5/22/2018 Rtsa 24 - 8 - Tabacu

1/23

124

Short considerations regarding the

administrative contract and the judicial control

procedures in public procurement

Abstract

The juridical concept of public contract was

not generally accepted in the Romanian inter-war

and communist doctrine. The needs of integration

in the European structures after 1989, determined

the domestic legislator to adapt the norms in order

to accomplish the fundamental principles of a

democratic society.

Government Emergency Ordinance no 34/2006

transposed the European Councils Directives in the

field of the award of public works contracts, publicsupply contracts and public service contracts, and

defines the concept, the drafting of the contract and

the control proceedings before the National Council

for Solving Legal Disputes and before the Courts.

The fundamental principle of hearing both

sides is provided by the special law in the

proceedings before the National Council for Solving

Legal Disputes, which is a central body, invested

with jurisdictional power, for solving the complaints

of the applicants in the administrative procedure.This jurisdictional procedure, flexible and quick,

has also shortcomings regarding the participation of

the parties from the administrative procedure before

the jurisdictional body and the consequences of

the courts decision for the person who awarded

the contract.

The possible solution is offered by the Law

no. 554/2004 and the New Civil Procedure Code,

which has to be adopted this year, and also by the

jurisprudence, if the courts exert their active role.

Key words: administrative contract, publicprocurement contract, control procedure

SCURTE CONSIDERAIIASUPRA CONTRACTULUI

ADMINISTRATIV I ASUPRAPROCEDURILOR DE CONTROLJURISDICIONAL N MATERIAACHIZIIILOR PUBLICE

Andreea TABACU

Lect. univ. dr.,Facultatea de tiine Juridice i Administrative, Universitateadin Piteti, Piteti, RomniaTel.: 0040-724-069.888E-mail: andreea.tabacu@upit.ro

Revista Transilvande tiine Administrative2 (24)/2009, pp. 124-146

5/22/2018 Rtsa 24 - 8 - Tabacu

2/23

125

1. Prezentarea noiunii de contract administrativ

Ulterior anului 1989, care a marcat profund spiritul destinatarilor legii, determinnd

necesitatea unor schimbri importante n structura sistemului legislativ, unele instituiiau fost reaezate n raport de noile realiti i n mare parte, pe temeiul unor reglementrieuropene.

Contractele administrative se ncadreazntre instituiile juridice care au necesitatadaptri serioase fade perioada comunist, care avea n vedere contractele economice,precum i, ntr-o msurimportant, fade specificul perioadei interbelice, n careacestea au fost acceptate numai parial, marii autori manifestnd o poziie rezervatn raport cu acestea1.

Pnla adoptarea unor acte normative, care au adus o serie de nouti i pnlatranspunerea acquis-ului comunitar, determinatde aderarea Romniei la UniuneaEuropean, materia contractelor administrative a fost vitregitde o reglementare proprie.

Atenia autorilor de drept administrativ a fost ndreptatn general asupra acteloradministrative cu caracter individual, contractele administrative fiind analizate prinprisma doctrinei franceze2, cu att mai mult cu ct legea contenciosului administrativnr. 29/1990 nu se referea expres la categoria contractelor administrative3.

Noiunea s-a regsit n mod particular n legislaia internn materie administrativ

n legile privind: serviciile de gospodrire comunalnr. 326/20014, serviciile detransport public local de cltori OG nr. 86/20015, contractul de concesiune Legea nr.

1 Teodorescu, A., Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1929, p. 394 i urm.;Rarincescu, C., Contenciosul administrativ romn, Bucureti: Alcalay, 1936; Negulescu,P., Tratat de drept administrativ, Bucureti: Institutul de Arte Grafice, 1934.

2 Jeze, G., Les contrats administratifs de lEtat, des departments, des communes et desetablissements publics, Paris, 1927 iLes Contrats administratifs, vol V, VI, Paris, 1936.Rouviere, J.,Les contrats administratifs, Paris: Dalloz, 1930. Pentru doctrina postbelicase vedea Benoit, F.B.,Le droit administratif francais, Paris: Dalloz, 1968, p. 6-5-606 citatn Trilescu, A., Drept administrativ, Curs universitar, Ediia a III-a, Bucureti: EdituraC.H.Beck, 2008, p. 200.

3 Legea utiliza noiunea de acte de gestiune. n doctrin a fost acceptat categoriacontractelor administrative. n acest sens Petrescu, R.N., Drept administrativ, ClujNapoca, 2002, p.300 i urm., Negoi, A.,Drept administrativ, Bucureti, 1998, p. 173.

4 Publicat n Monitorul Oficial Nr. 359 din 4 iulie 2001 Desfurarea activitilor

specifice fiecrui serviciu public de gospodrie comunal, organizat i realizat n sistemulde delegare a gestiunii, se face pe bazde contract.5 Publicatn Monitorul Oficial Nr. 544 din 1 septembrie 2001.

5/22/2018 Rtsa 24 - 8 - Tabacu

3/23

126

219/19986, contractele de parteneriat public-privat7, contractele de achiziie public8,n prezent abrogate.

Legea actuala contenciosului administrativ, nr. 554/20049, a delimitat expresobiectul contractului administrativ cu ocazia asimilrii contractului cu actuladministrativ n ce privete procedura jurisdicional, frnsa oferi o definiie a

acestuia10

.O serie de alte acte normative se refern prezent la contractul administrativn domenii speciale, de interes public, n care activitatea organelor statului sau aautoritilor locale necesitapelul la subiecte de drept care sdesfoare pentruautoritatea publicrespectiva activitate.

Astfel, O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuriproprietate publicaratcacesta este contractul prin care o autoritate public,denumitconcedent, transmite, pe o perioaddeterminat, unei persoane, denumiteconcesionar, care acioneazpe riscul i rspunderea sa, dreptul i obligaia de

exploatare a unui bun proprietate publicn schimbul unei redevene11

.O.U.G. nr. 34/2006privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelorde concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii12, definete

6 Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, publicat n Monitorul Oficial Nr.459 din 30 noiembrie 1998, a fost abrogat prin O.U.G. nr. 54/2006 privind regimulcontractelor de concesiune de bunuri proprietate public.

7 O.G. nr. 16/2002 publicat n Monitorul Oficial nr. 94 din 2 februarie 2002, defineacontractul de parteneriat public-privat sau contractul de proiect actul juridic care

statueazdrepturile i obligaiile autoritii publice i ale investitorului pentru ntreagaperioad de funcionare a parteneriatului public-privat, acoperind una sau mai multedintre etapele de pregtire, finanare, construcie sau exploatare a unui bun public, pe oduratde timp determinat, dar nu mai mare de 50 de ani.

8 O.U.G. nr. 60/2001 publicat n Monitorul Oficial nr. 241 din 11 mai 2001 defineacontractul de achiziie publicdrept contract, ncheiat n formscris, ntre autoritateacontractant i contractant pentru dobndirea, definitiv sau temporar, de ctre opersoanjuridicdefinitca autoritate contractant, a unor produse, lucrri sau servicii.Ordonana de Urgendefinea i contractul de achiziie publicde furnizare, de servicii icontractul de lucrri.

9 Drago, D.C.,Legea contenciosului administrativ, Comentariii explicaii, Ediia 2, Bucureti:Editura C.H. Beck, 2009, p. 102; Brsan, G.V. i Georgescu, B., Legea contenciosuluiadministrativ nr. 554/2004 adnotat, Bucureti: Editura Hamangiu, 2007, p. 22.

10 Pentru o analizasupra contractului de concesiune a se vedea Albu, E.,Drept administratival bunurilor, Bucureti: Editura Fundaia Romnia de Mine, 2008, p.75.

11 Publicatn Monitorul Oficial Nr. 418 din 15 mai 2006, modificatulterior n mai multernduri, ultima modificare avutn vedere fiind cea adusde O.U.G. nr. 228/30.12.2008publicatn Monitorul Oficial al Romniei nr. 3/05.01.2009.

12 Este contractul care include i categoria contractului sectorial, definit la art. 229 alin.(2), cu titlu oneros, ncheiat n scris ntre una sau mai multe autoriti contractante, pe

de o parte, i unul sau mai muli operatori economici, pe de altparte, avnd ca obiectexecuia de lucrri, furnizarea de produse sau prestarea de servicii, n sensul ordonaneide urgen.

5/22/2018 Rtsa 24 - 8 - Tabacu

4/23

127

contractul de achiziie public13, contractul de concesiune de lucrri publice14icontractul de concesiune de servicii15. Acelai act normativ definete contractulsectorial, care reprezintcontractul de achiziie publicatribuit n scopul efecturiiunei activiti relevante n sectoarele de utilitate public: ap, energie, transport saupot.

n legea nr. 95/2006, art. 17 are n vedere contractele ce se pot ncheia n domeniulprogramelor naionale de sntate, ntre autoritile de sntate publicjudeene ia municipiului Bucureti i furnizorii autorizai de servicii medicale, dei legea lecalificdrept contracte civile i le atribuie n competena acestor instane.

Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utiliti publice16vorbete desprecontractele de delegare a gestiunii serviciilor, care se referla atribuirea sau ncredinareactre operatori a gestiunii unui serviciu de utiliti publice, precum i exploatareasistemului de utiliti publice aferent. Legea nr. 241/2006 a serviciului de alimentarecu api de canalizare17reprezinto aplicaie particulara legii nr. 51/2006.

Legea nr. 92/2007 a serviciilor de transport public local18are ca obiectconcesionareaserviciului de transport public local, care se face prin contract de delegare a gestiunii icu respectarea procedurii de delegare a gestiunii, potrivit dispoziiilor legii nr. 51/2006.

Aceste acte normative, care se raporteaz, n esen, la ncheierea contractuluiadministrativ sau la regimul juridic al acestuia, au fost adoptate pe fondul lipsei uneireglementri generale a contractului administrativ. Unele dintre acestea au avut catemei chiar reglementrile comunitare, a cror transpunere este obligatorie pentrustatele membre, cum este cazul O.U.G. nr. 34/2006, care transpune Directiva nr.2004/18/CE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de lucrri,

de furnizare i de servicii, Directiva nr. 2004/17/CE privind coordonarea procedurilorde achiziie aplicate de entitile care opereazn sectoarele ap, energie, transport iservicii potale19, Directiva 1989/665/CEE privind coordonarea legilor, regulamentelor

13 Este contractul care are aceleai caracteristici ca i contractul de servicii, cu deosebirea cn contrapartida serviciilor prestate contractantul, n calitate de concesionar, primete dinpartea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile peo perioaddeterminatsau acest drept nsoit de plata unei sume de bani prestabilite.

14 Publicatn Monitorul Oficial Nr. 262 din 19 aprilie 2007.15 Publicatn Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene (JOCE) nr. L395 din 30 decembrie1989.

16 Curtea de Apel Cluj, Secia comercial, de contencios administrativ i fiscal, decizia nr.1849/22.10.2007 n Buletinul Jurisprudenei, Culegere de practic judiciar n materiecomercialde contencios administrativ i fiscal pe anul 2007, Bucureti: Editura Universul

Juridic, 2008, pp. 168-182.17 Titlul VII din PNCPA.18 Art. 7 alin. 2 PNCPA.19 Petrescu, R.N., Drept administrativ, Cluj-Napoca: Editura Accent, 2004, p. 338, unde

sunt reinute i alte trsturi, respectiv dreptul de denunare unilateral de ctreautoritatea publici condiiile specifice de cedare a contractului; Iorgovan, A., Tratatde drept administrativ, vol. II, Ediia a III-a, Bucureti: Editura ALL Beck, 2002, pp. 114-

5/22/2018 Rtsa 24 - 8 - Tabacu

5/23

128

i prevederilor administrative referitoare la aplicarea procedurilor de recurs n materiede atribuire a contractelor de furnizare i de lucrri20i Directiva 1992/13/CEE privindcoordonarea legilor, regulamentelor i prevederilor administrative referitoare laaplicarea regulilor Comunitii pentru procedurile de achiziie a entitilor careopereazn sectoarele ap, energie, transport i telecomunicaii21.

Exist, aadar, reglementri privind contractele speciale administrative, frcanormele interne sprevadcadrul general, regulile de drept comun n materie.

Mai mult, apariia destul de trzie a reglementrii contractelor administrative nu apermis destinatarilor legii sdobndeasci s-i nsueasco practicadministrativnecesarntr-o societate democratic, ntemeiatpe principiile nediscriminrii,transparenei, proporionalitii, eficienei utilizrii fondurilor publice i asumriirspunderii22.

Totodat, se constatcnormele n materie au suferit o evoluie sinuoas, fiindfrecvent modificate i, prin invocarea unor argumente de tehniclegislativ, chiarabrogate i nlocuite cu norme similare, respectiv cu reglementri importate din altestate.

Lipsa consecvenei n elaborarea actelor normative se rsfrnge permanent asuprapracticianului, care, lipsit de mijloacele juridice necesare instituirii unei practiciadministrative ntemeiate pe principiile sus menionate, nu va putea sevolueze nprofesia sa23.

De asemenea, adoptarea unor acte normative de import, care nu se ntemeiazpe aceleai realiti administrative, economice sau culturale, similare celor care seregsesc n ara noastr, nu poate determina schimbarea conduitei individuale ia celei colective, ci atrage, dimpotriv, reacii de natura perturba bunul mers al

administraiei.n privina normelor de tehniclegislativ, se constatc, frecvent, transpunerea

unei Directive europene presupune copierea acesteia, fro realadaptare, inndseama de sensul textelor acestora, deseori datorittraducerii deficitare.

Se impunea, astfel, adoptarea unei reglementri generale, care sdetermine noiuneacontractului administrativ sau cel puin sstabileascun cadru general de ncheiere,executare i ncetare a acestuia.

115, expune criterii reinute att de autorii francezi n perioada interbelicG. Jeze iLaferriere, rezerva autorilor romni fade teoria contractului administrativ i esenateoriei contractului administrativ n Frana postbelic. Asupra opiniilor prof. Andre deLaubadere, Traite theorique et pratique des contrats administratifs, 1956; Auby, J.M.,Droitadministratif special, Paris: Sirey, 1966.

20 Publicatn Monitorul Oficial Nr. 372 din 28 aprilie 2006.21 Ultimul model elaborat este contractul cadru privind condiiile acordrii asistenei

medicale n cadrul sistemului de asigurri sociale de sntate pentru anul 2009, publicatn Monitorul Oficial Nr. 885 din 29 decembrie 2008.

22 Tabacu, A., Consideraii asupra contractelor publice ca mijloc de realizare a serviciilor

publice,Integrarea Euro-atlantica Romniei i reforma serviciilor publice, Comunicritiinifice, Sibiu, mai 2003, ISSN 1582-943X.23 Publicatn Monitorul Oficial Nr. 254 din 21 martie 2006.

5/22/2018 Rtsa 24 - 8 - Tabacu

6/23

129

O soluie parialn acest sens este oferitde Proiectul Noului Cod de ProcedurAdministrativ(PNCPA)24, care definete contractul administrativ, alocndu-i unTitlu aparte25, dupce n partea afectatnelesului unor noiuni aratcacteloradministrative le sunt asimilate contractele administrative26. Codul aratastfel cprincontract administrativ se nelege acordul de voincu caracter bi sau multilateral, n

care cel puin o parte este o autoritate public, prin care se urmrete satisfacerea unuiinteres public i cruia i se aplicun regim juridic special, de drept administrativ.Dintre criteriile determinate n literatura de specialitate27pentru calificarea unui

contract ca fiind administrativ PNCPA menioneazurmtoarele: cel puin o parte

24 Giurgiu., L., Reglementri actuale privind unele servicii publice comunitare, 2008,Curierul Judiciar,nr. 5, p. 43.

25 Definiia din Directiveste urmtoarea: Contractele de achiziii publice sunt contracte

cu titlu oneros, ncheiate n scris ntre unul sau mai muli operatori economici i una saumai multe autoriti contractante i care au ca obiect execuia de lucrri, furnizarea deproduse sau prestarea de servicii n sensul prezentei directive.

26 Construcia privete toate lucrrile care vizeaz: pregtirea antierelor (demolare iterasamente, foraje i sondaje), lucrri de construcii (construcia de cldiri de toatetipurile, construcia de lucrri publice, poduri (inclusiv cele destinate s susinosele suspendate), viaducte, tuneluri i pasaje subterane, conducte de transport, liniide comunicaii i linii de transport a energiei electrice pe distane mari, conducte detransport, linii de comunicaii i de transport a energiei electrice pentru reele urbane,lucrri conexe de amenajare urban, asamblarea i construcia de lucrri prefabricate pe

antiere), construcia de lucrri complet prefabricate din elemente, altele dect betonul,fabricate de unitatea care execut lucrrile, construcia de echipamente (altele dectcldirile) pentru stadioane, piscine, sli de sport, terenuri de tenis, circuite de golf ialte instalaii sportive, lucrri de instalaii, lucrri de finisare, activiti de arhitecturide inginerie, gestionarea proiectelor de construcie, ridicarea de arpante i acoperiuri,construcia de osele, lucrri hidrotehnice, lucrri de instalaii (lucrri de instalaiielectrice, lucrri de izolare, instalaii), lucrri de finisare (tencuire, tmplrie i dulgherie,mbrcarea podelelor i a pereilor, vopsitorie i montare de geamuri) i nchirierea deechipamente de construcie cu operator.

