

trabajo profesional.

El objetivo principal de la Procuradurí a de la Defensa del Contribuyente , es

defender los intereses de los contribuyentes, principalmente los de escasos

recursos, y para lograr este fin, la actuación de los servidores públicos que la

integran debe ser transparente .

De tal forma que, al cumplir lo servidores públicos de la Procuraduría de la

Defensa del Contribuyente, con los principios de probidad honradez y

profesionalismo, esta institución sin lugar a duda, tendrá una mejor actuación.

4 7 PALOMAR DE MIGUEL, JUAN. "Diccionario para .luristas ". Tomo l. Editorial Porr úa. México2000.p.1 25048 CAMPILLO SAINZ. JOS E. "In troducci ón a /0 ético profesirJI liJI dt'/ ubogodo '., Editorial Porr úa, 3a

edición. México. 1997. pA9.

78


3.2. El Procurador.

Antes de iniciar con las funciones propias del Procurador de la Defensa del

Contribuyente, consideramos adecuado precisar que se debe entender por

serv idor público, el Maestro Castrejon García señala que confo rme a lo previsto

por el artículo 108 Constitucional y por la Ley Federal de Responsabilidades

Administrativas de los Servidores Públicos, debemos entender que servidor

público es "el representante de elección popular, a los miembros de l Poder Judicial

Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal , los funcionarios o empleados. y,

en genera l, a toda persona que desempeñe un empleo , cargo o comisi ón de

cual quier naturaleza en la Administración Pública Federal o del Distrito Fede ral,

así como los serv idores del Instituto Federal Electoral, quienes serán respon sables

por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus funciones"."

Tomando en consideración lo anterior, el servidor público es toda persona

que presta sus servicios al Estado, sin embargo, por el objeto de nuestro estudio,

no nos referimos a todas, sino sólo a aquellas que pertenecen a los organ ismos e

instituciones que integran la Administrac ión Pública Federal.

Aun cuando el concepto de servidor público es el que en forma general ha

adoptado nuestra Constitución para referirse a los empleados del Estado, en

nues tro sistema legal se sigue haciendo la distinción entre funcionarios y

emp leados sin que se precise la diferencia entre uno y otro.

La doctrina a pretendido diferenciar las calidades de funcionarios y

emp leados: a) a partir de la duración en el empleo, b) de su retribución y e) del tipo

de ordenamiento que regula su actuación.

4 ':' CASTREJON GARCIA, GABINO EDUARDO. "Sistema Jurídico Sobre la Responw ;,r/JdIlJ "t' !c" Servidores Públicos. Edi toria l C árdenas Ed itor Distribuidor, 1a Edic ión, ?:OO3 , p 1::> 1.

79

ESTA TESIS NO SAU.DE LA BIBLIOTECANeevia docConverter 5.1

Según el maestro Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez, estos criterios son

objetables en vista de que :50

al La duración en el empleo no es nota de discusió n entre uno y otro

concepto, ya que puede haber funcionarios que tengan igual o mayor

tiempo de permanencia que algún empleado.

b} La retribución tampoco da bases de distinción puesto que de acuerdo

con el art ículo 5° constitucional , a todo trabajo le corresponde una justa

retribución, por lo que tanto funcionarios como empleados deberán ser

retribuidos económicamente por los servicios que presten a la

Administración Pública, y sus presupuestos y tabuladores no hacen

ninguna dife rencia al respecto.

c} No es posible aceptar la tesis de la naturaleza del derecho que regula la

relación de servicio, ya que todos los empleados se encu entran somet idos

al mismo régimen de Derecho Público , y por lo tanto no hay diferencia entre

funcionarios y empleados.

d} En lo que respecta al tipo de funciones, tampoco es suficiente para

hacer distinción, ya que esta tesis sostiene que el funcionario es el que

tiene la atribución para decidir y ordenar, y los emp leados sólo son

ejecutores, lo que no es suficiente para diferenci arlos, ya que en la relación

jerárquica siempre hay alguien que ordena y alguien que obedece, aun

entre funcionar ios.

e} Respecto al ordenamiento que regula la actuación, se ha dicho que el

funcionario tiene sus facultades previstas en la Constitución y en las leyes,

y los empleados en los reglamentos. Lo anterior es inconcebible y no

demuestra la diferencia' entre los conceptos que se analizan ya que de

acuerdo con nues tro sistema jurídico, los órganos administrativos obtienen

sus facultades bajo los tres sistemas: constitucional, legal y reglamentario.

50 DELGADILLO GUTIERREZ. LUIS HUMBERTO. "E lementov de /) l'recho Admintstr.uivo", 1° y 2°curse. Editorial Limusa. México . D.F., 200 1, p. 147.

80


Por nuestra parte, consideramos que el funcionario público es aquel que

ocupa un grado en la estructura orgánica y que asume funciones de

representac ión , iniciativa, decisión y mando; mientras que el empleado es la

persona que presta sus servicios a la Administración Pública sin facultades de

representaci ón, decisión y mando. Es decir, el funcionario es aquel que ejerce las

actividades, competen cia u oficios del órgano, y no la persona que lo auxilia, ya

sea en act ividades materiales o técnicas, por ejemplo la secretaria, la

mecanógrafa. o el profesionisla al que se le encomienda el dictamen de un asunto,

pero que la resolución en que se exterioriza no le es atribuida.

Las obligaciones impuestas a los servidores públicos de la administración

son numerosas y se encuentran tanto a nivel Constituciona l como legal y

reglamentario.

Desde el punto de vista Constitucional, los funcionarios, sin excepción

alguna, antes de la toma de posesión deberán presentar la protesta de guardar la

Constitución y las leyes que de ella emanen (articulo 128).

Para todos los servidores públicos, sean funcionarios o empleados, la

Constitución prevé ciertos valores que deberán salvaguardar en el desempeño de

sus funcione s, empleos cargos y comisiones . Estos valores tute lados son: la

legalidad, honradez, lealtad, imparcia lidad y eficacia.

En cuanto a la descripción de estos valores, José Trinidad Lanz Cárdenas

señala: 51

"Legalidad, es decir, lo contrario de la arbitrariedad. del capricho; honradez,

la honestidad, la seriedad y la ética , acompañadas del brazo y por la calle; lealtad,

lealtad al Estado, a las instituciones, no a las personas ni a los partidos ; los

deberes de esos otros intereses; imparcialidad y eficiencia, la imparcialidad

introduce en nuestro derecho administrativo por vez primera después de muchos

años de haberse olvidado en el derecho mexicano, exceptuando en la legislación

51 lANZ CARDENAS, JOSE TRINIDAD. .'La Ley de Reepnnsobttidodes. !m ('údl$!.o de Conducsu ;k lServidor Púbt íco", I.N.A.P.. Praxis No. 65.. MéXICO. 1984 .

81


del Poder Judicia l, las restricciones y la prohibición al nepotismo que ya existe

desde las leyes de indias ..:

La Ley Federal de Responsab ilidades Administrativas de los Serv idores

públicos, con el fin de garantizar los valores antes citados , establece en su artículo

8, las obligaciones del servidor público, cuya inobservancia dará lugar al

establecimiento de responsabilidades administrativas. Adem ás de estas

obligaciones , la Ley (artículo 36) establece para los servidores públicos, de nivel

de jefe de departamento hacia los niveles superiores, la obligación de presentar

anualmente su declaración de situación patrimonial. Resulta oportuno destacar la

obligación que también se prevé en esta ley, de que los servidores públicos se

abstengan de recibir dádivas, obsequios o benef icios para él, su cónyuge o

parientes consanguíneos hasta el cuarto grado , por afinidad o civil, que preceda

de personas que se encuent ren vinculadas directamente con las facultades de que

está envestido.

Con base en lo anterior, debemos de entender que el Procurador de la

Defensa del Contribuyente es el funcionario público que tiene a su cargo la

Procuradu ría de la Defensa del Contribuyente, siendo el titular de dicho organismo

descentralizado, y sobre él recae la responsabi lidad de garantizar el derecho de

los ciudadanos a recibir justicia en materia fiscal en el orden federa l, mediante la

asesoría, representación y defensa , recepción de quejas y emisión de

recomendaciones, en términos de la Ley Orgánica de la Procuradur ía de la

Defensa del Contribuyente.

3.2.1. Requisitos para ser Procurador.

El artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuradur ia de la Defensa del

Contribuyente, estable para ocupar el cargo de Procurador de la Defensa del

Contribuyente , los siguientes requisitos:

82


1. Ser ciudadano mexicano y estar en pleno goce y ejercicio de sus

derechos civiles y políticos.

Para ser Procurador de la Defensa del Contribuyente, se tiene que ser

ciudadano mexicano, lo cual significa tener la mayoría de edad y ubicarse en una

de las hipótesis establecidas en el artículo 30 Const itucional.

11. Poseer título y cédula profesional de licenciado en Derecho, o en alguna

carrera afín a la materia tributaria.

Por lo que hace al requisito de tener titulo de licenciado en Derecho , o en

alguna carrera a fin a la materia tributaria, a consideración nuestra , no es acertado

por los legisladores este requisito, debido a que las funciones del Procurador son

eminentemente jurídicas, por lo tanto, se requiere de un especialista en derecho

fiscal o tribut ario con la capacidad de representar a los contribuyentes ante el

Tribunal Federal de Justic ia Fiscal y Administrativa.

111. Contar con experiencia acreditada en materia fiscal, cuando menos por

un término de cinco años inmediatos anteriores a su designación.

En lo tocante a la experiencia, el Procurador de la Defensa del

Contribuyente, al ser la autoridad máxima como titular de dicha dependencia, para

el ejercicio de su función le son exigibles determinadas cualidades, entre ellas la

experiencia. El tiempo de preparación indudablemente nos da el conocimiento de

la ciencia del Derecho , pero sobre todo se requiere del Procurador un perfil que

sólo se adquiere con el transcurso del tiempo, en el desempeño cotidiano de

83


interpretar la ley y en la búsqueda incansable de la verdad . Por lo tanto

consideramos que la experiencia exigida para ser Procurador es suficiente , ya que

en el transcurso de ese tiempo, ésta se comp lementa con cursos espec ializados

en la materia .

IV. No haber ocupado la posición de Secretar io o Subsecretario de Estado,

o titular de alguna entidad paraestatal en el Gobierno Federal, ni haber sido

funcionario del Servicio de Administración Tributaria de la Secretaria de

Hacienda y Crédito Público , en los últimos tres años previos a su

nombramiento.

El impedimento establecido para ser Procurador de no haber ocupado el

cargo de Secretario o Subsecretario de Estado, o titular de alguna entidad

paraestatal en el Gobiemo Federal, ni haber sido funcionario en el SAT, es con el

objeto de que la Procuraduría cumpla con su cometido principa l, y éste no se vea

contrariado por las relaciones que puedan tener estos funcionarios.

V. No haber sido condenado por sentencia irrevocable, por delito

intenciona l que le imponga más de un año de prisión y si se tratare de delito

patrimonial cometido intencionalmente, cualesqu iera que haya sido la pena,

ni encontrarse inhabilitado para ejerce r un cargo o comisión en el servicio

público.

La persona que ocupe el puesto de Procurador de la Defensa del

Contribuyente debe cumplir con los principios de probidad y honradez propios de

la Procuraduria, es por ello que dentro de los requisitos se establece el no conta r

con antecedentes penales, ni estar inhabilitado para ejercer cargo público.

84


VI. Ser de reconocid a competencia profesional y honorabilidad.

Por lo que respecta a la competencia profesio nal y honorabilidad, la

Procuraduría de la Defensa del Contribuyente requiere que su titular sea una

persona capa z, con los suficientes conocimientos en la materia para poder cumplir

con el objetivo de su creación.

3.2.2. Obligaciones del Procurador.

El Procurado r para el buen desempeño de su func ión debe de cump lir con las

obligaciones que le marca el artículo 80 de la Ley orgánica de la Procuraduría. las

cuales son :

1. Velar por el cumplimiento de las funciones de la Procuraduría.

11 . Ejercer con probidad los recursos presupuestales que se le asignen.

111. Determinar los nombramientos de los asesores jurídicos.

IV. Elaborar y presentar al Órgano de Gobiemo , para su aprobación, el

proyecto de presupuesto de la Procuraduría. Dicha aprobación estará

sujeta a las reglas que para el efecto se establezcan en el Reglamento.

V. Emitir las recomendaciones públicas no vincu lativas, así como los

acuerdos que resulten de los procedimientos que practique.

