Reinventar La Democracia

8/9/2019 Reinventar La Democracia

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Pierre Calame

REINVENTAR LA DEMOCRACIA

Hacia una revolucin de la gobernanza

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Pierre Calame

Con la colaboracin de Jean Freyss

y Valry Garandeau

REINVENTARLADEMOCRACIA

Hacia una revolucin de la gobernanza

Traduccin del francs por Marcela De Grande (Argentina),

revisada por Toms Mouries (Per) y Valeria Eberle (Colombia)

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Del mismo autor

Trabajadores extranjeros en Francia (con Paulette Calame), Biblioteca Promocin del Pueblo,

Madrid, 1972.

Misin posible, Pensar y actuar para el maana, Ed. Trilce, Montevideo, 1994

En colaboracin con Andr Talmant, Con el Estado en el corazn. El andamiaje de la

gobernancia, Editora vozes- Ediciones Trilce, Montevideo, 2001

Ttulo original:

La dmocratie en miettes. Pour une rvolution de la gouvernance

Descartes & Cie, 2003

32, rue Cassette, 75006 Paris

www.editions-descartes.fr

ISBN 2-84446-054-2

3
http://www.editions-descartes.fr/http://www.editions-descartes.fr/


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En application de la loi du 11 mars 1957, il est interdit de reproduire

intgralement ou partiellement le prsent ouvrage sans autorisation du Centre franais dexploitation du droit

de copie (CFC), 20, rue des Grands-Augustins, 75006 Paris.INTRODUCCIN

El comienzo del siglo XXI marca no solamente un cambio de milenio sino tambin un

cambio de era. La aceleracin de las mutaciones tcnicas y econmicas, el cambio de escala

de las interdependencias entre las sociedades, as como entre la humanidad y el

medioambiente, han trastocado los sistemas de pensamiento y las instituciones que

garantizaban las regulaciones existentes. Esta ruptura condujo a que las innovaciones

cientficas y las relaciones comerciales se desplegaran sin lmite y sin gua. Nuestros puntos

de referencia intelectuales, morales y polticos tradicionales estn desgastados, lassolidaridades tradicionales se hallan debilitadas sin que otras nuevas encuentren principios e

instituciones sobre los cuales basarse a nivel planetario.

En estas condiciones, la prioridad hoy en da no es ni la continuacin del desarrollo

cientfico y tcnico -al menos tal como lo conocemos en la actualidad- ni la prolongacin de

la expansin de las relaciones mercantiles. La prioridad es la construccin de una base tica

comn sobre la cual los pueblos puedan entenderse para manejar su interdependencia. Se trata

de la concepcin, el despliegue y la puesta en prctica de nuevas regulaciones capaces de dar

reglas pero tambin un alma, un sentido, una equidad y un futuro comn a la aldea planetaria

en la que convivimos necesariamente.

La crisis del sistema poltico

La democracia, en la que tericamente cada ser humano tiene voz en la gestin de laplis*

y participa en la definicin y construccin de un futuro comn, ha conocido un destino

paradjico en el transcurso de las ltimas dcadas. Aparentemente el modelo de democracia

representativa, por medio del cual los ciudadanos eligen libremente a sus representantes

-encargados de administrar la sociedad en su nombre- ha superado a todos sus rivales hasta

ocupar una posicin hegemnica, si no en los hechos al menos en teora. No obstante, el

ejercicio del poder poltico, por su escala y su modo de funcionamiento, ya no permite

realmente que los ciudadanos tengan influencia en los asuntos pblicos, que se han

* N del T Utilizaremos en este texto el trmino griegoplis para traducir el francs cit, en referencia a las antiguas ciudades-Estado griegasy romanas y con el propsito de hacer hincapi en la idea de una comunidad social que se construye primero a nivel local.

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transformado en asuntos mundiales. El hecho de que algunos miles de votantes de Florida,

como consecuencia de la eleccin controvertida de noviembre del 2000, en la que particip

slo una minora de ciudadanos, hayan podido influir en la paz y en la guerra desencadenada

en Medio Oriente, tiene apenas una relacin lejana con el ideal democrtico.

Todo lo que orienta hoy nuestro futuro, particularmente las grandes decisiones cientficas y

tcnicas, no se somete a debate pblico. La organizacin misma del escenario y del debate

polticos, y el ejercicio por parte de las autoridades electas de un poder que se les delega

peridicamente, ya no corresponden a las caractersticas tcnicas y culturales de la sociedad.

Los grandes actores econmicos y financieros estn fuera del alcance de cualquier influencia

o control. La puesta en escena televisada de las divergencias entre candidatos a puestos

polticos no logra disimular, ante los ojos de un pblico cada vez ms atento, ni la ausencia de

perspectivas ni la estrechez de los mrgenes de maniobra. De ello resulta, como lo muestran

varias encuestas, un descenso de la confianza de la poblacin hacia las lites polticas, una

prdida de credibilidad y de prestigio de sus miembros, y el aumento del abstencionismo de la

poblacin en las democracias ms establecidas.La democracia triunfa pero es una democracia

hecha aicos.

La cuestin del Estado

Desde hace dos siglos, el Estado y el espacio nacional han sido, para bien y para mal,

los mbitos privilegiados de las regulaciones pblicas, polticas y sociales. El desarrollo de

los servicios pblicos, la implementacin del Estado-providencia y de medios cada vez ms

amplios de redistribucin, ascomo el perfeccionamiento de las polticas macroeconmicas,

fiscales y monetarias generaron, al menos en Europa occidental, el apogeo de sistemas de

regulacin consolidados desde el siglo XVII. Estos sistemas han sido el resultado tanto de

esfuerzos conceptuales como de luchas sociales. El nacionalismo fue, despus de la Segunda

Guerra Mundial, la consigna de las luchas por la independencia y el Estado apareci, en los

aos sesenta, como el mejor inspirador y el principal garante y motor del desarrollo.

Pero este apogeo conoci una cada igualmente rpida. El marco del Estado y de las

polticas nacionales ya no corresponda a la realidad y a la amplitud de las interdependencias

mundiales. Demasiado autoritario, demasiado burocrtico, poco abierto a la diversidad de las

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dinmicas sociales, a veces calcado sobre sociedades que funcionaban de otro modo, a

menudo corrompido, demasiado grande y demasiado pequeo a la vez, el Estado, luego de

haber sido coronado con todas las virtudes, se vio acusado de todos los males.

Los intentos de reforma, veleidososo superficiales, han fracasado la mayora de las veces1,

dando crdito a la idea de que las instituciones pblicas no eran capaces de renovarse, lo cual

no dejaba otra perspectiva que su desmantelamiento. El fracaso histrico de las economas

planificadas hizo su aporte y todo ello gener un espacio en el que prosper lo que

convencionalmente se denomina la revolucin neoliberal.

El Estado fue socavado por un movimiento doble. Por un lado, el movimiento de

redistribucin de competencias pblicas a favor de instancias ms pequeas -el movimiento

general de la descentralizacin- o ms grandes -el movimiento ms limitado de integracin

nacional y la multiplicacin de convenios internacionales-. Por otra parte, una reduccin de la

esfera pblica con la disminucin de las ambiciones y prerrogativas de los Estados y con la

privatizacin de los servicios pblicos. Quienes protegan la accin pblica se encontraron a

la defensiva en muchos lugares, ms inclinados a la resistencia que a la innovacin.

La mundializacin2

Sin embargo, en el siglo XXI, el factor estructural decisivo de cuestionamiento del papel

del Estado, tal como se lo concibi hasta la ltima guerra, es el fenmeno irreversible de la

mundializacin, es decir el desarrollo de interdependencias de todo tipo a escala planetaria.

El cataclismo de la guerra gener, despus de 1945, la creacin de nuevos dispositivos de

regulacin de la sociedad mundial: la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) y sus

mltiples agencias, las llamadas instituciones de Bretton Woods -Banco Mundial y FondoMonetario Internacional- y el acuerdo multilateral de intercambios comerciales, el GATT,

transformado en la Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Pero este dispositivo, por

ms indispensable y loable que sea, sigui basndose en la ficcin de relaciones entre Estados

soberanos. Tal como lo dicen los especialistas, el modelo de Estado westfaliano, que data de

1 Ver en el libro Con el Estado en el Corazn. El andamiaje de la gobernancia. Editora vozes-Ediciones Trilce. Montevideo, 2001,223pginas, una descripcin detallada de los obstculos encontrados por estas tentativas en el caso del Estado francs.2 N.d.T. En castellano -como en ingls- se emplea comunmente una misma palabra, globalizacin (globalization en ingls), para traducirdos trminos distintos en francs: mondialisation y globalisation. Slo este ltimo corresponde estrictamente a la globalizacin. Por esodecidimos aqucrear un neologismo en espaol -la mundializacin- ya que el autor analiza este concepto diferencindolo explcitamente dela globalizacin.