27 Anexa II A cuprinde: servicii de ntreinere i reparaii, servicii de transport pe uscat,

inclusiv servicii de transport n vehicule blindate, precum i servicii de curierat, cu excepiatransportului de coresponden, servicii de transport aerian de cltori i de marf, cuexcepia transportului de coresponden, transport de corespondenpe uscat sau aerian,servicii de telecomunicaii, servicii financiare de asigurare i servicii bancare i de investiii,servicii informatice i servicii conexe, servicii de cercetare i de dezvoltare, servicii decontabilitate, de audit i de gestionare a registrelor contabile, servicii de studii de piaide sondaje de opinie, servicii de consultann management i servicii conexe, servicii dearhitectur, servicii de inginerie i servicii integrate de inginerie, planificare urbani serviciide arhitecturpeisagisticservicii conexe de consultantiinifici tehnic, servicii detestare i analiztehnic, servicii de publicitate, servicii de curenie pentru cldiri i servicii

de administrare a proprietilor, servicii de publicare i tiprire contra unei taxe sau pe bazaunui contract, servicii de eliminare a deeurilor menajere i a apelor menajere servicii deigienizare i servicii similare. Anexa II B cuprinde: servicii hoteliere i de restaurant, servicii

5/22/2018 Rtsa 24 - 8 - Tabacu

7/23

130

contractanteste o autoritate public; obiectul contractului privete constituireadomeniului public, punerea n valoare a bunurilor, activitilor, serviciilor proprietatepublica statului sau unitilor administrativ teritoriale, executarea lucrrilor deinteres public, prestarea serviciilor publice, nstrinarea bunurilor din domeniulprivat al statului i al unitilor administrativ teritoriale, acordarea unor sume din

bugetul public cu titlu nerambursabil; contractul are o parte reglementarformatdin clauze stabilite prin lege sau acte administrative, derogatorii de la dreptul comun.

2. Calificarea contractului ca administrativ

Structura menionatn PNCPA este respectatn mare parte la definirea contractuluiadministrativ n multe reglementri interne, nsproblema principalo reprezintcalificarea contractului, pe de o parte ca fiind administrativ, iar pe de altparte caaparinnd unei anumite categorii din cadrul acestuia, pentru a cunoate regimuljuridic i procedurile aplicabile fiecruia.

Un contract care ridicprobleme de calificare datoritconflictului ntre trsturilesale i prevederile legale exprese este contractul care se ncheie n materia acordriiasistenei medicale n cadrul sistemului de asigurri sociale de sntate. Dei conformart. 246 din Legea nr. 95/2006 privind reforma n domeniul sntii28contractelesunt calificate drept civile, prin specificul acestora ele se comportmai degrabcaadministrative. Pe structura criteriilor clasice de clasificare, reinute i n PNCPA, seconstatco parte esteautoritate publicprin reprezentantul su - Casa de asigurride sntate29, obiectul contractului privete furnizarea unui serviciu public (deservicii medicale), are o parte reglementarformatdin clauze stabilite prin lege sau

acte administrative, derogatorii de la dreptul comun (contractul cadru stabilit prinact administrativ H.G.)30.

Fade instituirea unui contract cu clauze reglementare i de posibilitatea autoritiide a denuna contractul n mod unilateral n raport de revocarea de ctre organele ndrept a dovezii de evaluare a furnizorului sau a autorizaiei sanitare de funcionare31,

de transport feroviar, servicii de transport naval, servicii de transport anexe i auxiliare,servicii juridice, servicii de recrutare i de plasare a forei de munc, servicii de investigaie i

de siguran, cu excepia serviciilor de transport cu vehicule blindate, servicii de nvmnti de formare profesional, servicii de sntate i servicii de asisten social, servicii deagrement, culturale i sportive.

28 Publicatn Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene Nr. L 365 din 30 decembrie 1989,pp. 33-35.

29 Directiva are n vedere termenul de review procedures ceea ce nu poate fi tradus expresnumai prin recurs.

30 Art. 2 alin. 8 din Directiva nr. 665/89/CE.31 Rezilierea contractului intervine i n cazul refuzului furnizorilor de a pune la dispoziia

organelor de control ale Casei Naionale de Asigurri de Sntate i ale caselor de asigurri

de sntate actele de evidenfinanciar-contabila medicamentelor i/sau materialelorsanitare eliberate conform contractelor ncheiate i documentelor justificative privindsumele decontate din Fond.

5/22/2018 Rtsa 24 - 8 - Tabacu

8/23

131

calificarea expresa acestuia ca fiind civil nu permite dect concluzia clegiuitorula dorit sscoatcontractul de sub incidena legii administrative, dei i cunoatecaracteristicile. Mai mult, conferirea litigiilor nscute n legturcu contractul deprestri de servicii medicale Comisiei de arbitraj care funcioneazpe lngCasaNaionalde Asigurri de Sntate, evideniazintenia legiuitorului de a aplica

contractului legea civil, ca drept comun. ns, art. 4 alin. 3 din Contractul cadruaratclitigiile sunt, dupcaz, n competena instanelor judectoreti, astfel cobligativitatea arbitrajului se apreciazn funcie de dispoziiile Crii a patra dinCodul de procedurcivil.

Aadar, n materia contractelor cadru de furnizare a serviciilor medicale, nu seapliclegea administrativdei specificul i trsturile contractului conduc ctreconcluzia cacesta are o atare natur.

Un contract administrativ care nu ridicprobleme de calificare fade normele care

l reglementeazeste contractul prin care se deleag

gestiunea serviciilor comunitarede utiliti publice32.

Dupce n art. 9 din Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utiliti publice33se aratcraporturile juridice dintre autoritile administraiei publice locale iutilizatori34sunt raporturi juridice de naturadministrativ, supuse normelor juridicede drept public, iar raporturile juridice dintre autoritile administraiei publicelocale i operatori35sunt supuse normelor juridice de drept public sau privat, dupcaz, n funcie de forma de gestiune adoptat, legea prezintformele de reglementarea raporturilor juridice dintre autoritile administraiei publice locale sau asociaiile

de dezvoltare comunitar, dupcaz, i operatorii serviciilor de utiliti publice.Legea prevede cacestea sunt hotrri de dare n administrare - n cazul gestiuniidirecte - i hotrri i contracte prin care se deleaggestiunea serviciilor - n cazulgestiunii delegate.

Contractul de delegare a gestiunii este un contract ncheiat n formscris, prin careuna sau mai multe uniti administrativ-teritoriale, individual sau n asociere, n calitate

32 Tabacu, A., Consideraii asupra contractelor publice ca mijloc de realizare a serviciilorpublice,Integrarea Euro-atlantica Romniei i reforma serviciilor publice, Comunicritiinifice, Sibiu, mai 2003, ISSN 1582-943X.

33 Publicatn Monitorul Oficial Nr. 254 din 21 martie 2006.34 Raporturile juridice dintre operatorii serviciilor de utiliti publice i utilizatorii acestor

servicii sunt raporturi contractuale desfurate n baza contractului-cadru de furnizare/prestare a serviciilor de utiliti publice, elaborat de autoritatea de reglementarecompetent, cu respectarea prevederilor legale n vigoare, a regulamentelor serviciilor ia caietelor de sarcini specifice acestora.

35 Puie, O., Aspecte privind soluionarea unor litigii derivnd din contractele administrative

i alte tipuri de contracte ncheiate de ctre autoritile publice, 2008, PandecteleRomne, nr. 7, p. 32, pentru calificarea contractului ncheiat ntre operatori i beneficiariiserviciilor publice ca fiind administrativ.

5/22/2018 Rtsa 24 - 8 - Tabacu

9/23

132

de delegatar, atribuie, pe o perioaddeterminat, unui operator liceniat, n calitate dedelegat, care acioneazpe riscul i rspunderea sa, dreptul i obligaia de a furniza/presta un serviciu de utiliti publice sau, dupcaz, activiti din componena aceluiserviciu, inclusiv dreptul i obligaia de a administra i de a exploata infrastructuratehnico-edilitaraferentserviciului/activitilor furnizate/prestate, n schimbul unei

redevene, dupcaz36.Legea aratexpres cacesta este asimilat actelor administrative i intrsub

incidena prevederilor legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrilei completrile ulterioare art. 30 alin. 6 din Legea nr. 51/2006.

Trsturile contractului confirm, de asemenea, calificarea sa legal37. Astfel,autoritatea publiclocalparte n contract are posibilitatea i obligaia de a urmri, dea controla i de a supraveghea modul n care se realizeazserviciile de utiliti publice,i anume, modul de respectare i de ndeplinire a obligaiilor contractuale asumatede operatori, inclusiv n relaia cu utilizatorii, calitatea serviciilor furnizate/prestate,

indicatorii de performanai serviciilor furnizate/prestate, modul de administrare,exploatare, conservare i meninere n funciune, dezvoltare sau modernizare asistemelor de utiliti publice, modul de formare, stabilire, modificare i ajustare apreurilor i tarifelor pentru serviciile de utiliti publice.

n prezent, reglementarea de baza contractului public, administrativ, estereprezentatde O.U.G. nr. 34/2006, care preia integral definiia din textul Directiveinr. 18/2004, definind contractul de achiziie publicca fiind contractul cu titlu oneros,ncheiat n scris ntre una sau mai multe autoriti contractante38, pe de o parte, i

36 Anterior O.U.G. nr. 34/2006 Legea 51/2006 arta cacest contract de delegare a gestiuniipoate fi un contract de concesiune sau contract de parteneriat public-privat. Att Legeanr. 219/1998 privind regimul concesiunilor ct i O.G. nr. 16/2002 privind contractelede parteneriat public-privat au fost abrogate prin O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuireacontractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i acontractelor de concesiune de servicii.

