COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE COALA DOCTORAL N TIINE ADMINISTRATIVE

TEZ DE DOCTORAT

Politica de Coeziune a Uniunii Europene n domeniul transporturilor n Romnia

Rezumat

Conductor tiinific: Prof.univ.dr. Irina Moroianu Zltescu

Doctorand: Vicenia Georgiana Voicu (cs. Duescu)*

*Beneficiar al Proiectului Burse Doctorale pentru o Societate Sustenabil, proiect cofinanat de Uniunea European prin Fondul Social European, Programul Operaional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, 2007-2013.

Bucureti 2014

BDSS

POSDRU/107/1.5/S/76844 Proiect cofinanat din Fondul Social European prin Programul Operaional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013

2

CUPRINS: Consideraii introductive

Partea I Capitolul I: Conceptul de administraie public

Seciunea 1. Metodologia cercetrii n scopul realizrii obiectivelor propuse 1.1 Analiza organizaional 1.2 Analiza funcional 1.3 Analiza sistemic 1.4 Analiza sistemal

Seciunea 2. Noiuni privind administraia public

2.1 Cercetarea interdisciplinar i nelegerea fenomenului administrativ 2.2 Perspectiva juridic asupra administraiei publice 2.3 Perspectiva politic asupra administraiei publice 2.4 Perspectiva managerial asupra administraiei publice 2.5 Conceptul de administraie public n ri membre ale Uniunii Europene

Seciunea 3. Principii generale ale administraiei publice naionale i europene

3.1 Principii generale ale administraiei publice naionale 3.2 Principii generale care guverneaz activitatea instituiilor Uniunii Europene

Concluzii capitolul I

Capitolul II: Sectorul public. Administraia public central

Seciunea 1. Sectorul public 1.1 Definiii. Noiuni introductive 1.2 Rolul sectorului public 1.3 Funciile sectorului public

Seciunea 2. Ministerele instituii ale administraiei publice centrale 2.1 Scurt prezentare a organelor de specialitate ale administraiei publice centrale Ministerele 2.2 Serviciile publice descentralizate ale ministerelor

Concluzii capitolul II

3

Capitolul III: Introducere privind studiul instituiilor europene

Seciunea 1. Consideraii referitoare la Uniunea European 1.1 Comunitatea European a Crbunelui i Oelului (CECO) 1.2 Comunitatea European a Energiei Atomice (CEEA) i Comunitatea Economic European (CEE)

Seciunea 2. Instituiile Uniunii Europene conform Tratatului de la Lisabona 2.1 Parlamentul European 2.2 Consiliul European 2.3 Consiliul 2.4 Curtea de Justiie a Uniunii Europene 2.5 Banca Central European 2.6 Curtea de Conturi

Seciunea 3. Comisia European i rolul su n domeniul Politicii de Coeziune

Concluzii capitolul III

Partea a II-a Transporturile i Politica de Coeziune a Uniunii Europene

Capitolul IV: Politica de Coeziune i Programul Operaional Sectorial de Transport 2007-2013

Seciunea 1. Politica de Coeziune a Uniunii Europene. Istoric. Obiective

Seciunea 2. Legislaia naional i european n gestionarea fondurilor structurale 2.1 Legislaia naional i european n domeniul transporturilor privind gestionarea fondurilor structurale 2.2 Cadrul Strategic Naional de Referin 2007-2013 (CSNR)

Seciunea 3. Fondurile structurale i de coeziune baza Politicii de Coeziune

3.1 Principiile de intervenie a fondurilor structurale i de coeziune 3.2 Sistemul de implementare a fondurilor structurale i de coeziune prin politica de coeziune a UE 3.3 Fondul European de Dezvoltare Regional (FEDR) 3.4 Fondul de Coeziune (FC)

4

Seciunea 4. Programul Operaional Sectorial de Transport (POS-T)

4.1 Coninutul Programului Operaional Sectorial de Transport 4.2. Obiective i alocri financiare pentru Programul Operaional Sectorial de Transport 4.3 Axele prioritare din cadrul Programului Operaional Sectorial de Transport

Concluzii capitolul IV

Capitolul V: Reguli privind gestiunea, monitorizarea i controlul Programului Operaional Sectorial de Transport 2007-2013

Seciunea 1. Autoritatea de Management n cadrul Programului Operaional Sectorial de Transport. Caracteristici. Funcii Seciunea 2. Monitorizarea Programului Operaional Sectorial de Transport Seciunea 3. Controlul exercitat de Comisia European n gestionarea fondurilor structurale i de coeziune Seciunea 4. Previziuni cu privire la Politica de Coeziune a UE pentru programul operaional 2014-2020

Concluzii capitolul V

Capitolul VI: Studiu de caz. Proiect finanat prin Programul Operaional Sectorial de Transport, Axa Prioritar 1: Modernizarea i dezvoltarea axelor prioritare TEN-T n scopul dezvoltrii unui sistem durabil de transport i integrrii acestuia n reelele de transport ale UE, Domeniul major de Intervenie 1: Modernizarea i dezvoltarea infrastructurii rutiere de-al lungul Axei Prioritare TEN-T 7 Construcia Autostrzii Ortie-Sibiu

Seciunea 1. Prezentarea general a proiectului Seciunea 2. Evaluarea, selecia i monitorizarea proiectului Seciunea 3. Chestionar adresat funcionarilor publici

Concluzii capitolul VI

Partea a III-a

Capitolul VII. Politica de Coeziune n alte state membre UE. Studii de caz

Seciunea 1. Valoarea adugat a implementrii politicii de coeziune n alte state membre Seciunea 2. Polonia Seciunea 3. Grecia

Concluzii capitolul VII Concluzii generale

5

ARGUMENT

n contextul aderrii Romniei la Uniunea European ncepnd cu anul 2007, am considerat necesar cercetarea comprehensiv a sectorului de transport din Romnia, n sens legislativ i instituional, pentru primul program operaional de acest gen din ara noastr i anume Programul Operaional Sectorial de Transport pentru perioada 2007-2013. Demersul lucrrii de fa se bazeaz pe o cercetare interdisciplinar, obiectivul fiind nelegerea fenomenului actual n procesul de atragere a fondurilor europene n domeniul transporturilor i identificarea mecanismelor necesare pentru mbuntirea acestui proces.

n sens larg, politica european de coeziune are ca scop susinerea regiunilor defavorizate la nivel european, n vederea diminurii disparitilor economice i sociale. Reformele politicii europene de coeziune au concentrat cheltuielile n regiunile i statele mai puin dezvoltate i cu resurse limitate, n scopul crerii unei Uniuni mai competitive din punct de vedere economic i social. Printre aceste state s-a numrat i Romnia odat cu aderarea din anul 2007.

Aderarea Romniei la Uniunea European a presupus asigurarea unui cadru administrativ adecvat chiar nainte de anul 2007. n acest context, putem vorbi de o regenerare a conceptelor specifice administraiei publice, n strns legtur cu mecanismul instituional complex al Uniunii Europene. Administraia public, prin instituiile sale, intr n contact cu noi termeni: autoritate de management, program operaional sectorial, bugetare pe proiecte, cerere de finanare, fonduri structurale i de coeziune.

Atingerea obiectivelor agendei Lisabona creterea economic durabil, stabilitatea i coeziunea economic i social oblig statele membre UE i Romnia s obin performane prin politicile i instituiile nou create. Capacitatea unei instituii publice de a face fa cerinelor UE este privit astfel i din perspectiva performanei, a capacitii de a crea sisteme de implementare i de a dezvolta planuri strategice.

Obiectivul general al cercetrii de fa este dat de o abordare specific a politicii de coeziune a Uniunii Europene n domeniul transporturilor, avnd n vedere faptul c aceast politic a avut influene asupra rii noastre ncepnd cu perioada de programare 2007-2013. Prin acest demers, mi propun totodat s realizez o analiz a stadiului n care se afl Romnia n procesul de atragere a fondurilor europene n domeniul transporturilor.

6

Trebuie menionat faptul c la nivel european nu exist o reet unic a unui sistem de implementare pentru atragerea fondurilor europene. O administraie public adaptat la cerinele UE i transparena impus de Uniunea European duc la crearea unui sistem ce se dorete a fi capabil a susine politica n sectorul transporturilor.

Aderarea Romniei la Uniunea European n anul 2007 a obligat ara noastr la o adaptare rapid la cerinele politicii de coeziune i nu numai, att prin crearea instituiilor capabile s gestioneze programele politicii de coeziune, ct i prin adoptarea unui cadru legislativ care s poat susin complexitatea unui asemenea demers. Mobilitatea persoanelor i a bunurilor, dezvoltarea economiei i a comerului nu se pot concepe fr o infrastructur adecvat de transport. Finanarea infrastructurii de transport nu mai poate fi susinut doar prin bugete publice. Prin urmare, concluzia simpl i final ar putea fi dat, n fapt, de implementarea propriu-zis a politicii de coeziune n ara noastr pentru sectorul n spe. Lucrarea de fa ns are scopul de analiza situaia sectorului de transport pentru acest prim program operaional 2007-2013, dup cum i primii pai ai dezvoltrii cadrului legislativ i instituional, alturi de propunerile de ordin organizatoric ce pot stabiliza dezvoltarea n acest sector. Am ncercat aadar s reliefez problemele ce au aprut n sistemul de implementare pentru sectorul transport n vederea absorbiei fondurilor structurale i de coeziune, ct i soluiile ce pot fi conturate pentru mbuntirea cadrului instituional i atingerea obiectivelor prestabilite pentru Programul Operaional Sectorial de Transport. Acest program stabilete prioritile, obiectivele i alocarea fondurilor pentru dezvoltarea sectorului de transport n Romnia.

PROBLEMATICI DE EXPLORAT

Demersul tiinific pentru aceast cercetare este bazat pe stabilirea ntrebrilor de cercetare i a problematicilor de explorat, dup cum urmeaz:

ntrebri de cercetare: 1) Cum a influenat politica de coeziune a Uniunii Europene dezvoltarea sectorului de

transport n Romnia?

2) Ce cadru legislativ a fost adoptat i ce instituii s-au nfiinat n Romnia pentru a susine un Program Operaional Sectorial de Transport?

7

3) Care a fost impactul politicii de coeziune, din punct de vedere instituional, n alte state membre UE?

Problematici de explorat: 1) Politica de coeziune a Uniunii Europene, prin influena sa, apare ca o modalitate de a

rspunde nevoilor unui stat membru UE. 2) Programul Operaional Sectorial de Transport poate fi susinut numai printr-un cadru

legislativ adecvat, ct i prin crearea unei instituii complexe i eficiente, ce pot sprijini dezvoltarea sectorului de transport.

3) Varietatea problemelor ntmpinate la nivel instituional au avut un efect major n dezvoltarea sectorului de transport.

Metodologia cercetrii este reprezentat de mbinarea metodei calitative, prin care a fost realizat o cercetare a literaturii n jurnale, articole i volume de specialitate, cu metoda cantitativ, prin colectare i prelucrare de date ce au dus la realizarea unei analize n domeniu.

