Upload
others
View
3
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
REPRODUÇÃO PROIBIDA
REPRODUÇÃO PROIBIDARELEVÂNCIA E IMPACTO DO SETOR DOS RESÍDUOS EM PORTUGAL NA PERSPETIVA DE UMA ECONOMIA CIRCULARRELEVANCE AND IMPACT OF PORTUGAL’S WASTE SECTOR FROM THE PERSPECTIVE OFA CIRCULAR ECONOMY
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Ficha Técnica
TítuloRelevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular(Versão Executiva Atualizada)
PromotorAssociação Smart Waste Portugal
AutoriaEY-AM&Acom colaboração 3Drivers
EquipaSupervisão CientíficaAugusto Mateus
CoordenaçãoHermano Rodrigues
ConsultoresFilipa LopesHelder OliveiraRui FerreiraSofia FerreiraSusana Gouveia
AdvisorsAntónio Lorena, 3DRIVERSAna Lopes, 3DRIVERS Jorge Portugal, COTEC
Design Gráfico: João Cacelas, BioRumo Impressão: Gráfica do Diário do MinhoTiragem: 1.000 exemplaresISBN: 978-989-20-8375-9Depósito legal:
EdiçãoMarço 2018
About this Study
TitleRelevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy(Updated Executive Version)
PromoterSmart Waste Portugal Association
AuthorshipEY-AM&A, with collaboration of 3DRIVERS
TeamScientific SupervisionAugusto Mateus
CoordinationHermano Rodrigues
ConsultantsFilipa LopesHelder OliveiraRui FerreiraSusana Gouveia
AdvisorsAntónio Lorena, 3DRIVERSAna Lopes, 3DRIVERS Jorge Portugal, COTEC
Graphic Design: João Cacelas, BioRumo Printed in Gráfica do Diário do MinhoCirculation: 1.000 copiesISBN: 978-989-20-8375-9Legal deposit:
EditionMarch 2018
REPRODUÇÃO PROIBIDA
REPRODUÇÃO PROIBIDA
ÍndiceTable of Contents
Prefácio 7Foreword
Agradecimentos 9Acknowledgements
1. Introdução 11Introduction
2. Setor dos resíduos na transição para uma economia circular 13Waste sector in the transition towards a circular economy
3. Metabolismo da economia: consumo de materiais e produção de resíduos 20Metabolism of the economy: material consumption and waste generation
4. Circularidade na economia portuguesa: realidade global e fluxos específicos 26Circularity in the Portuguese economy: global reality and specific streams
5. Setor dos resíduos na economia portuguesa 33Waste sector in the Portuguese economy
6. Oportunidades de circularidade 53Circularity opportunities
7. Inovação, tecnologia e colaboração em cadeias de valor circular 56Innovation, technology and collaboration in circular value chains
8. Políticas públicas para acelerar a transição para a economia circular 60Public policies to accelerate the transition towards the circular economy
9. Análise situacional do setor dos resíduos 70Situation analysis of the waste sector
10. Cenários para o aprofundamento da circularidade 75Scenarios for a stronger circularity
11. Visão e estratégia(s) para o setor dos resíduos 91Vision and strategy(ies) for the waste sector
12. Recomendações para o setor dos resíduos e para a circularidade da enconomia 104Recommendations for the waste sector and for the circularity of the economy
REPRODUÇÃO PROIBIDA
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Prefácio
O ano de 2015 foi marcado pela apresentação de estratégias
relevantes, em termos internacionais, que pretendem mudar
o paradigma da atual sociedade de consumo, promovendo uma
transição para o que hoje se denomina de Economia Circular.
O Acordo de Paris, os Objetivos de Desenvolvimento Sustentá-
vel das Nações Unidas e o Plano de Ação para a Economia Circu-
lar da União Europeia são essenciais, num momento em que a
população cresce a um ritmo acelerado, com o que isso implica
em termos de recursos disponíveis que, como se sabe, são fini-
tos. Obviamente que esta pressão potencia o aparecimento de
problemas ambientais, sociais e económicos. É, pois, premente
e necessário que haja uma eficiência no uso dos recursos.
Neste contexto internacional, o nosso país pretende
também promover a transição para a Economia Circular, tendo
aprovado recentemente o Plano de Ação para a Economia
Circular em Portugal: 2017-2020, que constitui a primeira estra-
tégia pública que procura garantir a aplicação dos princípios
de Economia Circular, e que perpassam da política europeia. O
Plano apresenta um modelo estratégico de crescimento e de
investimento, assente na eficiência e valorização dos recursos
e na minimização dos impactes ambientais, estando definidos
três níveis de ações a serem trabalhados até 2020.
A Associação Smart Waste Portugal (ASWP) foi criada em
2015 com a missão de criar uma plataforma de âmbito nacional,
que potencie o resíduo como um recurso, atuando em toda a
cadeia de valor do setor dos resíduos, promovendo o I&D e a
Inovação, potenciando e incentivando a cooperação entre as di-
versas entidades, públicas e privadas, nacionais e não nacionais.
Com estes objetivos e para melhor entender o estado da arte
em Portugal, promoveu o desenvolvimento de um Estudo sobre
a “Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal
na Perspetiva de uma Economia Circular” que, para além de
corporizar uma detalhada caracterização do setor dos resíduos,
desenvolve um exercício de cenarização para 2030, comple-
mentado com um roadmap indicativo do setor para esse ano,
com um conjunto de recomendações que têm como objetivo
assegurar uma transição para uma economia mais circular.
O diagnóstico da situação atual do setor dos resíduos em
Portugal que resulta do identificado Estudo, o contexto inter-
nacional, a revisão do PERSU 2020 e a imposição de metas mais
exigentes, sugerem a necessidade de uma transição do modelo
de Economia Linear (caracterizado por um excessivo consumo
de matérias primas, produção de resíduos ao longo de toda
a cadeia de valor, problemas sociais e dificuldade em atingir
metas) para um modelo de Economia Circular, que otimize a
utilização dos recursos, preserve o seu valor e com uma menor
produção de resíduos.
Este Estudo constitui um documento estratégico e uma
base de suporte à ASWP e aos seus Associados, em termos
The year 2015 was marked by the presentation of relevant
strategies, in international terms, that intend to change the
paradigm of the current consumer society, promoting a transition
to what is now called the Circular Economy. The Paris Agreement,
the UN Sustainable Development Goals and the EU Action Plan
for Circular Economy are essential, at a time when the population
is growing at a fast pace, with all that this entails in terms of
available resources which, as we know, are not endless. Obviously,
this pressure enhances the appearance of environmental, social
and economic problems, thus it is urgent and necessary to make an
efficient use of resources.
In this international context, our country also intends
to promote the transition to the Circular Economy, having
recently approved the Action Plan for the Circular Economy in
Portugal: 2017-2020, which is the first public strategy aiming at
guaranteeing the application of the Circular Economy principles,
which stem from the European policy. This Plan presents a
strategic model of growth and investment which is based on
resource efficiency and recovery and also on the minimisation of
environmental impacts and is divided into three levels of actions to
be worked out by 2020.
The Smart Waste Portugal Association (SWPA) was established
in 2015 in order to create a national platform to enhance waste as a
resource, acting throughout the waste sector value chain, promoting
R&D and innovation, fostering and encouraging cooperation amongst
the various entities, public and private, national and non-national. With
these objectives in mind and in order to better understand the state of
the art in Portugal, the SWPA has commissioned the development of a
Study on the “Relevance and Impact of Portugal´s Waste Sector from
the Perspective of a Circular Economy” which, in addition to thoroughly
characterising the waste sector, develops a scenario planning for 2030,
which is supplemented with an indicative roadmap of the sector for that
year and with a set of recommendations aiming at ensuring a transition
to a more circular economy.
The diagnosis of the waste sector’s current situation in Portugal,
which results from the above mentioned Study, coupled with the
international context, the review of the PERSU 2020 (Portuguese Strategic
Plan for Municipal Solid Waste) and the imposition of more demanding
targets, suggest the need for a transition from the Linear Economy model
(characterised by an excessive consumption of raw materials, waste
generation along the entire value chain, social problems and difficulty in
achieving targets) to a Circular Economy model that optimises resource
use, preserves its value and reduces waste generation.
This Study is both a strategic document and a support base
for the SWPA and its Associates in terms of in-depth knowledge
of the waste sector, its relevance in the context of the national
Foreword
de conhecimento aprofundado do setor dos resíduos, da
sua relevância no contexto da economia nacional e dos seus
desafios competitivos e de respeito ambiental, identificando
os setores prioritários a atuar, bem como as principais linhas
de ação. Apela-se, assim, a uma maior capacitação do setor e a
uma cooperação entre os diferentes atores, numa atitude mais
proativa em torno da problemática da circularidade, podendo a
ASWP ter um papel primordial nesta transição.
A Direção da Associação Smart Waste Portugal
REPRODUÇÃO PROIBIDA
economy and its competitive challenges and of environmental
respect, identifying the priority sectors to act, as well as the main
lines of action. Thus, a call is made for a greater sector capacity
building and cooperation amongst the different actors, who
are also called for a more proactive attitude around the issue of
circularity, with the possibility for the SWPA to play a key role in this
transition.
Smart Waste Portugal Association Management Team
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Agradecimentos
A Direção da Smart Waste Portugal agradece:
À EY-AM&A e toda a equipa de entidades e consultores que
participaram e contribuíram para o desenvolvimento do Estudo;
Aos patrocinadores:
OURO
LIPOR – Serviço Intermunicipalizado de Gestão de Resíduos
do Grande Porto;
PRATA
AVE - Gestão Ambiental e Valorização Energética, S.A.;
BioRumo - Consultoria em Ambiente e Sustentabilidade, Lda;
Sociedade Ponto Verde - Sociedade Gestora de Resíduos
de Embalagens, S.A.;
BRONZE
Abreu & Associados - Sociedade de Advogados, SP, RL;
Amorim Cork Composites, SA;
EGEO Tecnologia e Ambiente SA; Jerónimo Martins, SGPS, SA;
Novo Verde - Sociedade Gestora de Resíduos de Embalagens, SA;
OVO Solutions - Soluções Ambientais SA;
Sonae – SGPS, S.A.; The Navigator Company, S.A.;
Renascimento - Gestão e Reciclagem de Resíduos, Lda.;
Tratolixo - Tratamento de Resíduos Sólidos, EIM, S.A.;
Veolia Portugal S.A.;
Aos apoios financeiros da Ernesto São Simão, Lda.;
Euro Separadora - Gestão de Resíduos Lda.;
SOPINAL - Indústria de Equipamentos e Contentores, S.A.;
LEMC - Laboratório de Ensaio de Materiais de Construção.
À BioRumo - Consultoria em Ambiente e Sustentabilidade, Lda.,
pelo design, fotografia e apoio na produção;
À Gráfica do Diário do Minho, pelo apoio na impressão;
À The Navigator Company, S.A. pelo fornecimento do papel;
À Amorim Cork Composites, S.A., pelo fornecimento da amostra
de aglomerado de cortiça com EVA reciclado, como exemplo
de economia circular.
Acknowledgements
The Smart Waste Portugal Association Management thanks to:
To EY-AM&A and the entire team of entities and consultants who
participated and contributed to the development of the Study;
To sponsors:
GOLD
LIPOR – Serviço Intermunicipalizado de Gestão de Resíduos
do Grande Porto;
SILVER
AVE - Gestão Ambiental e Valorização Energética, S.A.;
BioRumo - Consultoria em Ambiente e Sustentabilidade, Lda;
Sociedade Ponto Verde - Sociedade Gestora de Resíduos
de Embalagens, S.A.;
BRONZE
Abreu & Associados - Sociedade de Advogados, SP, RL;
Amorim Cork Composites, S.A.;
EGEO Tecnologia e Ambiente S.A.;
Jerónimo Martins, SGPS, S.A.;
Novo Verde - Sociedade Gestora de Resíduos de Embalagens, S.A.;
OVO Solutions - Soluções Ambientais S.A.;
Sonae – SGPS, S.A.; The Navigator Company, S.A.;
Renascimento - Gestão e Reciclagem de Resíduos, Lda.;
Tratolixo - Tratamento de Resíduos Sólidos, EIM, S.A.;
Veolia Portugal S.A.;
To financial support from the Ernesto São Simão, Lda.;
Euro Separadora - Gestão de Resíduos Lda.;
SOPINAL - Indústria de Equipamentos e Contentores, S.A.;
LEMC - Laboratório de Ensaio de Materiais de Construção.
To BioRumo - Consultoria em Ambiente e Sustentabilidade, Lda.,
for the design, photography and production support;
To Gráfica do Diário do Minho, for support in printing;
To The Navigator Company, S.A. , by supplying the paper;
To Amorim Cork Composites, SA, by supplying the sample
of agglomerated cork and recycled EVA, as an example
of circular economy.
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 11
REPRODUÇÃO PROIBIDA
1. Introdução
O presente documento constitui a versão executiva atuali-
zada do estudo sobre a Relevância e o Impacto do Setor dos
Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
desenvolvido entre 2015 e 2016 pela sociedade de consultores
Augusto Mateus & Associados a pedido da associação Smart
Waste Portugal, uma associação sem fins lucrativos, fundada
em 2015, que tem por objeto criar uma plataforma de âmbito
nacional, que potencie o resíduo como um recurso, atuando em
toda a cadeia de valor do Setor, promovendo a investigação,
o desenvolvimento e a inovação, potenciando e incentivando
a cooperação entre as diversas entidades, públicas e privadas,
nacionais e não nacionais.
O estudo original de 2015-2016 procurou caraterizar e
quantificar de forma rigorosa e incisiva a importância atual e a
evolução recente das atividades ligadas à recolha, tratamento,
valorização e eliminação de resíduos (ou seja, o designado
“setor dos resíduos)” na economia portuguesa no quadro da
economia circular, relevando o seu papel para o desenvolvi-
mento socioeconómico e ambiental do país.
Pela sua natureza, este estudo constituiu uma base de apoio
à associação Smart Waste Portugal, assumindo-se como um
elemento de suporte técnico ao conhecimento aprofundado e
atualizado do setor dos resíduos no nosso país, à sua relevância
no contexto da economia nacional e aos seus desafios competiti-
vos e de respeito ambiental de médio/longo prazo.
Com este propósito, o estudo procurou responder a um
conjunto de objetivos específicos, a saber:
• Descrever de forma clara e concisa o modelo da “econo-
mia circular”, as suas características, desafios
e impactos no contexto da descolagem do atual modelo
de “economia linear”;
• Caraterizar exaustiva e aprofundadamente o setor dos
resíduos em Portugal e o seu posicionamento no quadro
europeu e mundial;
• Estimar a relevância e os impactos do setor dos resíduos
na economia portuguesa do ponto de vista socioeconómi-
co, quer em termos diretos quer indiretos
e induzidos;
• Aproximar o potencial de desenvolvimento futuro do setor
dos resíduos em Portugal no quadro de um cenário de
transição progressiva para uma economia circular/verde;
• Definir um roadmap de médio e longo prazo para o setor
dos resíduos em Portugal num quadro de transição em
direção a uma economia mundial, europeia e nacional mais
circular e mais verde, que, ao mesmo tempo, impulsione
processos de colaboração e articulação com as restantes
indústrias nacionais;
• Avançar um conjunto restrito de recomendações acerca
1. Introduction
This document constitutes the updated executive version of the
study on the Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector
from the Perspective of a Circular Economy, conducted between
2015 and 2016, by the Augusto Mateus & Associados consultancy
firm and commissioned by Smart Waste Portugal – a non-profit
private association, founded in 2015, aiming at creating a national
platform that enhances waste as a resource, acting across the
Sector´s value chain, promoting research, development and
innovation, boosting and spurring the cooperation amongst
multiple entities, whether they are public or private, national or
non-national.
The 2015-2016 original study sought to characterise and
quantify in an accurate and incisive way the current relevance
and recent evolution of waste collection, treatment, recovery
and disposal related activities (i.e. the so-called “waste sector”)
in the Portuguese economy within the framework of the circular
economy, highlighting its role in the socio-economic and
environmental development of the country.
Due to its nature, this study has constituted a support base
for the Smart Waste Portugal association and has become an
element of technical support providing an in-depth and updated
knowledge of the waste sector in our country, its relevance in
the context of the national economy and its medium /long-term
competitive challenges and of environmental respect.
Having this purpose in mind, the study has sought to respond
to a set of specific objectives, namely:
• To clearly and concisely describe the “circular economy”
model, its characteristics, challenges and impacts in the
decoupling context from the current “linear economy” model;
• To thoroughly characterise the waste sector in Portugal and
its position within the European and global framework;
• To estimate the relevance and impacts of the waste sector in
the Portuguese economy from the socio-economic point of
view, either in direct or indirect and induced terms;
• To approach the potential of future development of the waste
sector in Portugal as part of a scenario of gradual transition
towards a circular/green economy;
• To define a medium and long term roadmap for the waste
sector in Portugal within a transition framework towards a
more circular and greener global, European and national
economy, which, at the same time, fosters processes of
collaboration and articulation with the remaining national
industries;
• To come up with a limited set of recommendations on the
role of each stakeholder (companies, sector associations,
12 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
do papel de cada stakeholder (empresas, associações
setoriais, Estado) do setor dos resíduos no processo de
transição para uma economia circular.
A presente versão executiva atualizada visa sistematizar
os principais resultados do estudo original de 2015-2016, bem
como incorporar informação estatística mais recente sempre
que a mesma está disponível. A estrutura aqui adotada para
a sistematização dos principais resultados do estudo inicial
desdobra-se em onze capítulos temáticos, além do presente
capítulo introdutório:
• No capítulo 2, que se segue, expõe-se e exploram-se os
conceitos base que suportam a temática do modelo circu-
lar e dos seus benefícios em termos de desenvolvimento
económico e social;
• No capítulo 3, apresenta-se uma síntese sobre o metabo-
lismo da economia portuguesa, designadamente naquilo
que respeita ao consumo de materiais, a sua produtivida-
de e a produção de resíduos;
• No capítulo 4, aborda-se o atual estado do modelo circular
na economia portuguesa com a análise dos fluxos de
resíduos (gerais e específicos) e da sua valorização;
• No capítulo 5, evidencia-se uma visão global da “econo-
mia” dos resíduos em Portugal, isto é, uma caracterização
global das atividades económicas ligadas ao setor dos
resíduos, bem como uma estimação do impacto direto,
indireto e induzido das mesmas na economia portuguesa;
• No capítulo 6, apresentam-se as principais oportunidades
de circularidade na economia portuguesa e quais são os
setores e os materiais cuja prioridade é maior no progres-
so para uma economia circular em Portugal;
• No capítulo 7, abordam-se as temáticas da inovação, da
tecnologia e das formas de colaboração em cadeias de va-
lor circular como elementos absolutamente críticos de su-
porte ao desenvolvimento modelo circular na economia;
• No capítulo 8, sintetizam-se as formas de intervenção pública
que recentemente têm sido adotadas para acelerar a transi-
ção para a economia circular no contexto europeu e nacional;
• No capítulo 9, situam-se os principais desafios que se colo-
cam ao setor dos resíduos no quadro do aprofundamento
da circularidade nas economias;
• No capítulo 10, procede-se à formulação dos principais
cenários que se podem colocar ao setor dos resíduos num
quadro de aprofundamento da circularidade económica;
• No capitulo 11, procura-se identificar e caraterizar a estra-
tégias que o setor dos resíduos deve adotar num quadro
contingente de cenários distintos de aprofundamento da
circularidade na(s) economia(s);
• No capítulo 12, propõe-se uma visão de longo prazo para
o setor dos resíduos em Portugal e respetivo roadmap,
bem como um conjunto alargado de recomendações
para os atores que o forma, para as entidades de natureza
coletiva e para a própria política pública.
The updated executive version hereby presented aims at
systematising the main findings of the 2015-2016 original study as
well as including the latest statistical data, whenever it is available.
The structure adopted in this version for the systematisation of the
main results of the aforementioned study is divided into eleven
thematic chapters, in addition to this introductory chapter:
• Chapter 2 below, exposes and explores the basic concepts
supporting the theme of the circular model and its benefits in
terms of economic and social development;
• Chapter 3 presents a summary on the metabolism of the Por-
tuguese economy, namely in what concerns the consumption
of materials, their productivity and waste generation;
• Chapter 4 covers the current state of the circular model in
the Portuguese economy, by analysing the waste streams
(general and specific) and their recovery;
• Chapter 5 highlights an overview of the waste “economy”
in Portugal, that is, an overall characterisation of economic
activities related to the waste sector, as well as an estimation
of their direct, indirect and induced impact on the Portuguese
economy;
• Chapter 6 presents the main opportunities for circularity
in the Portuguese economy and the sectors and materials
whose priority is bigger when moving forward to a circular
economy in Portugal;
• Chapter 7 addresses the themes of innovation, technolo-
gy and forms of collaboration in circular value chains as
absolutely critical elements to support the development of a
circular model in the economy;
• Chapter 8 summarizes the forms of public intervention that
have recently been adopted to accelerate the transition to the
circular economy in the European and national context;
• Chapter 9 presents the main challenges facing the waste
sector in the context of a deeper circularity in economies;
• Chapter 10 identifies the main scenarios that can be placed
to the waste sector in a framework of a stronger economic
circularity;
• Chapter 11 seeks to identify and characterise the strate-
gies the waste sector should adopt within a contingent
framework of distinct scenarios for a deeper circularity in the
economy (ies);
• Chapter 12 proposes a long-term vision for the waste sector
in Portugal and its roadmap, as well as a broad set of recom-
mendations for the actors composing it, the collective entities
and the public policy itself.
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 13
REPRODUÇÃO PROIBIDAO metabolismo das economias na generalidade dos países
desenvolvidos tem sido caracterizado por uma combinação de
elevados consumos de matérias-primas e elevados volumes de
produção de resíduos. O atual modelo de organização econó-
mica funcionou de forma estável e com eficácia num quadro de
recursos abundantes e de custo baixo, no qual as preocupações
ambientais ainda não faziam parte da consciência das popula-
ções nem das prioridades dos decisores públicos. Os diferentes
setores económicos (nomeadamente os industriais) têm ali-
mentado as necessidades dos “mercados de massas” com forte
dependência face à extração de recursos, transformando ma-
térias-primas em produtos a transportar e distribuir pelo maior
número possível de consumidores. Estes, pelo seu lado, usam
e descartam produtos cujo tempo de vida é frequentemente
encurtado de forma artificial, vinculando-se de forma mais ou
menos consentida às políticas de “obsolescência programada”
das marcas e ao fascínio pela inovação tecnológica.
Pelos mecanismos de mercado livre, novas indústrias
foram criadas, bem como novas oportunidades de emprego.
As externalidades têm-se alargado em função da produção. A
responsabilidade transferiu-se para o comprador no ponto de
venda e, para jusante, para os poderes públicos locais e para
os contribuintes quando os bens se transformam em resíduos.
Os sistemas de produção lineares exigem escala e procura
constante, por isso, as práticas de tornar obsoleto, descartar e
voltar a consumir, mais que desejáveis, são necessárias ao seu
funcionamento.
Este modelo de produção e consumo linear, baseado
em “extrair, transformar, consumir e descartar”, tendo impul-
sionado o crescimento económico nas economias avançadas
durante décadas e décadas, exibe agora crescentes sintomas
de crise ambiental. No modelo económico linear, o consumo
excessivo de matérias-primas é acompanhado por uma elevada
produção de resíduos. Em todo o mundo, é gerado um volume
anual de cerca de 11 mil milhões de toneladas de resíduos, do
qual apenas 25% é recuperado e encaminhado para o sistema
produtivo. Na Europa, o grau de circularidade da economia
encontra-se aquém das metas estabelecidas: nas cidades, a taxa
média de reciclagem é de 36% e apenas seis países apresentam
desempenhos acima de 50%.
O volume de resíduos não recuperado, depositado em
aterro ou incinerado, tem fortes implicações na harmonia
ambiental. Acresce que o custo dos resíduos não valorizados
não é meramente ambiental. Em causa está, também, uma
oportunidade económica perdida. A manutenção de taxas de
reciclagem muito baixas traduz-se em valor económico que é
2. Setor dos resíduos na transição para uma economia circular
In most developed countries, the metabolism of economies has
been charCacterised by a combination of high consumption
of raw materials and high volumes of waste generation. The
current model of economic organisation has worked steadily
and effectively within a framework of plentiful and low-cost
resources in which environmental concerns were not yet part of
public awareness nor part of priorities of public decision-makers.
The different economic sectors (namely the industrial ones) have
been fuelling the needs of “mass markets” that strongly rely on
resource extraction, transforming raw materials into products to
be transported and distributed by as many consumers as possible.
These, for their part, use and discard products whose life time is
often artificially shortened, thus being more or less consensually
bond to “planned obsolescence” brand policies and to the
fascination for technological innovation.
Through free market mechanisms, new industries have
been created, as well as new job opportunities. Externalities
have expanded according to production. Responsibility has been
transferred to the buyer at the point of sale and, downstream, to
the local public authorities and to the taxpayers when the goods
become waste. Linear production systems require scale and
constant demand, therefore the practices of rendering obsolete,
discarding and re-consuming, more than desirable, are necessary
for their operation.
Having driven an economic growth in the advanced
economies for decades and decades, this linear production and
consumption model, based on “extract, transform, consume
and discard”, now exhibits growing symptoms of environmental
crisis. In the linear economic model, the excessive consumption
of raw materials is accompanied by a high generation of waste.
Around the world, an annual volume of about 11 billion tonnes
of waste is generated, of which only 25% is recovered and sent to
the production system. In Europe, the degree of circularity of the
economy is below the established targets: in cities, the average
recycling rate is 36% and only six countries have performances
above 50%.
The volume of waste non-recovered, landfilled or incinerated
has strong implications for environmental harmony. In addition,
the cost of non-recovered waste is not merely environmental. A
lost economic opportunity is also at stake. The maintenance of
very low recycling rates translates into an economic value that
is wasted. Estimates suggest that, while maintaining current
recycling rates, the value lost in the global economy is close to
1,000 billion US dollars (30% for municipal waste and 70% for
2. Waste sector in the transition towards a circular economy
14 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
desperdiçado. As estimativas apontam para que, mantendo as
atuais taxas de reciclagem, o valor perdido na economia global
se aproxime dos 1.000 biliões de dólares americanos (30% para
os resíduos municipais e 70% para os setoriais), com enormes
variações geográficas de desempenho, quer na UE quer nos
países OCDE quer ainda nos países emergentes e no mundo
menos desenvolvido.
No cenário atual, a economia global está a usar cerca
de 1,5 planetas de recursos para satisfazer as exigências de
produção e consumo, com o sistema económico a funcionar a
um nível de consumo de recursos muito acima da taxa a que
o planeta os pode regenerar e absorver. Esta sobrecarga ou
“dívida ambiental” corresponde à chamada “pegada ecológica”
do atual modelo económico.
Outros sinais que indiciam a inviabilidade do modelo
de produção e consumo linear são visíveis nas economias
avançadas: mercados de consumo maduros mergulhados numa
certa estagnação, persistente desemprego e consequentes
crises sociais e desequilíbrios macroestruturais insustentáveis. É
notória a crescente dependência da Europa de matérias-primas
importadas de outras regiões, com tendências a longo prazo de
inflação e volatilidade de preços. Muitas empresas consideram
que as exigências de cumprimento das metas ambientais são
um dos riscos de negócio mais significativos.
No entanto, um quadro coerente de legislação ambiental
pode favorecer a competitividade das empresas e corrigir falhas
persistentes e distorções de mercado inibidoras de um modelo
económico mais sustentável.
Neste quadro de transição, as melhorias incrementais
industry), with huge geographical variations of performance, both
in the EU and the OECD countries and also in emerging countries
and in the less developed world.
In the current scenario, the global economy is using about
1.5 resource planets to meet production and consumption
requirements, with the economic system operating at a level of
resource consumption far above the rate at which the planet can
regenerate and absorb them. This overburden or “environmental
debt” corresponds to the so-called “ecological footprint” of the
current economic model.
Other signs indicating the unfeasibility of the linear
production and consumption model are evident in advanced
economies: mature consumer markets plunged into stagnation,
persistent unemployment and consequent social crises and
unsustainable macro-structural imbalances. Europe’s growing
dependence on imported raw materials from other regions, with
long-term inflation trends and price volatility, is noticeable. Many
companies believe that meeting environmental goals is one of the
most significant business risks.
However, a coherent framework of environmental legislation can
boost business competitiveness and correct persistent market failures
and distortions which inhibit a more sustainable economic model.
Gráfico 1. Pegada ecológica da Visão 2050
Núm
ero
de p
lane
tas T
erra
Num
ber o
f Ear
ths
2,3 planetas Terra (BAU)2,3 Earths (BAU)
1,1 planetas Terra (Visão 2050)1,1 Earths (Vision 2050)
Pegada de carbono Carbon footprint Terrenos férteis Cropland Pastagens Grazing land
Floresta Forest land Área construída Built-up land Bancos de pesca Fishing ground
Chart 1. Vision 2050 Ecological footprint
Source: Adapted from WBCSD & BCSD Portugal (2010), Vision 2050 – The New Agenda for CompaniesFonte: Adaptado de WBCSD & BCSD Portugal (2010), Vision 2050 – The New Agenda for Companies
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0
1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 15
REPRODUÇÃO PROIBIDA
na eficiência material e na reciclagem não são suficientes
para gerar a necessária mudança no modelo económico. É,
pois, necessário investir numa ampla agenda de inovação,
conhecimento e tecnologia para a redução de resíduos e a
utilização eficiente dos recursos materiais e energia, bem
como no desenvolvimento de novas competências de gestão
de recursos. O setor dos serviços ambientais e de gestão
de resíduos está particularmente bem posicionado para
explorar a oportunidade de aceleração para uma economia
de padrão circular.
Riscos dos mercados de matérias-primasA estreita relação entre o consumo de recursos e o cresci-
mento da produção é hoje uma fonte de preocupação para
os Estados e para as empresas. A indústria europeia apresen-
ta uma elevada dependência do abastecimento de matérias-
-primas provenientes de mercados internacionais. O acesso
aos mercados de matérias-primas a custos acessíveis e sem
distorções é fundamental para assegurar a competitividade
industrial e impulsionar a inovação e o emprego. As flutua-
ções de curto prazo dos preços destes bens têm exigido um
esforço redobrado de cobertura de riscos, ao mesmo tempo
que a ascensão dos países com mercados emergentes na
economia mundial tem provocado um aumento da concor-
rência global pela obtenção de tais recursos.
In this transition framework, incremental improvements in
material efficiency and recycling are not sufficient to generate the
necessary change in the economic model. It is, therefore, necessary to
invest in a broad agenda of innovation, knowledge and technology for
waste reduction and efficient use of material resources and energy, as
well as in the development of new skills of resource management. The
environmental services and waste management sector is particularly
well positioned to explore the opportunity to accelerate to a circular
economy.
Risks of commodity marketsThe close relationship between resource consumption and
production growth is a source of concern for both States and
companies, today. The European industry strongly relies on the
supply of raw materials coming from international markets.
Access to commodity markets at affordable and undistorted cost
is paramount to ensuring industrial competitiveness and boosting
innovation and employment. The short-term price fluctuations
of these goods have required an additional effort to hedge risks,
while the rise of countries with emerging markets in the world
economy has led to increased global competition for obtaining
these resources.
Source: Based on Accenture (2014), Circular Advantage: Innovative Business Models and Technology to Create Value in a World without Limits of Growth, AccentureStrategy.
Fonte: Baseado em Accenture (2014), Circular Advantage: Innovative Business Models and Technology to Create Value in a World without Limits of Growth, AccentureStrategy.
Nota: Os cenários incluem apenas stocks de recursos limitados e, portanto, diferem do consumo total de materiais. Para além disso, excluem minerais de construção (por exemplo, areia e gravilha), onde a escassez não é um problema.
Note: Scenarios include limited resource stocks only and, therefore, differ from total material consumption. Most notably, exclude construction mineral volumes (e.g. sand and gravel) where scarcity is not an issue.
Figura 1. Desequilíbrio entre procura e disponibilidade de recursos
Figure 1. Imbalance between demand and resource availability
16 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Estima-se que, por cada ponto percentual de incremento
no PIB a utilização de recursos cresce 0,4 pontos percentuais.
Nos 35 anos que decorreram entre 1975 e 2010, o crescimen-
to real do PIB foi de 225%, a população aumentou 64% e a
utilização de matérias-primas cresceu 120%. Este fenómeno de
acoplamento (coupling) entre o PIB e crescimento da popu-
lação tem determinado, no modelo de produção e consumo
linear, uma utilização crescente de recursos materiais.
Mantendo-se o ritmo de crescimento económico atual e o
modelo linear de produção caracterizado por uma baixa produtivi-
dade dos materiais, conjugado com ciclos de vida curtos dos pro-
dutos e sem a recuperação devida dos materiais em fim de vida,
mostra-se inevitável o desequilíbrio crescente entre os recursos
disponíveis no planeta e as necessidades em relação aos mesmos.
A evidência deste desequilíbrio nos mercados dos recursos
naturais mais importantes para a economia mundial leva as
empresas a perceber que o sistema linear do ciclo de vida dos
materiais é gerador de instabilidade e de uma elevada exposição
a riscos. Consequentemente, as empresas cujo modelo de negó-
cio e crescimento está ligado à utilização de recursos escassos
estão crescentemente conscientes das fragilidades competitivas
que enfrentam face a concorrentes com menores necessidades.
Origens do conceito de “economia circular”Numa definição simplificada, uma economia circular é uma
economia que equilibra o desenvolvimento económico com
a proteção dos recursos e do ambiente, sendo assim parente
da ecologia industrial e dos três pilares do desenvolvimento
sustentável (económico, social e ambiental).
A definição da Brundtland Commission de desenvolvimen-
to sustentável, por exemplo, assenta na ideia de que os recursos
não são ilimitados e, como tal, têm que ser geridos com base
num compromisso sério com as próximas gerações. Na defini-
ção de economia circular, este pressuposto é reconhecido: “The
model of a linear economy, in which it is assumed that there is
an unlimited supply of natural resources and that the environ-
ment has a unlimited capacity to absorb waste and pollution, is
dismissed. Instead, a circular economy is proposed, in which the
throughput of energy and raw materials is reduced”.
Mas o que torna o conceito de economia circular inovador
é a interligação entre duas ideias: a economia de ciclo fechado
(“closed loop economy”) e a conceção para re-conceber
(“design to re-design thinking”). Acrescem ainda que os traços
da economia circular incluem o objetivo de “baixo consumo de
energia”, “baixa emissão de poluentes” e “elevada eficiência”.
Uma economia circular é, assim, uma economia “industrial”
que, por conceção ou por intenção, é regenerativa e restaura-
tiva e na qual os fluxos materiais são de dois tipos: nutrientes
biológicos, concebidos para re-entrar na biosfera em segurança;
e nutrientes técnicos, que são concebidos para circular manten-
do elevada qualidade sem reentrar na biosfera.
Pilares da “economia circular”Decorrem dos princípios da economia circular quatro fontes
It is estimated that, for each percentage point of increase
in GDP, resource use grows by 0.4 percentage points. In the 35
years between 1975 and 2010, real GDP growth was 225%, the
population increased by 64% and the use of raw materials grew by
120%. This coupling phenomenon between GDP and population
growth has been determining an increasing use of material
resources in the linear production and consumption model.
Should the current economic growth rate and the linear
production model, characterised by a low productivity of materials,
be maintained, along with short product life cycles and without
the due recovery of end-of-life materials, the growing imbalance
between the resources available on the planet and the needs
concerning them becomes inevitable.
The evidence of this imbalance in the markets of the
most important natural resources for the world economy leads
companies to realise that the linear system of the material life
cycle generates instability and high risk exposure. Consequently,
companies whose business model and growth is linked to the
use of scarce resources are increasingly aware of the competitive
weaknesses they face in relation to competitors with lower needs.
Origins of the “circular economy” concept In a simplified definition, a circular economy is an economy that
balances economic development with the protection of resources
and environment, thus being related to industrial ecology and the
three pillars of sustainable development (economic, social and
environmental).
The Brundtland Commission’s definition of ‘sustainable
development’, for example, is based on the idea that resources are
not unlimited and, as such, they have to be managed on the basis
of a serious commitment to the next generations. In the definition
of circular economy, this assumption is recognised: “The model of
a linear economy, in which it is assumed that there is an unlimited
supply of natural resources and that the environment has an
unlimited capacity to absorb waste and pollution, is dismissed.
Instead, a circular economy is proposed, in which the throughput
of energy and raw materials is reduced”.
But what makes the concept of circular economy innovative
is the interconnection between two ideas: the closed loop economy
and the design to re-design thinking. Moreover, the features
of the circular economy include the objective of “low energy
consumption”, “low pollutants emission” and “high efficiency”.
A circular economy is, thus, an “industrial” economy which,
by design or intention, is regenerative and restorative, and whereby
material flows are of two types: biological nutrients, designed to
re-enter the biosphere safely; and technical nutrients, which are
designed to circulate while maintaining high quality without re-
entering the biosphere.
Pillars of the “circular economy”Four potential sources of value creation which are not present
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 17
REPRODUÇÃO PROIBIDA
potenciais de criação de valor que não se encontram presentes
no sistema de produção linear:
• O “poder do ciclo fechado”, que minimiza a utilização
de materiais e recursos, pelo que, quanto mais curto for
o círculo, isto é, quanto menos transformações forem
necessárias para se alterar um produto e assegurar a
sua reutilização, menores serão os consumos (energia,
trabalho, capital, etc.), as externalidades negativas e o
tempo associado à sua reutilização – um exemplo desta
abordagem é o modelo de “leasing” de equipamento de
escritório (fotocopiadoras, mobiliário, etc.);
• O “poder de resiliência do ciclo”, que decorre do número
de ciclos de reutilização e reciclagem dos produtos ou da
duração de cada ciclo (especialmente na fase de utiliza-
ção/consumo), sendo que a sua produtividade será tanto
maior quanto mais resiliência demonstrar, i.e. quanto mais
ciclos de vida conseguir percorrer;
• O “poder de uso em cascata”, que se refere à diversidade de
uso dos materiais utilizados ao longo da cadeia de valor, em
que os materiais com usos mais diversos e mais facilmente
degradáveis na biosfera tenderão a criar mais valor;
• O “poder dos círculos puros”, que se refere à capacidade de
um material manter a qualidade e propriedades técnicas
ao longo dos ciclos, aumentando a longevidade dos
produtos e a produtividade do próprio material, pelo que
um princípio facilitador do fecho do ciclo prende-se com a
conceção de produtos com o propósito de desmontagem,
o que significa engenharia de produtos que permita a
separação facilitada em componentes constituintes.
in the linear production system arise from the circular economy
principles:
• The “power of the inner circle “, which minimizes the use of
materials and resources, so the shorter the circle (i.e. the
less a product undergoes transformations in order to be
changed and ensure its reuse), the smaller the consumption
(energy, labour, capital, etc.), the negative externalities and
the time associated with its reuse - the leasing model of office
equipment (photocopiers, furniture, etc.) is an example of this
approach;
• The “power of circling longer”, which results from the number
of reuse and recycling cycles of products or the time in each
cycle (especially in the use/consumption phase), and the
more resilience the cycle demonstrates (i.e. the more life
cycles it can go through), the greater the production will be;
• The “power of cascaded use”, which refers to diversifying
reuse of materials across the value chain, in which materials
with more diverse uses and more easily degradable in the
biosphere will tend to create more value;
• The “power of pure inputs”, which refers to the capacity of
a material to maintain the quality and technical properties
across cycles, extending product longevity and thus material
productivity itself, meaning that a facilitating principle of
the cycle closure lies in products design with the purpose of
disassembly, which means product engineering that allows
for easy separation into constituent components.
Source: Adapted from Ellen MacArthur Foundation (2014), Towards the Circular Economy 3: Accelerating the scale-up across global supply chainsFonte: Ellen MacArthur Foundation (2014), Towards the Circular Economy 3: Accelerating the scale-up across global supply chains
Figura 2. Fontes de valor na economia circular
Figure 2. Sources of value in the circular economy
18 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Benefícios da intensificação da circularidade da economiaOs impactos associados a uma maior circularidade na economia
assentam em três pilares: (i) redução dos impactos ambientais e
da utilização de recursos; (ii) poupança de custos do uso eficien-
te de recursos; (iii) criação de novos mercados, com benefícios
económicos decorrentes das práticas circulares (e.g. criação de
emprego, criação de riqueza).
A transição para uma economia circular tem, assim, asso-
ciados muitos benefícios potenciais, incluindo as poupanças de
custo com materiais, a redução da volatilidade dos preços dos
materiais, a maior segurança no aprovisionamento de recursos,
a criação de novos postos de trabalho (via terciarização da
economia, pelo aumento das atividades de locação e serviços
de partilha de recursos), assim como a redução da pressão
ambiental das atividades económicas. As empresas poderão
igualmente beneficiar da melhoria da produtividade dos
recursos, ganhando competitividade. Na vertente da compe-
titividade-custo, em particular, as empresas podem beneficiar
da maior disponibilidade e previsibilidade no fornecimento de
matérias-primas.
Economia circular: atingível e desejável?A evidência pública dos danos ambientais insustentáveis
decorrentes da ação do modelo económico linear constitui
uma força poderosa que tem levado a criar respostas de política
pública para combater as externalidades ambientais e para
as incorporar no custo da produção e do consumo. Múltiplas
gerações de respostas legislativas têm sido apresentadas e
postas em ação para minimizar os impactos económicos nos
recursos naturais. A legislação ambiental tem sido um motor de
mudança em todas as atividades económicas. Para muitas em-
presas, o seu cumprimento constitui um dos riscos de negócio
mais significativos.
Nas diversas esferas, assiste-se ao debate sobre a visão da
circularidade total da economia: de um lado, surge a posição de
que é essencial acelerar a transição; do outro, argumentos que
suportam que uma transição completa pode não ser alcançável
nem desejável.
Um primeiro argumento que suporta esta segunda
posição prende-se com o facto de que, em teoria, existirá uma
zona de rendimentos decrescentes na qual o custo de recuperar
materiais para reciclagem será superior aos benefícios dessa
prática (quer em termos de utilização de energia, quer de
emissões de gases de estufa e de outros impactos ambientais e
de valor financeiro).
Contudo, é comum escutar entre profissionais do setor dos
serviços ambientais e reciclagem que “o resíduo é uma falha na
conceção”. Ou seja, se a conceção dos bens for a adequada, argu-
menta-se que não haverá lugar a resíduos. Na visão da economia
circular, tudo o que é produzido deverá ter o máximo de duração,
ser reutilizado diversas vezes e, finalmente, ser desmontado e re-
fabricado sem qualquer produção de resíduos e sem necessidade
de quaisquer matérias-primas virgens adicionais.
Benefits of intensifying the economy’s circularity The impacts associated with greater circularity in the economy are
based on three pillars: (i) reduction of environmental impacts and
resource use; (ii) cost savings of efficient resource use; (iii) creation
of new markets, with economic benefits resulting from circular
practices (e.g. job creation, wealth creation).
The transition towards a circular economy has, thus, many
potential benefits, including cost savings with materials, the
reduction of material price volatility, greater resources supply
security, creation of new jobs (through tertiarisation of economy,
by increased rental activities and resource-sharing services), as well
as reduction of environmental pressure from economic activities.
Companies can also benefit from improved resource productivity,
gaining competitiveness. In terms of competitiveness-cost, in
particular, companies can benefit from greater availability and
predictability in the supply of raw materials.
Circular economy: achievable and desirable?Public evidence of unsustainable environmental damage resulting
from the action of the linear economic model is a powerful force
that has led to public policy responses to combat environmental
externalities and to incorporate them into the production and
consumption cost. Multiple legislative responses have been
presented and put into action to minimise the economic impacts
on natural resources. Environmental legislation has been a driver
of change in all economic activities. For many companies, its
compliance is one of the most significant business risks.
The debate on the vision of the total circularity of the
economy has been ongoing in the various spheres: on one side,
some proponents support the idea that it is essential to accelerate
the transition; on the other, there are some opponents supporting
that a complete transition may not be achievable or desirable.
A first argument supporting this second position is that
in theory there will be a zone of diminishing returns in which
the cost of recovering materials for recycling will outweigh
the benefits of this practice (both in terms of energy use,
greenhouse gas emissions, and other environmental impacts
and of financial value).
However, it is common to hear among professionals in
the environmental and recycling services sector that “waste is a
design flaw.” That is, if the design of goods is adequate, it is argued
that there will be no place for waste. In the view of the circular
economy, everything that is produced should last as much as
possible, be reused several times and finally be dismantled and re-
manufactured without any waste generation and without the need
for any additional virgin raw materials.
Barriers to transitionIn theory, the adoption of concepts associated with the circular
economy promotes economic and environmental benefits,
therefore its principles should influence economic activities and
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 19
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Barreiras à transiçãoEm teoria, a adoção dos conceitos associados com a economia
circular promove benefícios económicos e ambientais, pelo
que os seus princípios deveriam influenciar as atividades e
os decisores económicos. No entanto, na prática, o “modelo
linear” continua a ser preponderante, quer pela dificuldade de
assimilação de um conceito complexo em modelos de negócio
inovadores que rompam com a situação atual, quer ainda pela
queda conjuntural dos preços das matérias-primas virgens que
reduz os estímulos à adoção de materiais e produtos reciclados
(no contexto de mecanismos de mercado).
Na verdade, a abordagem da economia circular apresenta
alguns riscos e consequências indesejáveis decorrentes de uma
visão e objetivos simplistas que resultam da falta de contextua-
lização sistémica. Em certas situações, a promoção de iniciativas
aparentemente sustentáveis está até a gerar resultados ambien-
tais muito negativos. Por exemplo, as centrais de produção de
energia no Reino Unido, ao mudar a sua fonte de matérias-pri-
mas de carvão para biomassa extraída de florestas no continen-
te americano, poderão vir a ser responsáveis a médio prazo por
um importante impacto no património florestal mundial.
Para além disso, o aumento da circularidade poderá não
ser benéfico para todos. Haverá lugar a impactos negativos
em atividades que se desenvolvem atualmente. A reutilização
e reparação mais generalizada, por exemplo, poderá causar
impactos negativos no negócio dos fabricantes de equipamen-
tos originais, transportadores e comerciantes, embora possa
criar oportunidades a prestadores de serviços de reparação e
serviços pós-venda, recicladores, entre outros.
Existem outras barreiras à implementação de uma
verdadeira economia circular que têm de ser suplantadas
com a ajuda da política pública e esforços conjuntos de atores
públicos e privados. As infraestruturas, os modelos empresariais
e as tecnologias existentes, bem como os comportamentos
estabelecidos, mantêm as economias “reféns” do modelo linear.
Os hábitos de consumo convencionais também dificultam o
desenvolvimento de novos produtos e serviços. Esses obstáculos
tendem a persistir num contexto em que os preços não refletem
os custos reais para a sociedade decorrentes da sobreutilização
de recursos e em que as políticas não dão sinais fortes e coeren-
tes para promover a transição para mais circularidade.
decision-makers. However, in practice, the “linear model” prevails,
either due to the difficulty of assimilating a complex concept into
innovative business models that break with the current situation,
or also due to the cyclical price drop of virgin raw materials that
reduces the incentives for the adoption of recycled materials and
products (in the context of market mechanisms).
Actually, the circular economy approach presents some risks
and undesirable consequences stemming from a simplistic vision
and goals that result from the lack of systemic contextualization.
In some situations, the promotion of apparently sustainable
initiatives is even generating very negative environmental results.
For example, the power plants in the UK, by switching their source
of coal raw materials to biomass extracted from forests in the
American Continent, may be responsible in the medium-term for a
major impact on the world’s forest heritage.
Moreover, increased circularity may not be beneficial
for everyone. There will be negative impacts on activities that
are being currently developed. A broader reuse and repair, for
example, could have a negative impact on the business of original
equipment manufacturers, transporters and traders, although it
may also create opportunities for repairers and after-sales service
providers, recyclers, among others.
There are other barriers to implementing a truly circular
economy that have to be overcome with the help of public
policy and joint efforts of public and private actors. Existing
infrastructures, business models and technologies, as well as
established behaviours, hold economies “hostages” from the
linear model.
Conventional consumer habits also hinder the development
of new products and services. These obstacles tend to persist
in a context where prices do not reflect the real costs to society
resulting from the overuse of resources and where policies show
no strong and consistent signs of promoting the transition to
more circularity.
20 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDAAs inúmeras atividades de produção e consumo que têm atual-
mente lugar na nossa sociedade têm sido sustentadas por recursos
naturais (matérias-primas e fontes energéticas) que entram no ciclo
económico, desempenhando uma determinada função ou serviço.
Por sua vez, os materiais resultantes destas atividades retornam ao
ambiente, mas já configurados como resíduos ou emissões, consti-
tuindo os desperdícios das referidas atividades ou produtos.