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hace tres siglos y medio, sigue siendo la norma de las relaciones internacionales3.

Los problemas del planeta, comenzando por el impacto de la humanidad sobre la biosfera,

se han convertido en nuestros problemas domsticos y, sin embargo, siguen siendo tratados

-en el marco de las relaciones diplomticas- entre Estados supuestamente soberanos. El

retraso existente en el surgimiento de una comunidad mundial y en la creacin de

instituciones y reglas a la vez legtimas, democrticas y eficaces va a revelarse dramtico en el

momento en que la humanidad deba concebir y conducir las transformaciones de las que

depende su supervivencia. Atrs qued la poca en que las sociedades pequeas,

administrndose de manera autnoma, podan poner recursos y competencias en comn para

formar confederaciones.

Ahora el razonamiento se ha invertido: compartimos los recursos y el destino de un solo y

nico planeta, globalmente frgil. Todo proviene de este bien comn y de sus

interdependencias. Las diferentes comunidades son las encargadas de compartir la gestin de

este patrimonio.

En este contexto aparece la necesidad de una revolucin de la gobernanza4. Dicha

revolucin conlleva dos etapas sucesivas que se describirn a lo largo del presente libro. La

primera consiste en pasar de la idea de gestin pblica o de Estado a la de gobernanza. La

segunda etapa parte de la constatacin de que la gobernanza actual no se adapta a las

necesidades actuales de nuestras sociedades, lo que nos lleva a definir un nuevo marco de

pensamiento, es decir nuevos principios directivos para la implementacin de una forma

mejorada de gobernanza. Describamos, a grandes rasgos, estas dos etapas.

La gobernanza

La primera introduce el concepto de gobernanza. Gobernanza (gouvernance) es una

palabra que viene del francs antiguo -fue utilizada por Charles dOrlans en el siglo XV-.

Describe la conducta, el arte de gobernar. Proviene de la misma raz que gubernare, que en

3 El anlisis del modelo westfaliano (nombre proveniente del tratado de Westfalia que puso fin en Europa, en 1648, a la desastrosa guerra delos Treinta Aos) y sus implicaciones para la gobernanza mundial estn presentados en un Cuaderno de Propuestas de la Alianza por unMundo Responsable, Plural y Solidario (Ediciones Charles Lopold Mayer, 2003).

4 N.d.T. Segn el Diccionario de la Real Academia Espaola, en su vigsima segunda edicin, la primera acepcin de la gobernanza es:Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional duradero, promoviendoun sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economa. En cambio, la Real Academia no registra la palabragobernancia. En cuanto a gobernabilidad, la primera acepcin registrada por el mismo diccionario es la cualidad de gobernable. Por lotanto, elegimos traducir el trmino francs gouvernance por gobernanza. Este concepto, por un lado, rebasa el estrecho marco delgobierno y, por el otro, no se reduce a la gobernabilidad. Cabe precisar, sin embargo, que muchas veces se ha utilizado y se sigue usando

gobernancia y ms aun gobernabilidad en el sentido de lo que en estas pginas llamamos gobernanza.

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latn significa tanto conducir un navo (con su derivado francs gouvernail, que significa

timn) como conducir los asuntos pblicos. Se trata de un homnimo acertado porque,

precisamente, el arte de conducir los asuntos pblicos no se reduce a la creacin de

instituciones, ni a seguir las reglas del derecho, ni al funcionamiento del escenario poltico, ni

a la gestin de los rganos de gobierno.

La palabra gobernanza est de moda en la actualidad y ha sido objeto de muchos

debates, no precisamente por una repentina pasin por el francs antiguo sino ms bien

porque nos llega a travs del trmino ingls governance. Este trmino ha sido vulgarizado,

sobre todo a propsito del sector privado donde se habla de la corporate governance para

designar al conjunto de tcnicas de organizacin y de gestin de la empresa. Su transposicin

a los asuntos pblicos, volviendo a su origen etimolgico, todava despierta cierto resquemor

porque se trata de un trmino que ha sido popularizado en un enfoque neoliberal, para reducir

y delimitar el campo de la accin pblica, por la va de la connotacin normativa de las

recetas de buen gobierno impuestas por el Banco Mundial, el Fondo Monetario

Internacional y posteriormente por la Unin Europea, como condicin para sus ayudas.

Gobernanza

La gobernanza est de moda. A menudo este trmino abarca concepciones diferentes

a las que se desarrollan en el presente libro.

El buen gobierno se ha convertido en un tema de trabajo de las instituciones de

cooperacin para el desarrollo, la puerta de entrada obligada para todo pas que solicite los

crditos de ajuste estructural de las instituciones de Bretton Woods o la cooperacin de la

Unin Europea.Este concepto, extrado del vocabulario propio del sector privado (corporate

gouvernance), es promovido por el Banco Mundial desde 1983 5 para adaptar las estructuras

del Estado a las exigencias del liberalismo econmico. Contrariamente a las apariencias es

altamente poltico porque, so pretexto de reorganizar los diferentes niveles de responsabilidad

en el seno de la sociedad, lleva a debilitar a los Estados centrales, subordinando sus funciones

redistributivas a las lgicas de la economa liberal.

El concepto de gobernanza ha sido definido de manera bastante amplia por el Banco

5 World Bank, Sub-saharn Africa. From Crisis to sustainable growth, World Bank, Washington DC, 1989.

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Mundial6: es la manera mediante la cual se ejerce el poder en la gestin de recursos

econmicos y sociales de un pas en vas de desarrollo. Circula asimismo otra definicin

ms operativa: la gobernanza es la gestin imparcial y transparente de los asuntos pblicos

por medio de la creacin de un sistema de normas aceptadas como constitutivas de la

autoridad legtima, con el fin de promover y valorizar los valores sociales hacia los cuales

apuntan los individuos y los grupos.

Bonnie Campbell analiza de esta manera el contenido dado a la gobernanza por el

Banco Mundial7: Se encuentran sistemticamente algunos trminos utilizados por el Banco

Mundial para poner de relieve los elementos de un buen gobierno: la gestin del sector

pblico, la responsabilidad, el marco jurdico del desarrollo (rule of law), la informacin y la

transparencia.

Esta idea de buen gobierno no es verdaderamente nueva, ni puramente anglosajona.

Se trata de una concepcin que reposa sobre el principio de separacin de los poderes

en un Estado de derecho:

la transparencia (transparency), es decir la libertad de acceso a los

documentos administrativos -prolongacin de la libertad de informacin- y la garanta

de una buena justicia administrativa, ascomo la motivacin de las decisiones;

el rendimiento de cuentas (accountability), la responsabilidad de quienes

toman decisiones, los controles sobre la administracin, el control de los mercados

pblicos, de la gestin de los fondos pblicos, etc.;

el empoderamiento (empowerment) que corresponde a la idea de

administracin consultiva y a la necesidad de acercar a los ciudadanos a la toma de

decisiones, asse trate de democracia local, de microproyectos, de desarrollo de la

sociedad civil a travs de las ONGs, de la libertad sindical, de la prensa libre, delejercicio de las libertades fundamentales, etc.

Aqupredomina una visin no intervencionista y minimalista del Estado, una concepcin

estrictamente funcionalista e instrumentalista, que limita al Estado a la cuestin de la gestin

tcnica de los recursos pblicos, dejando de lado la esfera poltica como lugar de

determinacin de un proyecto de sociedad, en beneficio de un enfoque de procedimientos, de

normas y de la creacin de instituciones para las regulaciones del mercado.

6 World Bank, Gouvernance and developmentWorld Bank, Washington DC, 1992.

7 B. Campbell, Gouvernance, rformes institutionelles et redefinition du rle de lEtat: quelques enjeux conceptuels et politiques soulevspar le projet de gouvernance descentralise de la Banque Mondiale, 2002.

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La concepcin europea es bastante diferente y est presentada en el Libro Blanco sobre la

gobernanza europea como las normas, procedimientos y comportamientos que influyen en

el ejercicio de los poderes a nivel europeo, particularmente desde el punto de vista de la

apertura, de la participacin, de la responsabilidad, de la eficacia y de la coherencia 8. En

efecto, segn Beate Kohler-Koch y Fabrice Larat9, la gobernanza comunitaria no est

determinada nicamente por la estructura de la Comunidad y por sus particularidades, sino

que tambin est influenciada por la percepcin, por parte de los actores que participan en

esta gobernanza, de los principios que rigen un orden poltico legtimo. En su esencia, la

gobernanza se refiere a la materia y los medios gracias a los cuales las preferencias -en parte

divergentes- de los ciudadanos se encuentran reflejadas en las decisiones y medidas de ndole

poltico, de tal manera que la pluralidad de intereses presentes en el seno de la sociedad sea

transformada en accin unitaria y que los diferentes actores sociales la acepten y se sientan

reflejados en ella. Posteriormente, en la cumbre de Niza, la Comisin Europea lanz una

amplia reflexin sobre la gobernanza europea del futuro y la profundizacin d e l a

democracia en Europa.

