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Retoriche,incertezzeecontrotendenzenellanuovaleggelombarda(n.31/14)sulconsumodisuolo.

Chapter·December2015

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CENTRO DI RICERCA SUI CONSUMI DI SUOLO

NUOVE SFIDE PER IL SUOLO

Rapporto 2016

C R C S

Il Centro di Ricerca sui Consumi di Suolo (CRCS) è costituito da

La redazione del Rapporto 2016 è a cura di

Hanno contribuito al Rapporto 2016

Legambiente Lombardia

Parlamento Italiano Institute for Environment & Sustainability, JRC

DLO Wageningen UR DISA – Università degli Studi di Udine

Istituto Superiore per la Protezione e la

Ricerca Ambientale Consiglio Nazionale delle Ricerche

Regione Emilia Romagna

Provincia di Reggio Emilia Dipartimento di Ingegneria Civile, Ambientale e

Meccanica, Università di Trento

Istituto Nazionale di Statistica DICEAA, Università dell’Aquila

DdA, Università degli Studi di Chieti - Pescara

DAU, Università dell’Aquila Dipartimento di Architettura, Università degli

Studi di Napoli Polis, Università degli Studi di Genova

Regione Marche DICAR, Politecnico di Bari

DICATECh, Politecnico di Bari

TESAF - Università degli Studi di Padova

DIDA – Università degli Studi di Firenze CSI-Piemonte

Città Metropolitana di Torino Istituto Universitario di Architettura di Venezia

DAStU, Politecnico di Milano DG Environment, EU

DIST, Politecnico di Torino

Università degli Studi del Molise LANDS - NGO

CURSA, Campobasso Università degli Studi LA Sapienza di Roma

Comune di Forlì

INU Toscana

INU Veneto

Coordinamento redazionale e organizzativo

Progetto grafico ed editing

DAStU, Dipartimento di Architettura e Studi Urbani, Politecnico di Milano INU, Istituto Nazionale di Urbanistica Legambiente ONLUS

Andrea Arcidiacono INU, DAStU – Politecnico di Milano

Damiano Di Simine Legambiente Lombardia Federico Oliva INU, DAStU – Politecnico di Milano Silvia Ronchi DAStU – Politecnico di Milano Stefano Salata DIST – Politecnico di Torino

Tiziano Cattaneo On. Chiara Braga Carlo Rega Bas Pedroli Elisabetta Peccol, Alessia Movia

Michele Munafò, Tania Luti, Ines Marinosci Costanza Calzolari, Fabrizio Ungaro Nicola Filippi, Marina Guermandi, Francesco Malucelli, Nazaria Marchi, Francesca Staffilani, Paola Tarocco, Nicola Dall’Olio Anna Maria Campeol

Davide Geneletti, Chiara Cortinovis Alessandra Ferrara, Fabio Lipizzi

Bernardino Romano, Francesco Zullo, Serena Ciabò, Lorena Fiorini, Alessandro Marucci, Simona Olivieri, Consuelas Giuliani Francesca Garzarelli Andrea Santarelli, Donato Di Ludovico, Pierluigi Properzi Maria Giuseppa Caputo, Emanuela Coppola, Francesco Domenico Moccia

Giampiero Lombardini Achille Bucci Carmelo Maria Torre, Raffaele Attardi, Gianluca Di Cugno, Alessandro Bonifazi, Valentina Sannicandro Pasquale Balena

Tiziano Tempesta Giuseppe de Luca, Matteo Scamporrino, Luca Di Figlia

Andrea Ballocca, Francesco Scalise Ilario Abate Daga Laura Fregolent Emanuele Garda, Paolo Pileri Andrea Vettori Carlo Alberto Barbieri, Carolina Giaimo Davide Marino

Pierluca Gaglioppa, Angelo Marucci, Margherita Palmieri Rossella Guadagno Davide Pellegrino Stefano Bazzocchi

Enrico Amante Marisa Fantin

Andrea Arcidiacono INU, DAStU – Politecnico di Milano Silvia Ronchi DAStU – Politecnico di Milano Stefano Salata DIST – Politecnico di Torino Stefano Salata DIST – Politecnico di Torino Silvia Ronchi DAStU – Politecnico di Milano