Existe assim uma relação estreita entre o consumo de maté-
rias-primas e a produção de resíduos, a qual depende de múltiplos
fatores, incluindo a estrutura e perfil da economia, os padrões de
produção e consumo e, ainda, os modelos operacionais de reutili-
zação e reciclagem dos resíduos produzidos.
A análise do metabolismo da economia permite identificar
os fluxos de materiais-chave e compreender as fontes e impactos
do consumo de recursos e da deposição de resíduos no ambien-
te, ajudando a percecionar o grau de circularidade, os principais
bloqueios e as áreas de oportunidade existentes.
O metabolismo da economia pode ser analisado numa ótica de
produtividade de recursos, já que este constitui um indicador essencial
para avaliar o grau de eficiência económica (ou ecoeficiência) na utili-
zação de recursos na produção de bens e serviços para o mercado.
A produtividade de recursos é definida como o rácio entre
a atividade económica, medida pelo Produto Interno Bruto
(PIB), e o total dos materiais usados diretamente numa econo-
mia, medido pelo consumo interno de materiais. A produtivida-
de dos recursos aumenta se o PIB crescer mais que o consumo
de materiais, sinalizando neste caso a dissociação do crescimen-
to económico face ao consumo de materiais.
Em Portugal, após longos anos de estagnação, a produtividade
dos recursos começou a aumentar a partir de 2008, observando-se,
3. Metabolismo da economia: consumo de materiais e produção de resíduos
The multiple activities of production and consumption that
currently take place in our society have been supported by natural
resources (raw materials and energy sources) that enter the econo-
mic cycle, performing a certain function or service. In turn, the ma-
terials resulting from these activities return to the environment but,
at this point, they are already configured as waste or emissions,
constituting the waste of those activities or products.
Thus, there is a close link between raw materials consumption
and waste generation, which depends on multiple factors, including the
structure and profile of the economy, the production and consumption
patterns and also the operational models for waste reuse and recycling.
The analysis of the economy´s metabolism allows identifying
the flows of key materials and understanding the sources and
impacts of resource consumption and landfilling of waste on the
environment, helping to understand the degree of circularity, the
main obstacles and the existing areas of opportunity.
The metabolism of the economy can be analysed from a resource
productivity perspective, since this is an essential indicator for assessing
the degree of economic efficiency (or eco-efficiency) in resource use
during the production of goods and services for the market.
Resource productivity is defined as the ratio between the economic
activity, measured by the Gross Domestic Product (GDP), and the total
amount of material directly used in an economy, measured by the
domestic material consumption. Resource productivity increases if GDP
grows further than the material consumption, signaling, in this case, the
decoupling of economic growth from material consumption.
After many years of stagnation, the resource productivity started
to increase in Portugal from 2008 onwards, however there was a drop
3. Metabolism of the economy: material consumption and waste generation
Gráfico 2. Produtividade dos recursos em Portugal e na UE28 (euros por kg) | 2002-2016
Chart 2. Resource productivity in Portugal and the EU28 (Euros per kg) | 2002-2016
Source: EY-AM&A, based on data from Eurostat
Fonte: EY-AM&A, com base em dados do Eurostat
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 21
REPRODUÇÃO PROIBIDA
no entanto, uma quebra em 2014. Nos últimos dois anos para os
quais existem dados estatísticos, a produtividade dos recursos voltou
a aumentar, ascendendo a 1,1€ por Kg em 2016. Na UE, a tendência
tem sido semelhante, mas em termos absolutos, a produtividade
dos recursos é substancialmente superior à nacional.
Produção de resíduos e respetivas tipologiasO indicador produção de resíduos refere-se à contabilização de
resíduos urbanos (que são resíduos provenientes de habitações bem
como outros resíduos que, pela sua natureza ou composição, são
semelhantes aos provenientes de habitações) e de resíduos setoriais
(que são resíduos produzidos no exercício de atividades económicas
com processos produtivos que geram resíduos diferentes dos resí-
duos gerados pelas famílias nas suas habitações, compreendendo
todos os resíduos não abrangidos pelo conceito de resíduo urbano
tais como resíduos agrícolas, de construção e demolição, de ativida-
des extrativas e mineiras, hospitalares e industriais).
Segundo os últimos dados comparáveis disponíveis do
Eurostat, cada português gera anualmente, em média, 1.184 kg de
resíduos (dados de 2014), um valor 35% mais baixo do registado em
2004 (1.825 kg). Por seu lado, cada europeu gera, em média, 1.716
kg1 (dados de 2014), menos 10% que em 2004.
1 No âmbito da Estratégia de Desenvolvimento Sustentável e da Estratégia Europa 2020, a produção de resíduos, excluindo os principais resíduos minerais, é um dos indicadores chave para monitorizar o impacto das políticas ambientais no setor dos resíduos. Embora o indicador exclua uma parte substancial de resíduos (resíduos minerais provenientes da construção e da atividade mineira), permite uma análise mais correta da tendência geral da geração de resíduos e a comparação entre países. A geração de resíduos na construção e nas indústrias extrativas apresenta uma substancial flutuação, em particular pelas discrepâncias metodológicas entre países, sendo que a qualidade e comparabilidade dos dados é mais reduzida que nos outros setores. Adicionalmente, para uma grande proporção dos resíduos minerais, a prevenção não é o principal objetivo ambiental. Como tal, o ganho na fiabilidade e na capacidade de interpretação do indicador através da exclusão dos principais resíduos minerais compensará, em princípio, a representação de apenas uma fração do total de resíduos gerados.
in 2014. In the past two years, for which statistics are available, the
resource productivity has returned to increase, reaching 1.1 € per kg in
2016. In the EU, the trend has been similar, but in absolute terms, the
resource productivity is substantially higher than the national one.
Waste generation and its typesThe waste generation indicator refers to the accounting of municipal
waste (which is waste from households as well as other waste
which, because of its nature or composition, is similar to waste from
households) and sectoral waste (which is waste generated in the
context of economic activities with productive processes that generate
a different type of waste from that of the households, including all
waste that is not covered by the concept of municipal waste such
as agricultural, construction and demolition waste, and waste from
extractive and mining, hospital and industrial activities) .
According to the latest comparable data available from Eurostat,
each Portuguese generates, on average, 1,184 kg of waste annually
(2014 data), 35% lower than in 2004 (1,825 kg). In its turn, each European
generates, on average, 1,716 kg11 (2014 data), less 10% than in 2004.
1 In the framework of the Sustainable Development Strategy and the EU 2020 Strategy, waste generation, excluding major mineral wastes, is one of the key indicators for monitoring the impact of environmental policies in the waste sector. Although the indicator excludes a substantial part of waste (mineral waste from construction and mining activity), it allows an accurate analysis of the general trend of waste generation and cross-country comparison. The waste generation in the construction and extractive industries shows a substantial fluctuation, particularly due to methodological discrepancies amongst countries, with the quality and comparability of data being lower than in other sectors. Additionally, for a large proportion of mineral waste, prevention is not the main environmental objective. As such, the gain in reliability and interpretability of the indicator by excluding major mineral waste will, in principle, offset the representation of only a fraction of the total amount of waste generated.
Gráfico 3. Produção de resíduos em Portugal e na UE excluindo principais resíduos minerais (kg per capita) | 2004 e 2014
Chart 3. Waste generation in Portugal and the EU excluding major mineral wastes (kg per capita) | 2004 e 2014
Source: EY-AM&A, based on data from EurostatFonte: EY-AM&A, com base em dados do Eurostat
22 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Considerando a classificação convencional dos resíduos
face à sua origem, por comparação com outros países europeus,
as estatísticas oficiais apontam para um peso relativo dos
resíduos urbanos muito elevado em Portugal desde 2008 (o
mais elevado da UE28), sempre superior a 30%, contra os 8%
registados na UE28, em 2014. Esta proporção não poderá cor-
responder à realidade efetiva, sugerindo fragilidades do sistema
estatístico nacional.
Produção de resíduos setoriaisNo tocante a resíduos setoriais, segundo as últimas estatísti-
cas disponíveis comparáveis ao nível da UE, em Portugal são
geradas 4 toneladas de resíduos por trabalhador (dados de
2014), um valor que, a ser efetivo, é quase cinco vezes menor
do que a média europeia. Uma explicação possível para esta
realidade poderá residir no padrão de especialização da
economia portuguesa. É, no entanto, bastante provável que
esta diferença se fique a dever a problemas de robustez das
estatísticas nacionais de resíduos.
A comparação com outras economias de padrão seme-
lhante à nossa revela que a produção de resíduos de construção
e demolição (RCD) por unidade de produto é semelhante para
todos os setores à exceção do setor da construção, o que indicia
que o principal problema poderá residir na contabilização dos
resíduos deste setor. O carácter geograficamente disperso e
Considering the conventional classification of waste in
relation to its origin, compared to other European countries, official
statistics point to a very high relative weight of municipal waste in
Portugal, since 2008 (the highest in the EU28), always higher than
30%, against the 8% registered in the EU28 in 2014. This proportion
cannot correspond to the actual reality, suggesting fragilities of the
national statistical system.
Sectoral waste generationWith regards to sectoral waste, according to the latest comparable
statistics available at EU level, 4 tonnes of waste per worker are
generated in Portugal (2014 data), a figure that, to be effective,
is almost five times lower than the European average. A possible
explanation for this reality may lie in the specialisation pattern of the
Portuguese economy. However, it is quite likely that this difference is
due to robustness problems of national waste statistics.
The comparison with other economies of a similar pattern
to ours shows that the generation of construction and demolition
waste (CDW) per unit of output is similar for all sectors except for the
construction sector, which suggests that the main problem may lie in
the accounting of this sector´s waste. Geographic dispersion and the
Gráfico 4. Relevância dos resíduos setoriais face aos resíduos urbanos: Portugal vs UE28 (%) | 2014
Chart 4. Relevance of sectoral waste compared to municipal waste: Portugal vs EU28 (%) | 2014
Source: EY-AM&A, based on data from EurostatFonte: EY-AM&A, com base em dados do Eurostat
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 23
REPRODUÇÃO PROIBIDA
temporário das obras prejudica o controlo e a fiscalização do
desempenho ambiental das empresas que operam neste setor.
A introdução das guias eletrónicas de acompanhamento de
resíduos (e-GAR), que a partir de meados de 2018 terão carácter
obrigatório e substituirão as guias de acompanhamento de
RCD, constitui uma medida relevante para garantir um maior
controlo sobre estes resíduos setoriais.
Em termos dinâmicos, a produção de resíduos setoriais
aumentou marginalmente em Portugal entre 2008 e 2012, mas
verificou um significativo recuo entre 2012 e 2014, em linha
com a evolução na UE como um todo, demonstrando que os
resultados das políticas de prevenção previstas na Diretiva dos
Resíduos podem estar a começar a induzir uma redução absolu-
ta na quantidade de resíduos produzidos.
Produção de resíduos urbanosRelativamente aos resíduos urbanos, cada português
produziu, em 2016, 474 kg de resíduos, um valor
ligeiramente abaixo da média europeia, quando em
2003 produziu 449 kg de resíduos. Na UE verifica-se uma
tendência de redução (7%) do volume de resíduos urbanos
gerados entre 2003
e 2016. Em termos absolutos, são as economias mais
desenvolvidas, como a Alemanha, Áustria e França que evi-
denciam uma capitação de resíduos urbanos mais elevada, na
medida em apresentam em geral padrões mais intensos de
consumo de bens e produtos.
temporary character of works hinders the control and monitoring of
the environmental performance of companies operating in this sector.
The introduction of electronic guides for waste monitoring - which
will be compulsory in mid-2018 and will replace the construction
and demolition waste (CDW) guides - is a relevant measure to ensure
greater control over this sectoral waste.
In dynamic terms, sectoral waste generation increased marginally
in Portugal, between 2008 and 2012, but showed a significant downturn
between 2012 and 2014, in line with developments in the EU as a whole,
showing that the results of the prevention policies laid down in the
Waste Directive may be starting to induce an absolute reduction in the
amount of waste generated.
Municipal waste generationWith regard to municipal waste, each Portuguese generated 474 kg
of waste in 2016, slightly below the European average, against 449 kg
of waste generated by each Portuguese in 2003. In the EU, there is a
trend of a reduction (7%) in the volume of municipal waste generated
between 2003 and 2016. In absolute terms, it is the most developed
economies, such as Germany, Austria and France that show higher
levels of municipal waste per capita, insofar as they generally show
more intense consumption patterns of goods and products.
Source: EY-AM&A, based on data from EurostatFonte: EY-AM&A, com base em dados do Eurostat
Gráfico 5. Resíduos setoriais gerados em Portugal e na UE (tonelada por empregado) | 2008 e 2014
Chart 5. Sectoral waste generated in Portugal and the EU (tonne per employee) | 2008 and 2014
24 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Um dos principais desafios que se coloca ao setor
de gestão de resíduos é contribuir para a dissociação entre
a produção de resíduos e o crescimento económico. O cruza-
mento da dinâmica de crescimento do PIB com as variáveis
associadas ao crescimento do consumo privado e ao cresci-
mento dos resíduos mostra que estas variáveis se encontram
claramente relacionadas entre si. O gráfico que se segue sinaliza
uma correlação positiva forte entre a produção de resíduos
e a variação do PIB em Portugal. Os resíduos setoriais apresen-
tam um comportamento (pró-cíclico) de maior volatilidade
perante a conjuntura económica, expandindo mais nas fases
expansionistas e contraindo mais nas fases recessivas.
Não existe, portanto, evidência clara de que a economia
portuguesa tenha atingido um regime de desacoplamento
absoluto (“absolute decoupling”). Na verdade, esta questão
apenas poderá ser objeto de análise robusta após a retoma
efetiva da economia nacional e num período mais longo de
análise, devendo ainda incluir o estudo do ciclo de vida de
todas as categorias de materiais.
One of the main challenges that lies ahead the waste
management sector is to contribute to the decoupling of waste
generation from economic growth. The cross-referencing of GDP
growth dynamics with the variables associated with private
consumption growth and waste growth shows that these
variables are clearly related to each other. The following chart
shows a strong positive correlation between waste generation
and GDP change in Portugal. The sectoral waste presents
a (procyclical) behaviour of greater volatility in front of the
economic situation, expanding more in expansionist phases and
contracting more in recessive phases.
Therefore, there is no clear evidence that the Portuguese
economy has reached an absolute decoupling regime. Actually,
this issue can only be the subject of a robust analysis after the
effective upturn of the national economy and over a longer
period of analysis, and shall also include the life cycle study of all
categories of material.
Gráfico 6. Resíduos urbanos per capita: a posição de Portugal na UE (kg per capita) | 2003 e 2016
Chart 6. Municipal waste per capita: Portugal´s position in the EU (kg per capita) | 2003 and 2016
Nota: valor relativo ao ano 2016 para Portugal não disponível no Eurostat à data de fecho deste relatório, pelo que foi recolhida junto de informação publicada pela APA.
Note: the value for the year 2016 for Portugal was not available in Eurostat at the closing date of this report and thus it was collected from information published by the Portuguese Environment Agency (APA).
Source: EY-AM&A, based on data from EurostatFonte: EY-AM&A, com base em dados do Eurostat
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 25
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Gráfico 7. Crescimento do PIB, consumo privado, resíduos urbanos e resíduos setoriais (taxa de variação anual média) | 2008-2016
Chart 7. GDP growth, private consumption, municipal waste and sectoral waste (average annual rate of change) | 2008-2016
Source: EY-AM&A, based on data from Statistics Portugal (INE)
Fonte: EY-AM&A, com base em dados do INE
26 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDAA economia nacional gerou, em 2016, cerca de 14,8 milhões de
toneladas de resíduos, 4,9 milhões de toneladas corresponden-
tes a resíduos urbanos e 9,9 milhões de toneladas a resíduos
setoriais. Foram valorizados (energética, material, outras formas
de valorização) 71% daquele total, equivalente a 10,6 milhões
de toneladas. Dos resíduos não valorizados, 2,47 milhões de
toneladas correspondem a resíduos urbanos enquanto 1,78
milhões de toneladas são resíduos setoriais. Na perspetiva
da economia circular, este elevado volume de resíduos não
valorizados constitui um enorme desperdício e para o setor de
gestão de resíduos uma clara oportunidade de crescimento e
criação de valor.
4. Circularidade na economia portuguesa: realidade global e fluxos específicos
The national economy generated, in 2016, about 14.8 million
tonnes of waste, of which 4.9 million tonnes correspond to
municipal waste and 9.9 million tonnes correspond to sectoral
waste. 71% of that total, equivalent to 10.6 million tonnes, was
recovered (energy, material, other forms of recovery). Regarding
the non-recovered waste, 2.47 million tonnes correspond to
municipal waste, while 1.78 million tonnes are sectoral waste.
From the perspective of the circular economy, this large amount
of non-recovered waste is considered to be a huge waste and
it is a clear opportunity for growth and value creation for the
waste management sector.
4. Circularity in the Portuguese economy: global reality and specific streams
Gráfico 8. Resíduos valorizados ‘vs’ Resíduos não valorizados (%) | 2016
Chart 8. Recovered waste ‘vs’ Non-recovered waste (%) | 2016
Nota: devido a alterações realizadas dos formulários de prestação de informações sobre resíduos urbanos, verificou-se uma quebra de série no ano 2015. Assim, para o ano de 2016, aos valores geridos por tipo de destino adicionou-se a diferença face ao valor dos resíduos urbanos recolhidos nesse ano.
Note: Due to changes in the information provision forms on municipal waste, there was a break in the series in the year 2015. Thus, for the year 2016, the diffe-rence regarding the value of municipal waste collected that year was added to the values managed by type of destination.
Source: EY-AM&A, based on data from Statistics Portugal (INE)Fonte: EY-AM&A, com base em dados do INE
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 27
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Do ponto de vista do destino, a tendência está inequivoca-
mente orientada para a valorização: entre 2011 e 2016, a taxa de va-
lorização de resíduos passou de 61,7% para 71,3%, com progressos
nos resíduos urbanos e, sobretudo, nos resíduos setoriais. A maior
parte dos resíduos em Portugal tem como destino a valorização
material (64%). Depois, cerca de 8% são sujeitos a valorização
energética. Na base da hierarquia, 23% do total tem (ainda) como
destino o aterro.
No contexto europeu, segundo os dados comparáveis dispo-
níveis, Portugal apresenta um ótimo posicionamento em anos mais
recentes, com níveis de deposição de resíduos em aterro claramente
abaixo da média da UE (32% em Portugal face a 41% na UE28). Esta
realidade resulta de uma evolução tremendamente favorável na
valorização de recursos em Portugal a partir de 2006: as taxas de re-
ciclagem são comparativamente mais elevadas no nosso país (55%
em Portugal contra 46% de média europeia em 2014).
Destino dos resíduos setoriaisNo que concerne aos resíduos setoriais, Portugal apresenta
um desempenho muito favorável, com uma taxa de valori-
zação que, em 2014, atingiu os 81,8% (excluindo valorização
energética). Esta realidade dá ao nosso país um posiciona-
mento de liderança, a par com a Espanha, no âmbito europeu
(Gráfico 10).
Analisando a proporção de resíduos valorizados ao nível
de cada setor, verifica-se que os setores da “madeira e cortiça”
e das “minerais não metálicos” são os setores que mais resíduos
valorizam face aos resíduos que produzem (Gráfico 11).
Por sua vez, os setores da “eletricidade, gás e água quente”,
“extrativas”, “petrolíferas”, “químicos, farmacêuticos, borracha e
plásticos” representam uma enorme oportunidade pelo poten-
cial que encerram em termos de circularidade.
From the point of view of destination, the trend is
unequivocally oriented towards recovery: between 2011 and 2016,
the waste recovery rate went from 61.7% to 71.3%, with progress
in municipal waste and, above all, in sectoral waste. In Portugal,
the majority of waste is destined for material recovery (64%). Then,
about 8% are subject to energy recovery. At the bottom of the
hierarchy is 23% of the total, which (still) ends up in landfill.
In the European context, according to available comparable
data, Portugal has been in a better position in recent years, with
landfill levels clearly below the EU average (32% in Portugal
versus 41% in the EU28). This reality results from a tremendously
favourable evolution in resource recovery in Portugal from 2006
onwards: recycling rates are comparatively higher in our country
(55% in Portugal versus 46% in Europe in 2014).
Destination of sectoral wasteConcerning sectoral waste, Portugal has a very favourable
performance, with a recovery rate reaching 81.8% (excluding
energy recovery), in 2014. This reality gives our country a leading
position, alongside Spain, at the European level (Chart 10).
When analysing the proportion of recovered waste at the
level of each sector, it can be seen that the sectors of “wood and
cork” and “non-metallic minerals” are those that most recover
waste when compared to the waste they generate (Chart 11).
In turn, the sectors of “electricity, gas and hot water”, “extractive”,
“oil”, “chemicals, pharmaceuticals, rubber and plastics” represent a
huge opportunity for their potential in terms of circularity.
Gráfico 9. Destino dos resíduos em Portugal e na UE28 (%) | 2014
Chart 9. Destination of sectoral waste in Portugal and the EU28 (%) | 2014
Source: EY-AM&A, based on data from EurostatFonte: EY-AM&A, com base em dados do Eurostat
28 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Gráfico 10. Taxa de valorização de resíduos setoriais, excluindo a valorização energética: o posicionamento de Portugal face à UE-27 | 2014
Chart 10. Sectoral waste recovery rate, excluding energy recovery: Portugal’s positioning towards the EU-27 | 2014
Gráfico 11. Peso dos resíduos valorizados no total de resíduos produzidos | 2016
Chart 11. Share of waste recovered in total waste generated | 2016
Source: EY-AM&A, based on data from EurostatFonte: EY-AM&A, com base em dados do Eurostat
Source: EY-AM&A, based on data from Statistics Portugal (INE)
Fonte: EY-AM&A, com base em dados do INE
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 29
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Ao longo dos últimos seis anos (2008-2016), a importân-
cia relativa dos resíduos gerados e valorizados por atividade
económica sofreu grandes alterações (ver Gráfico 12 e Gráfico
13). Na vanguarda desta mudança encontra-se o setor de gestão
e valorização de resíduos, que reforçou a sua importância no
período em análise, tendo registado um crescimento de 6,3%/
ano na operação (em quantidade) de resíduos para o período
em questão, passando a representar 28,1% dos resíduos setoriais
produzidos ou operados. Trata-se, pois, da atividade económica
com maior peso em termos de produção ou operação de resí-
duos. Para este resultado contribuiu, naturalmente, o desenvol-
vimento do setor e do mercado da gestão de resíduos, que a
par da crescente complexidade das operações de tratamento e
processamento dos resíduos no seu ciclo de gestão, promoveu
um consequente aumento das transferências de resíduos entre
diversos operadores antes da valorização ou eliminação final.
A indústria petrolífera foi aquela que mais cresceu em termos
de produção de resíduos, com um crescimento médio anual de
22,9% para o período em questão. As indústrias transformadoras,
em 2016, representaram 25,7% do total da produção de resíduos.
Os setores que registaram crescimento positivo na produção
de resíduos foram sobretudo aqueles que compõem a fileira da
metalurgia e metalomecânica (desde as metalurgia de base até
à fabricação máquinas e equipamentos), que registaram um au-
mento na ordem dos 4%-5%, justificado pela forte dinâmica destes
setores em termos económicos nos últimos anos. Os demais seto-
res da indústria transformadora registaram quebras expressivas,
nomeadamente o setor da madeira e cortiça (-20,3%/ano), o setor
dos minerais não metálicos (-10,8%/ ano) e o setor das indústrias
alimentares, bebidas e tabaco (-7,1%/ano).
Over the last six years (2008-2016), the relative importance
of waste generated and recovered by economic activity has
undergone major changes (see Chart 12 and Chart 13). At the
forefront of this change is the waste management and recovery
sector, which has reinforced its importance in the period under
review, registering a growth of 6.3% annually in the waste
management (in quantity) for the period in question, accounting
for 28.1% of the sectoral waste generated or managed. It is, thus,
the economic activity with greater weight in terms of generation
or management of waste. Contributing to this result was, of
course, the development of the sector and the waste management
market which, coupled with the growing complexity of waste
treatment and processing operations in its management cycle,
led to a consequent increase in waste shipments between various
operators before recovery or final disposal.
The oil industry was one that grew the most in terms of waste
generation, with an average annual growth of 22.9% for the period
under review. In 2016, manufacturing industries accounted for
25.7% of the total waste generation. The sectors recording positive
growth in waste generation were mainly those in the metallurgy
and metal-mechanics (from basic metallurgy to manufacturing of
machinery and equipment), which increased by 4%-5%, justified
by the strong dynamics of these sectors in economic terms in recent
years. The other sectors of the manufacturing industry declined
significantly, namely the sectors of wood and cork (-20.3%/year),
non-metallic minerals (-10.8%/year) and food, beverages and
tobacco (-7.1%/year).
Gráfico 12. Resíduos setoriais produzidos ou operados: peso em 2014 e TVMA 2008-2016
Chart 12. Sectoral waste generated or managed: share in 2014 and CAGR 2008-2016
Source: EY-AM&A, based on data from Statistics Portugal (INE)Fonte: EY-AM&A, com base em dados do INE
30 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
As tendências de crescimento ou retração da valorização
setorial de resíduos acompanham de perto as dinâmicas exibidas
pela produção de resíduos, com os setores que registaram maior
nível de crescimento ao nível da produção a apontarem para
maiores níveis de crescimento também ao nível da valorização.
Ainda assim, há algumas divergências que merecem destaque:
o setor das petrolíferas apresentou um crescimento expressivo
da produção de resíduos (cerca de 22,9%/ano), mas ainda mais
expressivo em termos de taxa de crescimento da valorização de
resíduos (cerca de 72,7%/ano). Por sua vez, o setor da eletrici-
dade, gás, água quente registou um decréscimo (5,5%/ano) em
termos de resíduos produzidos, sendo o decréscimo ainda supe-
rior nos resíduos valorizados (9,6%/ano). Diferentemente, o setor
da construção apresentou crescimento ao nível da produção
de resíduos (4,4%/ano), mas os resíduos valorizados no âmbito
deste setor cresceram significativamente (22,46%/ano). Por fim, o
setor do comércio registou uma queda ao nível da produção de
resíduos (8,9%/ ano), mas em termos de resíduos valorizados, a
queda foi ainda mais expressiva (18,2%/ano).
Destino dos resíduos urbanosNo respeitante aos resíduos urbanos ou equiparados, a última
década também se caraterizou por um aumento relevante
da valorização em Portugal. Com efeito, entre 2004 e 2016, a
percentagem de resíduos urbanos sujeitos a valorização passou
de 34,8% para 49%. Os progressos na valorização de resíduos
urbanos no nosso país resultaram das apostas feitas na valoriza-
ção multimaterial e na valorização orgânica, que cresceram no
The growth or retraction trends of the sectoral waste
recovery follow closely the dynamics shown by waste
generation. The sectors registering the highest level of growth
in terms of generation, also present higher levels of growth in
terms of recovery. Still, there are some divergences deserving
highlight: the oil sector showed a significant increase in the
waste generation (around 22.9% per year), but still more
significant was the growth rate of waste 72.7%/year). In turn,
the electricity, gas and hot water sector registered a decrease
(5.5%/year) in terms of waste generated, and the decline was
still higher in the recovered waste (9.6%/year). In contrast, the
construction sector grew in terms of waste production (4.4%/
year), but the waste recovered in this sector grew significantly
(22.46%/year). Finally, the trade sector registered a drop in
waste generation (8.9% / year), but in terms of recovered waste,
the fall was even more significant (18.2%/year).
Destination of municipal wasteWhen it comes to municipal or similar waste, the last decade
has also been characterised by a significant increase in recovery
in Portugal. In fact, between 2004 and 2016, the percentage
of municipal waste subject to recovery rose from 34,8% to
49%. Progress in the recovery of municipal waste in Portugal
resulted from the focus on multi-material and organic recovery,
which grew in the period under review 6.6% and 8.4% per year,
Gráfico 13. Resíduos setoriais valorizados: peso em 2014 e TVMA 2008-2016
Chart 13. Sectoral waste recovered: share in 2014 and CAGR 2008-2016
Source: EY-AM&A, based on data from Statistics Portugal (INE)
Fonte: EY-AM&A, com base em dados do INE
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 31
REPRODUÇÃO PROIBIDA
período considerado 6,6% e 8,4% ao ano, respetivamente. Ao
invés, a valorização energética sofreu uma retração média de
0,6% ao ano (Gráfico 14).
Não obstante esta evolução, a deposição em aterro,
considerada a pior opção de acordo com a hierarquia de ges-
tão dos resíduos, continua a ser o método de eliminação de
resíduos urbanos mais utilizado em Portugal (45%). É certo
que as quantidades de resíduos depositados em aterro têm
vindo a diminuir consideravelmente no nosso país, caindo a
2,6% ao ano desde 2004.
A valorização de resíduos urbanos e decorrente
redução de resíduos em aterro não podem ser dissocia-
das, desde logo, do tipo de recolha. Os resíduos urbanos
são recolhidos ora por recolha seletiva ora por recolha
indiferenciada.
A recolha seletiva, seja dos fluxos materiais papel/
cartão, plástico, metal e vidro seja de resíduos urbanos
biodegradáveis, não obstante ter aumentado significati-
vamente ao longo da última década e meia em Portugal
(Gráfico 15), continua a ser pouco significativa, situando-se
respectively. Conversely, the energy recovery underwent an
average retraction of 0.6% per year (Chart 14).
Notwithstanding this evolution and despite being considered
the worst option according to the waste management hierarchy,
landfilling continues to be the most used method of municipal
waste disposal in Portugal (45%). It is also true that the quantities
of waste landfilled have been falling considerably in Portugal,
falling 2.6% a year, since 2004.
The municipal waste recovery and the consequent reduction
of waste in landfills cannot be separated, in the first place, from the
type of collection. Municipal waste is collected either by selective or
undifferentiated collection.
Even though the selective collection, whether of paper/
cardboard, plastic, metal and glass or of biodegradable municipal
waste, have significantly increased over the last decade and a half
in Portugal (Chart 15), it is still not very significant, achieving 777
Gráfico 14. Destino dos resíduos urbanos produzidos em Portugal (toneladas) | 2004-2016
Chart 14. Destination of municipal waste generated in Portugal (tonnes) | 2004-2016
Nota: devido a alterações realizadas dos formulários de prestação de informações sobre resíduos urbanos, verificou-se uma quebra de série no ano 2015. Assim, para o ano de 2016, aos valores geridos por tipo de destino adicionou-se a diferença face ao valor dos resíduos urbanos recolhidos nesse ano.
Note: Due to changes in the information provision forms on municipal waste, there was a break in the series in the year 2015. Thus, for the year 2016, the difference regarding the value of municipal waste collected that year was added to the values managed by type of destination.
Source: EY-AM&A, based on data from Statistics Portugal (INE)Fonte: EY-AM&A, com base em dados do INE
32 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
nas 777 mil toneladas, correspondentes a 16% do total de
resíduos urbanos produzidos2. O aumento da fração de re-
colha seletiva continua, por isso, a ser uma das prioridades
estratégicas para o país, consagrada nos planos estratégi-
cos nacionais (PNGR, PERSU 2020) e europeus (e.g. Pacote
Economia Circular).
2 O total de recolha seletiva apresentado no indicador inclui o conjunto de resíduos que foram objeto de recolha seletiva (ecopontos, porta-a-porta, ecocentros e circuitos especiais) compreendendo materiais que foram remetidos para valorização multimaterial (vários materiais incluindo outros materiais não especificados no indicador que diferencia por tipo de materiais) e também outros resíduos que embora tendo sido recolhidos de forma seletiva por uma das vias apontada foram remetidos para outros destinos como por exemplo para aterro e valorização energética.
thousand tonnes, corresponding to 16% of the total municipal waste
generated2. Therefore, the increase in the selective collection fraction remains one of the strategic priorities for Portugal, enshrined in the national ((Portuguese National Plan for Waste Management (PNGR), Portuguese Strategic Plan for Municipal Solid Waste (PERSU 2020)) and European (e.g. Circular Economy Package) strategic plans.
2 The total of selective collection presented in the indicator includes the set of waste that has been selectively collected (eco-points, door-to-door, eco-centres and special circuits), comprising materials that have been sent for multi-material recovery (several materials including other materials not specified in the indicator that differentiates by type of materials) and also other waste that was sent to other destinations such as landfill and energy recovery, although it was selectively collected by one of the ways mentioned before.
Gráfico 15. Resíduos urbanos recolhidos seletivamente: proporção face ao total de resíduos e recolhidos e capitação | 1995-2016
Chart 15. Municipal waste selectively collected: proportion in relation to total waste collected and per capita| 1995-2016
Source: EY-AM&A, based on data from Statistics Portugal (INE)Fonte: EY-AM&A, com base em dados do INE
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 33
REPRODUÇÃO PROIBIDAO setor dos resíduos assume hoje uma grande relevância
em todo o mundo, sendo objeto de atenção particular nos
países mais avançados e também em Portugal. Esta realidade
resulta, em larga medida, da prioridade que os temas do am-
biente adquiriram nas agendas políticas globais. O elevado grau
de urbanização e o desenvolvimento científico e tecnológico
permitiu uma evolução sem precedentes no setor dos resíduos
ao longo das últimas três décadas, envolvendo grandes investi-
mentos na construção de infraestruturas e na aquisição
de capacidade de recolha, tratamento e valorização.
Setor dos resíduos em númerosSegundo as últimas estatísticas disponíveis, relativas ao ano de
2016, o setor dos resíduos em Portugal é formado por 2.542
entidades, entre empresas, entidades gestoras e serviços mu-
nicipais. Estas entidades empregam cerca de 25 mil trabalha-
dores e faturam quase 2,5 mil milhões de euros. Deste nível de
atividade, expurgando os consumos intermédios, resulta um
valor acrescentado imputado ao setor de 717 milhões de euros.
Em termos de investimento, o setor dos resíduos é responsável
por quase 100 milhões de euros anuais de Formação Bruta de
Capital Fixo (FBCF). De registar ainda um valor considerável de
exportações, que, em 2016, rondaram os 340 milhões de euros,
57% das quais com origem no subsetor de “comércio por grosso
de desperdícios e sucata” (ver Tabela 1). A compilação dos nú-
meros apresentados beneficiou de diversas fontes de informa-
ção, tendo sido necessário proceder a uma série de ajustamen-
tos e aproximações, explicadas na versão integral do estudo.
A recolha de resíduos é a atividade mais relevante no
contexto do setor dos resíduos nacional, devido à sua própria
natureza e ao estágio de desenvolvimento em que se encontra.
Por ser uma atividade relativamente intensiva em mão-de-obra,
é aquela que apresenta um nível de emprego mais elevado. No
entanto, uma vez que é realizada, numa boa parte, por entida-
des públicas sem fins lucrativos, a sua relevância em indicadores
de natureza económica perde alguma força (Gráfico 16).
Do ponto de vista geográfico, existe uma cobertura larga-
mente universal da recolha de resíduos no território nacional,
situação que não acontece nos elos subsequentes da cadeia de
valor, nomeadamente no que toca ao tratamento e valorização
dos resíduos recolhidos. Em todo o caso, esta realidade tem-se
vindo a alterar à medida que são realizados importantes investi-
mentos nas atividades em apreço.
No ano de 2016, as empresas de recolha de resíduos expli-
caram 43% do investimento realizado, situação que contrastou
com os anos anteriores, onde o principal motor do investimen-
to no setor dos resíduos foram os subsetores de “tratamento
5. Setor dos resíduos na economia portuguesa
5. Waste sector in the Portuguese economy
Nowadays, the waste sector is of paramount relevance
throughout the world and, therefore, it has been receiving particular
attention in the most advanced countries, and in Portugal as
well. This reality results, to a large extent, from the priority that
environmental themes have acquired on global political agendas.
The high degree of urbanisation and the scientific and technological
development have allowed unprecedented developments in the
waste sector over the last three decades, involving major investments
in the construction of infrastructures and in the acquisition of
collection, treatment and recovery capacity.
Waste Sector in figuresAccording to the latest statistics available for the year 2016, the
Portuguese waste sector is made up of 2,542 entities, including
companies, managing entities and municipal services. These entities
employ around 25 thousand workers and invoice almost 2.5 billion
Euros. From this volume of activity, excluding the intermediate
consumption, results an added value allocated to the sector of 717
million Euros. In terms of investment, the waste sector accounts for
almost 100 million Euros per year of Gross Fixed Capital Formation
(GFCF). It should also be noted that there is a considerable amount of
exports, which amounted to around 340 million Euros, in 2016, 57%
of which came from the “wholesale of waste and scrap” subsector (see
Table 1). The compilation of the figures presented below was based on
several sources of information and underwent a series of adjustments
and proxies explained in the full version of the study.
Waste collection is the most relevant activity in the context
of the national waste sector, due to its very nature and its current
stage of development. Because it is a relatively labour-intensive
activity, it is one that shows a highest level of employment.
However, since it is largely carried out by non-profit public entities,
its relevance loses some strength when it comes to indicators of
economic nature (Chart 16).
From a geographic point of view, there is a very universal
coverage of waste collection in the national territory, which does
not occur in the subsequent links of the value chain, particularly
with regard to treatment and recovery of waste collected. In any
case, this reality has been changing as important investments are
being made in the activities under analysis.
In 2016, waste collection companies accounted for 43% of
the investment, a situation that contrasted with previous years,
when the main drivers of investment in the waste sector were the
“treatment and disposal of non-hazardous waste” and “recovery of
sorted materials” sub-sectors, which added between two thirds to
34 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
e eliminação de resíduos não perigosos” e da “valorização de
resíduos selecionados”, que agregavam entre dois terços a qua-
tro quintos do investimento realizado pelo setor. Fruto desses
investimentos continuados, estes subsetores deverão continuar
a crescer em importância no âmbito da cadeia de valor do resí-
duo-recurso, assumindo-se como elos centrais da mesma.
O “comércio por grosso de desperdícios e sucata” é uma
atividade complementar ao núcleo duro do setor dos resíduos,
mas trata-se de uma atividade muito relevante no contexto
nacional e desempenha um papel importante na gestão de
resíduos, encaminhando desperdícios ou recursos de várias
Empresas/ Serviços
Enterprises/Services
Emprego
Persons employed
Vol. de negócios
Turnover
VAB
GVA
FBCF
GFCF
EBE
GOS
Exportações
Exports
N.º N.º M€ M€ M€ M€ M€
Recolha de resíduosWaste collection 674 12.185,1 731,8 276,2 42,4 87,9 20,3
Recolha de resíduos não perigososCollection of non-hazardous waste
657 11.992,1 702,3 265,6 41,0 83,3 17,1
Recolha de resíduos não perigosos (exceto SM)Collection of non-hazardous waste (excluding MS)
388 6.088,0 309,3 126,3 17,7 42,0 17,1
Recolha de RU (SM)Collection of municipal waste (MS) 269 5.904,1 393,0 139,3 23,3 41,3 0,0
Recolha de resíduos perigososCollection of hazardous waste 17 193,0 29,5 10,5 1,4 4,5 3,2
Tratamento e eliminação de resíduosWaste treatment and disposal
107 6.030,0 559,5 272,7 22,9 153,9 19,2
Tratamento e eliminação de resíduos não perigososTreatment and disposal of non-hazardous waste
92 4.728,0 427,4 228,5 14,6 135,1 4,5
Tratamento e eliminação de resíduos perigososTreatment and disposal of hazardous waste
15 1.302,0 132,1 44,2 8,3 18,8 14,7
Desmantelamento de equipamentos e bens, em fim de vidaDismantling of end-of-life equipment and goods
124 680,0 46,7 14,0 5,1 5,4 3,6
Valorização de resíduos selecionadosRecovery of sorted materials
375 2.896,0 539,3 85,8 25,8 37,0 103,3
Descontaminação e atividades similaresRemediation and similar activities
22 80,0 3,1 1,0 -14,1 0,0 0,0
Comércio por grosso de desperdícios e sucataWholesale of waste and scrap
1.240 3.048,0 586,7 68,0 16,6 33,4 192,1
Setor dos resíduosWaste Sector
2.542 24.919,1 2.467,1 717,6 98,8 317,5 338,5
four fifths of the investment made by the sector. As a result of these
ongoing investments, these subsectors are expected to become
even more important within the waste-resource value chain,
establishing themselves as its central links.
The “wholesale of waste and scrap” is an activity complementary
to the hard core of the waste sector, but it is a very relevant activity in the
national context and plays an important role in waste management,
directing waste or resources of different types and materials to the
Tabela 1. Setor dos resíduos em Portugal | 2016
Table 1. Waste sector in Portugal | 2016
Source: EY-AM&A, based on data from Statistics Portugal (INE), Bank of Portugal and Portugal’s Water and Waste Services Regulation Authority (ERSAR)Fonte: EY-AM&A, com base em dados do INE, do Banco de Portugal e da ERSAR
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 35
REPRODUÇÃO PROIBIDA
naturezas e materiais para os canais de valorização e de reutili-
zação, potenciando por essa via a economia circular.
A análise geral da importância relativa dos vários subsetores
que compõem o setor dos resíduos em Portugal foi complementa-
da por uma ventilação mais fina por tipo de atividade. Em 2016, as
atividades de Tratamento e eliminação de resíduos não perigosos
(31,8%) e de Gestão de resíduos urbanos (19,4%) são as atividades
que maior valor acrescentado geraram no setor dos resíduos.
No que concerne às características das empresas e outras
entidades que formam o setor dos resíduos, as estatísticas revelam
uma elevada heterogeneidade entre os vários subsetores, como
se pode constatar pela análise da Tabela 2. A dimensão média
das empresas varia entre 2 pessoas ao serviço (como é o caso do
“comércio por grosso de desperdícios e sucata”) até 87 (como é o
caso da atividade de tratamento de resíduos perigosos), motivada
pelas exigências díspares em termos de intensidade capitalística
do negócio e dos ganhos potenciais de economias de escala.
Ainda assim, em termos globais, o setor dos resíduos
nacional padece de alguma falta de escala nas suas opera-
ções e, eventualmente, de uma maior empresarialização que
confira um rigor mais acentuado na otimização operacional,
através da minimização dos custos económicos associados ao
desenvolvimento da atividade e, paralelamente, de um maior
esforço de I&D e inovação que permita melhorar os proces-
sos utilizados. É difícil conceber que uma micro ou pequena
empresa consiga implementar práticas e executar operações
recovery and reuse channels, thus fostering the circular economy.
The general analysis of the relative importance of the
various subsectors composing the Portuguese waste sector was
complemented by a detailed breakdown by type of activity. In
2016, the activities of “treatment and disposal of non-hazardous
waste” (31.8%) and “municipal waste management” (19.4%) were
those that generated the highest added value in the waste sector.
As regards the characteristics of the companies and other entities
making up the waste sector, statistics show a high heterogeneity amongst
the multiple subsectors, as one can see from the analysis in Table 2. The
average size of the companies varies from 2 employees (as in the case of
“wholesale of waste and scrap”) to 87 (as in the case of “hazardous waste
treatment”), due to disparate requirements in terms of capital intensity of
the business and potential gains of economies of scale.
Still, overall, the national waste sector suffers from some lack
of scale in its operations and, possibly, a greater entrepreneurial
spirit that gives a more rigorous operational optimisation, by
reducing economic costs associated with the development of the
activity and, in parallel, by increasing R&D and innovation effort
that allows for processes’ improvement. It is difficult to conceive that
a micro or small company can implement practices and execute
operations efficiently and at the lowest cost. In another perspective,
Gráfico 16. Relevância das Atividades Económicas no Contexto do Setor dos Resíduos | 2016
Chart 16. Relevance of economic activities in the context of the waste sector | 2016
Source: EY-AM&A, based on data from Statistics Portugal (INE), Bank of Portugal and Portugal’s Water and Waste Services Regulation Authority (ERSAR)Fonte: EY-AM&A, com base em dados do INE, do Banco de Portugal e da ERSAR
36 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
de forma eficiente e ao menor custo. Noutra perspetiva, estas
empresas não têm capacidade de investimento com signifi-
cado e, por isso, dificilmente lhes é permitido investirem em
equipamentos tecnologicamente avançados ou em projetos
de I&D de processo ou de produto.
Dimensão Média
Persons Employed per Enterprise
Grau de Transf.
Value Added in Prod. Value
Produtiv. Aparente
Apparent Labour Product.
Produtiv.Ajustada
Adjusted Labour Product.
Taxa de Investim.
Investmentrate
Remun. Capital
Gross Operating Rate
Orient. Export.
ExportIntensity
Pessoal / Empresas
Persons Employed / Enterprises
VAB / VN
GVA / Turnover
VAB / Pessoal
GVA / Persons Employed
VAB /G. Pessoal
GVA /Personnel Costs
FBCF / VAB
GFCF / GVA
EBE / VN
GOS / Turnover
Exporta. / VN
Exports / Turnover
Recolha de resíduosWaste collection 18,1 37,7% 22.664 € 1,5 € 15,3% 12,0% 4,5%
Recolha de resíduos não perigososCollection of non-hazardous waste
18,3 37,8% 22.150 € 1,5 € 15,4% 11,9% 4,1%
Recolha de resíduos não perigosos (exceto SM)Collection of non-hazardous waste (excluding MS)
15,7 40,8% 20.751 € 1,6 € 14,0% 13,6% 9,3%
Recolha de RU (SM)Collection of municipal waste (MS) 21,9 35,4% 23.592 € 1,4 € 16,7% 10,5% 0,0%
Recolha de resíduos perigososCollection of hazardous waste 11,4 35,7% 54.623 € 2,0 € 13,0% 15,4% 14,1%
Tratamento e eliminação de resíduosWaste treatment and disposal
56,4 48,7% 45.226 € 2,9 € 8,4% 27,5% 3,5%
Tratamento e eliminação de resíduos não perigososTreatment and disposal of non-hazardous waste
51,4 53,5% 48.332 € 3,2 € 6,4% 31,6% 1,1%
Tratamento e eliminação de resíduos perigososTreatment and disposal of hazardous waste
86,8 33,5% 33.951 € 1,9 € 18,8% 14,2% 11,1%
Desmantelamento de equipamentos e bens, em fim de vidaDismantling of end-of-life equipment and goods
5,5 30,0% 20.595 € 2,6 € 36,5% 11,6% 9,4%
Valorização de resíduos selecionadosRecovery of sorted materials
7,7 15,9% 29.616 € 1,7 € 30,0% 6,9% 22,2%
Descontaminação e atividades similaresRemediation and similar activities
3,6 31,4% 12.114 € 1,5 € -1451,4% 0,8% 0,9%
Comércio por grosso de desperdícios e sucataWholesale of waste and scrap
2,5 11,6% 22.317 € 2,1 € 24,5% 5,7% 85,7%
Setor dos resíduosWaste Sector
9,8 29,1% 28.799 € 1,9 € 13,8% 12,9% 27,5%
these companies do not have significant investment capacity and,
therefore, it is very difficult for them to invest in technologically
advanced equipment or in process and product R&D projects.
Tabela 2. Características das empresas do setor dos resíduos em Portugal | 2016
Table 2. Characteristics of the waste sector companies in Portugal | 2016
Source: EY-AM&A, based on data from Statistics Portugal (INE), Bank of Portugal and Portugal’s Water and Waste Services Regulation Authority (ERSAR)Fonte: EY-AM&A, com base em dados do INE, do Banco de Portugal e da ERSAR
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 37
REPRODUÇÃO PROIBIDA
A configuração dimensional das entidades que formam o
setor dos resíduos reflete-se nos rácios económicos que medem
a produtividade das mesmas. Os subsetores com organizações de
maior dimensão (“tratamento e eliminação de resíduos”) são os que
evidenciam um maior aproveitamento das economias de escala
associadas e, por isso, aquelas que criam valor de forma mais intensiva,
demonstrado por um grau de transformação superior a 48% e uma
produtividade aparente do trabalho acima dos 45 mil euros no ano de
2016. Estes valores só encontram paralelo (e são mesmo superados)
na recolha de resíduos perigosos, dada a maior especificidade e
exigência tecnológica desta atividade, que, por isso, exige ao mercado
um preço mais elevado pelos serviços prestados.
No seu conjunto, em 2016, o setor dos resíduos direcionou
13,8% do valor criado para investimento em capital fixo, uma
taxa considerada significativa tendo em conta a longevidade
dos equipamentos utilizados nas atividades ligadas aos resíduos.
Apesar de relevante para a eficaz substituição tecnológica, esta
taxa de investimento recuou em 2016 face aos anos transatos,
onde as empresas registaram taxas de investimento no VAB supe-
riores a 20%. Esse esforço de investimento resultou no aumento
da capacidade tecnológica das empresas existentes e, sobretudo,
de criação de novas capacidades no tratamento de resíduos e na sua valorização. É nos subsetores do tratamento e valorização
de resíduos onde a intensidade de investimento é mais elevada,
o que, numa perspetiva de economia circular, corresponde a
resultados globalmente muito positivos.
