Si les grands principes d'urbanisme n'ont pas évolué depuis la loi SRU du 13 décembre 2000, ils ont été précisés avec la mise en place d'une méthode d'élaboration du PLU, analysée de manière claire par ce Dossier d'experts.

Le plan local d'urbanisme est le cadre, la traduction du projet politique de la commune en matière d'urba-nisme et d'aménagement. Il est source de contentieux, malgré la volonté du législateur de clarifier et simplifier les procédures. L'ouvrage permet d'appréhender de manière didactique les différentes phases qui doivent être respectées dans la procédure d'élaboration, de révision et de modification du PLU. Il analyse également l'ensemble des documents qui le composent, leur contenu et leur portée juridique, ainsi que les documents complémentaires qui peuvent, dans certains cas, s'avérer nécessaires.

Cette nouvelle édition présente la réforme amenée par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, qui porte une nouvelle réforme du Code de l'urbanisme. Elle est également à jour de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite loi Macron, dont le volet urbanisme vient modifier de manière substantielle la loi ALUR, de l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015, en vigueur depuis le 1er janvier 2016, qui vient réécrire le livre premier de la partie législative du Code de l'urbanisme pour rendre sa rédaction plus claire, à droit constant, et du décret n° 2015-1782 du 28 décembre 2015 modifiant certaines dispositions de la partie réglementaire du Code de l'urbanisme pour la rendre conforme au dispositif de la loi ALUR.

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Éric Becet

978-2-8186-1052-7

Éric Becet, juriste spécialisé en droit de l'urbanisme et de l'environnement, a fondé en 2009 l'agence d'urbanisme réglementaire et pré-opérationnel URBA2d. Il a travaillé pour plusieurs collectivités locales (mairies, conseil général du Finistère) et dans un bureau d'études spécialisé en urbanisme, aménagement et paysage. Il a acquis, au cours de ces 20 dernières années, une expérience reconnue par les collectivités dans la réalisation de documents d'urbanisme locaux et d'études de faisabilité. Il met également son expérience du développement durable et les compétences d'un réseau externe de professionnels très qualifiés au service du développement local et des différentes attentes des maîtres d'ouvrage.

[Dessin Une : Patrick Lestienne]www.territorial-editions.frISSN : 1623-8869 – ISBN :

d’EXPERTS d’EXPERTSd’EXPERTS

Réussir son PLU

Éric BecetDirecteur de l'agence d'urbanisme Urba2D

Groupe TerritorialCS 40215 - 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63Retrouvez tous nos ouvrages sur www.territorial-editions.fr

d’EXPERTS658

Mai 2016Référence DE

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978-2-8186-1052-7978-2-8186-1053-4

Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin Jallieu (38) - Juin 2016Dépôt légal à parution

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Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7

Partie 1

Les principes généraux

Chapitre I Les principes de gestion du territoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15

A - Gestion économe et équilibrée de l’espace . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15

B - Développement de l’urbanisation en profondeur pour éviter le mitage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15

C - Accroissement mesuré des nouvelles zones à urbaniser en rapport avec les besoins réels et non utopiques de la municipalité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.16

Chapitre II Les principes d’occupation du territoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17

A - Mixité urbaine et sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17

B - Renouvellement urbain, développement de la ville sur elle-même . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17

Chapitre III La hiérarchie des normes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18

Partie 2

La procédure

Chapitre I L’élaboration du plan local d’urbanisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25

A - Le lancement de la procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25

1. La prescription de l’élaboration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.252. Le « porter à connaissance » de l’État . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.30

B - L’arrêt du projet de PLU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.31

1. La discussion en conseil communautaire ou en conseil municipal sur les grandes orientations d’urbanisme et d’aménagement du projet d’aménagement et de développement durable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.31

2. L’arrêt de projet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.313. Les consultations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.32

C - L’enquête publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.33

1. Le déroulement de l’enquête publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.332. La jurisprudence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.36

D - L’approbation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37

1. La modification du dossier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.372. La délibération d’approbation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.383. La diffusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.404. Les effets juridiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.40

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Chapitre II La révision allégée d’un plan local d’urbanisme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.41

