RELATÓRIO FINAL DO GRUPO DE TRABALHO · Seminário Internacional do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil. Além das contribuições do referido evento, foram

RELATÓRIO FINAL DO GRUPO DE TRABALHO

AGOSTO DE 2012

RELATÓRIO FINAL DO GRUPO DE TRABALHO MARCO REGULATÓRIO DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL

2

GRUPO DE TRABALHO

As ideias e opiniões apresentadas neste Relatório não refletem a posição individual de cada membro do Grupo de Trabalho. Trata-se de síntese elaborada pela Secretaria-Geral da Presidência da República, que teve a responsabilidade de coordenar e relatar os

trabalhos desenvolvidos.

SECRETARIA-GERAL DA PRESIDÊNCIA DA

REPÚBLICA (Coordenação)

Diogo de Sant´Ana

Laís Vanessa Carvalho de Figueirêdo Lopes Maria Victória Hernandez

Pedro de Carvalho Pontual

Evânio Antônio de Araújo Junior Ana Túlia de Macedo

Silas Cardoso de Souza

CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA

Aldino Graef

Maria Laura Brandão Canineu Lidia Yoshikawa

CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO

José Eduardo Romão

Bruno Oliveira Barbosa

ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

Julio César Oba

Valdemar Carvalho

MINISTÉRIO DA JUSTIÇA

Marivaldo Pereira

Priscila Specie

Fernanda Alves dos Anjos David Brasil Pires

Ivelise Carla Lício Calvet

Francisco Cavalheira Marcio Freitas

MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO

E GESTÃO

Enid Pereira

Adriana Mendes Oliveira Idervânio Costa

Amazico José Rosa

José Antonio de Aguiar Neto Valéria Alpino Bigonha Salgado

MINISTÉRIO DA FAZENDA

Claudia da Costa Martinelli Wehbe

Isamara Barbosa Caixeta

Ernesto Carneiro Preciado Sabrina Maciel

INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA

APLICADA

Fábio de Sá e Silva

Felix Garcia Lopez

SECRETARIA DE RELAÇÕES INSTITUCIONAIS

Paula Losada

ABONG - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ONGS

Vera Maria Masagão Ribeiro

GIFE - GRUPO DE INSTITUTOS, FUNDAÇÕES E

EMPRESAS

Anna Cynthia Oliveira

CLAI-BRASIL - CONSELHO LATINO-AMERICANO

DE IGREJAS - REGIÃO BRASIL

Eliana Bellini Rolemberg

CEBRAF – CONFEDERAÇÃOBRASILEIRA DE

FUNDAÇÕES

Dora Silvia Cunha Bueno

FUNDAÇÃO GRUPO ESQUEL BRASIL

Silvio Rocha Sant‟ana

UNICAFES - UNIÃO NACIONAL DE

COOPERATIVAS DA AGRICULTURA FAMILIAR E

ECONOMIA SOLIDÁRIA

Daniel Turibio Rech

CONFEDERAÇÃO DAS COOPERATIVAS DA

REFORMA AGRÁRIA – CONCRAB

Gislei Siqueira

INSTITUTO ETHOS DE EMPRESAS E

RESPONSABILIDADE SOCIAL

Henrique Lian

CÁRITAS BRASILEIRA

Ademar de Andrade Bertucci

REDE EVANGÉLICA NACIONAL DE AÇÃO

SOCIAL - RENAS

Welinton Pereira da Silva

INESC - INSTITUTO DE ESTUDOS

SOCIOECONÔMICOS

José Antônio Moroni

ISA - INSTITUTO SOCIOAMBIENTAL

Adriana de Carvalho Barbosa Ramos

FENAPAES - FEDERAÇÃO NACIONAL DAS APAES

Sandra Marinho

APEMA - ASSOCIAÇÃO DE PROTEÇÃO AO MEIO

AMBIENTE

Evandro Nesello

SECRETARIA DE DIREITOS HUMANOS

Salete Valesan Camba

UNESCO

Aline Gonçalves de Souza - Consultora Projeto 914BRA3034/Contrato AS-783/2012


3

Agradecimentos

Adriana Ramos, Adriana Segabinazzi, Airton Grazzioli, Aldino Graef, Aldiza Soares da Silva, Alexandre

S. F de Carvalho, Amazico José Rosa, Aline Gonçalves de Souza, Ana Maria T. Medeiros Peliano, Ana

Tulia de Macedo, André Dantas Amaral, Andrea Butto Zarzar, Angela Maria de Lima Nascimento,

Angelo Ronaldo Pereira da Silva, Anna Cynthia Oliveira, Antonio Luiz Almeida, Ary Moraes, Beatriz M.

Garrido, Biel Rocha, Bruna Junqueira Ribeiro, Bruno Erbisti Garcia, Bruno Oliveira Barbosa, Camila

Dechicha Parahyba, Camila Rocha e Benevides, Carolina Brandão, Claudia Wehbe, Claudio Peret,

Claudio Teixeira, Cleber Fernando de Almeida, Cristina Kiomi Mori, Daniel Avelino, Daniel Rech,

Daniel Ribeiro Barcelos, Daniela Gualberto, Davi Brasil S. Pires, Denise Dora, Denise Guichard Freire,

Diogo de Sant'ana, Dulcelena Alvez Vaz Martins, Eduardo Coutinho Guerra, Eduardo Magrani, Eduardo

Pannunzio, Eduardo Szazi, Elen Cristina Mesquita, Eliane Ap. Cruz, Elias Emanuel, Eliezer Pacheco,

Elisa Guaraná, Eneida Bastos Paes, Ernesto Preciado, Eunice Léa de Moraes, Euvaldo M. Bittencourt

Junior, Evânio Antônio de Araújo Junior, Eveline Brito, Fabio de Sá e Silva, Fabio Fernandes, Felix

Lopez, Fernanda Alves dos Anjos, Fernanda Machiaveli, Flavia Regina de Souza, Francisco Carvalheira

Neto, Francisco Moacir Barros, Gabriela Oliveira, Geniana Gazotto Ferreira, Geraldo Magela da

Trindade, Gerson Galvão, Gessilda Viana, Giovani Alves Moisés, Gleisson C. Rubir, Guilherme

Almeida, Guilherme Moraes Rego, Gustavo Nery e Silva, Haroldo Mendonça, Idervânio Costa, Iracema

Ferreira de Moura, Irene N. Cunha, Isamara Barbosa Caixeta, Israel Luiz Stal, Ivaldo de Castro, Ivan

Santos Nunes, Ivelise Carla V. Lício Calvet, Jamara Nunes Neves, Jean Uema, Jefferson Vieira, Jerri

Coelho, Joana Zylbersztajn, João C. Pompeu, João Marcelo Guilherme, Joaquim A. Cruz Filho, Jorge

Abrahão de Castro, José Antonio de Aguiar Neto, Jose Carlos Rassier, José Dirceu Galão Júnior, Jose

Eduardo Romão, José Eduardo Sabo Paes, José Roberto Fernandes, Julia Roland, Juliana Louzada,

Juliana Miranda, Juliana Ramalho, Juliano S.B Eirado, Julio Cesar Oba, Katia Grams de Lima, Laís de

Figueirêdo Lopes, Larissa Beltramim, Leice Maria Garcia, Leopoldo Vieira Teixeira, Lídia H.