No tocante ao comércio internacional, a informação disponí-
vel revela que esta variável apresenta uma relevância (direta) muito
incipiente no contexto do setor dos resíduos. Não é uma surpresa,
dada a natureza muito própria do setor, a burocracia associada às
transações internacionais de resíduos e a importância do respeito
pela minimização dos impactos ambientais das mesmas.
Ainda assim, a criação de capacidade de tratamento e valoriza-
ção de materiais não deve ser cegamente promovida no país com o
intuito de aumentar a reutilização e a circularidade dos recursos per
si, mas antes decidida com base numa análise custo-benefício eco-
nómico, social e ambiental. Desta análise pode resultar a opção pela
não criação de capacidade de valorização de resíduos, por exemplo,
por falta de dimensão do mercado nacional.
Relevância direta do setor dos resíduos na economiaPartindo dos grandes números do setor dos resíduos apresen-
tados é possível calcular, desde logo, a sua relevância direta no
total do tecido empresarial português e comparar essa relevân-
cia no contexto europeu. Em concreto, as 2.542 empresas que
compõem o setor dos resíduos representam 0,22% do total de
empresas portuguesas. Em termos de pessoal ao serviço, estas
empresas respondem por 0,68% do emprego total do setor
empresarial da economia. Em matéria de volume de negócios,
o setor dos resíduos responde por 0,73% do total da economia.
Já em matéria de valor acrescentado, a relevância do setor
aumenta para 0,85% enquanto em matéria de investimento se
fica pelos 0,62% (Gráfico 17).
The dimensional configuration of the entities making up
the waste sector is reflected in the economic ratios that measure
the productivity of those entities. The subsectors with larger
organisations (“waste treatment and disposal”) are those that
show a greater use of associated economies of scale and, therefore,
those that create value more intensively, demonstrated by a degree
of transformation higher than 48% and an apparent labour
productivity above 45 thousand Euros in 2016. These values are
only comparable (and are even outperformed) in the collection of
hazardous waste, given the greater specificity and technological
requirement of this activity, which, for that reason, requires the
market a higher price for the services provided.
In 2016, the waste sector, as a whole, directed 13.8% of the
value created to investment in fixed capital, a rate considered to
be significant, considering the longevity of the equipment used
in waste-related activities. Even though this investment rate is
relevant to the effective technological substitution, it declined in
2016 compared to previous years, when companies recorded GVA
investment rates above 20%. This investment effort has brought
higher technological capacity to existing companies and, above
all, an additional creation of new capacities in waste treatment
and its recovery. The waste treatment and recovery subsectors
are those that present the highest investment intensity, which
corresponds to overall very positive results from a circular
economy perspective.
When it comes to international trade, available information
shows that this variable has a very (direct) incipient relevance in
the context of the waste sector. It is no surprise, given the very
nature of the sector, the red tape associated with the international
waste transactions and the importance of respecting the
minimisation of their environmental impacts.
Nonetheless, the creation of capacity for materials treatment
and recovery should not be blindly promoted in the country
in order to increase the reuse and circularity of resources per
se, but rather decided on the basis of an economic, social and
environmental cost-benefit analysis. This analysis may result in the
option of not creating waste recovery capacity, for example, due to
lack of national market size.
Direct relevance of the waste sector in the economyStarting off from the waste sector’s large numbers here presented,
it is possible to calculate, from the outset, its direct relevance in the
total Portuguese business fabric and to compare this relevance in
the European context. Specifically, the 2,542 companies making
up the waste sector represent 0.22% of all Portuguese companies.
When it comes the employees, these companies account for
0.68% of total employment in the business sector of the economy.
Regarding turnover, the waste sector accounts for 0.73% of the
total economy. In terms of value added, the sector’s relevance
increases to 0.85%, while standing at 0.62% in terms of investment
(Chart 17).
38 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDAPoderemos, assim, considerar que o setor dos resíduos
evidencia uma realidade com expressão e significado direto na
economia portuguesa. Em todo o caso, refira-se a este respeito
que uma dimensão deste setor muito acima do nível atual não
constituiria necessariamente uma realidade boa, uma vez que,
desejavelmente, o peso do setor dos resíduos na economia
nunca deverá ser exagerado, sobretudo se considerarmos a
perspetiva da economia circular. Ao invés, este setor deve ter a
dimensão indispensável para potenciar uma elevada circulari-
dade e uma reduzida deposição de resíduos em aterro.
Em Portugal, o setor dos resíduos visto como um todo
apresenta um peso no PIB inferior à média da UE (0,30% contra
0,40%), mas o peso das atividades de tratamento e valorização
situa-se num patamar acima da média da UE: o peso das CAE
382 e 383 está entre os mais elevados da UE (0,19%), apenas
atrás da Alemanha (0,23%), da Itália (0,22%), da Holanda
(0,22%), da Hungria (0,22%), da Espanha (0,21%), da Bulgária
(0,20%), da Lituânia (0,19%) e da Bélgica (0,19%).
Relevância alargada do setor dos resíduos na economiaA relevância do setor dos resíduos na economia não se fica pelo
seu peso direto em matéria de emprego, volume de negócios,
VAB, exportações. As suas atividades nucleares, pelos efeitos
diretos e indiretos que geram na economia, determinam uma
relevância deste setor claramente maior do que aquela que
os números atrás apresentados expressam. Acresce, ainda, o
papel que o setor desempenha (também indiretamente) na
promoção das designadas “simbioses industriais” e na melhoria
da qualidade do ambiente em geral (economia verde), papel
esse largamente impossível de medir.
Relações diretas a montante e a jusante no setor dos resíduos
Considerando os dados da última matriz de produção nacional
disponível, o setor dos resíduos apresenta a estrutura de
relações a montante (ramos fornecedores) e a jusante (ramos
clientes) plasmada na tabela que se segue. Destacam-se nestes
Thus, one can consider that the waste sector shows a reality
with direct relevance and impact in the Portuguese economy. In
any case, it should be pointed out that if this sector expanded well
above the current level, it would not necessarily be a good reality,
since, hopefully, waste sector’s weight should never be exaggerated
in the economy, especially if we take into account the circular
economy perspective. Instead, this sector must have the necessary
dimension to promote a high circularity and a small landfill of
waste.
In Portugal, the waste sector as a whole accounts for a
weight in GDP lower than the EU average (0.30% versus 0.40%),
but the weight of treatment and recovery activities is above the EU
average: the weight of NACE 382 and 383 is amongst the highest
in the EU (0.19%), only behind Germany (0.23%), Italy (0.22%),
the Netherlands and Hungary (both with 0.22%), Spain (0.21%),
Bulgaria (0.20%), Lithuania (0.19%) and Belgium (0.19%).
Waste sector’s wide relevance in the economyThe relevance of the waste sector in the economy is not confined
to its direct weight in terms of employment, turnover, GVA and
exports. Its nuclear activities, which generate direct and indirect
effects in the economy, determine a relevance clearly greater than
the one that is indicated by the figures above. Of further note is
the role that this sector performs (also indirectly) in promoting
the so-called “industrial symbioses” and improving the quality of
the environment overall (green economy), a role that is largely
impossible to measure.
Direct backward and forward linkages in the waste sector
Considering the data from the last available national production
matrix, the waste sector presents the structure of backward
(suppliers sectors) and forward (clients sectors) linkages, as shown
in the table below. The high intra-sectoral linkages between the
various subsectors of the sectors of “sewerage, waste collection,
Gráfico 17. Relevância direta do setor do tecido empresarial português | 2016
Chart 17. Direct relevance of the waste sector in the Portuguese business economy | 2016
Source: EY-AM&A, based on data from Statistics Portugal (INE) and Portugal’s Water and Waste Services Regulation Authority (ERSAR)Fonte: EY-AM&A com base em dados do INE e da ERSAR
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 39
REPRODUÇÃO PROIBIDA
dados as elevadas relações intra-setoriais entre os vários sub-
setores do ramo das “águas residuais, resíduos, valorização de materiais e atividades similares”. Por seu turno, os ramos clientes
evidenciam a profundidade das práticas de valorização em dois
tipos de resíduos: “metais” e “papel e cartão”.
Efeitos indiretos e induzidos: os multiplicadores
Tomando como referência para o setor dos resíduos o ramo
das contas nacionais “40 - Recolha, drenagem e tratamento de
águas residuais; recolha, tratamento e eliminação de resíduos;
valorização de materiais; descontaminação e atividades
similares” (abreviado para Águas residuais, resíduos, valori-
zação de materiais e atividades similares), estima-se que, por
cada unidade monetária de procura final dirigida ao setor dos
resíduos, a produção nacional de todos os ramos aumenta em
2,05 unidades monetárias e o VAB global da economia aumen-
ta 0,85 unidades monetárias.
Ramos Fornecedores
Suppliers Sectors
Setor Sector Peso Share
Águas residuais, resíduos, valorização de materiais e atividades similares (próprio setor)Sewerage; Waste collection, treatment and disposal activities; Remediation activities and other waste management services
58,2%
Vendas por grosso, exceto de veículos automóveis e motociclosWholesale trade services, except of motor vehicles and motorcycles
5,0%
Serviços financeiros, exceto seguros e fundos de pensõesFinancial services, except insurance and pension funding 4,4%
Produtos diversos das indústrias transformadorasOther manufactured goods 3,2%
Serviços administrativos e de apoio prestados às empresasOffice administrative, office support and other business support services
3,1%
ConstruçãoConstruction 2,8%
Captação, tratamento e distribuição de águaNatural water; water treatment and supply services 2,7%
Eletricidade, gás, vapor e água quente e fria e ar frioElectricity, gas, steam and air conditioning 2,0%
Coque, produtos petrolíferos refinados e aglomerados de combustíveisCoke and refined petroleum products
1,9%
Serviços de transporte terrestre e por condutas (pipelines)Land transport services and transport services via pipelines 1,7%
Vendas a retalho, exceto de veículos automóveis e motociclosRetail trade services, except of motor vehicles and motorcycles
1,3%
OutrosOthers 13,7%
Ramos Clientes
Clientes Sectors
Setor Sector Peso Share
Águas residuais, resíduos, valorização de materiais e atividades similares (próprio setor)Sewerage; Waste collection, treatment and disposal activities; Remediation activities and other waste management services
52,0%
Metais de baseBasic metals 13,6%
Serviços da administração pública, defesa e segurança social obrigatóriaPublic administration and defence services; compulsory social security services
13,6%
Outros produtos minerais não metálicosOther non-metallic mineral products 3,6%
Papel e cartão e seus artigosPaper and paper products 3,3%
Captação, tratamento e distribuição de águaNatural water; water treatment and supply services 2,3%
Máquinas e equipamentos, n.e.Machinery and equipment n.e.c.. 1,8%
Serviços de restauração e similaresFood and beverage serving services 1,1%
Serviços de alojamentoAccommodation services 0,9%
Serviços de saúde humanaHuman health services 0,8%
Produtos químicos e fibras sintéticas ou artificiais Chemicals and chemical products 0,6%
OutrosOthers 6,5%
treatment and disposal activities” stand out in these data. In turn,
clients sectors show the depth of the recovery practices in two types
of waste: “metals” and “paper and cardboard”.
Indirect and induced effects: the multipliers
Taking as reference for the waste sector the national accounts’
sector of “40 – Sewerage collection, drainage, and treatment; waste
collection, treatment and disposal; material recovery; remediation
and other similar activities” (shortened to Sewerage, waste
collection, treatment and disposal activities; Remediation activities
and other waste management services), it is estimated that for each
currency unit of final demand addressed to the waste sector, the
Tabela 3. Relações a montante e a jusante do setor dos resíduos (núcleo duro – exclui sucatas)
Table 3. Waste sector’s backward and forward linkages (hard core – excludes scrap)
Source: EY-AM&A based on data from Statistics Portugal (INE), Portugal’s Water and Waste Services Regulation Authority (ERSAR) and 2013 Input-Output Matrices from INEFonte: AM&A com base em dados do INE, ERSAR e nas Matrizes Input-Output 2013 do INE
40 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
É esta, portanto, a magnitude da relevância indireta do
setor na economia. De destacar que o setor dos resíduos apre-
senta o 3.º efeito mais elevado em termos de produção entre os
73 considerados na matriz de produção nacional, cerca de 0,41
unidades monetárias acima da média, sendo que em termos de
VAB o efeito é somente o 28.º mais elevado, com um valor de
apenas 0,11 unidades monetárias acima da média dos 73 ramos
considerados na análise.
No tocante aos ramos relativamente aos quais o setor dos
resíduos apresenta maior poder de arrastamento, é possível
destacar, além do próprio setor, por ordem decrescente, o setor
das Vendas por grosso, exceto de veículos automóveis e moto-
ciclos, o setor dos Serviços financeiros, exceto seguros e fundos
de pensões, as Outras indústrias transformadoras, o setor dos
Multiplicadores da Produção
Output Multipliers
Eletricidade, gás, vapor e água quente e fria e ar frioElectricity, gas, steam and air conditioning 2,426
Serviços de transporte por águaWater transport services 2,189
Águas residuais, resíduos, valorização de materiais e atividades similares (próprio setor)Sewerage; Waste collection, treatment and disposal activities; Remediation activities and other waste
2,047
BebidasBeverages 2,032
Serviços de agências de viagens, operadores turísticos e outros serviços de reservas e relacionadosTravel agency, tour operator and other reservation services and related services
2,009
(…) (…)
(…) (…)
(…) (…)
Serviços de segurança e investigaçãoSecurity and investigation services 1,193
Serviços de educaçãoEducation services 1,174
Coque, produtos petrolíferos refinados e aglomerados de combustíveisCoke and refined petroleum products
1,171
Serviços de empregoEmployment services 1,130
Serviços imobiliáriosReal estate services 1,074
Multiplicadores do VAB
GVA Multipliers
Serviços de empregoEmployment services 0,985
Serviços imobiliáriosReal estate services 0,982
Serviços de investigação e desenvolvimento científicosScientific research and development services 0,951
Serviços de educaçãoEducation services 0,944
Serviços de segurança e investigaçãoSecurity and investigation services 0,935
(…) (…)
Águas residuais, resíduos, valorização de materiais e atividades similares (próprio setor) (28º)Sewerage; Waste collection, treatment and disposal activities; Remediation activities and other waste (28th)
0,849
(…) (…)
Equipamento elétricoElectrical equipment 0,409
Metais de baseBasic metals 0,405
Produtos químicos e fibras sintéticas ou artificiais Chemicals and chemical products 0,385
Veículos automóveis, reboques e semirreboquesMotor vehicles, trailers and semi-trailers 0,314
Coque, produtos petrolíferos refinados e aglomerados de combustíveisCoke and refined petroleum products
0,060
national production of all sectors increases by 2, 05 currency units
and the overall GVA of the economy increases by 0.85 currency units.
This is it, therefore, the magnitude of the sector’s indirect
relevance in the economy. It should be noted that the waste sector
has the 3rd highest effect in terms of production amongst the 73
considered in the national production matrix, about 0.41 currency
units above the average, and in terms of GVA, the effect is only the
28th with a value of only 0.11 currency units above the average of
the 73 sectors considered in the analysis.
As for the sectors in which the waste sector has the greatest
backward spillover effects, it is possible to highlight, besides the
waste sector itself, in descending order, the wholesale sector
Tabela 4. Posicionamento dos efeitos multiplicadores do setor dos resíduos
Table 4. Positioning of the waste sector’s multiplier effects
Source: EY-AM&A based on the 2013 Input-Output Matrices from Statistics Portugal (INE)Fonte: AM&A com base nas Matrizes Input-Output 2013 do INE
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 41
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Serviços administrativos e de apoio prestados às empresas e o
setor da Construção.
Relevância alargada do setor dos resíduos
Considerando o valor do volume de negócios como uma
aproximação da produção do setor dos resíduos, para além da
análise dos multiplicadores já efetuada, é possível estimar os
efeitos indiretos e induzidos absolutos decorrentes da atividade
do setor. A tabela que se segue sistematiza esses efeitos,
evidenciando o valor da relevância alargada (direta, indireta e
induzida) do setor.
Em concreto, pela via dos efeitos indiretos e induzi-
dos, estima-se que a atividade do setor dos resíduos tenha
determinando, em 2016, uma produção adicional na eco-
nomia portuguesa de cerca de 3,6 mil milhões de euros, a
que corresponde um VAB de 2 mil milhões de euros e cerca
de 43 mil postos de trabalho, requerendo para o efeito um
acréscimo de importações no valor aproximado de 284
milhões de euros.
Esta realidade aumenta significativamente a relevância
do setor dos resíduos na economia, para um valor de produção
total de 6,1 milhões de euros, um VAB de 2,8 milhões de euros e
um nível de emprego de 68 mil pessoas.
Âmbito geográfico e representatividade regionalComo seria de esperar, respeitando o princípio da autossuficiên-
cia e da proximidade da gestão de resíduos preconizado pelo
RGGR, a distribuição territorial das atividades ligadas ao setor
dos resíduos está positivamente correlacionada com a densida-
de populacional (no caso dos resíduos urbanos) e da densidade
except for motor vehicles and motorcycles, the financial Services
sector, except insurance and pension funds, other manufacturing
industries, the administrative and support services sector for
companies and the construction sector.
Waste sector’s wide relevance
Considering the turnover value as a proxy of the waste sector
production, in addition to the analysis of the multipliers already
made, it is possible to estimate the absolute indirect and induced
effects of the sector’s activity. The following table systematises
these effects, highlighting the value of the sector’s wide relevance
(direct, indirect and induced).
Specifically, through the indirect and induced effects, it is
estimated that the activity of the waste sector determined, in
2016, an additional production in the Portuguese economy of
around 3.6 billion Euros, corresponding to a GVA of 2 billion Euros
and around 43 thousand jobs, requiring an increase in imports of
approximately 284 million Euros.
This reality significantly increases the relevance of the waste sector
in the economy, to a total production value of 6.1 million Euros, a GVA of
2.8 million Euros and an employment level of 68 thousand people.
Geographical scope and regional representativenessAs expected, and in compliance with the waste management
principle of self-sufficiency and proximity recommended by the
Portuguese General Regime for Waste Management (RGGR), the
territorial distribution of activities related to the waste sector is
Tabela 5. Relevância alargada do setor dos resíduos em Portugal | 2016
Table 5. Waste sector’s wide relevance in Portugal | 2016
Diretos
Direct
Indiretos
Indirect
Induzidos
InducedTotal
Produção | milhões €Production | millions € 2.467,1 2.256,9 1.361,5 6.085,5
Valor Acrescentado Bruto | milhões €Gross Value Added | millions € 717,6 1.402,8 629,9 2.750,3
Importações | milhões €Imports | millions € 172,7 184,3 99,9 456,9
Receita Fiscal | milhões €Tax Revenue | millions € 170,4 155,9 94,0 420,3
Emprego | milhares de pessoasPersons Employed | thousands of people 24,9 26,1 16,8 67,8
Source: EY-AM&A based on data from Statistics Portugal (INE) and Portugal’s Water and Waste Services Regulation Authority (ERSAR) Fonte: AM&A com base em dados do INE e da ERSAR
42 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
industrial e económica (no caso dos resíduos setoriais) das
várias regiões portuguesas. Não é estranho, assim, que as três
regiões portuguesas mais relevantes em termos populacionais
e económicos sejam aquelas que agregam a maioria dos esta-
belecimentos do núcleo duro do setor dos resíduos.
positively correlated with the population (in the case of municipal
waste) and industrial and economic (in the case of sectoral waste)
density of the various Portuguese regions. It is, therefore, not
surprising that the three most important Portuguese regions, in
population and economic terms, are those that aggregate most of
the hard core establishments in the waste sector.
Caixa 1. Impactos de substituição decorrentes do setor dos resíduos
Box 1. Substitution impacts resulting from the waste sector
Impactos de substituição gerados pelo setor dos resíduos em Portugal | 2016
Substitution impacts generated by the waste sector in Portugal | 2016
The accurate proxy of the waste sector’s wide relevance in Portugal is only complete if one considers the substitution impacts generated by this sector. This subject has been academically developed by the Portuguese Instituto Superior Técnico (school of engineering, science and technology and architecture) and applied in specific value chains of the waste sector.Substitution impacts account for the economic activity avoided by the introduction of by-products into the economy. For example, the increase in electricity generated at UK energy recovery facilities has a “negative” impact on the national electricity sector or on electricity imports. Likewise, the recovery of non-metallic minerals avoids the extraction of these materials. These “avoided’ activities would need, themselves, the rest of the economy, therefore the substitution effects must be accounted for throughout the supply chain.This was what one has sought to do, considering the year 2016 as the reference year. The last available national production matrix for the year 2013 was used for this purpose, but in the supply-use format, with a matrix of uses (products used for each economic sector) and supplies (products supplied by each economic sector). There were considered 125 economic sectors and 451 products. The following table systematises the substitution impacts resulting from the waste sector’s activity in Portugal.
One can conclude that the substitution impacts associated with the waste sector (i.e. the economic activity that is avoided by the existence of a waste sector which recovers material and energy) are reduced when compared to the sum of the direct, indirect and induced impacts. In the various categories analysed, the substitution impacts represent between 4 and 15% of the other effects (positive).The sectoral analysis of these substitution impacts reveals that the most negatively affected sectors are the electric power production sector and the waste sector itself.
Conclui-se que os impactos de substituição associados ao setor dos resíduos (i.e. a atividade económica que é evitada pela existência de um setor de resíduos recuperador de materiais e de energia) são reduzidos quando comparados com a soma dos impactes diretos, indiretos e induzidos. Nas várias categorias analisadas, os impactes de substituição representam entre 4 e 15% dos restantes efeitos (positivos).A análise setorial destes impactes de substituição revela que os principais setores afetados negativamente são o setor da produção de energia elétrica e o próprio setor dos resíduos.
A aproximação rigorosa da relevância alargada do setor dos resíduos em Portugal só fica completa se se considerar os impactos de substituição gerados por este setor. Este tema tem sido alvo de desenvolvimento académico por parte do Instituto Superior Técnico e aplicado em cadeias de valor específicas do setor dos resíduos. Os impactos de substituição contabilizam a atividade económica evitada pela introdução de subprodutos na economia. Por exemplo, o aumento da eletricidade gerada nas instalações de valorização energética de RU tem um impacto “negativo” no setor elétrico nacional ou nas importações de eletricidade. Da mesma forma, a recuperação de minerais não metálicos evita a extração destes materiais. Estas atividades “evitadas” teriam, elas próprias, necessidades do resto da economia, pelo que é necessário contabilizar os efeitos de substituição ao longo de toda a cadeia de fornecimento. Foi isso que se procurou fazer considerando o ano como referência o ano de 2016. Utilizou-se para o efeito a última matriz de produção nacional disponível referente ao ano de 2013, mas no formato supply-use, com uma matriz de usos (produtos usados por cada ramo económico) e de fornecimentos (produtos fornecidos por cada ramo económico). Foram considerados 125 setores económicos e 451 produtos. A tabela que se segue sistematiza os impactos de substituição decorrentes da atividade do setor dos resíduos em Portugal.
Diretos
Direct
Indiretos + Induzidos
Indirect + Induced
TotalSubstituição
Substitution
Total “Liquído”
Total Net
Produção | milhões €Production | millions € 2.467,1 3.618,4 6.085,5 -428,1 5.657,4
Valor Acrescentado Bruto | milhões €Gross Value Added | millions € 717,6 2.032,7 2.750,3 -153,9 2.596,4
Importações | milhões €Imports | millions € 172,7 284,2 456,9 -72,4 3.84,5
Receita Fiscal | milhões €Tax Revenue | millions € 170,4 249,9 420,3 -18,4 401,9
Emprego | milhares de pessoasPersons Employed | thousands of people 24,9 42,9 67,8 -4,1 63,7
Source: EY-AM&A and 3DriversFonte: EY-AM&A e 3Drivers
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 43
REPRODUÇÃO PROIBIDAPodem identificar-se duas zonas com claras concentrações
das empresas e empregos do setor:
• No Norte, a “conurbação” liderada pelos concelhos
de Vila Nova de Gaia, Santa Maria da Feira e Braga,
seguidos pela Maia, Vila Nova de Famalicão, Porto, Trofa,
Ovar, Guimarães, Gondomar, Póvoa de Varzim, Matosinhos
e Barcelos;
• Na Área Metropolitana de Lisboa (AML), a “conurbação”
que agrega os concelhos de Lisboa, Sintra e Loures, j
untamente com os concelhos do Seixal, Arruda dos Vi-
nhos, Odivelas, Vila Franca de Xira, Cascais, Setúbal, Torres
Vedras, Montijo e Oeiras.
Em termos de VAB, constata-se que Vila Nova de Gaia é o concelho em que riqueza gerada pelo setor dos resíduos é
maior. Uma análise mais fina permite verificar que a expressão
deste indicador fica a dever-se essencialmente à indústria de
produção e reciclagem de vidro.
Posicionamento internacional do setor dos resíduos nacional
A comparação internacional constitui um instrumento funda-
mental enquanto referencial de análise das características e
performances competitivas das empresas nacionais, situando as
margens de upgrade futuro.
Os resultados parecem comprovar algumas das ideias
preconcebidas sobre o setor dos resíduos nacional, desig-
nadamente a reduzida escala operacional das empresas
e a consequente baixa produtividade do fator trabalho.
De facto, apesar de Portugal se posicionar perto da média
da UE28 no indicador do número de trabalhadores por
empresa, posiciona-se na 20ª em termos de grau de trans-
formação e em 21º em matéria de produtividade aparente
do trabalho.
No respeitante ao valor criado por euro faturado (medido
pelo grau de transformação), a situação é diferente, situando-se
Portugal muito próximo da média da UE28. De facto, a fraca
Two regions can be identified with clear concentrations of
companies and jobs in the sector:
• In the north, the “conurbation” led by the municipalities
of Vila Nova de Gaia, Santa Maria da Feira and Braga,
followed by Maia, Vila Nova de Famalicão, Porto, Trofa, Ovar,
Guimarães, Gondomar, Póvoa de Varzim, Matosinhos and
Barcelos;
• In the Lisbon Metropolitan Region (AML), the “conurbation”
that joins the counties of Lisbon, Sintra and Loures, together
with the municipalities of Seixal, Arruda dos Vinhos, Odivelas,
Vila Franca de de Xira, Cascais, Setúbal, Torres Vedras,
Montijo e Oeiras.
In terms of GVA, it can be seen that Vila Nova de Gaia is the
county where the wealth generated by the waste sector is greater.
A closer analysis shows that this indicator’s relevance is essentially
due to glass production and recycling industry.
National waste sector’s international positioning
The international comparison is a fundamental instrument as
far as it constitutes a reference for analysing the characteristics
and competitive performances of national companies, setting the
potential for future upgrade.
The outcomes seem to prove some of the assumptions about
the national waste sector, namely the low operational scale of
companies and the consequent low labour productivity. Actually,
even though Portugal is close to the EU28 average when it comes
to the “number of workers per company” indicator, the country
ranks 20th in terms of level of transformation and 21st in terms of
apparent work productivity.
With regard to the value created per each euro billed
(measured by the degree of transformation), the situation is quite
different, with Portugal being very close to the EU average 28.
Figura 3. Distribuição territorial das empresas do setor dos resíduos
Figure 3. Territorial distribution of companies in the waste sector
Source: EEY-AM&A and 3Drivers, based on micro-data (excludes municipal services)Fonte: EY-AM&A e 3Drivers, com base em microdados (não inclui serviços municipais)
44 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
produtividade do trabalho das empresas nacionais, quando cor-
rigida pelos níveis salariais mais reduzidos em Portugal, permite
posicionar melhor o país no contexto europeu, que, em 2015,
ocupava a 13ª posição neste domínio.
Ao nível de intensidade de investimento em ativos fixos,
Portugal está na 5ª posição e 15 pontos percentuais acima da
média da UE28. Este é um posicionamento coerente com o
menor grau de desenvolvimento tecnológico relativo do setor.
No entanto, relembra-se que as estatísticas para o ano seguinte
(2015) apresentadas no início do capítulo mostram um arrefeci-
mento desta intensidade de investimento.
A necessidade de reforço do posicionamento nos indicadores
em análise está largamente identificado pelo PERSU, que aponta
como caminho a agregação espacial/territorial dos sistemas de
gestão de resíduos, a verticalização e a integração entre sistemas
de recolha relacionados (como, por exemplo, os diferentes fluxos
associados aos veículos em fim de vida) como base para a promo-
ção de sinergias e economias de escala, de processo e de gama,
objetivando com a reconfiguração a promoção da sustentabili-
dade dos sistemas, indispensável também à prossecução dos ob-
jetivos ambientais e à diminuição de riscos por forma a assegurar
ganhos ambientais (ERSAR RASAP 2014).
Fatores dinâmicos de competitividadeInvestigação & Desenvolvimento
A I&D tem um papel muito importante no fecho do ciclo dos
Indeed, when the low labour productivity of national companies
is corrected by the lower salary levels in Portugal, the country
becomes better positioned in the European context, which ranked
13th in this domain, in 2015.
Regarding investment intensity in fixed assets, Portugal
ranks 5th and is 15 percentage points above the EU28
average. This is consistent with the least degree of relative
technological development of the sector. However, it is
recalled that the statistics for the following year (2015),
presented at the beginning of this chapter, show a downturn
of this investment intensity.
The PERSU (Portuguese Strategic Plan for Municipal waste)
largely identifies the need to strengthen the positioning in the
indicators under analysis and points the way forward with the
spatial/territorial aggregation of waste management systems,
the verticalisation and integration among related collection
systems (such as the different flows associated with end-of-life
vehicles) as the basis for promoting synergies and economies of
scale, process and scope, aiming at reconfiguring the promotion
of systems sustainability, which is also essential to the pursuit of
environmental objectives and to risks reduction in order to ensure
environmental gains (2014 ERSAR RASARP – Portugal’s Annual
Report on Water and Waste Services).
Gráfico 18. Posicionamento Competitivo das Empresas do Setor dos Resíduos: Portugal vs UE28 | 2015
Chart 18. Competitive positioning of waste sector companies: Portugal vs UE28 | 2015
Source: EY-AM&A based on data from EurostatFonte: AM&A com base em dados do Eurostat
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 45
REPRODUÇÃO PROIBIDA
materiais e na promoção de uma economia de lógica circular.
O ónus mais relevante nesta vertente deve ser dos próprios
produtores no momento do desenvolvimento dos produtos de
modo a incorporar nesse processo preocupações de natureza
de sustentabilidade ambiental. Mas também é verdade que
a criação e desenvolvimento de novas soluções fica depen-
dente da partilha de conhecimento ou promoção de projetos
conjuntos entre o fabricante, empresas do setor dos resíduos
e empresas de outros setores de atividade (e.g. produtores de
equipamento, atividades geradoras de subprodutos).
O papel das empresas do setor dos resíduos nestes
processos prende-se, para já, maioritariamente com o estudo
e desenvolvimento de processos de tratamento e valorização
de materiais que garantam uma perda mínima da qualidade
dos resíduos gerados a um custo otimizado. Por serem áreas de
desenvolvimento eminentemente tecnológicas, não é credível
afirmar que a melhoria da qualidade dos produtos resultan-
tes do tratamento de resíduos e o aumento da eficiência das
infraestruturas de valorização de resíduos deva ser feita indivi-
dualmente pelas empresas deste setor. Ao invés, a aproximação
e cooperação com a fileira de tecnologias produtivas (do setor
de fabricação de máquinas e equipamentos, em particular), do
setor químico e da engenharia de materiais e dos centros de
investigação e universidades revela-se absolutamente crítico.
No futuro, indiscutivelmente, a relação mais próxima com
as empresas e outras organizações geradoras de resíduos e
consumidoras de recursos será uma realidade, existindo aqui
um enorme filão de crescimento e transformação do setor dos
resíduos em direção a um setor (circular) de produção e promo-
ção de “recursos” reciclados e valorizados.
Só assim é possível aumentar os ciclos de utilização dos
materiais (criação de valor por efeito da reutilização do “mesmo”
material) e aumentar a lista de produtos/materiais passíveis de
reciclagem (criação de valor por efeito do aumento de quanti-
dade de produtos reutilizáveis), promovendo uma economia
circular num cenário de win-win entre os vários agentes interve-
nientes na cadeia de valor do material. Em parte, isto significará
uma servitização crescente do setor dos resíduos.
As despesas de I&D realizadas por empresas do setor dos
resíduos variou entre 1,8 e 3,4 milhões de euros no período
compreendido entre 2008 e 2015, à exceção do ano de 2012,
quando atingiu excecionalmente um pico de quase 10 milhões
de euros. Em termos geográficos, constata-se que são as empre-
sas com sede na região de Lisboa que executam a maior parcela
de despesas em I&D do setor (53,5%), seguidas das empresas
sedeadas na região Centro (31,5%) e no Norte3.
3 Por razões de segredo estatístico, o IPCTN 2015 não divulgou os valores das despesas em I&D do setor dos resíduos na região Norte. No entanto, analisando os resultados dos anos anteriores, é possível dizer que cerca de 15% da despesa em I&D realizada a nível nacional neste setor é efetuada por empresas com sede no Norte.
Dynamic factors of competitivenessResearch & Development
R&D plays a pivotal role in closing the materials cycle and
promoting a circular logic economy. The most relevant burden
on this area must be from the very producers when they are
developing products in order to incorporate environmental
sustainability concerns in this process. But it is also true that the
creation and development of new solutions remains dependent
on knowledge sharing or on the promotion of joint projects
among the manufacturer, waste companies and companies from
other sectors of activity (e.g. equipment producers, by-product
generating activities).
The role of the waste sector companies in these processes
relates, for the most part, to the study and development of
processes for the treatment and recovery of materials that
guarantee a minimum loss of quality of waste generated at an
optimum cost. As it is a highly technological development area, it
is not trustworthy to say that the quality improvement of products
resulting from waste treatment and the efficiency improvement
of waste recovery infrastructures should be done individually by
companies in this sector. Conversely, the rapprochement and
cooperation among the sector of productive technologies (in the
machine and equipment manufacturing sector in particular), the
chemical industry and materials engineering and research centres
and universities are of paramount importance.
Unquestionably, in the future, the closer relationship with
companies and other waste-generating and resource-consuming
organisations will be a reality, and there is a great niche of growth
and transformation of the waste sector towards a (circular) sector
of production and promotion of recycled and recovered “resources”.
This is the only way to increase material usage cycles (value
creation through the reuse of the same material) and the list of
products/materials that can be recycled (value creation through an
increase in the quantity of reusable products), promoting a circular
economy in a win-win scenario among the various stakeholders
involved in the material value chain. In part, this will mean an
increasing participation of services within the waste sector.
R&D expenditure incurred by waste sector companies ranged
between 1.8 million and 3.4 million Euros in the period between
2008 and 2015, with the exception of 2012, when it reached an
exceptionally high peak of almost 10 million Euros. In geographical
terms, it is the companies headquartered in the Lisbon region that run
the largest share of R&D expenditure of the sector (53.5%), followed by
those based in the Central region (31.5%) and in the North3.
3 Due to statistical confidentiality, the IPCTN (Portuguese Survey on National Scientific and Technology Potential) did not disclose the waste sector R&D expenditure in the North region. However, when analysing the results of previous years, one can say that about 15% of expenditure on R&D incurred at the national level in this sector is performed by companies headquartered in the North.
46 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
O setor dos resíduos, no contexto nacional, posiciona-se
no grupo dos “setores de baixa intensidade em I&D”, dado apre-
sentar um rácio de despesas em I&D sobre o valor acrescentado
bruto inferior a 1,3% (valor registado pelo total das atividades).
Concretamente, no último ano com informação disponível
(2015), o setor dos resíduos registou uma intensidade em I&D
de 0,6% (menos de metade da média nacional), contribuindo
apenas em 0,3% para o total nacional. Este posicionamento
do setor revela um ponto fraco importante num contexto da
“quase revolução” da filosofia e lógica de atuação na gestão de
resíduos na Europa e no Mundo.
No entanto, a comparação internacional ao nível europeu
mostra que o setor nacional dos resíduos é dos mais dinâmicos
nesta vertente. Em 2015, superado pela Finlândia, Noruega,
Bélgica, Letónia, Dinamarca, Holanda, República Checa e Hungria,
Portugal é o nono país com maior intensidade das despesas
empresariais em I&D no VAB gerado pelas empresas com ativi-
dade no setor dos resíduos (NACE 37-39). De facto, este é um
posicionamento mais forte do que os principais países europeus:
Alemanha (0,06%), Reino Unido (0,17%), França (0,43%), Itália
(0,14%), e Espanha (0,38%).
Ainda assim, a transição para uma economia circular me-
rece um maior esforço das empresas portuguesas do setor dos
resíduos, sobretudo porque as mesmas terão inexoravelmente
os seus modelos de negócios bastante alterados num futuro
não muito longínquo. As empresas que melhor se posicionarem
na vanguarda tecnológica poderão colher os frutos no médio e
longo prazo.
Tecnologia
A tecnologia é um fator absolutamente crítico para as ativida-
des inseridas em setores de natureza ambiental, as quais, para
além dos objetivos económicos e sociais, têm como missão
principal assegurar o menor impacto ambiental e na saúde hu-
mana possível no desenvolvimento da sua atividade. Para estes
objetivos serem largamente atingidos, a utilização de processos
mais eficientes e limpos, associados a tecnologias inovadoras,
são, de facto, essenciais.
A relevância da tecnologia está devidamente suportada
no Plano Nacional de Gestão de Resíduos, onde se refere que
importa promover uma continuada redução do impacto am-
biental associado às atividades ligadas ao setor dos resíduos:
• Limitando a perigosidade dos resíduos produzidos
(prevenção qualitativa) pela redução da quantidade de
substâncias perigosas utilizadas nos produtos que dão
origem a esses resíduos (via ecodesign);
• Facilitando a reciclagem dos produtos em fim de vida
através da aposta na vertente do ecodesign (“design for
recycling”);
• Limitando o transporte de resíduos e procurando evitar
que estes sejam eliminados ou valorizados longe dos seus
locais de produção (desde que existam soluções adequa-
das ou ambientalmente mais favoráveis para o efeito);
In the national context, the waste sector is in the “low R&D
intensity” group, as it has a R&D expenditure ratio of less than
1.3% on gross value added (value recorded by total activities).
Specifically, in the last year with information available (2015), the
waste sector registered an R&D intensity of 0.6% (less than half
the national average), contributing only 0.3% to the national
total. This sector’s positioning reveals an important weakness in a
context of “almost revolutionary” philosophy and logic of action in
waste management in Europe and in the World.
However, the international comparison at European level
shows that the national waste sector is the most dynamic in this
regard. In 2015, Portugal was the ninth country with the highest
corporate R&D expenses in GVA generated by companies related to
the waste sector (NACE 37- 39), only surpassed by Finland, Norway,
Belgium, Latvia, Denmark, the Netherlands, the Czech Republic
and Hungary. Actually, this is a stronger position than the main
European countries: Germany (0.06%), United Kingdom (0.17%),
France (0.43%), Italy (0.14%) and Spain (0.38%).
Yet, the transition to a circular economy deserves a greater
effort from the Portuguese companies in the waste sector,
especially because they will inexorably have their business models
changed in a close future. The companies which best position
themselves in the technological forefront can reap the benefit in
the medium and long term.
Technology
Technology is an absolutely critical factor for activities within
environmental sectors, whose main mission, besides the economic
and social objectives, is to ensure the lowest possible impact
on the environment and human health, when developing their
activity. The use of more efficient and clean processes, coupled
with innovative technologies are indeed essential so that these
objectives are largely achieved.
The relevance of technology is duly supported in the
National Plan for Waste Management, where it is stated that
it is important to promote a continuous reduction of the
environmental impact associated with the activities related to
the waste sector:
• Limiting the hazardousness of waste generated (qualitative
prevention) by reducing the amount of hazardous sub-
stances used in the products that give rise to such waste (via
eco-design);
• Facilitating the recycling of end-of-life products by focusing
on eco-design (“design for recycling”);
• Limiting the waste transportation and ensuring that it is not
disposed of or recovered away from its place of production
(provided that adequate or environmentally friendly solu-
tions are available);
• Promoting technological innovation, with the introduction of
more efficient treatment technologies.
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 47
REPRODUÇÃO PROIBIDA
• Potenciando a inovação tecnológica, com a introdução de
tecnologias mais eficientes de tratamento.
Enquanto as duas primeiras formas de redução do
impacto ambiental estão associadas, em grande medida,
às empresas industriais, as duas últimas são claramente
orientações para as empresas do setor dos resíduos e,
ambas, têm a tecnologia e a inovação tecnológica como
suporte fundamental.
O desafio de reduzir os impactos ambientais resultantes da
gestão inadequada dos resíduos está diretamente relacionado
com a eficiência de valorização desses resíduos, podendo ser
assim uma força motriz para o desenvolvimento de tecnologias
de ponta em Portugal, para a atração de investimento direto e
para a criação e implementação de novas empresas de base tec-
nológica (Plano Nacional de Gestão de Resíduos 2014-2020). O
envolvimento intersetorial é, neste caso, fundamental, devendo
promover-se a fertilização cruzada entre setores e seduzir os
principais players de setores industriais relevantes para a execu-
ção conjunta de um plano de upgrade tecnológico no setor dos
resíduos tendo em vista o aprofundamento da lógica circular na
economia portuguesa.
Sustentabilidade
O setor dos resíduos é o segundo setor que mais gases de efeito
estufa (GEE) produz em Portugal, sendo responsável por cerca
de 15% do total das emissões do país. Por ser um setor direta-
mente ligado ao ambiente e à economia verde, a importância
da sustentabilidade ambiental, aliada à económica, deve ser um
dos desígnios estratégicos das empresas do setor, procurando
adotar as melhores práticas e técnicas disponíveis para minimi-
zar o impacto da atividade.
A criação de novas unidades de valorização de resíduos com
tecnologias de ponta para os quais o país seja deficitário, a pro-
moção da utilização das plataformas logísticas para a otimização
dos circuitos associados à recolha, armazenamento e transporte
de resíduos, o estímulo da produção de energia renovável em
instalações de operadores de gestão de resíduos, a introdução
de linhas de apoio à modernização tecnológica de operadores
com vista à obtenção de materiais reciclados e combustíveis
alternativos com maior qualidade, o fomento da utilização de
combustíveis alternativos nas frotas de transporte de resíduos e
a utilização de sistemas de otimização de rotas, são modos pos-
síveis para que o setor dos resíduos se torne mais eficiente e com
menores impactes ambientais ao nível das emissões atmosféricas
(Plano Nacional de Gestão de Resíduos 2014-2020).
Cooperação
A insuficiente partilha de infraestruturas entre sistemas de
gestão de resíduos urbanos e boas práticas entre os agentes
do setor é uma das fraquezas identificadas no PERSU2020. Essa
constatação pode bem ser alargada a todo o setor dos resíduos,
onde, de facto, não existe ainda uma dinâmica cooperativa e de
partilha de boas práticas suficiente.
While the first two forms of environmental impact
reduction are largely associated with industrial companies, the
latter two clearly constitute guidelines for waste companies,
and both have technology and technological innovation as
their fundamental support.
The challenge of reducing the environmental impacts
resulting from inadequate waste management is directly related
to the efficiency of waste recovery and this can be a driving force
for the development of cutting-edge technologies in Portugal,
for the attraction of direct investment and for the creation and
implementation of new technology-based companies (2014-2020
National Plan for Waste Management). In this case, inter-sectoral
involvement is fundamental. The cross-spillover among sectors
should be promoted and the main players in relevant industrial
sectors should be seduced for the joint implementation of a
technological upgrade plan in the waste sector, with a view to
deepening the circular logic in the Portuguese economy.
Sustainability
The waste sector is the second sector that generates the most
greenhouse gases (GHG) in Portugal, accounting for around
15% of the country’s total emissions. Because it is a sector
directly linked to the environment and the green economy, the
importance of environmental sustainability, combined with
economic sustainability, must be one of the strategic goals of
the sector’s companies, seeking to adopt the best practices and
techniques available to minimise the impact of the activity.
The creation of new waste recovery units with cutting-edge
technologies still lacking in the country, the promotion of the
use of logistics platforms to optimise the circuits associated
with waste collection, storage and transport, the stimulation of
renewable energy production in facilities of waste management
operators, the introduction of support lines for the technological
modernisation of operators with a view to obtaining recycled
materials and higher quality alternative fuels, the promotion of
the use of alternative fuels in the waste transport fleets and the
use of route optimisation systems are possible ways for the waste
sector to become more efficient and with less environmental
impact on the atmospheric emissions (2014-2020 National Plan
for Waste Management).
Cooperation
Insufficient sharing of infrastructure among municipal waste
management systems and good practices amongst industry
stakeholders is one of the weaknesses identified in the PERSU2020.
This finding may well be extended to the entire waste sector, where,
in fact, there is still insufficient cooperative dynamics and good
practice sharing.
The associative movement in the waste area is largely
made up of five entities: the Association for Waste Management
(ESGRA), the Portuguese Association of Waste and Recycling
48 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
O movimento associativo na área dos resíduos é composto
largamente por cinco entidades: a Associação para a Gestão
de Resíduos (ESGRA), a Associação Portuguesa dos Operadores
de Gestão de Resíduos e Recicladores (APOGER), a Associação
das Empresas Portuguesas para o Setor do Ambiente (AEPSA),
o BCSD Portugal e a Associação Smart Waste Portugal (ASWP).
São estas entidades que podem potenciar fortemente no futuro
o aprofundamento da cooperação no setor e o aumento da
eficiência coletiva.
Dinâmica de crescimento e desenvolvimento do setor dos resíduos em PortugalNo que concerne à dinâmica, o setor dos resíduos registou em
Portugal um crescimento muito significativo nas últimas déca-
das, apenas perturbado pelas crises económicas e financeiras
que se abateram sobre a economia portuguesa em 2008-2009
e 2011-2012.
Os dados disponíveis mais recentes mostram que, em 2016,
o valor criado pelo núcleo duro do setor beneficiou de um cresci-
mento acumulado de quase 69% comparativamente com o ano de
2004, após ter tido o seu pico em 2010, ano em que o crescimen-
to acumulado face a 2004 chegou a superar os 61%. Este forte
crescimento decenal foi impulsionado sobretudo pelo crescimento
da atividade de tratamento e eliminação de resíduos, cujo VAB
duplicou no período em análise, tendo mesmo atingido 2,24 vezes
o valor do VAB verificado no ano base (Gráfico 19).
Management Operators (APOGER), the Association of
Portuguese Companies for the Environment Sector (AEPSA), the
Business Council for Sustainable Development Portugal (BCSD
Portugal) and the Smart Waste Portugal Association (SWPA).
It is these entities that can strongly enhance the deepening
of cooperation in the sector and the increase of collective
efficiency in the future.
Dynamics of growth and development of the waste sector in PortugalRegarding the dynamics, the waste sector registered a very
significant growth in Portugal in the last decades, only affected by
the economic and financial crises that hit the Portuguese economy
in 2008-2009 and 2011-2012.
The most recent data available show that in 2016 the value
created by the hard core sector benefited from a cumulative
growth of almost 69% compared to 2004, after having peaked
in 2010, the year when cumulative growth compared to 2004
surpassed 61%. This strong 10-year growth was driven mainly by
the growth in waste treatment and disposal activity, whose GVA
doubled in the period under analysis, reaching 2.24 times the GVA
value recorded in the base year (Chart 19).
Gráfico 19. Dinâmica do VAB do setor dos resíduos | 2004-2016
Chart 19. GVA Dynamics of the waste sector | 2004-2016
Source: EY-AM&A based on data from Statistics Portugal (INE) and Portugal’s Water and Waste Services Regulation Authority (ERSAR)Fonte: EY-AM&A com base em dados do INE e ERSAR
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 49
REPRODUÇÃO PROIBIDA
De forma mais desagregada, é possível verificar que foi o
segmento específico do tratamento e eliminação de resíduos peri-
gosos que mais contribuiu para este resultado. Em 2004 respondia
por um VAB incipiente de 7,7 milhões de euros, mas atualmente
responde por um VAB superior a 40 milhões, tendo mesmo roçado
os 50 milhões de euros no ano de pico de 2011. De igual forma, a
atividade de tratamento e eliminação de resíduos não perigosos
também registou um crescimento muito elevado.
Não obstante a contração mais recente da atividade do
setor dos resíduos (ocorrida entre 2011 e 2012), as estatísticas
de fluxos de resíduos em Portugal mostram que o potencial de
tratamento e valorização de resíduos no país ainda é grande,
dado que uma parte significativa dos resíduos continua a ter o
aterro como destino direto ou indireto. Assim, embora se tenha
capitalizado uma parte importante do potencial de crescimento
do setor nas últimas décadas, a margem de crescimento futuro
está longe de estar esgotada.