A - Les conditions de mise en œuvre (articles L.153-34 et L.153-35 du Code de l’urbanisme) . . . . p.41

B - L’engagement des études. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.41

C - L’examen conjoint . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.42

D - L’enquête publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.42

E - L’approbation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.42

Chapitre III La modification d’un plan local d’urbanisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43

A - Les conditions de mise en œuvre (article L.153-36 et suivants du Code de l’urbanisme) . . . . . . p.43

B - La procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43

Chapitre IV La mise en compatibilité d’un plan local d’urbanisme et sa mise à jour . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.45

A - La mise en compatibilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.45

1. Les différents mécanismes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.452. La procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.45

B - La mise à jour. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46

Chapitre V Quels sont les actes procéduraux attaquables ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47

A - Les actes qui ne sont pas susceptibles de recours . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47

B - Les actes pouvant faire l’objet d’un recours en annulation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47

Partie 3

La présentation et le contenu des différents documents du PLU

Chapitre I Les différents éléments du rapport de présentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51

A - Le diagnostic territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51

B - L’état initial de l’environnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.53

1. La place de l’état initial de l’environnement dans le diagnostic communal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.532. Le contenu de l’état initial de l’environnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.54

C - Les autres éléments du rapport de présentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55

D - Proposition d’un sommaire type. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.57

Chapitre II Le projet d’aménagement et de développement durable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.60

A - L’objet du PADD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.60

B - Régime juridique du PADD et du document d’orientation et de programmation . . . . . . . . . . . . . . p.61

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Chapitre III Les documents d’orientation d’aménagement et de programmation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63

A - Intérêt du document d’orientation et de programmation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63

B - Intérêt de l’échéancier d’ouverture à l’urbanisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.64

Chapitre IV Le programme local de l’habitat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.65

Chapitre V Les documents graphiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.66

A - Les zones urbaines (U) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.66

B - Les zones à urbaniser (AU) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67

C - Les zones naturelles (N) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.68

D - Les zones agricoles (A) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69

E - Les autres éléments du document graphique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70

Chapitre VI Le règlement écrit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.71

Chapitre VII Les annexes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75

Partie 4

Les documents complémentaires

Chapitre I L’évaluation environnementale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.79

A - Les sources juridiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.79

B - Le champ d’application . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.79

C - Les modes de réalisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.80

1. La procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.802. La démarche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.813. Méthode de réalisation (synthèse) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.82

Chapitre II L’étude L.111-1-4 du Code de l’urbanisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.84

A - L’objet de l’étude . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.84

B - Les critères de l’étude . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.84

C - La réalisation de l’étude et sa transposition dans le règlement écrit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.85

1. L’état des lieux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.852. Le projet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.853. La prise en compte des différents critères . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.85

Chapitre III L’approche environnementale de l’urbanisme (AEU) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.86

A - Les questions à se poser dans le cadre de l’élaboration d’une AEU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.86

1. Jusqu’où faut-il aller dans l’enchaînement analytique des différents impacts du PLU sur l’environnement ? . . . . . . . . . . p.86

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Sommaire

2. À partir de quel moment les effets indirects sont suffisamment pris en compte pour arrêter l’étude ? . . . . . . . . . . . . . . . . . p.863. Quel espace et quel horizon temporel pertinents doit-on retenir ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.864. Quel taux d’actualisation choisir pour apprécier la rentabilité d’une décision ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.875. Quelle valeur utiliser pour rentrer dans la logique du développement durable ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.876. Faut-il inclure les effets économiques externes indirects ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.87

B - Les objectifs de l’AEU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.88

1. Contribuer au respect des exigences réglementaires en matière d’environnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.882. Faciliter l’intégration des politiques environnementales dans le plan local d’urbanisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.883. Concrétiser les principes d’une qualité urbaine plus durable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.88

C - Méthodologie pratique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.89

1. Diagnostic : identification des atouts, des faiblesses et des enjeux du territoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.892. Définir des préconisations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.903. Proposer des transcriptions dans les documents réglementaires et contractuels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.90

Chapitre IV Les études spécifiques aux communes littorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.91

A - Les espaces proches du rivage (EPR) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.91

1. La notion d’espaces proches du rivage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.912. L’étude de délimitation dans le PLU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.94