37 Giurgiu., L., Reglementri actuale privind unele servicii publice comunitare, 2008,Curierul Judiciar, nr. 5, p. 43.

38 Ordonana de Urgen definete autoritatea contractant ca fiind oricare organism alstatului - autoritate publicsau instituie public- care acioneazla nivel central orila nivel regional sau local, oricare organism de drept public, altul dect unul dintre celede mai sus, cu personalitate juridic, care a fost nfiinat pentru a satisface nevoi deinteres general frcaracter comercial sau industrial i care se aflcel puin n una dintreurmtoarele situaii: este finanat, n majoritate, de ctre o autoritate contractantsau dectre un alt organism de drept public; se afln subordinea sau este supuscontroluluiunei autoriti contractante sau unui alt organism de drept public; n componenaconsiliului de administraie/organului de conducere sau de supervizare mai mult dejumtate din numrul membrilor acestuia sunt numii de ctre o autoritate contractant

sau de ctre un alt organism de drept public; oricare asociere formatdin una sau maimulte autoriti contractante, oricare ntreprindere publicce desfoaruna sau maimulte dintre activitile prevzute la cap. VIII seciunea 1, atunci cnd aceasta atribuie

5/22/2018 Rtsa 24 - 8 - Tabacu

10/23

133

unul sau mai muli operatori economici, pe de altparte, avnd ca obiect execuiade lucrri, furnizarea de produse sau prestarea de servicii39.

Sunt preluate i aspectele care definesc particularitatea fiecrui contract de achiziien funcie de obiectul acestuia, respectiv execuia de lucrri, furnizarea de produsesau prestarea de servicii.

Astfel, contractele de achiziii publice delucrrisunt contracte de achiziii publice40,avnd ca obiect fie execuia, fie att proiectarea, ct i execuia unor lucrri referitoarela una dintre activitile menionate n anexa I41sau a unei lucrri, fie realizarea, prinorice mijloace, a unei lucrri care srspundunor necesiti precizate de autoritateacontractant.

Contractele de achiziii publice de bunurisunt contracte de achiziii publice,altele dect cele de lucrri, care au ca obiect achiziia de produse, cumprarea lor

contracte de achiziie publicsau ncheie acorduri-cadru destinate efecturii respectiveloractiviti; oricare subiect de drept, altul dect cele de mai sus care desfoaruna saumai multe dintre activitile prevzute la cap. VIII seciunea 1, n baza unui drept specialsau exclusiv, acordat de o autoritate competent, atunci cnd acesta atribuie contracte deachiziie publicsau ncheie acorduri-cadru destinate efecturii respectivelor activiti.

39 Definiia din Directiveste urmtoarea: Contractele de achiziii publice sunt contractecu titlu oneros, ncheiate n scris ntre unul sau mai muli operatori economici i una saumai multe autoriti contractante i care au ca obiect execuia de lucrri, furnizarea deproduse sau prestarea de servicii n sensul prezentei directive.

40 Contractul de concesiune de lucrri publice este definit n ordonan ca fiindcontractul care are aceleai caracteristici ca i contractul de lucrri, cu deosebirea cncontrapartida lucrrilor executate, contractantul, n calitate de concesionar, primete dinpartea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatullucrrilor pe o perioaddeterminatsau acest drept nsoit de plata unei sume de baniprestabilite.

41 Construcia privete toate lucrrile care vizeaz: pregtirea antierelor (demolare iterasamente, foraje i sondaje), lucrri de construcii (construcia de cldiri de toatetipurile, construcia de lucrri publice, poduri (inclusiv cele destinate s susinosele suspendate), viaducte, tuneluri i pasaje subterane, conducte de transport, linii

de comunicaii i linii de transport a energiei electrice pe distane mari, conducte detransport, linii de comunicaii i de transport a energiei electrice pentru reele urbane,lucrri conexe de amenajare urban, asamblarea i construcia de lucrri prefabricate peantiere), construcia de lucrri complet prefabricate din elemente, altele dect betonul,fabricate de unitatea care execut lucrrile, construcia de echipamente (altele dectcldirile) pentru stadioane, piscine, sli de sport, terenuri de tenis, circuite de golf ialte instalaii sportive, lucrri de instalaii, lucrri de finisare, activiti de arhitecturide inginerie, gestionarea proiectelor de construcie, ridicarea de arpante i acoperiuri,construcia de osele, lucrri hidrotehnice, lucrri de instalaii (lucrri de instalaii

electrice, lucrri de izolare, instalaii), lucrri de finisare (tencuire, tmplrie i dulgherie,mbrcarea podelelor i a pereilor, vopsitorie i montare de geamuri) i nchirierea deechipamente de construcie cu operator.

5/22/2018 Rtsa 24 - 8 - Tabacu

11/23

134

n rate, nchirierea sau leasingul, cu sau fropiune de cumprare. n cazul n careun contract are ca obiect att furnizarea de produse ct i lucrri de montaj i deinstalare, este considerat contract de achiziii publice de bunuri dacactivitateade instalare-montare este accesorie.

Contractele de achiziii publice de serviciisunt contracte de achiziii publice42,

altele dect contractele de achiziii publice de lucrri sau de bunuri, care au ca obiectprestarea de servicii prevzute n anexa II43.Atunci cnd, datoritspecificului obiectului contractului, acesta are n vedere att

furnizarea de produse ct i prestarea de servicii, contractul va fi considerat contract defurnizare, dacvaloarea estimata produselor este mai mare dect valoarea estimataserviciilor prevzute n contract, respectiv contract de servicii, dacvaloarea estimata serviciilor este mai mare dect valoarea estimata produselor prevzute n contract.

Aceastmanierde definire extrem de exacta contractului, n scopul calificriisale n mod corect, este specificdreptului francez, care a inspirat n linii generale

procedurile de elaborare i redactare a actelor normative europene sau a dreptuluieuropean derivat. Dei stufoas, o asemenea reglementare se releva fi utiln specialn Romnia, unde o reglementare de drept comun a contractelor administrative lipsete,singurele criterii de care dispune cel care este chemat scalifice un contract fiindcele oferite de doctrina inspirat, de asemenea, din cea francez.

42 Contractul de concesiune de servicii este definit ca fiind contractul care are aceleai

caracteristici ca i contractul de servicii, cu deosebirea c n contrapartida serviciilorprestate contractantul, n calitate de concesionar, primete din partea autoritiicontractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioaddeterminatsau acest drept nsoit de plata unei sume de bani prestabilite.

43 Anexa II A cuprinde: servicii de ntreinere i reparaii, servicii de transport pe uscat,inclusiv servicii de transport n vehicule blindate, precum i servicii de curierat, cuexcepia transportului de coresponden, servicii de transport aerian de cltori i demarf, cu excepia transportului de coresponden, transport de corespondenpe uscatsau aerian, servicii de telecomunicaii, servicii financiare de asigurare i servicii bancarei de investiii, servicii informatice i servicii conexe, servicii de cercetare i de dezvoltare,

servicii de contabilitate, de audit i de gestionare a registrelor contabile, servicii de studiide piai de sondaje de opinie, servicii de consultann management i servicii conexe,servicii de arhitectur, servicii de inginerie i servicii integrate de inginerie, planificareurbani servicii de arhitecturpeisagisticservicii conexe de consultantiinificitehnic, servicii de testare i analiztehnic, servicii de publicitate, servicii de cureniepentru cldiri i servicii de administrare a proprietilor, servicii de publicare i tiprirecontra unei taxe sau pe baza unui contract, servicii de eliminare a deeurilor menajere ia apelor menajere servicii de igienizare i servicii similare. Anexa II B cuprinde: serviciihoteliere i de restaurant, servicii de transport feroviar, servicii de transport naval, serviciide transport anexe i auxiliare, servicii juridice, servicii de recrutare i de plasare a forei

de munc, servicii de investigaie i de siguran, cu excepia serviciilor de transport cuvehicule blindate, servicii de nvmnt i de formare profesional, servicii de sntatei servicii de asistensocial, servicii de agrement, culturale i sportive.

5/22/2018 Rtsa 24 - 8 - Tabacu

12/23

135

3. Controlul exercitat de Consiliul Naional pentru Soluionarea Contestaiilor

asupra procedurii de atribuire a contractelor administrative

Consecina imediata calificrii unui contract ca fiind de achiziie de lucrri,de bunuri sau de servicii este aceea clegea prevede expres procedura aplicabilncadrul fiecruia, n vederea atribuirii i ncheierii sale.

Procedurile de atribuire a contractelor publice (administrative) presupun totodati necesitatea unui control prin intermediul unor organisme independente, precumi a justiiei. Caracterul extrem de stufos al procedurilor i necesitatea realizriiunei practici administrative unitare determinnecesitatea ca fiecare stat membrustranspunDirectiva nr. 665/89 privind coordonarea legilor, reglementrilor idispoziiilor administrative privind aplicarea procedurilor de recurs la atribuireacontractelor de achiziii publice de produse i a contractelor publice de lucrri44.