Uma parte importante da dinâmica recente evidenciada
pelo setor dos resíduos em Portugal esteve associada à gestão de
resíduos urbanos. A Caixa 2 que se segue sistematiza os aspetos
essenciais que caraterizaram essa dinâmica e que a justificam.
As exportações têm no setor dos resíduos um significado dife-
rente da maioria das restantes atividades económicas, uma vez que
nem sempre tem uma motivação positiva numa perspetiva global,
podendo, inclusivamente, evidenciar fragilidades nos sistemas de
recolha, tratamento e valorização de resíduos por parte dos países.
In a more unbundled way, it is possible to verify that it was the
specific segment of “treatment and disposal of hazardous waste”
that contributed most to this result. In 2004, it accounted for an
incipient GVA of 7.7 million Euros, but currently it accounts for a
GVA of over 40 million, having even reached 50 million Euros in the
peak year of 2011. Likewise, the treatment and disposal of non-
hazardous waste has also grown very strongly.
Notwithstanding the most recent contraction in waste activity
(from 2011 to 2012), the statistics on waste streams in Portugal show
that the potential for waste treatment and recovery in the country
is still large, as a significant part of waste still has the landfill as a
direct or indirect destination. Thus, although a significant part of the
sector’s growth potential has been capitalised in recent decades, the
potential for future growth is far from exhausted.
An important part of the recent dynamics shown by the
waste sector in Portugal was associated with the management of
municipal waste. Box 2 below systematises the essential aspects
that have characterised and justified this dynamics.
In the waste sector, exports have a different meaning from most
other economic activities, since it has not always a positive drive from a
global perspective, and may also show weaknesses in countries’ waste
Caixa 2. Dinâmicas específicas na gestão de resíduos urbanos
Box 2. Specific dynamics in municipal waste management
The municipal waste management sector has significantly developed in Portugal in recent decades, as sustained by ERSAR (Portugal’s Water and Waste Services Regulation Authority) in its 2016 annual report on the water and waste sector.The prevailing model in the downstream management of municipal waste is that of direct management: about 9 out of 10 managing “entities” responsible for the collection of undifferentiated municipal waste are municipal services, which are spread over 82% of the municipalities of mainland Portugal. These counties represent 80% of the territory and almost 74% of the population covered. This situation contrasts with the greater level of entrepreneurship in the management of specific flows and sectoral waste. Specifically, according to the information obtained on the basis of INE’s business accounts and the information reported by the operators to ERSAR, it is possible to conclude that more than 58% of the GVA generated in 2016 in the downstream management of waste (waste collection) arose from business entities, compared to almost 42% in municipal services. This reality results from a progressive increase in the companies’ role (public and private) in this area of activity, at the expense of a reduction of municipal services’ participation, marking, therefore, a greater entrepreneurialisation and professionalisation of such activities.In the upstrem management of municipal waste, the changes in recent years were even more significant. The privatisation of EGF - Empresa Geral de Fomento, SA, a subsidiary of the AdP Group (Águas de Portugal), carried out in 2014/15, made public companies Valorminho, Resulima, Resinorte, Suldouro, Resiestrela, ERSUC, Valorlis, Valnor, Valorsul, Amarsul and Algar to pass to Suma Group (owned by the Mota-Engil and Urbaser consortium). These companies were responsible for the processing of 3.1 million tonnes of municipal waste (68% of national production), covering 60% of the population and 174 of the 278 Portuguese municipalities. Thus, with the privatisation of the EGF Group, the municipal waste management has largely gone to the private sphere, significantly reinforcing a progressive trend of the past in this regard.
Como sustentado pela ERSAR no relatório anual sobre o setor das águas e resíduos de 2016, o setor de gestão de resíduos urbanos registou, em Portugal, uma evolução muito significativa nas últimas décadas. O modelo de gestão direta é o predominante na gestão de resíduos urbanos em baixa: cerca de 9 em cada 10 “entidades” gestoras da recolha de resíduos urbanos indiferenciados são serviços municipais, espalhados por 82% dos concelhos de Portugal Continental. Esses concelhos representam 80% do território e quase 74% da população abrangida. Esta situação contrasta com o maior nível de empresarialização da gestão de fluxos específicos e na gestão de resíduos setoriais. Em concreto, segundo a informação apurada com base nas contas das empresas do INE e da informação reportada pelos operadores à ERSAR, é possível concluir que mais de 58% do VAB gerado em 2016 na gestão de resíduos em baixa (recolha de resíduos) teve origem nas entidades empresariais, face a quase 42% nos serviços municipais. Esta realidade resulta de um progressivo aumento do papel das empresas (públicas e privadas) nesta área de atividade, a expensas de uma redução do peso dos serviços municipais, marcando, portanto, uma maior empresarialização e profissionalização das atividades. Na gestão de resíduos urbanos em alta, as alterações nos últimos anos foram ainda mais significativas. A privatização da EGF - Empresa Geral de Fomento, SA, subsidiária do Grupo AdP (Águas de Portugal), levada a cabo em 2014/15, fez passar para o Grupo Suma (detido pelo consórcio Mota-Engil e Urbaser) as empresas públicas Valorminho, Resulima, Resinorte, Suldouro, Resiestrela, ERSUC, Valorlis, Valnor, Valorsul, Amarsul e Algar, que eram responsáveis pelo processamento de 3,1 milhões de toneladas de resíduos urbanos (68% da produção nacional), abrangendo 60% da população e 174 dos 278 municípios portugueses. Assim, com a privatização do Grupo EGF, a gestão de resíduos urbanos passou largamente para a esfera privada, reforçando de forma significativa uma tendência progressiva do passado neste sentido.
50 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Esta realidade assume um significado ainda mais vincado se pensar-
mos o setor dos resíduos numa perspetiva de economia circular. No
caso particular das atividades ligadas à valorização de materiais, a si-
tuação é diferente, uma vez que a existência de exportações denota
não só a existência de capacidade para a transformação de resíduos
em recursos a reintroduzir no circuito económico como também
evidencia a competitividade com que essa valorização é realizada,
ao ponto de terem um preço de venda mais competitivo do que os
materiais virgens, para que sejam realizadas exportações.
Como já referido, o setor dos resíduos em Portugal paten-
teia uma baixa orientação exportadora direta (cerca de 14%,
incluindo as atividades complementares), o que, em paralelo
com a tendência de diminuição resíduos depositados em
aterro que caracterizou o passado recente, sinaliza a existência
de uma boa capacidade de processamento, tratamento e
valorização de resíduos dentro do território nacional. Acresce
que, a maior parte das exportações portuguesas de resíduos é
realizada pelas empresas dedicadas à valorização de materiais,
embora o comércio por grosso de desperdícios e sucata tam-
bém tenha uma expressão relevante.
Os dados da Central de Balanços do Banco de Portugal permi-
tem concluir que o setor dos resíduos exportou em 2016 cerca de 338
milhões de euros. Este valor tem vindo a reduzir-se nos últimos anos, a
partir de um pico de 460 milhões de euros registado em 2012.
O saldo comercial do setor dos resíduos mostra-se larga-
mente excedentário, registando em 2016 um valor positivo
de cerca de 221 milhões de euros, podendo destacar-se o
subsetor da valorização de materiais pelo contributo para
collection, treatment and recovery systems. This reality assumes an even
greater meaning if one considers the waste sector from a circular economy
perspective. In the particular case of activities related to material recovery,
the situation is different, since the existence of exports indicates not only
that there is capacity to transform waste into resources to be reintroduced
in the economic circuit but also shows the competitiveness with which
this recovery is carried out, to the point of having a more competitive sales
price than the virgin materials, so that exports are made.
As mentioned above, the Portuguese waste sector
shows a low direct export orientation (around 14%, including
complementary activities) which, in parallel with the recent
downward trend of waste landfilled, indicates the existence of
a good capacity for waste processing, treatment and recovery
within the national territory. Moreover, most Portuguese
exports of waste are carried out by companies engaged in
material recovery, although the wholesale trade of waste and
scrap is also relevant.
Data from the Central Balance Sheet Database of Bank of
Portugal allow us to conclude that the waste sector exported
about 338 million Euros in 2016. This value has been decreasing
in recent years, from a peak of 460 million Euros in 2012.
The trade balance of the waste sector shows a large
surplus, registering a positive value of around 221 million
Euros in 2016, and the material recovery sub-sector stands
out here for the contribution made to this result (44 million
Gráfico 20. Exportações das empresas do setor dos resíduos | 2010-2016
Chart 20. Exports of waste sector companies | 2010-2016
Source: EY-AM&A based on data from Bank of PortugalFonte: EY-AM&A com base em dados do Banco de Portugal
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 51
REPRODUÇÃO PROIBIDA
esse resultado (44 milhões de euros), embora tenha sido a
atividade de comércio por grosso de desperdícios e sucata a
contribuir de forma mais relevantes para esse bom resultado
(+159 milhões de euros).
Performance económico-financeira do setor dos resíduosAlém da sustentabilidade ambiental, o tecido empresarial,
neste ou noutro qualquer setor, deve assegurar a sustentabili-
dade económico-financeira do negócio de modo a promover
continuamente o seu crescimento e criar capacidade financeira
para que o mesmo acompanhe o desenvolvimento tecnológico
através de investimentos regulares.
A robustez económico-financeira do setor era moderada-
mente elevada, em 2016, mas mostrava algumas fragilidades,
designadamente no que diz respeito à vertente económica. A
quebra recente no volume de negócios das empresas provocou
um emagrecimento dos resultados operacionais e dos cash-
flows gerados pelas operações. Esta realidade foi especialmente
visível nas empresas dos subsetores da valorização de materiais
e da descontaminação e atividades similares, que, em média,
registaram resultados líquidos negativos ou próximos de zero.
No caso da valorização de materiais, este resultado pode estar
relacionado com as dores de crescimento e com os esforços de
investimento realizados ao longo dos últimos anos.
O incumprimento das obrigações de crédito por parte
das empresas foi (e continua a ser) um dos grandes flagelos
da economia portuguesa, fator que, entre outros aspetos,
tem limitado de forma muito significativa a conceção de
novos financiamentos e, por consequência, retirado poder de
Euros), although it has been the activity of wholesale of waste
and scrap that has contributed more relevantly to this good
outcome (+159 million Euros).
Economic and financial performance of the waste sectorIn addition to environmental sustainability, the business fabric, be
it in this sector or in another one, must ensure the economic and
financial sustainability of the business in order to continuously
promote its growth and create the financial capacity to accompany
technological development through regular investments.
The sector’s economic and financial strength was
moderately high in 2016, but it showed some weaknesses,
particularly with regard to the economic aspect. The recent fall
in the companies’ turnover caused a loss in operating results
and cash-flows generated by the operations. This reality was
especially evident in the companies of ”material recovery”
and “remediation and similar activities” subsectors which, on
average, registered net losses or results close to zero. In the case
of material recovery, this result may be related to growing pains
and investment efforts made in recent years.
Failure to comply with corporate credit obligations was
(and is, still) one of the major scourges of the Portuguese
economy, which has significantly limited the design of further
Gráfico 21. Situação Económico-Financeira das Empresas do Setor dos Resíduos | 2016
Chart 21. Economic and financial situation of waste sector companies | 2016
Source: EY-AM&A based on data from Bank of PortugalFonte: EY-AM&A com base em dados do Banco de Portugal
52 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
investimento ao tecido empresarial. Porém, o setor dos resíduos
(incluído na divisão da CAE “Captação, tratamento e distribuição
de água; saneamento, gestão de resíduos e despoluição”) está
largamente alheado desta realidade apresentando umas das
taxas de crédito vencido mais baixas entre todos os setores
de atividade (apenas superado pela indústria tabaqueira, pela
indústria farmacêutica e pela indústria dos equipamentos
informáticos e produtos eletrónicos), situando-se em 2,5% no
final do ano de 2017.
funding, among other aspects, and has, consequently, taken
away the investment power from the business fabric. This is
not the case of the waste sector (included in the NACE division
“Water collection, treatment and distribution, sewerage, waste
management and remediation activities”) as it presents some of
the lowest overdue credit rates across all sectors of activity (only
surpassed by the tobacco industry, the pharmaceutical industry
and the computer equipment and electronic products industry),
standing at 2.5% by the end of 2017.
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 53
REPRODUÇÃO PROIBIDA
6. Oportunidades de circularidade
6. Circularity opportunities Com base na utilização de vários indicadores que procuram
aferir o posicionamento económico (Valor Acrescentado Bruto,
Emprego e Exportações) e o posicionamento de circularidade
(Consumos Intermédios, Resíduos Gerados, Resíduos Valori-
zados) dos vários setores que compõem a economia nacional,
construiu-se um indicador composto que procura aferir o
potencial económico de cada setor e, concomitantemente,
construiu-se também um indicador composto para avaliar o po-
tencial de circularidade setorial, no sentido de perspetivar quais
os setores que a ser alvo de aposta no âmbito da circularidade
teriam impactos mais expressivos e eficazes na concretização
de metas e objetivos propostos para esta área.
Gráfico 22. Priorização Setorial ao nível do Potencial de Circularidade e do Potencial Económico
Chart 22. Sectoral Prioritisation at the level of Circularity Potential and Economic Potential
Source: EY-AM&A, based on data from Statistics Portugal (INE)Fonte: EY-AM&A, com base em dados do INE
Based on the use of various indicators seeking to measure the
economic (Gross Value Added, Employment and Exports) and
the circularity (Intermediate Consumption, Generated Waste,
Recovered Waste) positioning of the multiple sectors that make up
the national economy, one has built both a composite indicator
aiming at gauging the economic potential of each sector and, at
the same time, another composite indicator aiming at assessing
the potential of sectoral circularity, with a view to envisioning
which sectors, to be invested in the scope of circularity, would
have more relevant and effective impact on achieving goals and
objectives proposed for this area.
54 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Constata-se, que são os setores da Fabricação de máquinas,
equipamentos e material de transporte, da Construção, das Metalúr-
gicas de base e produtos metálicos e do Comércio e serviços (exceto
CAE 4677) que revelam, em simultâneo, um maior potencial de
circularidade e um maior potencial económico. Seguem-se outros
como o setor das Indústrias extrativas, o das Indústrias alimentares,
bebidas e tabaco, o dos Minerais não metálicos, o das Indústrias da
moda (têxtil, vestuário e calçado) e o das Indústrias químicas, farma-
cêuticas, da borracha e dos plásticos.
Source: EY-AM&A, based on data from Statistics Portugal (INE)Fonte: EY-AM&A, com base em dados do INE
Gráfico 23. Importância relativa dos custos de mercadorias e matérias-primas e dos gastos com pessoal por volume de negócios | 2016
Chart 23. Relative importance of costs of goods and raw materials and personnel costs by turnover | 2016
It can be seen that it is the sectors of “Machinery, equipment
and transport material”, “Construction”, “Basic metals and metal
products” and “Commerce and services” (except NACE 4677),
that show, simultaneously, a greater potential for circularity
and a greater economic potential. These are followed by others
such as the “Extractive industries”, ”Food, beverages and tobacco
industries”, “Non-metallic minerals”, “Fashion industries (textiles,
clothing and footwear)” and “Chemical, pharmaceutical, rubber
and plastics industries”.
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 55
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Por outro lado, olhando para os dados disponíveis,
verifica-se que os setores que apresentam uma preponde-
rância relativa dos custos com matérias-primas consumidas
mais elevada são tipicamente os setores transformadores, a
agricultura e o setor da energia. Nessa linha, a implementação
de processos de planeamento, gestão e operacionalização e
controle de fluxos de matérias-primas de forma mais eficiente
nestes setores desde o ponto de origem até o ponto de con-
sumo da matéria-prima poderá implicar a geração efetiva de
maiores níveis de valor acrescentado para as empresas e, por
conseguinte, a libertação de cash-flows com eventual aplica-
ção em investimentos empresariais noutras vertentes, sejam
elas novas tecnologias, expansão da atividade, valorização de
resíduos, internacionalização ou outras.
On the other hand, looking at the available data, it can be
seen that the sectors with the highest relative preponderance
of costs with raw materials consumed are typically the
manufacturing sector, the agriculture and the energy sector.
In this line, a more efficiently implementation of planning
processes, management and operationalisation and control of
raw material flows in these sectors, from the origin point to the
consumption point of raw materials, may imply the effective
generation of higher levels of added value for companies and,
therefore, the release of cash flows with possible application
in business investments in other areas, whether they are
new technologies, expansion of activity, waste recovery,
internationalisation or others.
56 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDAO conceito de circularidade adota os processos de renovação,
restauração e recuperação para aumentar o tempo de vida dos
produtos, componentes e materiais. Esta abordagem alarga a
noção atual de reciclagem, maioritariamente focada em “quick
wins” nos fluxos de resíduos, na medida em que os produtos
“circulares” são concebidos para ser utilizados em fim de vida
como matéria-prima de outras atividades económicas.
As margens de progressão neste domínio são enormes. A título de
exemplo, refira-se que a Comissão Europeia identificou 20 matérias-pri-
mas críticas, com elevada relevância económica para a UE e alto risco de
abastecimento. Algumas destas matérias-primas incluem elementos
raros com aplicação nas tecnologias avançadas. Contudo, apesar da sua
oferta limitada, menos de 1% destes elementos são reciclados.
Os novos modelos circulares que agora estão a despontar po-
derão, a médio prazo, conduzir a uma economia de serviços mais
alargada, com enfoque no acesso à utilização dos produtos em de-
trimento da sua propriedade. Se existe um consenso alargado de
que é desejável a transição para um nível superior de circularidade
da economia, mantém-se o debate de como o mesmo poderá ser
alcançado. Alguns Estados-membros adotaram já estratégias alar-
gadas que encorajam a transição a diferentes níveis, especialmente
ao nível do estímulo da colaboração para as atividades de I&D, do
empreendedorismo e da inovação tecnológica.
Desta forma, procura-se neste capítulo fazer uma análise
a vários aspetos que assumem um papel estratégico na promo-
ção da circularidade.
Drivers da economia circular
O período de vida dos bens determina a sua velocidade de substitui-
ção e, consequentemente, o consumo de recursos naturais exigidos
para a sua produção e a quantidade de resíduos produzidos. O con-
ceito de extensão da vida útil dos bens é essencial a uma estratégia
de transição económica porque (i) oferece um elemento essencial
para despoletar a transição e (ii) é uma estratégia económica consis-
tente para o setor privado. Encurtar o ciclo de vida, como acontece
nas políticas de “obsolescência programada”, aumenta a procura para
bens de substituição (caso haja poder de compra).
A extensão da vida do produto, por outro lado, otimiza a
extensão total da vida dos bens e reduz a utilização de recursos
naturais e consequentemente de resíduos. Uma observação re-
levante prende-se com o facto da extensão da vida do produto,
por comparação com a obsolescência acelerada, corresponder
a uma substituição de atividades extrativas e de fabricação por
serviços e, por essa via, à substituição de empresas de grande
escala e intensivas em capital por empresas de menor dimen-
são, intensivas em mão-de-obra, integradas localmente.
7. Inovação, tecnologia e colaboração em cadeias de valor circular
The concept of circularity adopts the renovation, restoration
and recovery processes to increase the life time of products,
components and materials. This approach broadens the current
notion of recycling, mostly focused on “quick wins” in waste
streams, as “circular” products are designed to be used at the end
of life as a raw material for other economic activities.
The progression margins in this area are huge. As an example,
the European Commission has identified 20 critical raw materials
with high economic relevance for the EU and high risk of supply.
Some of these raw materials include rare elements with application
in advanced technologies. However, despite their limited supply,
less than 1% of these elements are recycled.
The new circular models that are now emerging may, in the
medium term, lead to a broader service economy, with a focus
on access to the use of products rather than ownership. If there
is a broad consensus in favour of the transition to a higher level
of circularity of the economy, the discussion remains on how it
can be achieved. Some Member States have already adopted
broad strategies that encourage the transition at different levels,
especially at the level of stimulating collaboration for R&D,
entrepreneurship and technological innovation activities.
In this way, this chapter seeks to analyse several aspects that
play a strategic role in promoting circularity.
Drivers of the Circular Economy
Goods lifespan determines their replacement speed and,
consequently, the consumption of natural resources required
for their production and the amount of waste produced.
The concept of the extension of the useful life of goods is
essential to an economic transition strategy because (i) it
provides an essential element to trigger the transition and
(ii) it is a consistent economic strategy for the private sector.
By shortening the life cycle, as in the case of the “planned
obsolescence” policies, the demand for replacement goods
increases (if there is purchasing power).
Conversely, the product life extension optimises the total
extension of goods life and reduces the use of natural resources
and consequently of waste. It is important to observe that the
product life extension, compared to accelerated obsolescence,
corresponds to a replacement of extractive and manufacturing
activities for services and, thereby, to the replacement of big and
capital-intensive companies for smaller, labour-intensive, locally
integrated companies.
7. Inovação, tecnologia e colaboração em cadeias de valor circular
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 57
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Em contraste com os processos produtivos lineares, as cadeias
circulares e, em particular, os ciclos mais internos de reparação
e refabrico, têm potencial de substituição de energia por mão-
de-obra (um recurso renovável).
Segundo dados empresariais, em média, 75% da energia
necessária para produzir um bem é requerida para a produ-
ção de matérias-primas, enquanto apenas 25% é usada para
o processo de transformação. Pelo contrário, em termos de
requisitos de mão-de-obra, 25% é destinada à produção de
matérias-primas enquanto 75% ao processo de transformação.
A refabricação e a reparação numa cadeia de valor circular, do
mesmo modo que os processos de transformação intensivos
em mão-de-obra, reforçam o carácter de minimização de ener-
gia e maximização de trabalho da economia. Consequentemen-
te, refabrico e reparação são frequentemente atividades mais
intensivas em trabalho que a fabricação de matérias-primas.
Elementos de inovação nos modelos de negócio circulares
Uma economia de elevada circularidade é uma composição dinâ-
mica de círculos de múltiplos recursos usados através de diferentes
economias abertas e conectadas. A inovação assenta sobre dois
conceitos relevantes: processos de ciclo fechado (“close loop
economy”) e conceção de produtos com o fim de os reconceber
(“design to re-design”). Alternativos à conceção de produtos e
sistemas circulares, estes conceitos têm sido aplicados a produtos
de conceção baseada em princípios de “eco-eficácia”, “emissões
zero” e “ecoeficiência”, que têm vindo a ser levados com sucesso ao
mercado. A aplicação da combinação destes princípios de design
permite desenvolver produtos e sistemas industriais que mantêm
e aumentam a qualidade e a produtividade material ao longo de
vários ciclos de vida.
Figura 4. Modelos de negócio associados à economia circular
Figure 4. Business models associated with the circular economy
Fonte / Source: Accenture (2014), Circular Advantage:
Innovative Business Models and Technology to Create Value
in a World without Limits of Growth
In contrast to linear production processes, circular chains,
particularly the most internal repair and remanufacturing
cycles, have the potential to replace energy by labour (a
renewable resource).
According to business data, on average, 75% of the energy
consumed to produce a good is allocated to the production of raw
materials, while only 25% is used in the transformation process. On
the contrary, in terms of labour requirements, 25% is devoted to the
production of raw materials while 75% is aimed at the transformation
process. Remanufacturing and repair in a circular value chain, as well
as labour-intensive transformation processes, strengthen the nature
of energy minimisation and maximisation of labour in the economy.
Consequently, remanufacturing and repair are often more labour-
intensive activities than the manufacturing of raw materials.
Innovation elements in circular business models
An economy of high circularity is a dynamic composition of
multi-resource circles used across different open and connected
economies. The innovation lies in two relevant concepts: ‘close-
loop economy’ and ‘design to re-design’. Being alternative to the
design of circular products and systems, these concepts have
been applied to conceptual products based on principles of “eco-
effectiveness”, “zero emissions” and “eco-efficiency”, which have
been successfully brought to market. Applying the combination
of these design principles allows for the development of industrial
products and systems that maintain and increase quality and
material productivity over several life cycles.
58 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Ecodesign sistémico nas cadeias de valor
A adoção de princípios de ecodesign, que visam uma maior
eficiência na utilização de recursos ao longo de todo o ciclo
de vida do produto, combinada com maior coordenação nas
cadeias de valor poderá prevenir de forma significativa a pro-
dução de resíduos no final do ciclo de vida. Diversas estratégias
existem para este fim, desde o desenho de produtos modulares
a produtos de elevada eficiência na sua desmontagem e reuti-
lização. Cerca de 80% do impacto ambiental de um produto é
determinado por decisões estabelecidas na fase de conceção,
as quais são hoje determinadas sobretudo por considerações
de estética e considerações económicas.
Ativos inteligentes
A interação entre plataformas físicas e digitais, ao explorar o
potencial de inovação decorrente da combinação da circulari-
dade com a tecnologia, mostra que é útil considerar os fatores
de valor associados à circularidade com aqueles que decorrem
de “equipar” os ativos com sensores e com ligação à Internet,
gerando a possibilidade transmissão de informação sobre a
localização, estado e disponibilidade. Os ativos passam, assim,
a estar dotados de “inteligência”, traduzida na geração de dados
cujos padrões fundamentais podem ser armazenados e explora-
dos por algoritmos de aprendizagem-máquina.
Prolongamento da vida do produto em ciclo fechado
São inúmeros os benefícios das inovações que alongam a vida
dos produtos. Os serviços de I&D, de reparação, de manutenção,
de leasing e de renting serão aqueles que mais beneficiarão
diretamente do alargamento da vida do produto, sendo de
destacar que estes serviços estão totalmente disseminados
por toda a economia. Por outro lado, as atividades económicas
correspondentes aos fabricantes tier 1 a 3 poderão assumir
um peso maior de serviços, em detrimento dos modelos de
negócio tradicionais OEM (Original Equipment Manufacturer).
Para além disso, todos os tipos de agentes económicos (famílias,
PMEs, empresas sociais, etc.) poderão beneficiar do alargamen-
to do ciclo de vida (quanto maior a dependência das receitas no
produto maior será o benefício de um alargamento da vida do
produto).
Em contrapartida, todos os setores de transformação têm
o potencial de serem afetados negativamente por ciclos de vida
mais longos, o que poderá resultar em barreiras e ações inde-
sejáveis, na perspetiva do bem-estar geral. As compras públicas
são um fator-chave na promoção do alargamento do ciclo de
vida do produto.
Novos mercados de matérias-primas secundárias
As necessidades de acesso às matérias-primas e aos fluxos ma-
teriais diferem de setor para setor. Embora não existam razões
para assumir que, no longo prazo, possa haver um esgotamento
nos stocks generalizados de matérias-primas, há claramente o
risco de tal acontecer no curto prazo. Por outro lado, o conceito
de sustentabilidade pressupõe a aplicação, individual e coletiva,
Systemic eco-design in value chains
The adoption of eco-design principles, which aim at greater
efficiency in resource use throughout the product life extension,
combined with greater coordination in value chains can
significantly prevent the production of waste at the end of the
life cycle. There are several strategies for this purpose, from
the design of modular products to products of high efficiency
in their disassembly and reuse. About 80% of a product’s
environmental impact is determined by decisions made at the
design stage, which are determined today mainly by aesthetics
and economic considerations.
Intelligent Assets
When exploring the innovation potential arising from the
combination of circularity and technology, the interaction between
physical and digital platforms shows that it is useful to consider
the value factors associated with circularity with those resulting
from “equipping” the assets with sensors and internet connection,
generating the possibility of transmitting information about
location, status and availability. Thus, assets become endowed
with “intelligence”, translated into data generation whose
fundamental patterns can be stored and exploited by machine-
learning algorithms.
Product life extension in closed loop
There are a myriad of benefits stemming from innovations that
extend products life. R&D, repair, maintenance, leasing and renting
services will be the ones that will benefit most directly from the
product life extension, and it is worth noting that these services
are fully disseminated throughout the economy. Moreover, the
economic activities corresponding to Tier 1 to 3 manufacturers
could assume a greater weight of services, to the detriment of
the OEM (Original Equipment Manufacturer) traditional business
models. In addition, all types of economic agents (households,
SMEs, social enterprises, etc.) may benefit from the life cycle
extension (the greater the reliance on the product revenue, the
greater the benefit of a product life extension).
In contrast, all transformation sectors have the potential
to be negatively affected by longer life cycles, which may result
in undesirable hurdles and actions from the general welfare
perspective. Public procurement is a key factor in promoting
product life cycle extension.
New secondary raw materials markets
The needs for access to raw materials and material flows differ from
sector to sector. Although there is no reason to assume that there may
be a depletion in the generalised stocks of raw materials in the long run,
there is clearly a risk that this will happen in the short term. Moreover, the
sustainability concept entails the individual and collective application, in a
strict and broad way, of the “zero waste” principle in a circularity context. In
this sense, a more intensive use of recycled raw materials makes it essential
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 59
REPRODUÇÃO PROIBIDA
de forma rigorosa e alargada do princípio “desperdício zero”
num contexto de circularidade. Neste sentido, a utilização mais
intensiva de matérias primas-recicladas torna fundamental
aumentar o âmbito e a qualidade da oferta existente e, por isso,
incorrer, no imediato, em novos custos, seja no investimento
em unidades de produção de matérias-primas recicladas ou no
encerramento das existentes.
Inovação no âmbito de Infraestruturas logísticas inteligentes
As funções de recuperação de produtos, logística e reproces-
samento exigem uma infraestrutura dedicada resultante da
renovação, melhoria e evolução das infraestruturas existentes
através da integração de “inteligência” (i.e. dados, informação
e modelos). Dado que o foco do setor dos resíduos incide em
materiais que já entraram no fluxo dos resíduos, as atividades
de prevenção não estão devidamente integradas nos modelos
de negócio do setor. A aceleração para uma economia circular
requer a incorporação de soluções eficientes para a prevenção
de resíduos, o que significa menor volume de materiais nos
fluxos. O planeamento do investimento em futuras expansões
das infraestruturas terá que incluir os efeitos destas atividades.
Para acomodar o impacto da redução da produção de resíduos,
o setor de resíduos terá que adquirir e acumular novas compe-
tências e disponibilizar novos serviços que apoiem modelos de
negócio circulares.
Estratégias colaborativas entre intervenientes
nos processos de circularidade
É necessário ter em linha de conta que a normalização intra-
setorial é uma condição essencial para atingir ganhos de escala
e assim de eficiência nos processos de recuperação e que a
colaboração entre atores de diversas cadeias de valor pode
aplicar-se a muitas outras áreas operacionais, tendo em vista
ganhos de circularidade.
Consumidor enquanto agente de mudança
Os consumidores são agentes críticos para a eficácia de todo
o sistema de crescimento da economia circular, desde logo
porque a sua experiência e prática de reciclagem determina a
qualidade do fluxo de resíduos que é disponibilizado a jusante.
O que se verifica atualmente é que, mesmo os consumidores
recicladores dedicados, declaram experiências frustrantes de
reciclagem, que não permitem aferir o impacto da contribuição
individual. A transição para uma economia mais circular exige
a mudança nos hábitos de consumo. Embora o conceito possa
ser de difícil apreensão pelo cidadão comum, a sua tradução em
termos de benefícios individuais pode conduzir a mudanças de
comportamento no sentido desejado.
to increase the scope and quality of the existing supply and therefore to
incur, at the moment, new costs, either investing in production units of
recycled raw materials or closing down the existing ones.
Innovation in intelligent logistics infrastructures
The functions of product recovery, logistics and reprocessing
require a committed infrastructure resulting from the renewal,
improvement and evolution of existing infrastructures through
“intelligence” (i.e. data, information and models) integration.
Given that the focus of the waste sector is on materials that have
already entered the waste stream, the prevention activities are
not properly integrated into the business models of the sector.
The acceleration to a circular economy requires the incorporation
of efficient solutions for waste prevention, which means less
volume of materials in the flows. Investment planning the in
future infrastructure expansions will have to include the effects of
these activities. In order to accommodate the impact of reducing
waste generation, the waste sector will have to acquire and
accumulate new skills and provide new services that support
circular business models.
Collaborative strategies amongst players in circularity processes
It is necessary to take into account that intra-sectoral
standardisation is an essential condition for achieving scale gains
and, thus, efficiency gains in recovery processes and that the
collaboration between actors from different value chains can apply
to many other operational areas, aiming at gains in circularity.
Consumer as a change agent
Consumers are critical agents for the effectiveness of the entire
system of circular economy growth, first and foremost because
their experience and practice of recycling determine the quality
of the waste stream that is made available downstream. What
is currently occurring is that even dedicated recyclers report
frustrating recycling experiences that do not allow an assessment
of the individual contribution impact. The transition towards a
more circular economy requires changing consumer habits. Even
though the concept may be difficult to grasp by the ordinary
citizen, its translation in terms of individual benefits may lead to
behavioural changes in the desired direction.
60 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDAO presente estudo examinou detalhadamente o quadro
legislativo relevante para a transição da economia para um
padrão circular. Sintetizam-se de seguida os pilares reguladores
fundamentais.
Plano de Ação (Europeu) para a Economia CircularLegislação Antecedente
A estratégia temática de 2005 estabeleceu o quadro geral da
política europeia de resíduos, que modernizou a legislação e
introduziu na abordagem os conceitos de ciclos de vida, pre-
venção da produção de resíduos e promoção da reciclagem.
A Diretiva Quadro Resíduos de 2008 estabeleceu um
abrangente quadro legislativo. Foi aqui que foram consagrados
os principais conceitos da gestão de resíduos, nomeadamente o
“princípio do poluidor pagador”, a “hierarquia dos resíduos” e o
“estatuto de fim de resíduo” (i.e. definição de quando o resíduo
deixa de o ser depois da recuperação). A Diretiva enumera as
operações de eliminação e recuperação de resíduos, bem como
as características que tornam um resíduo num material perigo-
so. A Diretiva estabeleceu ainda metas a serem alcançadas em
2020: 50% dos resíduos urbanos em reutilização e reciclagem
e 70% dos resíduos de construção e demolição (RCD) em
preparação para reutilização, reciclagem e outros métodos de
valorização e recuperação. Esta Diretiva requer que os Estados-
membros elaborem Planos de Gestão de Resíduos ao nível
nacional, regional e local (caso aplicáveis).
A Diretiva Resíduos foi complementada por duas outras: a
Diretiva Aterros de 1999, a qual erradica a deposição em aterro
de resíduos sem tratamento e estabelece metas para a redução
dos resíduos urbanos biodegradáveis que podem ser depo-
sitados em aterro. A segunda é o Regulamento de Transporte
de Resíduos que estabelece informação e procedimentos de
notificação ao transporte transfronteiriço. A Diretiva Resíduos
é complementada ainda por várias normas que se aplicam a
fluxos específicos de resíduos. As instalações específicas estão
igualmente sujeitas a normas legais. Ainda segundo a Diretiva
Resíduos, os implementing acts definiram os critérios para o
estatuto de fim de resíduo para os seguintes materiais: metais,
vidro e cobre.
A iniciativa “Matérias-Primas” foi lançada em novembro
de 2008, bem como uma análise circunstanciada da procura e
potencial escassez da matérias-primas fundamentais.
Já o conceito de gestão do resíduo como um recurso foi
apresentado na iniciativa temática “Roadmap to a resource effi-
cient Europe”, lançada em 2011. Esta iniciativa visou definir ob-
jetivos a médio e longo prazo em matéria de utilização eficiente
8. Políticas públicas para acelerar a transição para a economia circular
The present study has fully looked into the relevant legislative
framework for the economy’s transition to a circular pattern.
The key regulatory pillars are summarized below.
(European) Action Plan for the Circular EconomyPrevious Legislation
The 2005 thematic strategy has laid down the general framework
for European waste policy, which has modernised legislation and
has introduced the concepts of life cycle, prevention of waste
generation and promotion of recycling.
The 2008 Waste Framework Directive has set a
comprehensive legislative framework. It was here where the main
concepts of waste management were enshrined, namely the
“polluter pays principle”, the “waste hierarchy” and the “end-
of-waste criteria” (i.e. definition explains when waste ceases to
be waste after recovery). The Directive lists waste disposal and
recovery operations, as well as the characteristics that make waste
hazardous. The Directive also lays down targets to be achieved
by 2020: 50% of municipal waste in reuse and recycling and 70%
of construction and demolition waste (CDW) in preparation for
reuse, recycling and other recovery methods. This Directive requires
Member States to draw up Waste Management Plans at national,
regional and local level (if applicable).
The Waste Directive was complemented by other two:
the first one is the 1999 Landfill Directive, which eradicates the
landfill of untreated waste and sets targets for the reduction
of biodegradable municipal waste that can be landfilled. The
second one is the Waste Transport Regulation that establishes
information and notification procedures for the transboundary
shipments (i.e. transport) of waste. The Waste Directive is further
complemented by several standards that apply to specific waste
streams. Specific facilities are also subject to legal regulations.
Moreover, according to the Waste Directive, the implementing
acts have defined the end-of-waste criteria for the following
materials: metals, glass and copper.
The “Raw-Materials” initiative was launched in November
2008 as well as a detailed analysis of demand and potential
shortage of key raw materials.
As for the concept of ‘waste management as a resource’, it
was presented in the thematic initiative “Roadmap to a resource
efficient Europe”, launched in 2011. This initiative was aimed at
setting medium and long-term objectives in the efficient use of
resources and means to achieve them. This roadmap was built
upon and complemented other initiatives under the flagship
8. Public policies to accelerate the transition towards the circular economy
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 61
REPRODUÇÃO PROIBIDA
dos recursos e meios para os alcançar. Este roteiro teve por base
e complementou as outras iniciativas no âmbito da iniciativa
emblemática, em particular o “Roteiro para uma economia
hipocarbónica”, o Livro Branco dos Transportes e o Roteiro da
Energia, e teve em consideração os progressos realizados com
a Estratégia Temática sobre Utilização Sustentável dos Recursos
Naturais de 2005 e a Estratégia de Desenvolvimento Sustentá-
vel da UE.
O roteiro enquadrou as ações a desenvolver, providencian-
do uma visão para as mudanças estruturais e tecnológicas ne-
cessárias até 2050, considerando medidas a ser implementadas
e metas a ser alcançadas em 2020 para diversas áreas. Trata-se
de uma agenda para a competitividade e o crescimento, ba-
seada na eficiência de utilização recursos no fabrico e consumo
de bens e na criação de atividade empresarial e emprego em
torno de atividades como reciclagem, conceção de produtos,
substituição de materiais e eco-engenharia.
Finalmente, o 7.º Programa de Ação para o Ambiente,
com o conceito de “living well, within the limits of out planet”,
contemplou o objetivo prioritário da gestão de resíduos de
“transformar a União numa economia eficiente em recursos,
verde, competitiva e de baixo carbono”.
Plano de Ação para Economia Circular 2015
A fim de facilitar a transição para uma economia mais circular,
a Comissão apresentou em dezembro de 2015 um pacote de
medidas com propostas legislativas revistas sobre os resíduos,
mas também com um plano de ação abrangente que define
um mandato concreto para o período de vigência da presente
Comissão. As propostas relativas aos resíduos estabelecem uma
visão clara e ambiciosa de longo prazo para aumentar a recicla-
gem e reduzir a deposição em aterros, bem como de estímulo
aos mercados de reutilização, reparação e re-fabrico, desen-
volvimento de mercados de recuperação de materiais e de
matérias-primas secundárias e, ainda, níveis muito superiores
de aproveitamento de bio-resíduos, propondo simultaneamen-
te medidas concretas para vencer os obstáculos no terreno em
termos de melhoria da gestão dos resíduos.
Um dos aspetos mais relevantes do plano passa por asse-
gurar um quadro normativo adequado ao desenvolvimento da
economia circular no Mercado Único e fornecer sinais claros aos
atores económicos e à sociedade sobre a via a seguir, com a defi-
nição de objetivos de longo prazo para os resíduos e o estabeleci-
mento de um conjunto concreto de ações a realizar até 2020.
O plano de ação proposto visa assim promover o inves-
timento e assegurar condições favoráveis para a inovação,
eliminar obstáculos decorrentes da legislação, aprofundar o
Mercado Único e criar condições equitativas que permitam o
envolvimento de todas as partes interessadas.
Adicionalmente, é proposta a implementação de um
quadro de controlo para acompanhar os principais elementos do
plano de ação e o desenvolvimento de uma metodologia comum
da UE para aferir os desperdícios alimentares e definir indicadores
a aplicar. O quadro incluirá indicadores em domínios como:
initiative, in particular the “Roadmap for a Low Carbon Economy”,
the “White Paper on Transport” and the “Energy Roadmap”,
and took into account progress made with the 2005 Thematic
Strategy on the Sustainable Use of Natural Resources and the EU
Sustainable Development Strategy.
The roadmap has framed the actions to be developed,
providing a vision for the structural and technological changes
required by 2050, considering measures to be implemented and
goals to be achieved in 2020 in several areas. It is an agenda
for competitiveness and growth, based on the efficient use of
resources, on the production and consumption of goods and on
the creation of business activity and job opportunities around
activities such as recycling, product design, materials substitution
and eco-engineering.
Finally, the 7th Environment Action Programme, with
the concept of “living well, within the limits of our planet”,
has included the priority objective of waste management of
“turning the EU into a resource-efficient, green and competitive
low-carbon economy”.
2015 Action Plan for the Circular Economy
In order to facilitate the transition towards a more circular
economy, in December 2015, the Commission put forward a
package of measures with revised legislative proposals on waste,
but also with a comprehensive plan of action that defines a
specific mandate for the period of validity of this Commission.
Waste proposals set out a clear and ambitious long-term vision
to increase recycling and reduce landfill as well as stimulate the
reuse, repair and remanufacturing markets, development of
recovery markets for materials and secondary raw materials and
also higher levels of use of bio-waste, while proposing concrete
measures to overcome obstacles on the ground in terms of
improved waste management.
One of the most relevant aspects of the plan is to ensure
a proper regulatory framework for the development of the
circular economy in the single market and provide clear signals
to economic actors and society on the way forward, with the
definition of long-term objectives for waste and the establishment
of a concrete set of actions to be carried out by 2020.
The proposed action plan aims at promoting investment and
ensuring favourable conditions for innovation, removing obstacles
arising from legislation, deepening the single market and creating
a fair conditions enabling all stakeholders to be involved.
In addition, it is proposed to implement a monitoring
framework to follow the main elements of the action plan and
develop a common EU methodology to measure food waste and
define the indicators to be applied. The framework will include
indicators in areas such as:
• security of supply of essential raw materials;
• repair and reuse;
62 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
• a segurança do abastecimento de matérias-primas
essenciais;
• a reparação e reutilização;
• a produção de resíduos;
• a gestão dos resíduos;
• o comércio de matérias-primas secundárias na UE e com
países terceiros;
• a utilização de materiais reciclados em produtos.
A execução deste plano e respetivos objetivos pressupõe
investimentos em infraestruturas de recolha e processamento
dos resíduos nos sistemas nacionais e regionais, numa conjun-
tura onde a capacidade dos Estados para proceder a políticas
de investimento público está bastante limitada.
Com a execução deste plano, a prevenção dos resíduos, a
conceção ecológica, a reutilização e medidas similares poderão
trazer às empresas da União Europeia poupanças líquidas de
600 mil milhões de euros, ou seja, 8% do total do seu volume de
negócios anual, e simultaneamente, uma redução de 2% a 4%
das emissões totais anuais de gases com efeito de estufa.
Instrumentos de política pública nacional
Portugal tem disponível um vasto conjunto de instrumentos de
política pública relacionados com a economia circular, que se
podem classificar em quatro tipologias:
• Estratégia, programas, planos
O quadro legislativo nacional contempla diversas estraté-
gias, programas e planos em diversos domínios conexos
com a Economia Circular, traduzidos nos seguintes
documentos: Compromisso para o Crescimento Verde;
Estratégia Nacional para o Desenvolvimento Sustentável;
Programas de Prevenção de Resíduos Urbanos e de Resí-
duos Industriais; Planos de Gestão de Resíduos Urbanos
(Persu II), Industriais (PESGRI) e Hospitalares (PERH); Planos
nacionais para a eficiência energética e para as energias
renováveis. Muito recentemente, foi ainda aprovado o
Plano de Ação para a Economia Circular (PAEC).
O quadro de políticas públicas referentes à promoção
da competitividade empresarial conta ainda com os
seguintes instrumentos de abrangência transversal com
referências à economia circular e verde, nomeadamente
à eficiência de recursos e a ecoinovação: Estratégia de
Fomento Industrial para o Crescimento e o Emprego
2014-2020; Acordo de Parceria Portugal 2020 e respetivos
Programas Operacionais; Compromisso para a Competiti-
vidade Sustentável do Sector da Construção e Imobiliário.
De interesse referir ainda outros instrumentos de política
publica orientados ao estímulo da eficiência material:
Regime geral aplicável à prevenção, produção e gestão
de resíduos (transpõe a diretiva quadro de resíduos),
DL sobre a operação de tratamento de resíduos (aterro
e inceneração) e DL sobre fluxos específicos (embala-
gens, pilhas e acumuladores, resíduos de equipamentos
• waste generation;
• waste management;
• trade in secondary raw materials both in the EU and with
third countries;
• use of recycled materials in products.
The implementation of this plan and its objectives entails
investments in waste collection and processing infrastructures
in national and regional systems, at a time when the capacity of
States to carry out public investment policies is quite limited.
By implementing this plan, waste prevention, eco-design,
re-use and similar measures could bring net savings of 600 billion
Euros to EU companies, that is to say 8% of their total annual
turnover, and at the same time, a reduction of 2% to 4% of total
annual greenhouse gas emissions.
Instruments of national public policy
Portugal has a wide range of public policy instruments
related to the circular economy, which can be classified into
four types:
• Strategy, programmes, plans
The national legislative framework includes a number of
strategies, programmes and plans in several areas related
to the Circular Economy, as reflected in the following do-
cuments: Commitment to Green Growth; National Strate-
gy for Sustainable Development; municipal and industrial
Waste Prevention Programmes; waste management plans
such as: the Strategic municipal Waste Plan (PERSU II),
the Strategic Industrial Waste Management Plan (PESGRI)
and the Strategic Hospital Waste Plan (PERH); National
plans for energy efficiency and renewable energy. Most
recently, the Action Plan for the Circular Economy (PAEC)
was approved.
The public policy framework for promoting business
competitiveness also includes the following transversal
instruments with references to the circular and green
economy, namely to resource efficiency and eco-inno-
vation: Industrial Development Strategy for Growth and
Employment 2014-2020, 13-20; Portugal 2020 Partnership
Agreement and its Operational Programmes; Commitment
towards sustainable competitiveness of the construction
and real estate sector.
It should also be noted that there are other public policy
instruments aimed at stimulating material efficiency:
General regime applicable to prevention, generation
and management of waste (transposes the waste fra-
mework directive), DL on the waste treatment operation
(landfill and incineration) and DL on specific streams
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 63
REPRODUÇÃO PROIBIDA
elétricos e eletrónicos, veículos em fim de vida, óleos
alimentares usados, óleos minerais usados e resíduos de
construção e demolição).
• Sistemas voluntários
No âmbito dos sistemas voluntários, com enfoque
na eficiência dos recursos materiais e energia e na
promoção de melhoria contínua no desempenho
ambiental, destacam-se o sistema comunitário de
atribuição do rótulo ecológico, o sistema comunitário
de eco gestão e auditoria EMAS e ainda os certificados
de gestão ambiental.
• Instrumentos económico-financeiros
Esta é uma vasta área de intervenção a nível europeu e
alguns destes instrumentos têm vindo a ser transpostos e
aplicados para a economia nacional, nomeadamente (i) a
taxa de gestão de resíduos, que promove a aplicação do
princípio da hierarquia de gestão de resíduos, (ii) o mo-
delo da responsabilidade alargada do produtor aplicado
à gestão de fluxos específicos de resíduos, (iii) o Mercado
Organizado de Resíduos (MOR), que facilita a promoção de
trocas comerciais dos diversos tipos de resíduos, potencia
a sua valorização e reintrodução no sistema económico,
de forma transparente e confiável.
• Sistemas de incentivos
No âmbito do Portugal 2020, o PO SEUR - Programa Ope-
racional Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos,
pretende contribuir especialmente na prioridade de
crescimento sustentável, respondendo aos desafios de
transição para uma economia de baixo carbono, assente
numa utilização mais eficiente de recursos e na promoção
de maior resiliência face aos riscos climáticos e às catástro-
fes (ver secção Financiamento).
Estímulo à transição para a economia circular e eliminação de barreirasNo atual quadro regulamentar existem ainda inúmeras barreiras
e falhas de mercado que persistem como inibidores da transi-
ção para níveis superiores de circularidade na economia:
• Cumprimento das metas ambientais
O cumprimento das metas inscritas na Diretiva Resí-
duos e conexas tem sido apontado no debate público
como o desafio principal. Aponta-se o desfasamento
entre as opções tecnológicas de Portugal no sector dos
resíduos (na área do Tratamento mecânico e Biológi-
co) e as prioridades inscritas no plano de ação da UE
(ênfase na recolha seletiva de resíduos urbanos e sua
valorização biológica).