Lucrarea are o component descriptiv, o ilustrare a strii de fapt, i o component prescriptiv, care analizeaz ce ar trebui fcut pentru rezolvarea problemelor aprute n implementarea Programului Operaional Sectorial de Transport. Observaia participativ, ca metod de cercetare calitativ, contribuie la evidenierea fenomenelor, rmnnd la nivelul de nelegere i descriere a fenomenului cercetat. Chestionarul, ca metod de cercetare cantitativ, a fost de asemenea utilizat cu scopul de a prefigura o imagine ct mai apropiat de realitate a acestui nou fenomen administrativ numit Autoritate de Management. Studiul exploratoriu a avut ca scop stabilirea coordonatelor unui fenomen administrativ complex, de a clarifica i de a genera o mai bun nelegere a coordonatelor problemei studiate.

Nu trebuie neglijat fapul c studiul de fa aduce elemente noi n domeniul de cercetare al sectorului de transport, avnd n vedere timpul scurt care a trecut de la aderarea Romniei la UE i pn n prezent.

De asemenea n ultima parte a acestei cercetri am ales s prezint un studiu exploratoriu n sfera implementrii politicii de coeziune n domeniul sectorului de transport, punnd accent i pe cteva exemple n domeniu regsite n ri ca Polonia i Grecia.

Pornind de la ntrebrile i problematicile de explorat, rezultatele cercetrii vor fi identificate prin capitolele lucrrii, dup cum urmeaz:

8

PARTEA I

Capitolul 1: Conceptul de administraie public Pentru a pleca de la o analiz ct mai susinut, este necesar s explorm conceptul de

administraie public prin ncercarea de definire a unor termeni-cheie, fcnd apel la cercetarea interdisciplinar, din mai multe perspective specifice i altor ri membre UE.

Fr o cunoatere aprofundat a conceptelor de administraie public pentru cercetarea de fa, din punct de vedere juridic, politic i managerial, nu putem nelege conceptele i termenii prezentai n partea a II-a a prezentei teme de cercetare, printre care: autoritate de gestionare / autoritate de management, program operaional, fond de coeziune etc.

Totodat, nu putem efectua o cercetare comprehensiv fr a studia metodologia cercetrii n scopul realizrii obiectivelor propuse, precum i un studiu privind principiile generale ale administraiei publice naionale i europene. Scopul analizei acestor principii este dat de ideea c principiile generale ale administraiei publice reprezint reguli de conduit generale. La rndul lor, aceste reguli stau la baza organizrii i activitii tuturor organelor i persoanelor care exercit atribuii ale funciei executive n interesul general i la care se subordoneaz n exercitarea drepturilor i asumarea de obligaii toate celelalte subiecte ale raporturilor juridice administrative.

n domeniul administraiei publice, doctrina contemporan a adoptat modelul interdisciplinaritii n cercetarea fenomenului administrativ.

n orientrile unor doctrinari1 ai fenomenului administrativ, se pretinde c dreptul civil, dreptul muncii etc., reglementeaz coninutul competenei organelor administraiei de stat, iar normele de drept administrativ reglementeaz doar modalitile de exercitare a competenei organelor administraiei de stat. Dreptul administrativ reglementeaz dou categorii de raporturi sociale:

a) cele care privesc aplicarea legii, respectiv prestarea de servicii publice n limitele legii de ctre structuri statale i alte subiecte publice;

b) cele care privesc soluionarea litigiilor dintre autoritile administraiei publice i ceteni.

1 Antonie Iorgovan, Tratat de Drept Administrativ, Vol. I+II, Editura Nemira, 1996, Editia a II-a , revazut i

adugit i V.Prisacaru , Tratat de Drept Administrativ romn , Partea General, Editura Lumina Lex , Bucureti, 1993

9

Ce este ns fenomenul administrativ? ntr-o sintez a doctrinei franceze, Antonie Iorgovan, reine urmtoarele trsturi ale fenomenului administrativ: a) este un fenomen social alctuit din totalitatea faptelor administrative; b) aceste fapte presupun organizarea unor mijloace pentru atingerea unui obiectiv (nfptuirea unor valori); c) obiectivul (valoarea) este stabilit de o autoritate superioar; d) se extinde pn la activitatea de nfptuire material a obiectivului.2

Obiectul de cercetare al fenomenului administrativ este dat de studierea administraiei publice n ansamblul su, cu toate implicaiile, relaiile i corelaiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social3. Particularitile, specificitatea acestei activiti, rezult din particularitile faptelor sociale ce se produc cu prilejul realizrii ei. Descifrarea acestor particulariti ne conduce la conturarea noiunii de fapt administrativ4 ca fapt social distinct n raport cu celelalte fapte sociale; noiunea faptului administrativ fiind punctul de plecare al cercetrilor n domeniul administraiei publice.

Pentru a evidenia necesitatea interdisciplinaritii n cercetarea tiinelor administrative, prof.dr. Ioan Alexandru subliniaz c ntre componenetele sistemului socio-economic exist o interdependen relativ, dar determinat5, aadar i cercetarea administraiei publice, a fenomenului administrativ, nu se poate realiza dect interdisciplinar, raportndu-ne la un ansamblu de concepte, rezultate, metode, proceduri, instituii, absolut necesar a fi folosite.

Apariia i dezvoltarea dreptului administrativ sunt legate ndeosebi de originea i particularitatea concepiei juridice asupra administraiei. Este cunoscut faptul c nu poate exista un concept juridic unanim acceptat, care s fie utilizat ori de cte ori este vorba de administraia public. Astfel Ernst Forsthoff6 constat c este mai uor s caracterizezi administraia public dect s o defineti, tiina dreptului administrativ fiind aflat n dificultate n definirea propriului obiect de cercetare. Astfel, administraia public este un domeniu dinamic, aflat ntr-o continu adaptare la noile cerine sociale, politice, economice.

2 Antonie Iorgovan, Tratat de Drept Administrativ, Ediia a III-a restruturat, revzut i adugit, Vol I, Editura All

Beck, Bucureti 2001,, p. 17 3 Alexandru Negoi, Consideraii cu privire la obiectul tiintei administraiei, n "Analele" Universitii Bucureti, tiine juridice, 1970, nr.2, p.35-39; i M.T.Oroveanu, Cu privire la obiectul tiinei administraiei, n "Studii i cercetri juridice", 1971, nr.2, p.285 4 Paul Bandet, Lucien Mehl, Le fait administratif - nature, origine et developpement - Trait de science

administrative, Mouton, Paris, 1966, pag. 81 i urm. 5 Ioan Alexandru , Interdisciplinaritatea, noua paradigm n cercetarea fenomenului administrativ, - Sesiunea anual

de comunicri tiinifice, 2010, I.S.A. Paul Negulescu, Sibiu, p. 25 6 Ernst Forsthoff admite n lucrarea sa Trait de droit administratif allemande, Editura . Bruylant, 1969, influena

doctrinei administrative franceze n ciuda faptului c nu poi defini anumite noiuni n limba francez sau german, ambele avnd instituii publice distincte

10

Aa cum constat i fondatorii dreptului administrativ american printre care i Frank Goodnow7, dreptul administrativ este acea parte a dreptului care reglementeaz organizarea i competena autoritilor chemate s execute legea i indic indivizilor remedii mpotriva violrii drepturilor lor.

Reprezentanii colii germane, Robert von Mohl8, Lorenz von Stein9 precum i cei ai colii franceze clasice, doaurd Lafferierre10, Maurice Hauriou11, Gaston Jeze12 au elaborat definiii pozitive ale administraiei publice, care stabilesc activitile administrative sau publice i totodat ceea ce este tipic administraiei n afara altor activiti statale, ns fr a delimita activitile publice de cele ce in de procesul de guvernare. n acest sens, concluzia general este corect, ns insuficient, administraia public reprezentnd exerciiul puterii executive sub un regim de putere public.13

Conceptele clasice precum: interes public, serviciu public, ierarhie administrativ, decizie administrativ, domeniu public, contencios administrativ, ordine public au fost reconsiderate n cadrul evoluiei europene de drept administrativ, acest lucru fiind posibil datorit dezvoltrii societii n ansamblul su. Statele europene au fost influenate de-a lungul timpului de sfera de autoritate i de aciune a autoritilor administrative ce au la baz dreptul internaional public i dreptul european, supunndu-se de multe ori deciziilor unor organe externe. Rezultatul a fost necesitatea adaptrii la norme juridice cu caracter internaional sau supranaional, ct i la reguli i proceduri aplicabile administraiei publice din statele europene. Uniformizarea parial a conceptelor, a regulilor i a procedurilor aplicabile administraiei publice a determinat acest fenomen n zilele noastre.

7 Frank Goodnow, The Principles of the Administrative Law of the United States, Ed. G.P. Putnam & Sons, New

York, 1905, p. 17 8 Robert von Mohl, German Criticism of Mr. Justice Storys Commentaries on the Constitution of the United States,

American Jurist 15, 1837, p. 3-6 9 Lorenz von Stein, economist, sociolog, cercettor n domeniul administraiei publice.

10 doaurd Lafferierre , Trait de la juridiction administrative et des recours contentieux, Editura Berger-Levrault

reeditat 1989, Paris, p. 20 11

Maurice Hauriou, 1856-1929, jurist i sociolog francez 12

Gaston Jeze, 1869-1959, academician, activist al drepturilor omului, professor de drept public, ntemeietor al Institutului Internaional de Drept. 13

George Vedel citat de Antonie Iorgovan n Tratat de drept administrativ, vol I, ediia a IV-a, C.H. Beck, Bucureti, 2005, p. 15

11

Noiunea de administraie public constituie o noiune de mare importan i n domeniul tiinelor politice. Autori precum Jay Shafritz, Albert Hyde14, Theodore J. Lowi15 susin ideea necesitii perspectivei politice de cercetare a sistemului birocratic.

Deseori se afirm faptul c birocraia este incompatibil cu guvernarea democratic: lucru perfect fals. Democraia implic supremaia legii. n caz contrar, funcionarii ar aciona iresponsabil i arbitrar. Cei doi piloni ai guvernrii democratice, n opinia lui Ludwig van Mises16, sunt prioritatea legii i prioritatea bugetului, a finanelor.

Prioritatea legii reprezint faptul c niciun judector nu va aplica o pedeaps dac aceasta nu este prevzuta n lege. Autorul aduce n atenia noastr faptul c este un eufemism s numeti guvern autoritatea n cadrul creia regulile sunt lsate la liberul arbitru i s o compari pe aceasta cu autoritatea n cadrul creia domnete legea i posibilitatea cetenilor de a participa la realizarea dreptului lor ca ceteni. Chiar i un regim totalitar nu poate funciona fr reguli i directive birocratice, n caz contrar crendu-se haos. Scopul primordial al unui stat constituional este binele public. Diferenele dintre cele dou sisteme constau evident i n posibilitatea cetenilor, n cazul unui regim democratic, de a-i alege singuri conductorii prin vot. Acest sistem prevede faptul c oamenii dein suveranitatea, nu doar n ziua alegerilor, ci i ntre perioadele de alegeri ale conductorilor.