Federico Ghirardelli DAStU – Politecnico di Milano

p. 07

p. 11

01.1 p. 13

01.2 p. 24

01.3 p. 31

01.4 p. 38

01.5 p. 43

01.6 p. 50

Rapporto 2016

Dall’urgenza di una Direttiva europea sul suolo,

la campagna People 4 Soil

Damiano Di Simine, Tiziano Cattaneo

La proposta di Legge nazionale per il contenimento del

consumo di suolo

Federico Oliva ne discute con Chiara Braga, Relatrice alle Commissioni della Camera del Disegno di legge C. 2039

SERVIZI ECOSISTEMICI E PIANIFICAZIONE TERRITORIALE | 01 Qualità dei suoli e valutazione dei servizi ecosistemici a supporto dei processi

decisionali di governo del territorio

Modelli interpretativi, valori del suolo e mappatura dei

servizi ecosistemici Andrea Arcidiacono, Silvia Ronchi, Stefano Salata

con Michele Munafò

La valutazione dei servizi ecosistemi per la pianificazione

territoriale. Esperienze in Europa Bas Pedroli, Carlo Rega

Consumo di territorio e perdita di Landscape Services: un modello di analisi applicato alla conurbazione di

Pordenone Elisabetta Peccol, Alessia Movia

La mappatura dei servizi ecosistemici a livello regionale.

Il caso dell’Emilia Romagna. Uno strumento valutativo sintetico a supporto delle scelte di un piano che risparmi

la risorsa suolo Costanza Calzolari, Fabrizio Ungaro, Anna Maria Campeol, Nicola Filippi,

Marina Guermandi, Francesco Malucelli, Nazaria Marchi, Francesca Staffilani, Paola Tarocco

L’approccio ecosistemico nella pianificazione di area vasta:

il Piano Paesaggistico Regionale della Lombardia Andrea Arcidiacono, Silvia Ronchi, Stefano Salata

L’integrazione dei Servizi Ecosistemici nel processo della

Valutazione Ambientale Strategica Davide Geneletti, Chiara Cortinovis

IN

DICE

Rapporto 2016

02 | MISURE E MONITORAGGIO DEL CONSUMO DI SUOLO Morfologie, quantità e interpretazioni qualitative dei processi di variazione degli

usi del suolo

Misure

Il consumo di suolo in Italia Michele Munafò, Tania Luti, Ines Marinosci

Consumo di suolo e forme insediative: misure e lettura attraverso la base funzionale dei Sistemi locali urbani Alessandra Ferrara

Le basi territoriali dell’Istat, contenuti e nuove prospettive Fabio Lipizzi

Processi territoriali in atto tra consumo di suolo, degrado e abbandono

Stato e tendenze dell’urbanizzazione del suolo in Abruzzo tra dinamiche interne e costiere

Bernardino Romano, Francesco Zullo, Serena Ciabò, Lorena Fiorini, Alessandro Marucci, Simona Olivieri, Consuelas Giuliani

Il consumo di suolo a Pescara: precisazioni concettuali e nuove definizioni Francesca Garzarelli

Forme e dinamiche del consumo di suolo nella città dell'Aquila a seguito del sisma del 6 Aprile 2009 Andrea Santarelli, Donato Di Ludovico, Pierluigi Properzi

Urbanizzazione delle campagne dell’area metropolitana di Napoli. Rilevamento delle costruzioni in zona agricola realizzate tra il 2004 e il 2011

Maria Giuseppa Caputo, Emanuela Coppola, Francesco Domenico Moccia

Dopo la diffusione urbana: le molteplici dimensioni

dell’abbandono Il periurbano tra densificazione e avanzata del bosco Giampiero Lombardini Nuove esigenze e vecchi strumenti: il caso delle Marche Achille Bucci I suoli di Puglia fra consumo e politiche per il risparmio Alessandro Bonifazi, Pasquale Balena, Valentina Sannicandro Il consumo di suolo nel Veneto Tiziano Tempesta Limitare il consumo di suolo con la LR 65/2014.