El sentido que he dado en el presente libro a la palabra gobernanza es mucho ms

amplio que el que propone el Banco Mundial. Obviamente se encontrarn, como en los

principios del buen gobierno, las exigencias elementales de la democracia que son el acceso

a la informacin y el deber de los gobernantes de rendir cuentas para que los ciudadanos estn

implicados en la toma de decisiones que les conciernen directamente en su vida cotidiana.

Tambin comparto la atencin que la Unin Europea presta a la percepcin de los

principios y de las prcticas efectivas, ya que el marco jurdico e institucional propiamente

dicho es inseparable, en primer lugar, de las representaciones que se hacen los actores y

luego, de la prctica real de las instituciones. Por el contrario, no comparto una visin

puramente administrativa de la sociedad y rechazo asimismo la ilusin de recetas de buena

gobernanza que garantizaran en todos los lugares del planeta, a partir del modelo inseparable

del economicismo dominante, la buena gestin de los asuntos pblicos y, menos an, la

cohesin yeldesarrollo plenode las sociedades.

Sin embargo, si bien no creo en recetas, he llegado a creer en cambio que existen

principios comunes de gobernanza, un marco de pensamiento que permite a toda sociedad

8 Com 428, Bruselas 25/07/2001, El libro blanco sobre la gobernanza europea, 2000.

9 J. Hergenhan, Quelle gouvernance pour lUnion europenne aprs Nice?, in Eurocities magazine, No 13, 2001

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disponer de una especie de agenda comn a partir de la cual cada una inventa -segn sus

races histricas- su propio modelo y sus propias prcticas.

La introduccin de este antiguo nuevo concepto nos obliga a echar una mirada amplia

sobre las regulaciones sociales, ms abarcadora y articulada de la que se acostumbra. La

gobernanza incluye las nociones de legislacin, derecho, poltica, instituciones y gestin

pblica, pero sobre todo se interesa por la manera en que funcionan las cosas en la realidad.

Esta manera de funcionar depende por un lado de las instituciones, de las representaciones

que se hace la sociedad del poder o de las condiciones en las cuales una comunidad se

instituye. Por otro lado, depende tambin del funcionamiento especfico de los

procedimientos, de la mentalidad y las problemticas de quienes los hacen funcionar, de la

relacin entre los funcionarios pblicos y los ciudadanos, de las formas de cooperacin que se

entablan o no entre los actores, de la manera en que la sociedad se organiza en corporaciones,

comunidades, asociaciones, etc.

En consecuencia, la comprensin de la gobernanza convoca a la historia, a la cultura, a las

ciencias polticas y obviamente al derecho administrativo, pero tambin a la sociologa de las

organizaciones. De esta manera, en esta primera etapa, la gobernanza no es un hecho nuevo,

una manera nueva de concebir y administrar la accin pblica, sino ms bien una nueva

mirada sobre una realidad preexistente.

Las grandes problemticas

Las grandes cuestiones de la gobernanza son eternas:

lograr que convivan, en paz interior y exterior y en prosperidad sostenida, millones de

mujeres y de hombres que comparten un mismo territorio;

garantizar el equilibrio entre las sociedades humanas y el medioambiente;

administrar a largo plazo los recursos naturales escasos y frgiles;

garantizar la autonoma, la libertad de pensamiento y de accin de las personas

preservando, al mismo tiempo, la justicia social, la cohesin y el inters comn;

brindar a cada uno considerado individualmente y a la comunidad entera las mejores

oportunidades de desarrollo pleno;

permitir el desarrollo de las ciencias y tcnicas sin dejarse llevar por el vrtigo de su

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poder;

garantizar para todos las condiciones de una vida digna;

reconocer la diversidad y la riqueza de las culturas y tradiciones hacindolas participar,

al mismo tiempo, de la unidad y cohesin de la sociedad en su conjunto;

adaptarse a la evolucin del mundo conservando al mismo tiempo su identidad.

Con definiciones variables segn las pocas, estos objetivos y equilibrios son la razn

de ser del ejercicio del poder y los fundamentos de un gobierno sensato. La conciencia de los

intereses vitales de la sociedad es lo que, en todas las pocas, ha justificado el ejercicio de la

autoridad. La capacidad de los gobernantes para buscar estos objetivos desinteresadamente,

con sabidura y competencia, es lo que les ha dado legitimidad ante los ojos del pueblo m s

all de las leyes y de la calidad de las polticas aplicadas.

Cada sociedad, cada gran civilizacin ha dado nacimiento a una tradicin especfica de

gobernanza. Las tradiciones han atravesado varios siglos y han sobrevivido a las revoluciones

polticas. China, Rusia, Europa latina, Europa anglosajona y germnica, el mundo musulmn,

por citar slo algunos casos, han creado estilos particulares de gobernanza. La mayora de los

prembulos de las Constituciones hacen referencia, con distintas palabras segn los lugares,

culturas y pocas, a estos grandes objetivos de la gobernanza.

Hacia otra gobernanza

Es entonces cuando interviene la segunda etapa, aqulla que llamaremos en este libro la

revolucin de la gobernanza. Fruto de una historia, de una cultura y de tradiciones bien

arraigadas, traducidas en cdigos, instituciones y normas que constituyen garantas deestabilidad y de continuidad de las sociedades, la gobernanza es, por naturaleza y por

vocacin, un sistema de evolucin lenta. En este sistema no son las organizaciones y el

derecho que evolucionan lentamente, sino ms bien las representaciones, las formas de

pensamiento y los cuerpos sociales que los encarnan.

Cmo evoluciona este sistema de gobernanza cuando se ve confrontado a una rpida

evolucin de la sociedad? Como todo sistema: comienza buscando adaptarse sin cuestionar

sus fundamentos, generalmente a costa de una complejidad creciente, hasta que se impone una

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revolucin, un giro -no el reemplazo de este sistema- por otro completamente indito, sino

ms bien un reacomodamiento de los elementos preexistentes en torno a nuevos principios

que dan una nueva legibilidad, un nuevo sentido, una nueva coherencia.

Las analogas deben buscarse en la historia de las ciencias ms que en la de los

movimientos sociales. La gobernanza tal como la conocemos actualmente me recuerda, al

observarla en su conjunto, desde la organizacin de las ciudades y territorios locales hasta la

gestin del planeta, al sistema astronmico derivado de Tolomeo justo antes de la revolucin

copernicana. En ese entonces, los instrumentos pticos permitan incorporar nuevas

observaciones que no se ajustaban al modelo de rotacin del sol y de los astros alrededor de

la Tierra. Como consecuencia, el modelo se fue complicando hasta el extremo, con el fin de

integrar los descubrimientos, de manera forzada se podra decir, hasta el momento en el cual

la hiptesis de Coprnico es la Tierra que gira alrededor del Sol vino a proponer un nuevo

sistema explicativo simple y coherente a travs de un cambio de visin.

Pienso que sucede lo mismo con la gobernanza. Los cambios que se vienen viviendo

desde hace cincuenta aos han creado una situacin radicalmente nueva. Las

interdependencias han cambiado de escala; la naturaleza de la economa tambin ha

cambiado; la interaccin entre los diferentes problemas se ha convertido en regla general; la

revolucin de la informacin ha trastocado tanto el proceso de produccin como las

condiciones de acceso al saber o el ejercicio de la democracia; el tema de los equilibrios

ecolgicos planetarios se ha vuelto central; han aparecido nuevos actores globales y el

enfrentamiento entre capitalismo y comunismo ha terminado provisionalmente.

Nos esperan transformaciones gigantescas en este siglo comparables, por su envergadura,

al paso de la Edad Media a la Edad Moderna. De cara al futuro, la capacidad de nuestras

sociedades para concebir y conducir dichos cambios ser decisiva. Ya estamos listos?Nuestra actual forma de gobernanza, en todos los niveles, se adapta a estos nuevos desafos?

Personalmente creo que no. Tal como lo demuestra el ejemplo del Estado y del derecho

internacional, seguimos pensando el mundo del maana con las ideas del ayer y pretendemos

administrarlo con las instituciones de anteayer.