B - Les espaces boisés classés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.94

1. Les aspects juridiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.942. Les éléments de l’étude . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.96

Partie 5

Les méthodes de travail qui fonctionnent

Chapitre I La démarche spécifique du PLU intercommunal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101

A - La création d’un projet global . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101

B - Le rôle et la place de chaque partenaire dans le processus décisionnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.102

1. Les partenaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1022. Le processus décisionnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103

Chapitre II De l’intérêt d’un cahier des charges précis et adapté à la problématique communale… . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.104

Chapitre III La concertation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.105

Chapitre IV La prise en compte des associations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.106

Chapitre V

La mise en place d’un SIG (système d’information géographique) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.107

Chapitre VI La qualité du partenariat services associés/communes/bureau d’études : un gage de réussite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.108

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Introduction L’élaboration d’un plan local d’urbanisme est de la compétence des établissements publics intercommunaux, mais il est encore possible aux communes non-membres de réaliser seules un tel document. Dans ce cas, comme nous le verrons, cela implique certaines obligations.La gestion de l’urbanisme à l’échelle intercommunale peut avoir le double intérêt de coupler efficacement la ges-tion de l’espace et l’aménagement de celui-ci. Les deux aspects sont intimement liés car le PLU est aujourd’hui un document dont la vocation « aménagement » est renforcée. Le plan local d’urbanisme remplace le plan d’occupation des sols. À un document de planification des sols qui établis-sait pour la parcelle les possibilités de construire, s’est substitué par la loi Solidarité et renouvellement urbains modifiée du 13 décembre 2000 un document orienté vers le concept d’aménagement et de gestion économe des sols. Il s’agit aujourd’hui d’élaborer un document prospectif dans lequel le parti d’aménagement voulu par la collectivité est claire-ment affiché dans le projet d’aménagement et de développement durable, clef de voûte de l’architecture nouvelle du PLU. La loi Urbanisme et habitat n° 2003-590 du 2 juillet 2003 (loi UH) a pour principal objectif d’assouplir et de sim-plifier les dispositions de la loi SRU. La loi portant engagement national pour l’environnement n° 2010-788 du 12 juillet 2010 apporte de nombreuses réformes au Code de l’urbanisme et particulièrement au plan local d’urbanisme qui devient un document élaboré prioritairement à l’échelle intercommunale. La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et à un urbanisme rénové, dite loi ALUR, porte une nouvelle réforme du Code de l’urbanisme.La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite loi « Macron » dispose d’un volet urbanisme qui vient modifier de manière substantielle la loi ALUR.L’ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 vient réécrire le livre premier de la partie législative du Code de l’urbanisme pour rendre sa rédaction plus claire, à droit constant. Elle est en vigueur depuis le 1er janvier 2016.Le décret n° 2015-1782 du 28 décembre 2015 modifie certaines dispositions de la partie réglementaire du Code de l’urbanisme pour la rendre conforme au dispositif de la loi ALUR du 24 mars 2014.Le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 vient conforter l’ordonnance du 23 septembre 2015 par la réécriture, toujours à droit constant, du livre premier de la partie réglementaire du Code de l’urbanisme. Le PLU constitue le document de synthèse de l’ensemble des politiques supracommunales, des documents d’urbanisme supracommunaux et de la mise en œuvre de la législation qui s’impose au plan local d’urbanisme. Toutefois, les plans d’occupation des sols en vigueur restent toujours opposables aux tiers, tant qu’ils n’ont pas fait l’objet d’une procédure de transformation en plan local d’urbanisme. Néanmoins, l’élaboration d’un tel document n’est pas obligatoire et cer-taines communes peuvent opter pour ne pas avoir de document d’urbanisme ou pour élaborer une carte communale.Dans la pratique, le choix de l’outil d’urbanisme le plus adéquat est laissé à la collectivité, après qu’on lui ait expliqué les intérêts et inconvénients de chaque procédure. Ainsi, les petites communes qui ne souhaitent pas d’extension importante peuvent opter pour l’élaboration d’une carte communale ; mais ce choix peut rapidement s’avérer peu judicieux dès lors que la collectivité a des projets structurants ou est en proie à une pression foncière soutenue. Dans les communes non dotées de document d’urbanisme s’appliquent le règlement national d’urbanisme (RNU) codifié aux articles R.111-1 à R.111-53 du Code de l’urbanisme ainsi que la règle de « la constructibilité limitée » de l’article L.111-3 à L.111-5 du même Code. Ne sont autorisées que des constructions ou installations dans les parties actuellement urbanisées de la commune, dans le respect des dispositions du Code susvisées, sauf dans certains cas prévus à l’article L.111-4. Le PLU se compose des documents écrits et cartographiques suivants :- le rapport de présentation ;- le projet d’aménagement et de développement durable ;- les orientations d’aménagement ;- le règlement ;- les annexes.Des documents graphiques peuvent être réalisés à l’appui de chacun de ces documents. 