Conform Consiliului U.E., adoptarea Directivei este necesarpentru a asiguratransparena i nediscriminarea ntre statele membre, n domeniul achiziiilor publice.Se aratn expunerea de motive ceste necesar sexiste n statele membre ci deatac eficiente i rapide n cazurile de nclcare a legislaiei comunitare n domeniulachiziiilor publice sau a reglementrilor naionale de punere n aplicare a acesteilegislaii.

Directiva vorbete despre recurs ca i cale de atac45, nsare n vedere dousensuripentru aceeai noiune, respectiv recurs administrativ sau administrativ-jurisdicional,n faa unui organ cu atribuii administrative sau administrativ-jurisdicionale i unrecurs judiciar, n faa instanelor judectoreti, exercitat mpotriva deciziei luate

de ctre organul jurisdicional. Concluzia rezultdin aceea cDirectiva prevedeobligativitatea statelor membre de a adopta dispoziii pentru a garanta ca procedurileprin care o msurpresupus ilegalluatde organismul de recurs (administrativ-jurisdicional n.n. AT) sau orice presupusdeficienn exercitarea competeneloracordate acestuia (organului administrativ-jurisdicional n.n. AT) sfie supuseunui recurs judiciar sau unui recurs n faa unui alt organism care este o instansau tribunal n sensul articolului 177 din Tratatul CEE i este independent att fade autoritatea contractant, ct i fade organismul de recurs46.

n virtutea art. 249 alin. 3 din Tratatul de nfiinare a Comunitii Europene47

,Directiva lasla latitudinea statelor membre modul de transpunere a actului normativcomunitar, indicnd numai principalele trsturi pe care trebuie sle aibprocedurareglementatla nivel intern.

44 Publicatn Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene Nr. L 365 din 30 decembrie 1989,pp. 33-35.

45 Directiva are n vedere termenul de review procedures ceea ce nu poate fi tradus expres

numai prin recurs.46 Art. 2 alin. 8 din Directiva nr. 665/89/CE.47 Publicat n Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene C 325 din 24 decembrie 2002.

5/22/2018 Rtsa 24 - 8 - Tabacu

13/23

136

n primul rnd, procedurile de recurs trebuie sfie accesibile oricrei persoanecare este sau a fost interesatde obinerea unui anumit contract public de achiziiede produse sau a unui contract public de lucrri i care a fost sau riscsfie lezatde o presupusnclcare a legii. De asemenea, deciziile adoptate de organismeleresponsabile cu procedurile de recurs trebuie spoatfi puse n aplicare n mod efectiv.

Directiva determini limitele competenelor ce pot fi atribuite organelor nvestitecu soluionarea recursului, referindu-se la obiectul cererii formulate de ctre persoanainteresat48.

n lumina Directivei, legiuitorul intern a prevzut n O.U.G. nr. 34/2006 o procedurn doi pai, administrativ-jurisdicional, n faa Consiliului Naional de Soluionarea Contestaiilor i judiciar, n faa Curii de Apel, nvestitcu soluionarea plngeriimpotriva deciziei pronunate de Consiliu.

Legiuitorul s-a oprit la aceastsoluie pentru a asigura, pe de o parte, deducereacauzei n faa unor specialiti, membrii Consiliului49, iar pe de altparte, pentru a

asigura i cerina eseniala accesului liber la justiie, ca principiu fundamental, prinsupunerea cauzei analizei unui judector.

Chiar daclegea nu menioneazexpres cprocedura desfuratn faa Consiliuluieste administrativ-jurisdicional, ea va fi calificatca atare, pe de o parte n raport cuart. 257 alin. 1 din O.U.G. nr. 34/2006, care conferasemenea atribuii Consiliului iarpe de altparte fade faptul ctrsturile procedurii conduc la aceastconcluzie.

Astfel, trebuie s se in seama de definiia legal a actului administrativ-jurisdicional, care, potrivit legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, este

actul emis de o autoritate administrativinvestit, prin lege organic, cu atribuii dejurisdicie administrativspecial.Totodat, se constatcprocedura n faa Consiliului ntrunete cerinele legale

pentru a fi considerato procedurde jurisdicie administrativspecial. Legea

48 Art. 2 alin. 1 prevede: (a) adoptarea de msuri temporare, cel mai rapid posibil i prinintermediul unor proceduri provizorii, n scopul corectrii presupusei nclcri sauprevenirii lezrii n continuare a intereselor respective, inclusiv msuri de suspendaresau care s asigure suspendarea procedurii de atribuire a unui contract de achizi ii

publice sau a aplicrii oricrei decizii luate de autoritatea contractant; (b) fie anularea,fie asigurarea anulrii deciziilor luate n mod ilegal, inclusiv eliminarea specificaiilortehnice, economice sau financiare discriminatorii din invitaia la licitaie, documentaiade contract sau orice alte documente legate de procedura de atribuire a contractului; (c)acordarea de daune interese persoanelor lezate n urma unei nclcri.

49 Art. 257 alin. 4 din O.U.G. nr. 34/2006 aratcn ceea ce privete deciziile sale, Consiliuleste independent i nu este subordonat Autoritii Naionale pentru Reglementarea iMonitorizarea Achiziiilor Publice.De asemenea art. 261 alin. 2 arat c membrii Consiliului sunt selecionai pe baza

aptitudinilor profesionale i a bunei reputaii. Candidaii trebuie s aib studiiuniversitare, o vechime de 5 ani n domeniul juridic, economic sau tehnic, precum iexperiende 2 ani n domeniul achiziiilor publice i/sau concurenei.

5/22/2018 Rtsa 24 - 8 - Tabacu

14/23

137

contenciosului administrativ aratcaceasta trebuie sse ntemeieze pe principiilecontradictorialitii, asigurrii dreptului la aprare i independenei activitiiadministrativ-jurisdicionale (art. 2 alin. 1 lit.e).

Aceste soluii au avut la bazo doctrinvast50, care n final s-a oprit asupraurmtoarelor caracteristici ale procedurii administrativ jurisdicionale51: organul care

soluioneazcauza este stabilit de lege, este imparial i independent; el este investitde lege cu deplinjurisdicie de fapt i de drept; el are putere de decizie nu doar deaviz; procedura este echitabili prezintelemente de contradictorialitate, publicitatei termene rezonabile; procedura se desfoarcu respectarea dreptului la aprare,funcioneazprincipiulnon reformatio in pejusi autoritatea de lucru judecat; actulemis prin aceastprocedureste obligatoriu i poate fi pus n executare silit52.

De asemenea, PNCPA cere ca procedura administrativde soluionare a litigiilornscute din activitatea administrativsfie reglementatprin legi speciale, autoritateacare soluioneazlitigiul sfie independentfade prile litigiului, litigiul sfie

declanat prin petiie, sse desfoare cu respectarea principiului contradictorialitii,n mod public, daclegea nu prevede expres altfel53.

Astfel, Consiliul i desfoaractivitatea n complete formate din 3 membri aiConsiliului, care sunt independeni54, cauzele fiind distribuite aleatoriu, iar principiilelegalitii, celeritii, contradictorialitii i a dreptului la aprare sunt expres prevzutede lege. Consiliul are posibilitatea de a solicita lmuriri prilor, de a administra probei de a solicita orice alte date sau documente necesare, fiind incident aici principiulrolului activ n aflarea adevrului.

50 Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, vol. II, Bucureti: Editura ALLBECK, 2002,p. 467. Actul administrativ jurisdicional era, spre deosebire de actul administrativ,acel act administrativ tipic, care n cazuri riguros determinate de lege, soluioneazcu fora de adevr legal i dup o procedurbazatpe principiul independenei i alcontradictorialitii, litigii ivite n realizarea administraiei de stat active.

Drganu, T., Actele de drept administrativ, Bucureti: Editura tiinific, 1959, p. 204;Vedina., V.,Introducere n studiul dreptului administrativ, Bucureti: Editura Era, 1999,p. 19; Drago, D.C., Legea contenciosului administrativ, Comentarii i explicaii, op.cit.,pp. 119-120; Bogasiu., G., Legea contenciosului administrativ, comentati adnotatcu

legislaie, jurisprudeni doctrin, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2008, p. 91. Pentru criteriile determinate de doctrin n materia actului jurisdicional a se vedeaDeleanu, I., Tratat de procedurcivil, vol. II, Ediia 2, Bucureti: Editura C.H.Beck, 2007,pp. 2-4; Ciobanu, V.M., Tratat teoretic i practic de procedurcivil, vol. I, Teoria general,Bucureti: Editura Naional, 1996, p. 27-31.

51 Popescu, C.L., Accesul liber la justiie. Aciune n contencios administrativ. Proceduradministrativprealabil, frcaracter jurisdicional. Obligativitate. Constituionalitate,2004, Curierul Judiciar, nr. 7-8, p. 24.

52 Le, I., Tratat de drept procesual civil, Ediia 4, Bucureti: Editura CH Beck, 2008, p. 6.53 Art. 171 PNCPA.

54 Art. 257 alin. 3 din O.U.G. nr. 34/2006. Garanii de independen pentru membriiConsiliului sunt menionate i n art. 264 care se referla interdicii, incompatibiliti iobligaii relative la depunerea declaraiilor de avere i de interese.