Nuestros sistemas institucionales se parecen mucho al sistema de Tolomeo en su fase

final. A nivel local y regional acumulamosinstituciones y niveles intermedios que compiten y

se neutralizan ms de lo que se complementan. A nivel nacional cada ao agregamos nuevosdispositivos transversales que llevan a transformar el modo de funcionamiento sectorizado de

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las administraciones. A nivel mundial multiplicamos los objetivos y las instancias encargadas

de alcanzarlos, sin que ninguna de ellas tenga realmente ni los medios, ni las normas, ni

regulaciones de jerarqua adecuados para hacerlo.

Una idea clave: la relacin

De ah la necesidad de una revolucin copernicana, es decir de un cambio de mirada

hacia una perspectiva que permita el reordenamiento del sistema en su conjunto. Esta

revolucin se realizar a travs de la idea de relacin, y este libro se propone demostrarlo y

vislumbrar sus principales consecuencias.

La gobernanza actual, a imagen de la ciencia y del sistema de produccin, se basa en la

descomposicin, la separacin y la distincin. Separacin de competencias, donde cada nivel

de gobernanza ejerce sus competencias de manera exclusiva. Separacin de campos, asumidos

cada uno de ellos por una instancia sectorial especfica. Separacin de actores que tienen cada

uno, especialmente en el sector pblico, un mbito de responsabilidad propia. Separacin

entre el hombre y la naturaleza, entre lo econmico y lo social. Este principio se encuentra

tambin a nivel ms profundo en el funcionamiento de las instituciones pblicas con laseparacin entre lo poltico y lo administrativo, la direccin y la ejecucin, la ejecucin y la

evaluacin, etc.

La obsesin por la claridad, que parte de la preocupacin loable de distinguir los poderes y

de definir con precisin las responsabilidades, se vuelve limitante cuando los temas estn

ligados entre s, cuando ningn problema puede ser tratado en forma separada de los dems, a

un solo nivel y por un solo actor. He llegado entonces a la conclusin de que la gobernanza

del maana no debera ignorar ms las relaciones sino, por el contrario, ubicarlas en el centrode la concepcin del sistema.

Tambin he constatado la profunda analoga existente entre la crisis actual de la

gobernanza y la crisis de nuestros modelos de desarrollo. Ascomo la gobernanza separa las

funciones, el modelo dominante de desarrollo divide todo en sectores verticalmente

jerarquizados y no llega a pensarse como un sistema interconectado y que participa en el

funcionamiento de la biosfera. Si los recursos naturales fueran infinitos, si fuera posible cortar

el planeta en tantos ecosistemas autnomos como Estados existen, podramos soar con poner

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marcha atrs y volver a la yuxtaposicin de sociedades autnomas vinculadas entre s por

relaciones diplomticas. Pero obviamente esta vuelta al pasado no es posible.

Se puede hacer la misma analoga con los sistemas de educacin y de investigacin.

Habamos pensado que la especializacin era la condicin del progreso. Pero de qu

progreso se trata? El desafo actual, por el contrario, consiste en conectar los conocimientos

de toda ndole y origen entre spara aprender a tratar los problemas complejos.

Cmo podra ser una gobernanza que tome en cuenta las relaciones? Cmo pasar del

deseo piadoso a su realizacin concreta? Con excepcin de las recetas de buena gobernanza,

que por otra parte critico, la diversidad de situaciones, de una cultura a la otra, de un nivel de

gobernanza al otro, no prohbe soar con principios comunes aplicables a todos? Cmo

puede realizarse esta revolucin una vez constatadas la inercia extraordinaria y la capacidad

de resistencia de los sistemas vigentes? A lo largo del libro me esforzar por esclarecer estos

diferentes temas limitndome aqua sealar algunas pistas de reflexin.

La primera proviene directamente del mtodo y del itinerario que vengo siguiendo

desde hace varias dcadas para llegar a estas conclusiones de una sencillez impactante. Como

funcionario pblico en Francia durante muchos aos en el Ministerio de Infraestructura he

tenido la oportunidad de ver el funcionamiento del Estado desde adentro y comprend, antes

de que el concepto de gobernanza apareciera en el mercado, que hab a que abordar la gestin

pblica como un todo y que, retomando una de las expresiones favoritas de Michel Rocard10,

el diablo est en los detalles, vale decir que se entiende mucho mejor la realidad de la

gobernanza por su prctica cotidiana que a travs de los tratados de ciencia poltica.

Con el Estado en el corazn

Comprendimos entonces, con mi amigo Andr Talmant, que contar, formular y modelizar

lo que vivamos como agentes de la accin pblica era la mejor manera que tenamos para dar

cuenta de la realidad de la gobernanza. Pero constatamos tambin una profunda crisis y, a

pesar de nuestras firmes convicciones con respecto a la accin pblica, algunas veces

dudamos de la pertinencia del modo en que se la ejerca. Poco a poco nos fuimos encontrando

10 Reconocido poltico francs. Fue Primer Ministro del gobierno socialista entre 1988 y 1991, bajo la presidencia de Franois Mitterrand. Esdiputado en el Parlamento Europeo desde 1994.

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en una situacin de albailes encargados de reparar un edificio cuya estructura misma iba

siendo cada vez ms cuestionada. Esto fue lo que nos condujo a escribir el libro Con el

Estado en el corazn. El andamiaje de la gobernancia11.

La historia podra haber terminado ah, como una reflexin de empleados pblicos

franceses sobre su oficio, pero ocurri que, luego de un paso rpido por una gran empresa

privada que me permiti identificar analogas y diferencias entre los dos mundos, asumen

1986 la direccin de una fundacin internacional de personera jurdica suiza, la Fundacin

Charles Lopold Mayer para el Progreso del Hombre12. Esto me ha permitido confrontarme a

la realidad de la gobernanza en varios continentes y a diferentes escalas.

A comienzos de los aos noventa tom conciencia de que estbamos asistiendo a una crisis

de la gobernanza que superaba ampliamente la crisis del Estado francs y que, puesto que las

mismas causas producen los mismos efectos, el sistema de pensamiento en s mismo era lo

que quedaba por cuestionar. Actuando ocasionalmente como asesor en gestin pblica, desde

el nivel local hasta el mundial, llegu a imaginar, cada vez con mayor precisin, los

disfuncionamientos que encontrara en cada caso, seal de que se trataba de constantes

estructurales relacionadas con un modo de pensar.

De igual manera, en esa poca pude constatar que el anlisis comparativo de situaciones

muy diferentes permita extraer principios comunes capaces de guiar la bsqueda de

soluciones que deban ser especficas en cada caso. Este descubrimiento, aparentemente

banal, revel tener un gran alcance, tal como se ver a lo largo del presente libro. De allsurge

en efecto una nueva filosofa para la gestin de las relaciones entre los diferentes niveles de la

gobernanza. De all se deduce asimismo que la gobernanza es el arte de encontrar la

traduccin, adaptada a cada realidad especfica, de principios comunes.

Einstein deca que lo ms incomprensible es que el mundo sea comprensible y que sepueda dar cuenta de una infinita diversidad de fenmenos a partir de algunas leyes simples.

No podra pasar lo mismo con una realidad tan compleja y tambin tan arraigada en la

historia de cada sociedad como la gobernanza? Mi respuesta es afirmativa, a condicin de no

quedarse en las formas concretas sino, ms bien, de buscar los principios comunes que

subyacen a dichas formas.

11 Calame, Pierre y Talmant, Andr: Con el Estado en el corazn: el andamiaje de la gobernancia, ediciones Trilce, Montevideo, 2001.

12 Sitio web de la FPH:www.fph.ch.

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De la Alianza a la Asamblea Mundial

Me sent alentado a seguir por el mismo camino cuando editores extranjeros se

mostraron interesados por la traduccin del libro al espaol, al portugus, al rabe y al chino,

demostrndome que si bien este libro parta de una historia tpicamente francesa, ellos podan

establecer analogas profundas con la situacin que observaban en sus respectivos pases.

Los trabajos realizados en el marco de la Alianza por un mundo responsable, plural y

solidario13 terminaron de convencerme. La Alianza es una dinmica ciudadana internacional

que naci en 1994, partiendo de la intuicin de que habra profundas transformaciones que

realizar en el transcurso de las siguientes dcadas y que los grandes poderes constituidos,

tanto polticos como econmicos, no estaban preparados para concebirlas. Corresponder

entonces a los simples ciudadanos juntarse y aliarse para tomar iniciativas. De alguna manera

se trata de un retorno a las fuentes de la democracia, con la particularidad de que esta

democracia no se refiere a una sociedad ya instituida, sino ms bien a una comunidad mundial

que hay que inventar y construir.