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Lorsque les PLU sont élaborés à l’échelle de l’intégralité d’un établissement public de coopération intercommunale, le PLU tient lieu de programme local de l’habitat. C’est le président de l’établissement public intercommunal compétent ou, le cas échéant, le maire qui conduit la procédure d’élaboration ou de révision du PLU. Lorsque la commune fait partie d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière de PLU, c’est l’EPCI qui exerce cette compétence en concertation avec la ou les communes concernées. Il s’agit de réaliser un travail partenarial qui prenne en compte l’intérêt général de l’ensemble du territoire de l’EPCI, mais aussi de chacune des communes membres. Il peut s’agir alors de réaliser un PLU intercommunal. Le plan local d’urbanisme peut être révisé (procédure analogue à l’élaboration) ou modifié selon les conditions fixées à l’article L.123-13 du Code de l’urbanisme. Le plan local d’urbanisme a une place particulière dans la hiérarchie des normes, ce qui lui confère une importance déterminante. Il doit former le lien entre l’ensemble des lois et réglementations qui s’appliquent sur le territoire où s’élabore le PLU.

> L’option de la carte communale L’article L.124-1 du Code de l’urbanisme précise que :

Article L.124-1 du Code de l’urbanisme « Les communes qui ne sont pas dotées d’un plan local d’urbanisme peuvent élaborer, le cas échéant, dans le cadre de groupements intercommunaux, une carte communale précisant les

modalités d’application des règles générales d’urbanisme prises en application de l’article L.111-1 ». Les communes qui ne souhaitent pas élaborer un PLU peuvent néanmoins souhaiter élaborer une carte communale qui précise les règles générales d’urbanisme. En application des dispositions des articles L.124-2 et R.124-3 CU :

Article L.124-2 et L.124-3 du Code de l’urbanisme « (…) elle délimite les secteurs où les constructions sont autorisées et ceux où elles ne le sont pas, à l’exception de l’adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l’extension des

constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à l’exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles ».

La réalisation d’un document d’urbanisme doit émaner d’une réflexion préalable.Cette réflexion implique une vision politique de projet, une volonté de résoudre un certain nombre de difficultés d’ordre urbanistique ou simplement d’aller plus loin que le règlement national d’urbanisme pour protéger certains secteurs sensibles communaux. Les cartes communales doivent respecter les mêmes principes d’aménagement et d’urbanisme que ceux mis en œuvre pour les plans locaux d’urbanisme.Ce sont souvent les petites communes rurales qui souhaitent élaborer un tel document, pour exprimer les enjeux de la commune, les enjeux de protection, de sauvegarde, tout en souhaitant élargir le périmètre constructible au-delà des parties actuellement urbanisées, voire de créer de nouveaux secteurs constructibles, mais obligatoirement en continuité de l’urbanisation déjà existante. Comme pour le PLU, la carte communale doit notamment être compatible avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale (SCoT). Elle doit également être compatible avec les « objectifs de qualité et de quantité des eaux », définis par les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux en application de l’article L.212-1 du Code de l’environnement, ainsi qu’avec les objectifs de production et de gestion des eaux en application de l’article L.213-3 du même Code.Elle devient un véritable document d’urbanisme opposable aux tiers pour la délivrance des autorisations d’urba-nisme. Les documents graphiques sont opposables aux tiers. La carte communale comprend obligatoirement :- un rapport de présentation, avec un diagnostic territorial, un état initial de l’environnement naturel et bâti, la pré-

sentation et l’explication des choix retenus (il s’agit des choix politiques de détermination des secteurs à bâtir et des secteurs non constructibles), ainsi que l’évaluation des incidences de ces choix sur l’environnement. Ce