VI. Presidir y conducir las sesiones del Órgano de Gobierno .

VII. Emitir disposiciones o reglas de carácter general y dictar lineamientos y

medi das específicas para la interpretación y aplicación de la normat ividad

de la Procuraduría. así como. para el desarrollo y mejor desempeño de las

act ividades de la propia Procuraduría.

VII I. Delegar facultades en los funcionarios de la Procuraduría en los

términos del Reglamento.

85


IX. Ejercer la representación legal de la Procuraduría y, en su caso, otorgar

poderes de representación de la misma, en los términos establecidos en el

Reglamento.

X. Elaborar el proyecto de Reglamento de la Ley Orgánica de la

Procuraduría de la Defensa del Con tribuyente, así como de cua lquier

disposición modificatoria al mismo, y someterl a a la aprobac ión del Órgano

de Gobierno .

XI. Proveer lo necesario en lo administrativo y en la organización del trabajo

de la Procuraduría.

XII. Las demás que se determinen en cualquier otra disposición.

Las funciones establecidas en los incisos IV, VI, VII, IX, X, de acuerdo a lo

establecido en el art ículo 8° de la Ley Orgáníca son indelegables , lo cual quiere

decir, que son obligaciones directas del Procurador , mismas que no puede realizar

ningún subord inado en su nombre.

Para el mejor desempeño de sus funcion es, el Procurado r de la Defensa del

Contribuyente delega sus funciones a servido res públicos que integran la

Procuraduría.

Como es normal en la Administración Pública, se acude a la delegación de

facultade s por parte de un superior a un ínferior para lograr un desempeño más

eficaz en la función pública.

Es por ello que la Ley Orgánica determina las atribuciones y funciones que

le corresponden al Procurador, estableciéndose en la misma que éste las delega a

sus inferiores jerárquicos , como es el caso de los Delegados y Asesores Juríd icos

que en conjunto conforman la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente .

El nombramiento del Procurador, se hará exclusivamente por el Senado de

la República, y en el período de receso, a la Comisión Permanente del Congreso

de la Unión.

86


Lo anteri or, es con la finalidad de que la Procuraduria goce de la

indepe ndencia necesaria para realizar adecuadamente su función, la cual consiste

en brindar protecció n a los contribuyentes, realizar funcion es de rep resentación,

defensa y asesoría a los contribuyentes.

Asimismo, en concordancia con la naturaleza jurídica de la Procuraduría de

la Defensa del Contribuyente, el Procurador durante el ejercicio de sus funciones

no podrá realizar ningún otro encargo o comisión salvo que se trate de cuestiones

est rictame nte académicas .

El Procura dor durará en su encargo cuatro años y podrá ser ratificado para

un segundo período , con la excepción de que el Procurador que ocupe el cargo

por primera vez , lo hará por seis años, según lo establecido en el artic ulo segundo

transitorio de la Ley Orgánica.

3.2 .3. Responsabilidades a las que podrá ser sujeto el Procurador.

El Procurador de la Defensa del Contribuyente, sólo podrá ser destituido y sujeto a

responsabi lidad por las causas y conforme a las disposiciones previstas en la Ley

Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

La omisión al cumplimiento de las obligaciones que impone a los servidores

públicos la función pública, puede dar lugar a cuatro tipos de responsabilidades: la

penal, la civil, la política y la administrativa.52

La responsabi lidad penal que se prevé en el título X del Código Penal

Federa l, establece trece delitos en los que pueden incurrir los servidores públicos.

y que son: ejercicio indebido de servicio público, abuso de autoridad, desaparición

forzada de personas, coalición de servidores públicos, uso indebido de

atribuciones y facultades, concusión, intimidación, ejercicio abusivo de funciones.

52 DELGADILLO GUTlERREZ. LUIS HUMBERTO. "E lementos de Derecho Adnnnistrutivn", oo Gil.p.152 .

87


tráfico de influencias, cohecho, cohecho a servidores públicos extranjeros,

peculado y enriquecimiento ilícito.

La responsabilidad civil se prevé como el daño que causen los funcionarios

a los particulares, cuando obren en el ejercicio de sus funciones. Este daño puede

ser económico, y consistir en la pérdida o meno scabo sufrido en el patrimonio; o

bien, daño mora l, entendiéndose por éste la afección que una persona sufre en

sus sentimientos, afectos creencias, decoro, honor, reputación. configuración, vida

privada y aspecto físico, o bien en la consideración que de sí mismo tienen los

demás . 53 La respon sabilidad civil se exigirá de acuerdo a lo estableci do en los

artículos 1916 y 1928 del Código Civil Federal.

También existe la responsabilidad de naturaleza civil para con el Estado,

que es aquella en la que incurren los funcionarios y empleados. por sus actos u

omisiones de los que resulte un daño o perjuicio, estimable en dinero, que afecte a

la Hacienda Pública Federal, al Distrito Federal, o al patrimonio de los organismo s

descentrali zados, las empresas de particip ación estatal mayoritaria y de los

fideicomisos públicos.

La responsabi lidad política está prevista en los articulos 109 fracción I y 110

Constitucionales, y en el título segundo de la Ley Federal de Responsabilidades

de los Servidores Públicos y se deriva de las conductas que afecten los intereses

públicos fundamentales y su buen despacho . Los sujetos de responsabilidad

política, por integrar un poder público, por su jerarquía o bien la trascendencia de

sus funciones , son los Senadores y Diputados del Congreso de la Unión, los

Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito,

los Magistrados y Jueces del Tribunal Superior de Justic ia del Distrito Federal, los

Secretarios de Estado, los Jefes de los Departamentos Administrativos, el

Procurador General de la República, el Procurador General del Distrito Federal.

los directores generales o sus equivalentes de los organismos descentralizados.

53 lbid. p. 152 .

88


em presas de participación estatal mayori taria, sociedades y asociaciones

asimilados a éstas y fideicomisos p úblicos .P'

De lo anterior se desprende que el Procurador al ser el titular de la

Procuraduria de la Defensa del Contribuyente puede ser sujeto a responsabilidad

política. ya que ésta fue creada dentro de la Administración Pública Fede ral como

un organismo descentral izado.

La responsabilidad administrativa se encuentra prevista en los art ículos

109, fracción 111 y 113 Constitucionales, y en la Ley Federal de Responsabil idades

Administrativas de los Servidores Públicos. Este tipo de responsabilidades se

establece para todos los servidores públicos, por actos u omisiones en los que

incurran, y que afecten los principios de legalidad, honradez, lealtad , imparcialidad

y eficacia.55

El artículo 8° de la Ley Federal de Responsabilidades Administrat ivas de

los Servidores Públicos establece un catá logo de obligaciones que suje ta a todo

servidor público, con el fin de salvaguardar los principios antes seña lados y cuyo

incumplimiento dará lugar a la imposición de sanciones administrativas, las cuales

pueden ser:

1. Apercibimiento privado o público.

11. Amonestación privada o pública.

111. Suspensión .

IV. Destitución del puesto.

V. Sanción económica.

VI. Inhabilitación temporal para desempeñar empleos , cargos o

comisiones en el servicio publico.

" Ibid. p. 152.

89


3.3. El Órgano de Gobierno.

El Órgano de Gobierno de la Procuraduría es un cuerpo colegiado , el cual decid irá

sobre los asuntos más importantes de la actividad y la administración de esta

Institución. De acuerdo al artículo 12 de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la

Defensa del Contribuyente, este órgano colegiado se integra de la siguiente

manera:

1. - El Procurador de la Defensa del Contribuyente, quien tendrá voto de

calidad en caso de empate en las decisiones del Órgano de Gobierno:

11. - Seis consejeros independientes, los cuales serán designados por el

Senado.

Estos seis consejeros de la Procuraduría, estarán integrados por

representantes de las principales universidades del país , repre sentantes de

asoc iaciones profesionales, así como de las principales cámaras empresariales.

El hecho de que los consejeros sean elegidos de esta forma por el Senado

de la República, es con la finalidad de que en las decisiones toma das dentro de

este Órgano de Gobiemo, exista un equilibrio y no se vean afectados los intereses

de algún sector de la población.

Estos nombramientos deberán recaer en personas que cuenten con amplia

experiencia en la materia fiscal y contable y quienes por sus conocimientos.

honorab ilidad, prestigio profesional y experiencia sean ampliamente reconocidos y

puedan contribuir a mejorar las funciones de la Procuraduría.

Al aceptar el cargo cada consejero independiente deberá suscrib ir un

documento donde declare bajo protesta de decir verdad que no tiene impedimento

alguno para desempeñarse como consejero, así como aceptar los derechos y

55 Ibid p. 153.

90


obligaciones derivados de tal cargo , sin que por ello se le considere servidor

publico en los términos de la legislación aplicab le.

Los consejeros representantes de la sociedad civi l deberán cump lir para su

nombramiento, los mismos requisitos que el Procurador, exceptua ndo la fracción

11 1 del artícu lo 7° de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente.

Cada integrante propietario tendrá su suplente proveniente del mismo sector.

El cargo de consejero es honorífico y durarán en su encargo hasta cuatro años .

El Órgano de Gobierno sesionará de manera ordinaria, cuando menos , una vez

cada tres meses y extraord inariamente cuando sea necesario. En ambos casos ,

se requiere un quórum de mayoría simp le de sus integrantes para su

funcionamiento, y las resoluciones que adopten para su validez serán tomadas por

la mitad más uno de los consejeros presentes con derecho a voto.

Todos los miembros del Órgano de Gobierno tienen derecho de voz y voto .

Las sesiones del Órgano de Gobierno serán convocadas por el Procurador, o

mediante solici tud que formulen a éste cuando menos tres de sus miembros. Las

demás reglas para el debido funcionamiento del Órgano de Gobierno se

estab lecerán en el Reglamento.

Las atribuciones del Órgano de Gobierno se encuentran establecidas en el

artículo 13 de la Ley Orgánica, de la siguiente forma:

1.- Analizar y, en su caso, aprobar el proyecto de presupuesto presentado

por el Procurador.

11. - Fijar lineamientos y aprobar los programas anuales de actividades y las

políticas de la Procuraduría , así como los lineamientos generales de

actuación de éste y de su Procurador y, velar por cumplimiento de las

reglas del servicio profesional de carrera .

91


111.- Aprobar el Reglamento de la Procuraduría, en el que se determinará la

estructura y funciones de cada unidad u órgano que lo integren, así como el

ámbito competencial de cada uno de ellos.

IV.- Evaluar y, en su caso, aprobar el proyecto de informe anua l del

Procurador de la Defensa del Contribuyente.

V.- Determinar las bases y lineamientos para la promoción de la cultura

tributaria .

VI.- Aprobar el nombramiento de los delegados estatales o regionales de la

Procuraduría hechos por el Procurador.

VII.- Las demás que se establezcan en esta Ley, en el Reglamento, o en

cualq uier otra disposición.

Como se puede apreciar las atribuciones conferidas por la Ley Orgánica, al

Órga no de Gobierno, son de suma importancia para el desempeño de esta

Procuraduría, ya que este órgano colegiado, estará encargado de tomar las

decisiones más importantes de la actividad y la administración de la Procuraduría


3.4. Delegados y Asesores Jurídicos.

La Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente , en su

artículo 4°, párrafo primero, señala que los serv icios que presta la Procuradu ría se

otorgarán exclusivamente a petición de parte interesada, por el Procurador de la

Defensa del Contr ibuyente, por los Delegados Regionales y por el número de

asesores jurídicos suficiente para satisfacer la demanda, debiendo contar

mínimamente con un Delegado y el persona l jurídico y administrativo necesario

por cada Sala Regional del Tribunal Federal de Just icia Fiscal y Administrat iva.

92


Por su parte, el Tribunal Federal de Justicia Fisca l y Administrativa,

orgán icamente se encuentra distribuido a lo largo del territorio nacional en 36

salas regionales, div ididas en 25 foráneas y 11 metropo litanas.

De tal forma que la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente debe

contar mínimamente con 36 Delegados, para atender las quejas de los

contribuyentes, sin tomar en cuenta el número de asesores juríd icos, personal

jurídico y administrativo necesario, número de elementos que dependerá n del

presupuesto que le sea asignado.

La func ión de los Delegados dentro de la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente, es de supervisión , respecto de las obligaciones que la Ley

establece a los asesores jurídicos que se encuentren adsc ritos a la Sala Regional

del Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa a la que haya sido asignado,

debiendo cumplir con los mismos requisitos que la Ley Orgánica estab lece para

ser asesor juríd ico.