5/22/2018 Rtsa 24 - 8 - Tabacu

15/23

138

Legea aratdetaliat cum anume soluioneazConsiliul contestaia i soluiile pecare le poate pronuna55. Astfel, Consiliul se pronunmai nti asupra excepiilorde proceduri de fond. Ulterior analizeazactul atacat din punct de vedere allegalitii i temeiniciei putnd pronuna o decizie prin care l anuleazn tot sau nparte, obligautoritatea contractantsemitun act sau dispune orice altmsur

necesarpentru remedierea actelor ce afecteazprocedura de atribuire56

. DeciziaConsiliului este obligatorie pentru pri, sanciunea care afecteazcontractul deachiziie publicncheiat cu nerespectarea deciziei fiind nulitatea absolut. Dacprindecizie se anuleazactul atacat ori autoritatea contractante obligatsemitunact sau sdispunorice altmsurnecesarpentru nlturarea actelor ce afecteazprocedura de atribuire, decizia este executorie.

n ceea ce privete posibilitatea Consiliului de a suspenda procedura de atribuire,tocmai pentru asigurarea celeritii, legiuitorul intern a optat pentru suspendareade drept a procedurii de atribuire de la primirea unei contestaii de ctre autoritatea

contractant57.Aceastsoluie, adoptatn virtutea marjei de apreciere a statului, excede sferei

Directivei, care se referla msurile provizorii de suspendare a actului atacat, aflaten competena organului cu atribuii jurisdicionale, artnd nscprocedurile derecurs nu trebuie ele nsele sproducun efect automat de suspendare a procedurilorde atribuire a contractului la care se refer. Ca atare, actul comunitar are n vederesuspendarea procedurii la cerere, nslegiuitorul intern a consacrat aceastsoluienumai n ceea ce privete procedura din faa instanei de judecat, investitcusoluionarea plngerii la soluia pronunatn contestaie de ctre Consiliu (art. 283

din O.U.G. nr. 34/2006).Directiva menioneazcondiiile n care se poate dispune suspendarea procedurii

de atribuire, respectiv curmrile negative ale msurii nu trebuie sdepeascefectele sale benefice. Astfel, soluia legiuitorului intern pare sfie contrarceleidin Directiv, deoarece s-a instituit suspendarea de drept, fro apreciere asupracondiiilor recomandate de norma comunitar, ns, pe de o parte soluia din Directivnu are caracter obligatoriu, doar rezultatul de atins avnd acest caracter pentru statelemembre, iar pe de altparte Directiva nu distinge ntre suspendarea pronunatde

organul cu atribuii jurisdicionale i de cel judiciar.

55 Albu, E., Dreptul contenciosului administrativ, Bucureti: Editura Universul Juridic,2008, pp. 84-85; Trilescu, A.,Drept administrativ, Curs universitar, op.cit., p. 248 i urm.

56 Legea circumstaniazcompetena Consiliului de obiectul contestaiei i de faza n carese aflprocedura. Astfel, Consiliul are competennumai pentru contestaiile formulaten cadrul procedurii de atribuire, nainte de ncheierea contractului. Totodat, dacsesolicit numai despgubiri, acestea pot fi acordate numai prin aciune n justiie, nconformitate cu dispoziiile legii contenciosului administrativ.

57 erban, D.D., Implicaiile Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 94/2007 asupraprocedurilor n faa Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor, 2008,RevistaDreptul, nr. 2, p. 135.

5/22/2018 Rtsa 24 - 8 - Tabacu

16/23

139

Aadar, legiuitorul intern a adoptat dousoluii distincte, suspendarea fiind de dreptn ipoteza atacrii actului la Consiliu i la cerere n faa instanei de judecatinvestitcu soluionarea plngerii. Suspendarea de drept asiguri celeritatea procedurii nsensul c, dacs-ar ajunge la ncheierea contractului dei a fost formulato contestaie,contractul ar rmne frefecte i procedura ar trebui reluat, or, remedierea unor

lipsuri n procedureste posibili direct, n faza contestaiei (art. 276 indice 1 dinO.U.G. nr. 34/2006), astfel creluarea procedurii nu mai este necesar.Suspendarea de drept reprezintun argument (avantaj) pentru care prile din

procedursesizeazConsiliul, nsprincipalul argument pare sfie acela cprilenu au altcale de a sesiza nerespectarea legii n procedura de atribuire, anteriorsesizrii instanei de judecat.

Ceea ce se impune a fi analizat fade principiul accesului liber la justiie este, pede o parte, concordana normei adoptate de legiuitorul intern cu art. 21 din Constituie,iar pe de altparte cu nsi Directiva care i-a servit ca temei al adoptrii.

Astfel, potrivit art. 255 din O.U.G. nr. 34/2006, persoana care se considervtmatntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim printr-un act al autoritii contractante,cu nclcarea dispoziiilor legale n materia achiziiilor publice, are dreptul de acontesta actul respectiv pe cale administrativ-jurisdicional, n condiiile prezenteiordonane de urgen, saun justiie, n condiiile Legii nr. 554/2004.

Dispoziiile constituionale se referla caracterul facultativ i gratuit al proceduriloradministrativ-jurisdicionale speciale, aspect regsit expres i n Legea contenciosuluiadministrativ art. 6 alin. 158. Corobornd cele doutexte rezultcdispoziiaconstituionaleste respectat, deoarece legea specialcare consacrprocedura

specialadministrativ-jurisdicionalutilizeaztermenul sau. Ca atare, persoanapoate alege calea de urmat, fie aceastproceduradministrativ-jurisdicionalmpotrivaactului administrativ (din procedura de licitaie), fie procedura dreptului comun nfaa instanei de contencios administrativ, cu respectarea art. 7 alin. 2 din Legea nr.554/2004.

Excepia instituitprin art. 256 alin. 1 indice 1, care exclude competena Consiliuluin ceea ce privete contestaiile referitoare la procedurile de atribuire de lucrriaferente infrastructurii de transport de interes naional, nu poate conduce la concluzia

cprocedura n faa Consiliului este obligatorie, ci numai c, n ipotezele respective,Consiliul nu mai are competen.

58 Alin. 2 aratcactele administrative susceptibile, potrivit legii organice, sfacobiectulunei jurisdicii speciale administrative pot fi atacate la instana de contencios administrativ,cu respectarea dispoziiilor art. 7 alin. (1), dacpartea nelege snu exercite proceduraadministrativ-jurisdicional. Anterior apariiei noii legi actele administrative puteau fiatacate cu aciune directn faa instanei judectoreti de contencios administrativ, nvederea exercitrii controlului de legalitate, iar actele administrativ jurisdicionale, cu

excepia celor din domeniul impozitelor i taxelor i a celor din materia contraveniilorputeau fi atacate n faa Curii Supreme de Justiie (Curii de Apel Bucureti) Secia decontencios administrativ, conform art. 4 din Legea nr. 29/1990.

5/22/2018 Rtsa 24 - 8 - Tabacu

17/23

140

Totodat, art. 287 alin. 3 din lege aratcert cprile nu se pot adresa concomitentatt Consiliului ct i instanei de judecat, iar sesizarea Consiliului de ctre o parteconcomitent cu instana de judecat, atrage suspendarea judecii pnla soluionareacauzei pe cale administrativ-jurisdicional, n faa Consiliului. Menionarea n legea raportului ntre fazele procedurale nu atrage concluzia cprima este obligatorie, ci

dimpotriv, dacse formuleazcerere la Consiliu, orice altprocedurse suspend.Considernd dispoziiile constituionale i prevederea Directivei este cert cnorma internreglementeazo procedurfacultativ59, lsatla latitudinea prii,aceasta putnd apela direct la instana de judecat. Totodat, tera persoancare nua participat n procedura de atribuire nu poate sesiza Consiliul, aceasta fiind numaiposibilitatea prii din procedura administrativ60.

Ce se ntmplcnd o procedurreglementatde legea internprin transpunereaunei Directive, procedurutilprin supunerea problemei respective, suficient desensibile, unui for de specialiti, investit ntr-o procedurcu multiple garanii de

transparen, eficieni celeritate, nu este obligatorie, deoarece norma constituionalinternse opune?

Consecina este cprocedura riscsdevininutil, partea apelnd la justiiedirect n condiiile Legii contenciosului administrativ, cu respectarea proceduriiprealabile, iar instanele vor putea interpreta diferit normele aplicabile, cu consecinaunei practici neunitare. Dacautoritatea contractanteste situatla nivel naional, nraport cu normele de competenn materie, uniformitatea jurisprudenialse poateasigura de ICCJ investitcu recursurile la hotrrile pronunate de curile de apel.

Cnd ns, potrivit Directivei nr. 2004/18/CE61

, autoritatea contractantse aflla nivellocal, uniformitatea rmne un deziderat, neexistnd cel puin posibilitatea legalde ao asigura, litigiile nefiind n ultim grad de jurisdicie de competena aceleiai instane.