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rapport expose également la manière dont la carte prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur ; une évaluation environnementale peut être rendue obligatoire ;

- un ou des documents graphiques qui présentent les secteurs à bâtir, les secteurs à préserver, les secteurs inconstructibles.Dans les secteurs inconstructibles, la reconstruction à l’identique d’un bâtiment détruit après sinistre ou la restau-ration des bâtiments dont l’essentiel des murs porteurs subsiste sont autorisées, ainsi que l’adaptation et le chan-gement de destination, la réfection ou l’extension des constructions existantes et la réalisation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à l’exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles.Dans la plupart des cas, un plan local d’urbanisme détermine le même type d’exception dans le règlement écrit des zones naturelles. En matière d’autorisation d’occupation du sol, ce sont les règles générales d’urbanisme définies aux articles L.111-1 et suivants du Code de l’urbanisme qui s’appliquent. Les cartes communales sont approuvées, après enquête publique, par le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’EPCI et le préfet. Elles sont tenues à la disposition du public. Le fait que les cartes communales soient aujourd’hui soumises à enquête publique leur donne une plus grande légitimité. On est aujourd’hui devant un véritable document d’urbanisme qui accompagne un projet de territoire approuvé conjointement par délibération du conseil municipal et par le préfet qui dispose d’un délai de deux mois pour l’approuver par arrêté de manière expresse ou tacite, ou pour la refuser. Il est à noter que toute décision de refus doit être motivée. La commune peut alors décider le transfert de compétence pour la délivrance des décisions d’urbanisme. Dans ce cas, cette décision est irrévocable. Il ne s’agit que d’une faculté donnée à la commune.

Le plus souvent, les cartes communales doivent intégrer des études complémentaires permettant de compléter utilement le rapport de présentation. Certaines d’entre elles, tel le diagnostic agricole, déterminent l’usage des sols, l’implantation des bâtiments agricoles et donc, orientent la future physionomie de la commune. La majeure partie des cartes communales est aujourd’hui le réceptacle d’autres études, et notamment d’études de protection des haies et du bocage, des zones humides. Comme nous le verrons, la plupart d’entre elles doivent également faire l’objet d’une étude d’incidence environnementale voire d’évaluation environnementale.Le schéma directeur d’assainissement peut aussi, s’il existe, être révisé à l’appui de la réalisation de la carte communale. La carte communale est donc un outil qui va au-delà d’une simple sectorisation motivée et justifiée dans le rapport de présentation. Ainsi, y a-t-il une réelle distorsion entre le niveau d’analyse du diagnostic, qui prend en compte un nombre de don-nées important, et une opposabilité assez faible du document « carte communale » qui, au fond, ne fait que définir les zones à bâtir et non constructibles, sauf exceptions.

> Le recrutement d’un bureau d’études Les études peuvent être réalisées par la commune ou l’EPCI sans faire appel à des compétences extérieures. Toutefois, dans la majorité des cas, les collectivités en charge de l’élaboration des PLU font réaliser tout ou partie des études par des bureaux d’études extérieurs à la commune. L’intérêt est d’obtenir un regard extérieur, neuf, sur les problématiques communales ou intercommunales. L’État, par l’intermédiaire des services de la direction départementale de l’équipement, continue à soutenir les communes dans le cadre de l’élaboration ou de la gestion de documents d’urbanisme. Il s’agit d’une mise à dis-position à titre gracieux. Le dispositif de conseil aux communes dans le cadre de l’élaboration de leur PLU est prévu par l’article L.132-5 CU. 

• Étude confiée à un bureau privé ou à un groupement L’étude confiée à un bureau privé ou à un groupement de plusieurs cabinets fait l’objet d’une « procédure adaptée » lorsque son montant hors taxes est inférieur à 230 000 euros. 

