REMOCIÓN DE OBSTÁCULOS ELECTORALES PARA UNA PARTICIPACIÓN EQUITATIVA DE MUJERES EN LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA DE AMÉRICA

LATINA

Documento de Trabajo (primer informe)

*/ El presente documento fue elaborado en el marco del Proyecto CEPAL/DAW “Gobernabilidad Democrática e Igualdad de Género en América Latina y el Caribe”, por Line Bareiro, Consultora del Proyecto. La autora desea agradecer la colaboración de Oscar López, Clyde Soto y Lilian Soto.

Las opiniones expresadas en este documento, el cual no ha sido sometido a revisión editorial, son de la exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organización.

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ÍNDICE

RESUMEN EJECUTIVO 5

I. INTRODUCCIÓN 7 1. Reinstauración de la democracia en América Latina 7 2. Problemas de la democracia en América Latina 8 3. ¿Cómo aumentar la gobernabilidad democrática? 8

II. LEGISLACIÓN Y RESULTADOS ELECTORALES 11 1. Introducción 11 2. Análisis de la legislación electoral 11

2.1. Sistemas electorales 11 2.2. Medidas para el mejoramiento de la representación femenina 14 2.3. Matrices analíticas 15

3. Análisis de los resultados electorales 16 3.1. La potencialidad del acceso 16 3.2. La influencia de los sistemas electorales 17 3.3. La incidencia de mecanismos establecidos para el aumento de la representación femenina 18 3.4. Planteamiento metodológico 19 3.5. Esquema para la base de datos 20 3.6. Ítems para el análisis 20

III. OBSTÁCULOS CULTURALES PARA LA EQUIDAD DE GENERO EN LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA EN AMÉRICA LATINA 21

1. Introducción 21 2. Conceptos 22

2.1. Los elementos teóricos 22 2.2 La práctica política 23

3. Metodología 23 3.1. Fuentes previas 23 3.2. Las/los entrevistadas/os 24 3.3. Los cuestionarios 24

IV. ARGUMENTOS A FAVOR DE LA IGUALDAD Y LA INCLUSIÓN DE LAS MUJERES EN LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA 25

1. Introducción 25 2. Sistemas nacionales 25 3. Sistemas internacionales de protección 26 4. Directrices de políticas públicas 28 5. Propuestas en debate 28

BIBLIOGRAFÍA 29

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RESUMEN EJECUTIVO Este documento corresponde al primer informe de avance de una investigación realizada en el marco del proyecto “Gobernabilidad Democrática e Igualdad de Género en América Latina y el Caribe”, la cual está siendo abordada con los objetivos de comprender los obstáculos electorales y políticos para una representación equitativa de mujeres y hombres en las democracias latinoamericanas y proponer estrategias de eliminación de obstáculos, referidas a los sistemas electorales y su aplicación, que contemplen tanto la dimensión de los Estados nacionales como la de los gobiernos locales (municipales). El documento parte con una introducción en la cual contextualiza el tema de la democracia en América Latina durante la última década, período marcado por la expansión de las elecciones competitivas como fuente de legitimación del poder y por el rechazo ciudadano a cualquier tipo de corrupción o dictadura. Dado que el estudio aborda la pregunta respecto a cómo fortalecer la gobernabilidad democrática a través de la apertura igualitaria de espacios de participación a las mujeres, los siguientes capítulos presentan el planteamiento conceptual y metodológico que se propone a fin de profundizar en cada uno de los objetivos planteados en la investigación, a saber:

El primer capítulo, Legislación y resultados electorales presenta una descripción de los sistemas electorales vigentes en los diferentes países como base conceptual y propone la estrategia metodológica que permita identificar los obstáculos para la participación equitativa de mujeres y hombres en los espacios de representación política que derivan de las normativas electorales de los países de América Latina, vinculando el análisis de los sistemas electorales vigentes y de las medidas establecidas para ayudar a mejorar la inclusión de la diversidad ciudadana en la representación, con los resultados electorales para diversas circunscripciones y cargos electivos.

El segundo capítulo, Obstáculos culturales para la equidad de genero en la representación política en América Latina, afronta los desafíos de definir la metodología que será implementada a fin de identificar los obstáculos culturales para el acceso de las mujeres a los espacios de poder político público en América Latina, e identificar algunas propuestas, existentes o que se desarrollen durante el transcurso de la presente investigación, relativas al mejoramiento de la inclusión y participación política de las mujeres. En base a los resultados, se espera proponer el diseño de propuestas y estrategias que apunten a superar los obstáculos identificados y la sistematización y análisis de los planteamientos encontrados.

Finalmente, el tercer capítulo, Argumentos a favor de la igualdad y la inclusión de las mujeres en la representación política, avanza en la identificación de los principales instrumentos, directrices y debates en los que pueden sustentarse las estrategias de inclusión equitativa de las mujeres.

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I. INTRODUCCIÓN

1. Reinstauración de la democracia en América Latina En las dos últimas décadas del siglo XX se ha instaurado o reinstaurado la democracia en la región, después de veinte años de un mapa saturado de dictaduras. Sin duda alguna, el principal signo de la redemocratización son las elecciones competitivas periódicas para la selección de los y las gobernantes, en casi todos los países de América Latina y el Caribe.1

Las elecciones competitivas dan legitimidad de origen a los gobiernos nacionales y se han ampliado como mecanismo de participación ciudadana con capacidad de decisión en los gobiernos subnacionales como las gobernaciones2 y las municipalidades. No tienen precedentes, en la historia de la región, la amplitud y continuidad de las elecciones como forma de resolución de conflictos acerca de quién y cómo se debe gobernar.

Es posible constatar también que la ciudadanía de los distintos países no está dispuesta a aceptar fraudes electorales, aún cuando se trate de candidatos con un alto caudal electoral. En ese sentido, las experiencias de República Dominicana y Perú son ilustrativas, ya que ante las fuertes sospechas de modificación de la voluntad popular por parte de los ex presidentes Balaguer y Fujimori, éstos se vieron obligados a convocar anticipadamente a elecciones, aún cuando dicha figura no estuviese contemplada en las respectivas constituciones ni leyes electorales. En el segundo caso, se produjo la renuncia presidencial, luego de un proceso acelerado de deterioro, protestas sociales y escándalos de corrupción. No debe ignorarse, sin embargo, que en el caso de las últimas elecciones presidenciales de los EEUU, aún cuando fueron visibles serias deficiencias del sistema electoral y de haber habido poca transparencia en la decisión, ello no fue motivo de baja legitimidad del presidente designado. Pero ese debate escapa a esta investigación en la que nos ocuparemos de algunos problemas de la democracia de los países de la América hispánica y Brasil.

La tendencia muestra que ante crisis económicas, sociales y políticas muy agudas, se ha dejado de recurrir a soluciones militares autoritarias, y que cuando ello sucede, no logra instaurarse una dictadura que alcance algún grado de legitimidad. En ese sentido, la experiencia de Venezuela resulta ilustrativa. Sin duda alguna, el gobierno del presidente Hugo Chávez enfrenta una importante oposición interna y la comunidad latinoamericana observa con preocupación la agudización del enfrentamiento interno. Sin embargo, al derivar una propuesta en un golpe de Estado cívico-militar que adoptó medidas dictatoriales clásicas como disolución de los poderes legislativo y judicial, además de la deposición de los gobiernos subnacionales electos, debió enfrentar tanto a la reacción ciudadana interna como a la comunidad

1 La excepción es Cuba, donde no se constatan elecciones competitivas. 2 En los países federales de la región como México, Venezuela, Argentina y Brasil, la ciudadanía elegía a los gobiernos de las unidades federadas toda vez que hubiese democracia. Las denominaciones son estados o provincias. En algunos países unitarios como Colombia y Paraguay, también se pasó a un sistema de elección directa de los gobiernos departamentales.