O prim abordare introductiv trebuie fcut sub aspect conceptual n sensul definirii administraiei publice prin prisma nelesului dat respectivei noiuni n unele state europene, pentru a marca n acest fel i diferenele existente fa de sensul conferit de legislaia i doctrina romneasc.

ntr - adevr, pornind de la principiul separaiei puterilor n stat n conformitate cu care ntr-un stat funcioneaz trei sisteme fundamentale de autoriti, respectiv puterea legislativ, creatoare a legilor, puterea executiv, chemat s le aplice, i puterea judectoreasc, investit cu

14 Jay Shafritz, Albert Hyde, premises of Public Administration, Past and Emerging, Ed. Classics of Public

Administration , Moore Publications, Oak, Park, Illinois, 1978, p.188 15

Theodore J. Lowi, The End of Liberalism, Norton, New York, 1969, p. 58 16

Ludwig von Mises, 1881 1973, economist i filozof politic austriac - american, fiu al unei familii evreieti din Galiia (Ucraina), a fost cel mai de seam reprezentant al colii austriece de drept i economie. n opera lui Mises, liberalismul i gsete o fundamentare a crei coeren i rigoare intelectual sunt greu egalabile. Pentru gnditorul austriac, ordinea proprietii private este conceptul ce subsumeaz perfect filozofia politic liberal. n opinia sa, toate celelalte realizri teoretice majore ale liberalismului - pledoaria pentru libertate, toleran, pace -pot fi nelese drept consecine fireti ale dreptului la proprietate privat.

12

atributul sancionrii nclcrii acestora, ajungem la concluzia existenei unei poziii proprii i intermediare a administraiei ntre celelalte dou sisteme.

Acest principiu constituie o creaie a epocii moderne, fiind prefigurat de teoreticienii premergtori i justificatori ai revoluiilor burgheze din secolele XVIII si XIX, care reprezint i perioada cristalizrii noiunii moderne a administraiei dei nimeni nu poate contesta c fenomenul executiv n sine, vzut ca instituie fundamental a statului, a existat i s-a manifestat din plin cu mult nainte, ncepnd chiar cu primele fenomene de organizare statal cunoscute din antichitatea oriental sau din cea greco-roman, ceea ce a permis formularea unor consideraii teoretice, dei incipiente, din partea unor gnditori sau reformatori precum Solon, Platon, Aristotel, Cicero, Iustinian, iar mai trziu Machiavelli, Bodin, Grotius, Pascal etc.

Astfel, conceptul de administraie public public i are originile n interiorul statului. Aristotel a distins trei forme de exprimare a puterii. Acestea pot fi traduse, folosind o terminologie modern, ca putere legislativ, putere executiv i putere judectoreasc. n vreme ce n statul absolutist activitiile statale ca ntreg erau numite administraie sau guvern, separarea organizaional a puterilor a dus la ngustarea conceptului de administraie. Administraia, n consecin a devenit component a puterii executive, care a fost separat de puterile legislativ i judectoreasc.17

n ceea ce privete principiile generale ale administraiei publice, natura principiilor devine fundamental deoarece i gsete consacrarea n actul fundamental, Constituia, sau de cele mai multe ori acestea se desprind din reglementrile emise n baza Constituiei.

Pe de alt parte, se spune c aceste principii au un caracter fundamental i pentru faptul c stau la baza organizrii i funcionrii ntregului sistem al autoritilor publice18 i a serviciilor publice.

O serie de principii ale administraiei publice i n primul rnd ale dreptului administrativ caracterizeaz cadrul legal al administraiei, ce se regsesc n Constituie sau n legile care privesc domeniul administrativ (cum ar fi Legea nr. 215/2001 cu completrile i modificrile ulterioare).

17 Ioan Alexandru, Mihaela Cruan, Ilie Gorjan, Ivan Vasile Ivanoff, .a., Dreptul Administrativ n Uniunea

European, Editura Lumina Lex , Bucureti 2007, p.33. 18 Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 42.

13

La nivel european, putem observa din documentaiile de specialitate faptul c majoritatea principiilor generale ale dreptului administrativ au fost elaborate de Curtea European de Justiie. Cu toate acestea, vom regsi o mare varietate de terminologii: regul general acceptat, principiu de baz al dreptului, principiu general acceptat, principiu general etc.

Perfecionarea comunitii de drept i consolidarea sa au fost cutate i prin evidenierea din tratate a unor principii generale, principii neformulate explicit n tratate, cu ajutorul crora s se poat guverna modalitile de funcionare a relaiilor juridice din cadrul Comunitilor.19 Aceste principii generale sunt menite s fixeze un anumit model comportamental al funcionarilor publici. n unele ri, printre care i Romnia, Frana, Grecia sau Bulgaria, aceste principii se regsesc n diferite pri ale legislaiei. Alte ri, cum ar fi Germania, Ungaria, Olanda, Spania au abordat n acest sens codificri generale n ceea ce privete procedura administrativ.

Ne putem ntreba de ce aceste principii generale sunt importante? Un prim rspuns ar putea fi dat de faptul c aceste principii pot umple golurile de reglementare n jurisprudena Curii Europene de Justiie. Totdat, nu putem nega importana principiilor generale n ceea ce privete interpretarea legislaiei europene.

Capitolul 2: Sectorul public. Administraia public central se refer cu precdere la sectorul public i administraia public central, prin parcurgea unor termeni ce in de aparatul administrativ care st la baza crerii unei instituii numit Autoritate de Management pentru Programul Operaional Sectorial de Transport, aa cum o vom regsi pe tot parcursul lucrrii.

Trecnd de la conceptele legate de administraia public i principiile administraiei publice, putem vorbi despre noiunile, conceptele i definiiile sectorului public i ale administraiei publice centrale n scopul de a asigura o mai bun nelegere a fenomenului administrativ prin care sunt conduse activitile ce pot gestiona un program operaional pentru sectorul transport.

Astfel, ministerele sunt organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Acestea realizeaz politica guvernamental n domeniile de activitate ale acestora. Ministerele se organizeaz i funcioneaz numai n subordinea Guvernului, potrivit prevederilor Constituiei i Legii nr. 90/2001. Autoritatea de Management pentru Programul Operaional Sectorial de

19 Irina Moroianu Zltescu, Drept European, Editura Pro Universitaria, Bucureti, 2012, p.127

14

Transport, despre care vom vorbi pe larg n partea a doua a cercetrii de fa, i desfoar activitatea n cadrul Ministerului Transporturilor.

Plecnd de la citatul lui Paul Valry20 Statul, dac e puternic, ne zdrobete; dac e slab, pierim, n viaa economic sectorul public este prezent n diferite moduri. Sectorul public se regsete mai mult sau mai puin n economia de pia, direct sau indirect ntre factorii care influeneaz activitatea agenilor economici, respectiv orientarea lor.

De cele mai multe ori, sectorul public este legat de intervenia statului n economie i de activitatea guvernului. Deseori conceptul de sector public este confundat cu bugetele adoptate de puterea executiv. Accentul este pus asupra politicii bugetare, resurselor financiare alocate n diversele domenii. Desigur, sectorul public poate avea o serie de definiii care s includ cele de mai sus.

Definirea tradiional a sectorului public poate fi redat n mod formal ca reprezentnd activitatea guvernului / executivului i consecinele ei. n acest caz, sectorul public se confund cu administraia public sau autoritatea public.21 Aceast definiie este de remarcat c pune accentul pe autoriti i legislaie, n detrimentul bugetelor financiare i alocrii acestora. Dac ne-am opri la aceast definiie, am putea deduce totodat c guvernul / puterea executiv ar putea stabili directive privind aciunea celor guvernai, urmat de ncrederea n legitimitatea aciunilor autoritilor sau de teama urmrilor posibile n caz contrar.22

n Dictionary of American Government and Politics, sectorul public apare ca noiune de definire a administraiei publice public administration aceasta fiind apreciat ca un termen mai larg dect conducerea public, incluznd realitatea politic, social, cultural care afecteaz conducerea instituiilor publice, respectiv arta i tiina conducerii aplicate sectorului public23.

Conceptul de sector public aparine, am putea spune, abordrii interdisciplinare, studierea sa efectundu-se n cadrul tiinei administraiei, apreciat ca o tiin social-politic care are drept obiect studierea global a activitii administrative a statului sau a colectivitilor locale, cu toate implicaiile, relaiile i corelaiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social, n

20 Paul Valry , 1871-1945, poet francez, eseist i filozof

21 A se vedea Elinor Ostrom, Understanding Institutional Diversity, Princetown University Press, 2005, p.25

22 A se vedea Eckstein Harry, Gurr Ted Robert, Atterns of authority: A structural basis for political inquiry, Wiley,

New York, 1975, p.35 23

Maroto, A., Rubalcaba, L., (2005), The structure and size of the public sector in the enlarged Europe, NIFU STEP, Oslo, p. 4

15

vederea eficientizrii ei. Astfel, acelai autor precizeaz legturile tiinei administraiei cu psihologia (psihologia muncii, resursele umane, ergonomia), demografia, etnologia, economia, istoria, geografia etc.

Ministerele pot nfiina n subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curii de Conturi, i pot avea n subordinea lor servicii publice care funcioneaz n unitile administrativ teritoriale. nfiinarea sau desfiinarea serviciilor publice descentralizate24 ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, obiectul de activitate, structura organizatoric, numrul i ncadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor i funciile de conducere ale acestora se aprob prin ordin al ministrului, respectiv al conductorului organului de specialitate n subordinea cruia aceste servicii sau organe i desfoar activitatea.

Principiile de drept i tradiiile referitoare la structurile guvernamentale presupun mai multe variabile, care nu permit stabilirea unor clasificri generale. De regul, constituiile statelor europene confer un anumit grad de libertate de modificare a acestor structuri, eseniale pentru administraie, sub aspectul stabilitii organizaionale, dar i sub aspectul capacitii de adaptare.25

Ministrul numete i elibereaz din funcie conductorii organelor de specialitate din subordinea ministerului. Conductorii serviciilor publice descentralizate se numesc i se elibereaz din funcie de ctre ministru, cu avizul consultativ al prefectului.

Instrumentele de ordin juridic pe care ministrul le are la dispoziie sunt ordinele i instruciunile. Legea 24/2000, articolul 75 pentru elaborarea actelor normative arat c ordinele cu caracter normativ, instruciunile i alte asemenea acte ale conductorilor ministerelor i ai celorlate organe ale administraiei publice centrale de specialitate ale autoritilor administrative autonome se emit numai pe baza i n executarea legilor, a hotrrilor i a ordonanelor Guvernului.

24 Serviciile publice din teritoriu ale ministerelor nu sunt, n fapt, descentralizate, ci doar deconcentrate, deoarece ele

funcioneaz n strict dependen de minister 25

Jaques Ziller, Administration compares. Les systemes politico-administratifs de lEurope des Douze, Edition Monchrestien, Paris, 1993, p. 132.

16

Capitolul 3: Introducere privind studiul instituiilor europene

n cadrul acestui capitol am realizat o introducere privind studiul instituiilor europene, cu precdere Comisia European. Aceasta este instituia european ce legitimeaz existena organismelor specifice din Romnia, n spe pentru sectorul transporturi, n vederea atragerii fondurilor structurale i de coeziune, avnd i prerogativele necesare n trasarea politicilor menite s faciliteze accesul la aceste fonduri.