Criteri e modalità per l’individuazione del perimetro urbano Giuseppe De Luca, Matteo Scamporrino, Luca Di Figlia

Valutare gli impatti della pianificazione urbanistica

Ancora consumo di suolo in Lombardia? Previsioni di

trasformazione nei Piani di Governo del Territorio Andrea Arcidiacono, Silvia Ronchi, Stefano Salata

Suolo “prenotato” e suolo “consumato” in Città Metropolitana di Torino Andrea Ballocca, Francesco Scalise, Ilario Abate Daga

Previsioni di trasformazione in Veneto Laura Fregolent

Dopo l’alluvione urbana. I trasferimenti volumetrici per la riabilitazione dei territori periurbani Emanuele Garda

p. 57 02.1

p. 62 02.2

p. 67 02.3

p. 72 02.4

p. 76 02.5

p. 80 02.6

p. 87 02.7

p. 91 02.8

p. 95 02.9

p. 99 02.10

p. 105 02.11

p. 109 02.12

p. 116 02.13

p. 122 02.14

p. 124 02.15

p. 127 02.16

03.1 p. 133

03.2 p. 139

03.3 p. 142

03.4 p. 146

03.5 p. 149

03.6 p. 153

04.1 p. 159

04.2 p. 162

04.3 p. 168

Rapporto 2016

RICERCHE, PROGETTI E AZIONI PER UN USO SOSTENIBILE DELLA RISORSA SUOLO | 03 Strategie per limitare i consumi di suolo

Sviluppi per un uso sostenibile in Unione Europea

Andrea Vettori

Servizi ecosistemici, governo e pianificazione sostenibile del

territorio. Il progetto LIFE SAM4CP

Carlo Alberto Barbieri, Carolina Giaimo

Sono le politiche di conservazione efficaci nel contrastare la

perdita di habitat?

Davide Marino, Pierluca Gaglioppa, Rossella Guadagno, Angelo Marucci, Margherita Palmieri, Davide Pellegrino

Laudato sì, frate suolo e sora cultura

Paolo Pileri

La difficile quantificazione del consumo di suolo in Europa.

Limiti e potenzialità di Corine Land Cover Carmelo Torre, Raffaele Attardi, Gianluca Di Cugno

Saldo zero di consumo di suolo:

dall’enunciazione all’attuazione Nicola Dall’Olio, Stefano Bazzocchi

RIFLESSIONI SULLE LEGGI APPROVATE E SULLE PROPOSTE IN CORSO | 04 Il quadro legislativo

Tecniche per il controllo delle previsioni di trasformazione nel nuovo ordinamento toscano

Enrico Amante

Retoriche, incertezze e controtendenze nella nuova legge

lombarda (n°31/14) sul consumo di suolo

Andrea Arcidiacono

Verso la legge veneta sul consumo di suolo

Marisa Fantin

162

Retoriche, incertezze e controtendenze nella nuova legge

lombarda (n°31/14) sul consumo di suolo Andrea Arcidiacono* L’entità dei processi di antropizzazione dei suoli in atto in Italia si continua a

confermare, anche in questi ultimi anni, assai rilevante (ISPRA, 2015) e di fatto poco sensibile alle dinamiche economiche recessive che, pur con qualche segnale di ripresa, stanno ancora interessando profondamente anche il settore edilizio (Arcidiacono, Di Simine, 2014). Anche in Lombardia l’intensità del consumo di suolo (inteso come trasformazione di suoli liberi, agricoli o naturali, verso usi antropici) dal 2007 al 2012 in una fase di crisi già acuta presenta livelli di poco inferiori a quelli registrati nel periodo 1999 – 2007.

In questi otto anni, connotati da una potente fase espansiva dei settori delle

costruzioni e dell’edilizia, sono stati antropizzati in Lombardia oltre 32 mila ettari di terreni liberi (con una crescita urbanizzativa pari a quasi due volte e mezzo l’area urbana di Milano), con una velocità di trasformazione annua di oltre 4.000 ettari annui e un aumento percentuale (tasso di variazione) della superficie urbanizzata pari a circa l’11%. Nello stesso periodo si è avuta una perdita di oltre 36.000 ettari di suoli agricoli, che ha interessato per oltre il 60% i terreni a più alto valore produttivo della