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latinoamericana, que invocando la Carta Democrática Interamericana, condenó el golpe de Estado en Venezuela y no reconoció al gobierno de Carmona.3

Este elemento de origen electoral de la legitimidad de los gobiernos es posiblemente el punto más exitoso de las nuevas democracias en la región.

2. Problemas de la democracia en América Latina Alarmantemente sin embargo, la región se enfrenta a graves problemas de gobernabilidad democrática, originadas en una respuesta deficiente a la inserción de la región en el nuevo contexto internacional y al aumento de la inseguridad ciudadana y de las brechas de desigualdad social. Más aún, sin haber superado formas históricas de exclusión, han aparecido nuevas formas de este fenómeno con la expulsión del mercado laboral, del sistema educativo y del sistema político de amplios sectores anteriormente incluidos, aunque desventajosamente.

Así, países con legitimidad democrática de origen enfrentan la pérdida de legitimidad que en varios casos ha llevado a cambios no previstos de gobierno, en casos como por ejemplo, las renuncias anticipadas de Collor en el Brasil, de Bucharam y Maud en Ecuador, de Cubas en Paraguay y de Fernando de la Rúa en la Argentina. La exigencia de buen gobierno por parte de la ciudadanía no encuentra necesariamente respuesta en la institucionalidad estatal, tal como está estructurada y funcionando actualmente. Ello se constata incluso en países que no han llegado a las situaciones traumáticas señaladas mas arriba.

3. ¿Cómo aumentar la gobernabilidad democrática?

Este trabajo se propone explorar un camino que podría fortalecer a la democracia en América Latina, mediante la inclusión equitativa de un sector históricamente excluido de la representación, como son las mujeres. Ciertamente, resulta paradojal referirse como sector a la mitad de la población y de la ciudadanía de los países. Ello obedece a que históricamente se ha construido la idea de universalidad ciudadana y de dirigencia estatal, sobre la base de otro sector, más limitado ciertamente, como son los hombres adultos blancos y mestizos de clase media y alta, generalmente urbana.

La propuesta radica en unir fortalezas de la democracia en la región, de manera de producir una sinergia tendiente a procesar adecuadamente los conflictos sociales en el sistema político. Concretamente se trata de revisar cómo podrían mejorarse los sistemas electorales, para que permitan la inclusión equitativa de mujeres y hombres en la representación política. Ello se debe, por una parte, a que se ha construido una institucionalidad electoral, con mecanismos de control que garantizan la competencia entre diferentes actores políticos; por otra parte, a la existencia de demandas de las mujeres por estar incluidas en los órganos de representación.

En ese sentido, es interesante el salto notable dado por las mujeres en las tres últimas décadas. Recogiendo solamente lo referente a la política, puede señalarse que han construido organizaciones autónomas de muy distintas formas, pero que lograron incidencia en el Estado conformándose en redes, muchas veces intersectoriales. Ello se evidencia en las modificaciones legislativas, en la creación de instituciones y en la generación de políticas públicas de igualdad y equidad de género. Sin embargo,

3 A excepción de Chile, cuyo embajador reconoció al gobierno del empresario Carmona, aunque posteriormente fue desautorizado por el gobierno de Chile.

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pareciera ser que los resultados distan aún de ser satisfactorios, sobre todo en cuanto a representación política.

Por lo tanto, los objetivos de la investigación son: i) comprender los obstáculos electorales y políticos para una representación equitativa de mujeres y hombres en las democracias latinoamericanas; y ii) proponer estrategias de eliminación de obstáculos, referidas a los sistemas electorales y su aplicación, que contemplen tanto la dimensión de los Estados nacionales como la de los gobiernos locales (municipales).

Para dar cumplimiento al primer objetivo, se analizará:

a) La legislación electoral b) Los resultados electorales c) La relación entre ambos d) Los obstáculos que persisten en la cultura política

Para dar cumplimiento al segundo objetivo se presentará:

a) Los principales argumentos en los cuales puede sustentarse que la igualdad entre mujeres y

hombres en la representación es fundamental para la democratización de los sistemas democráticos y para la inclusión social.

b) Una propuesta de posibles estrategias, políticas, mecanismos y acciones que podrían adoptarse.

En los capítulos subsiguientes se presenta el planteamiento conceptual y metodológico para cada uno de ellos.

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II. LEGISLACIÓN Y RESULTADOS ELECTORALES

1. Introducción El objetivo de este capítulo es identificar los obstáculos para la participación equitativa de mujeres y hombres en los espacios de representación política que derivan de las normativas electorales de los países de América Latina, vinculando el análisis de los sistemas electorales vigentes y de las medidas establecidas para ayudar a mejorar la inclusión de la diversidad ciudadana en la representación, con los resultados electorales para diversas circunscripciones y cargos electivos.

Dado que el problema de la baja representación política de las mujeres puede ser considerado como generalizado en el mundo, con algunas excepciones debidas sobre todo a un ya largo tiempo de aplicación de medidas para contrarrestar el bajo acceso de mujeres a cargos electivos, es relevante correlacionar la evolución de la proporción de acceso femenino a cargos electivos con informaciones sobre el sistema electoral vigente y la existencia o inexistencia de medidas que busquen explícitamente, de manera compulsiva o no compulsiva, el aumento de mujeres en los diversos cargos de decisión.

2. Análisis de la legislación electoral El presente apartado presentará una sistematización de la legislación electoral de países de América Latina centrada en dos ejes fundamentales: los sistemas electorales vigentes y las medidas establecidas para el mejoramiento de la representación política femenina. El objetivo es obtener una visión de conjunto de la variedad de sistemas aplicados en la región, así como de mecanismos que busquen aumentar la presencia de mujeres en los espacios de decisión, que permita realizar el posterior análisis de la vinculación de éstos con los resultados obtenidos. Se construirán matrices analíticas para los dos ejes planteados, teniendo en cuenta diversos elementos para cada uno de ellos. 2.1. Sistemas electorales Existe acuerdo sobre la importancia de los sistemas electorales en la conformación de un sistema político; de hecho, en un vivo debate, cada vez se tiene mayor certeza acerca de que los sistemas electorales resultan claves para “generar tendencias que en contextos políticos favorables se traducen en resultados concretos, relativamente predecibles” (Molina, 2000: 17). Pero se sabe también que los efectos producidos dependen tanto de un buen mecanismo adoptado como del contexto específico de cada país. Así, por ejemplo, países como Argentina y Costa Rica muestran un avance muy importante en la presencia de mujeres en los espacios políticos de decisión, mientras que en otros países el avance ha sido muy relativo o nulo a pesar de las reformas adoptadas.

Una primera clasificación en cuánto a los sistemas electorales es aquella que se basa en los principios de representación, por mayoría o de representación proporcional. En el primero el objetivo central es producir un gobierno con mayoría necesaria para garantizar la gobernabilidad; mientras que el segundo busca reproducir lo más fielmente posible las fuerzas sociales y políticas que se expresan en la población. Estos dos principios tienen una larga lucha de carácter histórico-ideológico (Nohlen 1997: 28-29), aunque en la práctica los sistemas electorales combinan elementos de uno y otro sistema.