Pentru lucrarea de fa este important s amintim faptul c n ceea ce privete gestionarea fondurilor structurale i de coeziune, cum ar fi Fondul european de orientare i garanie agricol (FEOGA), Fondul european de dezvoltare regional (FEDR), Fondul social european (FSE), Fondul de coeziune (FC), Comisia are un rol foarte important de gestionare i control aupra acestor fonduri pentru ndeplinirea obiectivelor de Convergen, Competitivitate regional i ocuparea forei de munc i nu n ultimul rnd Cooperare teritorial european.

Consideraiile referitoare la Uniunea European i studiul privind instituiile europene, cu precdere Comisia European, duc la o nelegere adecvat a noiunii de politic european de coeziune ce constituie obiectul cercetrii de fa.

nelegerea modului de formare i funcionare a Uniunii Europene reprezint baza de la care orice cercetare n domeniu ar trebui s nceap. Tabloul uria i complex al Uniunii Europene poate reprezenta desigur o tem separat, ce poate fi cercetat ntr-o lucrare separat. De aceea, n cadrul acestui capitol sunt analizate pe scurt instituiile UE i n special Comisia European, aceasta reprezentnd i motorul politicii de coeziune.

Uniunea dispune de un cadru instituional n care i promoveaz valorile, i continu obiectivele, i servete propriile interese, cele ale cetenilor si i cele ale Statelor membre, asigurnd coerena, eficacitatea i continuitatea politicilor i aciunilor sale.

Tratatul de la Lisabona, cunoscut n faza de proiect sub numele de Tratatul de Reform este un tratat destinat s nlocuiasc tratatul constituional european, proiect abandonat ca urmare a respingerii, prin referendum, de ctre Olanda si Frana. Tratatul de la Lisabona nu se substituie tratatelor existente i nu le nlocuiete, ci le completeaz i le mbuntete printr-o serie de amendamente. n principal, Tratatul de la Lisabona se concentreaz asupra mecanismelor

17

instituionale, introducnd numeroase schimbri n funcionarea Uniunii Europene cu scopul de a ameliora i a o democratiza, i nu pe fondul politicilor comune care, altfel, rmn neschimbate.26

Pentru a face fa provocrilor viitoare, pentru a rspunde ateptrilor cetenilor europeni i n vederea asigurrii i protejrii drepturilor acestora, Tratatul enun nc din primele pagini considerentele pe care se bazeaz: demnitatea uman, libertatea, democraia, egalitatea suveran a statelor, statul de drept valori comune tuturor statelor membre.

Tratatul aduce o importan noutate cu privire la tratatele anterioare i anume dispariia Comunitii Europene i nlocuirea sa cu Uniunea European, creia i-a fost acordat personalitate juridic.

Datorit faptului c Uniunea dobndete personalitate juridic, aceasta se substituie i succede Comunitii Europene, instituiile dobndind atribuii sporite: Parlamentul european, Consiliul (anterior tratatului, Consiliul UE), Comisia European (denumit n continuare Comisie), Curtea de Justiie a Uniunii Europene, Banca Central European i Curtea de Conturi.

Potrivit prevederilor art.1 alin.(4) din acest Tratat27, obiectivele acestuia urmresc: - formarea unei Uniuni mai democratice si mai transparente; - crearea unei Uniuni mai eficiente, cu metode de lucru i reguli de vot simplificate, cu

Instituii moderne pentru o Uniune European cu 27 de membri, capabil s acioneze mai bine n domenii de prioritate major;

- construirea unei Europe a drepturilor, libertii, solidaritii i siguranei, care promoveaz valorile Uniunii, introduce Carta Drepturilor Fundamentale n dreptul primar european, prevede noi mecanisme de solidaritate si asigur o mai bun protecie a cetenilor europeni;

- promovarea Europei ca actor pe scena internaional instrumentele de politic extern de care dispune Europa vor fi regrupate att n ceea ce privete elaborarea, ct i adoptarea noilor politici.

Tratatul de la Lisabona compune o reform prin modificri care schimb unele constante ale procesului european, cum ar fi natura Uniunii, participarea la decizia comunitilor a altor

26 Marin Voicu, Uniunea European nainte i dup Tratatul de la Lisabona, Universul Juridic Bucureti 2009, p.161

27 Tratatul de la Lisabona, http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2007:306:SOM:RO:HTML

18

instituii dect guvernele naionale i nu n ultimul rnd modific caracteristicile sistemului instituional i ale echilibrelor interinstituionale.

Tratatul de la Lisabona poate fi vzut i ca rezultatul unei serii de paradoxuri28: - recupereaz Constituia European, dar abandoneaz forma sa constituional; - retrage Carta drepturilor fundamentale ale UE, ns i recunoate obligaia juridic; - dispar simbolurile Uniunii din textele tratatelor, dar aceste simboluri continu s existe

i s fie utilizate;

- se susine afirmarea principiului c dreptul comunitar primeaz n raport cu cel naional, dar acest principiu continu s fie baza sistemului juridico-politic european.

Este de evideniat totodat faptul c Tratatul de la Lisabona consolideaz Uniunea European i introduce schimbri fundamentale, precum: personalitatea juridic a UE, obligativitatea juridic a Cartei Drepturilor Fundamentale, delimitarea competenelor, comunitarizarea celui de-al treilea pilon privind justiia i afacerile interne, stabilirea unei proceduri de control a principiului subsidiaritii, apariia unor noi baze legale ale Uniunii.

n zilele noastre i n contextul crizei economice pe care o traversm, se ncearc din rsputeri ca UE s aib un profil mai important pe scena internaional. Mai mult dect att, pesimismul privind continuitatea unei Europe unite cu 28 de membri strnete controverse continue la nivel politic i economic.

Potrivit art. 7 din Tratatul de la Paris, nalta Autoritate29 era independent de guvernare, avnd atribuii extinse n administrarea produciei crbunelui i oelului. Odat cu apariia celorlalte dou Comuniti Europene (CEE i Euroatom), prin Tratatele de la Roma din 25 martie 1957, nalta Autoritate i-a continuat existena, alturi de dou Comisii CEE i Euroatom.

Tratatul de Fuziune de la Bruxelles, intrat n vigoare la 1 iulie 1967, instituie o Comisie unic pentru toate cele trei Comuniti Europene. Cu alte cuvinte, nalta Autoritate din Tratatul CECO, Comisia prevzut n Tratatul CEEA au ncetat s mai funcioneze n paralel i au fuzionat30 ntr-o Comisie unic. Acest tratat stipuleaz independena Comisiei fa de guvernele statelor membre, iar membrii Comisiei n ndeplinirea obligaiilor lor nu solicit i nu accept instruciuni de la niciun guvern sau organism.

28 Francisco Aldecoa Luzrraga, Mercedes Guinea Llorente, Europa Viitorului, Tratatul de la Lisabona, Ed. Polirom,

Bucureti, 2011, p.252 29

Irina Moroianu Zltescu, Radu C. Demetrescu, Drept instituional comunitar i drepturile omului, IRDO,Bucureti, 2005, p.91 30

A se vedea art.9 alin. 1 din Tratatul de la Bruxelles

19

Fiecare extindere a UE a mrit componena Comisiei. Numrul comisarilor a crescut de la 9 la 13 dup aderarea, n 1973, a Danemarcei, Irlandei i Marii Britanii. Aderarea Greciei, Spaniei i Portugaliei, a sporit numrul comisarilor la 17. Prin aderarea Suediei, Austriei i Finlandei, numrul comisarilor a ajuns la 20. Astfel, n perioada 1995-2004, Comisia era compus din 20 de membri, care aveau statut de independen fa de guvernele naionale, cu toate c erau numii de acestea.31

Dup extinderea UE n anul 2004, Comisia a fost compus din 24 de membri, n prezent avnd 27 de membri prin aderarea rii noastre i a Bulgariei n anul 2007.32

n prezent, Comisia Uniunii Europene reprezint instituia cea mai original a sistemului comunitar, ndeplinind atribuiile unui adevrat executiv, prefigurnd viitorul guvern european supranaional.33

Comisia European este organul executiv al Uniunii Europene, avnd rolul de a ntocmi proiecte de legi i de a monitoriza aplicarea acestora. Comisia este un organ al Comunitilor Europene, independent de statele membre, avnd deci un caracter cu adevrat supranaional.

Capitolele la care Tratatul de la Lisabona a realizat o anumit reform in de consolidarea dimensiunii democratice i creterea eficacitii funcionrii sale:34 alegerea Comisiei de ctre Parlamentul European i componena Comisiei.

n ceea ce privete influena Parlamentului European n alegerea Comisiei, aceasta va crete, deoarece Tratatul de la Lisabona stabilete cum Consiliul European propune candidatul su pentru funcia de preedinte al Comisiei, n acord cu rezultatele alegerilor pentru Parlamentul European.35 n esen, acest fapt pare un progres spre o Comisie mai politic, dar acest salt nu este spectaculos dac lum n considerare c dreptul de a formula propuneri pentru preedintele Comisiei rmne n continuare privilegiul Consiliului European.

Compoziia Comisiei a consituit de asemenea un subiect controversat al dezbaterilor, avnd n vedere c eficacitatea recomand o Comisie redus, iar reprezentativitatea recomand meninerea principiului un comisar o ar.

31 Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea, Drept instituional comunitar european, Editura ACTAMI, Bucureti, 2000,

p.104 32

ncepnd cu anul 2013, dup aderearea Croaiei, sunt 28 de membri. 33

Irina Moroianu Zltescu, Drept european, Editura Pro Universitaria, Bucureti, 2012, p.83 34

Faramin Gilbert, Juan Manuel, El Tratato de Lisboa (Un juego de espejos rotos), Revista Electronica de Estudios Internacionales, no.17, 2009, p.5 35

n anul 2004 a fost ales preedintele Comisiei Jos Manuel Barroso, PE insistnd pentru respectarea acestei dispoziii , n caz contrar nevotnd un candidat ce nu ar fi aparinut partidului majoritar n Camer.

20

Tratatul de la Lisabona extinde iniiativa legislativ a Comisiei i n ceea ce privete spaiul de libertate, securitate i justiie (fostul pilon III cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal, inclus n politicile Uniunii). Potrivit Tratatului, ncepnd cu 1 noiembrie 2014, Comisia este compus dintr-un numr de membri, incluznd preedintele i naltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate, care reprezint dou treimi din numrul statelor membre, atta timp ct Consiliul European nu decide modificarea acestui numr, hotrnd n unanimitate36.