pianura lombarda, con una riduzione di suoli fertili del 3,7%, e una perdita della capacità produttiva potenziale corrispondente a 27.000 tonnellate di grano (Brenna, 2012). Nei quattro anni dal 2007 al 2012, l’arco temporale più recente per il quale sono disponibili misure delle trasformazioni d’uso del suolo (DUSAF 4), il ritmo dei processi antropizzativi, pur con una riduzione di quasi il 30%, continua a segnare un livello

medio di consumo di suolo ancora elevato, di circa 2.900 ettari all’anno. La superficie

antropizzata della regione ha ormai ampiamente superato il 14% del totale (quasi 347 mila ettari), mentre le aree agricole non raggiungono il 43% del territorio (nel 1999 ammontavano a oltre il 45%). L’aumento delle aree antropizzate è coinciso con una produzione edilizia spesso indifferente agli effettivi bisogni, insediativi o occupazionali, ma soprattutto senza relazioni con le dinamiche demografiche in atto. In cinquant’anni il rapporto tra aree antropizzate e abitanti residenti è passato da 150 metri quadri nel

195) a 350 metri quadri pro capite nel 2007 (Arcidiacono, 2013). Non è solo la portata del processo di consumo e di impermeabilizzazione dei suoli che si è realizzato in questi anni, e che tuttora prosegue, che rende assai critica la situazione lombarda, ma è soprattutto la dimensione delle potenzialità urbanizzative messe in gioco per i prossimi anni dai nuovi piani urbanistici comunali, con scelte ancora “sviluppiste” che evidenziano l’indifferenza preoccupante della pianificazione urbanistica verso un contesto economico e sociale in contrazione. Un approccio alla

pianificazione urbanistica che vede ancora prevalere il ruolo propulsivo della rendita urbana nell’indirizzare le politiche pubbliche verso la massimizzazione delle occasioni di nuove urbanizzazioni, confermando la difficoltà dei Comuni di affrontare autonomamente e all’interno dei propri confini azioni efficaci di riduzione del consumo di suolo. La lettura dei dati dei PGT approvati in Lombardia dal 2007 ad oggi (quasi il 90% dei comuni lombardi) fa emergere, infatti, un potenziale di nuova urbanizzazione

pari a circa 54 mila ettari. Ricordando che nel decennio 1999 - 2009 sono stati antropizzati suoli per oltre 43 mila ettari, questo vuol dire che nei prossimi dieci anni potrebbero essere urbanizzati terreni, attualmente agricoli o naturali, per una quantità addirittura superiore a quella consumata nell’arco di una fase di eccezionale dinamicità del settore edilizio e immobiliare (Arcidiacono, 2015). A ciò si aggiunga un elemento ulteriore di criticità: la parte più rilevante delle previsioni di nuova urbanizzazione (oltre 33 mila ettari) è contenuta e disciplinata dal Piano delle regole, cioè l’atto del

piano comunale lombardo che si occupa della disciplina conformativa del Tessuto urbano consolidato (TUC); mentre una quota minore di aree di espansione (poco più di 20 mila ettari) è compresa negli Ambiti di trasformazione del Documento di Piano (DP), la componente strategica programmatoria e non conformativa del piano. Ciò vuol dire che la quota più consistente del potenziale consumo di suolo si localizza

*DAStU Politecnico di Milano – INU,

Centro di Ricerca sui Consumi di

Suolo CRCS

04.2

163

all’interno del perimetro urbano consolidato e che quindi, non solo, di fatto, sfugge alle verifiche di sostenibilità della Valutazione ambientale strategica, richiesta solo per

il DP, ma anche che queste aree di nuova edificazione interne del TUC, non sono state computate nella verifica di compatibilità delle quote massime di suolo urbanizzabile, fino ad oggi determinate sulla base dei criteri stabiliti dai Piani territoriali di coordinamento provinciale (PTCP). Ciò rappresenta un ulteriore elemento critico nelle politiche di controllo quantitativo del consumo di suolo, che come dimostrato dagli esiti di questi anni rischiano di essere insufficienti. I limiti al consumo di suolo fissati dai PTCP hanno di fatto costituito un obiettivo di soglia, portando quasi tutti i Comuni