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La matriz que se construirá busca representar esa complejidad, así como servir de base para establecer las relaciones entre el sistema electoral utilizado en un país y el grado de avance respecto a la equidad de género en la representación política de los países. La siguiente clasificación da una idea de la diversidad de combinaciones posibles:

Tipología de sistemas electorales (Ibíd.: 44) Sistemas Mayoritarios 1. De pluralidad en circunscripciones uninominales 2. De mayoría absoluta en circunscripciones uninominales 3. De mayoría en circunscripciones plurinominales con representación de minorías 4. Mayoritario en circunscripciones plurinominales pequeñas 5. Mayoritario con lista proporcional adicional o sistema segmentado. Sistemas Proporcionales 1. Proporcional en circunscripciones plurinominales variables 2. Proporcional compensatorio 3. Personalizado con barrera legal 4. Single transferable vote 5. Proporcional puro

La cuestión pasa por observar cuáles son los sistemas electorales que en su combinación producen

mejores resultados y cuáles generan mayores obstáculos para la representación femenina. La matriz analítica de los datos, contendrá por lo menos los siguientes elementos: • División política del país en relación con el sistema electoral aplicado, lo que nos permite diferenciar los diferentes niveles de representación nacional, estadual / provincial / departamental y el nivel local o municipal. Esto debe incluir los diferentes cargos que se eligen en cada nivel, tanto del ejecutivo como de los órganos colegiados. • Si hay necesidad de inscripción en un registro cívico o padrón electoral o si opera de modo automático desde el sistema de registro civil. Este elemento se incluye dado que al agregarse este requisito para ejercer el derecho, podrían aumentar los obstáculos de las mujeres para participar activamente, dado el conjunto de situaciones en que se desenvuelven. • La distribución de las circunscripciones electorales se refiere a la determinación de su número y tamaño, éste último en cuanto al número de escaños que se adjudican a la circunscripción. Básicamente se distinguen en uninominales y plurinominales (Ibíd.: 33). Las plurinominales se diferencian a su vez en circunscripciones plurinominales pequeñas (de 2 a 5 escaños), medianas (de 6 a 10 escaños) y grandes (más de 10 escaños). El tamaño de la circunscripción es muy importante tanto para la relación entre votos y escaños como para las oportunidades electorales de los partidos políticos. Cuándo más pequeña es la circunscripción electoral menor es el efecto proporcional del sistema electoral. Esto tiene un conjunto de consecuencias, entre ellas las posibilidades de acceso de las mujeres a los cargos, a pesar incluso de las medidas de acción positiva como las cuotas de participación. El tamaño influye además sobre la relación entre electores/as y candidatos/as.

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• Las formas de las candidaturas y de votación están estrechamente relacionadas. Las candidaturas se dividen en individuales y por listas. En cuanto al sistema de listas, se pueden diferenciar tres formas distintas: a) Lista cerrada y bloqueada: en la que se vota por una lista en bloque que está predeterminada por

los partidos y movimientos políticos. b) Lista cerrada y no bloqueada: en la que el electorado puede alterar la disposición de los y las

candidatas en la lista del partido. c) Lista abierta, que permite ir mas allá de los límites partidarios y elegir a candidatos de listas

diferentes, conformando el elector su propia lista. Aquí, las listas de los partidos son sólo una propuesta.

En cuánto a las formas de votación en la lista cerrada y bloqueada el/la elector/a dispone sólo de

un voto, mediante el cual elige una lista en su conjunto. En las otras formas quienes eligen tienen varios votos mediante los que expresan sus preferencias por ciertas candidaturas de entre las propuestas.

La forma de candidatura y votación tienen importancia en la relación entre electorado y candidatas/os y entre candidatas/os y sus partidos o movimientos, en la posibilidad de los partidos de planificar la composición de los grupos políticos en el parlamento, en juntas municipales, etc. (Ibíd.: 36). En este punto se debe observar cómo varían las posibilidades de las mujeres a medida que se personaliza el voto. • La conversión de votos en escaños se diferencia de acuerdo con la regla o fórmula de decisión, es decir, el método según el cual se decide quiénes vencen en una elección. En la fórmula mayoritaria, la adjudicación del cargo o escaño depende de que un/a candidato/a pueda reunir la mayoría exigida –relativa o absoluta– de los votos. Cuando es requerida una mayoría absoluta se hace necesaria una segunda vuelta electoral si ninguna candidatura alcanza la proporción exigida.

En el caso de las fórmulas proporcionales la adjudicación se hace sobre la base del porcentaje de votos que obtienen las distintas candidaturas o partidos. Se da mayor valor a cada voto, dado que contribuyen a la obtención de escaños por un partido. Los dos tipos de de conversión de votos en escaños son los de divisor y los de cociente.

Hay que tener en cuenta que los escaños se pueden adjudicar en varios niveles: en la circunscripción, en la agrupación de circunscripciones y/o en el nivel nacional y normalmente los sistemas electorales combinan distintos procedimientos de conversión de votos en escaños. Los estudios realizados hasta ahora muestran que el grado de proporcionalidad aumenta las posibilidades de acceso de las mujeres, por lo que es uno de los factores relevantes a verificar en este estudio.

También las barreras legales tienen importancia en la conversión de votos en escaños. Se habla de barreras legales cuando los partidos deben alcanzar un determinado porcentaje de votos o un determinado número de mandatos directos, para ser tomados en cuenta en la distribución de escaños a nivel de la circunscripción plurinominal o nacional (Ibíd.: 40).

A diferencia de las barreras fácticas naturales que surgen por el tamaño y varían en las circunscripciones de acuerdo con ese tamaño, las barreras legales se establecen artificialmente y se diferencian según el área de utilización y su altura. Pueden referirse a todo el territorio nacional, a

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circunscripciones individuales o agrupación de circunscripciones; pueden ser aplicados en la primera o en la segunda fase de la conversión de votos en escaños y pueden variar mucho en altura (Ibíd.: 40).

La única función de las barreras legales es excluir a los partidos políticos pequeños de la distribución de escaños y, por tanto, de la representación con el fin de ejercer un efecto concentrador sobre el sistema de partidos (Ibíd.: 40). 2.2. Medidas para el mejoramiento de la representación femenina Los mecanismos establecidos para la búsqueda de una mejora en la representación política de las mujeres han adquirido una gran diversidad en cada país y, aun dentro de cada uno, según el ámbito de aplicación de que se trate, nacional o municipal, en la legislación nacional o en las normativas partidarias. En algunos casos se han establecido recomendaciones no obligatorias para las instituciones destinatarias, pero la forma principal de enfrentar el problema de la subrepresentación femenina, ha sido hasta el momento las medidas de acción positiva de tipo compulsivo, como es el caso de las cuotas de participación por sexo que en ciertos casos se dirigen específicamente a mujeres, fijando cupos mínimos a los que deben acceder mujeres en las candidaturas o en los resultados, o reservando directamente una porción de escaños para ellas. El acceso paritario adoptado en Francia no cuenta con casos similares en América Latina hasta el momento. Otro tipo de mecanismos son los de fijación de obligaciones o incentivos para que los actores políticos busquen apoyar el aumento de mujeres, tales como la obligación de destinar determinados porcentajes de los subsidios estatales a los partidos a actividades en este sentido, o el aumento porcentual de los montos de acuerdo con la cantidad de escaños logrados por mujeres. Finalmente, otras medidas en contra de la discriminación por razones de sexo o destinadas al logro de información desagregada por sexo pueden ser relevantes para un análisis de los apoyos y obstáculos presentes para las mujeres en la legislación electoral.