Membrii Comisiei sunt alei dintre resortisanii statelor membre n conformitate cu un sistem de rotaie strict egal ntre statele membre care s reflecte diversitatea demografic i geografic a tuturor statelor membre. Potrivit acestui sistem37, membrii Comisiei sunt alei printr-un sistem de rotaie, stabilit n unanimitate de ctre Consiliul European, iar diferena dintre numrul total de mandate deinute de resortisanii a dou state membre date nu poate fi niciodat mai mare de unu. Practic, la fiecare al treilea mandat (15 ani) oricare stat membru nu va avea reprezentant n Comisie timp de un mandat (5 ani).38

Astfel, mandatul 2009-2014 va fi ultimul n care fiecare stat membru va putea nominaliza cte un comisar. Totodat, se modific modalitatea de numire a preedintelui Comisiei prin includerea unei condiii suplimentare: la desemnarea acestuia Consiliul European trebuie s ia n considerare rezultatele alegerilor Parlamentului European i s efectueze consultrile care se impun39, fiind astfel conferit un plus de democraie i legitimitate procesului de numire a preedintelui Comisiei, similar desemnrii premierului n statele membre.

Prin urmare, putem considera c atunci cnd Comisia nu va mai cuprinde reprezentani ai tuturor statelor membre, aceasta va trebui s in cont de asigurarea unei transparene absolute n relaiile cu ansamblul statelor membre prin distribuirea informaiilor cu toate statele membre i prin consultarea lor, i s ia msurile necesare pentru a garanta c realitile politice, sociale i

economice ale tuturor statelor membre sunt luate n considerare. Comisia European reprezint i susine interesele Uniunii Europene n ansamblul su,

monitorizeaz i pune n aplicare politicile acesteia:

36 Art.17 alin.(5) din TUE

37 Art.244 din TFUE

38 The Treaty of Lisbon: an impact assesment House of Lords, Londra 2008;

39 Art. 17 alin.(7) TUE;

21

1. deine funcia de iniiativ propunnd proiecte legislative Parlamentului i Consiliului, fapt care confer un cvasi-monopol al iniiativei legislative n cadrul UE40; formuleaz recomandri, prezint opinii i propune noi legislaii; 2. deine funcia de execuie, elabornd directive, regulamente, decizii, recomandri i opinii, la asigurarea bugetului UE i la supravegherea implementrii politicilor UE i la urmrirea respectrii principiului liberei concurene; 3. exercit funcia de supraveghere a tratatelor comunitare constituind cea dinti funcie formulat de articolul din Tratat; Comisia deine puteri eficiente de informare i prevenire, statele avnd obligaia de a-i comunica informaii, de a modifica msuri sau proiecte de msuri; Comisia poate aplica sanciuni n exercitarea acestei funcii de control; 4. deine funcia de decizie elabornd regulamente, adoptnd decizii, exercitnd o mare putere de conducere n domeniul administrrii fondului Uniunii, colectrii fondurilor proprii i administrrii msurilor de protecie; 5. funcia de reprezentare acestea se refer la realizarea acordurilor comeciale externe ale UE, negocierea i gestionarea acordurilor ncheiate ntre UE i statele tere, la reprezentarea UE n cadrul organizaiilor internaionale (ONU, Consiliul Europei, OECD) i la negocierea cu statele care doresc s adere la Uniunea European.41

Comisia deine competene i n ceea ce privete gestionarea fondurilor structurale i de coeziune, cum ar fi Fondul european de orientare i garanie agricol (FEOGA), Fondul european de dezvoltare regional (FEDR), Fondul social european (FSE), Fondul de coeziune (FC).

Politica de coeziune a Uniunii Europene, integrat n tratate ncepnd din 1986, i-a fixat ca obiectiv reducerea diferenei dintre nivelurile de dezvoltare ale diferitelor regiuni, pentru a consolida coeziunea economic i social.

Odat cu integrarea celor zece ri noi n 2004, apoi a Bulgariei i Romniei n 2007, acest efort de armonizare a trebuit ntrit. Principalii beneficiari ai Fondului au fost chemai s contribuie la dezvoltarea economic a noilor lor parteneri. n acelai timp, ntreaga Uniune face fa unor provocri rezultnd dintr-o accelerare a restructurrii economice ca urmare a

40 Irina Moroianu Zltescu, Radu C. Demetrescu, op. cit., p.109-110

41 Nicolae Pun, Instituiile Uniunii Europene, Editura Fundaiei pentru Studii Europene, Cluj-Napoca, 2009, p.95

22

globalizrii, a deschiderii schimburilor, a efectelor revoluiei tehnologice, a dezvoltrii economiei cunoaterii, a unei populaii pe cale de mbtrnire i a unei creteri a imigraiei.

Pentru a rspunde acestor provocri diferite, s-a dovedit necesar, aadar, un nou dispozitiv legislativ. Pentru perioada de programare 2007-2013, acesta este compus din urmtoarele elemente:

- un regulament general, care definete regulile comune aplicabile Fondului European de Dezvoltare Regional (FEDER), Fondului Social European (FSE) i Fondului de Coeziune. Pe baza principiului gestionrii mprite ntre Uniune, statele membre i regiuni, acest regulament prezint un nou proces de derulare a programelor, precum i norme noi pentru gestionarea financiar, controlul i evaluarea proiectelor. Politica de coeziune este reorganizat n jurul a trei noi obiective prioritare: convergena, competitivitatea regional i ocuparea forei de munc i cooperarea teritorial european;

- un regulament pentru fiecare din sursele de finanare: Fondul European de Dezvoltare Regional, Fondul Social European, Fondul de Coeziune i Instrumentul de asisten pentru preaderare;

- un regulament nou adresat autoritilor transfrontaliere pentru a pune n practic programele de cooperare.

PARTEA a II-a

Capitolul IV: Politica de Coeziune i Programul Operaional Sectorial de Transport 2007-2013

Dup o analiz mai general, a rolului pe care Comisia European l deine n gestionarea, implementarea i controlul politicii de coeziune, este necesar o analiz particular, a obiectivelor i a rolului pe care aceast politic l joac n domeniul transporturilor.

De asemenea, n cadrul acestui capitol sunt studiate fondurile structurale i de coeziune, ce reprezint baza politicii de coeziune. Aprofundarea termenilor n domeniu are la baz principiile de intervenie a acestor fonduri.

Fondurile structurale i de coeziune, baza dezvoltrii ntregului sector de transport, intr n analiza acestui demers tiinific cu precdere, lund n considerare importana pe care o joac

23

n acest sector. Modul n care acestea au fost gestionate de ctre Autoritatea de Management i metodele de mbuntire a ntregului sistem fac parte din premisa cea mai important a ntregului demers de cercetare.

Pentru Romnia i statele slab dezvoltate economic, coeziunea reprezint sporirea oportunitilor economice i sociale a regiunilor defavorizate, cu att mai mult n contextul actual, aa cum apare i n Agenda 2000.42

Obiectivele prioritare ale politicii de coeziune pentru perioada 2007-2013 sunt definite dup cum urmeaz:

- Convergen: are ca scop accelerarea convergenei celor mai puin dezvoltate state membre i regiuni care au un PIB pe cap de locuitor mai mic de 75 % din media UE; regiunile afectate de acest PIB, rezultat n urma extinderii Uniunii Europene beneficiaz de un ajutor tranzitoriu care se va ncheia n anul 2013, nefiind urmat de nicio alt etap de tranziie.

Statele membre ale Uniunii Europene al cror produs intern brut este mai mic de 90% din media european trebuie s beneficieze de Fondul de Coeziune. Statele beneficiare sunt: Bulgaria, Republica Ceh, Estonia, Grecia, Cipru, Letonia, Lituania, Ungaria, Malta, Polonia, Portugalia, Romnia, Slovenia, Slovacia.

Sumele disponibile n cadrul acestui obiectiv se ridic la 282, 8 miliarde euro, reprezentnd 81,5% din suma total alocat celor trei fonduri, fiind distribuite astfel:

199,3 miliarde euro pentru regiunile aflate sub incidena obiectivului de Convergen,

14 miliarde euro pentru regiunile care se afl n etapa de suspendare progresiv a ajutorului,

69,5 miliarde euro pentru Fondul de Coeziune, care se aplic n cele 15 state membre. - Competitivitate regional i ocuparea forei de munc: acoper toate regiunile UE,

scopul su fiind acela de a consolida competitivitatea i atractivitatea regiunilor, precum i capacitatea de ocupare a forei de munc. Acest obiectiv se manifest prin introducerea programelor de dezvoltare, pentru a ajuta regiunile s gestioneze eficient schimbrile economice, crescnd totodat numrul i calitatea locurilor de munc prin adaptarea forei de munc i prin investiii n resursele umane.

Scopul acestui obiectiv este acela de a avea n vedere teritoriile Uniunii care nu sunt incluse n obiectivul de Convergen. Prin urmare, regiunile eligibile sunt cele care nu mai

42 Commission Europenne, Agenda 2000, Pour une Union plus forte et plus large, COM(97)2000.

24

ndeplinesc criteriile obiectivului de Convergen i beneficiaz de o susinere tranzitorie. Acest obiectiv este finanat doar din fondurile structurale, adic din FEDR i FSE. La ora actual exist 168 de regiuni eligibile pentru acest obiectiv, reprezentnd 314 milioane de locuitori.

- Cooperare teritorial european": Acest obiectiv urmrete creterea cooperrii ntre regiuni pe trei niveluri:

1) cooperare interregional ncurajarea schimbului de experien ntre zone din UE; 2) cooperare transfrontalier programe comune derulate de regiuni aflate la granie; 3) cooperare transnaional.

Alocarea financiar pentru acest obiectiv este de 7,75 mld. Euro, reprezint 2,52% din fondurile pentru politica de coeziune i este finanat integral din FEDR.

Pentru perioada de programare 2007-2013, politica de coeziune dispune de suma de 347 de miliarde de euro, fiind distribuit astfel:

-

-

-

-

-

-

-

-

Sistemul de implementare, ca factor esenial de punere n practic a fondurilor structurale i de coeziune, determin deciziile strategice legate de alocarea de resurse pe parcursul perioadei de implementare a unui program, precum i inputurile i outputurile acesteia. Pentru c nu putem vorbi nc de un istoric n ceea ce privete implementarea fondurilor structurale i de coeziune pentru ara noastr, de-a lungul anilor pentru alte state membre UE, sistemul de implementare a

25

acestor fonduri a devenit din ce n ce mai descentralizat, implicnd n unele domenii sectorul privat i nonguvernamental, marcnd astfel evoluia modului de implementare a fondurilor structurale i de coeziune.

Regulamentele i documentele care guverneaz politica de coeziune a UE impun cerine obligatorii asupra sistemului de implementare a fondurilor structurale i de coeziune, plecnd de la programare, incluznd identificarea problemelor, formularea soluiilor, a deciziilor de finanare, i pn la sistemul de implementare, proceduri de monitorizare, evaluare i control.

n Romnia, fiecare program operaional se implementeaz la nivel naional, gradul de descentralizare a sistemului este unul redus, dei pentru anumite programe s-au delegat o serie de atribuii organismelor regionale. Aceast descentralizare este reflectat i prin distribuia competenelor la nivel regional, local, naional, de interesele politice, de structurile administrative existente i de modul de organizare al acestora.

Gradul de descentralizare a sistemului de implementare a fondurilor structurale i de coeziune trebuie s in cont i de prevederile Agendei Lisabona, care susine implicarea partenerilor sociali nu numai n organisme de avizare, ci i ca participani activi n implementarea programelor operaionale.