Por su parte, para ocupar el cargo de asesor jurídico, deberán reunirse los

mismos requisitos que el Procurador, exceptuando los incisos 111 y IV antes

transcritos , ya que será necesario que cuenten con experiencia acreditada en

materia fiscal por un período continuo de dos años inmed iato anterior a su

nombramiento, esto, según lo establecido en el artículo 10 de la Ley Orgánica de

la Procuradur ía.

El traba jo que desempeñen los asesores jurídicos, dentro de la

Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, a conside ración nuestra es la parte

más impo rtante dentro de la función de esta Procuraduría, ya que serán ellos

quienes tendrán trato directo con los contribuyentes que soliciten sus servicios. y

quienes se encarga ran de la asesoría, representación y defensa de los

cont ribuyentes que vean contrariados sus intereses por las autoridades fiscales.

De acuerdo a lo establecido por el artículo 11 de la Ley Orgánica. las

obligaciones de los asesores jurídicos son las siguientes:

93


1.- Prestar personalmente el servicio de asesoría, representación y defensa

de las personas que lo soliciten.

11.- Promover ante las autoridades competentes todo lo relativo a la defensa

de los intereses de sus representados, haciendo valer acciones,

excepciones, incidentes, recursos o cualquier otro trámite o gestión que

proceda conforme a derecho y que resulte nece sario para una eficaz

defensa.

111.- llevar un registro y expediente de control por cada caso que se le

presente, desde su inicio, hasta la conclusión total del asunto.

IV .- Las demás que resulten de la naturaleza de su función, de la

disposición de la Ley y las que les sean encomendadas por el Procurador


Los asesores jurídicos están obligados a informar y orientar oportunamente

a los solicitantes de los servicios que presta la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente, de los tramites que correspondan, de igual forma debe hacer vale r

todos los recursos establecidos en las leyes para lograr una defensa oportuna y

eficaz a favor de los contribuyentes .

A fin de distribuir equitativamente y proporcionalmente el trabajo, se llevará

un registro de las personas que se atiendan, de los asuntos en trámite y demás

datos necesarios para el control del trabajo realizado, de tal manera que se pueda

integrar un archivo para poder proporcionar la información requerida por los

interesados.

La Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, no

indica a que disposiciones se encuentra sujeta la responsabilidad de los asesores

jurídicos , como lo hace al referirse al Procurador, sin embargo , por ser un servidor

público federal, le es aplicable la Ley Federal de Responsabilidades

94


Admin istrativas de los Servidore s Públicos , en tanto se emita el Reglamento

co rrespondiente.

3.5. Órgano Interno de Control.

Al ser creada la Procuraduría como un organi smo descentralizado dentro de la

Administ ración Públ ica Federal, posee por disposición legal una persona lidad

juridica propia, que es distinta de la del Estado (artícu lo 25 del Código Civil para el

Distrito Federal); dicha personalidad le permitirá realizar los acto s necesarios para

el logro de su objeto y finalidad,

Este organ ismo es distinto del Estado, jurídica mente hablando; pero como

realidad pol ítica y sociológica está ubicado dentro de l gobierno .56 De ahí la

necesidad de un órgano de control por parte de los órganos centralizados.

A parti r de la Independencia y hasta 1917, la Secretaría de Hacienda fue la

dependencia del Ejecut ivo Federal encargada de llevar a cabo fund ament alme nte

el control de los gastos o egresos del Gob ierno Federal, así como de su

contabilidad y glosa. Primero lo realizó por conducto del Departamento de Razón y

Cu enta y despué s por la Dirección de Contab ilidad y Glosa de la Tesorer ía de la

Federacións7

Actualmente esta función tan importante dentro de la Administ ración Pública

Federal, es real izada por la Secretaría de la Función Pública .

Para Cabanellas, la palabra contro l puede significar comprobación,

fiscalizac ión, registro, vigilancia, dirección guía, freno y requla ci ón .t" En opinión de

algunos gramáticos , es un galicismo o un anglicismo ; sin embargo, su uso por lo

56 MARTINEZ MORALES RAFAEL 1. "De recho Adm inis trativo ",10 y 20 Curso, Op . Cit. p. 146.57 AGOSTA ROMERO, MIGUEL. ·'Teo,.;" (il,.'IIt,,..J! del Derecho Adminís trotivn", Op. Cit. p. 496.se CABANE LLA S, GUILLERMO. "Di ccionario ,/, Derecho (':' /1, ,1". citado por ACOSTA ROMERO,MIGUEL, "Teor ía General det Dt:rt....:ilO Administrativo ". Op . CIt. p. 496 .

95


menos en nuestro país es aceptad o y técnicamente es utilizado en areas como la

contabilidad y en la gestión de los órganos subordinados de la Administración

Pública , hacen referencia a esta palabra numerosas leyes y dispos iciones

administra tivas.

El control puede conceptuarse como fase de la administración por medio de

la cual se establecen mecan ismos para revisar el eficaz y eficiente funcionamiento

de la planeación, la organización y la ejecución .59

Así pues el control como fase final tiene injerencia en todas las demás

tareas administrativas, es decir, en cuanto comprende la evaluación, quienes lo

llevan a cabo emiten opiniones tendientes a la eliminación de las desviaciones y

los errores. En este orden de ideas opera el principio de excepción administrat iva,

el cual pretende revisar específicamente las fallas, desviaciones o variaciones

importantes.

No hay criterios teóricos, ni tampoco existe en la ley una clas ificación sobre

lo que puede consid erarse control externo e interno. Puede conceptuarse como

control interno aquel que se realiza dentro de la estructura legal y jerárquica de

una dependencia de la administración central o descentra lizada y externo aquel

que se realiza por otra dependencia o por encargo de ésta. 60

El artículo 14 de la Ley Orgánica de la Procuraduria de la Defensa del

Contribuyente, establece que, la Procuradur ía de la Defensa del Contribuyente

tendrá un Órgano Interno de Control, cuyo titular será designado por la Secretaría

de la Función Publica en términos de lo dispuesto por el artículo 37, fracción XII.

de la Ley Orgán ica de la Administración Pública Federal y se auxiliará, en el

ejercicio de sus facultade s, por los titulares de las áreas de auditoria, quejas y

responsabi lidades, designados en los mismos términos.

El Órgano Interno de Control, su titular y los titulares de las áreas de

auditoría. quejas y responsabilidades, desarrollarán sus funciones conforme a las

59 ACOS TA ROM ERO. MIG UEL. "Teoría Gener al det Derecho Adminív trativ o", Op . Cit. p. 497 .60 Ibid. p. ~ 97 .

96


atribuciones que les confiere la Ley Orgánica de la Administración Púb lica Fede ral,

la Ley Fede ral de Responsabilidades Administrativas de los Serv idores Públicos, y

otros ordenamientos jurídicos aplicables de conformidad con el Reglamento

Inte rior de la Secretaría de la Función Publica .

Estas funciones consisten básicamente en Inspecc ionar y vigilar, que en la

Procuraduría se cumpla con las normas y disposiciones en materia de: sistemas

de registro y contabi lidad, contratación y remuneraciones de perso nal,

contratación de adqu isiciones, arrendam ientos, servicios, y ejecución de obra

pública, conservación, uso, destino , afectac ión, enajenación y baja de bienes

mue bles e inmuebles, almacenes y demás activos y recursos materiales de la

Adm inistrac ión Púb lica Federal.

De lo anter ior podemos decir que el Órgano de Control Interno tiene la

función de revisar el eficaz y eficiente funcionamiento de la planeación , la

organ ización y la ejecución de los recursos materiales y humanos de la

Procu radu ría de la Defensa del Contribuyente .

97


CAPITULO IV

FUNC iÓN DE LA PROCURADURíA DE LA DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE

4.1. Su Necesidad.

El Servicio de Administración Tributaria tiene la responsabilidad de realizar la

recaudación federal , que permita obtener los ingresos necesarios para hacer una

buena parte de los compromisos económicos y sociales del Estado mexicano.

Sin embargo , dada la dimensión de la actividad recaudatoria y el apremio

de asegu rar los ingresos públicos, la autoridad, vista en su conju nto, es

involuntariamente propensa a incurrir en prácticas lesivas de los derechos de los

contribuyentes , ya sea por arbitrariedad, falta de imparcialidad o corrupción .

Por lo ante rior, si la legalidad no se asegura por el propio apara to

recaudatorio, es imprescindible la intervención de un órgano extemo

independiente que bajo la visión de defensa del contribuyente, inste a la autoridad

fiscal a que respete íntegramente todos sus derechos, de ahí la necesidad de la

existencia del ombudsman del contribuyente, papel que desempeñará la

Procurad uría de la Defensa del Contribuyente , la cual se encargará de garantiza r

el derecho de los mexicanos a recibir just icia en materia fiscal en el orden federal.

mediante la asesoría, representación, defensa , recepción de quejas y emisión de

recomendaciones en términos de la Ley correspondiente, que en este caso es la

Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente.

4.2. Natura leza Jurídica .

El hecho de que en el sistema jurídico mexicano no existía una defensa gratuita y

accesible a los particulares en materia fiscal, facilitó la entrada de la Procuraduria

de la Defensa del Contribuyente en nuest ro marco jurídico, como un organismo

descen tral izado.

El artículo 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente establece:

98


"Artículo 20.- La Procuradur ía de la Defensa del Contribuyente es un

organismo público descentralizado no sectorizado, con personalidad jurídica

y patrimonio propios, con plena autonomía presupuestaria, técnica y de

gestión, con domicilio en el Distrito FederaL"

Al ser creada la Procuraduría como un organismo descentralizado, fue

dotada de una plena autonomía, lo cual garantiza su eficacia en el desempeño de

sus funcion es.

La autonomía es la facultad inherente a los organismos descentrali zados de

organizarse jurídicamente, lo cual no sólo es reconoc ido por el Estado sino que,

además, es adoptado por éste para integrar su propio sistema jurídico .

En este sentido, la autonomía de la cual goza la Procuraduría de la Defensa

del Contribuyente, le permitirá que en la gestión de los asuntos que se le

encomienden se realicen con total independencia de los demás órganos de

carácter fiscal, evitando así la injerencia de éstos en las reso luciones que emita.

No se puede confundir a la Procuraduría con un Tribunal (órgano de

jurisdicción destinado a la aplicación del derecho por la vía del proceso , encargado

de la impartición de justicia) o a un Instituto, constitución de indole práctica , en la

vida general, en la enseñanza, en una corporación científica, literaria, artística,

benéf ica, etc.), esto es, la Procuraduría es un órgano de repre sentación , la cual

tiene como función primordial la procuración de justicia, así como agotar todos los

medios que sean necesarios permitidos por la Ley para dirimir alguna controversia

entre el pa rticular y las autoridades fiscales, viendo siempre por los intereses del

con tribuyen te.

De tal forma que, es necesario analizar si la designación de Procuraduría es

la correcta. Algunas opiniones periodísticas en relación a la creación de la

Procuraduría, coinciden en que el termino "Procuraduría" conlleva una

conno tación policial, sin embargo, en nuestra opinión, el término para designar al

órgano que represente los intereses del contribuyente es correcto, ya que la

prucura se refiere a una representación procesal, al cuidado diligente de los

asuntos. y de acuerdo a las funciones que realiza el Procurador, éste actúa como

99


representante del contribuyente en materia fiscal , es decir , tiene el poder de

representación en cuestiones procesales .

4.3. Funciones.

4.3.1. La Func ión Pública.

Bajo el rubro de función pública los tratadistas de nuestra materia estudian las

relaciones de la Administra ción Pública con sus funcionarios y empleados, lo cual

puede dar lugar a confusiones, ya que el concepto func ión denota acción,

actividad , y lo público es lo relativo al Estado, de lo que se deriva que la función

pública es la actividad que el Estado realiza a través de sus órganos y que se

manifiesta por conducto de sus titulares."

De acuerdo con la idea anterior, en adelante trataremos lo relativo a las

funciones , procedim ientos y las obligaciones de las autoridades fisca les frente a la

actuación de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente.

4.3.2. Función Genera l.

La función general de la Procuraduría de la defensa del Contr ibuyente como lo

marca el artículo 1° la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente, es garantizar el derecho de los mexicanos a recibir justicia en

materia fiscal en el orden federal, mediante la asesoría, representación y defensa,

recepción de quejas y emisión de recomendacion es, en los términos que este

mismo ordenamiento establece.