Yoshikawa, Luciana Sá, Luciano Chagas, Lucy Goés Purificação, Luís Otávio Daloma, Luiz Barcelos,

Luiz Claudio M. Morgado, Luiz Clóvis Guido Ribeiro, Luiz Zugliani, Marcel Farah, Marcello Lopes,

Marcelo Cardona, Marcelo P. Assis, Marcelo Prudente de Assis, Marcia Rollemberg, Marcio L. Coelho,

Maria Augusta Assirati, Maria Claudia Cabral, Maria Elena Johanpeter, Maria Laura B. Canineu, Marly

Libreton Pires, Martim Vicente, Mauricio Dantas, Moara Pedroza Braga, Monica Oliveira, Nathalie

Albieri Laureano, Neimar Rodrigues Guimarães, Patricia Alvares de Azevedo Oliveira, Paul Singer,

Paula Raccanello Storto, Paula Ravanelli Losada, Paulo Barbosa Fernandes, Paulo Fernandes, Paulo Haus

Martins, Paulo Marques, Paulo Roberto Martins Maldos, Pedro Abramovay, Pedro de Carvalho Pontual,

Rafael Duarte, Reinaldo Pena Lopes, Renata Leite, Renilda de Almeida Moura, Ricardo Martins, Roberto

Marinho A. Silva, Sabrina Maciel, Salete Valesan Camba, Selvino Heck, Sergio Nogueira Seabra, Sidnéia

Reis Cardoso, Silas Cardoso de Souza, Silvio R. Santa’Ana, Simone Scholze, Tomaz de Aquino Resende,

Valdemar Carvalho, Valeria Salgado, Valmar Schiochet, Valmir Dantas, Vanessa Mazali, Vera Lucia

Lourido Barreto, Vital Filho, Yeffa Beatriz Afonso e Zelia Magalhães Branchini.


4

SUMÁRIO

Apresentação ................................................................................................................................. 5

Contextualização Preliminar ......................................................................................................... 6

Atividades Desenvolvidas ........................................................................................................... 13

Seminário Internacional do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil .......... 13

Reuniões do Grupo de Trabalho .............................................................................................. 13

Ampliação da escuta ............................................................................................................... 14

Grupo de Trabalho Interministerial sobre Prestação de Contas .............................................. 15

Participação em eventos .......................................................................................................... 16

Produtos....................................................................................................................................... 17

1. Contratualização .................................................................................................................. 17

1.1 Projeto de lei que cria novo regime jurídico de fomento e colaboração (Anexo - III) .. 17

2. Uniformização de Entendimentos ....................................................................................... 19

2.1 Decreto Equipe de Trabalho (Anexo - IV) .................................................................... 19

2.2 Canal de uniformização de entendimentos .................................................................... 19

3. Transparência ...................................................................................................................... 20

3.1 Aperfeiçoamento das Classificações das OSCs no orçamento público (mod 50) ......... 20

3.2 Aperfeiçoamentos das classificações das OSCs (CNPJ/CNAE) ................................... 20

4. Formação e capacitação ...................................................................................................... 21

4.1 Fortalecimento e elaboração de cursos .......................................................................... 21

4.2 Fomento e elaboração de publicações ........................................................................... 21

5. Estudos e Pesquisas – Universo das OSCs .......................................................................... 21

5.1 Atualização da FASFIL - Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos no

Brasil ................................................................................................................................... 21

5.2 Agenda de novas pesquisas e estudos ........................................................................... 22

Recomendações para novos trabalhos ..................................................................................... 23

Anexos..................................................................................................................................... 24

Anexo I - Programação do Seminário Internacional ............................................................... 25

Anexo II - Plano de Ação ........................................................................................................ 28

Anexo III – Minuta de Projeto de Lei ..................................................................................... 31

Anexo IV – Minuta de Proposta de Decreto ........................................................................... 67

Anexo V – Apresentação utilizada na Reunião do GT de 24.07.12 ........................................ 78


5

Apresentação

O desafio de aperfeiçoar o ambiente regulatório das Organizações da Sociedade Civil

(“OSC”) no Brasil foi apresentado ao Governo da Presidenta Dilma Rousseff por grupo

de mais de 50.000 organizações, movimentos sociais e redes, unidos em uma

Plataforma por um Novo Marco Regulatório para as Organizações da Sociedade Civil1.

O Decreto nº 7.568, de 16 de setembro de 2011, instituiu o Grupo de Trabalho (“GT”),

sob coordenação da Secretaria-Geral, com a finalidade de avaliar, rever e propor

aperfeiçoamentos na legislação federal relativa à execução de programas, projetos e

atividades de interesse público e às transferências de recursos da União mediante

convênios, contratos de repasse, termos de parceria ou instrumentos congêneres.

O GT foi composto por representantes titulares e suplentes de 7 órgãos do Governo

Federal e de 14 organizações nacionais da sociedade civil. Além disso, contou com

contribuições de diversos colaboradores que auxiliaram a formulação das propostas

apresentadas neste Relatório.

As atividades do GT tiveram início no dia 11 de novembro de 2011, último dia do

Seminário Internacional do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil.

Além das contribuições do referido evento, foram realizadas mais de 40 encontros, entre

reuniões com os membros do GT, oitivas com outros Ministérios, e diversas rodadas de

discussão para aprimoramento dos produtos com participação ativa dos integrantes do

GT e demais colaboradores.

A partir das discussões realizadas, reúne-se neste documento o relato sucinto das

propostas de intervenção com o objetivo de aprimorar o Marco Regulatório das

Organizações da Sociedade Civil, acompanhado de contextualização do cenário atual e

relato das atividades desenvolvidas.

A síntese apresentada neste relatório, de responsabilidade da Secretaria

Geral da Presidência da República, trata das principais questões

detectadas pelo GT em termos de contratualização entre o Estado e as

OSCs, reúne soluções imediatas para as lacunas existentes na legislação

atual, promove iniciativas para a melhoria do conhecimento sobre o

universo das organizações, enfatiza a necessidade de capacitação e

melhor comunicação entre governo e sociedade, e, por fim, sugere uma

série de medidas, das quais algumas poderão ser implementadas de

modo subsequente a este trabalho e que ajudarão a fomentar e

fortalecer ainda mais a organização da sociedade civil brasileira.

1 Mais informações sobre a Plataforma em www.plataformaosc.org.br Acesso em 01 de julho de 2012.

http://www.plataformaosc.org.br/


6

Contextualização Preliminar

Os últimos dados oficiais do Brasil em relação ao universo das Organizações da

Sociedade Civil datam de 2005 e estão dispostos no estudo intitulado FASFIL -

Fundações e Associações Sem Fins Lucrativos no Brasil – produzido pelo Instituto

Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, em parceria com o Instituto de Pesquisa

Econômica Aplicada - IPEA, Associação Brasileira de Organizações Não

Governamentais - ABONG e Grupo de Institutos Fundações e Empresas - GIFE2.

À época existiam 338.162 fundações privadas e associações sem fins lucrativos3. Entre

suas áreas de atuação foram identificadas religião (24,8%), desenvolvimento e defesa de

direitos (17,8%), associações patronais e profissionais (17,4%), cultura e recreação

(13,9%), assistência social (11,6%), educação e pesquisa (6%), saúde (1%), dentre

outras (7%).

Ainda de acordo com a FASFIL, as fundações privadas e as associações sem fins

lucrativos empregam 1,7 milhões de trabalhadores formais. Entretanto, a grande

maioria das organizações identificadas (79,5%) não possui empregados formalizados.