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Une consultation de prestataires potentiels est obligatoire. Les modalités de publicité sont adaptées au montant et à l’objet du marché, lorsque ce dernier est inférieur ou égal à 90 000 euros hors taxes (à titre d’exemple : journaux locaux, affichage en mairie…) ; au-delà et jusqu’à 230 000 euros hors taxes, l’annonce doit faire l’objet d’une insertion au BOAMP ou dans les journaux d’annonces légales.

Suite à une question n° U20 posée en commission des finances, de l’économie générale et du plan de l’Assemblée nationale dans le cadre du projet de loi de finances initiale pour 2006, il a été répondu que :

« Le coût d’élaboration d’un PLU varie notamment en fonction du nombre d’habitants. Ainsi a-t-on pu établir le barème suivant : - commune de 1 000 habitants, coût moyen : 27 500 euros ; - commune de 5 000 habitants : 40 000 euros ; - commune de 10 000 à 20 000 habitants : 50 000 euros ; - commune de plus de 50 000 habitants : 120 000 euros pouvant dépasser les 300 000 euros pour les grosses communes. »

En moyenne, le coût de l’élaboration d’un PLU n’a que peu varié depuis cette date, mais l’expérience permet de constater que les propositions tarifaires sont beaucoup plus disparates qu’auparavant.La complexification de réalisation d’un document d’urbanisme couplée à l’absence d’augmentation du prix fait que le coût de revient d’un PLU augmente pour les bureaux d’études ; l’éventuel bénéfice de l’opération est donc en diminution. 

• Appréciation des offres Le bureau d’études ou le groupement qui a présenté la meilleure offre doit être recruté. La meilleure offre est déter-minée en fonction des critères d’attribution définis par la municipalité. Il s’agit du mieux-disant. La collectivité peut déterminer des critères d’attribution pour hiérarchiser les réponses.

Exemples de critères d’attribution : - référence 40 % - méthodologie 20 %

- coût 30 % ou - qualification de l’équipe d’étude 30 % - délai 30 % - coût 50 %

 Le mieux-disant n’implique pas nécessairement le moins-disant. Il est donc nécessaire de regarder avec soin la qua-lification réelle du bureau d’études ou du groupement éventuel de ses sous-traitants. Il peut être utile de demander des certificats de capacité au bureau d’études. Ces certificats s’obtiennent auprès des mairies, communautés de communes, une fois que les prestations définies dans le contrat ont été honorées par le bureau d’études de manière satisfaisante. La qualité de l’offre doit être jugée par un système coût/avantage. La collectivité peut statuer directement sur les offres, mais elle peut également organiser des auditions de candidats. Les meilleurs candidats pourront donc être départagés en fonction de leurs qualités relationnelles, de leurs aptitudes à s’exprimer et à énoncer clairement les réponses apportées aux questions posées. Un panel de questions doit alors être prévu pour juger les candidats sur des éléments similaires. 

> Financement

• Dotation générale de décentralisation (DGD) Cette dotation est destinée à compenser les charges inhérentes pour la commune à l’élaboration ou à la mise en œuvre d’une procédure de gestion de son document d’urbanisme. Sont alors mises en œuvre les dispositions de l’alinéa 3 de l’article 95 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983. La dotation générale de décentralisation (DGD) peut permettre de couvrir partiellement ou en totalité les dépenses engagées par la commune ou l’EPCI (article L.121-7). Cette dotation est de droit. Elle n’est donc pas une subven-tion. La commune peut donc engager sa procédure sans attendre le versement au titre de la DGD. Elle est versée en une seule fois ou en deux fois. La première part concerne la compensation des dépenses matérielles liées à l’éta-blissement des documents d’urbanisme ; la seconde part est réservée à la compensation des dépenses d’études. 

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Il n’est pas besoin que la commune formule une demande ou constitue un dossier. La réception de la délibération engageant la procédure permet d’inscrire la commune sur la liste des futurs bénéficiaires. 

• Les fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) La loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 ouvre aux communes et aux EPCI le droit d’inscrire les dépenses d’études en section d’investissement au budget, ce qui leur permet de bénéficier de ces fonds de compensation. 

• Subvention du conseil général Le conseil général peut également subventionner des études d’urbanisme dans le cadre de l’élaboration ou de la révi-sion de documents d’urbanisme. Dans ce cas, les règles d’attribution sont celles habituelles en matière de subvention.