a prevedere nuove urbanizzazioni fino all’esaurimento delle quote consentite, indifferentemente dalle effettive necessità insediative o occupazionali; si aggiunga che le modalità di quantificazione e di monitoraggio definite dai PTCP, oltre a presentare elementi di disomogeneità tra Province, hanno comunemente ammesso la possibilità

di escludere dal computo del suolo consumato le previsioni di interesse pubblico, edilizia sociale, servizi e viabilità, come se queste, pur necessarie, non determinassero comunque un’impermeabilizzazione dei suoli e un impatto ecologico ambientale, da

mitigare e compensare. Di fronte all’intensità dei processi di urbanizzazione dei suoli e alla conseguente perdita di valori ecosistemici, ambientali e produttivi del nostro territorio, si rende sempre più necessario non solo continuare a migliorare le modalità di misurazione e di valutazione qualitativa delle trasformazioni dei suoli e dei livelli di impermeabilizzazione (si vedano nel Rapporto i contributi di Munafò e di Ferrara), ma

soprattutto mettere in azione da subito strategie pubbliche integrate in grado di contenere efficacemente il consumo di suolo e di proporre una diversa idea di sviluppo. Politiche non solo finalizzate a limitare drasticamente i processi di urbanizzazione dei suoli liberi, in recepimento delle linee guida europee (European

Commission, 2012) ma dirette allo stesso tempo a favorire e sostenere processi diffusi di rigenerazione e riqualificazione della città esistente. Un’esigenza di cui sembra essersi accorta anche l’agenda politica: negli ultimi due

anni si sono succedute a livello nazionale proposte di legge presentate dalle diverse forze politiche e dalle associazioni ambientaliste (Arcidiacono, Di Simine, 2014); proprio in questi giorni il disegno di legge del Governo, approvato alla fine del 2013 dal Consiglio dei Ministri (AC 2039), dopo un lungo iter nelle Commissioni parlamentari riunite, Ambiente (VIII) e Agricoltura (XIII), conclusosi alla fine di ottobre, sta cominciando l’ultimo percorso parlamentare, rendendo sempre più concrete le prospettive di giungere all’approvazione di un testo normativo nazionale

che affronti organicamente il tema del consumo di suolo in Italia. Un testo di legge che, al di là di alcuni elementi di criticità, solo parzialmente risolti dalla approvazione di emendamenti puntuali, rappresenta senz’altro un passo

fondamentale per dare sostanza e forza giuridica all’attuazione di azioni concrete di contenimento del consumo di suolo. Mancano indubbiamente alcune politiche rilevanti, già praticate con successo in altri paesi europei. Non c’è traccia di dispositivi di

fiscalità locale, che potrebbero fornire meccanismi di disincentivazione all’urbanizzazione dei suoli liberi, essenziali per rafforzare l’efficacia dei dispositivi regolativi e spaziali degli usi del suolo (Korthal Altes, 2009); così come non sono presenti misure di compensazione ecologica preventiva che, per quanto di natura rimediale, potrebbero avere un ruolo importante nel mitigare gli impatti urbanizzativi del suolo e assicurare il mantenimento del potenziale ecologico locale. Le stesse misure di sostegno e di incentivazione alla rigenerazione e al riuso della città

esistente, quale alternativa strutturale al consumo di suolo, sono definite sulla base di indirizzi e orientamenti, che pur opportuni non sono sufficienti se non supportati da disposizioni cogenti che prevedano quote obbligatorie di recupero delle aree dismesse,

e soprattutto senza una semplificazione delle procedure (in particolare sulle bonifiche) per gli interventi sull’esistente. Una linea d’azione che non vuol dire ovviamente deregolamentare strumenti e dispositivi normativi della pianificazione, ma che significa garantire condizioni operative fattibili, dare certezza ai tempi di attuazione e

favorire una maggiore flessibilità nelle trasformazioni d’uso. In altre parole impegnarsi

164

a mettere in atto un percorso di facilitazione per gli interventi di rigenerazione urbana che garantiscano margini adeguati di sostenibilità economica.