La asesoría que brinde la Procuraduría al contribuyente consistirá en

orientar y aconsejar al contribuyente, acerca de las dudas que tenga en sus

asuntos relacionados con las autoridades fiscales , así como definir la Viabilidad de

6~ DELGADILLO GUTIERREZ. LUIS HUMBERTO . ··U '-'IIlt!nlm de Ikrec!I" Adnuniwrvtiv " ". Op. Cu. P145.

100


competencia de la intervención legal y procesal de la Institución en los asuntos

que le presente el contribuyente.

La representación que brindará la Procuraduría será el patrocinio de los

asuntos que le encomienden las personas que soliciten su intervención.

La defensa que otorgue esta Institución , irá encaminada a la tutela de los

intereses legítimos de las personas que la soliciten, implicadas en un proceso,

realizada por los asesores jurídicos, los cuales deberán de promover ante las

autoridades competentes todos los recursos necesarios para la defensa de sus

representados.

En relación a lo anterior, la defensa de oficio es considerada como el

serv icio o función de defender y corresponde a la autoridad por disposición de ley.

La defensa de oficio, está considerada dentro de nuestro marco jurídico

como una garantía individual, establecida en nuestra Carta Magna, en el artículo

20, apartado A, fracción IX, el cual establece que, desde el inicio en un proceso

penal , el inculpado, la víctima o el ofendido será informado de los derechos que le

concede la Constitución y que tiene el derecho a una defensa adecuada , por sí,

por abogado, o por persona de su confianza. Si no quiere o no puede nombrar

defensor, el juez le designará uno de oficio, teniendo el derecho también de que

su defensor comparezca en todos los actos del proceso y éste tendrá la obligación

de hacerlo cuantas veces se le requiera.

La garantía individual de la defensa de oficio es una protección que el

poder público brinda a todos los gobernados. A partir de la promulgación de la Ley

Federal de Defensoría Pública en 1998, al servicio de defensa de oficio que se

presta a nivel federal, se le denomina defensa pública f>2

El Instituto Federal de Defensoría Pública, fue creado por el Poder Judicial

de la Federación y del Consejo de la Judicatura Federal , para la prestación del

servicio de defensa de oficio en los asuntos de orden penal federal, a partir de la

investigación ministerial y hasta la ejecución de las sentencias, así como para

orientar, asesorar y representar a quienes no tengan la posibilidad de nombrar un

ti.. Cfr. Suprema Corte de Justicra de la N ac i ón... Defe nsoría Pública y Asesoría Jurídica". ElInstituto Federal de Defensorio Publica". México, 2002. p. 13.

101


defensor particular en asuntos administrativos, fiscales , civi les y otros del orden

federal.

Como se puede observar, los servicios que presta el Instituto Federal de

Defensoría Pública al particular, le penniten un acceso directo a la justicia fiscal,

sin embargo, el contribuyente demanda una Institución que reciba las quejas,

reclamaciones y sugerencias relacionadas con los trámites o procedimientos

fiscales, con el propósito de que ésta proponga las medidas correctivas

necesarias, siendo aquí donde radica la gran importancia de la creación de la

Procuraduría de la Defensa del Contribuyente para sufragar estas demandas.

4.3.3 . Atribuciones.

El artículo 5° de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente, establece las atribuciones de la Procuradu ría de la siguiente forma:

Art ículo 50.- Corresponderá a la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente:

1.- Atender y resolver las solicitudes de asesoría y consulta que le presenten

los ciudadanos por actos de las autoridades. fiscales federales;

11.- Representar al particular ante la autoridad correspondiente,

promoviendo a su nombre los recursos administ rat ivos procedentes y en su

caso ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, ejerciendo

las acciones a que haya lugar, deduciendo con oportunidad y eficacia los

derechos de sus representados, hasta su total resolución;

11 1. - Conocer e investigar de las quejas de los contribuyentes afectados por

los actos de las autoridades fiscales federales por presuntas violaciones a

sus derechos, en los términos de la presente ley y. en su caso, formular

recomendaciones públicas no vinculatorias. respecto a la legalidad de los

actos de dichas autoridades.

102


IV.- Impulsar con las autoridades fiscales de la Federación, una actuación

de respeto y equidad para con los ciudadanos, así como la dispos ición de

información actualizada que oriente y auxilie a los particulares acerca de

sus obligaciones, derechos y medios de defensa de que disponen;

V.- Promover el estudio , enseñanza y la divulgación de las disposiciones

fiscales, particu larmente las relativas a garantías, elementos del acto

adm inistra tivo, facultades de las autoridades competentes, proced imientos y

medios de defensa al alcance del part icular;

VI.- Instalar el Servicio Profesional de Carrera para los asesores y personal

jurídico, tomando como base los principios de la Ley del Servicio

Profesional de Carrera en la Administración Pública Federa l;

VII.- Informar anualmente al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de su

función y comparecer siempre que sea convocado para ese efecto, ante el

Pleno o las Comisiones camera les correspondientes;

VIII.- Recibir de los contribuyentes las quejas, reclamaciones y sugerencias

relacionadas con los trámites y proced imientos fiscales , a fin de emitir las

recomendaciones no vinculatorias que resulten procedentes tanto en lo

general como en lo particular;

IX.- Recabar y analizar la información necesaria sobre las quejas y

reclamaciones interpuestas, con el propósito de verificar que la actuación

de la autoridad fiscal esté apegada a derecho a fin de proponer, en su caso,

la recomendación o adopción de las medidas correctivas necesarias, así

como denunciar ante las autoridades competentes la posib le comisión de

delitos , así como de actos que puedan dar lugar a responsabilidad civil o

administrativa de las autoridades fiscales federales;

X.- Proponer al Servicio de Administración Tributaria las mod ificac iones

normativas internas para mejorar la defensa de los derecho s y seguri dad

jurídica de los contribuyentes;

103


XI.- Identificar los problemas de carácter sistémico que ocas ionen pe rjuicios

a los contribuyentes , a efecto de proponer al Servicio de Administración

Tributaria las recomendaciones correspondientes;

Xll. - Emitir opinión sobre la interpretación de las dispos iciones fiscales y

aduaneras cuando así se lo solicite el Servicio de Admini stración Tributaria;

XIII.- Emitir su Reglamento interno;

XIV.- Convocar y realizar reuniones periódicas con las autoridades fiscales

federales , quienes estarán obligadas a participar, cuando así se los solicite

la Procuraduría en las reuniones que al efecto se prog ramen , para

formula rle sugerencias respecto de sus actividades, así como, de adve rtir o

prevenir la comisión de cualquier acto ilegal en perjuicio de una persona o

grupo de personas , o de proponerles se eviten periutcios o se reparen los

daños causados a éstos con su ilegal emisión, o por cualquier causa que la

justifique . A tales reuniones podrán asistir, e interven ir, en compañia del

personal de la Procuraduría, los síndicos, y representantes de co legios

profesionales, grupos organizados de consumidores, sindicatos, de

cámaras empresariales y sus confederaciones y, en general, de grupos de

contr ibuyentes legalmente constituidos, quienes habrán de acredita rse

oportunamente ante la Procuraduría;

XV.- Fomentar y difundir una nueva cultura contributiva realizando

campañas de comunicación y difusión social respecto de los derechos y

garantías de los contribuyentes, proponiendo mecanismos que alienten a

éstos a cumplir voluntariamente con sus obligaciones tributa rias. de las

atribuciones y limites de las autoridades fiscales federales, quienes debe rán

actuar en estricto apego a la legalidad:

XVI.- Proponer a la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara

de Diputados modificaciones a las disposiciones fiscales y

104


XVII.- Las atribuciones que deriven de otros orden amientos .

En seguida, analizaremos cada una de las atribuciones de la Procuraduría

de la Defensa del Contribuyente, antes enumeradas, a fin de conocer a fondo la

funció n de esta Institución:

1.- Atender y resolver las solicitudes de asesoría y consu lta que le presenten

los ciudadanos por actos de las autoridades fiscales federales.

La atención que brindará la Procuraduría es en el ámbito fiscal, en asuntos

emitidos por autoridades fiscales federales

. Lo anterior debido a que en materia local, específicamente en el Distrito Federal,

ya se brinda el servicio a través de la Secretaría General de Asesoría y Defensoría

Jurídica, en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, el

cua l conoce y resuelve los juicios que se interponen en cont ra de actos y

resoluciones emitidas por la Administración Pública local.

Por lo tanto, era necesaria la intervención de un organismo de esta

naturaleza en el ámbito federal, que sirva como medio para contrae r las funciones

discrecionales del Servicio de Administración Tributaria, representando al

contribuyente ante las autoridades jurisdiccionales, y de esta forma se oriente a

travé s de la asistenc ia fiscal, gratuita y confidencial, para el cor recto y oportuno

cumpli miento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes.

11. - Repres entar al particular ante la auto ridad correspondiente,

promoviendo a su nombre los recursos administrativos procedentes y en su

caso ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, ejerciendo

las accione s a que haya lugar. deduciendo con oportun idad y eficacia los

de rechos de sus representados. hasta su total resoluci ón.

La representación que brindará la Procuraduría al contri buyente será directa

por medio de los asesores jurídicos. es decir, los efectos jurídicos recaerán sobre

el repre senta do, los asesores serán responsables de la elaboración de la

105


demanda que en su caso proceda y del segu imien to del proced imiento de los

juicios en su cargo hasta su total culminación. De esta manera el particular tiene la

segu ridad de que su trám ite se lleve a cabo hasta la última instancia.

111. - Conocer e invest igar de las quejas de los cont ribuyentes afectados por

los actos de las autoridades fiscales fede rales por presu ntas violaciones a

sus derechos, en los términ os de la presente ley y, en su caso , formular

recomendaciones públicas no vincu latorias, respecto a la legalidad de los

actos de dichas autoridades.

La Procu radu ría tendrá la obligación de que, en el momento que le sea

presentada una que ja relacionada con una presunta violac ión a los derechos de

algún contribuyente, ésta tendrá que hacer una investigación minuciosa,

recabando toda la información necesaria para corroborar sí efectivamente ésta sé

esta dando , y de ser afirmativo el resultado, exhort ara a dicha autor idad a no

continu ar con su actuac ión.

IV.- Impu lsar con las autoridades fiscales de la Federación, una actuac ión

de respeto y equidad para con los ciudadanos, así como la disposición de

información actual izada que oriente y auxilie a los particu lares acerca de

sus obligaciones, derechos y medios de defensa de que disponen.

La mate ria fisca l en ocasiones utiliza térm inos altamente técn icos que

dificult an su comp rensió n, de tal forma que la Procu raduría de la Defe nsa del

Contribuyente, junto con las autoridades fiscales, debe rán de brindar información a

los particulares de fáci l acceso , es decir, con un lenguaje sencillo para la mejor

comp rensión del con tribuyente , para que de forma espontanea pueda cumpli r con

sus obligaciones fiscales .

Asimismo, sería conveniente hacer resúmenes muy sintéticos refe rente a la

materia tributaria y financiera, resaltando los principa les logros obtenidos me diante

la aplicac ión de las contribuciones recaudadas y darse a conocer a través de la

106


prensa escri ta, la radio y la televisión, además de pone r al alcance de los

contribuyentes, boletines tan breves como sea posible, en las oficinas

recaudadoras de los tributos.53

V.- Promover el estudio, enseñanza y la divulgación de las disposiciones

fiscales, particularmente las relativas a garantias, eleme ntos del acto

adm inistrativo, facultades de las autoridades competentes, procedimientos y

medi os de defensa al alcance del particular.

Es importante que el contribuyente conozca todos los derechos que las

diferentes disposic iones fiscales le confieren, ya que al brinda rse una adecuada

asistencia al contribuyente, se evita el incumplimiento o la informal idad de las

ob ligacio nes fiscales de éstos.

VI.- Instalar el Servicio Profesional de Carrera para los aseso res y personal

jurídico, tomando como base los principios de la Ley del Servicio

Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal.

En este sentido, seria viable que existiera la carrera de defensoría del

contribuyente, por ejemplo, como la carrera judicia l del Poder Judicial de la

Federación.

La carrera judicial es el sistema de ingreso y promoción de los servidores

públ icos de carácter jurisdiccional del Poder Judicial de la Federación (con

excepción de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el

person al juri sdiccional adscrito al Tribunal Electoral del Poder Judical de la

Federación) , es decir, de quienes desempeñen funciones materialmente

relacion adas con la impartición de justicia. Dicha carrera se rige por los principios

de excelencia, profesionalismo, objetividad, imparcialidad, independencia y

antigüedad, en su caso."