Attention Tous les départements ne subventionnent pas ce type d’étude.

Partie 1 - Les principes généraux 13

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Partie 1 Les principes

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Partie 1 - Les principes généraux 15

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Ces principes généraux sont d’une importance considérable car ils régissent la philosophie générale de l’ensemble des documents, quelle que soit l’importance de la commune. La manière de les mettre en œuvre pourra toutefois évoluer de façon notable, en fonction de la taille de l’agglomération. Les principes sont interconnectés pour réaliser un document d’urbanisme durable. 

Chapitre I Les principes de gestion du territoire

 

A - Gestion économe et équilibrée de l’espace L’étalement urbain ne doit plus être l’unique facteur d’expansion. Le développement de la ville ne doit plus porter atteinte au milieu naturel ou agricole. La consommation de surface, outrancière par rapport à la projection démographique escomptée, doit être abandonnée au profit d’un accroissement harmonieux et équilibré de la commune. L’extension urbaine ne doit être envisagée que si les modes de développement de la ville sur elle-même ont tous été mis en œuvre. Il s’agit de réaliser une étude fiable des capacités réelles de développement de la commune pour éviter d’ouvrir à l’urbanisation des espaces trop grands, non susceptibles de pouvoir raisonnablement être urbanisés à l’échéance du plan local d’urbanisme (dix ans environ). Cela implique la réalisation d’un diagnostic précis, notamment de la question agricole, pour éviter que l’urbanisation nouvelle ne vienne entraver les grandes continuités agricoles. Il s’agit aussi de connaître avec précision le tissu urbain existant, les typologies d’urbanisation, les besoins, les demandes de la population. 

B - Développement de l’urbanisation en profondeur pour éviter le mitage La consommation anarchique ne permet pas une maîtrise durable de la gestion de l’espace. Les continuités agricoles ne sont plus respectées et les agriculteurs doivent sans cesse s’adapter à l’avancée des villes. L’épandage devient difficile si le mitage est important, le coût d’exploitation est plus élevé, la qualité des rendements peut en souffrir. La densification des espaces déjà urbanisés par une politique volontariste de renouvellement urbain et l’extension de l’urbanisation en continuité immédiate de l’urbanisation déjà existante permet de rationaliser l’accroissement de l’urbanisation. Les dents creuses doivent être urbanisées en priorité et les friches communes doivent, autant que possible, tendre vers une politique de réappropriation des friches urbaines, soit directement par des projets portés par la personne publique, soit par des politiques d’incitation des propriétaires privés à valoriser leur terrain par la réalisation d’un projet urbain (cela peut, au préalable, nécessiter une opération de dépollution des sols pouvant freiner les propriétaires fonciers). Le PLU doit motiver et justifier toute extension de l’urbanisation et déterminer avec précision les raisons qui ont amené les élus à privilégier telles ou telles extensions à tels ou tels endroits de la commune. Ces extensions doivent être uniquement mues par l’intérêt général. Ce principe est donc à rapprocher de ceux de la gestion économe de l’espace et du renouvellement urbain. La densification et le comblement des parcelles non encore urbanisées au sein des espaces urbains sont à privilégier. Ce principe est réellement le plus important et les services de l’État sont extrêmement pointilleux, à juste titre, sur la prise en compte stricte de ce principe.Le rapport de présentation devra justifier avec soin les extensions d’urbanisation prévues dès lors que les projets de densification ou de restructuration urbaines n’auront pas suffi à soutenir la projection démographique souhaitée.  

Partie 1 - Les principes généraux16

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C - Accroissement mesuré des nouvelles zones à urbaniser en rapport avec les besoins réels et non utopiques de la municipalité Les extensions ne sont à envisager que lorsque la densification des espaces déjà urbanisés, le comblement des dents creuses, ne permet pas de générer un développement suffisant de la commune, dans le cadre de projets réels permettant d’accueillir de nouvelles populations et pour mettre en œuvre une projection démographique soutenable à l’échelle de la ville. La superficie des terrains ouverts à l’urbanisation, immédiatement ou à terme, doit être en rapport avec la projection démographique déterminée par la commune.