La proposta di legge del governo appare comunque necessaria, sia per porre con chiarezza l’obiettivo di contenimento del consumo di suolo e nell’indicare alcune misure di limitazione e di monitoraggio, sia soprattutto (e sarebbe un risultato fondamentale) per ricondurre finalmente gli oneri di urbanizzazione alla loro funzione originaria, abrogando la disposizione introdotta dalla legge finanziaria nel 2007, ancora confermata con la legge di stabilità del 2015, che consente ai comuni di utilizzare almeno il 50% degli oneri per finanziare le spese correnti.

Nei mesi in cui venivano presentate e discusse le varie proposte di legge nazionali quasi tutte le regioni hanno avviato dei percorsi autonomi di riforma legislativa (Arcidiacono, Salata, 2014), per il contenimento del consumo di suolo; rischiando di incorrere in non pochi problemi di coerenza con la futura normativa nazionale. Per

prime Lombardia e Toscana sono arrivate all’approvazione di testi di legge che assumono con decisione l’obiettivo di contenere i processi urbanizzativi, tutelare e valorizzare il territorio agricolo e sostenere la rigenerazione urbana. Se la Toscana ha

scelto un percorso di riforma organica, attraverso una revisione complessiva, pur non priva di criticità, della legge di governo del territorio (si vedano i contributi nel Rapporto di Amante e De Luca), la Lombardia ha preferito un intervento legislativo settoriale, con un corpo normativo che si incardina nella legge regionale urbanistica vigente (12/2005) e che ne integra contenuti e obiettivi. Al di là dei principi e delle finalità generali (art. 1), le problematicità della legge

regionale lombarda 31/2014 “Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato” sono numerose e preoccupanti. Le politiche e i dispositivi messi in campo appaiono deboli e inadeguati, con rischi non marginali di produrre effetti contrapposti agli intenti dichiarati.

L’ambiguità della proposta di legge appare evidente a partire dalla componente definitoria (art. 2). Innanzitutto si classifica come superficie agricola non quella relativa ai terreni effettivamente utilizzati per attività agricole nella situazione “di

fatto”, ma le sole aree disciplinate come tali dal Piano di governo del territorio vigente (PGT). Mentre tutti i terreni liberi che, per quanto ancora naturali o utilizzati per attività agricole, vengono destinati dal PGT ad una futura trasformazione urbana vengono considerati come suoli “già urbanizzati”, come statuito dalla definizione della superficie urbanizzata e urbanizzabile, senza che ciò venga contabilizzato nel monitoraggio del consumo di suolo. A conferma di questa preoccupante ambiguità definitoria si stabilisce che il bilancio ecologico del suolo, attraverso cui si

pretenderebbe di misurare il saldo effettivo del consumo di suolo, venga determinato come differenza tra la superficie agricola (come sopra intesa) trasformata per la prima volta verso usi urbani e la superficie urbana che il PGT ri-destina ad usi agricoli.

Dunque non solo i suoli urbanizzabili (anche se di fatto agricoli) non vengono considerati nella contabilità del consumo di suolo (come fossero a tutti gli effetti suoli già urbani), ma è sufficiente una semplice previsione di PGT che “azzona” un suolo

urbano o urbanizzabile (dismesso o semplicemente una previsione inattuata) come agricolo per renderlo computabile come tale nel saldo finale del consumo di suolo, non considerando che la complessità e spesso l’impraticabilità tecnica ed economica dei processi di ri-permeabilizzazione dei suoli urbani difficilmente potranno rendere attuabile una previsione di quella natura. Infine si escludono dal computo del consumo di suolo le trasformazioni di aree agricole o naturali che vengano destinate a parchi urbani o territoriali; se questa eccezione può sembrare corretta da un punto di vista

qualitativo e ambientale dell’uso del suolo (ma meno in un’accezione ecologica ed ecosistemica), essa determina un ulteriore elemento di incertezza nelle modalità di valutazione preventiva delle pressioni urbanizzative dei piani, laddove le quote e le

localizzazioni delle aree edificabili e quelle “di cessione” a verde non siano, come avviene usualmente, già predefinite negli ambiti di trasformazione. Se l’impianto definitorio della legge mostra aspetti evidenti di grave problematicità, l’indeterminatezza delle politiche messe in campo dalla proposta di legge viene