• Fiabilidade da Informação disponível sobre o sector
É reconhecido pela generalidade dos agentes do sector
dos resíduos que a informação disponibilizada pelas
(packaging, batteries and accumulators, waste from
electrical and electronic equipment, end-of-life vehicles,
used cooking oils, mineral waste oils and construction
and demolition waste).
• Voluntary systems
In the context of voluntary systems, with a focus on material
resource and energy efficiency and on the promotion of
continuous improvement in environmental performance, the
Community eco-label award scheme, the EMAS (EU Eco-Ma-
nagement and Audit Scheme) and also the environmental
management certificates.
• Economic and financial instruments
This is a wide area of intervention at European level and
some of these instruments have been transposed and
applied to the national economy, namely (i) the waste
management rate, which promotes the application of the
waste management hierarchy principle, (ii) the extended
producer responsibility model applied to the mana-
gement of specific waste streams, (iii) the Organized
Waste Market (OWM), which promotes the exchange of
different types of waste and enhances its recovery and
reintroduction in the economic system, in a transparent
and reliable way.
• Incentive schemes
Under the Portugal 2020, the PO SEUR - Operational
Programme for Sustainability and Efficient Use of
Resources aims to particularly contribute to the priority
of sustainable growth, responding to the challenges of
a transition to a low-carbon economy based on a more
efficient use of resources and on the promotion of a
greater resilience to climate risks and disasters
(see Financing section).
Stimulus to the transition towards the circular economy and elimination of barriersIn the current regulatory framework there are still numerous
barriers and market failures that remain as inhibitors
of the transition to higher levels of circularity in the economy:
• Compliance with environmental targets
The compliance with the targets set out in the Waste
Directive and related Directives has been spotlighted in
the public debate as the main challenge. The gap between
Portugal’s technological options in the waste sector (in
the area of mechanical and biological treatment) and the
priorities set out in the EU action plan (emphasis on the
selective collection of municipal waste and its biological
valorisation) is pointed out.
64 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
entidades oficiais não reflete a realidade do sector, sendo
pois, necessário reforçar os mecanismos de fiabilização
desta informação de modo a permitir maior transparência
e rastreabilidade e assim maior eficiência ao mercado.
• Custos burocráticas e administrativos
Numa fase de transição, antecipa-se maior carga burocrá-
tica e administrativa para as empresas, a qual poderá re-
presentar uma desvantagem face a produtores localizados
fora da UE.
• Procura para matérias-primas secundárias
O conceito de “resíduo como recurso” e a sua valorização
esbarra em barreiras burocráticas, mas igualmente na
ausência de um mercado organizado de matérias-primas.
• Estatuto de resíduo
A transformação de resíduos em matérias-primas se-
cundárias (denominada “desclassificação”) confronta-se
com normativos complexos que dificultam e elevam os
custos dos projetos. Por outro lado, não é aconselhável a
simplificação exagerada das exigências para não colocar
em causa a segurança e qualidade dos materiais.
• Segurança jurídica
O roteiro da UE contém diversas áreas de indefinição.
Estes vazios legais são percecionados pelas empresas e
empreendedores como elementos de insegurança e risco
que poderão naturalmente condicionar as decisões de in-
vestimento. Esta insegurança jurídica afeta particularmen-
te as empresas de menor dimensão e por isso com menos
recursos para intervenção aos níveis de decisão política.
• Compras públicas
Sendo a administração pública o maior comprador de
bens e serviços, poderá representar por esta via um catali-
sador no processo de transição ao exigir nos cadernos de
encargos de obra pública ou na especificação de produtos
requisitos que incentivem a circularidade.
• Mercados urbanos eficientes
As mudanças que se têm verificado na política europeia
refletidas na legislação de diversos Estados-membros têm
tido fortes consequências na organização do sector serviços
SGRU, na evolução da estrutura da cadeia de valor e nas
falhas de mercados e inerentes problemas de governança.
Os investimentos necessários na inovação e na infraestrutura
são neste sector intensivos em capital e estendem-se ao
longo de um horizonte de médio e longo prazo. Desse modo,
é necessário garantir estabilidade regulatória, clareza na
aplicação das normas e regras que promovam a concorrência
saudável entre os atores no mercado (sejam públicos ou pri-
vados). O princípio há muito estabelecido na UE de mercados
livres e abertos deve ser aplicado de forma consistente.
• Reliability of available data on the sector
It is recognised by the majority of waste agents that the infor-
mation made available by the official entities does not reflect
the sector´s reality. Therefore, it is necessary to strengthen
the mechanisms of reliability of this information in order to
allow greater transparency and traceability and, thus, greater
efficiency to the market.
• Bureaucratic and administrative costs
In a transitional phase, it is expected that companies get
greater bureaucratic and administrative burdens, which may
represent a disadvantage in relation to producers located
outside the EU.
• Demand for secondary raw materials
The concept of “waste as a resource” and its valorisation
come up against bureaucratic barriers and also against the
absence of an organized market for raw materials.
• Waste criteria
The transformation of waste into secondary raw materials
(referred to as “declassification”) is confronted with complex
regulations that hamper and raise the projects’ costs. Howe-
ver, it is not advisable to oversimplify the requirements in
order to avoid risking materials’ safety and quality of.
• Legal security
The EU roadmap contains several undefined areas. These
legal gaps are perceived by companies and entrepreneurs as
elements of insecurity and risk that can naturally affect in-
vestment decisions. This legal uncertainty particularly affects
smaller companies with fewer resources for intervention at
the political decision-making levels.
• Public procurement
As the public administration is the largest purchaser of goods
and services, it may represent a catalyst in the transition
process by demanding requirements in the public work speci-
fications or product specifications to encourage circularity.
• Efficient urban markets
The changes that have taken place in the European policy,
which are reflected in the legislation of several Member
States, have had a strong impact on the organisation of the
Municipal Waste Management Systems services sector, on
the evolution of the value chain structure and on market
failures and inherent governance problems.
The necessary investments in innovation and infrastructure
are capital intensive in this sector and extend over a medium
and long term horizon. Therefore, regulatory stability, clarity
in the application of standards and rules that promote
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 65
REPRODUÇÃO PROIBIDA
• Mercados para produtos
A intensificação da circularidade da economia depende da
existência de mercados eficientes para as matérias-primas
secundárias (MPS) produzidas pelos sectores de recicla-
gem e reprocessamento. Estes mercados são determinan-
tes para a viabilidade económica e competitividade do
sector de gestão de resíduos nacional.
Face à competição direta com matérias-primas virgens
equivalentes, o sector da reciclagem está sujeito a pressão
decorrente dos custos crescentes inerentes à recolha e
processamento dos resíduos. Os constrangimentos estru-
turais e técnicos constituem assim um entrave significativo
à competitividade do sector, que poderão ser minimizados
caso na fase da conceção do produto tenham sido tomados
em consideração requisitos para a fase de pós-consumo
(recolha, triagem, desmantelamento e reciclagem).
Se a “reciclabilidade” do produto não for um fator central
na conceção e engenharia do produto, o respetivo pro-
cessamento torna-se muito dispendioso, ocorrendo uma
“externalidade técnica”. Por outro lado, se as empresas de
recolha e reciclagem detiverem poder de mercado, farão
pressão para a subida dos preços dos produtos reciclados
(o que restringirá os volumes reciclados).
• Alternativas ilegais à reciclagem
As falhas de mercado mais óbvias prendem-se com o
sector da gestão de resíduos e estão relacionadas com os
impactos ambientais das alternativas ilegais à reciclagem
(free-riding na responsabilidade alargada do produtor e
atos ilegais de despejo, aterro e incineração).
Mesmo no pressuposto que o agente económico age
num quadro legal, os custos de tratamento alternativo ou
métodos de eliminação são frequentemente demasiada-
mente baixos por comparação com o custo da reciclagem,
dado que não são verdadeiramente internalizados. Ou
seja, os custos de reciclagem são mais elevados que as
alternativas. Daqui resulta que qualquer medida que
internalize os custos ambientais das alternativas conduzirá
a taxas de reciclagem superiores.
• Formação de preços MPS
A conjuntura de queda e volatilidade de preços nos mer-
cados das matérias-primas virgens, onde acresce a intensa
concorrência, tem tido como consequência que os preços
praticados nos mercados de MPS dificilmente permitem
cobrir os custos da recolha e processamento. Os preços das
matérias-primas virgens e das MPS são influenciados por
diferentes fatores. Os preços das MPS são determinados
pelo custo e eficiência do processo de recolha e tratamento
dos resíduos e intermediado pela procura. Numa situação
em que preços das matérias-primas virgens são inferiores
aos preços das MPS (e.g. caso dos plásticos virgens), as em-
presas compradoras preferem as primeiras e os recicladores
healthy competition between market actors (whether public
or private) should be ensured. The EU’s long-established prin-
ciple of free and open markets must be consistently applied.
• Markets for products
The intensification of the circularity of the economy depends
on the existence of efficient markets for secondary raw mate-
rials (SRM) produced by the recycling and reprocessing sectors.
These markets are decisive for the economic viability and
competitiveness of the national waste management sector.
Given the direct competition with equivalent virgin raw
materials, the recycling sector is subject to pressure resulting
from the increasing costs associated with waste collection
and processing. Structural and technical constraints, thus
constitute a significant barrier to the sector’s competitiveness,
which could be minimised if, in the product design phase,
requirements were taken into account for the post-consump-
tion phase (collection, sorting, dismantling and recycling).
If the product ‘recyclability’ is not a major factor in the
product design and engineering, its processing becomes
very expensive and a “technical externality” occurs.
In addition, if the collecting and recycling companies
have market power, they will push for prices rise of the
recycled products (which will restrict the amount of
recycled products).
• Illegal alternatives to recycling
The most obvious market failures refer to the waste mana-
gement sector and are related to the environmental impacts
of illegal alternatives to recycling (free riding on extended
producer responsibility and illegal disposal, landfill and
incineration).
Even assuming that the economic agent acts within a legal
framework, the costs of alternative treatment or disposal
methods are often too low compared to the recycling cost,
since they are not truly internalised. In other words, recycling
costs are higher than the alternative options. This means that
any measure that internalises the environmental costs of the
alternative options will lead to higher recycling rates.
• SRM Price Formation
The combination of both price drop and volatility in the
markets for virgin raw materials, coupled with the intense
competition, has been causing lower prices on the SRM (se-
condary raw materials) markets, which are unlikely to cover
the collection and processing costs. Virgin raw materials and
SRM prices are influenced by different factors. SRM prices are
determined by the cost and efficiency of the waste collection
and treatment process and are intermediated by demand.
In a situation where virgin raw material prices are lower
than SRM (as is the case of virgin plastics), the purchasing
66 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
e reprocessadores não possuem condições comerciais para
competirem, colocando assim toda a cadeia de valor das
MPS em risco em termos da sua circularidade e com dificul-
dades de recuperação célere deste tipo de choques.
• Riscos de volatilidade de preços MPS
Outra vulnerabilidade relaciona-se com a anterior e decorre
do impacto do forte risco de volatilidade dos preços nos
mercados MPS e o seu impacto na cadeia de valor de recicla-
gem. Depois do pico registado em 2011 e 2012, a tendência
de queda dos preços dos MPS tem gerado contração das
margens dos operadores, cortes substanciais nos orçamentos
das entidades públicas locais e condições muito rigorosas de
operação para alguns elos da cadeia de valor de processa-
mento. Os recicladores não têm desta forma capacidade de
estabelecer estratégias para alinhamento com o mercado
de matérias-primas no “price point” adequado, como por
exemplo armazenamento de MPS ou redução da produção
através da restrição de fluxos de resíduos para a instalação de
processamento. Derivado do seu custo e inércia dos seus flu-
xos, as atividades de recolha e processamento terão sempre
que manter o seu funcionamento independentemente das
condições de mercado MPS.
• Dependência da procura externa
A última vulnerabilidade prende-se com a dependência
da Europa no mercado de exportação para colocação do
volume de MPS produzidas. A falta de medidas do lado da
procura tem tido como consequência o baixo dinamismo do
mercado interno europeu. Ao nível das taxas de reciclagem
atuais, segundo dados do Eurostat, a UE exporta cerca de
25% das MPS produzida. Será necessário gerar maiores níveis
de utilização de MPS, sendo consistente com a meta de rein-
dustrialização da economia europeia (20% do PIB) e com o
inevitável crescimento da produção local aos mercados para
onde as exportações europeias se destinam.
• Simbioses de resíduos industriais
Verifica-se que a eficiência material na indústria não
dispõe ainda de instrumentos de política pública que
eleve a dimensão material ao mesmo plano que por
exemplo a eficiência energética ou o uso eficiente água.
Os instrumentos existentes para resíduos industriais não
estão suficientemente orientados para otimizar os ciclos
de vidas dos materiais e a promoção do fecho de ciclo não
está formalizada e integrada nos níveis normativos atuais.
Estas limitações dificultam a contabilização da produção
e a avaliação do mercado potencial de substâncias e
matérias às quais seriam potencialmente aplicáveis os
FER e não contribuem para a constituição de possíveis
simbioses industriais. Embora existam dados de produção
de resíduos industriais cujo reporting é obrigatório, o
perfil de rastreabilidade não é facilmente descortinável e
em alguns casos é mesmo desconhecido.
companies prefer the former ones and recyclers and reproces-
sors do not have the commercial conditions to compete,
thus endangering the entire SRM value chain in terms of its
circularity, which will struggle to quickly recover from this
kind of shock.
• SRM price volatility risks
Another vulnerability is related to the previous one and
derives from the impact of the strong price volatility risk in
the SRM markets and its impact on the recycling value chain.
Following the peak in 2011 and 2012, the trend of SRM price
drop has led to lower operator margins, substantial cuts in
local government budgets, and very strict operating condi-
tions for some links in the processing value chain. Thereby,
recyclers are not in a position to establish strategies for alig-
nment with the market for raw materials at the appropriate
price point, such as SRM storage or reduction of production
by restricting waste streams to the processing facility. Due to
their cost and inertia of their flows, the collection and proces-
sing activities will always have to maintain their operation
regardless the SRM market conditions.
• Dependence on external demand
The last vulnerability concerns Europe’s dependence on the
export market to place the SRM volume produced. The lack of
measures on the demand side has led to the low dynamism
of the European domestic market. Regarding the current
recycling rates, according to Eurostat data, the EU exports
25% of the SRM produced. It will be necessary to generate
higher levels of SRM use, being consistent with the European
economy’s re-industrialization target (20% of GDP) and with
the inevitable growth of local production in the markets
where European exports are destined.
• Symbioses of industrial waste
It is observed that the material efficiency in the industry does
not yet have public policy instruments that raise the material
dimension to the same level as for example the energy
efficiency or the efficient use of water. Existing instruments
for industrial waste are not sufficiently oriented to optimise
material life cycles and the cycle closure promotion is not
formalised and integrated into current regulatory levels.
These limitations make it difficult to account for production
and assess the potential market for substances and materials
to which the EWC (end-of-waste criteria) could potentially
apply and do not contribute to the constitution of possible in-
dustrial symbioses, although there is data on the generation
of industrial waste whose reporting is mandatory, and the
traceability profile is not easily visible and, in some cases, is
even unknown.
In waste declassification, the economic agents expect to full
explore the possibilities provided by the Waste Framework
Directive / General Regime for waste prevention, generation
and management, in the “waste declassification” area. It
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 67
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Na desclassificação de resíduos, há expectativas dos agentes
económicos face à plena exploração das possibilidades aber-
tas pela Diretiva quadro de resíduos /Regime geral aplicável
à prevenção, produção e gestão de resíduos, na vertente da
“desclassificação de resíduos”. Espera-se que estas possibilida-
des, que decorrem da introdução dos conceitos de “subpro-
dutos” e “fim do estatuto de resíduo”, possam contribuir para
uma redução dos níveis de utilização de matérias-primas
virgens e para o fecho dos ciclos materiais.
• Governância e planeamento integrado
Deve ser desenvolvido um maior esforço na promoção de
maior interligação entre as várias políticas que promovam
a conceção mais sustentável dos produtos, permitindo
assim facilitar a sua valorização ao longo do seu ciclo de
vida, bem como um maior estímulo à incorporação de
matérias-primas secundárias pela indústria.
A título de exemplo, a política de resíduos requer maior
harmonização de premissas de gestão dos fluxos espe-
cíficos com as do Regime geral de gestão de resíduos,
consistente com a aplicação do princípio da hierarquia de
gestão de resíduos e com metodologias comuns na elabo-
ração de metas de gestão (por fluxo e por material).
Investimento e financiamento à transiçãoAs condições de redução de risco de investimento não estão
ainda asseguradas em muitos Estados-membros, nos quais se
inclui Portugal. Considera-se como fator crítico a insuficiente ca-
pacidade dos Estados de fazer cumprir o quadro regulatório, o
que desincentiva os operadores legítimos no mercado e retrai o
novo investimento. Falta capacidade de planeamento estratégi-
co coerente ao longo da cadeia de valor de gestão de resíduos,
desde a recolha, tratamento e processamento até aos (ainda frá-
geis) mercados de MPS, que dificilmente resistirão à volatilidade
do mercado sem medidas de política pública adequadas que
viabilizem economicamente as operações de recolha.
É por isso fundamental adotar uma visão europeia e nacio-
nal de longo prazo, para além do horizonte 2020, que inclua o
quadro legal, a política de recursos e mercados competitivos e
eficientes. O papel dos apoios ao investimento é crítico, relevan-
do-se os apoios disponíveis nos seguintes instrumentos:
• Instrumentos de incentivo
No âmbito da economia circular existem vários canais de
apoio ao investimento que visam a promoção e dinamização
da economia circular a nível nacional por promotores públi-
cos e privados. A acrescer às ações específicas que recaem so-
bre cada fase da cadeia de valor e sobre cada setor-chave, é
indispensável criar condições favoráveis ao desenvolvimento
da economia circular e à respetiva mobilização de recursos.
O apoio à investigação, desenvolvimento e inovação repre-
senta um fator de importância relevante para promover esta
transição e, paralelamente, contribuirá para a competitivida-
de e modernização da indústria da própria UE. O programa
is expected that these possibilities, which arise from the
introduction of “by-products” and “end-of-waste criteria”
concepts, can contribute to a reduction in the levels of virgin
raw materials use and to the closure of material cycles.
• Governance and integrated planning
A greater effort should be made to foster greater intercon-
nection amongst the various policies that promote a more
sustainable product design, thus facilitating their valorisa-
tion throughout their life cycle as well as encouraging the
incorporation of secondary raw materials by industry.
As an example, waste policy requires greater harmonisation
of premises for managing specific flows with those of the Ge-
neral Waste Management Regime to be consistent with the
application of the waste management hierarchy principle,
with common methodologies in developing management
targets (by flow and by material).
Investment and funding for the transitionThe conditions for reducing investment risk are not yet assured
in many Member States, including Portugal. One should consider
as a critical factor the insufficient ability of States to enforce the
regulatory framework, which discourages legitimate operators in
the market and retracts new investment. There is a lack of coherent
strategic planning capacity along the waste management value
chain, from the collection, treatment and processing activities
to the (still fragile) SRM markets, which are unlikely to survive to
market volatility without appropriate public policy measures that
make collection operations economically feasible.
It is therefore essential to adopt a long-term European and
national vision, beyond the 2020 horizon, which includes the
legal framework, the resource policy and competitive and efficient
markets. The role of investment support is critical, standing out the
support available under the following instruments:
• Incentive instruments
Within the scope of the circular economy, there are multi-
ple investment support channels aimed at promoting and
boosting the circular economy at a national level by public
and private promoters. In addition to specific actions
that fall on each stage of the value chain and on each key
sector, it is essential to create favourable conditions for the
development of the circular economy and the respective
resource mobilisation.
The research, development and innovation support is a key
factor in promoting this transition and, at the same time, it
will contribute to the competitiveness and modernisation
of the EU industry itself. The Horizon 2020 programme for
2016-2017 includes a broad initiative: ‘Industry 2020 in the
Circular Economy’, which provides for more than 650 million
Euros for innovative demonstration projects supporting the
68 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
do Horizonte 2020, no período 2016-2017, incluiu uma
iniciativa alargada: «Indústria 2020 na economia circular»,
que prevê a concessão de mais de 650 milhões de euros para
projetos de demonstração inovadores que apoiem os objeti-
vos da economia circular e a competitividade industrial na UE
em várias atividades industriais e serviços, nomeadamente
nos setores das indústrias de transformação e de fabrico e
novos modelos empresariais.
Esta ação vem acrescer aos programas do Horizonte 2020
que apoiam, entre outros, projetos inovadores importantes
para a economia circular, em domínios como a prevenção
e gestão de resíduos, os resíduos alimentares, o refabrico, a
indústria transformadora sustentável, a simbiose industrial e
a bioeconomia. Estes projetos deverão ser complementados
através da execução do Plano de Ação para a Ecoinovação.
Sob o espetro da política de coesão, estão também
presentes grandes oportunidades de financiamento da
investigação e inovação, sendo a economia circular uma
das prioridades destacadas pelos Estados-membros e pelas
regiões nas suas Estratégias de Especialização Inteligente,
que a Comissão Europeia irá continuar a apoiar, nomeada-
mente através da Plataforma de Especialização Inteligente.
• Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos
Com o intuito de colmatar o atual défice de investimento
ao nível europeu e reanimar o investimento em projetos
estratégicos, a Comissão Europeia, em parceria com o
Banco Europeu de Investimentos e o Fundo Europeu de
Investimentos lançou o FEIE.
Este novo instrumento tem vindo a assegurar finan-
ciamento para projetos economicamente viáveis, com
um perfil de risco relativamente elevado, em setores de
importância elevada para a UE, nomeadamente a expan-
são das energias renováveis e a eficiência na utilização
de recursos. Neste contexto, o FEIE pode fornecer um
importante auxilio a projetos relativos à economia circular
de pequena escala, financiando projetos inovadores. Até
ao final de 2015, dos 42 projetos aprovados pelo BEI, seis
diziam respeito a esta temática.
• Sistema de incentivos e Financiamento nacional
No âmbito mais específico do Portugal 2020, destaca-se o
PO SEUR - Programa Operacional Sustentabilidade e Efi-
ciência no Uso de Recursos, um dos 16 programas criados
para a operacionalização da Estratégia Portugal 2020.
O Eixo Prioritário III deste programa “Proteger o ambiente
e promover a eficiência dos recursos” assume uma dotação
de 1.045 milhões de euros (valor de Fundo de Coesão), que
corresponde a 46% dos fundos alocados ao POSEUR. De
acordo com o Programa, a importância desta expressiva
alocação financeira é justificada pela amplitude, relevância
e premência das intervenções previstas (bem como dos ele-
vados custos que lhes estão associados), que se consideram
basilares de um crescimento que se pretende sustentável.
objectives of the circular economy and industrial competiti-
veness in the EU in various industrial activities and services,
namely in the processing and manufacturing industries and
new business models.
This action joins the Horizon 2020 programmes which
support, among others, important innovative projects for
the circular economy, in areas such as waste prevention and
management, food waste, remanufacturing, sustainable ma-
nufacturing, industrial symbiosis and bio-economics. These
projects should be complemented through the implementa-
tion of the Eco-innovation Action Plan.
Under the cohesion policy spectrum, there are also great
opportunities for research and innovation funding, and
the circular economy is one of the priorities highlighted
by the Member States and regions in their Smart Speciali-
sation Strategies, which will continue to be supported by
the European Commission, particularly through the Smart
Specialisation Platform.
• European Fund for Strategic Investments
The European Commission, in partnership with the
European Investment Bank and the European Investment
Fund, has launched the EFSI aiming at filling in the current
investment gap at European level and reviving investment
in strategic projects.
This new instrument has been ensuring funding for econo-
mically feasible projects with a relatively high risk profile in
sectors of high importance for the EU, such as the expansion
of renewable energies and the efficient use of resources.
In this context, the EFSI can provide important support to
small-scale circular economy projects by funding innovative
projects. By the end of 2015, 6 out of the 42 projects approved
by the EIB relate to this theme.
• Incentive Scheme and National Funding
Within the specific scope of Portugal 2020, PO SEUR (Ope-
rational Programme for Sustainability and Efficient Use of
Resources), one of the 16 programmes created for the opera-
tionalisation of the Portugal 2020 Strategy, stands out.
The priority axis III of this programme “Protect the
environment and promote resource use efficiency” has
been allocated with 1 045 million EUR (Cohesion Fund
amount), which corresponds to 46% of the funds attribu-
ted to PO SEUR. According to the Programme, the impor-
tance of this significant financial allocation is justified by
the breadth, relevance and urgency of the interventions
envisaged (as well as the associated high costs), which
are considered to be the key pillars of a growth that is
intended to be sustainable.
It is still worth mentioning the recently launched ‘Circular
Economy Voucher’, which aims to support the provision of
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 69
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Muito recentemente, destaca-se ainda o lançamento do Vale
Economia Circular, que tem por objetivo apoiar a prestação de
serviços às empresas por entidades pré-qualificadas em áreas
como o eco-design de processos e produtos, a eco-eficiência, a
eficiência energética, a eco-inovação, as simbioses industriais,
a extensão do ciclo de vida dos produtos, a valorização de
subprodutos e resíduos, os novos modelos de negócio, a
desmaterialização e transformação digital e a implementação
de sistemas de gestão da energia ISO 50001, de sistemas de
gestão ambiental 14001 e de outras soluções que resultem da
estratégia delineada para a economia circular.
Mapeamento de intervenções de política públicaPara ultrapassar as barreiras à transição para maior circularidade
é exigida intervenção de políticas públicas a diferentes níveis.
A tabela que se segue apresenta o mapeamento das áreas de
intervenção pública relevantes neste domínio e elenca as prin-
cipais barreiras associadas.
Informação pública
Public information
Plataformas colaborativas
CollaborativePlatforms
Apoio às empresas
Support to companies
Normas e regulamento
Rules and regulation
Regulação fiscal
Tax regulation
Tabela 6. Mapeamento de intervenções de política pública para a circularidade
Table 6. Mapping of public policy interventions for the circularity
Font
e / S
ourc
e: E
Y-A
M&
A
Intervenções de Política Pública / Public policy interventions
Barreiras (não exaustivo)Barriers (not exhaustive)
services to companies by pre-qualified entities in areas such as
eco-design of processes and products, eco-efficiency, energy
efficiency , eco-innovation, industrial symbiosis, product
life cycle extension, recovery of by-products and waste, new
business models, dematerialisation and digital transformation
and the implementation of ISO 50001 energy management
systems, 14001 environmental management systems and
other solutions that result from the strategy outlined for the
circular economy.
Mapping of public policy interventionsIn order to overcome the barriers to the transition towards
a greater circularity, public policy intervention is required at
different levels. The following table presents the mapping of
relevant public intervention areas in this domain and lists the
main associated barriers.
70 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDAA análise situacional é um importante instrumento utilizado no
planeamento estratégico, permitindo a sistematização
dos principais e mais importantes elementos que caraterizam o
ambiente interno (forças e fraquezas) e externo (oportunidades
e ameaças) de empresas, instituições ou setores.
De acordo com o extenso diagnóstico realizado nos capí-
tulos anteriores, foi construída uma SWOT de síntese para o se-
tor dos resíduos em Portugal na ótica de uma economia circular.
O resultado desse exercício é apresentado nos parágrafos que
se seguem, com a enumeração das principais e mais relevantes
forças, fraquezas, oportunidades e ameaças identificadas.
ForçasGeração de valor acrescentado e de efeitos de arrastamento
na economia
O setor dos resíduos demonstra ser gerador de valor acrescen-
tado na economia, o qual tem crescido de forma sustentável
na última década. Em 2016, o valor criado pelo núcleo duro do
setor dos resíduos beneficiou de um crescimento acumulado
de quase 60% comparativamente com o ano de 2004. Este forte
crescimento foi impulsionado sobretudo pelo crescimento da
atividade de tratamento e eliminação de resíduos, cujo VAB
mais do que duplicou no período em análise. De forma mais de-
sagregada, é possível verificar que foi o segmento do tratamen-
to e eliminação de resíduos perigosos que mais contribuiu para
este resultado, que em 2004 respondia por um VAB incipiente
de 7,7 milhões de euros, mas atualmente responde por um VAB
superior a 45 milhões. A orientação exportadora das atividades
de valorização de resíduos selecionados revela capacidade
competitiva destes produtos nos mercados internacionais.
Investimentos em formação bruta de capital fixo
O setor dos resíduos tem sido alvo de níveis significativos
de investimento em capital fixo nos últimos anos (embora a
dinâmica tenha resfriado em 2016, último ano com informação
disponível), em resposta às orientações de política europeia
e cumprimento das metas nacionais definidas no PNGR e ao
crescente respeito pelo princípio da autossuficiência e da proxi-
midade da gestão de resíduos.
Elevada capacidade técnica das empresas
O setor dos resíduos tem demonstrado estar capacitado para
a crescente complexidade das operações de tratamento e pro-
cessamento dos resíduos, incluindo transferências de resíduos
entre diversos operadores antes da valorização ou eliminação
final. Nessa medida, a capacitação técnica das empresas e do
sistema científico nacional na perspetiva da economia circular
9. Análise situacional do setor dos resíduos
The situation analysis is an important instrument used in strategic
planning, allowing the systematisation of the main and most
important elements that characterise the internal (strengths and
weaknesses) and external (opportunities and threats) environment
of companies, institutions or sectors.
According to the extensive diagnosis made in the previous
chapters, a SWOT summary was created for the Portuguese waste
sector from the perspective of a circular economy. The result of
this exercise is presented in the following paragraphs, where the
main and most relevant strengths, weaknesses, opportunities and
threats are identified.
StrengthsGeneration of added value and spillover effects on the economy
The waste sector proves to be a source of added value in the
economy, which has grown in a sustainable way in the last decade.
In 2016, the value created by the hard core of the waste sector
benefited from an accumulated growth of nearly 60% compared
to 2004. This strong growth was driven mainly by the growth in
the waste treatment and disposal activity, which GVA doubled
in the period under review. In a more disaggregated way, it is
possible to verify that it was the hazardous waste treatment and
disposal segment that contributed most to this result, having
been responsible for an incipient GVA of 7.7 million Euros in 2004,
but currently accounts for a GVA of over 45 million. The export
orientation of the selected waste recovery activities reveals the
competitive capacity of these products in the international markets.
Investments in gross fixed capital formation
The waste sector has been experiencing significant levels of
investment in fixed capital in recent years (although the dynamics
slowed in 2016 - last year with available information), in response
to European policy guidelines and compliance with the national
targets defined in the NPWM (PNGR, in Portuguese) and to
increasing respect for the waste management principles of “self-
sufficiency” and “proximity”.
High technical capacity of companies
The waste sector has been shown to be prepared for the increasing
complexity of waste treatment and processing operations,
including waste transport between multiple operators before
recovery or final disposal. To that extent, the technical skills
of companies and of the national scientific system from the
perspective of the circular economy are evident in several examples
9. Situation analysis of the waste sector
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 71
REPRODUÇÃO PROIBIDA
é evidente em diversos exemplos de projetos de colaboração
no sector agroalimentar, no têxtil, etc. Nos resíduos urbanos ou
equiparados, verifica-se uma crescente valorização multima-
terial e orgânica, o que sinaliza também a elevada capacidade
técnica dos operadores.
Bom nível de organização e de performance na gestão
de fluxos específicos
O setor dos resíduos tem demonstrado um bom nível de or-
ganização e de desempenho na gestão e valorização de fluxos
específicos, tendo sucessivamente alargado a base de fileiras
e a colaboração industrial.
FraquezasEstratégia coletiva para a circularidade entre o setor
e a indústria ainda incipiente
Falta uma estratégia coletiva específica bem estabelecida para
estimular e articular a colaboração entre os atores do setor dos
resíduos e todos aqueles que estão inseridos nos diferentes
setores de atividade económica, através da combinação de
investimento privado, apoio público e a capacidade do sistema
científico e tecnológico, num contexto de melhor legislação. A
capacidade de planeamento estratégico e de integração coe-
rente ao longo da cadeia de valor de gestão de resíduos
e recursos é também insuficiente.
Reduzida sensibilidade e motivação empresarial para
o tema da circularidade
A generalidade do tecido empresarial, com incidência nas PMEs,
não está sensibilizado nem dispõe de informação suficiente e
recursos para protagonizar a transformação circular. Acresce que
o sistema financeiro tem revelado ser cauteloso na avaliação dos
investimentos na melhoria da eficiência (modelos empresariais
inovadores) que são considerados mais arriscados e complexos, o
que constitui um desincentivo para muitos investidores avançados.
Reduzida intensidade de I&D empresarial
O investimento I&D e inovação no setor dos resíduos tem ainda
um nível reduzido, apesar da capacidade de oferta de serviços
de conhecimento avançado disponível, com consequente
subaproveitamento de incentivos financeiros e fiscais de apoio
a este tipo de atividades. O setor dos resíduos, no contexto
nacional, posiciona-se no grupo de setores de baixa intensidade
em I&D, dado apresentar um rácio de despesas em I&D sobre o
valor acrescentado bruto inferior a 1,3% (valor registado pelo
total das atividades).
Controlo e fiscalização ineficaz na gestão de alguns
fluxos de resíduos
Há indícios concretos, bem como a perceção geral, de que persis-
tem níveis significativos de free-riding quer em fluxos de gestão
integrada quer na gestão de fluxos industriais. Este aspeto tem ilus-
tração na constatação das seguintes situações: (i) o confronto de
dados estatísticos setoriais a nível nacional ‘vs’ europeu indicia um
of collaboration projects in the agro-food sector, in the textile
sector, etc. Regarding the municipal waste, there is a growing
multi-material and organic valorisation, which also shows the
operators’ high technical capacity.
Good level of organisation and performance in the
management of specific flows
The waste sector has demonstrated a good level of organisation
and performance in the management and recovery of specific
flows, having successively extended the base of sectors and
industrial collaboration.
WeaknessesCollective strategy for the circularity between the waste sector
and the still incipient industry
There is a lack of a well-established specific collective strategy to
encourage and articulate collaboration among actors in the waste
sector and all those involved in the different sectors of economic
activity through the combination of private investment, public
support and the capacity of the scientific and technological
system, in a context of better legislation. The capacity for strategic
planning and coherent integration along the waste and resource
management value chain is also insufficient.
Low awareness and entrepreneurial motivation for circularity
Most of the business community, with a focus on SMEs, is neither
aware nor has got sufficient information and resources to carry
out the circular transformation. Moreover, the financial system
has shown caution in assessing efficiency-improving investments
(innovative business models) that are considered riskier and more
complex, thus discouraging many advanced investors.
Reduced intensity of business R&D
R&D and innovation investment in the waste sector is still low,
despite the capacity to offer advanced knowledge services
available, thus underusing the financial and tax incentives to
support this type of activities. In the national context, the waste
sector is inserted in the group of sectors of low R&D intensity, as it
has an R&D expenditure ratio of less than 1.3% gross value added
(value recorded for total activities).
Ineffective control and monitoring in the management
of some waste streams
There is clear evidence, as well as a general perception, that
significant levels of free-riding remain, both in integrated
management flows and in the management of industrial
flows. This aspect is illustrated in the following situations: (i) the
comparison of sectoral statistical data at national and European
level suggests an understated reporting of data related to national
waste generation, particularly in the extractive and construction
industries, and (ii) there are still striking cases of free-riding in some
72 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
reporting subestimado dos dados relativos à produção nacional
de resíduos, nomeadamente nos setores da indústria extrativa e
da construção; (ii) verificam-se ainda casos flagrantes de free-riding
em alguns fluxos de gestão integrada, i.e. a situações em que os
produtores/ importadores colocam os respetivos produtos no
mercado sem reportar os mesmos às respetivas entidades gestoras
(e sem pagar a respetiva contribuição ambiental).
Falta de robustez e consistência dos dados estatísticos
sobre resíduos
A insuficiente fiabilidade dos dados estatísticos, visível no
confronto, por exemplo, de dados estatísticos setoriais a nível
nacional e europeu (e.g. setores da indústria extrativa e da cons-
trução) distorce e não permite caracterizar e regular adequada-
mente a atividade do setor dos resíduos, dando assim cobertura
a comportamentos indesejáveis e constituindo um obstáculo à
criação de medidas de política pública eficazes de estímulo ao
seu bom funcionamento e desenvolvimento.
OportunidadesCompromisso das grandes multinacionais com modelos
circulares e desenvolvimento crescente de modelos baseados
na utilização de bens (product as a service) e em plataformas
digitais de partilha
Adoção da visão “waste as a resource” e de modelos de negócio
baseados em “PAAS” por grandes atores internacionais na indús-
tria e nos serviços, num quadro em que o modelo de produção
e consumo linear apresenta crescentes sintomas de crise. A
implementação da economia circular nos produtos de grande
consumo pode ter um impacto de 700 mil milhões de dólares por
ano a nível mundial só em reduções no consumo de materiais. As
plataformas de partilha de bens (product-as-a-service), os mode-
los baseados na utilização de bens (em detrimento da aquisição)
e as atividades económicas relacionadas com uma vida alargada
de produtos (manutenção, reparação, aluguer) apresentam cres-
cente aceitação no mercado e adesão dos utilizadores.
Potencial de valorização dos resíduos urbanos
O nível de valorização dos resíduos urbanos à escala nacional,
com especial incidência nos bioresíduos, é ainda muito baixo
em contraste com a média UE, pois embora a taxa de reciclagem
em Portugal tenha mais do que triplicado de 10% para cerca de
30% entre 1995 e 2014, o valor está bastante abaixo da média
europeia, que se situa acima dos 46%, o que deverá inviabilizar as
metas de preparação para reutilização e reciclagem de 50% de re-
síduos urbanos impostas pela Comissão Europeia até 2020. Tam-
bém a recolha seletiva, seja dos fluxos materiais papel/ cartão,
plástico, metal e vidro, seja de resíduos urbanos biodegradáveis,
continua a ser pouco significativa em Portugal, correspondendo
a apenas 16% do total de resíduos urbanos produzidos, sendo
necessário uma maior adesão por parte dos cidadãos.
Capacidade do sistema científico nacional e recente dinâmica
de desenvolvimentos científicos e tecnológicos
integrated management flows, i.e. situations where producers /
importers place their products on the market without reporting
them to their managing entities (and without paying their
environmental contribution).
Lack of robustness and consistency of statistical data on waste
The insufficient reliability of statistical data, verified when
comparing, for example, sectoral statistical data at national
and European level (e.g. sectors of extractive and construction
industries) distorts and does not allow a proper characterisation
and regulation of the waste sector activity, thus allowing for
undesirable behaviour and constituting a barrier to the creation
of effective public policy measures to encourage its proper
functioning and development.
OpportunitiesLarge multinationals’ commitment to circular models
and increasing development of models based on ‘product
as a service’ and sharing digital platforms
Adoption of the vision “waste as a resource” and business models
based on “PAAS” by major international actors in industry and
services, in a context where the linear production and consumption
model presents increasing crisis symptoms. The implementation
of the circular economy in goods widely consumed can have an
impact of 700 billion Dollars per year globally, only on reductions
in material consumption. Goods sharing platforms (product-as-
a-service), models based on the use of goods (to the detriment
of acquisition), and economic activities related to an extended
product life (maintenance, repair, rental) show an increasing
market and user acceptance.
Potential for municipal waste recovery
The level of municipal waste recovery on a national scale, with a
special focus on waste, is still very low in contrast to the EU average.
Even though the recycling rate in Portugal has more than tripled
from 10% to around 30% between 1995 and 2014, the value is well
below the European average, which is above 46. This fact should
preclude the preparation goals for reuse and recycling of 50% of
municipal waste imposed by the European Commission by 2020.
The selective collection remains also low in Portugal, whether from
paper/card board, plastic, metal and glass, or from biodegradable
municipal waste, accounting for only 16% of the total municipal
waste generated, thus requiring greater citizen participation.
Capacity of the national scientific system and recent dynamics
of scientific and technological developments
The national scientific and technological system has proved to
be able to develop and apply advanced knowledge solutions in
sectors such as agro-food, textiles, building materials, energy,
amongst others. Portugal has been experiencing an increasing
performance in the European eco-innovation rankings, following
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 73
REPRODUÇÃO PROIBIDA
O sistema científico e tecnológico nacional tem demonstrado
ser capaz de desenvolver e aplicar soluções de conhecimento
avançado em setores como o agroalimentar, têxtil, materiais de
construção, energia, entre outros. Portugal tem vindo a registar
um desempenho crescente nos rankings europeus de ecoinova-
ção, logo a seguir ao bloco líder de países nórdicos e aos países
da Europa central (i.e. Alemanha e países vizinhos), nomeada-
mente ao nível de produtividade material, da água, da energia,
emissões de gases de estufa, das exportações de ecoprodutos,
do emprego nas ecoindústrias e na economia circular e das
receitas nas ecoindústrias e economia circular.
Evolução a médio prazo dos mercados de matérias-primas
Apesar de abrandamentos conjunturais, a tendência a médio e
longo prazo é para a tensão inflacionista do preço das matérias-
-primas e aumento da respetiva volatilidade e risco de escassez.
Nessa medida, os grandes players internacionais estão cada vez
mais sensibilizados para questões relacionadas com matérias-
-primas, nomeadamente poupanças de custo com materiais,
redução da volatilidade dos preços dos materiais, produtividade
dos recursos, maior segurança no aprovisionamento de recur-
sos (com menos ruturas), criação de novos postos de trabalho
(via terciarização da economia, pelo aumento das atividades de
locação e serviços de partilha de recursos), assim como redução
da pressão ambiental das atividades económicas.
Reconhecimento da gestão de resíduos como prioridade
para a política de ambiente e pacote de políticas de incentivo
à transição para maior circularidade na economia
O pacote de estímulo à transição para a economia circular,
com metas ambiciosas de reciclagem, redução de deposição
em aterro, estímulo aos mercados de reutilização, reparação e
re-fabrico e ao desenvolvimento dos mercados de recuperação
de materiais e de matérias-primas secundárias, representa um
impulso para a estratégia de transição europeia que terá a sua
progressiva tradução nas políticas nacionais.
AmeaçasImpacto da acalmia (conjuntural) inflacionista
nos mercados secundários de matérias-primas
A acalmia conjuntural da pressão nos preços dos recursos pri-
mários decorrente do arrefecimento do crescimento da econo-
mia global reduziu temporariamente a pressão inflacionista nos
preços dos recursos energéticos, alimentares e minerais, que se
situam atualmente em metade da média dos preços do período
2010-14. Esta realidade tem gerado abrandamento na procura
de matérias-primas secundárias, ameaçando a sustentabilidade
económica das operações de recolha e valorização.
Hábitos de consumo convencionais e perceção
de risco sobre produtos que incorporam materiais reciclados
Os hábitos de consumo convencionais, a prevalência da
aquisição de bens em detrimento da sua utilização e alguma
desconfiança em relação a produtos que incorporam materiais
the lead of the Nordic countries and the countries of central Europe
(i.e. Germany and neighbouring countries), namely in terms of
material productivity, water, energy, greenhouse gas emissions,
eco-production exports, jobs in eco-industries and in the circular
economy and revenues in eco-industries and circular economy.
Medium-term commodity markets development
Despite cyclical downturns, the medium and long-term trend
is for the inflationary tension of raw materials price and the
increase of their respective volatility and risk of shortage. That is
why major international players are increasingly aware of raw
material-related issues, namely material cost savings, material
price volatility reduction, resource productivity, greater security of
resources supply (with fewer breakdowns), employment (through
tertiarisation of the economy, by increasing leasing activities
and resources sharing services), as well as reduction of the
environmental pressure of economic activities.
Recognition of the waste management as a priority for the
environment policy and package of policies to encourage
transition to a greater circularity in the economy
The package to encourage transition towards the circular
economy - with ambitious recycling targets, landfill reduction,
encouragement to reuse, repair and remanufacturing markets
and to the development of markets for materials recovery and
secondary raw materials - represents a boost for the European
transition strategy which will have its progressive translation into
national policies.
ThreatsImpact of inflationary (cyclical) calm on secondary
commodity markets
The cyclical calm of pressure on primary resources arising from the
slowdown in the growth of the global economy has temporarily
reduced inflationary pressure on energy, food and mineral
resources, which are currently half the average prices for the period
2010-14. This reality has been causing a slowdown in the demand
for secondary raw materials, thus threatening the economic
sustainability of collection and recovery operations.
Conventional consumption habits and risk perception of
products incorporating recycled materials
Conventional consumption habits, the prevalence of goods
acquisition to the detriment of their use and some distrust
in products incorporating recycled materials, represent
barriers on the demand side to the supply development of new
circular products and services. This occurs in a context where
product prices do not reflect the real costs to society resulting
from the resource over-use. At this level, policies do not give
strong and consistent signals to boost the transition to a
stronger circularity.
74 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
reciclados representam obstáculos do lado da procura para o
desenvolvimento da oferta de novos produtos e serviços circu-
lares. Esta realidade ocorre num contexto em que os preços dos
produtos não refletem os custos reais para a sociedade decor-
rentes da sobreutilização de recursos. A este nível, as políticas
não dão sinais fortes e coerentes para promover a transição
para mais circularidade.
Persistência do modelo industrial clássico, políticas
empresariais de “obsolescência programada” e pressão
concorrencial para a inovação
A persistência dos modelos de produção industrial clássicos, as
políticas de obsolescência programada das empresas e a pressão
concorrencial para a inovação são fatores que têm encurtado
os ciclos de vida dos bens duráveis. Este contexto tem várias
implicações, como por exemplo, os consumidores não terem à
sua disposição redes de reparação com serviços de qualidade ou
o potencial de crescimento de simbioses industriais ser prejudica-
do pela falta de orientação estratégica da maioria dos parques
industriais e empresariais portugueses no tocante às questões
ambientais e, especialmente, no que se refere ao aproveitamento
de resíduos e subprodutos.
Ineficiências e falhas de mercado decorrentes
do poder de alguns agentes
Existe uma elevada concentração e poder de mercado de
alguns atores nos mercados de matérias-primas secundárias,
facto que determina um elevado grau de ineficiência económi-
ca e distorção dos princípios de circularidade.
Políticas públicas desadequadas, insuficientes ou descoorde-
nadas que geram ambiguidade, incerteza e desconfiança
Verificam-se ainda em muitos Estados-membros, nos quais se
inclui Portugal, uma insuficiente capacidade dos Estados em
fazer cumprir o quadro regulatório. Esta realidade desincentiva
os operadores legítimos no mercado e retrai o novo investimen-
to. Falta igualmente capacidade de planeamento estratégico
coerente ao longo da cadeia de valor de gestão de resíduos,
desde a recolha, tratamento e processamento e aos (ainda
frágeis) mercados de MPS, que dificilmente resistirão à volatili-
dade do mercado sem medidas de política pública adequadas
que viabilizem economicamente as operações de recolha. Para
além disso, as vantagens económicas e ambientais dos recursos
secundários não estão sempre refletidas nos preços atuais de
mercado, o que indica que as forças de mercado dificilmente,
por si só, serão suficientes para gerar uma verdadeira indústria
de gestão de recursos.
Persistence of the classic industrial model, “planned
obsolescence” business policies and competitive pressure
for innovation
The persistence of the classical industrial production models, the
companies’ planned obsolescence policies and the competitive
pressure for innovation are factors that have shortened the life
cycles of durable goods. This context has several implications,
such as: i) consumers do not have repair networks providing
quality services ii) the potential for growth of industrial symbiosis
is hampered by the lack of strategic guidance of most Portuguese
industrial and business parks concerning environmental issues
and, especially, the waste and by-products reuse.
Inefficiencies and market failures resulting from the power
of some agents
There is a high concentration and market power of some actors in
the secondary raw materials markets, which leads to a high degree
of economic inefficiency and distortion of the circularity principles.
Inappropriate, insufficient or uncoordinated public policies
causing ambiguity, uncertainty and distrust
In many Member States, including Portugal, there is still an
insufficient capacity of the Member States to enforce the
regulatory framework. This reality discourages the legitimate
operators in the market and retracts new investment. There is
also a lack of coherent strategic planning capacity across the
waste management value chain, from collection, treatment and
processing, to the (still fragile) SRM markets, which are unlikely
to survive to market volatility without appropriate public policy
measures to make collection operations economically feasible.
Moreover, the economic and environmental benefits of secondary
resources are not always reflected in the current market prices,
which indicates that market forces alone are unlikely to generate
a real resource management industry.