Obiectivul Fondului European de Dezvoltare Regional (FEDR) const n susinerea dezvoltrii coeziunii economice i sociale prin reducerea disparitilor dintre regiuni. Acest obiectiv este realizat pentru dezvoltarea regiunilor din punct de vedere economic, incluznd conversia regiunilor industriale aflate n declin. n termeni financiari, am putea spune c FEDR este de departe cel mai mare fond structural43.

FEDR i concentreaz atenia asupra prioritilor tematice. Tipul i gama de aciuni care trebuie finanate n cadrul fiecrei prioriti reflect natura diferit a obiectivelor de convergen, de competitivitate regional i de ocupare a forei de munc i de cooperare teritorial european.

Fondul European de Dezvoltare Regional finaneaz aciuni n cadrul tuturor obiectivelor politicii de coeziune a Uniunii Europene, respectiv convergen, competitivitate regional i ocupare a forei de munc i cooperare teritorial european, acordnd asisten financiar pentru:

43 Sven Czelcalla, European Cohesion and Funding Policies, Seminar Paper, Auflage 2010, Norderstedt, Germany,

p.7

26

a) investiiile productive care contribuie la crearea i salvgardarea locurilor de munc durabile, n special prin intermediul unor ajutoare directe pentru investiiile efectuate ndeosebi n IMM-uri;

(b) investiiile n infrastructur; (c) dezvoltarea potenialului endogen prin msuri de susinere a dezvoltrii regionale i

locale. Aceste msuri cuprind asistena i serviciile pentru ntreprinderi, n special pentru IMM-uri, crearea i dezvoltarea instrumentelor de finanare precum capitalul de risc, fondurile de mprumut i de garanie, fondurile de dezvoltare local, subveniile la dobnd, conectarea la reea, cooperarea i schimbul de experien ntre regiuni, orae i factorii sociali, economici i de mediu relevani;

(d) asistena tehnic conform Regulamentului (CE) nr. 1083/2006. Fondul de Coeziune susine aciuni n cadrul obiectivului de convergen i are n comun

cu celelalte fonduri regulile de programare, gestionare i control, ca i fondurile structurale. Statele membre al cror produs naional brut pe cap de locuitor este mai mic de 90% din

media european trebuie s beneficieze de Fondul de Coeziune44. Fondul de coeziune se instituie n scopul intensificrii coeziunii economice i sociale n

cadrul Comunitii, n perspectiva promovrii unei dezvoltri durabile. Fondul de Coeziune este reglementat de Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 i Regulamentul CE nr. 1084/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de instituire a Fondului de coeziune i de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1164/9445.

Fondul de coeziune intervine n urmtoarele domenii: - reele trans-europene de transport, n special proiectele prioritare de interes european

definite de Uniunea European, - mediu; fondul poate interveni totodat n proiecte din domeniul energiei sau al

transporturilor, n cazul n care acestea prezint avantaje clare pentru mediu: dezvoltarea transportului feroviar, utilizarea de surse de energie regenerabil, consolidarea transporturilor publice etc.

Pentru perioada de programare 2007-2013, politica de coeziune dispune de suma de 347,41 miliarde euro, repartizat procentual, pe obiective, astfel:

44 n prezent, sunt beneficiare urmtoarele state: Bulgaria, Republica Ceh, Estonia, Grecia, Cipru, Letonia, Lituania,

Ungaria, Malta, Polonia, Portugalia, Romnia, Slovenia, Slovacia. 45

Jurnalul Oficial L 210 din 31.7.2006

27

- 81,54 % pentru obiectivul de Convergen; - 15,94 % pentru obiectivul Competitivitate regional i ocuparea forei de munc; - 2,52 % pentru obiectivul Cooperare teritorial european.46 Programul Operaional Sectorial - Transport (POS-T) este unul dintre cele apte programe

operaionale din cadrul Obiectivului Convergen. Prin creterea i mbuntirea calitativ a investiiilor n capital fizic, se urmrete accelerarea convergenei Romniei prin mbuntirea condiiilor favorabile creterii i ocuprii forei de munc. POS-T este instrumentul care dezvolt obiectivele Cadrului Naional Strategic de Referin (CNSR), stabilind prioriti, deziderate i alocarea de fonduri pentru dezvoltarea sectorului transporturilor n Romnia. POS-T are la baz dezvoltarea legislaiei stabilite de Consiliul Uniunii Europene (Regulamentele (CE) Nr. 1080/2006, (CE) Nr. 1083/2006, (CE) Nr. 1084/2006) stabilind dispoziii generale aplicabile pentru FEDR, FSE i Fondurile de Coeziune, pentru perioada de programare 2007-2013.

Capitolul V: Reguli privind gestiunea, monitorizarea i controlul Programului Operaional Sectorial de Transport 2007-2013

Prezentul capitol i propune o analiz aprofundat a sistemului administrativ de gestionare, monitorizare i control al Programului Operaional Sectorial de Transport, prin Autoritatea de Management desemnat pentru acest program operaional.

Monitorizarea i controlul Programului Operaional Sectorial de Transport reprezint de asemenea aspecte importante pentru studiul de fa, avnd n vedere necesitatea nelegerii acestui nou fenomen administrativ.

Statul membru este obligat s desemneze pentru fiecare program operaional o autoritate de gestionare / management, o autoritate de certificare i o autoritate de audit.47 Autoritatea de gestiune este o autoritate public sau un organism public sau privat naional, regional sau local desemnat de statul membru pentru gestionarea programului operaional.

Autoritatea de Management pentru Programul Operaional Sectorial Transport (AM POST) a fost constituit n cadrul Ministerului Transporturilor, avnd responsabilitatea managementului, gestionrii i implementrii asistenei financiare alocate POS-T sub denumirea

46 http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/fonds/index_ro.htm.

47 Conform art. 58 din Regulamentul CE nr. 1083/2006

28

de Direcia General Managementul Fondurilor Externe (DGMFE)48. Altfel spus, aceast direcie are ca obiectiv principal elaborarea, gestionarea, monitorizarea tehnic i financiar, precum i evaluarea pe parcursul implementrii a Programului Operaional Sectorial de Transport.

Funciile Autoritii de Management n ceea ce privete managementul i monitorizarea operaiunilor finanate de UE prin POS-T sunt stabilite prin Art. 60 al Regulamentului Consiliului (CE) nr. 1083/2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regional, Fondul Social European i Fondul de Coeziune i, la nivel naional, prin HG 497/2004 privind stabilirea cadrului instituional pentru coordonarea, implementarea i gestionarea instrumentelor structurale, cu modificrile i completrile ulterioare.

Direcia General Managementul Fondurilor Externe deine relaii ierarhice, funcionale i de reprezentare n cadrul Ministerului Transporturilor. Astfel, relaiile ierarhice fac referire la subordonarea fa de ministrul transporturilor, fa de secretarul de stat care coordoneaz activitatea direciei i fa de secretarul general/secretarul general adjunct al ministerului i de subordonare a personalului de execuie fa de efii de serviciu, a acestora faa de directori i a directorilor fa de directorul general/directorul general adjunct.

Echilibrul instituional, conceput ca o colaborare a puterilor, exprim existena unei relaii care unete fiecare instituie. Aceast colaborare se manifest cu deosebire la nivelul participrii fiecrei instituii la elaborarea de norme comunitare.49

Comisia European este inima mecanismului instituional al Uniunii, deoarece propune legislaia, politicile i programele de aciune i pune n aplicare deciziile Parlamentului European i Consiliului Uniunii Europene.50

Membrii Comisiei Europene, denumii ntr-o manier informal comisari51, sunt personaliti ale vieii politice a statelor membre care acioneaz numai n interesul Uniunii, neputnd primi instruciuni de la guvernele lor naionale.52

Comisia poate s efectueze, din proprie iniiativ sau n parteneriat cu Statul Membru n cauz, evaluri legate de monitorizarea programelor operaionale n cazul n care rezultatele lor

48 Pn n anul 2013 direcia desemnat ca Autoritate de Management pentru POS-T purta denumirea de Direcia

General Relaii Financiare Externe (DGRFE) 49

Irina Moroianu Zltescu, Radu C. Demetrescu, Drept instituional European, Ed. Olimp, Bucureti,1999, p.98-99. 50

Stelian Scuna, Uniunea European. Construcie. Instituii. Drept, Editura All Beck, Bucureti 2005, p.101 51

Fiecare stat membru i deleag doar cte un comisar avnd n vedere extinderea UE la 27 de state membre 52

Dan Ni, Eduard Dragomir, Instituiile Uniunii Europene conform Tratatului de la Lisabona, Colecia Drept European, 2010, p.312

29

difer semnificativ de obiectivele prevzute iniial. Aceste rezultate vor fi trimise Comitetului de monitorizare a programului operaional.

Comisia va efectua o evaluare ex post pentru fiecare obiectiv, n strns colaborare cu Statul Membru i Autoritile de Management. Evaluarea ex post acoper toate programele operaionale n cadrul fiecrui obiectiv i examineaz gradul de utilizare a resurselor, eficacitatea i eficiena programrii Fondurilor, precum i impactul socio-economic.

Scopul acestei evaluri este obinerea unor concluzii privind politica de coeziune economic i social. Evaluarea respectiv va identifica factorii care contribuie la succesul sau la eecul implementrii programelor operaionale i va identifica bunele practici. n prezent, aceast evaluare nu este finalizat, ea avnd termen pn la 31 decembrie 2015, innd cont c Programul Operaional Sectorial de Transport este programat pentru 2007 - 2013.

Instrumentele financiare trebuie s reprezinte un mod eficient atunci cnd vorbim de utilizarea resurselor de mobilizare a resurselor din cadrul politicii de coeziune n vederea realizrii obiectivelor strategiei Europa 2020.

Instrumentele financiare au fost utilizate n vederea realizrii de investiii n cadrul fondurilor structurale ncepnd cu perioada de programare 1994-1999. Relativa importan a acestora a crescut n cursul perioadei de programare 2007-2013 i, n prezent, acestea reprezint n jur de 5% din totalul resurselor Fondului european de dezvoltare regional (FEDR). n lumina situaiei economice actuale i a resurselor publice tot mai limitate, este de ateptat ca rolul instrumentelor financiare n cadrul politicii de coeziune s fie tot mai mare n perioada de programare 2014-2020.53

53 Conform document Instrumente financiare n cadrul politicii de coeziune 2014 -2020, documentul poate fi

accesat la pagina http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/financial_instruments_ro.pdf

30

Capitolul VI: Studiu de caz. Proiect finanat prin Programul Operaional Sectorial de Transport, Axa Prioritar 1: Modernizarea i dezvoltarea axelor prioritare TEN-T n scopul dezvoltrii unui sistem durabil de transport i integrrii acestuia n reelele de transport ale UE, Domeniul major de Intervenie 1: Modernizarea i dezvoltarea infrastructurii rutiere de-al lungul Axei Prioritare TEN-T 7 Construcia Autostrzii Ortie-Sibiu

Acest capitol aduce n lumin un studiu de caz prin care putem observa n mod concret procedurile ce stau la baza evalurii i implementrii unui proiect din sectorul de transport rutier. Acest studiu de caz este exemplul emblematic, metoda cea mai elocvent n stabilirea cauzelor i efectelor ce au condus la rezultatele absorbiei fondurilor pentru perioada de programare 2007-2013. n cadrul acestui capitol am efectuat un chestionar adresat funcionarilor publici din cadrul AM POST, cu scopul de a trasa cteva concluzii n ceea ce privete modul de gestionare a programului operaional, precum i idei de mbuntire pe viitor a activitii de evaluare i gestionare.