6..~ LOMELf CEREZO, MARGARITA. "Educacton Tnb utoria. 1.: 1/ . í los L \'Vaños deItI t. cv de JusticiaFiscvl ", Tomo 1. Tr ibuna! Federal de Justicia Fiscal y Adm inistrativa , México , 2001. 'p. 367 .€:. Suprema Corte de Justicia de la Nación. "( {}u¿ es la currcru judiciul?", Mé xico, 2002. p.7.

107


Entre los objetivos que tiene la carrera judicial está asegurar la

independencia del juzgador frente al poder político, lograr que la func ión

jurisdiccional se ejerza con profesionalismo y que los procedimientos para

nombrar, adscribi r, ratificar y remover el personal jur isdiccional del Poder Judicial

de la Federación , se sujeten a criterios generales, objetivos e imparciales.

La carrera judicial constituye una de las tareas más trascendentes que tiene

el Consejo de Judicatura Federal a través del sistema institucionalizado de

selección de jueces y magistrados, debido a que es de primordial interés por las

funciones mismas que desarrollan y por lo que representan para la soc iedad,

simple y sencillamente son los juzgadores federales de nuestro paisC>!i

De tal forma que la cerrera de defensoria del contribuyente requiere de un

sistema institucional de designación o de ascenso de los titulares de los

organismos y, por otra parte, que los titulares de los organism os cuenten con una

serie de garantías económicas y sociales, y de autonom ía e independencia, lo cual

perm itirá que los servidores públicos de la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente brinden un servicio de calidad, sin corrupción y con honradez.

VII.- Informar anualmente al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de su

función y comparecer siempre que sea convocada para ese efecto, ante el

Pleno o las Com isiones camerales correspondientes.

La informaci ón anual que proporcione la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente al Congreso de la Unión de sus actividades , será con el fin de que

el Poder Legislativo verifi que si realmente está cumpliendo con el fin para el cual

fue creada.

VIII.- Recibir de los contribuyentes las quejas, reclamaciones y sugerencias

relacionadas con los trámites y procedimientos fiscales, a fin de emitir las

&5 ALVAREZ CÁRD ENAS. ALEJANDRO. " El procedimiento di.H:ip/in,¡ritt del ( 'o'N:io d l' f.l.Judi cl l:lI r ,ff'ukh/l" , Editorial Porr úa, México. 2001, p. 21.

l OS


recomendaciones no vinculatorias que resulten procedentes tanto en lo

general como en lo particu lar.

El Estado, vía la administración pública, que es su brazo ejecutor de las

políticas públicas, sólo puede hacer lo que expresamente le establece la ley. En

camb io los particulares sólo podemos hacer, más bien, podemos hacer todo lo que

no esté proh ibido . Sin embargo, es de tal magnitud el tamaño del pode r público, y

son incontables e innumerables el número de impactos diarios que los ciudadanos

recibimos de él, que con frecuencia se lesionan los intereses de los particulares.

Hay ocasiones en que se da el desvío o exceso de pode r. Entiendo por esto

que se aplica una medida o sanción sin su correspondencia en la ley o por

autoridad incompetente, o sin fundamentar la adopción de alguna decis ión en

funciones discrecionales, que tienen un mínimo o un máximo de aplicac ión.

Frente a este ente superior, el ciudadano se encuentra en total desventaja,

no tiene sus recursos, sus condiciones de defensa, y mucho menos su

permanencia. El Estado está aquí antes de nosotros, y estará después de que nos

vayamos de este mundo.

En un sistema de derecho, para ello se establecen las inst ituciones que

puedan equ ilibrar una relación tan asimétrica, como la Procuraduría de la Defensa

del Con tribuyente , la cual median te la aplicación del derecho, procurará justicia a

los contribuyentes en materia fiscal.

Ante tal situación, la Procuraduría de la Defensa del contríbuyente, al recibir

las quejas, reclamaciones y sugerencias de los contribuyen tes, relacionadas con

la actuación de las autoridades fiscales, que como ya se mencionó, en ocasiones

son arb itrarias y sin un fundame nto legal, deberá emitir recomendaciones a dichas

autoridades respecto de su actuación , para que no se sigan afectando los

derechos de los contribuyente y de esta forma proteger sus intereses .

IX.- Recabar y analiza r la información necesaria sobre las quejas y

reclamaciones interpuestas , con el propósito de verificar que la actuación

109


de la autoridad fiscal esté apegada a derecho a fin de proponer, en su caso,

la recomendación o adopción de las medidas correctivas necesarias, asi

com o denunciar ante las autoridades competentes la posib le com isión de

delitos, así como de actos que puedan dar lugar a responsabi lidad civil o

administrativa de las autoridades fiscales federales.

La Procuraduría investigará las quejas y reclamaciones de los

contribuyentes, a efecto de conocer a fondo las irregularidades o ilegalid ades de la

autoridad fiscal federal, y de esta manera sugerir a las instancias

correspondientes, medidas legales y reglamentarias que cons idere necesarias

para mejorar y hacer más eficiente la función de las autoridades tributarias.

Al ir recabando el número de quejas y reclamaciones, la Procuraduría podrá

identificar la forma en que sé esta conduciendo la autoridad fiscal y las

irregularidades que presente en su funcionamiento, de tal forma que, si son varias

las queja s en el mismo sentido, emitirá las medidas correctivas que sean

necesari as, a fin de que no continúen afectando al contribuyente.

Asimismo, sí de las investigaciones realizadas por la Procuradu ría, se

desprende la comisión de algún delito cometido por algún servidor públicos, así

como de actos que pueden dar lugar a una responsabi lidad ya sea civil o

administrativa, ésta tendrá la obligación de denunciar estas circunstancias ante las

autoridades correspondientes.

X.- Proponer al Servicio de Administración Tributaria las modif icacion es

normativas internas para mejorar la defensa de los derechos y seguridad

jurídica de los contribuyentes.

110


La determ inación, recaudación y liquidación de impuestos , y demás

contribuciones y sus accesorios, están a cargo del Servicio de Administración

Tributari a, derivado de su función, debe de orientar al contribuyente en relación a

los procedimientos que haya establecido, por medio de módulos de consulta y

comités especializados que coadyuven en el logro permanente de sus metas .

El Servicio de Administración Tributaria es un organismo que se encuentra

en constante relación con el contribuyente , es por ello que, la Procuraduría tendrá

la obligación de proponerle las modificaciones que considere necesarias en cuanto

a la apl icación correcta de las dispos iciones fiscales, así como en los

procedimientos que en él sean llevados, para de esta forma mejorar la defensa de

los derechos del contribuyente.

XI.- Identificar los problemas de carácter sistémico que ocasionen perju icios

a los contribuyentes, a efecto de proponer al Servicio de Administración

Tributaria las recomendaciones correspondientes .

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público a través del Servicio de

Administración Tributaria expide la Carta de los Derechos del Cont ribuyente

Auditado y la Carta de los Derechos de los Grandes Contribuyentes Auditados,

con el propósito de que el contribuyente al ser auditado conozca sus derechos

frente a las autoridades fiscales, esta carta contiene los elementos suficientes que

orientan al contribuyente respecto de sus derechos en materia fiscal, por ejemplo,

lo relacion ado con las visitas domiciliaria s, procedimientos admini strativos,

servicios que se proporcionan de manera gratuita, actos que se realizan en la vía

púb lica, etc.; ante tal situación, es poco probable que se ocasionen perjuicios al

contribuyente.

Esta carta que mencionamos anteriormente, es entregada al contr ibuyente

desde el momento en que da inicio la visita domiciliaria, junto con la orden de

111


auditoria, señalándose las conduct as en las que no deberán incurrir los visitadores

bajo ningun a circunstancia, además contempla de momento a momento el

desarrollo de la visita, marcando estrictamente la finalización de la misma con la

determinación del crédito fiscal.

No obstante lo anterior, la Ley faculta a la Procuradur ía para que de las

quejas o reclamaciones que le presenten los contrib uyentes identifique problemas

que el Servicio de Administración Tributaria desconozca, a fin de emitir las

recomendaciones necesarias para que no se sigan perjudicando los intereses del

contribuyente.

XII.- Emitir opinión sobre la interpretación de las disposiciones fiscales y

aduaneras cuando así se lo solicite el Servicio de Administración Tributaria;

La ley facu lta a la Procuraduría, siempre y cuando se lo solicite el Servic io de

Admin istración Tributaria, de realizar opiniones sobre disposiciones en materia

fiscal , es decir, sobre la interpretación que tenga de ordenamientos lega les como

lo son el Cód igo Fiscal de la Federación, la Ley del Impuesto al Valor Agregado,

Ley del Impuesto sobre la Renta, Ley de Ingresos de la Federación, por citar

algunos ejemplos, ya que el Servicio de Administración Tributaria es el órgano

encargado de vigilar y asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales y

aduaneras, y en su caso, ejerce las facultades de comprobación previstas en

dicha s disposiciones .

XIII.- Emitir su Reglamento Intemo;

Sin duda, la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente, es el ordenamiento que regula su actuación, sin embargo. esta

misma disposición legal la faculta para emitir su reglamentación interna . esta

112


facultad conferida a los organism os del Poder Legislativo por el Congreso de la

Unión, es con el objeto de equil ibrar la función legislat iva, es decir, el reglam ento

contiene normas materialmente legislativas, y dada la importancia que la ley tiene

dent ro de la vida socia l no es conveniente dejar totalmente su elaboración en

manos de un solo poder, es por ello que el Congreso elabora lo más general y en

este caso la Procuraduría de la Defensa del Contribuyen te como organ ismo

integrante del Poder Ejecutivo el detalle de las normas que regulan su actuación.

XIV.- Convocar y realizar reuniones periódicas con las autoridades fiscales

fede rales, quienes estará n obligadas a participar, cuando así se los solicite

la Procuraduría en las reuniones que al efecto se programen, para

formularle sugerencias respecto de sus actividad es, así como, de advertir o

prevenir la comisión de cualquier acto ilegal en perjuicio de una persona o

grupo de personas, o de proponerles se eviten perjuícios o se reparen los

daños causados a éstos con su ilegal emisión, o por cualquier causa que la

justifique. A tales reuniones podrán asistir, e intervenir, en compañía del

pers onal de la Procuraduría, los síndicos, y representantes de colegios

profesionales, grupos organizados de consumid ores, sindicatos , de

cámaras empresariales y sus confederaciones y, en general, de grupos de

contribuyentes legalmente constituidos, quienes habrán de acreditarse

oportunamente ante la Procuraduría;

Es evidente que por su naturaleza, la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente, actua rá como un organismo de vigilancia respecto de la actuación

de las auto ridades fiscales federales, siendo así, el hecho de que la Procuraduría

esté facultada para convocar a dichas autor idades a reunirse con ésta, es con el

fin de formularles sugerencias respecto de sus actividades, así como de hacer de

su conocim iento que su actuación está siendo ilegal, y por ende perjudicando los

intereses de algún o algunos contribuyentes. previniéndolas para que corrijan su

113


forma de conducirse, ya que de no ser así, la misma ley obliga a la Procuraduría a

denunciar ante las autoridades correspondientes los delitos o actos que puedan

dar lugar a responsabilidad civil o administrativas cometidos por las autoridades

fiscales federales.

XV.- Fomentar y difundir una nueva cultura contributiva realizando

campañas de comunicación y difusión social respecto de los derechos y

garantías de los contribuyentes, proponiendo mecanismos que alienten a

éstos a cumplir voluntariamente con sus obligaciones tributarias, de las

atrib uciones y limites de las autoridades fiscales federales, quienes deberán

actuar en estricto apego a la legalidad .

Uno de los principales retos que actualmente sigue teniendo el gobierno en

sus diferentes niveles tanto federal, estatal como municipal, es fomentar la cultura

fiscal de los contribuyentes para que éstos cumplan espontáneamente con sus

obligaciones fiscales. La nueva cultura del cumplimiento fiscal espontáneo, debe

basarse en el compromiso de asegurar que cada peso que aporten los ciudadanos

por concepto de pago de contribuciones, se vincule estrechamente con el ejercicio

transparente y honesto del gasto público, bajo un estricto sistema de rendición de

cuentas, que garant ice un correcto destino y aprovech amiento de los recursos

tributarios.

Desde esta perspectiva, las contribuciones más que una carga para el

contribuyente, son una necesidad para el sostenimiento de los gastos públicos.