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 75
REPRODUÇÃO PROIBIDANo presente capítulo apresentam-se os resultados fundamen-
tais do exercício de prospetiva realizado sobre o setor dos
resíduos em Portugal na perspetiva do aprofundamento da
economia circular. Este exercício foi precedido e suportado por
um diagnóstico aprofundado do objeto de análise, realizado
nos capítulos 2 a 9 do presente estudo.
A modelação dos cenários futuros para o setor dos resíduos
no contexto nacional seguiu a metodologia prevista (ver Caixa
3), tendo sido sustentara por um processo baseado em três
fases fundamentais:
• Na primeira fase, foi selecionado um conjunto de macroten-
dências com efeitos tendencialmente fortes e persistentes
sobre o setor dos resíduos e, para além disso, com potencial
de transformação dos modelos de organização industrial e
económica, hábitos de consumo e estratégias empresariais;
10. Cenários para o aprofundamento da circularidade
This chapter presents the main findings of the prospective exercise
on the Portuguese waste sector aiming at deepening the circular
economy. This exercise was preceded and supported by an in-
depth diagnosis of the reality under analysis, performed from
chapter 2 to 9 of this study.
The modelling of future scenarios for the waste sector in the
national context has followed the methodology planned
(see Box 3) and was supported by a process based on three
fundamental phases:
• In the first phase, it was selected a set of macro trends with
strong and persistent effects on the waste sector and, in
Caixa 3. Nota metodológica sobre a análise prospetiva
Box 3. Methodological note on the prospective analysis
The prospective approach aims to provide support in setting out a strategic framework of action under an environment of uncertainty. The methodology adopted is three-folded: (i) situation analysis (strengths-weaknesses-opportunities-threats); (ii) definition of environmental scenarios; (iii) identification of nuclear and complementary strategies under an environment of uncertainty.This approach takes it inspiration from the Scenario Planning, a learning and analysis methodology of possible future states based on different scenarios4 , being particularly useful in formulating business strategies or in designing public policies, thus allowing for more flexible medium and long-term planning5 .The technique is not intended to predict the future, but rather to develop strategies that allow for the elimination of classical biases pointed out in uncertain decision processes. The Scenario Planning Methodology (SPM) is a tool that introduces uncertainty into the analysis process by creating multiple options for the future.A typical SPM exercise takes into account the perspectives and opinions of different stakeholders of the system under analysis to create different scenarios and project, through these, multiple images of future states and system developments.The classical SPM thus fulfils two essential conditions of a general strategy formulation framework, as it enables decision-makers to prepare for multiple futures as well as integrate and be in line with the perspectives, assumptions and both internal and external models of the system.In the specific case of this study, this exercise was fed by a process that has included two prospective workshops, one with representatives of companies from the waste sector and other sectors and another with entities from the scientific and technological system and from non-governmental organisations.
A abordagem prospetiva tem como finalidade o apoio à definição de um quadro estratégico de ação sob um ambiente de incerteza. A metodologia assenta em três etapas: (i) análise situacional (forças-fraquezas-oportunidades-ameaças); (ii) definição de cenários ambientais; (iii) identificação de estratégias nucleares e complementares sob ambiente de incerteza. Esta abordagem tem inspiração no Planeamento por Cenários (Scenario Planning), uma metodologia de aprendizagem e análise de possíveis estados futuros na base de diferentes cenários4 , com especial utilidade na formulação de estratégias empresariais ou no desenho de políticas públicas, permitindo tornar mais flexível o planeamento5 de médio e longo prazo .O propósito da técnica não é a previsão do futuro, mas sim desenvolver estratégias que permitam eliminar os enviesamentos clássicos apontados em processos de decisão sob incerteza. A Metodologia de Planeamento por Cenários (MPC) é uma ferramenta que introduz incerteza no processo de análise através da criação de múltiplas opções do futuro.Um exercício típico de MPC toma em consideração as perspetivas e opiniões de diferentes stakeholders do sistema em análise para criar diferentes cenários e, através destes, a projeção de múltiplas imagens dos estados futuros e desenvolvimentos do sistema.A MPC clássica preenche, assim, duas condições essenciais de um quadro geral de formulação de estratégia, já que permite aos decisores a preparação para múltiplos futuros e a integração e alinhamento entre as perspetivas, pressupostos e modelos internos e externos ao sistema.No caso concreto do presente estudo, este exercício foi alimentado por um processo que incluiu dois workshops prospetivos, um com representantes de empresas do setor dos resíduos e de outros setores e outro com entidades do sistema científico e tecnológico e comorganizações não governamentais.
10. Scenarios for a stronger circularity
4 Schoemaker, Paul J. H. (1995), “Scenario Planning: A Tool for Strategic Thinking”, Sloan Management Review, 37(2): 25-40.
5 Wilkinson, A. e R. Kupers (2013), “Living in the Futures”, Harvard Business Review.
4 Schoemaker, Paul J. H. (1995), “Scenario Planning: A Tool for Strategic Thinking”, Sloan Management Review, 37(2): 25-40.
5 Wilkinson, A. e R. Kupers (2013), “Living in the Futures”, Harvard Business Review.
76 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
• Na segunda fase, realizou-se um exercício de priorização
do impacto e incerteza dos efeitos destas macrotendências
(matriz de impacto-incerteza), tendo sido identificados
cinco destes fatores com vista à elaboração dos cenários;
• Na terceira e última fase, os fatores em apreço foram agru-
pados segundo dois eixos ortogonais estruturantes para a
construção dos cenários de futuro.
Tendências globais mais importantesNum primeiro momento, e no decurso do diagnóstico realizado ao
setor nacional e internacional dos resíduos e ao contexto em que ele
atua, foi identificado pela equipa do estudo um conjunto restrito de
dez tendências globais, externas ao setor dos resíduos, que podem
(e vão) influenciar o seu desenvolvimento e a transição do atual
modelo de economia linear para um modelo mais sustentável e,
previsivelmente, mais próximo do modelo circular idealizado.
Este grupo de tendências-chave foi discutido e trabalhado
em conjunto com os stakeholders do setor dos resíduos que
participaram nos workshops sobre prospetiva e explorado
nas várias entrevistas e reuniões realizadas com especialistas,
empresas e agências governamentais.
De acordo com a metodologia adotada, as tendências foram
posicionadas numa matriz de impacto e incerteza, daí resultan-
do a análise daquelas que se espera que venham a ser as mais
críticas na projeção e caracterização de cenários futuros.
As tendências analisadas e discutidas em profundidade foram
as seguintes: degradação dos sistemas naturais (natural systems de-
gradation); capacitação do consumidor (the empowered consumer);
tendências ao nível da regulação (regulatory trends); importância
da comunidade (community reliance); urbanização (urbanisation);
avanços tecnológicos (advances in technology); perdas económicas
e resíduos estruturais (economic losses and structural waste); mode-
los de negócios alternativos (alternative business models); riscos de
aprovisionamento (supply risks); riscos de preços (price risks).
O exercício culminou com a seleção das tendências que
se posicionaram no quadrante superior direito da matriz de im-
pacto e incerteza (Figura 5), por se aparentarem como as mais
relevantes para a criação dos cenários de estudo. De facto, o ob-
jetivo da cenarização é incluir a incerteza na análise (permitindo
desenvolver estratégias contingentes) e que os vários cenários
construídos apresentem diferenças significativas entre si e que
exijam respostas diferenciadas (daí a seleção das tendências
com maior impacto previsível).
addition, with potential for transforming industrial and
economic organisation models, consumption habits and
business strategies;
• In the second phase, a prioritisation exercise was carried out
on the impact and uncertainty of these macro-trends effects
(impact-uncertainty matrix) and five of these factors were
identified in order to develop the scenarios;
• In the third and last phase, the factors under analysis were
grouped according to two structural orthogonal axes for the
construction of future scenarios.
Most important global trendsAt first, and in the course of the diagnosis made to the national
and international waste sector and to the context in which it
operates, the study team has identified a restricted set of ten global
trends, external to the waste sector, that can (and will) influence its
development and the transition from the current linear economy
model to a more sustainable model and, predictably, closer to the
idealised circular model.
This group of key trends was discussed and analysed together
with stakeholders from the waste sector who participated in
the prospective workshops. These trends were explored during
several interviews and meetings held with experts, companies and
government agencies.
According to the methodology adopted in this study, the
trends were positioned in an impact and uncertainty matrix, which
provided the analysis of the trends expected to be the most critical
when projecting and characterising future scenarios.
The trends fully analysed and discussed were as follows:
natural systems degradation; the empowered consumer;
regulatory trends; community reliance; urbanisation; advances
in technology; economic losses and structural waste; alternative
business models; supply risks; price risks.
The exercise has ended with the selection of the trends that
were positioned in the upper right quadrant of the impact and
uncertainty matrix (Figure 5), since they appear to be the most
relevant for the creation of the study scenarios. In fact, the purpose
of these scenarios is to include uncertainty in the analysis (allowing
the development of contingent strategies). Moreover, it is expected
that the various scenarios differ significantly amongst each other
and that they require differentiated responses as well (hence the
trends’ selection with the greatest foreseeable impact).
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 77
REPRODUÇÃO PROIBIDA
As cinco tendências consideradas mais importantes
são as seguintes:
• Os riscos de aprovisionamento - A maioria das regiões do
mundo possuem já poucas reservas naturais de recursos
não-renováveis e, por isso, dependem muito de importa-
ções. A União Europeia, por exemplo, importa seis vezes
mais matérias-primas e recursos naturais do que exporta.
Os riscos associados ao fornecimento de matérias-primas
em segurança, num contexto de cadeias de abastecimen-
to que operam de forma global e otimizada, parecem pois
estar a aumentar.
• Os riscos de preços - Na atualidade, muitas empresas come-
çam a notar que o enquadramento das suas atividades em
sistemas de produção lineares aumenta a sua exposição a
riscos operacionais, nomeadamente ao risco de preços dos
recursos e ao risco de interrupções no fornecimento de ma-
térias-primas. Nessa medida, a maior volatilidade associada a
preços de recursos e matérias-primas pode abrandar o cresci-
mento macroeconómico e aumentar o contexto de incerteza,
desincentivando o investimento empresarial e incrementan-
do os custos de cobertura contra riscos relacionados com re-
cursos. Na última década, tem-se assistido a uma volatilidade
dos preços dos metais e preços da produção agrícola muito
superior à verificada em qualquer década do século XX.
• Os modelos de negócios alternativos - São cada vez mais
comuns modelos de negócios assentes em novas formas
de transação, nas quais os consumidores têm a possi-
bilidade de aceder a serviços em vez de adquirirem os
produtos que precisam ou desejam, garantindo assim, o
crescimento de vários mercados, mais capacitados pelas
novas tecnologias, tais como os mercados dos alugueres
Figura 5. Matriz de impacto e incerteza da shortlist de tendências globais
Figure 5. Impact and uncertainty matrix of the global trends shortlist
Font
e / S
ourc
e: E
Y-A
M&
A
The five most important trends are as follows:
• Supply risks - Most world regions already have few nat-
ural reserves of non-renewable resources and, therefore,
they rely heavily on imports. The European Union, for
example, imports six times more raw materials and nat-
ural resources than it exports. The risks associated with
the provision of safe raw materials in a context of supply
chains operating in a global and optimised way thus
seem to be increasing.
• Price risks – Today, many companies are beginning to notice
that the framing of their activities in linear production
systems increases their exposure to operational risks, namely
the risk of resource prices and the risk of interruptions in the
supply of raw materials. To that extent, greater volatility
associated with resources and raw materials prices can slow
down macroeconomic growth and increase the uncertainty
environment, thus discouraging corporate investment and
increasing the costs of hedging against resource-related risks.
In the last decade, there has been a volatility in metals prices
and agricultural production prices much higher than in any
decade of the twentieth century.
• Alternative business models - Business models built on
new forms of transaction are increasingly common, in
which consumers can access services instead of purchas-
ing the products they need or want, thus ensuring the
growth in several markets, which are better equipped by
new technologies such as rental and sharing markets. This
trend should continue to grow, creating a new form of
78 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
e da partilha. Esta tendência deverá continuar a crescer,
criando uma nova forma de economia de consumo em
que a apetência por experiências e pelo acesso a produtos
é superior à necessidade de propriedade sobre os mes-
mos. A economia da partilha alavanca a economia circular
na medida em que mantém os produtos em circulação
o maior tempo possível. As empresas que adotam este
modelo de negócio “green servicizing” terão maiores
oportunidades de gestão dos fluxos de materiais dos seus
produtos, criando valor acrescentado e, paralelamente,
diminuindo os fluxos de resíduos na economia.
• A regulação mais efetiva - Nos últimos anos, tem-se verificado
um esforço por parte dos reguladores para reduzir (e, conco-
mitantemente, responsabilizar os produtores/consumidores)
as externalidades negativas geradas ao nível ambiental.
Desde 2009, a legislação produzida sobre alterações climáticas
aumentou cerca de 66%. Esquemas de encargos sobre o
carbono, sob a forma de regimes de comércio de emissões ou
de impostos sobre o carbono, têm sido implementados ou
estão a ser programados para arrancar em quase 40 países e
mais de 20 cidades, estados e regiões. Na Europa, já 20 países
impõem impostos sobre a deposição em aterro, responsáveis
pela geração de cerca de 2,1 mil milhões de euros de receitas
em 2009/2010. O modelo circular de crescimento económico,
dissociado do consumo de recursos finitos e com capaci-
dade para assegurar sistemas económicos mais resilientes,
beneficiando de um alinhamento favorável sem precedentes
em termos de fatores tecnológicos e sociais, é cada vez mais
encarado como a próxima “vaga” de desenvolvimento.
• Os avanços tecnológicos - Orientados por princípios de
economia circular, os avanços tecnológicos podem e devem
criar oportunidades cada vez maiores para as economias
avançadas. As mais recentes tecnologias industriais e de in-
formação estão agora a entrar em linha ou a ser implemen-
tadas em larga escala, o que permite a implementação de
abordagens comerciais de economia circular que até agora
não eram possíveis. Esses avanços permitem, entre outros, a
implementação de estratégias de colaboração e de partilha
de conhecimento mais eficientes, um melhor rastreamento
de matérias-primas, materiais e produtos, estruturas logís-
ticas mais desenvolvidas, o uso mais intensivo de energias
renováveis, a transição para uma economia mais baseada
na prestação de serviços em vez da aquisição de produtos.
Cenários para o aprofundamento da circularidadeAs cinco tendências globais selecionadas foram agrupadas em
três eixos estruturantes: (i) pressão regulatória para a circulari-
dade, (ii) fluxo de inovação circular e (iii) pressão nos mercados
de matérias-primas primárias. Com o objetivo de reduzir a com-
plexidade do exercício, considerou-se que a incerteza associada
ao terceiro eixo é resolvida no pressuposto de que os mercados
de matérias-primas primárias, numa perspetiva de longo prazo,
serão influenciados por tensões inflacionistas e pelo risco cres-
cente de falhas no aprovisionamento.
consumer economy in which the appetite for experience
and access to products outweighs the need for ownership
over them. The sharing economy leverages the circular
economy to the extent that it keeps products in circulation
as long as possible. Companies adopting this green servi-
cizing business model will have greater opportunities to
manage the material flows of their products, creating add-
ed value and, at the same time, reducing waste streams in
the economy.
• More effective regulation - In the past few years, there has
been an effort by regulators to reduce (and, at the same
time, hold producers/consumers) the negative external-
ities generated at the environmental level. Since 2009,
legislation on climate change has increased by about
66%. Charge schemes on carbon, in the form of emissions
trading schemes or carbon taxes, have been implemented
or are being planned to start in almost 40 countries and in
more than 20 cities, states and regions. In Europe, there are
already 20 countries which are imposing landfill taxes, re-
sponsible for generating around 2.1 billion Euros of revenue
in 2009/2010. The circular model of economic growth, de-
coupled from the consumption of finite resources, capable
of securing more resilient economic systems and benefiting
from an unprecedented favourable alignment in terms of
technological and social factors, is increasingly seen as the
next “wave” of development.
• Technological advances – Guided by circular economy
principles, technological advances can and should create
ever-increasing opportunities for advanced economies.
The latest industrial and information technologies are
now becoming pervasive or being deployed on a large
scale, which allows the implementation of commercial
circular economy approaches that have not been possible
until now. These advances include, among others, the
implementation of more efficient collaboration and
knowledge-sharing strategies, better tracking of raw ma-
terials, materials and products, more developed logistics
structures, more intensive use of renewable energy, the
transition to an economy based on service provision rather
than product acquisition.
Scenarios for deepening circularityThe five global trends selected were grouped into three
structuring axes: (i) regulatory pressure for circularity, (ii)
circular innovation flow, and (iii) pressure on primary raw
materials markets. In order to reduce the exercise’s complexity,
it was considered that the uncertainty associated with the
third axis is resolved on the assumption that primary raw
materials markets, from a long-term perspective, will be
influenced by inflationary tensions and by an increasing risk
of supply failures.
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 79
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Resta assim considerar os seguintes dois eixos estruturan-
tes em termos da sua importância e incerteza para a definição
dos possíveis futuros:
• Pressão regulatória para a circularidade (Eixo 1) - Este eixo
representa a ação das políticas públicas de incentivo à
transição, incluindo normas, standards (e.g. novos eco-labels),
certificação, exigências de incorporação de matérias-primas
secundárias, incentivos financeiros ou fiscais, impostos, políti-
cas de sensibilização do público e das empresas, estímulo ao
consumo de produtos com incorporação de matérias-primas
secundárias, etc. Num dos extremos deste eixo, denominado
“pressão eficaz”, teremos um futuro no qual a regulação,
as normas e os incentivos para a transição para maior
circularidade são abrangentes, coerentes, consistentes e
transparentes na sua aplicação, seja a legislação europeia seja
aquela produzida internamente. No outro extremo do eixo,
designado por “pressão ambígua”, as politicas públicas são in-
consistentes, desarticuladas e com incentivos contraditórios
e, por essa razão, geram baixa pressão para a transição.
• Fluxo de inovação circular (Eixo 2) - Este eixo é composto pelo
fluxo de projetos decorrentes da combinação da colaboração
entre empresas, sistema científico e tecnológico, investidores
privados e empreendedores, que aplicam novo conhecimen-
to e avanços tecnológicos à produção de novas soluções cir-
culares que são aceites por empresas e consumidores. Num
dos seus extremos, designado por “fluxo intenso”, o futuro
revela um ecossistema de inovação circular muito desenvol-
vido, no qual o conhecimento e as tecnologias produzidas no
sistema científico e tecnológico e nas empresas inovadoras
são levados ao mercado pelos empreendedores e empresas
de forma muito ágil, gerando um elevado número de inova-
ções nos modelos de negócio. O elevado número de inova-
ções aceites pelos consumidores (e.g. reparação, partilha ou
upcycle) não só muda o comportamento e requisitos destes,
mas igualmente as políticas de obsolescência programada de
muitas empresas, passando a ter uma perspetiva de design
de produtos orientada para maximizar o valor ao longo do
ciclo de vida. No outro extremo, designado de “fluxo fraco”,
existirá uma realidade na qual o conhecimento tecnológico
não chega às empresas, os empreendedores não aderem aos
modelos circulares, os investidores não acreditam no retorno
destes modelos e as empresas incumbentes aplicam os con-
ceitos de circularidade de forma superficial na transformação
dos modelos de negócio.
Estes dois eixos, ortogonais entre si, podem assim ser com-
binados para a elaboração de quatro cenários de base: o cenário
“transição fracassada”, o cenário “pensar verde”, o cenário “triunfo
do mercado” e o cenário “novo mundo circular” (Figura 6).
Em termos de probabilidades, da análise dos resultados dos
workshops consensualizada pela equipa do presente estudo,
chega-se aos seguintes valores: o estado “intenso” do eixo do
“fluxo de inovação circular” tem uma probabilidade de ocorrência
It remains to consider the following two structuring axes in
terms of their importance and uncertainty for the definition of
possible futures:
• Regulatory pressure for circularity (Axis 1) - This axis repre-
sents the action of public policies to encourage transition,
including norms, standards (e.g. new eco-labels), certifica-
tion, requirements for the incorporation of secondary raw
materials, financial or tax incentives, taxes, policies to raise
public and business awareness, spur to the consumption of
products incorporating secondary raw materials, etc. At one
extreme of this axis, called ‘effective pressure’, we will have a
future in which regulation, norms and incentives to the tran-
sition towards a greater circularity are comprehensive, coher-
ent, consistent and transparent in their application, whether
it is the European legislation or that produced internally. At
the other extreme, known as “ambiguous pressure,” public
policies are inconsistent, disjointed, and with contradictory
incentives, thus generating little pressure for transition.
• Circular Innovation Flow (Axis 2) - This axis is composed
by the flow of projects arising from the combination of
collaboration between companies, the scientific and
technological system, private investors and entrepreneurs
that apply new knowledge and technological advances
to the production of new solutions that are accepted by
companies and consumers. At one extreme, called “intense
flow”, the future presents a highly developed circular inno-
vation ecosystem in which the knowledge and technologies
produced in the scientific and technological system and in
innovative companies are brought to the market by entre-
preneurs and companies in a very agile way, generating a
high number of innovations in business models. The high
number of innovations accepted by consumers (e.g. repair,
sharing or upcycle) changes not only their behaviour and
requirements, but also the planned obsolescence policies of
many companies, which get a perspective of product design
oriented to maximise value throughout the life cycle. At the
other extreme, called “weak flow”, there will be a reality in
which technological knowledge does not reach companies,
entrepreneurs do not adhere to circular models, investors
do not believe in the return of these models and incumbent
firms apply the circularity concepts in a very superficial way
when transforming business models.
These two axes, orthogonal to each other, can thus be
combined to produce four basic scenarios: the “failed transition”
scenario, the “think green” scenario, “market triumph” scenario and
the “new circular world” scenario (Figure 6).
In probabilistic terms, the analysis of the workshops’
findings, accepted by this study team, leads to the following
values: the “intense” state of the “circular innovation flow”
80 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
de 60% contra 40% do estado “fraco”; no eixo “pressão regulatória
para a circularidade”, o estado “eficaz” tem uma probabilidade de
ocorrência de 60% contra 40% do estado “ambíguo”.
Assim, a probabilidade de cada cenário é dada pela pro-
babilidade conjunta da ocorrência dos estados dos dois eixos
que os distinguem. Segundo os pressupostos de probabilidade
assumidos, o cenário mais provável é o relativo ao “novo mundo
circular” enquanto o menos provável é o relativo à “transição fa-
lhada”. Há, portanto, a convicção de que o futuro será bastante
diferente do presente. Note-se que os graus de probabilidade
dos três cenários mais prováveis estão relativamente próximos,
revestindo um sinal de alerta para que o setor dos resíduos se
prepare devidamente para os mesmos, com estratégias con-
tingentes, caso a evolução futura não vá no sentido do cenário
mais desejável, isto é, do “novo mundo circular”.
Figura 6. Cenários para o (não) aprofundamento da circularidade da economia
Figure 6. Scenarios for (not) deepening the economy’s circularity
Font
e / S
ourc
e: E
Y-A
M&
A
axis is likely to occur in 60% against 40% of the “weak” state;
in the “regulatory pressure for circularity” axis, the “effective”
state has a probability to occur of 60% against 40% of the
“ambiguous” state.
Thus, the likelihood of each scenario is given by the joint
probability of the occurrence of the two axes’ states that distinguish
them. According to the likelihood assumptions made, the most likely
scenario is that of the “new circular world” while the least likely is
that of the “failed transition”. There is, therefore, the conviction that
the future will be quite different from the present. It should be noted
that the probability degrees of the three most likely scenarios are
relatively close, which constitutes a warning signal for the waste
sector to prepare itself properly, with contingent strategies, should
the future evolution not head towards the most desirable scenario,
that is, the “new circular world”.
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 81
REPRODUÇÃO PROIBIDA
As páginas que se seguem são dedicadas à caracterização
de cada um dos cenários idealizados e da visão de como se
deverá configurar o setor dos resíduos nesses contextos.
A caracterização de cada cenário foi sistematizada em
esquemas intuitivos considerando três vetores de caracteriza-
ção fundamentais:
• Modelos económicos mainstream - Embora com uma
tendência para a circularidade (apenas um dos cenários
pressupõe uma transição fracassada), a intensidade com
que se praticam práticas circulares varia em todos os ce-
nários, de tal forma que as setas representativas das inte-
rações entre a atividade económica e o setor dos resíduos
têm intensidades diferentes (assinalado na tonalidade
das setas de interação). Paralelamente, a intensidade das
cores assinala o grau de desenvolvimento das atividades
consideradas na análise.
• Fatores externos - Fatores sociais, económicos, tecnológi-
cos e políticos externos que influenciam significativamen-
te o processo de transição para uma economia circular. A
este nível, procurou-se dar uma visão do que será o mun-
do em 2030 em seis áreas chave: macroeconomia global,
ambiente de negócios, evolução tecnológica, mercados
de resíduos e de recursos, mentalidade do consumidor e
orientação política e regulamentar.
• Desenvolvimento do setor dos resíduos - De forma não
exaustiva, apresenta-se em cada esquema uma diversida-
de de atividades que, no futuro, poderão estar associadas
a um setor dos resíduos diferente daquele que hoje existe.
A tonalidade das figuras pretende evidenciar o grau de
desenvolvimento e maturidade que essas atividades
terão no horizonte de 2030 em Portugal, caso o setor dos
resíduos consiga endereçar os principais desafios que a
transição para a economia circular lhe colocar.
The following pages are devoted to characterise each of the
scenarios idealised and the vision of how to configure the waste
sector in these contexts.
The characterisation of each scenario was systematised in
intuitive diagrams and has taken into consideration three major
vectors of characterisation:
• Mainstream economic models – Despite the trend towards cir-
cularity, the intensity of circular practices vary in every scenario
in such a way that the arrows representing the interactions
between economic activity and the waste sector have different
intensities (indicated by the colour shade of the interaction
arrows). In parallel, the intensity of the colours indicates the
level of development of the activities under analysis.
• External factors - External social, economic, technological
and political factors that substantially influence the tran-
sition process to a circular economy. At this level, attempts
were made to give an overview of what the world will
look like in 2030, in six key areas: global macroeconomics,
business environment, technological progress, waste and
resource markets, consumer mentality ad political and
regulatory guidance.
• Development of the waste sector - In a non-exhaustive way,
the diagram below presents a variety of activities which, in
the future, may be associated with a waste sector that differs
from the one that exists today. The figures’ shade intends to
show the degree of development and maturity that these ac-
tivities will have by 2030 in Portugal, should the waste sector
be able to address the main challenges that the transition to
the circular economy places.
82 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Cenário “Triunfo do Mercado”Neste cenário, o fluxo intenso de inovações é a força dominante que acelera a transição dos modelos de negócio e do comportamento do
consumidor na adesão a novas ofertas circulares, apesar de vigorar um sistema de regulação contraditória, desarticulada e pouco motiva-
dora. As empresas e os empreendedores aplicam o conhecimento existente e avançado na exploração de novas oportunidades de ofertas
de elevada qualidade, design e impacto ambiental mínimo, que têm forte procura pelos consumidores. Os mercados de matérias-primas e
produtos secundários tornam-se, em alguns casos, os mercados “principais”.
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 83
REPRODUÇÃO PROIBIDA
“Market Triumph” ScenarioIn this scenario, the intense flow of innovations is the dominant force that accelerates the transition of business models and consumer
behaviour in the adhesion to new circular supplies, despite the existence of a contradictory, disjointed and little motivating regulation
system. Companies and entrepreneurs apply existing and advanced knowledge in the exploration of new high quality supply opportunities,
design and minimal environmental impact, which are strongly demanded by consumers. The markets for raw materials and by-products
become, in some (few) cases, the “main” markets.
84 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Cenário “Transição Fracassada”Neste cenário, o nível de regulação não é proporcional à sua qualidade pelo que não se consegue estimular a transição para a circula-
ridade. O fluxo de inovações não se torna mainstream nos mercados e os modelos circulares têm limitações de viabilidade económica.
Os mercados de matérias-primas secundárias são incipientes, o consumidor persiste nos modelos de consumo tradicionais e a maioria
das empresas apenas utiliza a responsabilidade ambiental como ferramenta de marketing e comunicação. O setor dos resíduos man-
tém-se largamente isolado e desenvolve-se pouco à boleia do quadro regulatório.
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 85
REPRODUÇÃO PROIBIDA
“Failed transition” scenarioIn this scenario, the level of regulation is not proportional to its quality, therefore the transition to circularity cannot be stimulated. The
innovations flow does not become mainstream in markets and the circular models have limitations of economic viability. Secondary raw
materials markets are incipient, consumers remain in traditional consumption patterns and most companies only use environmental
responsibility as a marketing and communication tool. The waste sector remains largely isolated and is underdeveloped due to
regulatory framework.
86 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Cenário “Novo Mundo Circular”Neste cenário, o futuro é caracterizado por um elevado fluxo de novas inovações na maioria das principais cadeias de valor e, ao mesmo tempo,
por uma regulação e estímulos coerentes e adequados para criar ciclos virtuosos de modelos circulares nos mercados intermédios e de consumo.
As empresas do setor dos resíduos reposicionaram o seu modelo de negócio para “gestores de recursos”, fazendo jus ao lema “um resíduo é um
recurso não transformado”. Na sua maioria, os resíduos são aproveitados e transformados em matérias-primas que são transacionadas em mercados
secundários eficientes. O modelo comercial dominante é a utilização e a partilha de bens, que passou a ser uma prática comum, havendo muitas
plataformas no mercado para uma grande variedade de produtos. Os mercados secundários de produtos existem e funcionam para a generalidade
dos bens. A reutilização e o re-fabrico permitem prolongar a vida útil dos bens e, assim, extrair maior valor. As cadeias de valor são circulares e o re-
fabrico é agora a verdadeira reciclagem. A economia torna-se verdadeiramente circular, reduzindo-se a pressão ambiental.
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 87
REPRODUÇÃO PROIBIDA
The “New Circular World” scenarioIn this scenario, the future is characterised by a high flow of new innovations in most major value chains and, at the same time, by consistent
and appropriate regulation and incentives to create virtuous cycles of circular models in the intermediate and consumer markets. Waste
companies have repositioned their business model to “resource managers”, living up the motto “waste is an unprocessed resource”. For the
most part, waste is recovered and transformed into raw materials that are traded in efficient secondary markets. The prevailing business
model is the use and sharing of goods, which has become a common practice, with many platforms on the market for a wide variety of
products. Secondary product markets exist and work for most goods. Reuse and remanufacturing make it possible to extend the useful life
of goods and thereby get greater value from them. Value chains are circular and remanufacturing is now the real recycling. The economy
becomes truly circular, thus reducing environmental pressure.
88 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Cenário “Pensar Verde”Neste cenário, a regulação tem um papel dominante no estabelecimento de normas ambientais que permitem o aumento dos níveis de recicla-
gem e induzem a dinamização dos mercados secundários. No entanto, o modelo industrial resultante é ainda um híbrido, já que, embora mais
eficiente ao nível de recursos, as práticas circulares ainda não têm reflexo nas ofertas de produtos e no valor económico para as empresas, sendo
ainda modelos residuais, prevalecendo a obsolescência prematura e o desperdício de parte do valor incorporado nos produtos. O setor dos
resíduos é o grande beneficiário deste cenário por viver um contexto em que a sua atividade tem um “mercado garantido”, fruto das exigências
das metas para a circularidade. Ao invés do contributo para a circularidade ficar repartido entre as empresas e o setor dos resíduos, é sobre este
último que recai o ónus de encontrar novas soluções tecnológicas e de negócios que possibilitem a superação das metas.
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 89
REPRODUÇÃO PROIBIDA
“Think Green” scenarioIn this scenario, regulation plays a dominant role in setting environmental standards that allow for increased levels of recycling and induce
the revitalisation of secondary markets. However, the resulting industrial model is still a hybrid because, in spite of being more resource-
efficient, circular practices still do not have an impact on product offers and on the economic value for companies. They are still residual
models where prevails the premature obsolescence and the waste of part of the embedded value in products. The waste sector is the great
beneficiary of this scenario because it is in a context in which its activity has a “guaranteed market”, thanks to the requirements of the goals
for the circularity. The contribution to the circularity should be shared between companies and the waste sector, but it is not the case as the
burden is on the latter, when it comes to finding new technological and business solutions that allow the overcoming of the goals.
90 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Efeitos do terceiro eixoO efeito do aumento da intensidade do terceiro eixo nos quatro
cenários será o de acentuar os cenários do “Triunfo do Mercado”,
do “Novo Mundo Circular” e do “Pensar Verde” e de reduzir as
possibilidades do cenário da “Transição Fracassada”.
A principal razão que justifica esta perspetiva, que se
encontra espelhada nas visões dos diversos cenários no que
respeita os mercados de resíduos/recursos, prende-se com a
existência de fortes motivações adicionais para o desenvolvi-
mento da qualidade da reciclagem e valorização de materiais
e na criação de mercados organizados para a comercialização
desses “novos recursos”.
A transição para a economia circular é beneficiada na
medida da instabilidade dos mercados das matérias-primas
virgens, porque além das empresas se focarem no desenvol-
vimento de materiais alternativos, reforçarão os esforços para
a melhoria da qualidade dos materiais reciclados e para a sua
crescente produtividade.
Paralelamente, terão que diversificar os esforços noutros
sentidos, nomeadamente através da inovação dos modelos
de negócio menos intensivos em consumo de recursos e, por
definição, mais condicentes com os princípios da circularidade.
A política pública, especialmente nos países desenvolvi-
dos menos ricos em recursos naturais, passaria a reforçar a sua
orientação para a promoção de práticas ambientalmente mais
sustentáveis no sentido do desacoplamento entre o crescimen-
to da atividade económica e o consumo de recursos.
Assim, o terceiro eixo tenderá a beneficiar mais intensa-
mente o cenário do “Novo Mundo Circular”, seguido do cenário
“Pensar Verde” e, por fim, o cenário do “Triunfo do Mercado”. Em
termos práticos, o intervalo de probabilidade de ocorrência do
cenário “Novo Mundo Circular” poderia ser influenciado em 10
p.p. (i.e. entre 26% e 46%) pelas variações no terceiro eixo, do
cenário “Pensar Verde” poderia ser influenciado em 8 p.p. e o
cenário do “Triunfo do Mercado” em 6 p.p.
Third axis effectsThe third axis intensity increase in the four scenarios will
accentuate “Market Triumph”, “New Circular World” and “Think
Green” scenarios and reduce the possibilities of the “Failed
Transition” scenario.
The main reason for this assertion, which is reflected in the
foresights of the various scenarios regarding waste/resource
markets, lies on strong additional motivations for the development
of the recycling quality and materials recovery and on the creation
of organised markets for the marketing of these “new resources”.
The transition to the circular economy is benefited by the
instability of virgin raw materials markets, because in addition to
companies focusing on the development of alternative materials,
they will reinforce efforts to improve the quality of recycled
materials and their increasing productivity.
At the same time, they will have to diversify efforts in other
ways, namely by innovating less resource-intensive business
models and, by definition, more appropriate to the circularity
principles.
Public policy, especially in developed countries, which are
less rich in natural resources, would strengthen its guidance on
promoting more environmentally sustainable practices in order to
decouple economic growth from resource consumption.
Thus, the third axis will tend to benefit more strongly the “New
Circular World” scenario, followed by the “Think Green” scenario
and, finally, the “Market Triumph” scenario. In practical terms, the
probability of the “New Circular World” scenario occurrence could
be influenced by 10 pp (i.e. between 26% and 46%) by variations in
the third axis, the “Think Green” scenario could be influenced by 8
pp and the “Market Triumph” scenario by 6 pp.
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 91
REPRODUÇÃO PROIBIDAO diagnóstico da situação atual do setor dos resíduos em
Portugal e da envolvente externa em que o mesmo se insere
permite antecipar itinerários prováveis para a transição
previsível do modelo de economia linear para um modelo de
economia circular.
Procedeu-se, por isso, a um exercício de cenarização,
discutindo-se quais os futuros mais prováveis para o mundo
em 2030 e o posicionamento do setor dos resíduos em cada
um desses cenários. Desse exercício resultou a conclusão de
que o comportamento da evolução dos mercados de recursos
primários poderá influenciar a maior ou menor intensidade
da transição para uma economia mais sustentável, como
motivador adicional para os agentes económicos. Se esse fator
é determinado exogenamente e a um nível internacional, a
progressão da economia portuguesa no aprofundamento da
circularidade depende mais concretamente da atitude de todos
os stakeholders nacionais no processo de transição.
Significa isto que uma atitude mais proactiva em torno
da problemática da circularidade por parte das empresas,
associações, agências governamentais, entidades do sistema
científico e tecnológico nacional, consumidores e, em particular,
do setor dos resíduos, poderá desempenhar um papel nuclear
no processo de transição da economia portuguesa, induzindo
resultados muito mais efetivos do que os que seriam alcança-
dos através de uma atuação meramente reativa e à medida das
exigências regulamentares (impostas por Bruxelas).
Importa, por isso, reunir o maior número de atores
relevantes para dar o impulso necessário às práticas circulares
em Portugal, sendo que a existência de concertação entre eles,
em torno de uma visão e estratégia de médio e longo prazo, se
revela absolutamente indispensável.
Visão 2030 para o setor dos resíduos nacionalAssim, como ponto de partida para a estratégia do setor dos re-
síduos nacional, num quadro muito sugerido pelo cenário mais
provável do “Novo Mundo Circular”, propõe-se a seguinte Visão
2030 para nortear a sua atuação e a sua relação com outros
agentes económicos:
“Um setor dos resíduos que transita para um setor de recur-
sos, aumentando a capacidade da economia portuguesa
para estabelecer e liderar cadeias de fornecimento internas
com reduzido impacte ambiental associado, em que os
resíduos são encarados como recursos e são transacionados
em mercados funcionais pouco dependentes de mecanismos
de subsidiação.
Um setor dos resíduos inserido num contexto nacional que
está preparado para responder às exigências de transfor-
11. Visão e estratégia(s) para o setor dos resíduos
The diagnosis of the current situation of the waste sector in
Portugal and its external environment allows us to anticipate
probable routes for the expectable transition from the linear
economy model to a circular economy model.
Therefore, various scenarios were envisaged, followed by a
discussion on the most likely future for the world by 2030 and the
positioning of the waste sector in each of these scenarios. From
this exercise, the study finds that the behaviour of the evolution
of primary resource markets may influence the greater or lesser
intensity of the transition to a more sustainable economy, as an
additional driver for economic agents. If this factor is determined
exogenously and at an international level, the progress of the
Portuguese economy towards a stronger circularity depends
more concretely on the attitude of all national stakeholders in the
transition process.
This means that a more proactive approach around the issue
of circularity on the part of companies, associations, government
agencies, entities of the national scientific and technological
system, consumers and in particular the waste sector could play
a key role in the transition process of the Portuguese economy,
inducing much more effective results than those that would be
achieved through a reactive approach and in line with regulatory
requirements (imposed by Brussels).
It is, therefore, important to bring together the largest
number of relevant actors to give the necessary boost to the
circular practices in Portugal, and the existence of concertation
amongst them, around a medium and long-term vision and
strategy, is absolutely crucial.
2030 vision for the national waste sectorThus, as a starting point for the strategy of the national waste
sector, within a framework strongly suggested by the most
probable scenario of the “New Circular World”, the following 2030
Vision is proposed to guide its performance and its relationship
with other economic agents:
“A waste sector that moves to a resource sector, increasing
the capacity of the Portuguese economy to establish and lead
domestic supply chains with reduced associated environ-
mental impact, where waste is regarded as resources and
traded in functional markets that are little dependent on
subsidisation mechanisms.
A waste sector inserted in a national context that is prepared
to respond to the transformation demands of a sector based
11. Vision and strategy(ies) for the waste sector
92 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
mação de um setor assente nos pilares da sociedade do
conhecimento, em que as empresas e o sistema científico
e tecnológico nacional atuam como motores de inovação,
procurando minimizar a produção de resíduos através de
processos mais eficientes que promovem a competitividade
da indústria nacional e de novas aplicações para os resíduos
produzidos que alimentam mercados efetivos de matérias-
-primas secundárias.
Um setor dos resíduos integrado num país em que o Estado
e as políticas públicas dão um impulso essencial à circulari-
dade, garantindo regulação e (des)incentivos consistentes,
transparentes e estáveis, que corrigem efetivamente as
distorções de mercado (e.g. externalidades negativas) e
asseguram o apoio necessário à ecoinovação.
Um setor dos resíduos rodeado de cidadãos e consumidores
mais exigentes, que procuram e provocam a mudança nos
processos de (re-)fabrico e nas cadeias de fornecimento,
optando por produtos com menor impacto ao longo do seu
ciclo de vida, valorizando o empreendedorismo circular e as
empresas mais responsáveis em termos ambientais.”
A visão de transição para a economia circular proposta
para o setor dos resíduos nacional assenta, assim, no aprovei-
tamento das vantagens do mercado dos resíduos, alimentado
pela atuação proactiva das empresas públicas e privadas que
nele atuam, para aumentar a proteção do ambiente e alavancar
a competitividade da nossa economia e, em particular, das
nossas indústrias transformadoras.
Neste âmbito, pretende-se que os bens e produtos con-
siderados “sem utilidade” e, por isso mesmo, resíduos, possam,
tanto quanto for económica e tecnologicamente viável, ser
processados pelo sistema económico com vista a serem incor-
porados em novos bens e produtos. Deste modo, minimiza-se
o consumo de novas matérias-primas, assegura-se a geração de
valor acrescentado e, em simultâneo, reduz-se a pressão sobre
o ambiente.
É, assim, responsabilidade futura do setor dos resíduos
nacional atuar de forma ativa com vista a acompanhar, contribuir
e, em certa medida, liderar o aprofundamento da circularidade
na nossa economia. As estratégias de resposta deverão estar
enquadradas com os fatores para transição atrás identificados,
respondendo aos principais desafios que resultam da análise
situacional e que decorrem das principais oportunidades e amea-
ças para o futuro. Essas estratégias deverão servir para consolidar
os pontos fortes do setor, limitar ou eliminar as suas debilidades
atuais, preparando-o para os novos fatores críticos de competiti-
vidade, de acordo com o modelo circular na economia.
As estratégias a adotar permitirão ao setor dos resíduos
assumir uma atuação eficaz na resposta aos objetivos estraté-
gicos e metas europeias e nacionais, através da implementação
de soluções eficientes e de valor acrescentado, assim como
potenciar a atuação das autoridades públicas, dos setores pro-
dutivos da economia e do consumidor. Uma vez que o setor dos
resíduos se encontra cada vez mais entrosado com os restantes
on the pillars of the knowledge society, in which companies
and the national scientific and technological system act
as drivers of innovation, seeking to minimise the waste
generation through more efficient processes promoting the
competitiveness of domestic industry and new applications
for generated waste that fuel effective markets for secondary
raw materials.
A waste sector integrated in a country where the State and
public policies provide essential boost to circularity, ensuring
consistent, transparent and stable regulation and (dis)
incentives, that effectively correct market distortions (e.g.
negative externalities) and ensure the necessary support for
eco-innovation.
A waste sector surrounded by more demanding citizens and
consumers, who seek and bring about change in (re)manu-
facturing processes and supply chains, opting for products
with lower impact throughout their life cycle, valuing circular
entrepreneurship and the most environmentally responsible
companies in environmental terms.”
The transition vision to a circular economy proposed for
the national waste sector is based on the advantages of the
waste market, fueled by the proactive performance of public and
private companies operating in it, to increase the protection of the
environment and to leverage competitiveness of our economy and,
in particular, of our manufacturing industries.
In this context, it is intended that goods and products
considered to be “useless” and, for that reason, considered waste,
can, as far as economically and technologically feasible, be
processed by the economic system in order to be incorporated into
new goods and products. In this way, the consumption of new raw
materials is minimised, the generation of added value is ensured
and, at the same time, the pressure on the environment is reduced.
It is, thus, the future responsibility of the national waste
sector to act actively aiming at accompanying, contributing
and, to a certain extent, leading the process of deepening the
circularity in our economy. Response strategies should be framed
with the transition factors identified above, responding to the
main challenges that arise from the situation analysis and that
derive from key opportunities and threats for the future. These
strategies should serve to consolidate the strengths of this sector,
limit or eliminate its current weaknesses, and prepare it for new
critical competitiveness factors, according to the circular model
in the economy.
The strategies to be adopted will enable the waste sector
to take effective action in responding to strategic objectives and
European and national targets, through the implementation
of efficient and value-added solutions, as well as boost the
performance of public authorities, productive sectors of the
economy and of the consumer. As the waste sector is increasingly
intertwined with other sectors of the national economy and this
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 93
REPRODUÇÃO PROIBIDA
setores da economia nacional e essa ligação é fundamental
para endereçar os desafios da economia circular, a necessidade
de construção de uma estratégia de atuação coesa, concertada
e robusta entre os diversos players ganha cada vez mais relevân-
cia e pertinência.
Estratégias do setor dos resíduosAssumindo como base de partida este quadro global,
propõe-se de seguida um conjunto restrito de estratégias
transversais e de estratégias específicas para o setor dos
resíduos nacional.
As estratégias transversais são aquelas que devem ser im-
plementadas independentemente do que o futuro reservar, sob
pena dos pontos fracos e das ameaças do setor se agudizarem
(mesmo no cenário mais pessimista da “transição fracassada”),
colocando em causa a sua sustentabilidade futura e a susten-
tabilidade para a própria economia portuguesa. As estratégias
transversais são, pois, a base estratégica do setor, criando as
condições mínimas para que a iniciativa privada e a política
pública possam atuar de forma eficiente, eficaz e, progressiva-
mente, segundo os princípios da economia circular.
A par destas, propõe-se dois tipos de estratégias
contingentes:
• Estratégias assentes nos fluxos de inovação circular,
entendidas como estratégias específicas vocacionadas
para o impulso da inovação aberta e colaborativa no setor
dos resíduos por forma a manter uma dinâmica tão boa ou
melhor do que a alcançada pelos restantes setores de ati-
vidade económica - com elas pretende-se que o setor dos
resíduos não só não configure um entrave à transição, mas
chame a si o protagonismo e motive os restantes setores a
contribuir para a transição.
• Estratégias de contribuição para a eficácia regulatória,
entendidas como estratégias que ajudam a responder
às falhas (públicas) inerentes ao desenho e implemen-
tação das políticas ambientais e circulares, tais como as
insuficiências da fiscalidade verde, os efeitos adversos dos
sistemas de incentivos e o subdimensionamento dos fun-
dos mobilizados para promover as práticas circulares, que
devem entrar em jogo nas situações em que o legislador
encontra dificuldades em implementar de forma efetiva
pacotes regulamentares e incentivos coerentes e robustos
na economia.
Estratégias transversaisAs estratégias transversais para o setor dos resíduos devem
focalizar a sua atuação nos seguintes objetivos: (i) prevenção da
produção de resíduos, contribuindo assim, para uma economia
mais eficiente na forma como utiliza os seus recursos mate-
riais na produção de bens e produtos; e (ii) dinamização de
uma economia tendencialmente circular, em que os resíduos
produzidos possam ser reintroduzidos na economia de forma
mais eficiente.
bond is essential to addressing the challenges of the circular
economy, the need to build a cohesive, concerted and robust
performance strategy amongst the various players is increasingly
gaining more relevance and pertinence.
Waste sector strategiesAssuming, as a starting point, this global framework, a limited set
of cross-cutting and specific strategies for the national waste sector
are proposed below.
Cross-cutting strategies are those that should be
implemented regardless of what the future holds, otherwise the
weaknesses and threats of this industry will aggravate (even in
the most pessimistic scenario of the “failed transition”), putting
at stake their future sustainability and the very sustainability of
the Portuguese economy. Cross-cutting strategies are, thus, the
strategic basis of the sector, creating the minimum conditions for
private initiative and public policy to operate efficiently, effectively
and, progressively, according to the circular economy principles.
In addition to these, two types of contingent strategies
are proposed:
• Strategies based on circular innovation flows, seen as specific
strategies aimed at promoting open and collaborative in-
novation in the waste sector in order to maintain a dynamic
as good as or better than that achieved by other sectors of
economic activity – with these strategies, the waste sector
not only does not constitute an obstacle to transition but, on
the contrary, calls itself the leading role and encourages other
sectors to contribute to the transition.
• Strategies to contribute to regulatory effectiveness, seen as
strategies that help respond to the (public) failures inherent
in the design and implementation of environmental and
circular policies, such as the insufficiencies of green taxation,
the adverse effects of incentive systems, the lack of funds
mobilised to promote circular practices. These strategies
should come into play in situations where the legislator finds
it difficult to effectively implement robust and coherent regu-
latory packages and incentives in the economy.
Cross-cutting strategiesThe cross-cutting strategies for the waste sector should focus
their action on the following objectives: (i) prevention of waste
generation, thus contributing to a more efficient economy in the
way it uses its material resources in the production of goods and
products; and (ii) development of an economy that tends to be
circular, in which the waste generated can be reintroduced into the
economy more efficiently.