A forte presença do trabalho informal e voluntário explica parcialmente esse fenômeno,

bem como as especificidades dos serviços prestados.

A FASFIL não possui dados quantitativos sobre as OSCs que possuem títulos

concedidos pelo Governo Federal. Para ilustrar esse contingente foram coletados dados

sobre a qualificação como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público -

2O estudo FASFIL está sendo atualizado e sistematizado. Nova série histórica de 2006, 2008 e 2010 deverá ser

divulgada no fim de 2012 - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Instituto de Pesquisa Econômica

Aplicada (IPEA). Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais (Abong). Grupo de Institutos

Fundações e Empresas (Gife). As Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos no Brasil (Fasfil).

Disponível em http://www.gife.org.br/arquivos/publicacoes/19/fasfil_2005.pdf Acesso em 05 de julho de 2012. 3 No dado estão já filtradas do cadastro do CEMPRE (Cadastro Geral de Empresas do IBGE) as fundações e

associações sem fins lucrativos, que se enquadram nos seguintes critérios, em consonância com as tendências

internacionais, mais especificamente com a Divisão de Estatística das Nações Unidas, que desenvolveu os

indicadores em conjunto com a Universidade Johns Hopkins nos EUA, quais sejam, entidades: (i) privadas, não

integrantes do aparelho do Estado; (ii) sem fins lucrativos, ou seja, não distribuem eventuais excedentes operacionais

entre sócios; (iii) institucionalizadas, isto é, com personalidade jurídica própria ou legalmente constituídas; (iv) auto

administradas ou capazes de gerenciar suas próprias atividades; e (v) não-compulsórias, na medida em que podem ser

constituídas livremente por qualquer grupo de pessoas, de forma não compulsória, sem nenhum impedimento ou

constrangimento legal. Excetuam-se os cartórios, os condomínios, partidos políticos, entre outras pessoas jurídicas de

direito privado sem fins lucrativos.

25%

18%

17%

14%

12%

6%

1%

7%

Religião

Desenvolvimento e Defesa de Direitos

Associações Patronais e Profissionais

Cultura e Recreação

Assistência Social

Educação e Pesquisa

Saúde

Outros

http://www.gife.org.br/arquivos/publicacoes/19/fasfil_2005.pdf


7

OSCIP, instituída pela Lei 9.790/99 e Declaração de Utilidade Pública, instituída pela

Lei 91/35, ambas concedidas pelo Ministério da Justiça; além de dados sobre a

qualificação como Organização Social, regulada pela Lei 9.637/98, e do Certificado de

Entidade Beneficente de Assistência Social – CEBAS (antigo Certificado de Entidade

de Fins Filantrópicos - CEFF), cujo regramento encontra-se na Lei 12.101/09.

No Cadastro Nacional de Entidades de Utilidade Pública - CNEs do Ministério da

Justiça há o registro de 6.166 organizações qualificadas como OSCIP e 12.656

declaradas de utilidade pública no âmbito federal4. No mesmo cadastro, as organizações

estrangeiras autorizadas a atuar no país somam 84.

O estudo Relações de parceria entre poder público e entes de cooperação e

colaboração no Brasil realizado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

(MPOG, 2010) coletou dados sobre Organizações Sociais - OSs, Organizações da

Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIPs e Serviços Sociais Autônomos - SSAs.

Essa pesquisa identificou a existência de 6 entidades qualificadas como OSs no governo

federal, sendo que 5 mantinham contrato de gestão com o Ministério de Ciência,

Tecnologia e Inovação e 1 com a Empresa Brasil de Comunicação, vinculada à

Secretaria de Comunicação da Presidência da República.

Em relação a entidades com Certificação de Entidade Beneficente de Assistência

Social – CEBAS, desde a edição da nova Lei da Filantropia – Lei n.º 12.101/09, o

certificado passou a ser outorgado pelas áreas finalísticas: Ministérios da Saúde,

Educação e do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Em consulta realizada junto

aos órgãos foram identificados, respectivamente, 1.253, 1.143 e 2.7645 certificados

concedidos, totalizando 5.160.

Comparando esses dados com os números apresentados pela FASFIL percebe-se que

apenas 7% das organizações possuem algum desses títulos no âmbito federal.

4 Dados apresentados pela Coordenação-Geral de Tecnologia da Informação do Departamento de Justiça,

Classificação, Títulos e Qualificação da Secretaria Nacional de Justiça do Ministério da Justiça atualizados até 23 de

julho 2012. 5 Os dados dos certificados concedidos pelo MEC foram obtidos em consulta feita à Secretaria de Regulação e

Supervisão da Educação Superior/ Diretoria de Política Regulatória/Coordenação Geral de Certificação de Entidades

Beneficentes de Assistência Social. Os referentes ao MS foram obtidos junto à Secretaria de Atenção à

Saúde/Departamento de Certificação de Entidades Beneficentes de Assistência Social em Saúde/Coordenação Geral

de Analise e Gestão de Processo e Sistema. E por fim, os do MDS junto à Secretaria Nacional de Assistência

Social/Departamento da Rede Socioassistencial Privada do SUAS.

92,90%

1,23% 4,31% 1,53% 0,03% 0,001%

Sem Título OSCIP

DUPF CEBAS

OE OS


8

Essa informação é importante para o diagnóstico traçado porque, para as organizações

qualificadas como Organizações Sociais, o instrumento jurídico específico de

contratualização com o Estado é o Contrato de Gestão, e para as qualificadas como

OSCIPs, o Termo de Parceria. No entanto, para as organizações da sociedade civil que

não possuam nenhuma dessas duas titulações, o instrumento utilizado para firmar

parcerias com o Poder Público é o Convênio.

A modalidade de Convênio foi criada originalmente pelo Decreto-Lei 200/67 para

ajustes entre órgãos públicos, com o espírito da descentralização. Durante muito tempo,

o normativo que orientou as principais regras sobre os convênios foi a Instrução

Normativa STN 01/97. Atualmente, é o Decreto nº 6.170/07 e a Portaria Interministerial

nº 507/2011 que regem os convênios da União, tanto com OSCs, quanto com os entes

federados.

A regulamentação dos Convênios é basicamente infralegal e tem no art. 116 da Lei nº

8.666/93 uma única disposição em âmbito de lei, conforme ilustra a linha de tempo

abaixo:

Linha do Tempo – Normas referentes ao relacionamento com as OSC

Âmbito Infralegal Âmbito Constitucional / Legal


9

Ademais, o que se percebe é uma alta instabilidade, ou seja, as regras são alteradas com

bastante frequencia. Só o Decreto nº 6.170/07 já sofreu seis importantes alterações

desde a sua edição, como se vê:

Alterações normativas realizadas no Decreto nº 6.170/2007

Além disso, vale ressaltar que as Leis de Diretrizes Orçamentárias (“LDO”) também são

marcadas por fortes alterações no que diz respeito às regras para as transferências para

as OSCs. Nos últimos 12 anos, houve descontinuidade das regras a respeito dos

requisitos para recebimento de subvenção6 e sobre a necessidade ou não de exigência de

contrapartida7.

Na ausência de definições específicas e de um marco regulatório próprio, interpretações

aplicadas à relação de conveniamento entre a União e os Estados e Municípios são

estendidas às entidades privadas sem fins lucrativos.