Se sistematizarán estos elementos en una matriz específica para el efecto, donde se precisarán los mecanismos concretos de inclusión de las mujeres o de otros sectores sociales, tanto aquellos que son compulsivos (obligatorios y con sanciones) como aquellos que no lo son, de manera de relacionarlos con los resultados que se han alcanzado en diferentes contextos. Este cuadro incluirá los mecanismos y procedimientos aplicados a nivel nacional así como a nivel local.

En cada país estudiado se verá la existencia o no de medidas de acción positiva referentes a la ocupación de lugares en candidaturas y en cargos electivos, de disposiciones especificas sobre el financiamiento de las actividades políticas que busquen favorecer la mayor equidad en la representación de mujeres y hombres y, finalmente, se relevarán aquellas medidas que permiten disponer de información diferenciada sobre el voto de mujeres y hombres, como es el caso de la votación en mesas separadas u otras formas. Serán registradas también otras medidas que buscan mayor equidad en la representación de las mujeres o de otros sectores sociales, considerando que pueden servir de ejemplo para el objetivo que se busca en este trabajo.

La intención es construir una matriz comparativa de los sistemas electorales en cuánto a estos elementos, que afectan decisivamente las posibilidades de una mayor equidad en la representación de mujeres y hombres en nuestros sistemas políticos. Al comparar los resultados que se han dado en cada uno de ellos y relacionarlos con los mecanismos concretos que se han aplicado, será posible visualizar aquellas medidas de obstaculizan abiertamente la inclusión de mujeres, aquellas que más convienen por los resultados alcanzados y también aquellas que siendo aparentemente neutras, terminan volviendo inocuos los mecanismos y procedimientos aplicados.

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2.3. Matrices analíticas

Matriz 1 SISTEMA ELECTORAL

País: _____________________________________________________ Año de adopción: __________________

Actual sistema electoral: ________________________________________

División política y

cargos que se eligen

Sistema electoral adoptado

Requisito previo Inscripción Registro

Cívico

Tipo de circunscripción electoral Forma de candidatura y votación Conversión voto en escaño

Si No Uninominal Plurinominal Lista cerrada Lista cerrada y no bloqueada

Lista abierta Mayoritaria Proporcionales

Matriz 2 ACCIONES POSITIVAS

Año de incorporación:____________ Mecanismo de inclusión: ___________________________________________________________________________________________________________________

Barrera legal Medidas de acción positiva Disposiciones sobre financiamiento de actividad política que favorezca

mayor equidad

Sistema diferenciado de votos mujeres varones

Otras medidas que favorecen mayor equidad, representación mujeres u otros sectores

sociales

No Si (especificar altura)

Compulsivos No compulsivos

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3. Análisis de los resultados electorales En este apartado se presentará una sistematización de resultados electorales por sexo en países seleccionados de América Latina, con el objetivo de aportar elementos a la reflexión acerca de la representación femenina, su evolución y los efectos logrados con mecanismos estipulados para mejorar el acceso de mujeres a espacios electivos de decisión.

Numerosas variables pueden jugar un papel en la determinación de la cantidad y proporción de mujeres que acceden a cargos de representación política. El análisis se centrará en tres elementos que podrían jugar roles determinantes en los resultados electorales: la potencialidad del acceso a cargos de decisión, la influencia de los sistemas electorales utilizados por los países para elegir a sus autoridades y la incidencia de los mecanismos establecidos para el aumento de la representación femenina. 3.1. La potencialidad del acceso La potencialidad del acceso a la representación política se refiere a la proporción de mujeres que podrían, en caso de desearlo y de cumplir con los requisitos establecidos para ello, postularse y eventualmente acceder a un cargo electivo. La pregunta central de este eje analítico sería ¿cuántas mujeres se encuentran calificadas y habilitadas para ejercer el derecho a la representación política?

Habitualmente se parte de un parámetro paritario para evaluar la presencia femenina en espacios de decisión, es decir, explícita o implícitamente se considera que las proporciones más cercanas al 50% son las que más se aproximan a la meta deseable de superación de la exclusión de mujeres en la representación política, debido a que generalmente la población humana se divide equitativamente entre hombres y mujeres.

Sin embargo, el acceso a la representación política puede ser visualizado como una carrera de obstáculos donde, incluso partiendo de una paridad poblacional, se deben dar otras condiciones para que las personas estén calificadas para ganar un puesto a través de una elección. Entre estas condiciones se encuentran la edad, la inscripción en un padrón electoral que habilita para el ejercicio del sufragio, a veces se requiere además estar inscrita en un partido político que intermedia las candidaturas y, finalmente (lo cual a su vez tiene un proceso propio) es necesario convertirse en candidata antes de poder ciertamente llegar al cargo de representación. Todo esto deriva en una serie de indicadores que, de manera conjunta o por separado, permitirían visualizar en qué momento de la carrera por la representación política las mujeres ven disminuidas sus posibilidades de acceso a la misma.

El primer indicador que puede asociarse con esta variable es la proporción de mujeres que en cada país son consideradas ciudadanas, es decir, que se encuentran en edad de votar. El indicador podría ser complejizado si se advierte que, en las legislaciones nacionales, suelen establecerse edades mínimas para el acceso a determinados cargos electivos, con lo cual cada puesto en disputa tendrá una potencialidad de acceso diferente para las mujeres del país en cuestión.

El segundo indicador es la proporción de mujeres que cuentan con habilitación para el voto. Si bien en algunos países esta habilitación se adquiere sencillamente con la demostración en el acto electoral de que una persona cuenta con la edad mínima y la nacionalidad, a través de un documento nacional de identidad, en otros es necesario inscribirse en un padrón habilitante que se confecciona previamente a las elecciones. La habilitación de candidaturas suele estar sujeta a la habilitación de las personas para el

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ejercicio del sufragio, con lo cual entre las mujeres que se encuentran en edad de votar, se tendrá que no todas podrán ser candidatas a cargos electivos. El indicador también tiene sus complejidades, puesto que la habilitación puede tener diferencias según criterios de territorialidad; así, por ejemplo, en elecciones municipales pueden ser habilitadas las personas extranjeras que cuenten con determinado tiempo de residencia en el distrito electoral.

El tercer indicador está correlacionado con el anterior, aunque no necesariamente implica una condición para el acceso a la representación, y es la proporción de mujeres que efectivamente han ejercido su derecho al voto, sobre la cantidad de mujeres habilitadas para el sufragio (ver si no es mejor hacerlo sobre las mujeres en edad de votar). La ausencia de voto no implica necesariamente la pérdida de la capacidad de ser electa para un cargo de representación, pero el no ejercicio del derecho podría indicar aspectos que influirían negativamente en la representación, como la falta de información, el desinterés o la falta de credibilidad en el sistema político por parte de las mujeres.