Communication and training strategyConsumers and decision makers with responsibilities in the
management of organisations are the centrepiece of the strategic
94 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Estratégia de comunicação e formaçãoOs consumidores e os decisores com responsabilidades na
gestão das organizações são a peça central do puzzle estratégi-
co da transição para uma economia circular. É um pressuposto
admissível concluir que, quanto maior for a sensibilização deste
tipo de pessoas para as práticas circulares, maior será a difusão
dessas práticas na sociedade, tanto ao nível do consumo como
ao nível da produção. Por outro lado, quanto mais forte for o
alcance da comunicação e da transmissão de conhecimento
acerca desta temática, maior será a rapidez com que o processo
se desenrolará. Assim, a produção de informação (e de conhe-
cimento) sobre a circularidade e a sua disseminação revela-se
crítica para aumentar a confiança da sociedade em torno deste
tema e, consequentemente, a aceitação e o consenso.
Para se alcançar o maior impacto possível, deve seguir-se
uma estratégia que preveja ações com públicos-alvo muito
diferenciados, desde ações de comunicação direcionadas ao
grande público (todos os consumidores nacionais), eventos de
informação e discussão interempresarial e intersectorial, criação
de programas de formação específicos sobre a economia circu-
lar e a sua aplicação prática, introdução/ reforço de conteúdos
relacionados com a sustentabilidade ambiental nos programas
curriculares do ensino primário e secundário, entre outros mais
ou menos específicos que se revelem pertinentes.
É importante assinalar que, embora a maioria das ações
deva ser promovida por stakeholders ligados ao setor dos resí-
duos e que beneficiam agentes externos ao setor, os resultados
dessas ações terão repercussões claras no seu seio, permitindo,
por exemplo, criar necessidades adicionais no mercado de
gestão de resíduos/recursos (e.g. plataformas de comerciali-
zação de materiais reciclados e respetiva logística) cujo valor
económico seja superior à perda que decorre da menor neces-
sidade de recolha, tratamento e eliminação de resíduos. Como
é evidente, as empresas de gestão de resíduos atualmente em
laboração serão as mais qualificadas e preparadas para explorar
essas novas oportunidades de mercado.
Estratégia de inovação e empreendedorismoUm dos determinantes do mundo em 2030 (e do setor dos
resíduos em particular) será, previsivelmente, a capacidade de
inovação dos agentes económicos e a qualidade e quantidade
do fluxo de inovações promotoras de uma maior circularidade
na economia. Esse foi, aliás, um dos consensos que permitiu
desenhar a matriz de cenários atrás apresentada. De facto, a
inovação tecnológica, organizacional e de mercado tem flo-
rescido ao longo da última década a grande velocidade e é na
difusão dos seus resultados e dos seus impactos na sociedade
que se baseiam os modelos económicos de crescimento e
competitividade nas economias avançadas e, cada vez mais, nas
economias emergentes. A globalização e o esbater das barreiras
comunicacionais acelerou de forma notável esse fluxo de ino-
vação e tornou o empreendedorismo um fenómeno cada vez
puzzle of the transition to a circular economy. It is an admissible
assumption to conclude that the greater the awareness of this
people about circular practices, the greater the diffusion of
these practices in society, both at consumption and production
level. Moreover, the stronger the reach of communication and
transmission of knowledge about this subject, the greater the
speed with which the process will unfold. Thus, the production
of information (and knowledge) about circularity and its
dissemination proves to be critical to increasing the society’s trust
in this issue and, consequently, the acceptance and the consensus.
In order to achieve the greatest possible impact, one should
follow a strategy that provides for actions with very different
target audiences, such as: communication actions targeted at
the general public (every national consumer), information events
and inter-company and cross-sector discussion, creation of
specific training programmes on the circular economy and their
practical application, introduction/reinforcement of contents
related to environmental sustainability in curricula of primary
and secondary education, amongst others more or less specific
that may be relevant.
Although most of the actions should be promoted by
stakeholders who are related to the waste sector and that benefit
agents who are external to the sector, it is important to point
out that the results of these actions will have clear repercussions
among them, allowing, for example, for the creation of additional
needs in the market for waste/resource management (e.g.
marketing platforms for recycled materials and their logistics)
whose economic value is greater than the loss resulting from
the lesser need for collection, treatment and disposal of waste.
Obviously, waste management companies which are currently
operating will be the most qualified and prepared companies to
explore these new market opportunities.
Innovation and entrepreneurship strategyOne of the determinants of the world in 2030 (and of the
waste sector in particular) is presumably the innovative capacity
of economic agents and the quality and quantity of innovations
flow that promote greater circularity in the economy. In fact,
this was one of the consensuses that allowed drawing the
matrix of scenarios presented above. Actually, technological,
organisational and market innovation has been flourishing over
the last decade at great speed and it is in the diffusion of their
results and their impacts on society that are based the economic
models of growth and competitiveness in the advanced economies
and, ever more, in emerging economies. Globalisation and the
blurring of communication barriers have notably accelerated this
innovation flow and made entrepreneurship an increasingly global
phenomenon. The new solutions created have a growing scope
and the potential market for new business ideas tends to be global.
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 95
REPRODUÇÃO PROIBIDA
mais global. As novas soluções criadas têm um alcance cada vez
maior e o mercado potencial para as novas ideias de negócio é,
tendencialmente, mundial.
Contudo, os progressos alcançados na transição para uma
economia mais circular têm nascido mais frequentemente fora
do setor dos resíduos do que dentro dele. Apesar desse facto
ser perfeitamente justificado (porque o setor dos resíduos não
deixa de ser um setor de suporte à atividade económica), a
proatividade do setor pode ser muito superior à que hoje se
verifica. De facto, em Portugal, não existe ainda um ecossistema
completo com argumentos para potenciar a inovação para a
circularidade, nem a promovida pelas empresas do setor dos
resíduos nem a promovida por parte dos outros setores.
Desta forma, no momento atual, a estratégia que se impõe
para que o fluxo de empreendedorismo e de inovação possa
ganhar maior dinâmica passa por estimular a interação entre as
empresas do sector, o ecossistema empreendedor e as entida-
des de interface do SCTN numa lógica de “technology pull”, que
fomente a troca, a discussão e o trabalho conjunto em torno
da criação e exploração de oportunidades tecnológicas através
de um melhor aproveitamento da tecnologia disponível. Isto
pressupõe a criação, desde logo, de uma estratégia nacional de
investigação e de inovação para a circularidade da economia.
A definição de objetivos e áreas de investigação e inovação re-
vela-se crítica para uma maior produtividade do investimento e
utilização das capacidades e competências nacionais. A criação
de plataformas de reflexão e de partilha de conhecimento tam-
bém, por forma a potenciar a fertilização cruzada nas cadeias de
produção e de valor.
Em paralelo, em áreas de elevada incerteza e de fortes ex-
ternalidades como são as da circularidade económica, a criação
de um sistema de incentivos à inovação bem dimensionado
(em termos de dotação), eficaz (instrumentos certos), equili-
brado (abrangente o suficiente para incidir sobre todas as áreas
chave de inovação) e estável é muito importante. Por ser uma
atividade com particularidades importantes, o desenho deste
sistema deve privilegiar uma lógica de bottom-up, partindo de
um conhecimento mais aprofundado das realidades concretas e
das necessidades específicas para o desenho de pacotes de me-
didas financeiras e fiscais adequadas para promover a inovação.
A consolidação de recomendações e sugestões das empresas e
associações do setor e das maiores empresas consumidoras de
recursos é um elemento chave do processo.
Estratégia de digitalização para os resíduosA digitalização inteligente (baseada em dados, automação e
“machine learning”) dirigida aos resíduos é uma das tendências
de futuro identificadas e um dos principais fatores de desenvol-
vimento da economia circular. Os desenvolvimentos tecnoló-
gicos na área digital já permitiram criar modelos de negócio
altamente eficientes do ponto de vista ambiental e tirar de
circulação um elevado número de recursos (matérias-primas e
trabalho humano). No entanto, a tecnologia disponível na área
digital ainda tem uma aplicação reduzida no setor dos resíduos.
However, the progress achieved in moving towards a
more circular economy has been born more often outside the
waste sector than within it. Even though this fact is perfectly
justified (because the waste sector is still a sector that supports
the economic activity), the proactivity of the sector can be much
higher than it is today. In fact, in Portugal, there is still no complete
ecosystem with arguments to promote innovation for circularity,
neither the one promoted by companies in the waste sector nor the
other promoted by other sectors.
Thus, at the present moment, the strategy needed so that
the flow of entrepreneurship and innovation can gain greater
momentum involves the promotion of interaction among the
companies of the sector, the entrepreneurial ecosystem and the
interface entities of the National Scientific and Technological
System (NSTS) in a logic of “technology pull” that fosters the
exchange, discussion and joint work around the creation and
exploration of technological opportunities through a better use of
available technology. This presupposes the creation of a national
research and innovation strategy for the circularity of the economy.
The definition of objectives and areas of research and innovation is
critical for greater investment productivity and the use of national
capacities and skills. The creation of both reflection and knowledge
sharing platforms is also important, thus fostering cross-spillover
in production and value chains.
At the same time, the creation of a well-dimensioned (in
terms of allocation), efficient (right instruments), balanced
(comprehensive enough to cover all key areas of innovation)
and stable innovation incentive system is very important in
areas of high uncertainty and strong externalities such as the
ones of economic circularity. As this is an activity with important
features, the design of this system should favour a bottom-up
logic, based on a deeper knowledge about concrete realities and
specific needs for the design of packages of financial and tax
measures appropriate to promote innovation. The consolidation
of recommendations and suggestions made by the companies
and associations within the sector and by the largest resource-
consuming companies is a key element of the process.
Digitalisation strategy for wasteIntelligent digitalisation (based on data, automation and machine
learning) for waste is one of the identified future trends and
one of the key drivers for the circular economy development.
Technological developments in the digital area have already
allowed the creation of highly efficient business models from
the environmental point of view and take away a large number
of resources (raw materials and human labour). However, the
technology available in the digital area still has a reduced
application in the waste sector.
The fundamental objective of this strategy is to track and
monitor material flows, virgin resources, recycled or recovered
waste and resources into digital platforms that allow for an
96 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
O objetivo fundamental desta estratégia passa pelo ras-
treio e monitorização dos fluxos de materiais, recursos virgens,
resíduos e recursos reciclados ou valorizados em plataformas
digitais que permitam gerir de forma eficiente e eficaz uma
grande quantidade de dados e informação (big data). O RFID,
as embalagens inteligentes, os códigos de barras bidimensio-
nais, a comunicação sem fios entre dispositivos são apenas
alguns exemplos de tecnologias com um grau de maturidade
significativo cuja aplicação é reduzida nas atividades de gestão
de resíduos.
Por isso, importa levar a cabo estudos sobre o potencial
da aplicação de tecnologias digitais às atividades do setor dos
resíduos, aumentando e melhorando a interação entre a gestão
de resíduos/recursos, os agentes utilizadores e os agentes
produtores. Adicionalmente, importa explorar na prática a
viabilidade dessas tecnologias e dos seus benefícios através de
pilotos em ambiente real.
De notar que a estratégia de digitalização de fluxos tem
repercussões muito alargadas, principalmente no que toca ao
desenvolvimento da política pública e aos mecanismos de re-
gulação e controlo. Os sistemas de informação a criar no futuro
permitirão a extensão e a aprofundamento de medidas fiscais e
a criação de novos desincentivos a práticas menos sustentáveis,
bem como controlar e minimizar os fenómenos de free-riding.
Por essa razão, a geração de receitas adicionais daí decorrentes
deverá ser canalizada, na medida das necessidades, para o
financiamento dos sistemas de incentivos à inovação e à criação
de capacidade para o tratamento de resíduos, fechando o ciclo
de um quadro regulatório completo e coerente.
Estratégia para a sustentabilidade ambiental da gestão de resíduosApesar de um ter um saldo positivo, o impacto da atividade de
gestão de resíduos em sentido amplo (desde a recolha até à
reciclagem) pode ser minorado de forma significativa através da
aplicação de tecnologias mais eficiente e mais limpas, bem como
da própria partilha de instalações (atualmente muito limitada
pela lei). Para tal, é importante consolidar conhecimento acerca
das tecnologias de produção (máquinas, equipamentos, softwa-
re) utilizadas pelas empresas do setor, procurando disponibilizar
às empresas o estado-da-arte atualizado das soluções mais
avançadas e eficientes disponíveis. Por seu turno, o repositório de
conhecimento deve procurar alargar a partilha de conhecimento
às tecnologias de produção de outros setores de atividade inten-
sivos na geração de resíduos e que tenham novidades tecnoló-
gicas como a fabricação com material reciclado, a fabricação em
multicamada, a maior eficiência energética, etc.
O setor tem que assumir uma postura ativa no que toca à
melhoria das políticas públicas existentes e à identificação de
oportunidades de intervenção, inventariando as necessidades
de investimento em tecnologias avançadas que melhorem a
eficiência e eficácia das atividades nucleares do setor e consen-
sualizando as áreas prioritárias para onde devem ser dirigidos
os apoios públicos. De facto, existem ainda muitos domínios
efficient and effective big data management. RFID, intelligent
packaging, two-dimensional barcodes, wireless communication
among devices are just some examples of technologies with a
significant degree of maturity whose application is reduced in
waste management activities.
It is therefore important to carry out studies on the potential
of applying digital technologies to waste sector activities by
increasing and improving the interaction between waste/resources
management, user agents and producer agents. It is equally
essential to explore in practice the feasibility of these technologies
and their benefits through pilots in real environment.
It should be noted that the strategy for the digitalisation of
flows has very wide repercussions, mainly when it comes to the
development of public policy and the mechanisms of regulation and
control. Future information systems will allow the extension and
deepening of fiscal measures and the creation of new disincentives
to less sustainable practices, as well as control and minimise free-
riding phenomena. For this reason, the generation of additional
revenues arising from these systems should be channelled, as
necessary, to the financing of incentive systems for innovation and
to the capacity building for waste treatment, closing the cycle of a
complete and coherent regulatory framework.
Strategy for the environmental sustainability of waste managementIn spite of having a positive balance, the impact of the waste
management activity, in a broad sense, (from collection to
recycling) can be significantly reduced through the application
of more efficient and cleaner technologies, as well as the very
sharing of facilities (nowadays, very limited by law). To this end,
it is important to consolidate knowledge on the production
technologies (machines, equipment and software) used by the
companies within the sector, seeking to provide companies with
an updated state-of-the-art of the most advanced and efficient
solutions available in the market. In turn, the knowledge repository
should seek to broaden knowledge sharing to the production
technologies of other sectors of activity which are intensive in
waste generation and have technological innovations such as
manufacturing with recycled material, multilayer manufacturing
or higher energy efficiency.
The sector must take an active position when it comes
to improving the existing public policies and opportunities
for intervention, categorising the investment needs in
advanced technologies that improve the effectiveness and
efficiency of the sector´s nuclear activities and agreeing
on the priority areas to which the public support should be
directed. In fact, there are still many domains in the sector’s
core business that can be developed, but economically they
do not prove profitable for the private players due to the lack
of market scale and associated growth uncertainty. There
are also opportunities in waste recovery that should not be
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 97
REPRODUÇÃO PROIBIDA
nas atividades core do setor que podem ser desenvolvidos,
mas que, economicamente, não se revelam rentáveis para os
privados devido à falta de escala de mercado e a incerteza de
crescimento associada. Existem também oportunidades na
valorização de resíduos que importa não descurar (e.g. utiliza-
ção de composto na agricultura na substituição de químicos
agrícolas).
Dada a existência de clusters relevantes em Portugal (e.g.
tecnologias de produção, construção sustentável, tooling,
TICE), é importante que o setor dos resíduos comunique com as
empresas e associações desses clusters no sentido de procurar
melhorias significativas em termos de eficiência e produtivida-
de das atividades de gestão de resíduos.
Estratégia para a eficácia das políticas ambientais e de resíduosNa Europa e, por consequência em Portugal, tem havido um es-
forço significativo para a consolidação de políticas públicas em
matéria de ambiente, suportadas em objetivos estratégicos e
estratégias globais definidas num âmbito alargado. A União Eu-
ropeia publicou em 2015 o seu plano de ação para a economia
circular e, por isso, existe um quadro orientador das políticas
públicas nesta área. O referido plano é ambicioso e pretende
dar mais um passo no sentido da eficácia da pressão regulatória
para a circularidade, mas são os governos dos países, as agên-
cias governamentais e as entidades privadas que determinarão
o desenho específico e a implementação de medidas específi-
cas nos contextos concretos de intervenção.
Assim, o setor dos resíduos tem que gerar contributos
relevantes para a consolidação, coerência e eficácia das me-
didas de política e dos sistemas de incentivos à circularidade,
atuando como um “think tank”. Seguindo uma lógica bottom-
-up, devem ser criados fóruns de apresentação e discussão de
medidas concretas de política, enquadradas num pacote global
de mecanismos (i) de promoção de práticas circulares através
da sensibilização e promoção do consumidor e das empresas,
do cofinanciamento de inovações de produto (ecodesign) e
de processo na indústria, serviços, e nas atividades de gestão
de resíduos; (ii) de apoio à criação de mercados organizados
de resíduos e materiais reciclados; (iii) de digitalização dos
fluxos de materiais, produtos e resíduos de modo a aumentar a
fiabilidade e abrangência da informação disponível, aumentar o
controlo de práticas contrárias às do modelo circular e alargar o
princípio da RAP; (iv) e da educação e formação da população.
O poder de influência (lobby) do setor dos resíduos será
tanto maior quanto melhor se conseguir organizar na produção
de soluções integradas de pacotes legislativos a apresentar ao
governo. Paralelamente, a participação das principais agências
governamentais neste processo é uma forma de potenciar esse
poder de influência e garantir uma maior imparcialidade das
políticas públicas.
Neste âmbito, é ainda importante que o setor contribua
com a identificação de constrangimentos específicos que
estejam a dificultar a introdução de bens e serviços no mercado
disregarded (e.g. use of compost in agriculture instead of
agricultural chemistry).
Given the existence of relevant clusters in Portugal (e.g.
production technologies, sustainable construction, tooling, ICT), it
is important that the waste sector communicates with companies
and associations of these clusters in order to seek substantial
improvements in terms of efficiency and productivity of waste
management activities.
Strategy for the effectiveness of environmental and waste policiesIn Europe, and consequently in Portugal, there has been a
significant effort to consolidate public policies on the environment,
supported by strategic objectives and global strategies defined in
a broader scope. The European Union published its action plan
for the circular economy in 2015 and, therefore, there is a guiding
framework for public policies in this area. This plan is ambitious
and aims to take a further step towards the effectiveness of
regulatory pressure for circularity, but it is country governments,
government agencies and private entities that will determine
the specific design and implementation of specific measures in
concrete contexts of intervention.
In this way, the waste sector has to generate relevant
contributions for the consolidation, coherence and effectiveness
of policy measures and incentive systems towards circularity,
acting as a think tank. Following a bottom-up logic, forums
should be created for the presentation and discussion of
concrete policy measures, as part of a global package
of mechanisms (i) to promote circular practices through
awareness-raising and promotion of consumers and businesses,
through co-financing of product (eco-design) and process
innovations in industry, services and in the waste management
activities; (ii) to support the creation of organised markets
for waste and recycled materials; (iii) to digitalise material,
product and waste streams in order to increase the reliability
and comprehensiveness of available information, to increase
control of practices contrary to those of the circular model
and to extend the EPR principle; (iv) to provide education and
training of the population.
The better the waste sector organise itself in the production of
integrated solutions for legislative packages to be put forward to
the government, the greater will be its lobbying power. In parallel
to this, the participation of the main government agencies in this
process is a way to enhance this lobby´s influence and ensure
greater impartiality of public policies.
In this context, it is also important that this industry
contributes to the identification of specific constraints that are
hindering the introduction of goods and services in the market
with a positive environmental impact and whose resolution can
be more easily implemented through green deals between the
Government and interest groups involved.
98 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
com impacto ambiental positivo e cuja resolução pode ser
mais facilmente implementada através de “green deals” entre o
Governo e os grupos de interesse envolvidos.
Estratégia para a criação de um cluster de gestão da economia circularA elevada consensualização em torno da premência de se
caminhar para uma economia mais sustentável é uma condição
necessária, mas não suficiente, para que a globalidade dos
agentes económicos se envolva num movimento articulado,
eficiente e eficaz de transição de um modelo económico alta-
mente dependente do consumo de recursos para uma modelo
caracterizado pelo desacoplamento entre a economia e o
consumo de matérias-primas primárias.
Por essa razão, é importante ativar um cluster alargado de
empresas públicas e privadas, entidades do SCTN, entidades
governamentais e representantes de consumidores que mate-
rializem esse consenso num plano estratégico para a economia
circular e se configure como o principal fórum de debate e de
desenvolvimento de iniciativas para o aumento da circularidade
da economia portuguesa.
Estratégias assentes nos fluxos de inovação circularAs estratégias de promoção do fluxo de inovação circular para
o setor dos resíduos deverão focar-se (i) no aprofundamento
da capacidade de I&D e inovação do setor para o reforço da
sustentabilidade das suas atividades nucleares, (ii) no impulso
à diversificação para novas atividades de gestão de resíduos e
materiais no contexto de uma economia circular e (iii) no de-
senvolvimento de soluções que potenciem a adesão dos outros
setores de atividade às práticas circulares.
Estratégia de I&D e inovação avançadas
Esta estratégia deverá assumir como objetivo “forçar” as ativida-
des de I&D desenvolvidas em áreas relacionadas com modelo
de economia circular, especialmente aquelas que são copromo-
vidas entre entidades empresariais (PME e grandes empresas,
públicas e privadas) e o SCTN. Assim, esta estratégia deverá
emergir no encadeamento lógico da estratégia transversal diri-
gida ao empreendedorismo e à inovação que visa a criação de
um ecossistema com condições propícias para que a iniciativa
privada desencadeie processos e projetos de inovação qualifica-
dos e com fortes articulações com os centros de investigação e
centros tecnológicos nacionais e internacionais.
Trata-se de uma estratégia para o médio prazo e que
deverá passar, sobretudo, por mobilizar empresas de grande
dimensão com um elevado consumo de recursos e/ou elevado
volume de geração de resíduos a servirem de alavancas em
projetos multidisciplinares concretos, em consórcio com PME e
entidades do SCTN, após um estudo detalhado das potenciali-
dades de circularidade do negócio dessas empresas alavanca.
Teoricamente, este tipo de grandes projetos (mobilizadores)
consegue conjugar uma maior facilidade de coordenação
Strategy for the creation of a circular economy management clusterThe high level of consensus on the urgency of moving towards
a more sustainable economy is a necessary but not sufficient
condition so that the majority of economic agents get involved
in an articulated, efficient and effective movement of a transition
from an economic model characterised by a heavy dependency
on resources consumption to a model characterised by the
decoupling between the economy and the consumption of
primary raw materials.
For this reason, it is important to create a wider cluster of
public and private companies, entities on the NSTS, government
entities and consumer representatives that materialises this
consensus into a strategic plan for the circular economy and that
becomes the main forum for debate and development of initiatives
to increase the circularity of the Portuguese economy.
Strategies based on circular innovation flowsThe strategies to promote the circular innovation flow for the
waste sector should focus on: (i) deepening the sector’s R&D and
innovation capacity to strength the sustainability of its nuclear
activities, (ii) pushing the diversification to new activities of waste
and material management in the context of a circular economy
and (iii) developing solutions that promote the adhesion of other
sectors of activity to circular practices.
Advanced R&D and innovation strategy
This strategy should aim to “force” the R&D activities developed
in areas related to the circular economy model, especially those
that are co-promoted between business entities (SMEs and large
public and private companies) and the NSTS. Thus, this strategy
should emerge in the logical sequence of the cross-cutting
strategy for entrepreneurship and innovation aimed at creating
an ecosystem with the right conditions so that the private
initiative unleash qualified innovation processes and projects
strongly connected with national and international research
centres and technological centres.
This is a medium-term strategy, which should focus on
mobilising large companies with a high consumption of resources
and/or a high volume of waste generation to leverage concrete
multidisciplinary projects in a consortium with SMEs and entities of
the NSTS, after a thorough study on the potentialities of business
circularity of these leverage companies. In theory, this type of large
projects (mobilisers) can combine a greater ease of coordination
(when compared to the coordination of a broad myriad of
independent projects) with a high potential impact on public
opinion, compared to the support given to small and medium-
sized projects promoted by very restricted consortia of entities.
It is important to mention that these projects must address
all key areas that are intended to be developed within the circular
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 99
REPRODUÇÃO PROIBIDA
(quando comparado com a coordenação de uma panóplia
alargada de projetos independentes) com um elevado impacto
potencial na opinião pública, comparativamente ao suporte
a projetos de pequena e média dimensão promovidos por
consórcios muito restrito de entidades.
Importa referir que estes projetos deverão tocar em todas
as áreas chave que se pretendem desenvolver no âmbito da
economia circular, desde o ecodesign, à introdução de proces-
sos industriais mais eficientes e menos poluentes, à otimização
das cadeias logísticas, à maior digitalização das operações, à
introdução de novos modelos de comercialização e interação
com o consumidor e ao estudo das melhores formas de recu-
peração, tratamento e reciclagem de materiais em fim de vida.
Note-se que esta estratégia é instrumental para o reforço de
outras estratégias apresentadas neste capítulo, na medida em
que a consciencialização do potencial das práticas circulares é
melhor potenciada por exemplos inspiradores e de implemen-
tação mais complexa do que aplicações mais restritas de prin-
cípios circulares. Por isso, além das empresas participantes em
“projetos mobilizadores”, as restantes entidades do ecossistema
de inovação beneficiarão de uma maior mobilização de fundos
para a inovação e, também, das repercussões legislativas que
podem resultar deste tipo de projetos.
Paralelamente, as entidades com visão global sobre o
sistema de inovação nacional (com especial destaque para um
eventual cluster que surja em Portugal), devem procurar identi-
ficar projetos concretos que exijam uma forte articulação entre
o tecido empresarial e o SCTN, promovendo a sua execução e
apoiando a captação de financiamento para o efeito.
Além das habituais formas de financiamento público,
importa pesquisar oportunidades de criação de mecanismos
alternativos de financiamento como é o caso do capital de risco,
aqui capital de risco especialmente dedicado à análise de opor-
tunidades no desenvolvimento de modelos de negócio inova-
dores e com alcance internacional. As ações de promoção deste
tipo de financiamento poderiam desonerar os fundos públicos,
normalmente limitados, para o financiamento de projetos em
que a rentabilidade social e ambiental supera largamente a
rentabilidade económica.
Estratégia para as simbioses industriais
Esta é uma estratégia ambiciosa e que, à primeira vista, deveria
ser dinamizada pelos setores mais intensivos na utilização de
matérias-primas e mais geradores de resíduos, na medida em
que a criação de sistemas de simbioses industriais é uma das
formas efetivas de valorização dos resíduos/subprodutos indus-
triais. No entanto, como preconizado na visão dos cenários para
2030, o setor dos resíduos não se pode cingir às suas atividades
core atuais, mas antes procurar diversificar para atividades rela-
cionadas onde são as empresas que o constituem as entidades
mais aptas e qualificadas para as desenvolver.
Um dos exemplos mais paradigmáticos é o da simbiose
industrial. As empresas podem assumir uma postura reativa
e esperar que sejam as próprias indústrias a desencadear
economy, from eco-design, to the introduction of more efficient
and less polluting industrial processes, to the optimisation of
logistics chains, to a greater digitalisation of operations, to
the introduction of new trade and interaction models with the
consumer, and the study of the best ways of recovery, treatment
and recycling of end-of-life materials. It should be noted that this
strategy is instrumental in reinforcing other strategies presented in
this chapter as the awareness of the potential of circular practices
is further enhanced by inspiring examples whose implementation
is more complex than by more restricted applications of circular
principles. Therefore, in addition to the companies participating
in “mobilising projects”, the remaining entities of the innovation
ecosystem will benefit from a greater mobilisation of funds for
innovation and also from the legislative repercussions that can
result from this type of projects.
Parallel to this, entities with a global vision of the
national innovation system (with a special emphasis on an
eventual cluster that may arise in Portugal) should seek to identify
concrete projects that require a strong link between the business
community and the NSTS, promoting their implementation and
supporting funding for this purpose.
Besides the usual forms of public financing, it is important to
look for opportunities to create alternative financing mechanisms,
such as venture capital, in this case especially devoted to analysing
opportunities in the development of innovative and internationally
relevant business models. Actions promoting this type of financing
could relieve public funds, which are usually limited, to finance
projects in which social and environmental profitability far exceeds
economic profitability.
Strategy for industrial symbioses
This is an ambitious strategy which, at first sight, should be
stimulated by the sectors that are more intensive in the use of raw
materials and more waste generators, as the creation of systems of
industrial symbiosis is one of the effective ways of industrial waste/
by-products recovery. However, as recommended in the scenarios
for 2030, the waste sector cannot confine itself to its current core
activities, but rather seek to diversify into related activities for
which the companies constituting the waste sector are the most
prepared and qualified entities to develop them.
One of the most paradigmatic examples is that of industrial
symbiosis. Companies can take a reactive position and expect the
industries themselves to unleash industrial symbioses by building
new industrial complexes with complementary companies when it
comes to the use of waste, as it is the case with chemical complexes
today. The management of these flows can be directly assured by
the companies of the complex or, a more desirable alternative,
benefit from the expertise of waste management companies that
add value through services aimed at increasing productivity and
the quality of symbiosis processes on the site.
However, in most situations, such microclusterisation/
100 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
simbioses industriais através da construção de novos comple-
xos industriais com empresas complementares no que toca
à utilização de resíduos, como acontece com os complexos
químicos atualmente. A gestão destes fluxos pode ser assegurada
diretamente pelas empresas do complexo ou, uma alternativa
mais desejável, beneficiar da expertise de empresas de gestão
de resíduos que aportem valor através de serviços dirigidos
ao aumento da produtividade e à qualidade dos processos de
simbiose no site.
Contudo, na maioria das situações, essa microclusteriza-
ção/ formação de complexos ou ecoparques não é economica-
mente viável para as empresas em questão. É por isso exigível
a criação de serviços logísticos especializados, algumas vezes
qualificados para o transporte de materiais perigosos, que
permitam simbioses industriais com um âmbito local, regional e
até nacional. Isto significa que, parte dos resíduos setoriais gera-
dos e que têm como destino as estações de tratamento, seriam
canalizados para novos processos produtivos, respeitando os
princípios de circularidade. Admitindo que este tipo de práticas
será mainstream no longo prazo, o setor dos resíduos pode
beneficiar das vantagens de first-mover ao invés de, no futuro,
ver esta atividade ser internalizada pelas próprias empresas.
É, assim, relevante estudar, com os municípios, associações
industriais e outras entidades públicas relevantes, assim como
com as empresas, as oportunidades de simbiose regionais e as
formas como as mesmas podem ser efetivadas com o apoio de
serviços avançados prestados pelo setor dos resíduos.
Estratégia de reconfiguração/diversificação do setor
dos resíduos
O setor dos resíduos no contexto do aprofundamento da eco-
nomia circular pouco terá que ver com o setor dos resíduos tal
como atualmente o conhecemos. O trajeto para esta inevita-
bilidade pode ter um contributo mais ou menos relevante do
setor dos resíduos, dependendo da proatividade do mesmo no
processo de transição. A concordância com este cenário torna
muito relevante a implementação de uma estratégia de diver-
sificação das atividades do setor dos resíduos no médio prazo,
caso a iniciativa privada e os mecanismos de incentivo não se-
jam suficientemente eficazes para promover essa diversificação.
Adotando a mesma lógica e objetivo da estratégia para a I&D
e inovação avançada, a estratégia para a diversificação relacionada
dos setor dos resíduos deverá centrar-se no desenvolvimento de um
conjunto de iniciativas que “forcem” o estudo de novas oportunida-
des de negócio para as empresas que o compõem, tendo em conta
que a tendência de longo prazo será a de redução dos resíduos alvo
de valorização e, portanto, de uma menor relevância das atividades
de gestão de resíduos puras e duras na economia portuguesa.
Na descrição dos cenários, procurou-se apresentar uma lista não
exaustiva de atividades que se espera que no futuro venham a fazer
parte do âmbito do setor dos resíduos e que hoje são praticamente
inexistentes no panorama nacional e mesmo internacional.
Pretende-se assim que o ecossistema nacional para a eco-
nomia circular (a aprimorar no âmbito da estratégia transversal
formation of complexes or ecoparks is not always economically
viable for the companies in question. It is therefore imperative to
create specialised logistics services, sometimes qualified for the
transport of hazardous materials, that allow industrial symbioses
at a local, regional and even at a national level. This means that
part of the sectorial waste generated and destined for treatment
plants, would be channelled to new production processes,
respecting the circularity principles. Admitting that such practices
will be mainstream in the long run, the waste sector can benefit
from the advantages of first-mover rather than see this activity be
internalised by the companies themselves, in the future.
It is therefore relevant to study with municipalities, industrial
associations and other relevant public entities, as well as with
companies, the opportunities for regional symbiosis and the ways
in which they can be carried out with the support of advanced
services provided by the waste sector.
Waste sector reconfiguration/diversification strategy
The waste sector analysed in the context of a stronger circular
economy will have little to do with the waste sector as we know
it today. The path to this inevitability may have a more or less
relevant contribution from the waste sector depending on its
proactivity in the transition process. The agreement to this scenario
makes it very important to implement a diversification strategy
for waste sector activities in the medium term, should the private
initiative and incentive mechanisms be not sufficiently effective to
promote such diversification.
Adopting the same logic and objective of the strategy for R&D
and advanced innovation, the strategy for related diversification
of the waste sector should focus on the development of a set of
initiatives that “force” the study of new business opportunities for
waste companies, taking into account that the long-term trend
will be to reduce the waste targeted for recovery and, therefore,
to reduce the relevance of pure and hard waste management
activities in the Portuguese economy. When describing the
scenarios, an attempt was made to present a non-exhaustive list
of activities that are expected to be part of the waste sector in the
future, which currently are practically non-existent in the national
and even in the international scene.
Thus, the objective is that the national ecosystem for the
circular economy (to be improved within the framework of
the respective cross-cutting strategy) comes into play with an
advanced promotion strategy for the diversification of activities
in which the (new) waste cluster, business associations and public
and governmental entities actively promote in-depth studies
on related diversification opportunities and create incentive
mechanisms for the creation of productive capacity in these areas.
Contribution strategies for regulatory effectivenessThe strategies of the waste sector to contribute to regulatory
effectiveness should accommodate a set of coordinated and
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 101
REPRODUÇÃO PROIBIDA
respetiva) entre em jogo com uma estratégia de promoção
avançada para a diversificação de atividades, na qual o (novo)
cluster dos resíduos, as associações empresariais e as entidades
públicas e governamentais promovem ativamente estudos
aprofundados sobre oportunidades de diversificação relacio-
nada e criam os mecanismos de incentivo para a criação de
capacidade produtiva nessas áreas.
Estratégias de contribuição para a eficácia regulatóriaAs estratégias do setor dos resíduos dirigidas ao aumento da
eficácia regulatória deverão enquadrar um conjunto de iniciativas
coordenadas e coerentes para ajudar (i) a otimizar as políticas pú-
blicas ambientais e de resíduos quando estas dão indícios de falta
de eficácia ou falta de alinhamento com os princípios do modelo
circular, (ii) a promover a inovação regulamentar através do apoio
ao desenho e implementação de metas e medidas de política mais
evoluídas do que as previstas no quadro europeu e (iii) a promover
a sensibilização dos agentes económicos para o respeito das nor-
mas impostas e para a vigilância coletiva do seu cumprimento.
Estratégia de vigilância regulamentar e monitorização da
transição circular
Uma primeira estratégia para o efeito passa pela vigilância regu-
lamentar e pela monitorização da transição para uma economia
mais circular, baseando-se num conjunto de iniciativas de
aprofundamento do contributo do setor dos resíduos para o au-
mento da eficácia regulatória que se pretende alcançar através
da estratégia transversal para a eficácia regulamentar.
Enquanto a estratégia transversal prevê o contributo
positivo de medidas e mecanismos concretos para reformular
o quadro regulamentar e regulador vigente, esta estratégia de
aprofundamento prevê a criação de uma camada de controlo
adicional dos efeitos da legislação, i.e., de criação de sistemas
de análise empíricos dos resultados das políticas, sempre que
possível com suporte em estudos de caso. Aqui, o âmbito de
análise é já muito específico e pode configurar, por exemplo,
a análise do impacto de uma medida genérica num fluxo de
resíduos específico que, por razões particulares do ambiente de
intervenção, gera efeitos adversos como situações free-riding ou
deposição ilegal de resíduos.
Para o efeito, devem ser criados grupos de vigilância
no seio do observatório a criar sob proposta das estratégias
transversais para o setor. A criação destes grupos, organizados
por exemplo por fluxos específicos, deverá envolver empresas
relevantes na geração de resíduos específicos, empresas de
gestão de resíduos e agências governamentais, bem como o
cluster a criar para a economia circular.
Os resultados destes trabalhos de investigação devem
suportar o aprofundamento do conhecimento do contexto de
intervenção da política pública e possibilitar um melhor e mais
apurado desenho dos mecanismos de incentivo de práticas cir-
culares ou o desincentivo ou proibição de iniciativas com efeitos
indesejáveis em matéria de sustentabilidade.
coherent initiatives to help (i) optimise public environmental
and waste policies when they show signs of ineffectiveness
or lack of alignment with the circular model principles (ii)
promote regulatory innovation by supporting the design and
implementation of goals and more developed policy measures
than those envisaged under the European framework, and
(iii) raise awareness amongst economic agents regarding the
respect for regulations imposed and the collective monitoring
of its compliance.
Regulatory surveillance and monitoring strategy of the circular
transition
A first strategy encompasses a regulatory surveillance and
monitoring of the transition to a more circular economy, based
on a set of initiatives to deepen the contribution of the waste
sector to increasing the regulatory effectiveness that is intended
to be achieved through the cross-cutting strategy for the
regulatory effectiveness.
While the cross-cutting strategy provides for the positive
contribution of concrete measures and mechanisms to reformulate
the existing regulatory framework, this deepening strategy foresees
the creation of a layer of additional control over the effects of
legislation, i.e. over the creation of empirical analysis systems
of the policies outcomes, whenever possible supported by case
studies. Here, the scope of analysis is already very specific and
can configure, for example, the analysis of the impact of a generic
measure on a specific waste stream which, for particular reasons
of the intervention environment, generates adverse effects such as
free-riding situations or fly-tipping.
To this end, monitoring groups should be set up within the
observatory to be established on the basis of proposals for cross-
cutting strategies for the sector. The creation of these groups,
organised for example by specific flows, should involve relevant
companies in the generation of specific waste, waste management
companies and government agencies, as well as the cluster to be
created for the circular economy.
The results of this research work should support the increased
knowledge of the context of public policy intervention and enable
a better and more accurate design of the incentive mechanisms
of circular practices or the disincentive or prohibition of initiatives
with undesirable effects on sustainability.
Regulatory innovation strategy
The regulatory innovation strategy aims at accelerating the legislative
enrichment process around the circular economy. It should materialise
in an articulated set of actions, theoretically to be implemented in
the medium term (since they are not critical for the development of
the sector), that increase the pressure on the legislator in order to
introduce additional measures at a proportionally higher rate when
compared to the innovation flow introduced in the market. In visual
terms, looking at the scenario matrix considered in the previous
102 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Estratégia de inovação regulatória
A estratégia de inovação regulatória visa a aceleração do processo
de enriquecimento legislativo em torno da economia circular. Deve-
rá materializar-se num conjunto articulado de ações, teoricamente
a implementar no médio prazo (uma vez que não são críticas para
o desenvolvimento do setor), que aumentem a pressão junto do
legislador no sentido deste introduzir medidas adicionais a uma
velocidade proporcionalmente superior face ao fluxo de inova-
ções introduzidas no mercado. Em termos visuais, olhando para a
matriz de cenários atrás apresentada, pretende-se que a economia
portuguesa caminhe mais intensamente para um cenário de “pensar
verde”, capaz de motivar, depois, a dinâmica empreendedora e de
inovação necessária ao cenário do “novo mundo circular”.
A estratégia mais adequada para promover esse caminho não
passa pela exacerbação de metas impostas a nível supranacional ou
nacional ou pelo aumento da carga fiscal às atividades mais polui-
doras e intensivas em geração de resíduos per se. A estratégia passa,
sim, pelo estudo global de cadeias de valor específicas (e.g. têxteis de
algodão e suas aplicações) onde se projeta um modelo mais avançado
de economia circular, inventariando-se todas as oportunidades de
circularidade ao longo da cadeia, assim como a rentabilidade dos
investimentos necessária à exploração dessas oportunidades.
Com base nisso, desenvolve-se um plano de circularidade
para cada cadeia de valor em estudo, onde se inclui o desenho das
políticas públicas de apoio à transição para a circularidade nessas
atividades, isto é, metas específicas (e.g. para o consumo de maté-
rias-primas por unidade produzida, taxas de reciclagem, taxas de
aproveitamento para simbiose industrial), maiores exigências de
digitalização do negócio e do reporte de informação, organização
de plataformas de comercialização de resíduos e recursos recicla-
dos, assim como o sistema de incentivos/desincentivos (financia-
mento para a inovação, taxas ambientais, mercados de licenças)
tendencialmente autossuficiente (i.e. em que receitas fiscais são
suficientes para financiar os incentivos financeiros à criação de
capacidade produtiva no tratamento e valorização de materiais, na
logística dos produtos secundários e em investimentos produtivos
e qualificadores das empresas envolvidas).
Trajetórias possíveis de evolução futura do setor dos resíduosA realidade futura do setor dos resíduos em Portugal não será inde-
pendente da evolução do contexto externo em que se insere, anteci-
pando-se que o mesmo possa ser mais pressionado pela regulação ou
mais pressionado pelo fluxo de inovação circular. Ao mesmo tempo,
a realidade futura do setor dos resíduos em Portugal também não
será independente do posicionamento que as organizações que o
compõem adotarem em relação à evolução do contexto, que poderá
ser de natureza essencialmente reativa ou de natureza proativa.
Perspetivam-se, assim, quatro trajetórias possíveis para a
evolução futura do setor dos resíduos em Portugal, duas asso-
ciadas a um contexto pressionado sobretudo pela regulação
e duas associadas a um contexto pressionado sobretudo pelo
fluxo de inovação circular (ver Figura 7).
chapter, it is intended that the Portuguese economy move more
intensely to a “green think” scenario, capable of motivating, then,
the entrepreneurial and innovation dynamics necessary to the “New
circular world” scenario.
The most appropriate strategy to promote this path is not
the exacerbation of targets imposed at supranational or national
level or by increasing the tax burden to activities that are more
polluting and intensive in waste generation per se. Rather than
that, the strategy does include a global study of specific value
chains (e.g. cotton textiles and their applications), where a more
advanced model of circular economy is projected, identifying all
opportunities for circularity along the chain, as well as the return
on investment needed to explore these opportunities.
Based on this, a circularity plan is developed for each value
chain under study, which includes the design of public policies
to support the transition to circularity in these activities, i.e.
specific targets (e.g. for the consumption of raw materials per unit
of production, recycling rates, exploitation rates for industrial
symbiosis), increased business digitalisation requirements and
information reporting, organisation of waste and recycled
resources trading platforms, as well as the incentive/disincentive
system (funding for innovation, environmental charges, license
markets) which tends to be self-sufficient ( (i.e. where tax revenues
are sufficient to finance financial incentives for the creation of
productive capacity in the treatment and recovery of materials, in
the logistics of secondary products and in productive and qualifiers
investments of the companies involved).
Possible paths of future evolution of the waste sector
The future reality of the waste sector in Portugal will not be
independent of the evolution of the external context in which it is
inserted, anticipating that it can be more pressured by regulation
or by the circular innovation flow. At the same time, the future
reality of the Portuguese waste sector will also not be independent
of the position adopted by the organisations composing it, in
relation to the context evolution, which may be essentially reactive
or proactive in nature.
Thus, four possible paths are expected for the future evolution
of the Portuguese waste sector. Two of them are associated with
a context mainly pressured by regulation and the other two
are associated with a context mainly pressured by the circular
innovation flow (see Figure 7).
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 103
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Assumindo um contexto pressionado essencialmente pela
regulação, o setor dos resíduos poderá trilhar uma trajetória
reativa à regulação (TRR) incidente essencialmente na customi-
zação das suas atividades convencionais de gestão de resíduos
às novas e mais intensas exigências regulamentares. Esta
trajetória caraterizar-se-á tendencialmente por um crescimento
relevante do setor dos resíduos, mas aquém do potencial. Em
alternativa, o setor dos resíduos poderá perseguir uma trajetó-
ria proactiva face à regulação (TPR) em que, para além de cus-
tomizar as suas atividades convencionais de gestão de resíduos
às exigências da regulação, aposta ativamente na diversificação
para atividades relacionadas, mas já do âmbito na inovação
circular. Esta trajetória caraterizar-se-á tendencialmente por um
crescimento acelerado do setor dos resíduos, em linha com o
seu potencial máximo de desenvolvimento.
Em contrapartida, assumindo um contexto pressionado
pelo fluxo de inovação circular, o setor dos resíduos poderá
trilhar uma trajetória reativa à inovação circular (TRIC), entrando
previsivelmente numa espiral de contração, dada a diminui-
ção progressiva dos resíduos na economia e da necessidade
de serviços de gestão de resíduos. Em alternativa, o setor dos
resíduos poderá perseguir uma trajetória proactiva face à ino-
vação circular (TPIC), potenciando o seu avanço através de uma
aposta ativa de diversificação para atividades relacionadas com
a gestão convencional de resíduos, mas claramente inseridas no
fluxo de inovação circular da economia como um todo.
Assuming a context that is essentially pressured by
regulation, the waste sector can take a reactive path to regulation
(RPR) essentially focusing on the customisation of its conventional
waste management activities to new and more intense
regulatory requirements. This path will tend to be characterised
by a significant growth in the waste sector, but will be below its
potential. Alternatively, the waste sector may pursue a proactive
path to regulation (PPR) through which, in addition to customising
its conventional waste management activities to the requirements
of regulation, it actively invests in the diversification of related
activities, but under the scope of the circular innovation. This path
will tend to be characterised by an accelerated growth of the waste
sector, in line with its maximum potential for development.
By contrast, assuming a context pressured by the circular
innovation flow, the waste sector could take a reactive path to
circular innovation (RPCI), predictably entering a contraction cycle
due to the progressive reduction of waste in the economy and the
need for waste management. Alternatively, the waste sector can
pursue a proactive path to circular innovation (PPCI), enhancing
its progress through an active diversification of activities related
to conventional waste management, but clearly inserted in the
circular innovation flow of the economy as a whole.
Figura 7. Trajetórias alternativas para o futuro do setor dos resíduos
Figure 7. Alternative paths for the future of the waste sector
Font
e / S
ourc
e: E
Y-A
M&
A
104 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDAA visão a 2030 para o setor dos resíduos em Portugal na transi-
ção para a economia circular aposta num itinerário ambicioso
em direção a um setor crescentemente de recursos, que benefi-
cia de um forte entrosamento e de uma forte cooperação com o
sistema científico e tecnológico nacional, as cidades, os municí-
pios, as regiões, o Estado, as atividades produtivas e os próprios
consumidores, atuando como motor de inovação orientada
para a minimização da produção de resíduos e para a emergên-
cia de novas aplicações dos mesmos. O setor dos resíduos deve,
assim, responder de forma a acompanhar e contribuir para esta
transição para a economia circular Apresenta-se, de seguida,
um conjunto de recomendações para o efeito, bem como o
roadmap indicativo para a sua implementação.
Recomendações para o desenvolvimento do setor dos resíduos nacional e para o aprofundamento da circularidade da economiaO conjunto de recomendações aqui propostas foram estrutu-
radas no pressuposto de que o setor dos resíduos português
pretende assumir uma atuação proactiva face aos objetivos
estratégicos nacionais e europeus em matéria ambiental e
de circularidade, procurando dar uma resposta efetiva aos
desafios do lado empresarial e do lado público. Os stakeholders
associados ao setor dos resíduos são muito diversos, envolven-
do empresas e unidades industriais, entidades regulatórias,
entidades gestoras de resíduos, associações e consumidores. A
pertinência de que a formulação de recomendações a adotar
seja feita de forma coesa e concertada entre os diversos players
que compõem o setor é enorme. Tendo em consideração este
aspeto, as recomendações propostas foram ventiladas em três
óticas distintas, mas complementares: (i) recomendações para
o aprofundamento da eficiência coletiva no setor dos resíduos;
(ii) recomendações para a política pública dirigida ao setor dos
resíduos; (iii) recomendações para o setor (empresarial e não
empresarial) dos resíduos.