Habiendo participado en el nacimiento y desarrollo de la Alianza, vivsu energa positiva y

sus contradicciones. Uno de los desafos metodolgicos ms importantes fue identificar ycaracterizar las transformaciones que presentamos inevitables y, luego, extraer las

perspectivas y propuestas que estuvieran al nivel de este cambio de era. Se trata de un

problema tpico, comn a la gobernanza, a la investigacin cientfica y a la organizacin del

sistema productivo: dividirse las tareas para avanzar, cada uno en su mbito de inters, de

competencia y de experiencia, sin perder de vista al mismo tiempo las relaciones entre las

partes que dan sentido al todo. Desde esta perspectiva fueron lanzados unos sesenta talleres

temticos dentro de la Alianza.Este trabajo, realizado de 1996 a 2001, dio origen a unos sesenta Cuadernos de

Propuestas, de profundidad y calidad desigual, pero que constituyeron un cuerpo significativo

de anlisis, de reflexin y de propuestas14. Rpidamente percibque, fuera cual fuera el tema

del Cuaderno, pasando del agua a la economa solidaria, de la educacin al comercio, de la

gestin de los territorios a la ciencia, de los medios de comunicacin a las finanzas, las

13 Pgina web de la Alianza: www.alliance21.org

14 El conjunto de cuadernos de propuestas, en francs, ingls y espaol puede descargarse del sitio web de la alianza ( www.alliance21.org).Tambin pueden conseguirse estos documentos en francs y espaol, impresos en papel o en formato CD-Rom, en las Ediciones CharlesLopold Mayer.

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http://www.alliance21.org/http://www.alliance21.org/http://www.alliance21.org/


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cuestiones de la gobernanza y de la tica aparecan de manera insistente, revelndonos por un

lado que son inseparables y, por otro, que la revolucin de la gobernanza estaba en el centro

de todos los dems cambios.

El trabajo sobre los Cuadernos de Propuestas tambin me permiti comprender la

relacin entre revolucin de la gobernanza y reforma del pensamiento econmico. La gran

fuerza del pensamiento liberal proviene del hecho de que se presenta como una teora

integrada que abarca tanto los mecanismos que rigen los deseos individuales como los modos

de funcionamiento de la sociedad en su conjunto. Ahora bien, esta capacidad de integracin es

el sueo secreto de las ciencias sociales: con eso esperan alcanzar su estatuto de ciencias

desde que Isaac Newton demostr que la cada de las manzanas y la trayectoria de los planetas

provenan de una sola y misma ley de la gravedad. En la actualidad la ca da del comunismo ha

dejado a la teora liberal sin rival y no es difcil observar su carcter reduccionista y los

riesgos que conlleva. Pero esto no es suficiente para ser capaz de oponerle una alternativa que

tenga igual capacidad integradora. Se puede constatar la analoga entre la bsqueda a nivel

local de una gobernanza ms participativa y la bsqueda de una economa ms solidaria y

ms cooperativa. En ambos casos se hace hincapi en la gestin de las relaciones. Estas

bsquedas no dejan de ser anecdticas y marginales si no salen del nivel local. Por el

contrario, cobran todo su valor si aparecen como el primer peldao de un edificio de conjunto

que articula, en el plano de la gobernanza, los diferentes niveles de competencia y, en el nivel

econmico, los diferentes niveles de intercambio. Esta intuicin por el momento est en una

fase exploratoria pero me parece extraordinariamente fecunda cuando se aproximan y unifican

los diferentes campos de regulacin poltica, cultural, econmica y social.

Los Talleres de la Alianza tambin permitieron trabajar paralelamente, de manera ms

profunda, sobre la gobernanza a diferentes niveles: la gestin local, el Estado, la integracinregional y la gobernanza mundial. En esta ocasin no poda no percibir cunto se parecen y

realimentan mutuamente los principios de estos distintos niveles. As, por ejemplo, se

confirm la importancia de la cooperacin entre niveles de gobernanza, el lugar central de la

gestin de los territorios locales (vistos como pieza clave de la construccin de la

gobernanza), la necesidad de separar el poder de propuesta y el poder de decisin y la

diferencia entre legitimidad y legalidad. Estos descubrimientos me permitieron hablar con

ms seguridad de los principios comunes de la gobernanza15

.

15Los principios de la gobernanza, Cuaderno de Propuestas de la Alianza en espaol.

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Esta iniciativa culmin en la Asamblea Mundial de Ciudadanos, organizada en

diciembre de 2001 por la Alianza y la Fundacin Charles Lopold Mayer para el Progreso del

Hombre, con el apoyo del Consejo Regional de Nord-Pas-de-Calais (Francia). Al reunir

participantes de todas las regiones del mundo y de todos los sectores sociales, se gener una

ocasin nica para confrontar los puntos de vista sobre los desafos que deberemos enfrentar

juntos en el transcurso del siglo.

Esta Asamblea fue en smisma una experiencia indita de gobernanza, una exploracin de

nuevas formas de democracia cuyo objetivo era descubrir lo que nos una ms all de nuestras

diferencias, por medio de una dialctica de la diversidad y de la unidad en el corazn mismo

del arte de la gobernanza. De paso, la Asamblea confirm que los instrumentos y mtodos,

lejos de ser simples accesorios tcnicos del debate democrtico, son por el contrario su

fundamento16.

Una vez ms, al trmino de la Asamblea qued demostrado que la tica y la gobernanza

son las prioridades comunes. La Asamblea tambin confirm que lo que estaba en juego, de

manera ms amplia, era el surgimiento progresivo, a tientas, de un nuevo modelo de vida

diferente, de desarrollo y de regulacin, irreductible a los modelos liberal o comunista que

haban constituido las principales referencias y estructurado el debate poltico a lo largo del

siglo XX.

Una vez reconocida la necesidad de una revolucin de la gobernanza y demostrada la

posibilidad de definir las grandes lneas y los principios comunes, se plantea el tema de la

forma de conducirla. Se ver aquque me inclino ms hacia la bsqueda de convergencias que

hacia la exposicin de divergencias, y a las perspectivas de cambio ms que a las luchas para

producirlo. No es que subestime la amplitud de la tarea o la necesidad imperiosa de un

compromiso colectivo de los ciudadanos para emprender y llevar a cabo la revolucin de lagobernanza, pero creo que lo esencial es no equivocarse en la naturaleza y en la forma de

combate.

Tal como lo demuestra la experiencia de la Asamblea Mundial, cuando la comunidad

misma no est instituida, la prioridad poltica es obviamente la de construir las razones de

vivir juntos y no la de evidenciar los desacuerdos. Ms an: la reflexin sobre la revolucin

de la gobernanza nos obliga a visitar de nuevo nuestra propia historia. El modelo de las

16 El mtodo utilizado est descrito en el sitio web de la Alianza y en el CD-Rom. Ver Tambin V. Calame y P. Calame (2002) Ciudadana yestrategias de cambio.

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revoluciones de los siglos XVIII, XIX y XX ha terminado por darnos la ilusin de que las

nicas transformaciones profundas, al menos en el mbito de la gobernanza, fueron de

carcter social y poltico. En realidad, si bien las revoluciones polticas sustituyen a unas

clases dominantes por otras o trastocan las instituciones, a menudo dejan intactas las

representaciones y las formas de ejercicio del poder.

Las revoluciones en el mbito de las ideas, de las tcnicas y de las culturas tambin son

decisivas, tanto si se trata de la idea que nos hacemos del mundo como de las relaciones entre

el individuo y la sociedad y entre la sociedad y el resto de la biosfera. La revoluci n de la

gobernanza es de esta ndole. Si admitimos que estamos transitando cambios comparables a

aqullos que permitieron pasar de la Edad Media al mundo moderno, es en estos cambios que

debemos buscar los referentes, aceptando la accin en el largo plazo.

En estas pginas describir lo que he dado en llamar las primicias de una revolucin

de la gobernanza. Se trata de todos esos movimientos, innovaciones y bsquedas que

muestran que la levadura fermenta la masa, que en todos los lugares del mundo los

diagnsticos de igual naturaleza conducen a intentos que van en el mismo sentido. Los

tericos de las estrategias de cambio, aun cuando su mbito de excelencia y su campo de

experiencia son ms limitados porque se refieren al sector privado, subrayan que no hay

cambio posible sin la toma de conciencia por parte de los mismos actores sobre la situacin

de crisis.

Andr Talmant y yo hemos subrayado en el libro Con el Estado en el corazn: el

andamiaje de la gobernancia17, que toda reforma del Estado que no parta de la necesidad de

sentido de todos sus agentes est destinada al fracaso. Creo poder decir que ya hay una

conciencia de crisis, una implosin de la democracia representativa, una prdida de

legitimidad de los gobernantes y una bsqueda de sentido por parte de los actores. Pero elmundo sigue compartimentado. Cada quien innova, busca en su rincn y choca en un

momento dado con la inercia de los poderes y de las instituciones.