Exemplo dessa afirmação pode ser encontrado no acórdão TCU n°1070/2003 de

06.08.2003 que determinou que as OSCs realizassem procedimentos de compras “nos

termos da Lei n° 8.666/93”. Ato contínuo, o Decreto nº 5.504 de 05.08.2005,

estabeleceu a prioridade do procedimento licitatório na forma de pregão eletrônico para

as entidades sem fins lucrativos na gestão de recursos públicos - obrigatoriedade própria

dos entes federados. Essa regra só foi alterada com o Decreto nº 6.170/07, que

estabeleceu o mecanismo de cotação prévia para contratação de produtos e serviços por

entidades privadas sem fins lucrativos no âmbito do Convênio.

Um grande avanço para melhor conhecer o universo das parcerias foi a criação do

Sistema de Convênios, Contratos de Repasses e Termos de Parceria - SICONV8. Trata-

se de sistema novo na administração pública federal, existente desde 2008, onde são

feitos os registros da celebração, liberação de recursos, acompanhamento da execução e

prestação de contas de Convênios, Contratos de Repasse e Termos de Parceria.

6De 2000 até 2004 era necessário que a OSC atendesse a qualquer uma das quatro condições lá indicadas. De 2005

até 2009 era necessário o atendimento de todas as três primeiras hipóteses então indicadas pelas LDOs anteriores com

a inclusão da necessidade de ser a OSC qualificada como OSCIP, com Termo de Parceria firmado com o Poder

Público. Em 2010 houve a inclusão de mais duas hipóteses de área de atuação e, em 2011 e 2012 para recebimento de

subvenção social passou a ser exigido o CEBAS. 7De 2000 até 2004 e no ano de 2010 não houve previsão expressa a respeito da contrapartida. Nos anos 2005, 2006,

2011 e 2012 a exigência foi facultativa e de 2007 até 2009 a exigência de contrapartida foi obrigatória. 8 www.convenios.gov.br

http://www.convenios.gov.br/


10

A despeito de sua implementação estar em curso e aprimoramentos ainda serem

necessários para tornar a sua interface mais amigável e própria para as organizações da

sociedade civil e gestores públicos em geral, o SICONV se apresenta como uma

importante plataforma de transparência.

No período de 2008 a 20129, foram celebrados 8.332 contratos de repasse, convênios e

termos de parceria por meio do sistema, tendo sido assinalado um montante de R$ 6,5

bilhões para as entidades privadas sem fins lucrativos.

Ressalta-se a pequena quantidade de termos de parceria no período (103), indicando a

grande predominância do convênio para a celebração de parcerias (7.421) 10

, nos termos

da tabela abaixo.

Ano Assinatura

Modalidade Quantidade

Transferências Voluntárias Valor Global Valor Repasse

2008

CONVENIO 808 716.056.852,37 651.107.146,29

TERMO DE PARCERIA 17 12.961.695,71 12.248.277,03

Total 825 729.018.548,08 663.355.423,32

2009

CONTRATO DE REPASSE 254 195.468.718,03 177.906.493,05

CONVENIO 2.423 1.536.500.903,79 1.433.720.604,81


Total 2.716 1.804.209.349,91 1.681.189.324,42

2010


CONVENIO 2.803 1.644.342.656,18 1.523.550.759,17


Total 3.215 2.116.114.928,99 1.982.016.753,90

2011


CONVENIO 1.345 1.320.933.546,08 1.301.528.036,50


Total 1.531 1.477.184.252,42 1.456.627.177,34

2012

CONVENIO 42 251.317.499,70 246.903.882,29


Total 45 391.260.728,96 386.600.566,05

TOTAL 8.332 6.517.787.808,36 6.169.789.245,03

Verificou-se ao longo dos trabalhos que grande parte dos Convênios com OSCs

envolvem repasses de pequenas quantias. Segundo a Secretaria de Logística e

Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, quase

80% dos convênios com entidades privadas sem fins lucrativos registrados no SICONV,

entre setembro de 2008 e julho de 2012, são inferiores a R$ 600.000,00, sendo que esse

universo representa aproximadamente 20% do valor global dos recursos repassados,

conforme se verifica na tabela a seguir.

9Os anos de 2008 e 2012 não possuem dados completos. O SICONV entrou em funcionamento efetivo em setembro

de 2008 e a execução de 2012 encontra-se em andamento. 10Cabe ressaltar que o modulo de acompanhamento do Termo de Parceria por meio do SICONV foi lançado apenas

em 02 de maio de 2012. Os números apresentados, portanto, refletem àqueles voluntariamente cadastrados no

sistema, podendo existir um número maior de Termos de Parceria firmados no âmbito do Governo Federal no período

analisado e não constantes nos registros do SICONV.


11

Grupos < 600.000 e >= 600.000

Qtde de

Transferências

Voluntárias

% da Qtde de

Transferências

Voluntárias

Valor Global % do Valor

Global

Valor Global menor do que R$600.000,00 6.591 79,57% 1.338.603.650,03 20,70%

Valor Global maior ou igual a R$600.000,00 1.692 20,43% 5.128.078.582,03 79,30%

Outro ponto relevante é que os recursos destinados a OSCs não têm crescido de forma

proporcional ao orçamento.

O Comunicado n° 123 - Transferências federais a entidades privadas sem fins

lucrativos (1999-2010)11

do IPEA, revela que, apesar do orçamento global da União ter

experimentado um crescimento contínuo desde 2003 – ressalvada a interrupção

verificada em 2009, em decorrência da crise financeira no cenário internacional – a

mesma intensidade de variação não foi identificada nos repasses às organizações sem

fins lucrativos: “O valor real do orçamento global – que exclui despesas financeiras –

aumentou mais de 80%, enquanto a variação positiva do orçamento destinado às

entidades foi de 45%.” (IPEA, 2011, p.4).

No que diz respeito aos ajustes firmados entre as OSCs e o Governo Federal percebe-se

a existência de diversos tipos de objetos. Análise feita pelo IPEA identificou no período

de 2003 a 2011 um grande número de convênios, contratos de repasse e termos de

parceria celebrados com diferentes órgãos, como as Secretarias vinculadas à Presidência

da República (SEPPIR, SDH e SPM), os Ministérios da Cultura, Educação, Saúde,

Desenvolvimento Agrário, Ciência e Tecnologia, Turismo, Esportes, Comunicações,

Trabalho, dentre outros.12

A tabela abaixo ilustra essa diversidade:

NÚMERO DE AJUSTES FIRMADOS POR ÓRGÃO NO PERÍODO 2003-2011

MCT 6.051 MDA 1.366

MINC 3.228 MTrabalho 479

TURISMO 2.098 MIntegração 293

MAPA 1.159 MJ 126

MS 8.997 MComunicações 9

PR 1.925 MFazenda 223

MEC 6.021 MCidades 49

MEsportes 1.271 Outros 4.295

TOTAL 37.590

Paralelamente, cabe ressaltar que a transparência na gestão de recursos públicos tem

sido cada vez mais demandada pela sociedade brasileira que tem buscado monitorar a

sua aplicação e resultados.

11Comunicado do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) nº 123 – Transferências federais a entidades

privadas sem fins lucrativos (1999-2010) foi apresentado dia 7 de dezembro de 2011, em Brasília. Disponível em

www.ipea.gov.br. Acesso em 20.1.2012. 12 A referida análise abarcou convênios firmados entre 2003-2011 e foi apresentada no Seminário "Estado,

Organizações da Sociedade Civil e as Cooperações nas Políticas Públicas" organizado pelo Instituto.

http://www.ipea.gov.br/


12

Nesse contexto, com o objetivo de assegurar o direito fundamental de acesso à

informação, bem como de promover a transparência ativa e o controle social como

importantes ferramentas para o combate à corrupção, é que foi recentemente aprovada a

Lei nº 12.527 de 18.11.2011 (Lei de Acesso à Informação). Trata-se, portanto, de

cenário marcado pela orientação e anseio de mudanças de cultura e paradigmas na

Administração Pública.