El cuarto indicador se refiere a la proporción de mujeres que han presentado candidaturas para un determinado cargo de representación. Este indicador podría subdividirse en las diversas etapas que es necesario pasar para ser candidata. En los casos de intermediación partidaria se deberían considerar las elecciones internas de las corrientes partidarias, las elecciones internas del partido y, finalmente, el total de candidaturas de todas las agrupaciones políticas que se presentan en las elecciones consideradas.

Debido a la necesidad de contar con datos que permitan la comparación entre la situación de diversos países, en este trabajo se seleccionarán unos pocos de manera tal a facilitar el proceso comparativo, y se intentará recabar datos referentes a los cuatro indicadores señalados con base en las últimas elecciones generales hechas en cada país hasta el mes de julio de 2002.

Se puede suponer que una desventaja proporcional para las mujeres en cualquiera de estos indicadores derivaría también en una disminución de la potencialidad de acceso a cargos de representación política. 3.2. La influencia de los sistemas electorales Los sistemas electorales pueden ser determinantes en los resultados electorales diferenciados por sexo, pues éstos establecen los mecanismos para el registro de las preferencias de las electoras y los electores, y además la forma de procesamiento de estas preferencias para que finalmente resulten en una selección de persona/s que ocuparán un cargo uninominal o plurinominal.

De manera muy general, el análisis de los resultados con relación a los sistemas electorales muestra que las mujeres mejoran sus posibilidades de acceso con los sistemas proporcionales aplicados en circunscripciones plurinominales en la medida en que es mayor el número de escaños en juego, y disminuyen sus posibilidades cuando se aplican los sistemas de mayoría (absoluta o relativa) en circunscripciones uninominales. Al respecto, un estudio hecho para países que conforman la Unión Europea refiere: El papel del sistema electoral es muy importante para determinar el nivel de representación política femenina en la Unión Europea (así como a escala mundial). No es una mera coincidencia que aquellos Estados miembros con niveles más altos de diputadas mujeres (Suecia, Finlandia, Dinamarca y los Países Bajos) tengan todos sistemas electorales proporcionales, y que aquellos países con los niveles más bajos (Italia, Reino Unido, Francia y Grecia) tengan sistemas proporcionales debilitados o mayoritarios (Parlamento Europeo, 1997).

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Diversas causas pueden tener relación con esto: • Los sistemas proporcionales aplicados a circunscripciones plurinominales extensas amplían las

posibilidades de competencia para las mujeres. • Las listas unisexuales para circunscripciones plurinominales pueden no ser bien vistas por las

electoras y electores, por lo que es probable que los partidos se preocupen de incluir algunas mujeres (Ibíd.).

• Cuando están en juego varios cargos y la elección es proporcional las mujeres pueden establecer demandas colectivas de inclusión en las candidaturas.

• En los cargos uninominales decididos por mayoría la cultura política que da preferencia a los hombres para cargos de representación tiene un mayor peso en la decisión de las y los electores.

• Cuando está en juego un cargo uninominal es mayor el peso económico que recae sobre el candidato o la candidata, con lo cual las mujeres que en general tienen menos disposición de recursos económicos, ven disminuidas sus posibilidades de acceso.

No conocemos estudios latinoamericanos que den cuenta de esta realidad de manera comparativa,

pero el seguimiento hecho en algunos países indica que esta afirmación se aproxima a la realidad. Precisamente, en este capítulo se buscarán las relaciones que pueden verse entre los sistemas electorales y la representación política femenina. 3.3. La incidencia de mecanismos establecidos para el aumento de la representación femenina Una de las principales tensiones que se presentan con respecto al tema de esta investigación se refiere a si el aumento de mujeres en los espacios de decisión se logrará a partir de un cambio gradual espontáneo, vinculado con otros cambios referentes al acceso femenino a la educación, al trabajo y a la autonomía económica y a un cambio cultural favorable a una participación política igualitaria, o si es posible apoyar este aumento a través de medidas que apoyen, presionando u obligando a los actores políticos a modificar pautas de conducta y de selección de autoridades basadas en tradiciones ancestrales, como la exclusión femenina del mundo de la política.

Las medidas de acción positiva dirigidas a superar la escasez de mujeres que ocupan cargos electivos han tenido desiguales resultados. Se tienen casos de formulación y aplicación exitosa y otros donde, a pesar de reformas e intenciones, las medidas planteadas se han vuelto inocuas y no muestran resultados positivos relevantes.

En el caso de las cuotas de participación por sexo, por ejemplo, la aplicación rigurosa de la ley, junto con el acompañamiento de mujeres organizadas que demandan un mejor acceso a espacios de decisión y el interés de los sectores políticos en superar esta histórica exclusión, han logrado resultados favorables en términos del aumento de la presencia femenina en puestos electivos. En otros casos, la aplicación de la cuota como un techo para la participación de mujeres ha resultado en mejorías leves seguidas de un estancamiento de la situación.

Actualmente existe una gran variedad de formas de aplicación de las cuotas por sexo, por lo que se requiere evaluar, en el contexto latinoamericano y a la luz de los resultados obtenidos, en qué medida las fórmulas establecidas han sido o no exitosas, y cuáles podrían ser las razones de esta situación.

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3.4. Planteamiento metodológico Se plantea abordar el análisis de los resultados electorales con relación a la participación de mujeres en espacios de decisión, a través de un análisis comparativo de los porcentajes de presencia femenina en la vida política de los países latinoamericanos en vinculación con datos numéricos referentes a la potencialidad del acceso, con los sistemas electorales vigentes en cada país y con la presencia o ausencia de mecanismos destinados al aumento de la participación femenina en espacios de poder. Para poder realizar este análisis se utilizará la sistematización y clasificación de información referente a sistemas electorales, a los mecanismos establecidos y las características de los mismos (objetivo del apartado anterior) y datos electorales desagregados por sexo de los países considerados.

La principal dificultad que deberá ser enfrentada para el análisis es precisamente la ausencia este tipo de desagregación en muchos de los países latinoamericanos, así como disponibilidad o accesibilidad de la información en caso que exista. Se plantea por lo tanto recurrir principalmente a tres mecanismos de búsqueda de la información: a) Organismos especializados: Se solicitará a instituciones especializadas en temas electorales, tales

como International IDEA y CAPEL del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), o en asuntos que tengan vinculación con el tema de la investigación, tales como la Unión Interparlamentaria y la Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA), así como a organismos electorales nacionales con los que se pueda establecer contacto.

b) Internet: Se realizará una búsqueda de información disponible en Internet, observando sobre todo las páginas oficiales de organismos electorales y páginas de organismos especializados.

c) Bibliografía específica: Se recurrirá a bibliografía que registre los datos requeridos para el análisis, sobre todo a la producida por organizaciones de mujeres interesadas en estos temas.

Se realizará el análisis sobre la base de aquellos países de los que se logre recoger la información

necesaria, buscando sobre todo establecer los lineamientos para un análisis comparativo exhaustivo que en el futuro pueda servir para un monitoreo permanente de los mecanismos electorales existentes, para la identificación de los obstáculos en este nivel y para la realización de propuestas orientadas a mejorar la representación política femenina.