Por lo tanto , dichas obligaciones tributarias, son un comprom iso entre el gobiern o

y el contribuye nte que se contrae para ofrecer y recibir servicios de calidad en

benef icio de todos los mexicanos.

La educac ión fiscal que debe brindarse al contribuyente. consiste

fundamentalmente en:

a) Que se percate de que el avance en el pais depende de su conducta

tributaria.

114


b) Que tenga conocimiento del uso que se da a su dinero y, por

cons iguiente, de las necesidades que dejaran de satisfacerse si no

tributa con honradez.

e) Que se entere de los derechos o beneficios que la ley tributaria le

concede.

d) Que tenga pleno conocimiento de las consecuencias de su mal

compo rtamiento fiscal.66

La difusión de la cultura fiscal entre los contribuyentes respecto del

cum plimiento de sus obligaciones fiscales en forma oportuna, precisa y voluntaria

permiti rá sobre una base más amplia captar mayores recursos e impulsar los

programas sociales. De esta manera, un México de meno s contrastes se

construirá en la medida en que se generalice la cont ribución al gasto público, lo

que posibilitará ampliar los programas para combatir la pobreza, mismos que hoy

en día son insuficientes; apoyar a los jóvenes que hoy se qued an sin concluir su

proyecto educati vo para que tengan la posibilidad de term inarlo y puedan acceder

a un nivel mejor de vida; y depender menos de los empréstitos públicos. Para

ganar esta lucha, es necesario que se mejoren las técnicas, procedimientos y

legislaciones que inciden directamente en el marco tributario y presupu estario del

país.

En un estado de derecho como al que aspiramos los mexicanos, no hay

cabida a la informalidad , de ahi que el fomento a la cultura fiscal tiene como

finalidad incorporar a los diversos ordenamientos fiscales, esquemas simples que

mejoren, coadyuven , brinden certeza a los inversionistas y permitan en general,

retoma r la confianza de la sociedad en sus instituciones públicas.

Las propuestas de fiscalización para combatir frontalmente el problema de

la informalidad, no es el único mecanismo que se debe tomar en cuenta en una

hacienda moderna y con sistema s a la vanguardia. Por ello, la adecuada

asistencia a los cont ribuyentes que evue el incumplimiento o la informalidad por el

U6 MARGÁIN MANAUTOU, EMILIO. "SOciOflt " JI! !'o/i/icu ,. ¡\"('a/ ''. Editorial Po rr úa , 2" edición,Mé XICO. 1998 . p. 29 .

115


descon ocimiento de los esquemas de tributación, así como los medios de control

de legalidad que las diferentes legislaciones prevén para los contribuyentes, son

instrumentos indisolubles en toda hacienda pública moderna. De ahí la necesidad

de proponer cada día nuevos sistemas que mejoren el entorno tributario.

Al fomentarse la cultura fiscal, se facilita al contribuyente el cumpl imiento de

sus obligaciones fiscales, quedando por ende los requerimientos de autoridad

supeditados solo a casos de excepción. Con el desarrollo de esta cultura, México

puede aspirar a una mejor recaudación espontánea y no en base a una serie

masiva de requerimientos de obligaciones por parte de las autoridades fiscales

que en la mayoría de los casos no solo conllevan a la imposición de sanciones

improcedentes sino que además inciden en una carga admini strat iva excesiva

tanto para los contribuyen tes como para las autoridades, así como el alto costo

que su emisión representa y que son sufragados con el pago de nuestros

impuesto s.

XVI.- Proponer a la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara

de Diputados mod ificaciones a las disposiciones Fiscales .

La Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados, es

un comité de la Cámara de Diputados, encargado de analizar y dictaminar las

propuestas de reformas, derogaciones y adiciones a los diferentes ordenamientos

en materia fiscal, así como a las iniciativas de ley que sele presenten, es por ello

que a la Procuradur ía de la Defensa del Contribuyen te se le faculta para realizar

propuestas de modificaciones a las diversas disposiciones fiscales a esta

comisión, que es la materia que le compete, a fin de proteger los derechos de los

contribuyentes, y así mejorar la imparti ción de justicia en materia fiscal.

XVIt.- Las atribuciones que deriven de otros ordenamientos.

116


Al entrar en funciones la Procuraduría de la Defensa del Contrib uyente, es

indudable que otros ordenamientos legales, distintos a Ley Orgánica, la tomarán

en cuenta, delegándole facultades diferentes a las aquí ana lizadas, las cuales

deberá de cumplir de acuerdo a lo establecido en la fracción aquí anal izada.

Las quejas , reclamaciones o sugerencias que los contribuyentes presenten

a la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, no constituirán recurso

administrativo ni medio de defensa alguno, ni su interposición afectará o

suspenderá los plazos, trámites y procedim ientos que lleven a cabo las

autoridades fiscales y son independientes del ejercicio de los medios de defensa

que establecen las leyes.

4.4. Pro cedimiento de Actuac ión.

Es común que en la práctica, equivocadamente se utilicen como sinónimos las

palabras proceso y procedimienlo , sin embargo , no significan lo mismo, a

continuación estableceremos la diferencia que existe entre estas dos palabras

para no caer en ese error.

El proceso es un conjunto de procedimientos, entendidos éstos , como un

conjunto de formas o maneras de actuar. Por lo anterior, la palabra procedim iento

en el campo jurídico, no debe ni puede ser utilizada como sinónimo de proceso. El

procedimiento se refiere a la forma de actuar y, en este sentido, hay muchos y

varios procedimientos jurídicos; por ejemplo, los procedimientos administrativos,

notariales, registrales, etc.. en los procedimientos administrativos, se encuentran

las formas de actuación. las conductas por desarrollar en la actuación del

particular frente al Estado. como en los casos de solicitar una licencia o permiso ,

pagar un impuesto o solicitar que se determine el monto de éste; o tramitar

117


concesiones, registro de patentes o marcas, o cualquier tipo de peticiones

regladas. 67

De lo anterior se desprende que el proceso es un conjunto de

procedimiento s, pero también es cierto que todo procedimiento no necesariamente

es procesal, es decir, cuando está aunado a otros, todos ellos ocur ridos dentro del

conjun to de actos configurativos del proceso, y que son actos proven ientes de las

partes, el órgano jurisdiccional y de los terceros ajenos a la relación sustancial , y

los cuales se enfocan hacia un acto final de aplicación de una ley gene ral en un

caso concreto controvertido para dirimirlo o resolverlo. 68

De tal forma que, cuando hablamos de proceso, nos referimos a un

conjunto de procedimientos que están encaminados a dirimir una controversia. en

cambio al decir procedimiento, nos estaremos refiriendo a la forma de actuar en un

proceso o fuera de él. En sí, la diferencia esencial entre un proceso y un

procedimiento no solo es la amplitud en el concepto, sino que en el proceso la

finalidad es jurisdiccional , compositiva del litigio, salvaguardando el orden jurídico

procurando su preservación y el procedimiento es formal por consist ir en maneras

de actuación.

4.4 .1. Procedimiento en la Presentación de Quejas y Reclamaciones.

El capítulo IV, de la Ley Orgánica de la Procuradur ía de la Defensa del

Cont ribuyente, establece el procedimiento que se debe rá seguir cuando el

contribuyente presente ante la Procuraduría una queja o reclamación relacionada

con la actuación de las autoridades fiscales federales.

Los procedimientos que se sigan ante la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente deberán ser breves, sin más formalidad que la de precisar con

67 GOMEZ LARA. C IPRIANO . "Teorio Grneral do!! I'eroceso". Editorial Ha rta, ga edición. Mé xico.1997 . p . 164 .

1 18


objet ividad la pretensión del contribuyente, esto a fin de no afectar el ejercicio de

otros derechos y medios de defensa que puedan corresponder a los afectados

conforme a las leyes .

El personal de la Procuraduría liene la obligación de manejar de manera

confidencial la información y documentación relativa a los asuntos de su

competencia.

Tanto el Procurador de la Defensa del Contribuyente como los Delegados

Regiona les, en sus actuaciones tendrán fe pública para certificar la veracidad de

los hechos de las quejas o reclamaciones presentadas ante la Procuraduría.

En todos los casos que se requiera se levanta rá acta circunstanciada de las

actuaciones de la Procuraduría.

Cualquier persona podrá presentar quejas o reclamaciones para denunciar

presuntas ilegalidades contra sus derechos tributarios y acudir ante las oficinas de

la Procuradu ría de la Defensa del Contribuyente para presen tarlas, ya sea

directamente o por medio de representante.

Las quejas o reclamaciones deberán presentarse por escrito, utilizando

para estos efectos cualquier medio, inclusive por la página electrónica que

establezca la Procuradur ía para tal fin, salvo casos urgentes calificados por el

Procurador de la Defensa del Contribuyente o, en su caso, por los Delegados

Regionales, en que podrán formularse por cualq uier medio de comu nicación, por

ejemplo por conducto de un telegrama o en su caso por vía telefónica o fax,

dependiendo del grado de urgencia del caso.

El Procurador de la Defensa del Contribuyente o, en su caso, los Delegados

Regiona les, pondrán a disposición del público en genera l formularios que faciliten

los trámites que estén bajo su esfera de atribucione s y, en todo caso, orientarán a

los interesados sobre su contenido, auxiliándolo para requisitarlo .

= ¡bid. p 2 18

119


Al ser facultad de la Procuraduría representar los intereses de los

contribuyentes, es indispensable que los términos sean breves, a efecto de que

dicha representación no se vea comprometida por las diversas actuaciones que

lleve a cabo la Procuraduría.

Es por ello que, la presentación de quejas, reclamaciones y sugerencias

relacionadas con los trámites y procedimientos fiscales. podrá hace rse en

cualquier tiempo, sin embargo, tratándose de la representación a que se refiere la

fracc ión 11 del artículo 5°, la cual se refiere a la facultad con que la Procuraduría

cuenta para representar al particular ante la autoridad correspo ndiente,

promoviendo a su nombre los recursos administrativos correspondientes y en su

caso ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa , ejerciendo las

accio nes a que haya lugar, en estos casos el término de presentación de la queja

o reclamación, será de diez días hábiles, contados a partir del día siguiente al que

surta efectos la notificación del acto o resolución impugnada. con el aperc ibimiento

de que, si no se presenta en el término antes indicado, se tendrá por no

presentada.

A efecto de otorgar mayor seguridad jurídica a los interesados , cuando la

queja o reclamación sea notoriamente improcedente o infundada, será recha zada

de inmediato por los asesores jurídicos , los cuales comunicarán por escr ito en un

término de cinco días hábiles al quejoso o reclamante, asimismo cuando la queja o

reclamación no corresponda de manera ostensible a la compe tencia de la

Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, se notificará la incompetencia al

quejoso o reclamante en el término de cinco días hábiles siguientes a la

presentación de la queja o reclamación.

Cuando el contribuyente que haya presentado una queja o reclamación

ante la Procuraduría no pueda identificar a las autoridades o servidores públicos.

cuyos actos u omisiones consideren haber afectado sus derechos, el escrito que

contenga la queja o reclamación será admitido, si procede. bajo la condición de

que se logre dicha identificación en la investigación posterior de los hechos, dicha

premisa no aplicará cuando se trate del supuesto a que se refiere la fracción 11 de!

120


artículo 5° de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Cont ribuyente,

lo ante rior es a efecto de no comprometer la defensa de los intereses de los

contribuyentes que se realizará en forma posterior, ante las autoridades

competentes, en cuyo caso se tendrá por no presentada la queja o reclamación.

Si de la presentación de la queja o reclamación no se deducen los

elementos que permitan la intervención de la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente, ésta dentro del término de tres días siguientes a su presentación ,

requer irá al quejoso o reclamante, para que haga la aclaración respectiva, con el

apercibimiento de que si en el término de tres días contado s a partir del día

siguiente a que surta efectos su notificación, no subsana la omisión requerida, se

tendrá por no presentada .

En caso de ser procedente o habiéndose cumplido los requisitos omitidos,

se emitirá auto de admisión dentro de los tres días siguientes a la presentación de

la queja o reclamación; en dicho acuerdo se requerirá a las autor idades señaladas

como responsables para que en el término de tres días hábi les siguientes al que

surta efectos su notificación , rindan un informe sobre los actos que se les

atribuyan en la queja o reclamación.

En casos urgentes y para la mejor eficacia de la notificación, el Procurador

de la Defensa del Contribuyente o en su caso los Delegados Regionales, podrán

ordenar que ésta se realice a las autoridades responsables por la vía elec trónica.