Ante o exposto, em termos de contextualização preliminar, pode-se destacar que a

relação entre Estado e as Organizações da Sociedade Civil apresenta as seguintes

características:

Diversidade de áreas de atuação das organizações – seja em termos de

finalidades das instituições, seja em termos de objeto de contratualização das

OSCs com o Estado;

Baixa adesão das OSCs aos títulos e aos seus modelos;

Convênio como forma prioritária de parcerização adotada pelo Poder Público;

Ausência de lei própria que regule a relação de fomento e colaboração entre o

Estado e as Organizações da Sociedade Civil independentemente de títulos;

Predominância de normas infralegais que são alteradas com freqüência,

evidenciando certa instabilidade dos regramentos;

Existência de interpretações análogas para OSCs e entes federados acerca da

relação de parceria com a União; e

Conjuntura política de crescente preocupação com a aplicação dos recursos

públicos, combate a corrupção, promoção do acesso a informação, transparência

ativa e controle social.

Nesse sentido, entende-se que os instrumentos jurídicos que regem a relação do Estado

com a Sociedade Civil devem acompanhar a transformação política, social e econômica

da democracia brasileira, fundamentados na gestão pública democrática e na

participação social como método de governar.

O fortalecimento das organizações da sociedade civil e a transparência na aplicação dos

recursos públicos constituem pilares fundamentais para a concretização desses objetivos

de inovação na gestão pública. Foram essas as premissas consideradas para a realização

dos trabalhos desenvolvidos pelo GT.


13

Atividades Desenvolvidas

O diagnóstico realizado e a análise de documentos produzidos por outros grupos de

trabalho (6ª. e 14ª. Rodadas de Interlocução Política do Conselho da Comunidade

Solidária, em 1998 e 2001; Grupo de Trabalho Interministerial, coordenado pela

Secretaria-Geral, de 2003 a 2005; Comissão de Juristas, no âmbito do Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão, de 2007 a 2009; e Grupo de Trabalho de Entidades

Sociais, coordenado pelo Ministério da Justiça, em 2011), iniciativas legislativas (mais

de 40 Projetos de Lei sobre o tema tramitando no Congresso Nacional e Relatórios

Finais das duas CPIs das ONGs) e pesquisas e publicações sobre o tema (Projetos da

série “Pensando o Direito”, da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da

Justiça; “Um novo marco legal para as ONGs no Brasil - fortalecendo a cidadania e a

participação democrática” da ABONG, “Perspectivas para o Marco Legal do Terceiro

Setor” do GIFE, etc) contribuíram para a formatação das atividades do grupo e sua

metodologia de trabalho.

Dentre as atividades desenvolvidas, destacam-se:

Seminário Internacional do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil

De 9 a 11 de novembro de 2011, a Secretaria-Geral da Presidência da República

organizou Seminário Internacional Marco Regulatório das Organizações da Sociedade

Civil com o intuito de constituir alicerces para o início

dos trabalhos do grupo (Anexo I - Programação do

Seminário).

O evento reuniu 150 especialistas nacionais e

internacionais, permitindo uma discussão qualificada

sobre o arcabouço jurídico vigente e o ambiente político-

institucional das OSCs. Apontaram-se obstáculos

existentes, bem como ações para enfrentá-los que foram

reunidas em um Plano de Ação com 50 propostas para o

GT (Anexo II - Plano de Ação).

Reuniões do Grupo de Trabalho

O Grupo de Trabalho buscou ir além do diagnóstico produzido e trabalhou propostas

objetivas e concretas para os problemas identificados. A interação entre atores da

sociedade civil organizada e governo gerou o alcance de novos entendimentos a partir

das diferentes perspectivas.

Além disso, o GT propiciou uma aproximação entre gestores do governo federal,

possibilitando a identificação e articulação de pontos focais nos diferentes órgãos para

tratamento do tema.

Foram realizadas sete reuniões plenárias, contando com a presença do Ministro Gilberto

Carvalho em sua abertura e encerramento das atividades.


14

REUNIÕES PLENÁRIAS DO GRUPO DE TRABALHO

Data Atividades

11/11/2011 Abertura dos trabalhos com a presença do Ministro Gilberto Carvalho.

30/11/2011 Alinhamento e composição de subgrupos temáticos para aprofundamento de questões relevantes.

15/12/2011 Delimitação do plano de ação e de potencias propostas de intervenção.

19/01/2012 Discussão sobre quais produtos concretos seriam elaborados.

02/04/2012 Apresentação de minutas dos produtos elaborados e inicializado processo de oitiva sobre os conteúdos

apresentados com especial enfoque no Projeto de Lei.

04/06/2012 Apresentação do processo de ampliação da escuta e dos produtos reformulados.

24/07/2012 Encerramento das atividades com a apresentação (Anexo V) dos produtos finais para o Ministro

Gilberto Carvalho.

Entre as reuniões plenárias foram realizados encontros preparatórios específicos entre

membros do governo e entre membros da sociedade civil. Além disso, foi criado um

Comitê de Redação com organizações da sociedade civil, composto por representantes

da ABONG; Fundação Esquel; GIFE e UNICAFES. Ao todo foram realizadas mais de

20 reuniões com membros do Grupo de Trabalho.

Ampliação da escuta

Com o objetivo de ampliar a escuta no Governo

Federal, a Secretaria-Geral realizou reuniões bilaterais

com os membros do GT e com ministérios executores

de políticas finalísticas (Secretaria de Direitos

Humanos; Secretaria de Políticas de Promoção da

Igualdade Racial; Ministério do Desenvolvimento

Agrário; Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Ministério da

Ciência, Tecnologia e Inovação; Ministério do Trabalho e Emprego; Ministério da

Cultura; Ministério da Saúde; Ministério da Educação; Ministério das Cidades; dentre

outros).

O processo de oitiva ocorreu entre os meses de abril e maio de 2012, com a realização

de 32 reuniões e a participação de cerca de 200 gestores federais. Destacam-se a

presença de diversos secretários, diretores, coordenadores-gerais, assessores, gestores e

analistas, consultores jurídicos e procuradores, dentre outros servidores do governo

federal que muito contribuíram para o aprofundamento do tema.

As reuniões duraram cerca de três a quatro horas cada e nelas os gestores federais

tiveram a oportunidade de relatar o cotidiano do relacionamento com as OSCs e sugerir

propostas para o aperfeiçoamento dessa relação.

Além disso, a Secretaria-Geral dialogou com alguns juristas, acadêmicos e OSCs que

procuraram o órgão nesse período, buscando contemplar diferentes enfoques e visões

sobre o tema.

Foi identificada necessidade de ampliar ainda mais o debate, razão pela qual é proposta

a realização de consulta pública participativa com debates presenciais, o que deverá

acontecer após validação interna dos encaminhamentos do Grupo de Trabalho.


15

Grupo de Trabalho Interministerial sobre Prestação de Contas

Durante maio e junho de 2012, Grupo de Trabalho Interministerial – GTI13

, instituído

pela Portaria Interministerial nº 392, trabalhou com o objetivo de elaborar proposta

para o aperfeiçoamento da metodologia de prestações de contas de Convênios,

Contratos de Repasse, Termos de Parceria e instrumentos congêneres celebrados pelos

órgãos e entidades da Administração Pública Federal com entidades privadas sem fins

lucrativos.