Al proponer las grandes lneas de una revolucin de la gobernanza slo aspiro a contribuir

en la articulacin de los esfuerzos y de los actores, a mostrar que se inscriben, aunque no

siempre lo sepan, dentro de perspectivas comunes y a alentarlos en su lucha mostrndoles la

importancia y la ambicin de la misma.

17 Op. cit.

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Mi itinerario y la manera como llegu a las conclusiones expuestas en este libro dan, lo

reconozco, ms espacio a la experiencia y al dilogo que a las lecturas. No debe interpretarse

esto como una postura contraria a la intelectual. Si yo no creyera en la virtud de las palabras y

de las ideas, no habra escrito ni este libro ni los anteriores. Se trata ms bien de una opcin

metodolgica. Al ser la gobernanza ms un arte que una ciencia (idea que retomar en varias

ocasiones), su conocimiento se basa especialmente en un enfoque clnico: no son las

experiencias de laboratorio las que nos permiten avanzar, sino ms bien la confrontacin de

casos. La diversidad misma de los casos abordados valoriza la teor a que los explica. Cada

caso es una historia total en la cual los actores, las ideas y las situaciones estn

indisolublemente entremezclados y este procedimiento clnico no se inscribe dentro de las

categoras predeterminadas de la conciencia.

A esta eleccin metodolgica se agrega una eleccin de vida: me siento comprometido

como actor, y no slo como observador, en los cambios en curso, tanto si se trata de la

gobernanza en frica como de la construccin europea, de la reforma de la gobernanza

mundial o de la lucha contra la exclusin en Francia.

Las resistencias al cambio, las cooperaciones y alianzas posibles las vivo personalmente

ms de lo que las describo. No creo que se pueda comprender la gobernanza si no se ha

buscado transformarla porque en la resistencia al cambio es donde se expresa la estructura

profunda de un sistema. Este proceso me lleva a multiplicar los dilogos que, a travs de los

intermediarios de carne y hueso, me van transmitiendo la evolucin de las ideas.

Ms all de mi incapacidad para alinear una copiosa y docta bibliografa al final de la obra,

las referencias frecuentes a textos que he escrito o a las aventuras en las cuales he participado

personalmente no deberan ser interpretadas como fruto de la arrogancia, de la ingratitud o

como un enclaustramiento en un pensamiento autorreferencial, sino ms bien como laconsecuencia de una opcin metodolgica. Soy consciente de que las conclusiones a las

cuales llego no existiran sin la contribucin de innumerables personas que trabajan tanto en

la prctica como en el campo intelectual. Que yo no pueda, en general, establecer su identidad

no quita nada a mi deuda para con ellos, y por el contrario, la incrementa.

Agradecimientos

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Entonces, para terminar, me limitar -trmulo de antemano ante la idea de que apenas el

libro est en la imprenta me dar cuenta de algn olvido inexcusable- a citar algunos nombres

que me vienen a la mente y en relacin a los cuales mi deuda es particularmente clara:

Pierre Veltz, Loc Bouvard, Paul Maquet, Ina Ranson, Mathis Wakernagel, Suren

Erkman, Jean-Marc Duez, France Joubert, Matthieu Calame, por una reflexin renovada

sobre el territorio, su lugar en una economa mundializada, la gobernanza local y la ecologa

territorial.

Teolinda Bolvar, Joel Audefroy, Enrique Ortiz, Jean-Pierre Elong MBassi, Sidiki Daff,

por sus contribuciones a la reflexin sobre las relaciones entre poderes pblicos y habitantes,

que han tenido un papel importante en el surgimiento del principio de subsidiariedad activa.

Larbi Bouguerra, Alain Ruellan, Benjamn Dessus, Michel Merlet, quienes en los

mbitos del agua, suelos y energa me han ayudado a comprender el inters de la gobernanza

de los recursos naturales.

Ousmane Sy, Andr Talmant, Pierre Judet, que han contribuido a mi reflexin sobre la

reforma del Estado.

Yu Shuo, que me entreabri las puertas del universo chino.

Jean Designe y Sandro Guiglia, que han ampliado mi comprensin del derecho.

Edith Sizoo y Andr Levesque, con quienes mucho he compartido sobre la tica.

Edgar Morin y Patrick Viveret, que me han esclarecido sobre la evolucin de la

democracia.

Michel Rocard, Anne Simon, Karine Goasmat y Claire Mandouze, con quienes hemos

realizado una reflexin muy enriquecedora sobre la cooperacin europea.

Georges Berthoin, Jrme Vignon y Marjorie Joven, que me han ayudado a comprender

la historia y los desafos de la construccin europea en s misma y su contribucin a unacomprensin de conjunto de la gobernanza.

Stphane Hessel, Kimon Valaskakis, Bertrand de la Chapelle, Paul Tran Van Tinh,

Laurence Tubiana, por guiarme en el enfoque de la gobernanza mundial.

Jean Freyss y Valry Garandeau que me han ayudado a situar mis reflexiones en el

campo de los debates actuales. Djamila Zemmari, que ha descifrado incansablemente las

cintas magnticas y los garabatos del manuscrito.

Vincent Calame, con quien conceb los instrumentos de representacin cartogrfica,decisivos para esbozar una sntesis de los trabajos de la Alianza en su conjunto, con ocasin

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de la Asamblea Mundial de Ciudadanos.

El equipo de la FPH, la red DPH y todos aquellos que se reconocen en la Alianza por un

mundo responsable, plural y solidario y que han aportado a esta reflexin una inmensa

diversidad de miradas y de experiencias.

Michel Sauquet, sin cuya amistosa insistencia no habra escrito el libro.

Finalmente y sobre todo Paulette Calame, que me ha apoyado, acompaado y alentado

en cada paso de la aventura.

Estructura del libro

El libro contiene dos partes:

La primera parte est dedicada a las constataciones. Para comenzar, muestra la crisis

generalizada de nuestros modos actuales de gobernanza, desfasados con relacin a la rapidez

de la evolucin de las sociedades, e incapaces, en apariencia, de reformarse profundamente

por falta de voluntad, tenacidad, perspectivas claras y estrategias de cambio (captulo 1).

Luego enumero las condiciones previas para una revolucin de la gobernanza -las premisas- y

los mltiples signos que dan a conocer en distintos lugares el comienzo de esta revolucin- lasprimicias- (captulo 2).

La segunda parte expone los principios comunes de una gobernanza basada en las

relaciones. Estos principios estn reagrupados en seis captulos: la institucin de la

comunidad y los fundamentos ticos de la gobernanza (cap.1); las relaciones entre los niveles

de la gobernanza y el principio de subsidiariedad activa (cap.2); las relaciones entre la accin

pblica y el mercado (cap.3); las relaciones entre el poder pblico y los dems actores (cap.4);

el lugar que ocupan los territorios locales dentro de la gobernanza (cap.5); la ingenierainstitucional (cap.6).

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I.

EL DESFASE

DE LA GOBERNANZA ACTUAL

Y LAS SEMILLAS

DE UNA RENOVACIN

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La gobernanza tal como la conocemos en la actualidad, centrada en el Estado y en los

servicios pblicos, se ve atacada por todas partes y parece estar claramente desfasada con

respecto a la sociedad actual y ms an, a los desafos que nos esperan. La gobernanza actual

est en crisis.

Podemos afirmarlo de manera tan categrica y general? Existen efectivamente

situaciones muy diversas. Por ejemplo, en lo que se refiere a la antigedad de las tradiciones

del Estado, al lugar que ocupa la accin pblica dentro de la sociedad, o bien al papel

respectivo de cada uno de los niveles de gobernanza desde las confederaciones que dan

prioridad a las comunidades locales hasta los pases con fuerte tradicin centralizadora.

Cmo plantear los mismos trminos de la crisis de la gobernanza en China, en frica, en

Europa, en la India y en Amrica cuando hay tantas diferencias entre los sistemas existentes?

Me atrever a hacerlo, aun a riesgo de simplificar.

Las crisis no tienen todas la misma forma ni envergadura, pero todos los sistemas se ven

igualmente estremecidos por las evoluciones de la sociedad. Tomemos el ejemplo del Estado.

A muy grandes rasgos, podemos observar cuatro formas de Estado en el mundo: los Estados

desarrollistas, que tienen o han tenido un papel fundamental en el desarrollo econmico y

social del pas; los Estados administradores, que se limitan a organizar los servicios pblicos

y a fijar las reglas de juego de la vida econmica; los Estados rentistas, en los que una lite

vinculada con los crculos de poder poltico, econmico y militar recibe rentas procedentes de

recursos nacionales, especialmente naturales, redistribuyendo eventualmente alguna parte de

las ganancias entre sus clientes; los Estados predadores, en los que el nico objetivo del grupoque detenta el poder es sacar el mximo provecho personal en el tiempo ms corto posible.