En el informe que rindan las autoridades, se deberán hacer constar los

antecedentes del asunto, los fundamentos y motivacion es de los actos

impugnados , si efectivamente éstos existieron, debiendo acompañar copia

cert ificada de las constancias que sean necesarias para apoyar dicho informe.

Las resoluciones deben ser notificadas a más tardar dentro del día siguiente

al que se hubiesen pronunciado, y se asentara la razón que corresponda

inmediatamente después de dicha resolución.

121


Para el trámite de la queja o reclamación, cuando se requiera una

investigación, la Procurad uría tendrá las siguientes atribuciones:

1.- Solicitar a las autoridades o servidores públicos a los que se imputen

violaciones de derechos de los contribuyentes, la presentación del informe a

que se refiere el artículo anterior, as í como la documentación adicional;

11.- Comisionar a los asesores jurídicos para presenciar diligencias

practicadas por autoridad es fiscales federales;

111. - Efectuar todas las demás acciones que confo rme a derecho juzgue

convenientes para el mejor conocimiento del asunto y acreditamiento de las

quejas o reclamac iones,

Las pruebas que se presenten, tanto por los interesados como por las

autoridades o servidores públicos a los que se imputen las violaciones , o bien las

que de oficio se requieran o practiquen, serán valoradas en su conjunto, de

acuerdo con los principios de valoración de la prueba en los términos de los

art iculas 130 y 234 del Código Fiscal de la Federación, a fin de que puedan

produc ir convicción sobre los hechos materia de la queja o reclamación,

Las conclusiones del expediente, que serán la base de las

recomendaciones, estarán fundamentadas exclusivamente en la documentación y

pruebas que obren en el propio expediente,

122


4.5. Acuerdos y Recomendaciones.

La emisión de acuerdos y recomendaciones de la Procuraduría de la Defensa del

Contr ibuyente, se encuentra regulada en el capítulo V de la Ley Orgánica de la

Procuraduría de la Defensa del Contribuyente.

La Procuradur ía de la Defensa del Contribuyent e, por medio del Procu rador,

podrá emitir: acuerdos de trámite, para que las autoridades fiscales federales

aporten información o documentación, salvo aquella que la ley considere

reservada o confidencial; recomendaciones no imperativas para la autoridad o

servidor público a la que se dirija y acuerdos de no responsabi lidad, los cuales

estarán fundamentados exclusivamente en la documentación y pruebas que obren

en el prop io expediente.

Dentro de los cinco días siguientes a la recepción del informe de las

auto ridades responsables a que se refiere el artículo 19 de la Ley Orgá nica, la

Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, formulará una recomendación,

analizando los hechos , los argumentos y pruebas , así como los elementos de

convicción y las diligencias practicadas, a fin de determinar si las autoridades o

servidores han violado o no los derechos de los afectados, al haber incurrido en

actos u omisiones ilegales; señalando, en su caso, las prácticas en que hubieren

incurrido las autoridades responsables.

En la recomendación, el Procurador o los Delegados Regionales,

propondrán las medidas correctivas que procedan para la efectiva restitución de

los afectados en sus derechos, y si procede, la reparación de los daños y

perjuicios que se hubiesen ocasionado .

La Procuraduría de la Defensa del Contribuyente en sus actuaciones

tomará en cuenta tanto la buena fe que la ley presume en los contribuyentes,

como el interés público que existe en la recaudación de los tributos.

123


En caso de que no se comprueben las irregula ridades imputadas, la

Procuraduría en el término de cinco días, después de la recepción del informe de

las autoridades responsables, dictará acuerdo de no responsabilidad.

La recomendación que emita la Procuraduría a las autoridades fiscales

federales, será pública y no tendrá carácter imperativo para la autoridad o servido r

público a los cuales se dirija y, en consecuencia, no podrá por sí misma anular,

modificar o dejar sin efecto las resoluciones o actos contra los cuales se hubiese

presentado la queja o reclamación.

Una vez recibida la recomendación, la autoridad o servidor público de que

se trate informará, dentro de los tres días hábiles siguientes al que surta efectos

su notificación, si acepta o no dicha recomendación.

En caso de no aceptar o aceptar parcialmente la recomendación de la

Procuraduría, ésta procederá de acuerdo a lo dispuesto por la fracción 11 del

artículo 5° de la presente ley.

En caso de aceptar la recomendación, entregará, dentro de los diez días

hábiles síguientes, las pruebas que acrediten de que ha cumplido con la

recomendación. Dicho plazo podrá ser ampliado por una sola vez por igual término

cuando la naturaleza de la recomendación así lo ame rite y lo autoric e el

Procurador de la Defensa del Contribuyente o los Delegados Regionales.

En contra de las recomendaciones, acuerdos o resoluciones defin itivas de

la Procuraduría no procede ningún recurso.

La Procuradu ría de la Defensa del Contribuyente no estará obligada a

entregar ninguna de sus pruebas a la autoridad a la cual dirigió una

recomendación o a algún particular.

Las recomendacione s y los acuerdos de no responsabilidad se referirán a

casos concretos; las autoridades no podrán aplicarlos a otros casos por analogía o

mayor ía de razón.

124


4.5.1. Efectos de las Resoluciones que Emita.

Las respuestas que emita la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente a los

interesados sobre las quejas, reclamaciones y sugerencias que hayan presentado,

no crean ni extinguen derechos ni obligaciones de los contribuyentes, así como

tampoco liberan de responsabilidad a los servidores públicos, por lo que dichas

respuestas no podrán ser impugnadas.

La formulación de quejas y reclamac iones, así como las resoluciones y

recomendaciones que emita el Procurador de la Defensa del Cont ribuye nte, no

constituyen instancia y no afectarán el ejercicio de otros derechos y medios de

defensa que puedan corresponder a los afectados conforme a las leyes, ni

suspenderán ni interrumpi rán sus plazos preclusivos, de prescripción o caducidad ,

ni afectará n los trámites o procedimientos que lleven a cabo las autoridades

fisca les. Esta circunstancia deberá señalarse a los interesados en el acuerdo de

admisión de la queja o reclamación.

4.6. Obligaciones de las Autoridades Fiscales frente a su Actuación.

La Ley Orgánica de la Procuraduria de la Defensa del Contri buyente, en su

artícu lo 4°, párrafo segundo, establece las obligaciones de las autor idades fiscales

de la siguien te forma:

"Articulo 4° :...

Las autoridades fiscales federales y los servidores públicos federales,

estatales y munic ipales que estén relacionados o que posean información o

documentos vinculados con el asunto del que conoce la Procuraduría, o

125


que por razones de sus funciones o actividades puedan proporcionar

información útil, están obligado s a atender y enviar puntual y

oportunamente la información que les requiera la Procuraduría y la que sea

necesaria para el esclarecim iento de los hechos que se investigan.

Asimismo, las autoridades fiscales federales están obligadas a:

1. - Tener reuniones periódicas con la Procuraduría. cuando ésta se lo

solicite;

11.- Mantener una consta nte comunicación con el personal de la

Procuraduria y, a proporcionarle a ésta, la información relativa a los cri terios

que respecto al cumplimiento de las obligaciones tributarias y a la

aplicación de las normas fiscales, se tenga al interior de las autoridades

fiscales, del sentido de las consultas que se le hagan, de los dive rsos

formatos utilizados y su llenado y, en general, de toda la información que

requiera la Procuraduría para el cumplimiento de sus funciones;

111.- Permitir que el personal de la Procuraduría presencie e intervenga en

diligencias en el debido cumplimiento de sus funciones."

De tal forma que las autoridades y los servidores públícos federales , locales

y municipales, colaborarán, dentro del ámbito de su competencia, con las

funciones y las act ividades de la Procuradu ría.

El incumplimiento de las obligacion es estab lecidas en la Ley Orgánica a las

autoridades fiscales y los servidores públicos lederales, estatales y municipales.

dará lugar a las sanciones que en ella se establecen y, en su caso. a la

responsabilidad administrativa que se derive de la Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, las cuales más

adelante veremos.

Se entiende por autoridades fiscales federales incluso a las coord inadas

respecto de los ingresos fiscales de carácter federal. así como a los organ ismos

126


federales fiscales autónomos, por ejemplo el Instituto Mexicano del seguro Social

y el Institu to Nacional del Fondo Nacional de la Vivienda de los Trabajadores.

Las obligacio nes establecidas por la Ley Orgánica , antes referidas a las

autoridades fiscales y los servidores públicos federales, estatales y munici pales,

fueron creadas a efecto de dotar a la Procuradu ría de la Defensa del

Contribuye nte de los elementos necesarios para el efectivo desempeño de su

función , y de esta forma llevar a cabo una eficaz y eficiente defensa de los

derechos de los contribuyentes.

4.6.1 Sanciones a las Autoridades Fiscales.

Al no cumpl ir las autoridades fiscales, así como los servidores públicos que las

presiden con los procedimientos que la Ley Orgánica de la Procuraduría de la

Defensa del Contribuyente establece, serán sanc ionadas en términos del artículo

28 de este mismo ordenamiento, de la siguiente forma:

"Artículo 28.- Las autoridades fiscales federales y los servidores públicos

que las presidan serán sancionados:

1. - Con entre 5 y tO salarios mínimos vigentes en el Distrito Federal,

elevados al mes cuando:

1.- No rindan el informe requerido en el plazo y términos establecidos, o no

acom pañen las pruebas necesarias que lo justifiquen, o no entreguen los

documentos o den los datos adicionales solicitados por la Procuraduría.

2.- No informen dentro de los términos a que se rel ieren los párrafos

segundo y tercero del artículo 25 de esta ley, si en su caso, aceptan la

recom endación emitida por la Procuraduría.

127


11. - Con entre 20 y 30 salarios mínimos del Distrito Fede ral, elevados al mes

cuando:

1.- Utilizando cualquier medio entorpezca n u obstacul icen las funciones de

la Procuraduría, así como no asistir a las reuniones periódicas establecidas

en la fracción XIII del articulo So.

2.- Impidan que el personal de la Procuraduría intervenga o presencie

diligencias que practiquen las autoridades fiscales federales .

111.- Será motivo de responsabilidad administrativa:

1.- Cuando los funcionarios de las autoridades fiscales federales se nieguen

a cumpl ir la recomendación que se les dirija, siempre que, el contribuyente

logre, mediante el ejercicio de acciones administrativas o contenci osas. la

anulación del acto que fue objeto de la intervención de la Procuraduría y

que la ilegalidad del acto haya sido advertida por la Procuraduría . que sea

clara y que la resolución definitiva del tribunal competente sea lisa y llana . "

La imposición de las multas establecidas anteriormente será a cargo del

Procurador de la Defensa del Contribuyente, quien podrá delegar dicha función en

términos del reglamento interno.

Las sanciones establecidas por la Ley Orgán ica a las autoridades fiscales

federales . así como a los servidores públicos que las presiden por no cumplir con

los procedimientos que este mismo ordenamiento estable, son a efecto de

const reñir a dichos func ionarios públicos a cumplir con los procedimientos en cita.

lo que consideramos adecuado. ya que sin duda de esta forma la Procuraduría de

la Defensa del Contribuyente podrá brindar de una manera más eficaz protección

a los derechos de los contribuyent es.

128


4.7. Complemento de su Función .

A consideración nuest ra, la aprobación de la Iniciativa de Ley Federal de los

Derechos del Contribuyente y por una Nueva Cultura Tributaria, complementaria

de manera importante el trabajo de la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente , ya que la incursión de este ordenamiento en nuestro marco

juríd ico, otorgará mayor seguridad jurídica a los contr ibuyente, así como

coadyuvaría a incrementar de manera notoria el cumplimiento voluntario de las

obl igaciones fiscales de los mismos.

Esta iniciativa fue presentada el 3 de diciembre de 2003, por la Diputada

Diana Rosa lía Bernal Ladrón de Guevara, del Grupo parlamentario de PRO.

El Proyecto de Decreto fue turnado el día 4 de dicie mbre de 2003 a la

Comisión de Hacienda y Crédito Público para su estudio y dictamen .

Después de diversas reuniones de trabajo con representantes de la

Secretaría de Hacienda y Créd ito Público, así como con socios represen tantes de

prestigiadas firmas de abogados en el ámbito nacional e internacional, el día 22 de

abril de 2004 , la Com isión de Hacienda y Crédito Público con 424 votos en pro,

expide la Ley Federal de los Derechos del Contribuyente, considerando que

contiene aspectos de relevancia en el sistema fiscal mexicano, que contribuyen a

aumentar de manera significat iva el cumplimiento voluntario de las obligaciones

fiscales, que incide directamente en un incremento en la recaudación.