Recomendações para o aprofundamento da eficiência
coletiva no setor dos resíduos
• Aumentar a produção de conhecimento sobre o metabo-
lismo da economia portuguesa e as boas práticas desen-
volvidas no setor dos resíduos (nacional e internacional)
para promover a tomada de decisão empresarial e política
fundamentada. Por exemplo, é relevante obter conhe-
cimentos ao nível do consumo de materiais pelas vários
atividades e setores da economia, de forma desagregada,
de modo a acompanhar a produtividade dos recursos e,
12. Recomendações para o setor dos resíduos e para a circularidade da enconomia
The 2030 vision for the Portuguese waste sector in the
transition to the circular economy is focused on an ambitious
itinerary towards an increasingly resource sector, which benefits
from a good rapport and strong cooperation with the national
scientific and technological system, cities, municipalities, regions,
State, productive activities and consumers themselves, acting
as a driver of innovation targeted to the minimisation of waste
generation and to the emergence of its new applications. The
waste sector must, therefore, appropriately respond in order
to accompany and contribute to this transition to the circular
economy. A set of recommendations for this purpose as well as the
indicative roadmap for its implementation are presented below.
Recommendations for the development of the national waste sector and for the deepening of the economy’s circularityThe set of recommendations proposed in this study were structured
on the assumption that the Portuguese waste sector intends
to take a proactive action towards the national and European
strategic environmental and circularity objectives, seeking to
respond effectively to the challenges on the business and public
side. The stakeholders within the waste sector are very diverse,
involving companies and industrial units, regulatory entities,
waste management entities, associations and consumers. It is
extremely pertinent that the formulation of recommendations to
be adopted is done in a cohesive and concerted way among the
various players composing the sector. Taking into account this
aspect, the recommendations proposed were addressed in three
different but complementary perspectives: (i) recommendations
for the development of collective efficiency in the waste sector; (ii)
recommendations for public policy addressed to the waste sector;
(iii) recommendations for the waste sector (corporate and non-
corporate).
Recommendations for the deepening of collective efficiency
in the waste sector
• To increase knowledge production on the metabolism of
the Portuguese economy and on good practices developed
in the waste sector (national and international) to pro-
mote reasoned business and political decision-making. For
example, it is relevant to obtain knowledge on the level of
material consumption by the various activities and sectors of
the economy in a disaggregated way, in order to monitor the
resource productivity and, for each grouping of interrelated
12. Recommendations for the waste sector and for the circularity of the economy
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 105
REPRODUÇÃO PROIBIDA
para cada agrupamento de atividades interrelacionadas,
é necessário comparar, a nível internacional, produtivida-
des dos recursos, assim como entre empresas de média
dimensão e empresas líderes a nível ambiental.
• Fomentar a disseminação de conhecimento sobre o setor
dos resíduos e a circularidade em plataformas de acesso
livre, publicações criadas para o efeito e sessões de divul-
gação. A Associação Smart Waste Portugal é a entidade
mais indicada para coordenar este processo em parceria
com as associações representativas do setor, com o apoio
das agências governamentais ligadas ao ambiente e com
patrocínio de grandes empresas geradoras de resíduos.
O aprofundamento do conhecimento sobre a realidade
do setor dos resíduos terá repercussões positivas na
capacidade de definição estratégica das suas empresas, no
desenho das futuras políticas públicas e na sensibilização
empresarial e dos consumidores para a circularidade.
• Criar um observatório da economia circular dedicado ao
acompanhamento atento e permanente das estratégias
europeias e nacionais dirigidas à circularidade, dos pa-
cotes de regulação vigentes (incluindo diplomas avulso),
assim como à sistematização dos resultados de avaliações
de impacto das políticas públicas e dos resultados das
análises específicas realizadas em fóruns a criar para o efei-
to e compostos por empresas, agências governamentais e
outras entidades ligadas ao setor.
• Criar de um comitê multidisciplinar de acompanhamen-
to da transição para a circularidade em Portugal, com a
função de definir, acompanhar e analisar um conjunto de
indicadores qualitativos e quantitativos de monitorização
dos resultados alcançados com determinadas medidas,
apoiar e recomendar a avaliação e a redefinição de polí-
ticas e medidas, caso a caso, e contribuir para a reflexão
conjunta sobre estas matérias e para o aprofundamento e
consolidação de conhecimentos, i.e., produzir elementos
de suporte aos fóruns de discussão temáticos e setoriais
no âmbito do cluster de gestão da economia circular a
desenvolver.
• Consensualizar entre os stakeholders do setor os objetivos
estratégicos de longo prazo e o plano de ação de resposta
às problemáticas identificadas no presente estudo (e.g.
informação estatística do setor, combate ao free-riding,
instrumentos de promoção da circularidade) e partilha
do mesmo com as entidades legisladoras e reguladoras,
no sentido de garantir um correto alinhamento entre as
partes interessadas no desenvolvimento de um quadro
regulador eficaz.
• Clarificar, de forma consistente e bem delimitada, o papel
fundamental do setor dos resíduos na transição para a
economia circular e na consolidação de um cluster nacio-
nal de upcycling, bem como as responsabilidades
da Smart Waste Portugal nessa matéria enquanto
activities, it is necessary to compare, at an international level,
resource productivity as well as medium-sized companies
and leading environmental companies.
• To promote knowledge dissemination on the waste sector
and the circularity in free-access platforms, in publications
created for this purpose and in dissemination sessions.
The Smart Waste Portugal Association is the best entity to
coordinate this process in partnership with representative
associations of the sector, with the support of government
agencies linked to the environment and sponsored by large
waste-generating companies. The knowledge deepening
on the waste sector reality will have positive repercussions
on the capacity of strategic definition of its companies, on
the design of future public policies and on the business and
consumers awareness for the circularity.
• To create an observatory of the circular economy devoted
to the close and permanent monitoring of European and
national strategies aimed at circularity and the current
regulation packages (including single diplomas), as well as
to the systematisation of the results of impact assessments
of public policies and results of the specific analyses carried
out in forums to be created for this purpose, which will be
composed of companies, government agencies and other
entities related to the sector.
• To create a multidisciplinary committee to monitor the
transition towards the circularity in Portugal, in order to
define, monitor and analyse a set of qualitative and quantita-
tive indicators to monitor the results achieved with certain
measures, support and recommend the assessment and the
redefinition of policies and measures, on a case-by-case ba-
sis, and to contribute to the joint reflection on these matters
and to the deepening and consolidation of knowledge, i.e. to
produce elements to support the themed and sectoral discus-
sion forums within the management cluster of the circular
economy to be developed for this purpose.
• To reach consensus amongst the sector’s stakeholders about
the long-term strategic objectives and the action plan to
respond to the problems identified in the present study (e.g.
statistical information on the sector, combating free-riding,
circularity promotion instruments) and its sharing with legis-
lators and regulators, in order to ensure a proper alignment
between the parties concerned in the development of an
effective regulatory framework.
• To clarify, in a consistent and well-defined manner, the
key role of the waste sector in the transition to the circular
economy and in the consolidation of a national upcycling
cluster, as well as the responsibilities of Smart Waste Portugal
in this regard as an ideally leading entity, contributing to the
policy-making process, fostering synergies among members
106 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
entidade desejavelmente liderante, contribuindo para o
processo de decisão de política, potenciando sinergias
entre associados e promovendo uma visão consensualiza-
da para o setor.
• Criar uma estratégia de comunicação de abrangente e de
elevado impacto na economia portuguesa (incidente no
público empresarial e no consumidor final) em torno da
economia circular, dos seus benefícios (ganhos de compe-
titividade económicos ao nível da geração de valor acres-
centado e da criação de emprego, redução das pressões
sobre o ambiente, maior segurança no fornecimento de
matérias-primas, melhoria da competitividade ao nível da
eficiência de recursos, etc.) e de exemplos de aplicações
tecnológicas que permitam reconfigurar as práticas atuais
em práticas mais sustentáveis, desencadeando uma maior
dinâmica de inovação entre os setores da economia e uma
maior proatividade do consumidor final no seu contributo
para práticas circulares.
• Promover o reforço da componente de ecodesign nos
cursos superiores e de formação avançada relacionados
com a engenharia e desenvolvimento de produto, bem
como de práticas sustentáveis nos cursos relacionados
com gestão industrial.
• Divulgar a utilização de metodologias técnico-científicas
direcionadas para o ciclo de vida dos produtos (como a
avaliação de ciclo de vida e a análise custo-benefício) ou o
cálculo de indicadores de pressão ambiental (ex. “pegada
do carbono”) junto de empresários, nomeadamente da
indústria transformadora.
Recomendações para a política pública dirigida ao setor dos
resíduos e à circularidade
O protagonismo que as políticas públicas ambientais têm nas
dinâmicas de produtividade, competitividade e inovação das
economias é cada vez mais relevante. As políticas ambientais
não têm de ser necessariamente adversas à competitividade
da economia, podendo antes constituir alavancas de mudança
nos padrões de especialização produtiva e de desenvolvimento
industrial e empresarial geradoras de maior valor acrescentado,
assentes em inovações ao nível do processo, do produto e da
organização.
Nesta ótica, propõe-se de seguida um conjunto de
recomendações para o desenvolvimento de ações assentes na
estreita coordenação entre os players do setor dos resíduos que
visem sensibilizar e promover de forma mais efetiva políticas
públicas ambientais e de estímulo ao aprofundamento da
circularidade:
• Promover a boa implementação do plano nacional para
a economia circular, em torno da visão e dos princípios
orientadores da intervenção política nacional definidos,
bem como das ações concretas de natureza pública para
aprofundar o processo de transição.
• Criar um plano de trabalhos conjunto entre as associações
and promoting a consensus-based vision for the sector.
• To create a comprehensive and high-impact communi-
cation strategy for the Portuguese economy (business
and consumer) on the circular economy, its benefits
(economic competitiveness gains in terms of added value
generation and job creation, reduction of environmental
pressures, increased security of raw materials supply,
improved competitiveness in terms of resource efficiency,
etc.) and examples of technological applications which
allow for the reconfiguration of current practices into
more sustainable ones, unleashing a greater dynamics
of innovation among the sectors of the economy and a
greater proactivity of the final consumer with regard to
its contribution to circular practices.
• To promote the strengthening of the eco-design compo-
nent in higher education and advanced training courses on
engineering and product development as well as sustainable
practices in courses related to industrial management.
• To disseminate the use of technical-scientific methodologies
directed to the product life cycle (such as life cycle assessment
and cost-benefit analysis) or the calculation of environmen-
tal pressure indicators (e.g. carbon footprint) among entre-
preneurs, in particular among the manufacturing industry.
Recommendations for public policy addressed to the waste
sector and circularity
The leading role that public environmental policies play in the
dynamics of productivity, competitiveness and innovation of
economies is increasingly relevant. Environmental policies do
not necessarily have to be adverse to the competitiveness of
the economy. Instead, they can become levers of change in the
patterns of productive specialisation and industrial and business
development which generate greater added value, based on
innovations at process, product and organisation level.
On this view, a set of recommendations are proposed to
develop actions based on the close coordination among the
players within the waste sector aiming at raising awareness and
promoting public environmental and stimulus policies more
effectively for the deepening of the circularity:
• To promote the proper implementation of the National Plan
for the Circular Economy around the vision and the defined
guiding principles of the national political intervention
and around concrete public actions in order to deepen the
transition process.
• To create a joint work plan amongst representative associations
of the waste sector and the relevant public authorities (e.g.
Ministry of the Environment, Portuguese Environment Agency,
ERSAR) in areas such as regulation and incentives/disincentives
to the circular economy that respects the priorities set out in the
strategic agendas for the circular economy of each party.
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 107
REPRODUÇÃO PROIBIDA
representativas do setor dos resíduos e as autoridades
públicas relevantes (e.g. Ministério do Ambiente, APA,
ERSAR), em áreas como a regulação e os incentivos/desin-
centivos à economia circular que respeite as prioridades
definidas nas agendas estratégicas para economia circular
de cada uma das partes.
• Cofinanciar, contribuir com conteúdos e dinamizar campa-
nhas de comunicação e sensibilização dos cidadãos e das
organizações para a produção/consumo responsável na
sociedade e para a problemática da redução de produção
de resíduos e aumento da sua valorização.
• Reforçar os conteúdos curriculares relacionados com a
sustentabilidade e as práticas de circularidade ao longo de
todo o percurso escolar e formativo das crianças e jovens,
com atualizações anuais tendo em conta os desenvolvi-
mentos tecnológicos e modelos de negócio adotados no
mercado.
• Realizar um estudo sobre o potencial de digitalização e
aumento da exigência do reporte de informação sobre a
produção efetiva de resíduos industriais, especialmente
nos fluxos específicos onde se reconheça que existem
situações claras de free-riding ou grande potencial de
progressão da circularidade.
• Promover a consciencialização da importância do respeito
pelo princípio do poluidor-pagador e criar mecanismos de
denúncia de situações de free-riding que facilitem a atua-
ção da fiscalização e da aplicação de coimas dissuasoras
de práticas menos sustentáveis.
• Estudar o impacto de instrumentos de promoção da circu-
laridade vocacionados para a reutilização de produtos e a
recolha seletiva dos resíduos com vista à sua valorização,
tais como descontos por devoluções de produtos em fim
de vida com vista à sua valorização ou abatimento nas
tarifas pagas pelos consumidores que efetuam a recolha
seletiva dos resíduos urbanos, através de sistemas de “pay
as you throw” (PAYT) e as oportunidades de alargamento
de implementação das medidas mais eficazes a um maior
número de municípios, através da partilha das experiên-
cias bem-sucedidas.
• Desenhar esquemas de atribuição de incentivos ao de-
sempenho dos sistemas de gestão de resíduos no âmbito
da reciclagem e reutilização de resíduos.
• Divulgar e promover amplamente os projetos (e seus re-
sultados e impactos) de âmbito local que visam incentivar
a recolha seletiva ao nível dos resíduos urbanos, à seme-
lhança do projeto da Maia, fomentando o envolvimento
dos cidadãos e dos agentes no processo de tomada de
decisão e que reforçam aplicação do princípio do poluidor-
-pagador pela diferenciação de sistemas de tarifação (fixo
e variável) consoante produção e destinos (e.g. através do
apoio a sistemas PAYT – PAY as you Throw ou pagamento
em função dos resíduos produzidos).
• Criar um grupo de trabalho multidisciplinar entre os vários
tipos de entidades relacionadas com o setor dos resíduos
• To co-finance, contribute with content and stimulate
communication and awareness campaigns of citizens and
organisations for responsible production/consumption in
society and for the problem of reducing the generation of
waste and increasing its value.
• To reinforce the curricular contents related to sustainability
and circularity practices throughout the schooling and
formative path of children and young people, with annual
updates, taking into account the technological developments
and business models adopted in the market.
• To carry out a study on the potential of digitalisation and
on the increased reporting requirement on the effective
generation of industrial waste, especially in specific flows
where clear free-riding situations as well as a great potential
for circularity progression are recognised.
• To promote awareness of the importance of respecting the
polluter-pays principle and create mechanisms to denounce
free-riding situations that facilitate the surveillance and
enforcement of dissuasive fines for less sustainable practices.
• To study the impact of circular promotion instruments aimed
at the reuse of products and the selective collection of waste
with a view to their recovery, such as discounts for discards
of end-of-life products with a view to their recovery or
reduction in tariffs paid by consumers who selectively collect
municipal waste through “pay as you throw” (PAYT) systems
and opportunities for extending the most effective measures
to a greater number of municipalities through successful
experiences’ sharing.
• To design incentive schemes for the performance of waste
management systems in the field of waste recycling and
reuse.
• To broadly disseminate and promote projects (and their
results and impacts) at a local level aiming at encouraging
the selective collection of municipal waste, similar to the
Maia project, encouraging the involvement of citizens and
agents in the decision-making process - and that reinforce
the application of the polluter-pays principle by differenti-
ating systems of charging (fixed and variable) according to
production and destinations (e.g. through support for PAYT
- Pay as you throw systems or payment based on the waste
produced).
• To establish a multidisciplinary working group, made up of vari-
ous types of entities related to the waste sector, which deals with
the restructuring of the legislative content on disqualification and
certification of products from waste (when materials are no longer
considered waste, since they meet certain conditions), aiming at
simplifying the provisions on by-products and the end-of-waste
state. The aim of this regulation is to contribute to the completion
of materials cycles and it is essential to develop the necessary
mechanism and procedures to define with certainty the specific
criteria for allocating these statutes to waste materials.
108 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
que verse sobre a reestruturação do conteúdo legislativo
sobre a desclassificação e a certificação de produtos a
partir de resíduos (quando os materiais deixam de ser con-
siderados resíduos, desde que satisfaçam determinadas
condições), visando simplificar as disposições relativas aos
subprodutos e ao estado de fim de resíduos. A regula-
mentação relativa a esta problemática tem por objetivo
precisamente contribuir para o fecho dos ciclos dos
materiais, sendo fundamental desenvolver o mecanismo e
os procedimentos necessários para definir com segurança
os critérios específicos para a atribuição dos referidos
estatutos aos materiais residuais.
• Apoiar o estudo e o desenho de um “novo” sistema de
informação integrado para o reporte de informação sobre
resíduos setoriais. A consolidação e desenvolvimento dos sis-
temas de informação irá possibilitar uma melhoria qualitativa
da informação recolhida, sendo necessário integrar diversas
fontes de informação, como georreferenciação da produção/
destino dos resíduos, relatórios de monitorização dos aterros,
movimento transfronteiriço de resíduos, lista de operadores
de resíduos e caracterização das infraestruturas, etc. Estas
plataformas de informação deverão constituir-se como
instrumentos que não só asseguram estatísticas relevantes
de forma fiável, como suportam estudos setoriais e apoiam o
desenvolvimento de políticas para o sector.
• Apoiar a formatação de instrumentos públicos de apoio
à I&D, à cooperação e à competitividade ajustados às ne-
cessidades do setor dos resíduos, implicando um esforço
de inventariação de investimentos em carteira e recolha
de sugestões junto das empresas do setor dos resíduos,
pois uma transição para uma economia circular implica
custos de transição consideráveis, tais como investimentos
em I&D e ativos, pagamentos de subsídios para promover
novos modelos de negócios e investimento público em
gestão de resíduos e infraestrutura digital. Para as empre-
sas, em particular pequenas e médias empresas (PME), o
custo da ecoinovação e da adoção de novos modelos de
negócio tem sido considerado um dos principais obstácu-
los à adoção de práticas mais sustentáveis.
• Ajudar a concertar os esforços de desenvolvimento de
I&D ao nível do sector público, através da criação de um
plano nacional de investigação e inovação para o setor
dos resíduos na ótica da economia circular, em parceria
estreita com o tecido empresarial, que garanta uma maior
orientação para o mercado e motive a componente de
valorização económica dos resultados no momento de
desenho de cada projeto.
• Estudar o alargamento de âmbito da fiscalidade verde ao
longo das cadeias de valor, incidentes nos produtores e
importadores de produtos, por forma a internalizar um
maior número e volume de efeitos de externalidades
ambientais negativas e conseguir, com isso, uma melhor
perceção da diferenciação entre preços do consumidor
final. A aplicação de novos mecanismos de fiscalidade ver-
• To support the study and design of a “new” integrated
information system for the reporting of sectoral waste infor-
mation. The consolidation and development of information
systems will enable a qualitative improvement of the infor-
mation collected. It is necessary to integrate various sources
of information, such as geo-referencing of waste generation/
destination, landfill monitoring reports, transboundary
movement of waste, list of waste operators and character-
isation of infrastructures, etc. These information platforms
should constitute itself as instruments that not only ensure
relevant and reliable statistics but also support sectoral stud-
ies and the development of policies for the sector.
• To support the formatting of public instruments to support
R&D, cooperation and competitiveness in line with the needs
of the waste sector, entailing an effort to inventory portfolio
investments and to collect suggestions from waste compa-
nies, as a transition to a circular economy entails considera-
ble transition costs, such as R&D and asset investments, sub-
sidy payments to promote new business models and public
investment in waste management and digital infrastructure.
For businesses, particularly small and medium-sized enter-
prises (SMEs), the cost of eco-innovation and the adoption of
new business models has been considered as one of the main
obstacles to adopting more sustainable practices.
• To help guide R&D development efforts in terms of the public
sector through the creation of a national research and
innovation plan for the waste sector from a circular economy
perspective, in close partnership with the business commu-
nity, to ensure greater market orientation and motivate the
economic valuation component of the results at the time of
each project’s design.
• To study the extension of green taxation along the value
chains, levied on producers and importers of products, in
order to internalise a greater number and volume of negative
environmental externalities effects and thereby achieve a
better perception of differentiation between final consumer
prices. The application of new, effective green taxation mech-
anisms that make it possible, for example, to know to what
extent environmental taxes in the retail price of the product
on an ecolabel increase the perception of the environmental
impact of the product on the part of the final consumer.
• To call for the urgency of revising the waste management tax
in order to further penalise landfill, taking into account that
the effect of this tax heavily depends on market conditions,
and therefore, to be an effective instrument, it needs to be
adapted to the market itself and to the goals and targets
established. On the one hand, it is expected that this review
contributes to the adoption of processes that further promote
the recovery of waste and, on the other hand, the reduction
of its production.
• To raise awareness among stakeholders in the agri-food
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 109
REPRODUÇÃO PROIBIDA
de eficazes que tornem possível, por exemplo, conhecer o
peso dos impostos ambientais no PVP do produto, inscrito
num ecolabel, aumentará a perceção por parte do consu-
midor final do impacto ambiental dos produtos.
• Apelar para a urgência da revisão da TGR por forma a
penalizar mais a deposição em aterro, tendo em consi-
deração que o efeito desta taxa depende fortemente das
condições de mercado, pelo que para ser um instrumento
efetivo necessita de se adequar ao próprio mercado e
aos objetivos e metas estabelecidos. Espera-se que esta
revisão contribua para a adoção de processos que pro-
movam mais a valorização de resíduos e, por outro lado, a
diminuição da sua produção.
• Sensibilizar os intervenientes da cadeia agroalimentar
para a redução do desperdício alimentar através de
campanhas de escala nacional e local e divulgação de
boas práticas e casos de estudo que contribuam para a
sua redução, na medida em que os restos alimentares
constituem a parte mais relevante dos resíduos urbanos, e
por isso mesmo, representam uma fração significativa nos
custos de tratamento dos resíduos urbanos.
• Apoiar a dinamização do cluster nacional de upcycling e
de clusters específicos de “ecoatividades”, os quais, através
do desenvolvimento de know-how em toda a cadeia de
valor e da articulação em redes de proximidade, permitem
concomitantemente ganhos de eficiência na utilização de
recursos, ganhos ao nível de desenvolvimento de simbio-
ses industriais com capacidade para gerar valor acrescen-
tado e um desenvolvimento industrial sustentável.
• Relevar a pertinência da criação de uma rede de eco-
parques industriais que promovam a emergência de
pequenos ecossistemas circulares em torno de empresas
industriais complementares, servidos por serviços parti-
lhados de suporte em matéria de gestão sustentável dos
espaços de acolhimento, incluindo a gestão de resíduos.
A atribuição da figura de “ecoparque”/ZER deve incluir
exigências ambiciosas em matéria de sustentabilidade e a
rede de “ecoparques”/ZER deve trabalhar de forma conjun-
ta para fomentar os fluxos entre eles que permitam uma
maior valorização de resíduos e de simbioses industriais.
• Promover a criação de majorações significativas nos sis-
temas de incentivos à inovação, à qualificação empresa-
rial e ao empreendedorismo que privilegiem as empresas
e os projetos com elevado contributo para a sustenta-
bilidade e para a circularidade. Promover a criação de
concursos específicos para o empreendedorismo “verde”
(green startups).
• Criar um grupo de trabalho no âmbito do observatório
para a economia circular que sistematize e alerte para
possíveis/efetivos efeitos adversos das políticas públicas
promotoras do aumento da circularidade das economias,
como por exemplo, legislação pouco clara ou pouco está-
vel, que pode gerar incerteza no mercado e, nesse sentido,
afastar os investidores; legislação que apresente especi-
chain of the reduction of food waste through national and
local campaigns and dissemination of good practices and
case studies that contribute to their reduction, insofar as food
waste remains the most relevant part of municipal waste,
therefore representing a significant fraction of the costs of
municipal waste treatment.
• To support the revitalisation of the national cluster of upcy-
cling and specific clusters of “eco-activities” which, through
the development of know-how throughout the value chain
and articulation in proximity networks, simultaneously allow
for gains in efficiency in resource use, gains in the develop-
ment of industrial symbioses capable of generating added
value and a sustainable industrial development.
• To highlight the relevance of the creation of a network of in-
dustrial ecoparks that promote the emergence of small circular
ecosystems around complementary industrial companies,
assisted by shared support services in the sustainable manage-
ment of welcoming areas, including the waste management.
The designation of “ecopark”/Responsible business Area
should include ambitious sustainability requirements and the
network of “ecoparks”/Responsible business Areas should work
together to foster flows between them that would allow for
greater use of waste and industrial symbioses.
• To promote the creation of significant increases in incentive
systems for innovation, business qualification and entrepre-
neurship that favour companies and projects with a high
contribution to sustainability and circularity. To promote
the creation of specific tenders for “green” entrepreneurship
(green star-ups).
• To create a working group within the observatory for the
circular economy that systematises and warns of possible/
effective adverse effects of the public policies promoting the
increase of the circularity of economies, such as unclear or
unstable legislation, which can generate uncertainty in the
market and, in this sense, drive investors away; legislation
which lays down too detailed technical specifications, reduc-
ing the scope for innovation; divergent legislation amongst
Member States of the European Union, which may fragment
the market, reducing the potential market for new technolo-
gies or other innovative solutions.
• To correct the current lack of knowledge dissemination about
potential environmental technologies, namely on the struc-
ture of environmental costs and benefits during product life
cycles, which reflects the lack of adequately trained personnel
for the installation and maintenance of new technologies.
• To critically assess the effects of existing economic instru-
ments and ensure that they do not negatively affect the
vision assumed in strategic documents such as the above
mentioned PNGR 2020 and PERSU 2020, which go towards
the effective functioning of markets.
• To ensure effective regulation of waste management activi-
110 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
ficações técnicas demasiado pormenorizadas, reduzindo
a margem para a inovação; legislação divergente entre
Estados-membros da União Europeia, que pode fracionar
o mercado, reduzindo o mercado potencial das novas
tecnologias ou de outras soluções inovadoras.
• Corrigir a atual falta de difusão de conhecimento sobre
tecnologias ambientais potenciais, nomeadamente sobre
a estrutura de custos e benefícios ambientais durante os
ciclos de vida dos produtos (que traduz largamente a falta
de pessoal com formação adequada para a instalação e
manutenção de novas tecnologias).
• Avaliar criticamente os efeitos dos instrumentos econó-
micos existentes e garantir que estes não são prejudiciais
para a visão assumida em documentos estratégicos como
o PNGR 2020 e o PERSU 2020, que vão no sentido do
funcionamento efetivo dos mercados.
• Assegurar a regulação efetiva das atividades de gestão de
resíduos por forma a reduzir as atividades ilegais associa-
das, seja de natureza técnica ou de natureza económica, e
assim garantir que não existe uma distorção no mercado
com preços de serviços demasiado baixos e que impossi-
bilitam a concorrência no setor.
• Ajudar a prevenir comportamentos de conluio e outros
comportamentos anticoncorrenciais entre empresas
recicladoras e entidades gestoras dos fluxos, bem como
a melhorar as políticas instituídas de RAP, estimulando as
entidades gestoras dos fluxos a promover mais “circulari-
dade” no seu setor e a envolverem-se numa ligação mais
completa às atividades geradores de resíduos.
• Contribuir construtivamente para o reforço dos instrumen-
tos a nível europeu, indo para além de metas de aplicação
transversal e “cega”, sem ter em conta as circunstâncias de
cada país (e.g. especialização produtiva, proximidade aos
mercados de matérias-primas secundárias, lock-ins tecno-
lógicos, disponibilidade para pagar serviços de ambiente).
• Transpor as orientações estratégicas nacionais para agen-
das de políticas regionais, com as adaptações necessárias
em virtude da realidade económica e social regional, e
traduzir as opções aí tomadas na revisão das Estratégias
de Especialização Inteligente Regionais.
• Criar mecanismos simplificados de incentivo à introdução
de práticas circulares, operacionalizados pelos programas
operacionais regionais do Portugal 2020.
• Inserir critérios de valorização de propostas ecologica-
mente mais sustentáveis (ou requisitos mínimos de circu-
laridade) no âmbito de concursos de compras públicas.
Recomendações para o setor (empresarial e não empresarial)
dos resíduos
A transição para uma economia circular constitui uma mudança
sistémica, sendo necessário criar as condições sob as quais o
upcycling possa florescer e os recursos possam ser mobilizados.
O aprofundamento da empresarialização do setor dos
resíduos é considerado um aspeto de organização de mercado
ties in order to reduce associated illegal activities, whether of
a technical or economic nature, thus ensuring that there is no
distortion in the market with service prices that are too low
and that make it impossible to compete in the sector.
• To help prevent collusive behaviour and other anticompeti-
tive behaviour among recyclers and flow management enti-
ties, as well as improve established EPR (Extended Producer
Responsibility) policies, encouraging flow managing entities
to promote more “circularity” in their sector and to engage in
a more complete connection to waste generation activities.
• To constructively contribute to the reinforcement of the
instruments at European level, going beyond cross-cutting
and “blind” implementation goals, without taking into
account the circumstances of each country (e.g. productive
specialisation, proximity to secondary raw material mar-
kets, technologic lock-ins, willingness to pay for environ-
ment services).
• To transpose national strategic guidelines into regional
policy agendas with the necessary adaptations due to the
regional economic and social reality, and materialise the
options taken in the review of the Regional Strategy for
Smart Specialisation.
• To create simplified mechanisms to encourage the introduc-
tion of circular practices, operationalised by the Portugal
2020 regional operational programmes.
• To insert valuation criteria of ecologically more sustainable
proposals (or minimum requirements for circularity) in the
context of public procurement tenders.
Recommendations for the waste sector (corporate
and non-corporate)
The transition to a circular economy is a systemic change and it
is necessary to create the conditions under which upcycling can
flourish and resources can be mobilised.
The deepening of the entrepreneurial spirit of the waste
sector is considered an aspect of market organisation that
deserves to be proactively supported, based on a leading
response to national and European waste strategies, aiming at
economically attractive businesses.
In this sense, it is important to raise awareness among the
waste sector (corporate and non-corporate) and encourage its
stakeholders to some relevant aspects that are contrary to its
current form of action, suggesting a significant change based on
the following recommendations:
• To support processes for collection of municipal waste that,
in addition to increasing the selective collection, guarantee
improvements in the quality of “final products”.
• To increase the efficiency, effectiveness and sustainability of
processes associated with waste management, considering
extremely important to:
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 111
REPRODUÇÃO PROIBIDA
que merece ser apoiado proactivamente, tendo por base uma
resposta liderante das estratégias nacionais e europeias em
matéria de resíduos, procurando que as mesmas se traduzam
em negócios economicamente atrativos.
Nesse sentido, interessa sensibilizar e incentivar o setor
(empresarial e não empresarial) dos resíduos para alguns aspe-
tos relevantes que contrariam a sua atual forma de atuação, su-
gerindo-se uma mudança significativa com base nas seguintes
recomendações:
• Apoiar processos de recolha de resíduos urbanos que,
para além de promoverem o aumento da recolha seletiva,
garantam melhorias na qualidade dos “produtos finais”.
• Aumentar a eficiência, eficácia e sustentabilidade dos
processos associados à gestão de resíduos, considerando-
se fundamental:
– Alargar o princípio da Responsabilidade Alargada do
Produtor a novas áreas (e.g. papel e cartão que não
embalagem, jornais e revistas, fraldas);
– Fixar requisitos mínimos para os regimes de responsa-
bilidade alargada dos produtores, otimizar o nível dos
ecovalores por forma a incentivar reciclagem e remunerar
ações mais caras mas mais eficazes de recuperação de
materiais, bem como diferenciar a contribuição paga pelos
produtores com base nos custos necessários para tratar os
seus produtos no final da sua vida útil, ou seja, em função
do ecodesign ou da redução de material de embalagem;
– Garantir que as taxas pagas a um sistema coletivo por
um produtor refletem os verdadeiros custos de gestão
de fim de vida de seus produtos com total transparência;
– Assegurar um quadro legal claro e estável para ga-
rantir uma concorrência participativa, com vigilância
suficiente e regras iguais para todos os intervenientes,
apoiadas por medidas de execução (incluindo sanções)
que desincentivem o free-riding;
– Acautelar que os objetivos das políticas RAP sejam pe-
riodicamente revistos e ajustados, tendo em conta as
alterações das condições de mercado e da tecnologia;
– Estabelecer sistemas de monitorização com recursos
adequados (o desempenho das operações RAP deve ser
regularmente auditado, de preferência de forma indepen-
dente; na mesma jurisdição, os sistemas RAP devem ser
harmonizados na medida do possível, de forma a verificar
a qualidade e comparabilidade dos dados);
– Ter presente que, não obstante o esquema de
alargamento da responsabilidade do produtor estar
concentrado na responsabilidade dos produtores /
importadores relativamente aos produtos colocados
no mercado, muitos outros intervenientes desempe-
nham um papel fundamental na realização dos seus
objetivos, desde consumidores, autoridades locais
(responsáveis pela gestão dos resíduos urbanos e, mais
geralmente, pela qualidade ambiental do seu territó-
- Extend the Extended Producer Responsibility (EPR) princi-
ple to new areas (e.g. paper and paperboard other than
packaging, newspapers and magazines, diapers);
- Establish minimum requirements for extended producer
responsibility schemes, optimise the level of eco-values
in order to encourage recycling and remunerate more
expensive but more efficient material recovery actions, as
well as differentiate the contribution paid by producers
on the basis of the costs necessary to treat their products
at the end of their useful life, that is, on the basis of eco-
design or reduction of packaging material;
- Ensure that taxes paid to a collective system by a producer
must reflect the true end-of-life management costs of
their products with full transparency;
- Ensure a clear and stable legal framework to ensure partici-
patory competition, with sufficient surveillance and equal
rules for all actors, supported by implementing measures
(including sanctions) that discourage free-riding;
- Ensure that the objectives of EPR policies are periodically
reviewed and adjusted, taking into account changing
market conditions and technology;
- Establish monitoring systems with adequate resources
(the performance of EPR operations should be regularly
audited, preferably in an independent way; in the same
jurisdiction, EPR systems should be harmonised as far as
possible in order to verify data quality and comparability;
- Bearing in mind that, even though the scheme for exten-
ding the producer responsibility is focused on the respon-
sibility of producers/importers regarding the products
placed on the market, many other players play a key role
in achieving their objectives, from consumers, local autho-
rities (responsible for the municipal waste management
and, more generally, for the environmental quality of its
territory), waste management companies (such as waste
management operators who invest in infrastructure
and R&D to improve the collection, sorting and recycling
processes), actors of the local economy, to traders, and
it is necessary to establish platforms for dialogue and
collaboration among them.
• To promote the development of new solutions and an in-
crease in the existing capacity for the recovery of construc-
tion and demolition waste (CDW), insofar as the construction
sector accounts for most of the domestic extraction of
non-metallic minerals, such as sand, gravel, among others.
• To foster the emergence of solutions to the specific problem
of the destination of scraps and discards resulting from the
focus on mechanical treatments and mechanical biological
treatments, namely through co-processing and dedicat-
ed energy recovery (e.g. development of energy recovery
capacity already in progress in the Autonomous Region of
112 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
rio), empresas de gestão de resíduos (como operadores
de gestão de resíduos que investem em infraestruturas
e I&D para melhorar os processos de recolha, triagem
e reciclagem), atores da economia local, comerciantes,
sendo necessário estabelecer plataformas de diálogo e
colaboração entre os mesmos.
• Promover o desenvolvimento de novas soluções e o
aumento da capacidade existente de valorização de
resíduos de construção e demolição (RCD), na medida em
que o setor da construção é responsável pela maior parte
da extração doméstica de minerais não metálicos, como
areia, brita, entre outros.
• Potenciar a emergência de soluções para o problema
específico do destino dos refugos e rejeitados que resultam
da aposta nos TM e TMB, designadamente através do
coprocessamento e da valorização energética dedicada (e.g.
desenvolvimento da capacidade de VE já em curso na Região
Autónoma dos Açores, expansão das duas centrais de VE de
RU no Continente), promovendo também a reciclagem mate-
rial – a este respeito, torna-se importante a análise detalhada
da localização, quantitativos e características dos refugos e
rejeitados produzidos em unidades de TM/TMB, bem como
noutras unidades de tratamento de resíduos.
• Sensibilizar as organizações que compõem o setor dos
resíduos para a importância que a inovação desempenha
na transição para a economia circular. Com efeito, para
repensar as formas de produzir e consumir e de transfor-
mar resíduos em produtos de alto valor acrescentado, é
indispensável introduzir alterações nos modelos de negó-
cios que irão modelar o futuro da economia. O reforço do
investimento em I&D, tendo em vista a inovação de pro-
duto/serviço e/ou de processo e, por essa via, a competiti-
vidade do setor dos resíduos, é crucial, na medida em que
este setor necessita de maior informação e conhecimento
para capitalizar as oportunidades associadas ao aprofun-
damento da circularidade na economia.
• Promover o aprofundamento de conhecimento e forma-
ção dos quadros superiores das empresas e organizações
do setor dos resíduos relativamente aos novos negócios
que permitam capitalizar novas tecnologias, processos
e serviços. Para o efeito, importa desenvolver soluções em-
presariais inovadoras relacionadas, nomeadamente, com
apostas ao nível da adoção de novos padrões de conceção
na indústria nacional (ecodesign), da extensão do período
de vida dos produtos, do desenho para a modularidade e
desmantelamento facilitado, da facilitação da reparação/
reutilização de produtos, da redução da quantidade de
materiais utilizados para o fabrico e embalamento de
produtos, da redução dos componentes e substâncias pe-
rigosos utilizados, da melhoria da qualidade dos produtos
resultantes do tratamento de resíduos e da promoção da
re-introdução de resíduos na economia.
• Incentivar a que a maioria das empresas do setor dos resíduos
the Azores, expansion of the two energy recovery plants for
municipal waste in the mainland), also promoting material
recycling. In this regard, a detailed analysis of the location,
quantities and characteristics of scraps and discards pro-
duced in units of mechanical treatments and mechanical
biological treatments, as well as in other waste treatment
units becomes important.
• To raise awareness amongst the organisations that
make up the waste sector of the importance of innova-
tion in the transition to the circular economy. Indeed,
in order to rethink the ways of producing, consuming
and transforming waste into products with high added
value, it is essential to introduce changes in the busi-
ness models that will shape the future of the economy.
Strengthening R&D investment in product / service and
/ or process innovation, and thereby the competitive-
ness of the waste sector, is crucial as this sector needs
more information and knowledge to capitalise on the
opportunities associated with the deepening of circu-
larity in the economy.
• To promote a stronger knowledge and training of senior
executives of companies and organisations in the waste
sector regarding new businesses that allow them to
capitalise on new technologies, processes and services.
To this end, it is important to develop related innovative
business solutions, such as the adoption of new design
standards in the national industry (eco-design), extension
of product life, design to modularity and easier disman-
tling, facilitation of products’ repair/re-use, reduction of
the quantity of materials used for the manufacture and
packaging of products, reduction of the components and
hazardous substances used, improvement of products’
quality resulting from waste treatment and development
of re-introduction of waste in the economy.
• To encourage the majority of companies in the waste sector
to adopt an innovation axis in their medium-term strategies
(and R&D, where relevant), thus focusing on the permanent
study of solutions to improve forms of production, consump-
tion and transformation of waste, as well as on changes of
current business models, seeking to increase their competi-
tiveness in core activities and create the basic conditions for
related diversification around new activities supporting the
circular economy.
• To increase the proactivity of waste companies and organisa-
tions when it comes to looking for interconnections with the
NSTS and with industrial companies, seeking to incorporate
greater innovation and differentiation of products and
services in the waste sector. In this context, it is important
to strengthen the focus on R&D projects in consortium with
research centres and specialised technological centres and
on a greater participation in projects with co-promoters from
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 113
REPRODUÇÃO PROIBIDA
adotem um eixo de inovação nas suas estratégias de médio
prazo (e a I&D, quando isso for pertinente), apostando assim
no estudo permanente de soluções de melhoria nas formas de
produção, consumo e transformação de resíduos, bem como
na alteração dos modelos de negócio atuais, procurando
aumentar a sua competitividade nas atividades core e crias as
condições de base para a diversificação relacionada em torno
das novas atividades de suporte à economia circular.
• Aumentar a proactividade das empresas e organizações do
setor dos resíduos na procura de interligações com o SCTN
e com as empresas industriais, procurando incorporar maior
inovação e diferenciação dos produtos e serviços no setor
dos resíduos. Neste âmbito, importa reforçar a aposta em
projetos de I&D em consórcio com centros de investigação e
com centros tecnológicos especializados e numa maior parti-
cipação em projetos com co-promotores de vários países.
• Reforçar a cooperação (vertical e/ou horizontal) entre as em-
presas tendo em vista a criação de massas críticas mais signifi-
cativas e desenvolvimento de sinergias e simbioses industriais
geradoras de vantagens competitivas e redução de custos
redução de custos associados às matérias-primas e energias,
que envolvem materiais (resíduos), energia, água e ou subpro-
dutos. Neste ponto, interessa referir que o desenvolvimento
de simbioses industriais pressupõe um conhecimento mais
fino entre fluxos de resíduos/matérias-primas secundárias.
Os principais benefícios associados às simbioses industriais
passam pela redução da pressão sobre os recursos naturais e
diminuição da produção de resíduos do ponto de vista am-
biental, e por aumentar a competitividade empresarial por via
de redução de custos com matérias-primas e por redução de
custos de gestão de resíduos. Para implementação de redes de
simbioses industriais é necessária uma cultura de cooperação,
onde a partilha de informação entre agentes industriais e enti-
dades do sistema de investigação e inovação esteja presente,
bem como a sua dinamização junto de entidades pública,
como associações empresariais e regionais.
• Induzir a conceção e desenvolvimento de projetos de I&D
associados à criação de novos materiais a partir da combi-
nação de resíduos diversos, por parte das empresas mais
qualificadas para o efeito no setor dos resíduos e, sempre
que possível, em co-promoção com empresas utilizadores
e entidades do SCTN.
• Promover a imagem do setor dos resíduos com o objetivo
de potenciar uma maior e melhor captação de financia-
mento e investimento para as empresas e organizações
que o compõem.
• Criar um sistema de incentivos à certificação e rotulagem
ecológica de produtos e serviços dos produtos, por forma
a identificar claramente os produtos que têm impactos
ambientais mais reduzidos ao longo do seu ciclo de vida
(e.g. “selo do carbono”, “rótulo ecológico”).
• Dar maior importância à sustentabilidade ambiental dos pro-
dutos adquiridos por parte das empresas nos seus critérios de
seleção de compras e que cumpram com os critérios ambientais
several countries.
• To strengthen cooperation (vertical and/or horizontal)
amongst companies aiming at creating more significant
critical masses and developing synergies and industrial
symbioses, generating competitive advantages and reduc-
ing costs associated with raw materials and energy, which
involve materials (waste), energy, water and or by-prod-
ucts. At this point, it is important to mention that the
development of industrial symbioses assumes a detailed
knowledge between waste streams/secondary raw materi-
als. The main benefits associated with industrial symbios-
es are the reduction of pressure on natural resources and
the reduction of waste generation from an environmental
point of view, and the increase of business competitive-
ness by reducing costs with both raw materials and waste
management. For the implementation of industrial symbi-
osis networks, a culture of cooperation is needed, in which
there is information sharing among industrial agents and
entities from the research and innovation system, as well
as their revitalisation with public entities such as business
and regional associations.
• To induce the design and development of R&D projects
associated with the creation of new materials from the com-
bination of different wastes by the most qualified companies
in the waste sector and, whenever possible, in co-promotion
with user companies and entities of the NSTS.
• To promote the image of the waste sector aiming at pro-
moting a greater and better funding and investment for the
companies and organisations comprising it.
• To create a system of incentives for the certification and
eco-labelling of products and services to clearly identify prod-
ucts that have the least environmental impact throughout
their life cycle (e.g. “carbon seal”, “eco-label”).
• To give more importance to the environmental sustainability
of the products acquired by the companies in their selection
criteria of purchases and that meet the environmental crite-
ria by distributors and retailers (“green purchases”).
• To focus on the potential that supercomputing currently
holds, namely at the Internet of Things (IoT) level. With
the spread of IoT, there is an incredible opportunity that
allows for circular innovation. For example, with sensor
and network technologies, each component entering
a given manufacturing process will be connected in
the future and traceable. The data collected from these
connections will allow people to know the origin of the
product, how it was produced and the energy consumed
in its production. These data is at the heart of the circular
economy, and obtaining it will enable companies, cities
and countries to improve their competitive position by
recovering, regenerating, and redeploying these resourc-
es more effectively.
114 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDA
por parte de distribuidores e retalhistas (“compras verdes”).
• Apostar no potencial que a supercomputação atualmente
encerra, nomeadamente ao nível da Internet of Things (IoT).
Com a propagação da IoT, há uma oportunidade incrível que
permite a inovação circular. Por exemplo, com as tecnologias
de sensores e de redes, cada componente que entra num
dado processo de fabricação será conectado no futuro e
passível de ser rastreado. Os dados recolhidos a partir dessas
conexões permitirão que se saiba a origem do produto, como
ele foi produzido e a energia consumida na sua produção.
Esses dados estão no cerne da economia circular e a obten-
ção dos mesmos permitirá às empresas, cidades e países
melhorar o seu posicionamento competitivo recuperando,
regenerando e reimplantando esses recursos.
• Desenvolver uma “bolsa” de resíduos e uma plataforma
digital de comercialização de resíduos que potenciem a
promoção de simbioses industriais e padrões de consumo
mais sustentados, melhorando a produtividade dos
recursos, entre atividades cujas sinergias poderão originar
o desenvolvimento de atividades “win-win”.
• To develop a waste “market place” and a digital waste trad-
ing platform that foster the promotion of more sustainable
industrial symbioses and patterns of consumption, improv-
ing resource productivity among activities whose synergies
may lead to the development of win-win activities.
Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 115
REPRODUÇÃO PROIBIDA
Prioridades para o setor dos resíduos: um roadmap indicativoAs recomendações apresentadas têm níveis de prioridade distintos tendo em conta o nível e a dimensão das debilidades atuais do setor dos resíduos, o
estado atual da implementação de práticas de circularidade nas principais cadeias de valor e o estado do conhecimento e a existência/ maturidade das
tecnologias necessárias à sua implementação.
Assim, em jeito de roadmap, propõe-se que se dê prioridade a uma primeira fase muito vocacionada para a organização e produ-
ção de conhecimento, para a qualificação do tecido empresarial e da população para a temática da economia circular e para a criação
de infraestruturas de base ao ecossistema de desenvolvimento de uma economia circular. Numa segunda fase poder-se-á avançar
para o reforço dos esforços de inovação e empreendedorismo empresarial e de cooperação entre os vários tipos de stakeholders, bem
como para a reestruturação do quadro regulatório e de incentivos para o aprofundamento da economia circular. Numa terceira fase
e última fase, propõe que o foco se centre na diversificação das atividades do setor dos resíduos, no aprofundamento de simbioses
industriais e no aumento da maturidade da legislação e dos mercados de materiais secundários.
Figura 8. Roadmap indicativo para o setor dos resíduos 2018-2030
REPRODUÇÃO PROIBIDA
116 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular
REPRODUÇÃO PROIBIDAFigure 8. Indicative roadmap for the waste sector 2018-2030
Priorities for the waste sector: an indicative roadmapThe recommendations presented in this study have different levels of priority taking into account the level and extension of the current
weaknesses of the waste sector, the current state of implementation of circularity practices in the major value chains and the state of
knowledge and the existence/maturity of technologies necessary for its implementation.
Thus, by way of roadmap, it is proposed that, in the first phase, priority should be given to the organisation and production of
knowledge, to the qualification of the business community and the population for the theme of the circular economy and to the creation
of basic infrastructures for the development of a circular economy. In a second phase, progress can be made towards strengthening
innovation, entrepreneurship and cooperation efforts amongst the different types of stakeholders, as well as restructuring the regulatory
framework and incentives for the deepening of the circular economy. In a third and last phase, it is proposed that the focus should be on
diversifying the activities of the waste sector, deepening industrial symbioses and increasing the maturity of legislation and markets for
secondary materials.
REPRODUÇÃO PROIBIDA
REPRODUÇÃO PROIBIDA
R