Frente a situaciones tan dispares no podemos hablar de LA crisis del Estado. Sin embargo,

estos cuatro tipos de Estado se encuentran confrontados a crisis que tienen fuentes de origen

comunes. El trabajo en varios continentes y a distintas escalas de la gobernanza local,

nacional, regional y mundiales lo que me ha convencido de la existencia de estos puntos en

comn.

He observado asimismo, un poco en todas partes del mundo, los comienzos de una

renovacin. Tambin puede parecer arbitrario en este caso conformar un panorama de

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conjunto partiendo de elementos tan dispares, hacer un retrato prototpico ajustando como sea

una oreja china y la otra norteamericana, un ojo italiano y otro hind, una boca africana, una

nariz brasilea y un mentn coreano. Pero en este caso tambin he decidido correr ese riesgo,

pues parto de la conviccin de que se trata de elementos que provienen de constataciones e

intuiciones semejantes.

En el primer captulo intentaremos describir las grandes causas del desfase de la

gobernanza actual. Creo que tienen dos fuentes de origen complementarias. Por un lado, la

rapidez de la evolucin de las sociedades, que se ha acordado llamar mundializacin, ha cambiado

radicalmente la escala y la naturaleza de los problemas, mientras que los sistemas de regulacin no

siguieron el mismo ritmo. Por otro lado, las sociedades mismas se transformaron y los modelos

clsicos de la democracia y de la accin pblica ya no corresponden a las necesidades de la poca.

En consecuencia, hay una crisis de escalas, de objetos y de mtodos. La crisis se agrav porque las

polticas de reforma, mal concebidas y mal manejadas, no surtieron los efectos esperados.

Las crticas al Estado y a la accin pblica que, tomadas en su conjunto, constituyen la

contrarrevolucin liberal, reemplazaron al triunfo de las polticas keynesianas, al progreso del

Estado-providencia y a la fe en el Estado como conductor de las polticas de desarrollo. Los

ataques se focalizaron simultneamente sobre las falencias de la accin pblica y sobre la

incapacidad de reformarlo. En grandes lneas, la justificacin del desmantelamiento del Estado

radica en el hecho de que no es posible mejorar sus prcticas. Sin embargo, tambin es imposible

separar la decadencia del poder del Estado de la crisis de la poltica y la democracia. Una de las

grandes debilidades de la revolucin liberal es pretender, al mismo tiempo, reducir el Estado y

exaltar la democracia. Por ltimo, el debate se vio ms enturbiado que esclarecido por la manera en

que la guerra fra radicaliz las posiciones de unos y otros, menoscabando la diversidad de las

situaciones y oponiendo a un bloque contra el otro.El anlisis del desfase de la gobernanza actual se articula en torno a cinco temas:

1. Las revoluciones cientficas y tcnicas nos hacen entrar en una nueva era, tanto por la

escala de los problemas como por la naturaleza o las posibles modalidades de ejercicio de la

democracia.

2. Por no haber creado regulaciones pblicas adecuadas, la mundializacin ha quedado

actualmente en manos del mercado y de all surge frecuentemente la confusin entre

mundializacin y globalizacin econmica. Urge clarificar entonces los conceptos y lasperspectivas.

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3. La democracia est en crisis. En el momento en que, aparentemente, triunfa en todas

partes, va perdiendo su esencia por no ser ejercida en las escalas adecuadas, no ocuparse de

los problemas fundamentales y no llevar a cabo su propia reforma.

4. Las estructuras y los marcos de pensamiento de la accin pblica son inapropiados.

Siguen marcados por el taylorismo. Su fragmentacin y su cultura los vuelven poco aptos para

tratar problemas complejos, manejar las relaciones y cooperaciones y tomar en cuenta la infinita

diversidad de las situaciones.

5. Las perspectivas y las estrategias de reforma, paralizadas durante mucho tiempo por la guerra

fra, a menudo son cambiantes y poco eficaces. Su fracaso gener idea ficticia de que la accin

pblica no era reformable.

El segundo captulo se abre hacia otras perspectivas. Muestra que, frente a la crisis que

acabamos de describir, el mundo no se ha quedado inmvil. El fracaso de las reformas de la

gobernanza no es en absoluto una fatalidad. Pero para lograr algo hay que poder reunir dos

condiciones:

1. No basta con entablar reformas institucionales. Hay que cambiar de lentes y

cuestionar los fundamentos de la gobernanza actual, aun cuando estn arraigados en hbitos de

larga data. Intentar entonces plantear las premisas, es decir las condiciones previas para un cambio

del pensamiento.

2. No hay que inventar un sistema nuevo de punta a punta sino partir de lo que ya est en

movimiento, es decir las primicias, las seales precursoras de una revolucin de la

gobernanza.

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1.Una gobernanza desfasada a la que le cuesta reformarse

Las revoluciones cientficas, tcnicas y econmicas nos hacen entrar en una nueva era.

Las revoluciones cientficas y tcnicas introdujeron profundos cambios en los sistemas

de produccin. stos se basaban anteriormente en la disposicin de factores materiales de

produccin: materias primas y maquinarias. La reduccin muy veloz de los costos de transporte,

luego la revolucin informtica y la de los sistemas de informacin redujeron la importancia

de la proximidad fsica de las materias primas y de los grandes reservorios de trabajo manual.

Asistimos a lo que algunos denominan la desmaterializacin de la tcnica. El dominio de la

disposicin de los saberes, de los know how y de las redes de informacin se volvi decisivo en el

proceso econmico en s. Surgieron entonces nuevas posibilidades de deslocalizacin de las

actividades de fabricacin propiamente dichas y una disminucin de la participacin de dicha

fabricacin en el total del valor agregado.

La relacin de la economa con el territorio se vio tambin profundamente

transformada. La regulacin de la economa nacional y la organizacin de las relaciones de

fuerza y de inters de los distintos grupos sociales haban jugado un papel central en el

pensamiento sobre las regulaciones polticas. Frente a una economa-mundo perdieron gran

parte de su importancia. Por ltimo, la sustitucin del trabajo manual por el capital intelectual

y las mquinas automticas hizo que a las relaciones de dominacin preexistentes se

agregaran relaciones de exclusin: en otros trminos, los ricos cada vez necesitan menos a los

pobres. Las cuestiones de empleo y de cohesin social se vieron en consecuencia

profundamente modificadas.

En lo relativo a la gestin de los intercambios, el lugar de la moneda en s tambin ha

evolucionado mucho. Ya no son necesariamente las mismas herramientas que sirven de

unidad contable, de patrn de valor, de medio concreto de intercambio. La accin reguladora

sobre la moneda ha quedado casi exclusivamente en manos de los Estados Unidos, haciendo

desaparecer otra prerrogativa de la soberana nacional.

El crecimiento de las capacidades de produccin fue de tal envergadura que el problema

del aumento de la produccin a veces resulta menos importante que el de la redistribucin de

los bienes producidos. El caso ms patente es el del hambre en el mundo, que ya no dependedel aumento global de la produccin agrcola sino de la localizacin en el espacio de dicha

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produccin y de las capacidades tcnicas, sociales y polticas para lograr su distribucin

equitativa.

El desarrollo material que hemos tenido en Occidente durante los dos ltimos siglos se

ha realizado a costa de un uso masivo de materia y de energa sobre los recursos limitados y

poco renovables de la biosfera, para el provecho de una minora de la poblacin mundial.

Durante mucho tiempo se sigui el modelo pionero, cuyo paradigma es el modelo

cultural norteamericano. ste se basa en la conquista del Oeste, es decir de nuevos territorios

y nuevos recursos de materia prima. Dentro de ese modelo, la humanidad tiene la ilusin de

funcionar dentro de un sistema abierto, cuyos recursos son inagotables y donde los

subproductos de la actividad humana pueden descartarse sin riesgo alguno en la biosfera. Las

filiales de produccin se organizan independientemente unas de otras siguiendo un modelo

vertical, que ya no corresponde a las problemticas ni a las restricciones de hoy en da.

Hay que pensar la actividad humana dentro de un sistema ecolgico ms cerrado. Los

procedimientos industriales deben integrarse ms para permitir que los subproductos de uno

sean la materia prima de otro, tal como sucede en los ecosistemas naturales. Para seguir

avanzando, tambin ser necesario desmaterializar la economa garantizando asun mayor

bienestar con menos consumo de materia prima y menos residuos generados.

Por ahora, la deslocalizacin de la economa y el mantenimiento de las lgicas

tradicionales de produccin siguen privilegiando en nuestras sociedades las filiales verticales.