Cu privire la calitatea procesualactivse constatc, dei articolul 255 dinO.U.G. nr. 34/2006 utilizeaznoiunea de persoan, la articolul urmtor (256)legea vorbete despre parte62i nu despre persoanvtmat. Directiva nu se referla calitatea celui care apeleazla procedura de recurs, vorbind general despre oricepersoancare este sau a fost interesatde obinerea unui anumit contract public deachiziie de produse sau a unui contract public de lucrri i care a fost sau riscs

59 Deleanu, I., Observaii privind procedura de rezolvare a diferendelor juridice n legturcu atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrripublice i a contractelor de concesiune de servicii, 2008,Revista Dreptul, nr. 3, pp. 49-50.

60 Pentru analizarea noiunii de parte n procedura de atribuire a se vedea erban, D.D.,Participarea la procedurile de atribuire a contractelor de achiziie public, 2008,Revista

Dreptulnr. 1, p. 148..61Art. 9 aratcsunt considerate autoriti contractante: statul, colectivitile teritoriale,

organismele de drept public i asociaiile formate din una sau mai multe din aceste

colectiviti sau unul sau mai multe organisme de drept public.62 Art. 256 alin. 1 Partea care se considervtmatare dreptul sse adreseze ConsiliuluiNaional de Soluionare a Contestaiilor.

5/22/2018 Rtsa 24 - 8 - Tabacu

18/23

141

fie lezatde o presupusnclcare. Din formulare rezultnscdreptul comunitarderivat se referla persoana care a participat n procedura de atribuire i nu la oriceter, care are la ndemncalea dreptului comun.

n concluzie, partea din procedurare alegerea de a sesiza Consiliul sau directinstana de contencios administrativ, n timp ce terul, care ndeplinete cerinele

art. 255 alin. 3 din lege63

, va putea apela numai la dreptul comun64

.Directiva nu impune expres procedura n faa forului intern investit cu soluionarearecursului administrativ-jurisdicional. Aceasta se desfoardupnormele interne,care trebuie sgaranteze nsrealizarea principiilor prevzute n Directivi sasiguretotodatscopul urmrit prin adoptarea procedurilor de atribuire a contractelor deachiziie public.

n legea internse prevede obligaia contestatorului de a nainta contestaia attConsiliului ct i autoritii contractante, depunndu-se la contestaie i copia actuluiatacat, n cazul n care acesta a fost emis, precum i copii ale nscrisurilor necesare.

La primirea contestaiei autoritatea contractantare obligaia si ntiinezedespre aceasta i pe ceilali participani ncimplicai n procedura de atribuire,atandu-le o copie a contestaiei respective, comunicarea fiind realizatnumai cuconfirmarea primirii.

Participanii n cadrul aceleiai proceduri de atribuire au posibilitatea de a seasocia la contestaie printr-o cerere proprie.

Obligaia comunicrii tuturor actelor ctre ceilali participani are n vedereasigurarea contradictorialitii i respectarea dreptului la aprare, deoarece o parte

poate fi dezavantajatprin contestaia depusde altparte dacnu are posibilitateasparticipe i s-i exprime punctul de vedere.Ceea ce este nelmurit n cadrul procedurii de contestaie este consecina care

se produce atunci cnd, dei comunicatcontestaia tuturor prilor n procedur,acestea nu intervin, iar licitaia s-a finalizat prin desemnarea unui ctigtor.

Se pare caciunea celui care contest, odatadmis, chiar frparticiparea (prinasociere) a ctigtorului, determinpentru acesta din urmdoar posibilitatea de apretinde despgubiri, de vreme ce decizia Consiliului este obligatorie pentru pri,contractul de achiziie publicncheiat cu nerespectarea deciziei Consiliului fiind

lovit de nulitate. Prile sunt de aceastdatdoar prile din procedura administrativ-jurisdicionaln faa Consiliului sau i prile din procedura administrativdeatribuire? Conform textului rezultcsunt avute n vedere toate prile proceduriiadministrative, n caz contrar, i n ipoteza unei eventuale inopozabiliti a deciziei,aceasta fiind lipsitde efecte, iar procedura urmatn zadar. Pentru o bunorganizare

63 Dacare un interes legitim n legturcu un anumit contract de achiziie publicpentrua crui atribuire se aplicprevederile O.U.G. nr. 34/2006 sau daca suferit, sufersau

riscssufere un prejudiciu, ca o consecina unui act al autoritii contractante, denatursproducefecte juridice.64 In sens contrar a se vedea Trilescu, A., op.cit., p. 249 ; Albu, E., op.cit., p. 80.

5/22/2018 Rtsa 24 - 8 - Tabacu

19/23

142

n procedura jurisdicionalse impunea ca toate prile procedurii administrativesparticipe obligatoriu, iar n cazul contestaiei formulate abuziv spoatpretindedespgubiri65. De altfel, aa demareazchestiunea sesizrii Consiliului, art. 256/1artnd cn situaia exercitrii abuzive a dreptului de a depune contestaii pe caleadministrativ-jurisdicional, la cererea autoritii contractante i dupemiterea deciziei

privind soluionarea contestaiei, Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilorpoate sanciona contestatorul cu o amendiar instana de judecatpoate acordamsuri reparatorii. Directiva se referexpres la aceastposibilitate artnd n art. 2alin. 6 c, n afarde cazurile n care o decizie trebuie anulatnainte de acordareadaunelor interese, un stat membru poate prevedea c, dupncheierea unui contractn urma acordrii sale, competenele organismului responsabil cu procedurile derecurs sunt limitate la acordarea de daune oricrei persoane lezate de o nclcare.

Ca atare, dacla procedura administrativ-jurisdicionalparticipnumai unele dintreprile din procedura de atribuire, frca cele ncunotiinate, dar n contradictoriu

cu care nu s-a formulat contestaie, sformuleze cerere de asociere n procedur(art. 273 alin. 2 din O.U.G. nr. 34/2006), aceleai pri vor figura i n recurs. ns,hotrrea astfel obinutpoate produce consecine negative n privina altei persoanecare a participat la procedura jurisdicional, mai ales dacpronunarea hotrrii s-afcut dupmomentul deschiderii ofertelor, iar persoana respectiva fost desemnatctigtoare.

Pentru a se evita ca procedura purtatnumai n contradictoriu cu unii participanila procedura administrativsafecteze situaia unei persoane care nu s-a asociat nprocedura jurisdicional, se poate apela n prezent la dispoziiile art. 16 indice 1din Legea nr. 554/2004. Conform acestora instana de contencios administrativ poatepune n discuie, din oficiu, necesitatea introducerii n cauza acestora, precum i aaltor subiecte de drept66. Dei se refernumai la procedura judiciar, aceastnormse poate aplica i n faa organului administrativ-jurisdicional, care se impune spunn discuia prilor necesitatea extinderii cadrului procesual subiectiv.

n Proiectul Noului Cod de ProcedurCivil(NCPC) judectorul poate extinde cadrulprocesual subiectiv din oficiu, ceea ce n raport cu normele actuale nu este permis.Astfel, potrivit art. 75 alin. 1 i 2 din NCPC, daclegea prevede expres, judectorul

va dispune din oficiu introducerea n cauza altor persoane, chiar dacprile sempotrivesc. Cnd lipsete o prevedere n sensul de mai sus n materie contencioas,

65 erban, D.D., Implicaiile Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 94/2007 asupraprocedurilor n faa Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor, 2008,Revista

Dreptul, nr. 2, pp. 128-129.66 Pentru aplicarea art. 278 alin. 3 din O.U.G. nr. 34/2006 care se refer la competena

Consiliului i cu privire la acte care nu sunt menionate n contestaie (extindere dinoficiu a cadrul procesual obiectiv). Curtea de Apel Cluj, Secia comercial, de contencios

administrativ i fiscal, decizia nr. 594/14.03.2007 n Buletinul Jurisprudenei, Culegerede practicjudiciarn materie comercialde contencios administrativ i fiscal pe anul2007, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2008, p. 185.

5/22/2018 Rtsa 24 - 8 - Tabacu

20/23

143

dar raportul juridic dedus judecii impune participarea i a altor persoane la judecat,judectorul va pune n discuia prilor necesitatea introducerii n cauza acestora.Instana va putea respinge aciunea, fra se pronuna pe fond, numai dacniciunadintre pri nu solicitintroducerea n cauza terului, iar judectorul apreciazcpricina nu poate fi soluionatfrparticiparea acestuia.

Asemenea prevederi vor putea fi utilizate i n procedura n faa Consiliului, carese va completa cu prevederile dreptului comun, daclegea specialtace, astfel cse va impune punerea n discuia prilor a extinderii cadrului procesul cu toatepersoanele care au participat n proceduri ale cror drepturi pot fi vtmate prinsoluia pronunatde ctre Consiliu. Nu se poate lsa la aprecierea terului asocierean procedura jurisdicional, ci se impune a se verifica n primul rnd dacacestacunoate despre existena contestaiei, fiindu-i comunicatde ctre autoritateacontractant, n condiiile art. 271 alin. 2 din O.U.G. nr. 34/2006.

Prin urmare, n recurs cadrul procesual este stabilit, instana neputnd s-l mai

extind, nsva putea desfiina decizia Consiliului dacacesta a omis spunndiscuie extinderea cadrului procesual i strimitcauza spre rejudecare67.La ora actualns, fade dispoziiile din Codul de procedurcivil, care

completeazOrdonana de Urgeni Legea nr. 554/2004, Consiliul nu poate fi obligatsextindcadrul procesual subiectiv, singura posibilitate a terei persoane care aparticipat n proceduri care riscssufere efecte negative prin decizia Consiliului,fiind aceea de a solicita despgubiri.