Studiul de caz prezentat n cadrul temei mele de cercetare a fost introdus cu scopul de a prefigura o imagine ct mai complet a ceea ce reprezint un proiect de infrastructur n vederea accesrii fondurilor europene. Importana analizei acestui studiu de caz este cu att mai mare cu ct perioada 2007-2013 a reprezentat prima etap a programului operaional pentru acest sector n ara noastr.

Scopul abordrii de fa este dat de analiza situaiei curente prin abordarea participativ i n final o abordare proprie privind mbuntirea ntregului proces de evaluare, selecie i monitorizare a proiectului.

Construcia autostrzii Ortie - Sibiu este un proiect propus spre finanare n cadrul Axei Prioritare 1 Modernizarea i dezvoltarea axelor prioritare TEN-T n scopul dezvoltrii unui sistem durabil de transport i integrrii acestuia n reelele de transport ale UE, Domeniul Major de Intervenie 1.1 Modernizarea i dezvoltarea infrastructurii rutiere naionale de a lungul axei prioritare TEN-T 7.

Obiectivele acestui domeniu major de intervenie sunt urmtoarele: - Finanarea pregtirii proiectelor de investiii n infrastructura rutier naional, n cadrul

Axei TEN-T 7;

31

- Finanarea lucrrilor de investiii pentru modernizarea drumurilor naionale, construcia de variante ocolitoare i/sau autostrzi i drumuri expres situate n cadrul Axei TEN-T 7, precum i a supervizrii acestora.

Autostrada Ortie - Sibiu este parte integrant a Axei Prioritare TEN-T 7 Ramura nordic, definit pe teritoriul rii noastre de la Ndlac i pn la Constana.

Desfurarea acestui tronson de autostrad se situeaz n zona Podiului Transilvaniei, derulndu-se pe teritoriile administrative ale judeelor Hunedoara, Alba i Sibiu i avnd o lungime total de 82,07 Km.

Obiectivele prezentului proiect sunt urmtoarele: 1) Asigurarea unei ci de comunicaie moderne ntre cele 2 municipii: Ortie i Sibiu i

creterea capacitii de trafic, n principal prin devierea traficului de tranzit ctre o autostrad (2x2) de la drumul naional existent (1x1);

2) Reducerea numrului de accidente prin crearea unui sistem de transport rutier mai sigur comparativ cu situaia infrastructurii rutiere existente care asigur legtura ntre Ortie i Sibiu (Drumul Naional 7 precum i drumurile adiacente) precum i reducerea traficului n cadrul oraelor traversate n prezent de Drumul Naional;

3) Reducerea timpului de deplasare ntre cele 2 localiti, prin crearea unui sistem care permite o cretere a vitezei medii de deplasare de la 60 km/ ora la 120 km/or;

4) Reducerea impactului asupra mediului, n special prin reducerea polurii n localitile care sunt n prezent traversate de infrastructura rutier existent.

Prin atingerea acestor obiective, proiectul va contribui la atingerea obiectivului global al POS Transport, respectiv promovarea unui sistem de transport durabil n Romnia, care va facilita transportul n condiii de siguran, rapiditate i eficien, pentru persoane i mrfuri la standarde europene.

Importana procesului de evaluare a unei cereri de finaare, mai ales cnd este abordat o cerere de finanare ce are ca obiect construcia unei autostrzi, este foarte mare. n susinerea acestui fapt stau argumentele ce privesc analiza corect, eficient i complex ce necesit

cunotine vaste, cu efecte pe termen mediu i lung, a tuturor documentelor ce nsoesc o astfel de cerere. Scopul abordrii de fa este dat de analiza situaiei curente prin abordarea participativ i n final o abordare proprie privind mbuntirea ntregului proces de evaluare, selecie i monitorizare a proiectului.

32

Mai mult, procesul de selecie a proiectelor reprezint unul dintre cele mai importante procese din implementarea instrumentelor structurale prin POS-T datorit faptului c este procesul prin intermediul cruia abordarea strategic a POS-T este transformat n aciuni i intervenii concrete, care, n cazul n care ar fi alese incorect, ar putea conduce la nerealizarea obiectivelor i intelor POS-T.

Serviciul Selecie Proiecte din cadrul Direciei Programare are ca principale responsabiliti evaluarea, selecia i contractarea proiectelor propuse pentru finanare din POS Transport. Activitile serviciului cuprind de asemenea: urmrirea n dezvoltare a proiectelor eligibile POS Transport i monitorizarea i asigurarea secretariatului asistenei JASPERS i ntocmirea actelor adiionale la contractul de finanare.

Etapele procesului de evaluare se pot mpri n: - Verificarea conformitii administrative, - Evaluarea eligibilitii, - Evaluarea tehnico-economic a proiectului.

Chestionarul adresat funcionarilor publici a fost creat cu scopul de a oferi, prin rspunsurile lor, att o viziune de ansamblu a activitii practicate de acetia ct i rspunsuri privind creterea absorbiei fondurilor structurale i de coeziune n sectorul transporturi.

Avnd n vedere faptul c tema cercetat este o tem de interes general, am considerat oportun o metod calitativ de grup, n spe chestionarul aplicat unui grup specific int. Acest chestionar aplicat unui grup int specific ofer:

- posibilitatea producerii unor seturi de date concentrate despre temele puse n discuie; - obinera unor detalii ale problemei de cercetat care nu pot fi obinute prin cercetri

cantitative.

Rezultatele acestei cercetri calitative nu pot fi generalizate pentru ntregul sector

administrativ format din funcionari publici care i desfoar activitatea n cadrul autoritilor de management sau n organisme intermediare.

Cei mai muli dintre angajaii AM POS-T dein o vechime n activitate de pn la 3 ani, dup cum 36% din acetia ntre 5 i 10 ani. Mai mult de jumtate din numrul angajailor AM POS-T au participat n anul 2012 la programe de formare profesional, urmrindu-se o mai bun pregtire profesional n domeniu.

33

Angajaii AM POS-T consider n proporie de 72% c dein prea multe sarcini alocate funciei pe care o dein. Prin acest rezultat pot trage concluzia c personalul este suprasolicitat, ceea ce poate conduce la stres, luarea deciziilor n mod rapid, dar nu neaprat i eficient. De asemenea 80% dintre angajaii AM POS-T consider c autoritatea din care fac parte deine prea puini angajai n raport cu sarcinile date. Cele dou date de mai sus duc la concluzia c, n viziunea personalului AM POS-T ce nu deine o funcie de conducere, exist un volum prea mare de munc n raport cu numrul angajailor.

n privina creterii absorbiei fondurilor structurale i de coeziune n domeniu, 46% dintre angajai consider c exemplele de bun practic ale altor state membre ar ajuta n mare msur la creterea absorbiei fondurilor europene.

Nivelul de comunicare ntre direciile AM POS-T poate crete indirect gradul de eficien i eficacitate n raport cu activitatea ntreprins, stabilind o mai mare operativitate i o cretere semnificativ a accesului la informaii. Cu toate acestea, 64% dintre reprezentanii AM POS-T consider c nivelul de comunicare ntre direcii este dezvoltat n foarte mic msur.

De asemenea, un nivel crescut de comunicare ntre AM POS-T i beneficiari poate conduce la o mai bun derulare a evalurii proiectelor i o mai bun implementare a acestora. 74% dintre respondeni au considerat c nivelul de comunicare stabilit ntre actorii de mai sus este dezvoltat la un nivel mediu, iar 26% dintre acetia consider c nivelul de comunicare este dezvoltat n foarte mic msur.

Decizia este rezultatul procesului prin care se realizeaz o alegere ntre dou sau mai multe posibiliti de aciune disponibile n vederea ndeplinirii unui obiectiv. ntregul proces prin care se ajunge la aceast concluzie este cunoscut sub numele de Proces de luare a deciziei.54 Decizia n administraia public poate mbrca mai multe particulariti, si anume55:

- este rezultatul activitii i colaborrii ntre diferitele persoane din compartimentele structurii administrative;

- necesit un volum mare de munc; - presupune derularea unui proces n mai multe etape; - implic responsabilitatea titularilor de posturi sau funcii publice din administraie; - este avizat de una sau mai multe persoane.

54 Veronica Junjan, Decizia in Administraia public, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2001, p. 13

55 A se vedea Ghete Georgeta, Dobrescu Parlagi Anton, Managementul administraiei publice locale, Editura

Economic, Bucureti,1999, p. 109

34

Importana lurii deciziilor corecte n acest sector este major, avnd n vedere impactul pe care aceste decizii l poate avea att asupra autoritii de management n sine, ct i asupra creterii absobiei fondurilor europene.

Cu toate acestea, 64% dintre respondeni consider c deciziile din cadrul AM POST sunt n continu schimbare, deloc consecvente n proporie de 46%, n timp ce 55% consider c deciziile au un nivel mediu de justificare n raport cu activitatea direciei, iar 36% dintre angajai consider c deciziile n ceea ce privete activitatea AM POST sunt luate n mod haotic.

La o privire de ansamblu putem concluziona c una dintre problemele principale ale activitii AM POST (ce influeneaz n mod direct absorbia fondurilor europene n domeniu) este dat de continua schimbare a deciziilor, decizii luate de multe ori n manier haotic. Acest rezultat, coroborat cu faptul c 46% dintre respondeni au considerat c factorul politic influeneaz modul de gestionare evaluare, monitorizare i control al programul operaional n mare i foarte mare msur, conduc la concluzia c deciziile la acest nivel sunt influenate n mare parte i de mediul politic.

Mai mult, 64% dintre angajai ar diminua gradul de implicare a factorului politic, ca msur ce vizeaz creterea absorbiei fondurilor structurale i de coeziune. n plus, 45% ar mbuntii procedurile de lucru i strategia de dezvoltare a programului POS-T. Implicarea experilor acreditai internaional cu experin vast n domeniu nu a reprezentat n opinia funcionarilor publici chestionai o soluie dect n proporie de 28%.

Alte msuri n vederea creterii absorbiei fondurilor structurale, n opinia angajailor AM POS-T, au fost date n proproie de 73% pentru creterea nivelului de comunicare ntre direcii, mbuntirea procedurilor de lucru i a strategiei de dezvoltare a programului, n timp ce doar 18% dintre respondeni ar modifica i organigrama AM POS-T.