Dentre os itens constantes na proposta elaborada pelo grupo destacam-se:

Ampliação do conceito de prestação de contas, corresponsabilizando as duas

partes signatárias e abarcando desde a celebração do instrumento até a análise

conclusiva pelo concedente;

Simplificação da prestação de contas a partir do registro de despesas de pequena

monta em planilha (até R$ 200,00 por fornecedor), faculdade de registro no

SICONV de acordo com solicitação do concedente, entre outras medidas;

Estratificação de valores na faixa de R$ 600.000,00 com regras específicas para

concedentes e convenentes;

Sugestões de aperfeiçoamentos no SICONV, com a criação de relatórios,

salvamento automático, ampliação do tamanho de arquivos anexados, dentre

outros;

Prazos para a alimentação do SICONV com dados da execução do instrumento

pelo convenente e para análise da prestação de contas pelo concedente; e

Melhorias na gestão com a padronização de objetos, início de estudos para

definição de indicadores e avaliação da possibilidade de implementação do

controle por resultados, reestruturação das áreas responsáveis pelo

acompanhamento de transferências (limite máximo de 30 instrumentos por

servidor), capacitação permanente e controle social.

Relata-se, ainda, a realização de oficina na

Escola Nacional de Administração

Pública – ENAP com 43 participantes de

OSCs e do Poder Público com intuito de

se difundir boas práticas e discutir

estratégias para o aperfeiçoamento da

prestação de contas.

Considerando a sinergia de escopo dos grupos de trabalho instituídos, a proposta de

aperfeiçoamento da metodologia de prestação de contas pôde tanto receber subsídios

das atividades já desenvolvidas por esse GT quanto ser incorporada aos seus produtos

finais, permitindo a reunião de esforços para a delimitação de uma proposta adequada e

avançada para a questão.

13 O referido GTI foi composto por representantes: da Casa Civil da Presidência da República, que o coordenou; da

Controladoria-Geral da União; do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; do Ministério da Fazenda; e da

Secretaria-Geral da Presidência da República, tendo, ainda, como membro convidado, representante do Tribunal de

Contas da União, conforme Aviso nº 342/Gab-C. Civil/PR, de 11 de maio de 2012 (Anexo II).

Oficina de Prestação de Contas


16

Participação em eventos

Durante o funcionamento do GT, a Secretaria-Geral participou de uma série de eventos

que promoveram a discussão do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade

Civil com diferentes públicos. Dentre esses eventos, destacam-se:

24-29/01/2012: Fórum Social Mundial

19/03/2012: Seminário NEATS/PUC/SP “Modernização do Sistema de Convênios da

Administração Pública com a Sociedade Civil”

28/03/2012: 7º Congresso GIFE “Novas

Fronteiras do Investimento Social”

09/04/2012: 8ª Reunião Ordinária do Conselho Nacional LGBT

27/04/2012: Seminário SEPPIR “As

Transferências Voluntárias e o Processo de

Execução da Política de Promoção da Igualdade

Racial”

10/05/2012: Seminário SENAC/SP “Marco

Regulatório das Organizações da Sociedade

Civil: Desafios e Propostas”

11/05/2012: Encontro com Rede Brasil Voluntário

24/05/2012: Seminário IPEA “Estado,

Organizações da Sociedade Civil e as

Cooperações nas Políticas Públicas”

31/05/2012: Congresso do Centro Acadêmico

XI de Agosto (Direito-USP) “Terceiro Setor:

Perspectivas Jurídicas e Sociais”

25-26/06/2012: 8º Encontro Nacional Terceiro Setor (MG)

08/03; 24/04; 29/06; 18/07: Palestras técnicas do Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão sobre SICONV e novas funcionalidades

Congresso GIFE

Seminário PUC/SP

Seminário SENAC /SP


17

Produtos

Com vistas a responder ao diagnóstico construído e a partir dos trabalhos realizados,

apresenta-se a seguir uma agenda rica de iniciativas, que contemplam as principais

discussões e o acúmulo alcançado, preparada para a promoção de um debate mais

amplo, dentro e fora da esfera governamental.

Ressalte-se que foi premissa da atuação do GT dirimir ao máximo as divergências

encontradas e buscar entendimentos comuns. Os produtos aqui apresentados não

representam na integralidade a posição de todos os integrantes do GT. Os temas

específicos de pagamento da equipe de trabalho e de tributos incidentes sobre as

atividades previstas em cada ajuste constantes no Projeto de Lei e no Decreto foram

pontos divergentes, além de um ou outro dispositivo do PL.

Ao final, ficou a cargo da Secretaria-Geral da Presidência da República a

responsabilidade pela elaboração e sistematização das propostas que, no âmbito de sua

competência instituída pela Lei Federal n.º 10.683/03, entende que essas refletem a

melhor alternativa para superar os impasses detectados no diagnóstico apresentado por

esse relatório.

1. Contratualização

1.1 Projeto de lei que cria novo regime jurídico de fomento e colaboração (Anexo -

III)

Problema: Ausência de norma própria que regule a relação de fomento e colaboração

entre o Estado e as OSCs independentemente da titulação que essas possuem. As

principais regras vigentes encontram-se em nível infralegal e geram interpretações

jurídicas conflitantes devido aos seus direcionamentos concomitantes para entes

públicos e entes privados. A despeito de ambos serem mandatários de recursos públicos,

as organizações têm peculiaridades em razão de sua qualidade de entidades privadas

sem fins lucrativos que os estados e municípios não possuem.

Solução: Elaboração de Projeto de lei que cria novo regime jurídico para fomento e

colaboração do Estado com as Organizações da Sociedade Civil, consubstanciando-se

em uma resposta estruturante que, inspirada em boas práticas, inova no ordenamento e

traz para nível legal avanços presentes na legislação sobre o tema:

a) Criação de instrumento específico para regular a relação de fomento e

colaboração entre Estado e OSCs, intitulado Termo de Fomento e

Colaboração (art.6º) que possui regras aplicáveis às entidades privadas sem

fins lucrativos, na forma de associação ou fundação, independentemente de

essas possuírem quaisquer títulos e certificações, preservando a autonomia

de funcionamento das entidades;

b) Instituição da regra de Chamamento Público obrigatório (art.9º);

c) Exigência de existência e experiência da entidade por pelo menos três

anos para firmar o Termo de Fomento e Colaboração (art.2º, IV e V);

d) Instituição de Procedimento de Iniciativa Popular (art.15) que tem por

objetivo fomentar a participação dos cidadãos no processo de formulação


18

das políticas públicas e torna transparente e institucionalizado esse tipo de

comunicação feita ao Poder Público;

e) Previsão de possibilidade de atuação em rede, mantendo-se a proponente

como responsável pelo Termo de Fomento e Colaboração (art.23);

f) Obrigatoriedade de utilização de plataforma eletrônica - SICONV - para

registro e gerenciamento das informações (art.26);

g) Estratificação e regras diferenciadas para prestação de contas em razão

dos valores envolvidos, nível I – até R$600.000,00 e nível II – acima de R$

600.000,00 (art. 24)14

;

h) Estabelecimento de regra semelhante à Ficha Limpa (art. 25, II e III)