Directiva instituie n art. 1 alin. 3 obligativitatea pentru statele membre de a reglementao procedurde recurs68accesibilcel puin oricrei persoane care este sau a fost

interesatde obinerea unui anumit contract public achiziie de produse sau a unuicontract public de lucrri i care a fost sau riscsfie lezatde o presupusnclcare.

Or, a fi parte n procedura administrativpresupune implicit i mplinirea ipotezeidin textul menionat, astfel cprin proceduraccesibiltrebuie sse neleagnu doarposibilitatea persoanei de a interveni ntr-un proces (n faa organului administrativ-jurisdicional), ci i obligativitatea pentru partea care tinde sdesfiineze un actadministrativ ntocmit n cadrul procedurii de atribuire, de a sesiza organul nvestitcu atribuii jurisdicionale n contradictoriu cu toate prile, pentru a determinacomplet, de la nceput, cadrul procesual subiectiv. n cazul n care contestatorul nu

cunoate toate prile implicate n procedur, autoritatea contractanttrebuie s-ipunla dispoziie aceste date la momentul formulrii contestaiei.

Cum aceastobligaie nu este prevzutn legea special, care se refernsexpresla principiul contradictorialitii69i, totodat, ea nu existn dreptul comun, se impune

67 Curtea de Apel Piteti Secia Comerciali de Contencios Administrativ i Fiscal, decizianr.994/RC/24 Octombrie 2008, n dosar nr. 715/46/2008 nepublicat.

68 Att recursul administrativ jurisdicional ct i recursul judiciar.

69 Art. 269 din O.U.G. nr. 34/2006 Procedura de soluionare a contestaiilor sedesfoar cu respectarea principiilor legalitii, celeritii, contradictorialitii i adreptului la aprare.

5/22/2018 Rtsa 24 - 8 - Tabacu

21/23

144

ca ntr-o viitoare reglementare specialacest aspect sfie lmurit, pentru a se conferituturor prilor ntr-o procedurde atribuire, posibilitatea unei protecii efective adrepturilor subiective ct i a celor procesuale, nefiind de dorit ca o hotrre pronunatn contradictoriu cu alte persoane70svatme partea care nu a neles sparticipeprin formularea unei cereri de asociere n procedura administrativ-jurisdicional.

4. Concluzii

n materia contractelor administrative, a cror reglementare de drept comun nceea ce privete atribuirea i ncheierea acestora se regsete n O.U.G. nr. 34/2006,procedurile de control jurisdicional sau judiciar prevzute n scopul transpuneriiDirectivei nr. 665/89/CE necesitanumite modificri, n vederea asigurrii realizriiprincipiilor contradictorialitii i dreptului la aprare.

Norma interndeosebete procedura la dispoziia prilor din cadrul procedurii deatribuire a contractelor publice de procedura la care pot apela terele persoane. Partea

are posibilitatea sse adreseze Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor i,mpotriva deciziei acestuia, sformuleze plngere (recurs) la instana de judecatiarterul poate ssesizeze doar direct instana de contencios administrativ, n condiiileLegii nr. 554/2004.

Prevederea unei proceduri administrativ-jurisdicionale la dispoziia prilor,procedurfacultativconform art. 21 din Constituie, poate rmne frconsecinei ineficient, atunci cnd partea acioneazdirect n instansau daccererea esteformulatde un terfade procedura de atribuire. Se impune disciplinarea conduiteipersoanelor care participn asemenea proceduri pentru a declana faza jurisdicional,

n faa Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor, n scopul crerii uneipractici unitare n materia achiziiilor publice, domeniu de interes european.

n ceea ce privete procedura la ndemna prilor, este posibilnlturareainadvertenelor constatate, de natura afecta drepturile subiective ale persoaneicare, dei a participat la procedura administrativ, i vede negat dreptul ctigat prinprocedura jurisdicional, care se poartntre alte persoane. Soluia extinderii cadruluiprocesual subiectiv n faa Consiliului, n temeiul Legii nr. 554/2004 i a dispoziiilorrelative la rolul activ al judectorului, precum i a noilor dispoziii ale Proiectului

Noului Cod de ProcedurCivil, pentru realizarea unei depline contradictorialitii a dreptului la aprare, asigurtotodati celeritatea procedurii de atribuire, aspectesenial pentru atingerea obiectivelor prevzute n Directivele europene, transpusen normele interne.

70 Nicolae, A., Relativitatea i opozabilitatea efectelor hotrrilor judectoreti, Bucureti:Editura Universul Juridic, 2008, pp. 319-321.

5/22/2018 Rtsa 24 - 8 - Tabacu

22/23

145

Bibliografie:

1. Albu, E.,Drept administrativ al bunurilor, Bucureti: Editura Fundaia Romniade Mine, 2008.

2. Alexandru, I., Tratat de administraie public, Bucureti: Editura Universul Juridic,2008.

3. Apostol Tofan, D.,Drept administrativ, Curs universitar, Vol. I., Ediia a 2-a,Bucureti: Editura C.H.Beck, 2008.4. Auby, J.M.,Droit administratif special, Paris: Sirey, 1966.5. Benoit, F.B.,Le droit administratif francais, Paris: Dalloz, 1968.6. Brsan, G.V. i Georgescu, B.,Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

adnotat, Bucureti: Editura Hamangiu, 2007.7. Bogasiu., G.,Legea contenciosului administrativ, comentati adnotatcu legislaie,

jurisprudeni doctrin,Bucureti: Editura Universul Juridic, 2008.8. Ciobanu, V.M., Tratat teoretic i practic de procedurcivil,Vol. I, Teoria general,

Bucureti: Editura Naional, 1996.9. Deleanu, I., Tratat de procedurcivil, Vol. II, Ediia a 2-a, Bucureti: Editura

C.H.Beck, 2007.10. Deleanu, I., Observaii privind procedura de rezolvare a diferendelor juridice n

legturcu atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesi-une de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, 2008,RevistaDreptul, nr. 3.

11. Drago, D.C.,Legea contenciosului administrativ, Comentarii i explicaii, Ediiaa 2-a, Bucureti: Editura C.H. Beck, 2009.

12. Drganu, T.,Actele de drept administrativ, Bucureti: Editura tiinific, 1959.13. Giurgiu., L., Reglementri actuale privind unele servicii publice comunitare,

2008, Curierul Judiciar, nr. 5.14. Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, vol. II, Ediia a 3-a, Bucureti: Editura

ALL Beck, 2002.15. Jeze, G.,Les contrats administratifs de lEtat, des departments, des communes et

des etablissements publics, Paris, 1927.16. Jeze, G.,Les Contrats administratifs, Vol. V-VI, Paris, 1936.

17. Le, I., Tratat de drept procesual civil, Ediia a 4-a, Bucureti: Editura C.H. Beck,2008.18. Negoi, A.,Drept administrativ, Bucureti: Edituta Atlas Lex, 2008.19. Negulescu, P., Tratat de drept administrativ, Bucureti: Institutul de Arte Grafice,

1934.20. Nicolae, A.,Relativitatea i opozabilitatea efectelor hotrrilor judectoreti,

Bucureti: Editura Universul Juridic, 2008.21. Petrescu, R.N.,Drept administrativ, Cluj Napoca: Accent, 2002.22. Popescu, C.L., Accesul liber la justiie. Aciune n contencios administrativ.

Proceduradministrativprealabil, frcaracter jurisdicional. Obligativitate.Constituionalitate, 2004, Curierul Judiciar, nr. 7-8.

5/22/2018 Rtsa 24 - 8 - Tabacu

23/23

146

23. Puie, O., Aspecte privind soluionarea unor litigii derivnd din contractileadministrative i alte tipuri de contracte ncheiate de ctre autoritile publice,2008,Pandectele Romne, nr. 7.

24. Rarincescu, C., Contenciosul administrativ romn, Bucureti: Alcalay, 1936.25. Rouviere, J.,Les contrats administratifs, Paris: Dalloz, 1930.

26. erban, D.D., Participarea la procedurile de atribuire a contractelor de achiziiepublic, 2008,Revista Dreptul,nr. 1.27. erban, D.D., Implicaiile Ordonanei de Urgena Guvernului nr. 94/2007 asupra

procedurilor n faa Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor,2008,Revista Dreptul, nr. 2.

28. Tabacu, A., Consideraii asupra contractelor publice ca mijloc de realizare aserviciilor publice,Integrarea Euroatlantica Romniei i reforma serviciilorpublice, Comunicri tiinifice, Sibiu, mai 2003.

29. Teodorescu, A., Tratat de drept administrativ, Vol. I, Bucureti, 1929.

30. Trilescu, A.,Drept administrativ. Curs universitar, Ediia a 3-a, Bucureti: EdituraC.H.Beck, 2008.

31. Vedina, V.,Introducere n studiul dreptului administrativ, Bucureti: Editura Era,1999.