El Proyecto de Decreto fue turnado a la Cámara de Senadores para los

efectos constituc ionales.

La Diputada Diana Rosalía Bernal Ladrón de Guevara, en la exposici ón de

motivos de dicha Iniciativa, parte del hecho de que la mayoría de los habitantes en

Méx ico a carecido de una cultura tributaria. En este contexto , se reconoce que la

admi nistración tributar ia es ineficiente. Sucesivas reformas adoptadas en

anteriores legislaturas federales. se han cifrado tan solo en dar cada vez mayores

facultades revisoras y de comprobaci ón a las autoridades fiscales, en un afán por

129


conseguir mayor recaudación únicamente por la vía de la fiscalización y sanció n

de los contribuyentes."

La iniciativa asegura que esta política tributaria no a generado los impactos

esperados. ya que actualmente en el ámbito internacional. México sigue tenie ndo

uno de los más bajos porcentajes de recaudación sobre el producto interno bruto.

Asimismo. México continua siendo uno de los países con menor porcentaje de

contrib uyentes dados de alta en el Registro Federal. El SAT reporta que son

menos de 8 millones de contribuyentes en el país donde la Población

Económicamente Activa (PEA) es de 45 millones y el total de la población

asciende a más de 100 millones. Es decir, solo el 17.7 % de PEA cump le con sus

obligaciones y el 82.3% no lo hace J O

En el ámbito internacional, contrariamente a lo anterior , experiencias

exitosas en materia de recaudación. tienen un marco de certeza jurídica que

cuentan con nuevos esquemas de defensa y protección de los contri buyen tes que

han incidido de manera importante en un crecimiento real y efectivo de los

ingresos tributarios. La eficiencia del Fisco Federal depende de que su

incapacidad administrativa sea efect ivamente sancionada. mediante las nuevas

garantías otorgadas a los sujetos pasivos de los tributos."

Por tal motivo. quienes proponen esta Ley consideran necesaria una

refonna que incentive y facilite la incorporación de un mayo r numero de

contribuyentes a la base gravable y que garantice sus derechos.

La presente Ley tiene por objeto regular los derecho s y garantías básicos

de los contribuyentes en sus relaciones con las autoridades fiscales , sin perjuicio

de los que se establecen en el resto de las leyes fiscales aplicables , en especial el

Código Fiscal de la federación.

69 Cáma ra de Diputados. tnivíatívu de la Lt:y i ederuí JI! Los Derechos del Contribuyente por /mll S Ut:'l"t l

C uí/tira Tribut ar ia, a cargo de la Diputada Rosalía Ladrón de Guevara. del Grupo Parlamentario delPRD. En Gaceta Parlamen taria. Año VI. Nume ro 138 7. [ueves 4 de dic iembre de 2003.70 Cifras est imadas por el lNEGI y por el Servi cio de Ad ministrac ión Tribu taria al 2003.7 1 Cámara de Diputados. lnícíutív ,1 de Ley Fe'.Jeral de fus Dvrechos del ( 'o ll rrih uyefl l l:' y pUl" 1II11J XucvuCulturo tr ibnt oriu Op Cit.

130


Entre los principales instrumentos de que se valdrá esta Ley, se encuentra

la Campaña Nacional Contributiva, que difundirá ampliamente la neces idad de una

colaboración solidaria que permita generar cond iciones de un desarrollo integral.

Los principios en los que se basa esta Ley son:

Que los tributos deben atender a la capacidad económica y con tributiv a

de los sujetos pasivos de la relación tributa ria;

Los tributos deben sujetarse a la equidad , generalidad , proporcionalidad,

eficacia, no confiscato riedad, dest ino de los tributos y limitación de los

cos tos indi rectos derivados de las obligaciones fiscales,

Info rmación y trasparencia del actuar hacendario.

Dado el deterioro de la confianz a de los contribuyen tes para con las

autoridades hacendarias, se hace necesaria una "Amnistía Fiscal" que se debe

instrumentar a través de novedosos mecanismos legales que han probado su

eficacia en la doctrina tributaria internacional. El resultado esperado en la

introducción de un nuevo pacto fiscal entre los contribuyentes y el gobierno.

Esta Ley introduce medidas novedosas en el sistema fiscal mexicano, lo

que puede ser denomin ado como "Amnistía Fiscal" : Principalmente con tres

objet ivos:

Permitir y promover la incorporación de los contribuyentes, personas

físicas, al padrón tributario, garantizándoles la impunidad por las

act ividades gravadas que al margen de la ley hubieran pod ido venir

realizando hasta antes de su inscripción:

Garant izar a los contribuyentes que ya se encuentren inscritos y que son

objeto de auditorías por parte de la Secretaría de Hacienda, la

posibilidad de regularizarse de manera definitiva, mediante un acuerdo

previo con la autoridad fiscal que los autorice para corregir su situación

13 1


fiscal sin entorpecer, ni descapitalizar su actividad productiva , efecto que

actualmente llegan a producir las visitas fiscales;

Garantizar a las personas físicas y morales una multa mínima cuand o

por primera vez incurran en una infracción a las leyes fiscales que traiga

aparejada la omisión de contribuciones, en lugar de la establecida por el

Código Fiscal de la Federación y;

Aplicar retroactivamente las norma s que regulen el régimen de

infracciones y sanciones tributarias , así como el de los recargos, y las

referentes a la actual ización de los créditos fiscales, cuan do su

aplicación resulte más para el contribuyente afectado.

Asimismo, esta ley señala que, para estimu lar la obligación legal de los

cont ribuyentes de entregar comprobantes fiscales por las operaciones que

realicen, las autoridades fiscales podrán autorizar loterías fiscales en las que con

diversos premios, participaran las personas que hayan obtenido los comprobantes

fiscales respectivos.

Además, las personas físicas y morales que por primera vez incurran a la

Ley Fiscal, por omisión serán acreedoras a una multa mínima, alrededor del 20%

de las contribuciones omitidas. Dicho ordenamiento engloba un nuevo marco legal

con esquemas de defensa y protección de los ciudadanos frente al fisco.

Se estima que este tipo de medidas coadyuvaran a incrementar de manera

notoria la recaudación, pues muchos contribuyentes están esperando una

opo rtunidad acces ible que les permita "autocorregirse", sin tener que pagar los

altos costos por concepto de omitir una contribución.

Esto así, ya que en muchos casos los adeudos son de tal magnitud que

aumentan hasta en 1000 por ciento la contribución omitida y paralizan la actividad

económica del contribuyente.

La Ley Federal de los Derechos del Contribuyente no requiere la creación

de órganos administrativos a efecto de llevar a cabo su aplicación y observancia.

lo que no es beneficio menor en un Estado que precisamente sufre por lo

menguado de sus finanzas públicas.

132


Sin embargo, la ley se relaciona y comp lementa el establecimiento de la

Procuradu ría de la Defensa del Contribuyente, dando así un mayor contenido y

eficacia a la creación de la misma.

133


CONCLUSIONES.

PRIMERA. Por Procuraduría se entiende : la representación voluntaria y directa

otorgada por el procurador, a las partes en el proces o, la figura de poder,

representac ión y mandato, son parte esencial de la Procuraduría y por ende del

procurad or.

SEGUNDA. En México, existen diferentes Procu radurías, que defienden derechos

de consumidores, de personas o de grupos sociales; tales como la Procuraduría

General del Consumidor, la Procuraduría Agrar ia, la Procuraduría de la Defensa

del Trabajo, la Procuraduría Social , la Procuraduría del Menor, etc.; las cuales

atienden quejas y proce dimientos en su materia con facultades administrativas de

coacció n, sin embargo , aunque las funciones que realizan tienen distinta

naturaleza, tienen un fin en común , esto es, representar los intereses de los

diferentes sectores de la población.

TERCERA. La mayor parte de los recursos económicos que obtiene el Estado, es

por concepto de los "impuestos", los cuales consisten en aportaciones pecun iarias

que de una manera obligatoria le son exigidos al particular, y es precisamente

sobre ellos , donde se presenta la mayor ía de los conflictos entre el fisco y el

particular dentro de la Administración Pública .

CUARTA. La autoridad, al realizar la recaudación tributaria, es propensa a incurrir

en prácticas lesivas de los derechos de los contribuyentes. ya sea por

arbitrariedad , falta de imparcialidad o por corrupción, sin embargo , si la lega lidad

no se aseg ura por el propio aparato recaudatorio , es imprescindible la intervención

de un órgano externo e independiente que bajo la visión de defensa del

contribuyente inste a la autoridad fiscal a que respete íntegramente todos sus

derechos.

134


QUINTA. Con la adición del artículo 18-8 al Código Fiscal de la Federación, se

crea la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente como órgano autónomo

encargado de brindar asesoría, representación y defensa al contribuyente en

materia fiscal y administrativa gratuitamente, lo cual garanti za su eficacia en el

desempeño de sus funciones .

SEXTA. Con la creación de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente

dentro de nuestro marco jurídico, se otorgará mayor seguridad jurídica al particular

en sus relaciones con las autoridades fiscales federales .

SEPTIMA. Los servicios que brindará la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente se otorgarán exclusivamen te a petición de parte interesada, por el

Procurador, por los Delegados Regionales y por el número de asesores jurídicos

necesarios para satisfacer la demanda, los cuales deberán de promover ante las

autoridades competentes todos los recursos necesarios para la defensa de sus

representados, sin embargo , el motivo de su creación se dirige a las personas que

no cuentan con los recursos económ icos para asistirse de un abogado particular.

OCTAVA. La Procuradur ía de la Defensa del Contribuyente, representará al

particul ar ante la autoridad correspondiente, promoviendo a su nombre los

recursos administrativos procedentes y en su caso ante el Tribuna l Federal de

Justicia Fiscal y Administrativa, ejerciendo las acciones a que haya lugar,

deduciendo con oportunidad y eficacia los derechos de sus representados, hasta

su total resolución.

NOVENA. La Procuraduría investigará las quejas y reclama ciones de los

contribuyentes, a efecto de conocer a fondo las irregularidades o ilegalidades de la

autoridad fiscal federal, y de esta manera sugerir a las instancias

correspondientes, medidas legales y reglamentarias que considere necesarias

para mejorar y hace r más eficiente la función de las autoridades tributarias.

135


DECIMA . Las respuestas que emita la Procuraduría de la Defensa del

Contribuyente a los interesados sobre las quejas. reclamaciones y sugerencias

que hayan presentado, no crean ni extinguen derechos ni obligaciones de los

contribuyentes, así como tampoco liberan de responsabi lidad a los servidores

públicos, por lo que dichas respuestas no podrán ser impugnadas.

DECIMAPRIMERA. La formulación de quejas y reclamaciones, así como las

resoluciones y recomendaciones que emita el Procurador de la Defensa del

Contribuyente, no constituyen instancia y no afectan el ejerc icio de otros derechos

y medios de defensa que puedan corresponder a los afectad os confo rme a las

leyes, ni suspenderán ni interrumpirán sus plazos preclusivos, de prescripción o

caducid ad , ni afectarán los trami tes o procedimientos que lleven a cabo las

autor idades fiscales.

DECIMASEGUNDA. Es importante que se fomente la cultura tributaria de los

contribuyentes en sus diferentes niveles tanto federal , estatal y municipal, para

que éstos cumplan con sus obligaciones fiscales en forma oportuna , precisa y

voluntaria, lo que permitirá, sobre una base más amplia captar mayores recursos e

impulsar y fortalecer los programas sociales.

DECI MATERCERA . Es conveniente la aprobación de la Iniciativa de Ley Federal

de los Derechos del Contribu yente y por una Nueva Cu ltura Tribtlaria, ya que

compl ementaria de manera importante el trabajo de la Procuraduría de la Defensa

del Contribuyente, con lo cual se podrá otorgar mayor seguridad jurídica al

cont ribuyente, así como coadyuvará a incrementar de manera notoria el

cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales de los mismos.

136


BIBLlOGRAFIA.

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2.- Gaceta Parlamentaria, año V, número 925, 23 de enero de 2002.

3.- Gaceta Parlamentaria, número 1237, 24 de abril de 2003.

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5.- Gaceta Parlamentaria número 31, 12 de diciembre de 2003.

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