determinando lapso temporal de até 8 anos de proibição de celebração de

termos de fomento e colaboração para a entidade que tiver incorrido em

condutas descritas no Projeto de Lei;

i) Fim da lacuna sobre possibilidade de pagamento de pessoal da entidade

(art.34) desde que os valores: i) correspondam às atividades previstas e

aprovadas no Plano de Trabalho e ao objeto do ajuste; ii) correspondam à

qualificação técnica necessária para a execução da função a ser

desempenhada; iii) sejam compatíveis com o valor de mercado da região

onde atua e não superior ao teto do Poder Executivo Federal, e; iv) sejam

proporcionais ao tempo de trabalho efetivamente dedicado ao Termo de

Fomento e Colaboração;

j) Definição acerca da titularidade dos bens e direitos, sendo que no caso

de não haver disposição de que os bens entregues ou adquiridos devem ser

devolvidos ao Poder Público, esses devem ser incorporados ao patrimônio

da organização (art.21, VII e art.33) que, se extinta deverá transferi-lo a

outra entidade congênere;

k) Previsão expressa da não subsidiariedade trabalhista (art.34,§2º);

l) Estipulação de prazo máximo para análise da prestação de contas de 1

ano, sob pena de arquivamento, sendo possível o desarquivamento para

apuração de irregularidades caso surjam elementos novos, suficientes para

caracterizar a má utilização dos recursos transferidos por força do Termo de

Fomento e Colaboração (art.46,§1º e §2º e art.47);

m) Autorização expressa para pagamento de tributos incidentes em razão das

ações previstas no Plano de Trabalho, com exceção daqueles de natureza

direta e personalística que oneram a entidade (art.34, II);

n) Definição do que se entende por despesas administrativas (art.35,

parágrafo único);

o) Possibilidade de pagamento de diárias (art.34,III);

p) Possibilidade de remanejamento em até 15% das rubricas (art. 31) desde

que não altere o valor total da planilha de custos aprovada, seja o mesmo

elemento de despesa e não afete a execução do objeto do termo, e;

q) Criação de Comissão de Monitoramento e Avaliação (art. 37);

r) Necessidade de parecer de auditoria externa independente para ajustes

acima de R$ 600.000,00 (art.42,§2º);

14 O recorte no valor de R$ 600.000,00 (seiscentos mil reais) apoia-se não apenas na Lei nº 9.790/99 a qual previu

que acima desse valor, a auditoria externa independente se torna obrigatória, mas também na constatação de que

quase 80% dos convênios registrados no SICONV entre setembro de 2008 e junho e 2012 são inferiores a R$

600.000,00 (seiscentos mil reais), sendo que esse universo representa aproximadamente 21,5% do valor global de

recursos repassados.


19

s) Previsão da necessidade de o gestor público ter capacidade para

acompanhar os termos de fomento e colaboração que vier a celebrar

(art.11, parágrafo único).

Com a implementação dessas medidas, espera-se que o Projeto de Lei contribua para

garantir segurança jurídica para a relação entre o Estado e as OSCs, inserir novos

princípios, fundamentos e diretrizes para a relação, ampliar os mecanismos de

transparência e de controle social, auxiliar no planejamento e gestão pelo Poder Público,

reconhecer as particularidades das entidades privadas sem fins lucrativos e a

importância de realização de mecanismos de colaboração junto ao Poder Público.

2. Uniformização de Entendimentos

2.1 Decreto Equipe de Trabalho (Anexo - IV)

Problema: Não há, na legislação vigente, autorização ou vedação expressa ao

pagamento de equipe de trabalho pertencente à entidade por meio do ajuste. A análise

da legislação federal sobre a matéria demonstra que o legislador manteve o debate na

esfera dos convênios estabelecidos entre entes do poder público, não abordando a

questão sob a ótica das OSCs. Em razão dessa lacuna, o que se verifica é uma variedade

de entendimentos por parte dos gestores públicos na implementação e fiscalização dos

convênios com OSCs. A diversidade de interpretações leva ainda à precarização das

relações de trabalho nas entidades privadas, orientadas a assumir certas formas de

contratação de seus profissionais para receberem recursos públicos.

Solução: Com intuito de se firmar um melhor entendimento jurídico sobre o tema,

propõe-se eliminar a lacuna jurídica identificada com a alteração do Decreto nº

6.170/07, que disciplina as transferências de recursos mediante convênios, tornando

expressa a possibilidade da utilização desses recursos para pagamento da equipe própria

das entidades privadas sem fins lucrativos. Ficará autorizado o pagamento dessas

despesas, desde que atendidos requisitos já previstos na legislação e outros que deem

coerência à regra, tais como a seleção da entidade por chamamento público; previsão da

despesa com pagamento de empregados fixada no plano de trabalho aprovado;

remuneração compatível com o valor de mercado, respeitando os limites previstos no

art. 37 da CF/88 para a remuneração de servidor público federal; qualificação da equipe

da organização e conformidade com o objeto do convênio.

2.2 Canal de uniformização de entendimentos

Problema: Inexistência de um canal formal para expressão das demandas das OSCs em

relação à uniformização de entendimentos conflituosos emitidos pelos diferentes órgãos

federais sobre temas jurídicos e administrativos afetos às parcerias realizadas. Os

mecanismos de uniformização de entendimentos hoje disponíveis por meio do Colégio

de Consultores da AGU e na Comissão Gestora do SICONV não possibilitam o acesso

direto das organizações aos seus procedimentos de elaboração e podem não ser

suficientes dadas as suas competências específicas.


20

Solução: Criação de um fluxo institucional entre a Secretaria-Geral da Presidência da

República e a Ouvidoria-Geral da União, no âmbito de Acordo de Cooperação Técnica,

firmado em 15 de junho de 2012 e publicado no DOU em 20 de junho de 2012.

Objetiva-se promover maior transparência aos processos e atos de gestão relacionados

às OSCs, instituindo canal aberto para análise e tratamento de reivindicações. Além

disso, pretende-se antecipar potenciais entraves e construir consensos mais abrangentes,

propiciando maior segurança jurídica e celeridade aos atos de advogados públicos,

auditores e gestores das próprias OSCs. A análise das demandas possibilitará a

veiculação de perguntas freqüentes (FAQ) no sítio eletrônico da OGU, além da

elaboração de cartilhas e outros materiais didáticos para rápida instrução.

3. Transparência

3.1 Aperfeiçoamento das Classificações das OSCs no orçamento público

(modalidade 50)

Problema: Recursos públicos direcionados a entidades sem fins lucrativos encontram-

se concentrados na modalidade de aplicação orçamentária 50 – transferências a

instituições privadas sem fins lucrativos, que agrega repasses a partidos políticos,

sindicatos, serviço social autônomo, entre outros. Não são de fácil visualização no

orçamento público os recursos direcionados as parcerias realizadas com OSCs.

Solução: Propõe-se a criação de uma nova modalidade 51 – execução orçamentária

delegada a instituições privadas sem fins lucrativos, para dar mais transparência para a

alocação das parcerias realizadas. Nos últimos anos, foram criadas algumas novas

modalidades de aplicação, mas todas relacionadas às relações federativas. A

Modalidade de Aplicação 50 ainda não foi objeto de desdobramentos, embora concentre

uma diversidade excessiva de parcerias do governo federal em vários campos das

políticas públicas com diferentes tipos de organizações, a exemplo de associações,

cooperativas, entidades sindicais e serviço social autônomo.