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3.5. Esquema para la base de datos

País Fecha última

elección general

Proporción de mujeres en edad de

votar

Proporción de mujeres

habilitadas para el voto

Proporción de mujeres votantes

Proporción de candidatas en las

últimas elecciones legislativas

Proporción total de mujeres

electas en las últimas

elecciones legislativas

Sistema electoral

Mecanismo existente

Compulsividad del mecanismo

Año de incorporación

Cantidad de escaños

Proporción de mujeres en penúltimas elecciones

Proporción de mujeres en

últimas elecciones

(según cargos analizados)

3.6. Ítems para el análisis

� Relación entre proporción de mujeres electas en parlamentos y proporción de mujeres en edad de votar

� Relación entre proporción de mujeres electas en parlamentos y proporción de mujeres habilitadas para el voto

� Relación entre proporción de mujeres electas en parlamentos y proporción de mujeres votantes. � Diferencias en el acceso de mujeres según:

9 Cantidad de escaños 9 Representación regional o nacional de los escaños 9 Cargos nacionales o municipales

� Relación entre proporción de mujeres electas y sistemas electorales � Relación entre proporción de mujeres electas y mecanismos de acción positiva

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III. OBSTÁCULOS CULTURALES PARA LA EQUIDAD DE GENERO EN LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA EN AMÉRICA LATINA

1. Introducción

Este capítulo tiene como objetivo principal la identificación de los obstáculos culturales para el acceso de las mujeres a los espacios de poder político—público en América Latina. Un objetivo adicional será la identificación de propuestas que las mujeres, como actoras calificadas por los espacios en los que desarrollan su experiencia, tengan delineadas o puedan delinear en el transcurso de la investigación, respecto al mejoramiento de su inclusión y participación política. Con base en los resultados, se propone el diseño de propuestas y estrategias que apunten a superar los obstáculos identificados y la sistematización y análisis de los planteamientos encontrados.

El estudio plantea el análisis de los elementos culturales teóricos y prácticos que inciden en: • La decisión de instaurar o no las cuotas de participación femenina para el acceso de mujeres a los

espacios de poder político de representación. • La implementación de las cuotas de participación política. • La postulación de mujeres a espacios de representación política. • El apoyo a mujeres que se postulan a cargos de representación política.

La focalización en las cuotas responde a la posibilidad de análisis que ofrece esta medida por su

generalización como instrumento de promoción política de las mujeres, y por la posibilidad de evaluación de su efectividad en incrementar el número de mujeres en espacios de poder político público, tal como lo demuestran investigaciones realizadas en Paraguay (Soto, 1999), Argentina (Lubertino, 2000) o Costa Rica (Torres, 2001). En este contexto, el planteamiento de propuestas y estrategias que apunten a remover los obstáculos para la instauración e implementación de las cuotas se orienta a la consolidación y ampliación de esta medida, y a la fundamentación de otras similares y más radicales, como los planteamientos de paridad.

El análisis de los elementos que inciden en la postulación de mujeres y en el apoyo que reciben las candidaturas de mujeres responde a la necesidad de identificar las nociones que deben ser desmontadas y aquellas que deben ser promovidas en el imaginario de las mujeres y en el de las sociedades en general para que la postulación femenina a cargos políticos electivos sea facilitada y para que estas postulaciones sean apoyadas.

Los elementos culturales teóricos a ser identificados son los pensamientos, creencias y conceptos que subyacen en el imaginario de los sectores investigados, o que estos sectores identifican como subyacentes en el imaginario de los grupos sociales de los que forman parte y/o de la sociedad en la que se desenvuelven y con la que interactúan.

Los elementos culturales prácticos se refieren a las prácticas políticas que existen en los países estudiados y son identificadas por los sectores que son objeto de la investigación.

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Las propuestas y estrategias se refieren a los planteamientos orientados a la modificación de los elementos culturales teóricos y las prácticas políticas identificadas como obstáculos para la instauración y/o la implementación de las cuotas de participación política de las mujeres y a la postulación de mujeres así como al apoyo que obtienen estas postulaciones.

2. Conceptos 2.1. Los elementos teóricos

Teóricas feministas como Waylen, Arneil o Butler han desarrollado pensamiento con relación a los conceptos que necesitan ser desafiados para instalar en el imaginario los temas de la igualdad de género en general y, consecuentemente, del acceso de las mujeres al poder político en particular.

Georgina Waylen (1994) al calificar el concepto de democracia que contempla el aspecto formal de elección de representantes y la separación de los sistemas político, social y económico (Dahl, 1976) como incapaz de contener el concepto de diversidad, instala como clave para la participación femenina la noción de democracia que se maneja en una sociedad.

Bárbara Arneil (1999), en su libro Política y Feminismo presenta un análisis profundo sobre la construcción de las dicotomías razón vs. emoción / cultural vs. natural / público vs. privado y la ubicación de las mujeres en los lados de esas dicotomías asumidas como incompatibles con la política (emoción, naturaleza, privado); la conceptualización de la política -y de sus instrumentos, los partidos políticos- deviene otro elemento fundamental para la identificación de las nociones que deben ser comprendidas. Judith Butler (1992), cuando en su artículo, Las bases contingentes: La cuestión del postmodernismo, afirma que los sujetos se construyen con base en relaciones de poder, introduce otro de los elementos esenciales al conjunto de conceptos que hacen a la participación política de las mujeres: el poder. La ubicación de las mujeres en las interacciones de poder que construyen las relaciones sociales, así como la relación de las mismas mujeres con el poder al reconocerlo como positivo o negativo, y valorar o no su faceta productiva (Foucault, 1980) se constituyen en elementos claves a la hora de las decisiones de postulación a cargos electivos. Otra de las nociones que juegan un rol fundamental es la de igualdad de oportunidades. De acuerdo con el contenido otorgado al término igualdad, medidas como las cuotas pueden ser apoyadas o rechazadas. La diferenciación establecida por Giovanni Sartori (1988) entre la igualdad de oportunidades entendida como igual acceso y aquella entendida como igual partida, ofrece el marco conceptual para este análisis.

De esta manera, los obstáculos que las mujeres encuentran en el campo político pueden ser analizados a través de una mirada a los pensamientos, las creencias, los conceptos que subyacen en los cuerpos sociales que son sede de esta marginalización. En este contexto, los conceptos claves que se plantea explorar son los de democracia, política, poder e igualdad de oportunidades.

Se podría hipotetizar, sin perjuicio de otros supuestos ni de resultados en otros aspectos, que las dificultades de apoyo a medidas tales como las cuotas, y a candidatas mujeres, así como la dificultad de que mujeres se postulen como candidatas tienen bases culturales teóricas en conceptos que asumen:

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• La democracia en su aspecto estrictamente formal • La política y sus instrumentos, los partidos políticos, como espacios identitarios y no de

representación, y como espacios fundamentalmente públicos. • El poder con connotación negativa y represiva • La igualdad de oportunidades como igual acceso.

En consecuencia, aquellos países en los cuales los mencionados sean los conceptos subyacentes

debieran ser los que ofrezcan mayores dificultades a la participación política femenina. 2.2 La práctica política El otro eje que hace a la cultura política se refiere a las prácticas que se desarrollan en los espacios políticos y que inciden en los resultados finales de las medidas institucionalizadas, de las candidaturas y de los apoyos que esas candidaturas puedan tener. Los aspectos que se propone analizar son los relacionados con las prácticas no institucionales, las prácticas económicas y las prácticas de liderazgo:

• los espacios, los momentos y los temas alrededor de los cuales se conforman grupos políticos internos,

• los espacios y los momentos en los cuales se toman decisiones, • la incidencia de los grupos de amigos en las decisiones institucionales, • el financiamiento de las campanas políticas, • el rol que juegan los líderes en la toma de decisiones, • el estilo de liderazgo que permea las organizaciones políticas.