165

ulteriormente confermata nei passaggi successivi. La scelta di rimandare al Piano territoriale regionale (PTR), in corso di revisione1, la determinazione delle modalità e

degli indicatori di quantificazione del consumo di suolo per ambiti omogenei sub-provinciali, nonché la definizione dei criteri e degli indirizzi operativi che dovranno essere applicati per il suo contenimento, significa non aver ancora chiaro nell’ambito della legge quali politiche (limitazione, compensazioni, fiscalità, rigenerazione urbana) dovranno essere utilizzate prioritariamente per affrontare e contenere i processi di urbanizzazione del territorio. La stessa centralità attribuita alle azioni di riuso e di rigenerazione pare quanto mai aleatoria nelle disposizioni normative della legge

laddove si prevede che i PGT potranno comunque prevedere nuove aree urbanizzabili qualora venga dimostrata l’impossibilità, tecnica ed economica, di riqualificare aree già edificate (dismesse o degradate). È evidente la debolezza prescrittiva di un tale disposto (cui non sono tra l’altro connessi dettami sanzionatori). Non si capisce come

le amministrazioni e gli uffici comunali possano concretamente verificare ex ante la praticabilità economica e tecnica di tutti gli interventi di recupero, riuso e rigenerazione, che dipendono in prevalenza dall’intervento e dalle convenienze

private. È plausibile che tale situazione costituirà un comodo alibi cui si appelleranno molte amministrazioni per giustificare la scelta, più semplice e conveniente, di rispondere a eventuali bisogni insediativi ancora attraverso nuove previsioni urbanizzative di suoli liberi; in altri Paesi europei l’obbligo al riuso di quote rilevanti del patrimonio esistente non utilizzato viene stabilita come condizione senza cui non è possibile prevedere nel piano alcuna nuova espansione. L’unico condizionamento alla

ammissibilità di nuove previsioni urbanizzative sta invece nell’obbligo all’attuazione preliminare di tutte le previsioni di espansione e trasformazione vigenti all’entrata in vigore della legge. Ciò vuol dire che si potranno consumare nuovi suoli solo quando avremo urbanizzato totalmente quelli già previsti nei PGT approvati. In altre parole

consumare suoli per poterne consumare ancora. Non c’è che dire, un ottimo disincentivo! Così, mentre in altri paesi europei si stanno mettendo in campo politiche integrate per

il contenimento dei processi urbanizzativi, che comprendono la regolazione degli usi del suolo, il sostegno agli interventi di riuso e di rigenerazione urbana, meccanismi di compensazione ecologica e dispositivi di fiscalità locale, la legge lombarda si limita sostanzialmente a prefigurare l’applicazione di un controllo puramente quantitativo di contingentamento del consumo di suolo. Il sostegno alle politiche di rigenerazione urbana è limitato a vaghe misure di incentivazione che prevedono la riduzione del costo di costruzione e la possibilità di accedere a finanziamenti regionali (quali e di

che entità resta non detto) per quei Comuni che avviano genericamente azioni concrete di riqualificazione e riuso. Si indicano anche misure di semplificazione procedurale ma pure in questo caso i loro contenuti devono essere definiti in un

momento successivo dalla Giunta regionale. Gli emendamenti approvati nella discussione consigliare hanno introdotto qualche miglioramento nei disposti di legge. Si rafforza il ruolo dell’art. 43, comma 2bis, della

l.r. 12/05; laddove si prevedeva la una maggiorazione fino al 5% del costo di costruzione nel caso di interventi di urbanizzazione su suoli “di fatto” agricoli, viene incrementata la quota fino ad un massimo del 30% di quanto previsto. Un dispositivo che introduce la leva della fiscalità locale, seppur timidamente, come strumento per ridurre le assai elevate convenienze economiche determinate dalla rendita urbana nella trasformazione dei suoli agricoli. Il nodo senz’altro più critico dell’impianto normativo della legge lombarda rimane

tuttavia quello delle norme transitorie: il periodo di moratoria posticipa di trenta mesi l’effettiva applicazione della legge, consentendo ai comuni la possibilità di dare attuazione, entro tale arco di tempo, a tutte le previsioni urbanizzative contenute nei

piani vigenti. Ancora una volta il ricorso ad un periodo di sospensione alla operatività della norma (di cui già si intravedono le usuali proroghe ad libitum) rischia di avviare