3.2 Aperfeiçoamentos das classificações das OSCs (CNPJ/CNAE)

Problema: As classificações e códigos hoje existentes na tabela de natureza jurídica e

na classificação nacional de atividades econômicas não contemplam a diversidade de

organizações e seus objetos sociais. Além disso, agrupamentos atrapalham a

compreensão do setor, reunindo em um mesmo grupo tanto associações e fundações

quanto cartórios e partidos políticos.

Solução: Propõe-se a revisão da tabela de natureza jurídica da Comissão Nacional de

Classificação – CONCLA, que identifica a constituição jurídico-institucional das

entidades públicas e privadas nos cadastros da administração pública do País, bem como

das atividades econômicas da Classificação Nacional de Atividades Econômicas –

CNAE. Entre outras características, as classificações da CNAE possuem grande

relevância para a identificação da área de atuação e/ou atividade preponderante das

entidades.


21

4. Formação e capacitação

4.1 Fortalecimento e elaboração de cursos

Problema: Escassez de cursos e capacitações direcionados a membros de OSCs e

gestores de órgãos federais. As oportunidades existentes ainda são poucas perto da

demanda presente. Gratuitamente e/ou com participação de membros de OSCs e da

Administração Pública ao mesmo tempo há menos alternativas ainda.

Solução: Abertura de vagas em cursos ofertados pela Escola Nacional de

Administração Pública – ENAP. Já no segundo semestre de 2012 estão sendo ofertados

cinco cursos à distância, quais sejam: ética e serviço público (com e sem tutoria);

análise e melhoria de processos; fundamentos em gerência de projetos, e; gestão de

convênios e contratos de repasse.

Elaboração de formação específica para 2013/2014 em parceria com a Escola da AGU,

o programa CGU Capacita, a ENAP e demais escolas de governo federais, entre outros

atores, congregando participantes de órgãos federais e das OSCs. Delimitam-se como

temas prioritários a gestão de parcerias com OSCs, gestão das OSCs, transparência ativa

(Lei de Acesso à Informação) e uso do SICONV.

4.2 Fomento e elaboração de publicações

Problema: Escassez de publicações direcionadas ao universo das OSCs e suas parcerias

com órgãos públicos.

Solução: Pretende-se fomentar a discussão de temas considerados relevantes para as

partes, fortalecendo a cultura de relações colaborativas na gestão pública, esclarecendo

questões ainda consideradas conflituosas e criando consensos mínimos para o avanço da

agenda no país.

Busca-se, por meio desse esforço, sedimentar o conhecimento existente, seja pela

assimilação do conteúdo pelos operadores da parceria, seja pela produção de

publicações, disseminando os pontos trabalhados e as discussões travadas. Essas

publicações permitirão não só um maior alcance das formações pretendidas, mas

também a continuidade dos diálogos e da elaboração científica na área.

5. Estudos e Pesquisas – Universo das OSCs

5.1 Atualização da FASFIL - Fundações Privadas e Associações sem Fins

Lucrativos no Brasil

Problema: Ausência de dados agregados atualizados sobre o universo das entidades

sem fins lucrativos, em especial, quantitativo de organizações ativas, área de atuação,

localização, pessoal ocupado, entre outras informações que compõem o Plano Tabular


22

da pesquisa - FASFIL (Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos no

Brasil) de 2005.

Solução: Atualização da pesquisa pelo IBGE em parceria com IPEA, ABONG e GIFE,

com data de divulgação da publicação agendada para 05 de dezembro de 2012. Trata-se

de uma nova série temporal - dados de 2006, 2008 e 2010, considerando mudanças

realizadas na Classificação Nacional de Atividade Econômica - CNAE e no Relatório

Anual de Informações Sociais – RAIS em 2006.

5.2 Agenda de novas pesquisas e estudos

Problema: Escassez de pesquisas e estudos apurados acerca do universo das OSCs e

suas fontes de financiamento, dentre outros.

Solução: realização de estudos e pesquisas sobre o papel das OSCs no ciclo das

políticas públicas na percepção do gestor; mapa das OSCs; fontes de financiamento das

organizações; utilização de incentivos fiscais; expressão do trabalho voluntário no

Brasil; censo das entidades inscritas no CNEs/MJ; entre outras agendas relevantes para

a melhor compreensão e aprimoramento da relação entre Estado e OSCs. Pretende-se

criar um grande repositório de estudos e pesquisas na área.


23

Recomendações para novos trabalhos

Os produtos apresentados buscam aprimorar a relação entre Estado e OSCs. Parte-se do

diagnóstico realizado para a construção de um quadro novo que, em resumo, poderia ser

sintetizado como segue:

Cenário Atual Resultados Esperados

Insegurança jurídica. Marco Regulatório das Organizações da

Sociedade Civil próprio e seguro.

Analogias indevidas. Legislação adequada com a inserção de novos

princípios, fundamentos e diretrizes para a

relação.

Planejamento precário do Poder Público. Melhor planejamento, gestão e

acompanhamento das parcerias.

Pouca transparência e dificuldade de acesso ao

Estado. Ampliação dos mecanismos de transparência e

controle social.

Ausência de dados atualizados e estudos sobre as

OSCs e sua relação com o Estado. Estímulo a produção de estudos e pesquisas

sobre as OSCs e sua relação com o Estado.

Além dos produtos compilados, as discussões do GT evidenciaram uma série de

questões a serem trabalhadas em ato contínuo. As proposições inseridas nesse relatório

refletem a priorização dada ao tema da contratualização, de forma a responder ao

comando legal do Decreto nº 7.568, de 16 de setembro de 2011, e aos temas de

reordenação do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil.

Subsiste, no entanto, a necessidade de aprofundamento de parte dessas propostas, bem

como de estudos de outras medidas incrementais para auxiliar o relacionamento das

OSCs com o Estado, como a criação de um sistema similar ao CAUC (Serviço Auxiliar

de Informações para Transferências Voluntárias), hoje existente para checar as

informações de regularidade fiscal dos Estados, Distrito Federal e Municípios15 e o

Termo de Ajustamento de Gestão ou de Execução, como medida saneadora,

intermediária entre a extinção do ajuste celebrado com a entidade e a tomada de contas

especial.

Além disso, há ainda um conjunto de temas fundamentais que devem ser enfrentados

em trabalhos futuros, como o controle por resultados, a sustentabilidade das OSCs

(estímulos às doações voluntárias, fomento ao desenvolvimento institucional, regulação

tributária, dentre outros) e revisão das regras de acreditação e certificação.

O aprofundamento e a implementação de propostas sobre esses temas constituem, ao

lado dos produtos aqui apresentados, um rol importante de mudanças jurídicas e

administrativas. Essa agenda busca garantir um novo ambiente institucional para o

desenvolvimento das OSCs no Brasil, promovendo o fortalecimento das entidades

privadas sem fins lucrativos e, ao mesmo tempo, consagrando o valor das parcerias

realizadas na execução de políticas e projetos de interesse público.

15 Em razão do CAUC, o credenciamento obrigatório no âmbito do SICONV é simplificado para os entes federados

eis que, para esses entes, não é necessária a apresentação, ou mesmo atualização das certidões negativas. Já para as

entidades privadas sem fins lucrativos, é necessário apresentar todas as certidões negativas, cuja atualização, por não

se automática tem gerado dificuldades.

Documents

RELATÓRIO FINAL DO GRUPO DE TRABALHO · Seminário Internacional do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil. Além das contribuições do referido evento, foram