Se podría suponer que las organizaciones políticas con menor grado de institucionalidad -o que

más apelan a las prácticas no institucionales-, que no desarrollan un proyecto económico de partido y en las que predominan estilos de liderazgo tradicionales y/o carismáticos y no transformacionales y/o racionales (Weber, 1987) serían las que ofrezcan mayores dificultades a la participación política femenina.

3. Metodología La investigación sobre los obstáculos provenientes de la cultura política será de carácter cualitativo y se procesarán las entrevistas realizadas a tres tipos de informantes calificados: 1. Integrantes de Tribunales Electorales; 2. Titulares de mecanismos nacionales de mujer y/o de género; 3. Mujeres políticas destacadas, que pertenecen a organizaciones.

Se realizarán entrevistas personales grabadas y/o se remitirán cuestionarios a las personas que acepten proveer información luego de contactos personales (por e-mail).

Las entrevistas se analizarán a partir de las hipótesis y de los conceptos teóricos planteados. Se intentará administrar entrevistas a informantes de los 17 países de América Latina continental. Se considerará válida la obtención de un mínimo de cinco entrevistas de los tres universos a ser investigados. 3.1. Fuentes previas

9 Datos sobre los organismos electorales (nombre, responsables). 9 Datos sobre las leyes electorales (si las cuotas están o no establecidas).

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9 Datos sobre organizaciones de mujeres de cada país (responsables, integrantes, pertenencia partidaria, programas, etc.).

9 Datos sobre los organismos encargados de las políticas para las mujeres (responsables, ubicación en la organización del Estado, planes y programas, etc.).

9 Resultados electorales por país y por partidos. 3.2. Las/los entrevistadas/os Los datos serán obtenidos a través de entrevistas a:

9 La persona de más alto rango de los organismos electorales de los países seleccionados que acepte ser entrevistada/o.

9 La responsable de más alto rango de los organismos nacionales encargados de las políticas relativas a las mujeres de los países seleccionados y que acepte ser entrevistada.

9 Una mujer política de cada país, que forme parte de una organización que agrupe a mujeres. 3.3. Los cuestionarios Se desarrollarán guías de entrevista que no lleven más de 20 minutos responder; por ello, se seleccionarán preguntas de entre los siguientes aspectos considerados relevantes.

A integrantes de organismos electorales: • Preguntas relacionadas con el concepto de democracia. • Preguntas relacionadas con otras cuotas. • Preguntas relacionadas con los desafíos legales de las listas que no cumplen con las cuotas (los

países que la tienen). Si se hace de oficio o no, si se asesora a quienes presentan listas. • Preguntas relacionadas con los debates de modificaciones de legislación electoral y de sistemas

electorales. • Preguntas relacionadas con la percepción sobre los resultados de las cuotas. • Preguntas relacionadas con otros mecanismos o propuestas que apunten a mejorar la participación

política de las mujeres.

A los organismos encargados de las políticas para las mujeres: • Preguntas relacionadas con el concepto de democracia. • Preguntas relacionadas con el concepto de igualdad de oportunidades. • Preguntas relacionadas con políticas diseñadas para el apoyo a mujeres candidatas. • Preguntas relacionadas con políticas diseñadas para la promoción de candidaturas femeninas. • Preguntas relacionadas con políticas diseñadas para la promoción de los instrumentos jurídicos. • Preguntas relacionadas con políticas diseñadas para apoyos legales para desafíos jurídicos. • Preguntas relacionadas con las dificultades para la implementación de las cuotas. • Preguntas relacionadas con las propuestas.

A las organizaciones de mujeres políticas.

• Preguntas relacionadas con las prácticas políticas. • Preguntas relacionadas con las postulaciones. • Preguntas relacionadas con el desafío legal a las listas. • Preguntas relacionadas con los debates en los partidos políticos sobre las cuotas (quiénes las

inician, con qué argumentos, cuáles son los cuestionamientos). • Preguntas relacionadas con las propuestas.

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IV. ARGUMENTOS A FAVOR DE LA IGUALDAD Y LA INCLUSIÓN DE LAS MUJERES EN LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA

1. Introducción

El debate sobre las desigualdades que afectan a las mujeres en América Latina ha tenido gran vitalidad en las dos últimas décadas. En ellas se han ido desarrollando también argumentos y propuestas de mecanismos para la inclusión equitativa de la mitad de la población y de la ciudadanía en el sistema político.

Cualquier propuesta estratégica debe partir del conocimiento de ese debate por tres motivos:

• El desarrollo ha sido desigual y la experiencia muestra que, con un procesamiento adecuado, medidas adoptadas en otro país, pueden resultar de utilidad y ser eficaces en la comunidad política propia. Un buen ejemplo es el de las cuotas, creadas en los EEUU como medidas contra la discriminación laboral de la comunidad negra, que fue adoptada por los partidos socialdemócratas escandinavos para la promoción de la equidad entre mujeres y hombres, en la Argentina pasó a ser parte de la normativa electoral del país y, finalmente, llegó a rango constitucional en Francia, aunque ya no como medida compensatoria sino considerando la necesidad de que los órganos de representación reflejen la composición de la ciudadanía representada;

• La normativa nacional e internacional, así como la jurisprudencia comparada pueden (y deben) ser invocadas como sustentación de las propuestas;

• Las directrices internacionales de políticas públicas constituyen un compromiso de los gobiernos firmantes y aún cuando no sean vinculantes (de cumplimiento obligatorio), pueden ser exigidas por la propia ciudadanía.

Este capítulo tiene como objetivo la identificación de los principales instrumentos, directrices y

debates en los que pueden sustentarse las estrategias de inclusión equitativa de las mujeres.

Hasta el momento se han identificado las siguientes fuentes, clasificadas en cuatro clases: a) Sistemas jurídicos nacionales; b) Sistemas internacionales de protección de derechos humanos; c) Directrices internacionales; d) Propuestas en curso.

2. Sistemas nacionales Las Constituciones, como leyes fundamentales de los países han adoptado los principios de igualdad y de no discriminación. Algunas de ellas (Colombia, Paraguay) han incluido además la obligación del propio Estado de remover los obstáculos que impiden la igualdad entre los sexos y consagraron el principio de que las medidas adoptadas contra las desigualdades no serán consideradas discriminatorias sino igualitarias.

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En ese sentido, se analizará las disposiciones constitucionales de por lo menos diez países, buscando mostrar la diversidad de situaciones y transmitir las formulaciones que pueden ser propuestas en los procesos de reforma constitucional en aquellos países en los que aún existen resistencias para la adopción de medidas de acción positiva y en aquellos donde se ha constatado algunas interpretaciones según las cuales éstas rompen con el principio de igualdad. Estas posturas podrán ser contestadas a partir de otros documentos, de la legislación comparada y de la normativa y la jurisprudencia internacional. De todas maneras, se partirá del principio de acuerdo con el cual la adopción constitucional de la igualdad entre hombres y mujeres conforma un objetivo de Estado y resulta de gran utilidad para la puesta en marcha de medidas efectivas.

Las leyes electorales serán analizadas en el Capítulo 2, sin embargo, es clave reiterar en este apartado que toda propuesta debe considerar el sistema electoral y las experiencias de aplicación, de manera a afinar mejor las propuestas específicas.