1 L’adeguamento del PTR ai sensi della legge 31 deve essere concluso proprio in questi giorni e

comunque entro il dicembre del 2015

166

una corsa frenetica degli operatori all’attuazione del piano, anche al di là di una effettiva sostenibilità finanziaria e opportunità dell’intervento urbanistico. Un periodo

assai lungo di dilazione che potrebbe stimolare operazioni che, in questa congiuntura economica, molto probabilmente rimarrebbero in attesa, e che invece potrebbero avviarsi solo per evitare di perdere le potenzialità edificatorie attribuite dal piano. Una disposizione che rischia di avere effetti assai pesanti proprio in relazione alle enormi possibilità urbanizzative contenute nei piani urbanistici, soprattutto in una situazione come quella lombarda, in cui la nuova stagione di redazione dei PGT si è da poco conclusa, e dove le previsioni dei piani sono ancora ampiamente inattuate.

Un ultimo elemento critico è forse quello più paradossale. La legge regionale impedisce ai Comuni, nel periodo di moratoria, di approvare varianti ai PGT che determinino nuovo consumo di suolo (pur permettendo gli ampliamenti delle attività economiche, produttive o commerciali, esistenti anche su suoli liberi); ma

paradossalmente non consente nemmeno di fare varianti al piano anche laddove queste comportino una riduzione delle previsioni urbanizzative dei DP e dunque una limitazione del suolo consumabile (che dovrebbe costituire la ratio stessa della legge).

Le sole modifiche ammesse sono infatti limitate alla riorganizzazione planivolumetrica, morfologica o progettuale delle previsioni di trasformazione già vigenti, “con lo scopo di incentivarne e accelerare l’attuazione” (anche se consumano suolo!). Di fronte a tale evidente paradosso la Regione ha voluto precisare e chiarire, attraverso una circolare interpretativa2, che anche in questa fase transitoria è possibile “dar corso” (dunque, sembrerebbe, non approvare) a varianti al DP in riduzione del consumo di

suolo, “ma sempre però nel rispetto del comma 4 dell’art. 5 della legge, compreso il suo ultimo periodo”; che significa, nei termini chiariti dalla circolare, che deve essere comunque garantita la possibilità di presentare, entro il termine di trenta mesi, istanza per l’approvazione dei piani attuativi conformi o in variante connessi alle

previsioni di PGT vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge. Dunque si deve intendere che i Comuni, che hanno intenzione di ridurre il consumo di suolo previsto nei propri DP, possano dare avvio a varianti ma nei tre anni di moratoria

prevalgono comunque le previsioni di PGT vigente. Un vero capolavoro di contorsione giuridica che di fatto impedisce per ora (salvo rischiare i probabili ricorsi da parte dei privati) di ridurre concretamente le previsioni dei PGT che consumano suolo. La probabile prossima entrata in vigore della legge nazionale apre, infine, una questione più ampia sull’orizzonte di validità della legge. Molti dei disposti della legge lombarda, a partire dall’impianto definitorio fino ad arrivare alla gestione del periodo di moratoria, sono apertamente in contrasto con la normativa definita nel disegno di

legge governativo AC 2039. Cosa succederà quando questo testo verrà approvato ce lo diranno i giuristi. Ma senz’altro il rischio (o la fortuna) di dovere mettere mano radicalmente alla legge regionale è piuttosto concreto; e ancora una volta si dovrebbe

ripartire daccapo per sperare di avere una legge efficace per affrontare il contenimento del consumo di suolo (mentre nel frattempo chissà quanto suolo sarà già stato urbanizzato).

Riferimenti Bibliografici Arcidiacono A., (2015), “Tra il dire e il fare. Consumo di suolo, leggi e piani”, in Moccia F.D., Sepe M. (a cura di), Una politica per le città italiane, INU Edizioni, Roma

Arcidiacono A., Di Simine D., (2014) “Priorità per una legge nazionale. Riflessioni sulle proposte legislative per limitare il consumo di suolo”, in Arcidiacono A., Di Simine D., Oliva F., Pileri P., Salata S. (a cura di), Politiche, strumenti e proposte legislative per il

contenimento del consumo di suolo in Italia, Rapporto 2014 CRCS, INU edizioni, Roma.

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