35

PARTEA a III-a

Capitolul VII: Politica de Coeziune n domeniul transporturilor n alte state membre UE. Studii de caz

n cadrul acestui capitol am considerat util cercetarea situaiei trecute i prezente a politicii de coeziune n domeniul transporturilor pentru alte dou state membre UE: n spe, Polonia i Grecia. Exemplele studiate au avut la baz cercetri care confirm c tendinele economice globale prezint semne de convergen pe termen lung ntre statele membre i ntre regiunile cel mai puin dezvoltate.

Integrarea Poloniei n Uniunea European este fr dubii legat i de procesul mai larg al transformrilor economice i sociale de dup cderea blocului comunist. Dezvoltarea economic a Poloniei dup accesarea fondurilor Uniunii Europeane este reliefat foarte uor, astfel: n perioada mai 2004 i decembrie 2008, Polonia a contribuit cu 12,5 MEuro la bugetul Uniunii Europene i a primit fonduri n valoare de 26,5 MEuro.56

Pentru Polonia, programul Operaional Sectorial Transport este unul dintre cele apte programe operaionale de punere n aplicare a Cadrului de Sprijin Comunitar (CSC). Acest program, mpreun cu o parte a strategiei de transport pentru Fondul de Coeziune, dezvolt obiectivele CSC, direcia, prioritile, aciunile i numrul fondurilor alocate pentru dezvoltarea sectorului de transport. Fondurile pentru finanarea proiectelor implementate n cadrul POS-T provin n principal din Fondul European de Dezvoltare Regional. n cadrul acestui program, principalii beneficiari sunt: Direcia General pentru Drumuri Naionale i Autostrzi, Cile Ferate Poloneze de Stat, Cile Ferate Poloneze, birourile maritime, Comitetele porturilor maritime, Cutare i salvare (SAR), oraele, Ministerul Transporturilor, Poliia, Pompierii.

La rndul su, impactul politicii de coeziune a Uniunii Eropene asupra Greciei a fost n mare parte descentralizarea57, dar cu o atenie sporit i un grad de control venite de la centrul de comand, lsnd decizia la nivel regional la un grad sczut n comparaie cu alte ri. n mod

56 Aleks Szcezerbiak Poland within the European Union: New Awkward Partner or New Heart of Europe,

Routledge, UK, 2012, p. 85 57

Ian Bache, Europenization and Multilevel Governance Policy Cohesion in the European Union and Britain, Ed. Rowman and Littlefield Publishers, UK, 2008, p. 25

36

cert, puterea de la centru a trebuit s se adapteze la noile realiti ale guvernrii pe mai multe nivele generat de politica de coeziune prin implementarea fondurilor structurale i de coeziune.

Impactul UE n domeniul politicii de coeziune n Grecia a devenit evident chiar nainte de aderarea la UE.58 Cu toate acestea, efectele guvernrii au devenit vizibile numai dup crearea Programelor Integrate Mediteraneene (PIM) n 1985. Regulamentul pentru PIM prevedea faptul c UE va contribui cu 2 miliarde ECU 59pentru Grecia pentru perioada 1985-1992. Mai mult, PIM a introdus noi concepte de regionalizare, programare i parteneriat. Ca rspuns la aceste cerine, Grecia a fost divizat n ase regiuni, dei divizarea a fost pur administrativ i limitat instituional la comitetele de monitorizare necesare pentru a supraveghea PIM. Apoi, din 13 regiuni NUTS (nomenclatorul comun al unitilor teritoriale de statistic), 2 regiuni administrative (periferii) au fost stabilite n 1986; aceste noi entiti urmnd s preia planificarea i gestionarea politicii de coeziune la nivel regional.

Pentru perioada 2007-2013, Grecia a alocat n total 20,42 miliarde . nc o dat, MEF 60a fost responsabil pentru elaborarea Cadrului Strategic Naional de Referin (CSNR) pentru 2007-2013 i pentru coordonarea tuturor procedurilor relevante. Citnd MEF, CSNR a fost elaborat n strns cooperare cu ministerele relevante, autoritile regionale i locale i, n deliberare cu UE, n contextul unui parteneriat mai consolidat fa de perioada precedent62. Perioada de programare s-a ncheiat n noiembrie 2007 atunci cnd Comisia a aprobat noile programe operaionale i Parlamentul Naional a adoptat Legea privind Managementul, controlul i implementarea interveniilor de dezvoltare pentru perioada 2007-201363.

Concluzii generale: Finalul tezei de cercetare conine un set de concluzii, sintetizeaz toate concluziile trasate

punctual la fiecare capitol i enun cteva propuneri privind mbuntirea procedurilor de

58 Conform Verney, Susannah,. Central statelocal government relations. In Greece and EU membership evaluated,

ed. Panos Kazakos and Panayiotis.C. Ioakimidis, London, 1994, p. 166. 59

European Currency Unit, unitate monetar de referin la nivelul Comunitii Europene, nlocuit la 1 ianuarie 1999 de Euro cu paritatea 1 Euro = 1 ECU 60

Ministerul Economiei i Finanelor 62

MEF (Ministry of Economy and Finance). 2006. National Strategic Reference Framework, 20072013. October. Athens, p.3. 63

Hellenic Republic. 2007. Law 3614/2007: On the management, control and implementation of development interventions for the period 20072013 [in Greek]. OJ 267/A, December 3, 2007.

37

evaluare a proiectelor gestionate prin fondurile structurale i de coeziune, acest lucru reprezentnd, n fapt, principalul demers al studiului de cercetare pe care l-am dezvoltat.

Calitatea administraiei publice este o preocupare constant n Romnia, cu precdere din partea mass-mediei. n ciuda eforturilor semnificative de a mbunti performana politicilor guvernamentale prin consolidarea instituiilor i proceselor publice pe parcursul ultimului deceniu, multe aspecte rmn nc nesoluionate.

Prin observaia participativ utilizat n acest studiu pot spune c principalele constrngeri referitoare la viziunea unui sistem de transport eficient n Romnia sunt n mare parte determinate de lacunele i deficienele sistemului de administraie public i de lipsa expertizei tehnice. Astfel, ncercnd s creionez lacunele sistemului, pentru a putea propune mbuntiri, am identificat urmtoarele patru domenii tematice:

(i) Politic i planificare. Lipsa unei viziuni strategice constante i a prioritilor clare au dus la o mare incertitudine n sector, la o performan slab a politicilor, la o alocare ineficient a resurselor;

(ii ) Finane publice. Legturile slabe ntre procesele de planificare strategic i bugetare determin adesea planuri greu de atins;

(iii) Management bazat pe performan. Monitorizarea i evaluarea activitilor AM POS-T sunt msurate n mod constant i sistematic, dar fr a avea msuri eficiente i rapide de intervenie i mbuntire;

(iv) Capacitate organizatoric. Fluctuaia ridicat a personalului i lipsa instruirii adecvate submineaz capacitatea AM POS-T de a gestiona eficient programul operaional.

Prin urmare, pentru a realiza o mbuntire pe termen lung a performanei n sectorul transporturilor, n spe pentru creterea gradului de absorbie a fondurilor europene, aspectele menionate mai sus ar trebui abordate ntr-o manier holistic, adic centrate simultan pe:

(i) Viziune strategic i planificare; (ii) Implicarea redus a factorului politic i numirea n funcii de conducere a personalului

calificat din sectorul privat cu performane dovedite; (iii) Finalizarea Master Planului General de Transport. Punctele slabe ale planificrii i managementulului sectorului transporturilor, care rezult

din lipsa unui plan strategic pe termen mediu n Ministerului Transporturilor, pot fi prezentate pe scurt astfel:

38

1. Abordarea fragmentat a aspectelor referitoare la sectorul transporturilor. n ultimul deceniu, MT i entitile sale subordonate au elaborat i adoptat un mare numr de planuri pe termen lung pentru diverse moduri (cum ar fi drumuri sau ci ferate) sau domenii tematice (cum ar fi transportul intermodal sau parteneriatele public-private din transport). n ciuda unei game vaste de planuri pe termen lung elaborate n domeniu, nu a existat un cadru strategic global pe termen mediu care s ia n considerare n mod simultan toate modurile de transport i s propun soluii ample la problemele identificate. Planurile i programele existente nu au avut consecven i adesea nu au fost aliniate unele cu altele.

2. Prioriti neclare i n continu schimbare. Multitudinea de planuri a determinat o multitudine de prioriti n contradictoriu. Atenia factorilor de decizie a fost adesea deturnat ctre aspecte de importan secundar. Prioritile clare stabilite de un plan strategic protejeaz sectorul de luarea ad hoc a deciziilor, ca o consecin a oportunitii politice, mai degrab dect a unor nevoi economice.

3. Lipsa viziunii de management. Lipsa unei viziuni clare pentru viitor a distorsionat i mai mult performana AM POS-T. Nefinalizarea unui Master Plan General de Transport a condus la luare unor decizii inadecvate, cu efecte pe termen lung. mpreun cu deficienele din implementarea bugetului, aceast lips de claritate a contribuit la scderea general a credibilitii administraiei publice n Romnia.

4. Lipsa adaptabilitii la mediul aflat n schimbare. Neexistnd un precedent n abordarea gestionrii unei autoriti de management de importan naional, procesul de planificare strategic nu a reacionat rapid la un mediu n schimbare i la ameninrile i oportunitile care au aprut. Au existat insuficiente analize i proiecii ale tendinelor, care vor afecta sectorul pe termen mediu.

5. Resursele disponibile. Documentele strategice existente nu se bazeaz pe estimri realiste ale resurselor. Prin urmare, acestea se transform n simple liste de dorine care nu iau n considerare constrngerile impuse de disponibilitatea limitat a resurselor umane i financiare.

Printre posibile soluii, propun:

- Diminuarea problemelor ce in de activitatea de programare, printr-o viziune strategic i prin stabilirea clar a obiectivelor;

39

- mbuntirea sistemului de management prin coordonare eficient, cu un cadru instituional i legal stabil; creterea capacitii administrative prin pregtirea i stimularea personalului angajat;

- Monitorizare i control adecvate prin mbuntirea procedurilor de lucru i eficientizarea lor. Procedurile de lucru trebuie sintetizate, grbind astfel procesul de evaluare, selecie i contractare a proiectelor de infrastructur cu finanare UE;

- Descentralizarea sistemului i implicarea managementului privat prin externalizarea

anumitor activiti din cadrul AM POS-T,

- Structura instituional a AM POS-T trebuie s fie una inflexibil la schimbrile de guvernare i la multitudinea schimbrilor de minitri ce au avut loc n timpul acestui program operaional 2007-2013;

- Pregtirea din punct de vedere tehnic a proiectelor de infrastructur la un nivel ridicat. Este binecunoscut faptul c ntrzierea implementrii proiectelor de infrastructur i implicit gradul sczut de absorbie a fondurilor au avut ca principal cauz pregtirea insuficient din punct de vedere tehnic a documentailor ce stau la baza proiectelor de infrastructur, Comisia European solicitnd numeroase clarificri / justificri privind aceste documentaii;

- Respectarea legislaiei privind achiziiile publice i transparena procedurilor pentru evitarea suspendrii programului operaional;

- Implicarea actorilor societali interesai pe parcursul tuturor etapelor sistemului;

- Definirea unui cadru strategic i a indicatorilor de rezultat. n afar de ce