De especial relevancia resulta el conocimiento de la jurisprudencia. La experiencia muestra que casi en ningún caso se ha dado cumplimiento cabal a las medidas de acción positiva, sin que las mujeres hayan recurrido a los tribunales de justicia exigiendo su cumplimiento. Las sentencias de la Corte Suprema y de los Tribunales Electorales, pasan a ser parte del derecho positivo. Se atenderá especialmente a la jurisprudencia de los dos países con mayor porcentaje de inclusión de mujeres en la representación parlamentaria: Costa Rica y la Argentina.

3. Sistemas internacionales de protección Sin lugar a dudas, el instrumento internacional de protección de derechos humanos más relevante para remover los obstáculos que impiden la equidad en la representación, es la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés), adoptada por la ONU en 1979. Los motivos son los siguientes: 1) Incluye un artículo específico sobre igualdad en la vida política y pública (artículo 7) y otro sobre

la consideración como no discriminatorias de las acciones positivas (artículo 4). 2) Todos los países de la región han ratificado ese instrumento y por tanto, puede ser invocado como

norma de cumplimiento obligatorio. 3) Cuenta con un Protocolo Facultativo adoptado en 1999, que ha sido ratificado hasta el momento

por Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. Las mujeres de esos países han ganado el derecho de utilizar el procedimiento de comunicación ante el Comité que monitorea el cumplimiento de la CEDAW.

Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) del Sistema

Interamericano, ha dado a conocer sus “Consideraciones sobre la compatibilidad de las medidas de acción afirmativa concebidas para promover la participación política de la mujer con los principios de igualdad y no discriminación”.4 Por su especial relevancia el documento completo formará parte de los anexos del informe de esta investigación, pues constituye uno de los instrumentos que mayor utilidad ofrecen para el desarrollo de argumentos estratégicos. Se debe resaltar que la CIDH no duda en concluir que las medidas adicionales por parte del Estado, junto a acciones de la sociedad civil, son necesarias para lograr el respeto al derecho de las mujeres a participar en la vida política y que ello puede exigir la adopción de

4 Ver documento completo en http://www.cidh.oas.org/annualrep/99span/capitulo6a.htm.

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medidas de acción afirmativa, de manera de realizar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres (CIDH, 2002: párrafo final).

El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas monitorea el cumplimiento del Pacto de Derechos Civiles y Políticos que también cuenta con un Protocolo Facultativo. De especial relevancia resulta la Observación General (General Comment) N° 28 de este Comité,5 que hace una relectura del Pacto desde la perspectiva de cumplimiento igualitario de cada derecho por parte de las mujeres. El mismo será incluido también como anexo al informe. Si bien en todo el documento se encuentran argumentos estratégicos, se debe relevar especialmente el párrafo 29 que dice: “El derecho a participar en la vida pública no se materializa plenamente y en condiciones de igualdad en todas partes. Los Estados parte deberán cerciorarse de que la ley garantice a la mujer los derechos contenidos en el artículo 25 en pie de igualdad con el hombre y adoptar medidas eficaces y positivas, incluidas las medidas necesarias de discriminación inversa, para promover y asegurar la participación de la mujer en los asuntos públicos y en el ejercicio de cargos públicos. Las medidas efectivas que adopten los Estados parte para velar por que todas las personas con derecho a voto puedan ejercerlo no deben discriminar por razón de sexo. El Comité pide a los Estados parte que presenten información estadística acerca del porcentaje de mujeres que desempeñan cargas de elección pública, con inclusión del poder legislativo y de altos cargos de la administración pública y el poder judicial (Comité de Derechos Humanos, 2000: Observación general N° 28, párrafo 29).”

El 1 de julio de 2002 ha entrado en vigencia el Estatuto de Roma que crea y regula la Corte Penal Internacional (CPI), lo que significa el inicio de una jurisdicción universal. Sesenta y seis países, entre ellos varios de la región, se encuentran entre los ratificantes. Si bien este instrumento fue creado para juzgar solamente tres crímenes: lesa humanidad, de guerra y genocidio, resulta importante para nuestro estudio por sus disposiciones relativas a la composición misma de la CPI.

El artículo 38 del Estatuto de Roma establece las condiciones que deben reunir los magistrados, las candidaturas y la forma de elección. El total de integrantes es de 18 personas que deben, entre otras condiciones, reunir los requisitos para ocupar las más altas magistraturas en sus países y no podrá haber dos jueces de un mismo país. En el numeral 8 del referido artículo se determina que se debe tener en cuanta que estén representados los principales sistemas jurídicos del mundo, que haya equidad en la distribución geográfica, equilibrio de hombres y mujeres, la inclusión obligatoria de especialistas en violencia contra las mujeres y los niños, además de ser penalistas e internacionalistas.

Hasta aquí se han presentado instrumentos que son de cumplimiento obligatorio para todos o para algunos países de la región. La búsqueda de argumentos para las estrategias no puede ignorar, sin embargo, el gran desarrollo que puede encontrarse en otros sistemas de protección de derechos humanos, que si bien no nos afectan directamente, pueden ser de gran utilidad como sustentación.

En ese sentido, la investigación se propone identificar las normas y jurisprudencia más relevantes para nuestros objetivos del Sistema Europeo de Protección de Derechos Humanos, así como las disposiciones de la Comunidad Europea sobre paridad. A ello se suma la posibilidad de enriquecer este trabajo con investigaciones similares de otras regiones. Se ha encontrado, por ejemplo, que el Parlamento Europeo ha realizado un estudio que responde a objetivos similares a los de esta investigación, cuyas conclusiones han alumbrado el diseño del trabajo. Se trata concretamente del informe Impacto diferencial

5 Comité de Derechos Humanos, Igualdad de derechos entre hombres y mujeres (artículo 3): 29:03/2000, CCPR/C/21/Rev.1/Add.10, CCPR Observación General 28. (General Comments).

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de los sistemas electorales en la representación política femenina (Parlamento Europeo, 1997). Según este trabajo, los países comunitarios con mayor nivel de representación política femenina son aquellos que tienen también sistemas electorales proporcionales o mixtos y que en una comparación de 162 países, todos aquéllos con más del 25% de mujeres en sus cámaras bajas o únicas tienen, sin excepción, sistemas proporcionales y mixtos. En tanto, los niveles más bajos de representación femenina entre los países comunitarios coinciden con aquellos que tienen sistemas electorales mayoritarios o mixtos. Se muestra también que a escala mundial los países con menos del 10% de mujeres tienen sistemas mayoritarios, al igual que todos los países en los cuales no hay ninguna parlamentaria.

No es posible aún realizar afirmaciones tan rotundas para nuestra región, pero será posible hacerlo al finalizar esta investigación.

4. Directrices de políticas públicas Es bien sabido que hay una gran cantidad de documentos que se constituyen en orientaciones de políticas públicas, muy especialmente las de las cumbres y conferencias de los años noventa. Por su importancia para la región, así como por vigencia y actualidad, se ha escogido a tres de ellos para rescatar los principales argumentos y son:

• Programa de Acción Regional para las mujeres de América Latina y el Caribe, CEPAL, 1994.

• La Plataforma de Acción de Beijing. • Los objetivos del milenio.

5. Propuestas en debate

Entre las principales propuestas que se analizarán se encuentran

• Las cuotas (medidas de acción positiva o afirmativa). • Las medidas horizontales o transversales. • La democracia paritaria. • La democracia de género.

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