A las filiales de produccin, encarnadas por las empresas multinacionales y organizadas a

escala mundial, les corresponden sociedades sectorizadas. En ellas, algunos mbitos

profesionales tienen vnculos cada vez ms fuertes con sus pares de la otra punta del planeta y

lazos de proximidad cada vez menos significativos con los otros mbitos.

Estas evoluciones tuvieron considerables consecuencias culturales y sociales. Eldebilitamiento de los vnculos con la comunidad cercana modific las relaciones entre lo individual y

lo colectivo y ese movimiento de disociacin se observa en todos los pases que tienen un desarrollo

econmico rpido, incluyendo los de Asia, donde se considera que los valores comunitarios estaban

ms arraigados. El sentimiento de pertenencia ya no puede limitarse al pueblo ni al pas, sino que se

reconstruye de manera plural y ms selectiva en distintas escalas.

El crecimiento de las interdependencias entre los seres humanos, entre las sociedades y

con respecto a la biosfera contrasta con el desarrollo del sentimiento de libertad individual y

con las reivindicaciones de autonoma. Por la potencia de las herramientas que ha desarrollado, la

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humanidad es responsable de su propio destino. Esto aboga por el surgimiento progresivo de una

sociedad de contrato entre actores responsables.

Entretanto, los sistemas de regulacin ms importantes y los grandes cuerpos intermediarios,

aqullos que creaban el sentimiento de pertenencia y de identidad, que garantizaban la mediacin

entre los individuos y el mundo, que construan las condiciones para la democracia, ya fueran

sindicatos, partidos polticos, Estados o Iglesias, han perdido gran parte de su peso y de su

capacidad de movilizacin, dando lugar a otro tipo de compromisos, ms diversificados y flexibles.

En los pases ricos, el cambio demogrfico, la limitacin del tiempo de trabajo -y su

consecuente influencia en la relacin con el trabajo- y la saturacin de bienes materiales

introducen una profunda transformacin en la forma de los compromisos y en el tipo de

necesidades. Al mismo tiempo, el desarrollo masivo de los sistemas de informacin hace

desaparecer los monopolios informativos de antao. Frente a las consecuencias del desarrollo

de las ciencias y las tcnicas, los ciudadanos ya no estn dispuestos a tragarse cualquier cosa

en nombre de la modernidad y del progreso. Han tomado conciencia de la vanidad de la

democracia cuando sta deja de ofrecer las condiciones reales para organizar el devenir colectivo.

Este conjunto de transformaciones de ndole cuantitativo genera un cambio cualitativo

de igual envergadura que el paso de la Edad Media al Mundo Moderno, con todo lo que eso

implica en cuanto a resistencias, desfases, tanteos y aprendizajes. De allel doble interrogante

respecto a la gobernanza: est la gobernanza en condiciones de reformarse, o inventarse, para

poder hacer frente a la nueva realidad del mundo?Est en condiciones, como su vocacin lo indica,

de organizar las transiciones necesarias?

O bien la humanidad logra hacer un salto cualitativo para alcanzar un nuevo grado de

conciencia y desarrollo, o bien las rivalidades, las ambiciones, las identidades, las depredaciones,

las imprevisiones y los egosmos se exacerbarn hasta el punto de hacer temer lo peor.Este reto central ubica a la gobernanza en una perspectiva radicalmente nueva.

Por no haber creado regulaciones pblicas adecuadas, la mundializacin qued

en manos del mercado.

Lentamente est surgiendo una conciencia de humanidad que llama a generar una

verdadera gobernanza mundial.

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El concepto de humanidad era de orden filosfico antes de 1940. La humanidad se ha vuelto

sujeto de derecho al finalizar la Segunda Guerra Mundial. Los crmenes contra la humanidad

justifican ahora la creacin de un Tribunal penal internacional. El gran desafo del siglo XXI es

pasar de la nocin de humanidad a la realidad de una comunidad mundial capaz de construir

progresivamente una entidad poltica dotada de nuevas capacidades de regulacin. Esto ya lo intuan

al finalizar la guerra los ciudadanos del mundo y los padres fundadores de la ONU. Los primeros,

por idealismo, quisieron pasar inmediatamente a un gobierno mundial y su movimiento se desgast.

Los segundos, por realismo, redujeron la unin de los pueblos del mundo que queran construir a la

creacin de instituciones interestatales, lo cual, dada la radical heterogeneidad de los Estados, condujo al

naufragio. El gobierno mundial no es algo que pueda hacerse de hoy para maana, pues los

sucesivos arreglos necesarios para adaptar la gobernanza mundial a las nuevas realidades del mundo

no estn a la escala de los desafos. Hace falta una nueva arquitectura, que todava no ha aparecido.

Entretanto, la mundalizacin tiende a reducirse a la globalizacin econmica.

Se observa en la prensa, en los discursos, en los debates, una falta de precisin reveladora en cuanto

al uso de las palabras. En francs, mundializacin (mondialisation) y globalizacin

(globalisation) se usan indistintamente y, en ingls norteamericano, globalisation abarca

una gran cantidad de fenmenos, desde internet hasta el comercio internacional, pasando por

la difusin universal de la cultura norteamericana y el efecto invernadero. Intentemos pues dar

alguna precisin al sentido de estas dos palabras.

La mundializacines la realidad y la conciencia de un destino comn de la humanidad, a la

vez unida y profundamente diversa. La conciencia de estar juntos en el mismo barco, una

frgil biosfera cuyas partes se sostienen mutuamente.

La globalizacin econmica por su parte es la dominacin de las relaciones mercantiles en

todas las esferas de la vida social, dominacin legitimada a su vez por la creencia-principalmente difundida por los pases ricos- de que el progreso comn de la humanidad queda

automticamente garantizado por la libertad de comercio y por el progreso de las ciencias y las

tcnicas.

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Mundializacin y globalizacin

La mundializacin y la globalizacin a menudo se confunden. El idioma ingls no hace diferencia entre

mundializacin y globalizacin, sencillamente porque el primer trmino no existe en su vocabulario.

Mundial se traduce por worldwide y califica, segn los casos, a la economa, al mercado o a la

competencia, a los circuitos de abastecimiento, de produccin o de distribucin. El trmino globalisation o

globalization abarca, sin distincin alguna, todos los fenmenos, procesos e interdependencias que van

alcanzando una escala planetaria. En francs, mondialisation y globalisation a menudo se usan

indistintamente18 pero algunos autores, tal como lo hacemos a lo largo del presente libro, los distinguen

claramente.

Grard Noiriel19 define la mundializacin como un proceso histrico que reagrupa todas las actividades

gracias a las cuales las distintas poblaciones se fueron acercando gradualmente y fueron estableciendovnculos. Segn esta definicin, ese fenmeno ya forma parte de un proceso antiguo que ha tenido tres fases.

La primera es el nacimiento y desarrollo de las civilizaciones antiguas. La segunda fase abarca los siglos XV

y XVI, con el perodo de los Grandes Descubrimientos. Por ltimo, la tercera fase comienza a principios del

siglo XIX con la Revolucin Industrial.

Joseph E. Stiglitz, ex-vicepresidente del Banco Mundial, destaca los factores de la mundializacin actual:

Se trata fundamentalmente de una integracin ms estrecha entre pases y pueblos del mundo que por un

lado obedeci a la considerable disminucin del costo de los transportes y las comunicaciones y,

18 J. Delcourt, Mondialisation ou globalisation: Quelle diffrence?,Dfis de la globalisation: Babel ou pentecte?, dirigido por J. Delcourt y P.

Woot de Trixhe, PUF, Louvain, 2001.

19 G. Noiriel, Lhistorien face aux dfis du XXIe sicle, www.iforum.umontreal.ca, 2001.

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por otro lado, a la destruccin de barreras artificiales para la circulacin transfronteriza de bienes,

servicios, capitales y conocimientos y (en menor medida) de personas. [] La mundializacin est

enrgicamente propulsada por las empresas transnacionales, que hacen circular por encima de las fronteras

no slo capitales y productos sino tambin tecnologas.20

Para otros autores, la mundializacin es un fenmeno global y totalitario a la vez: global porque apunta

a una extensin a escala mundial de las actividades generadoras de ganancias (y slo ellas) y totalitario

porque absorbe todas las esferas de la actividad humana con fines de consumo sin pedir la opinin de

nadie.21

Zaki Ladi seala los cinco grandes acontecimientos alrededor de los cuales se construy la

mundializacin en los ltimos quince aos: la liberalizacin de los mercados financieros, Chernobyl, la

cada del muro de Berln, la aparicin de internet y la conferencia de Seattle. En su opinin : Hay que

entender que la mundializacin no es una simple suma de series estadsticas sobre el comercio y las

inversiones sino tambin una representacin del mundo. La mundializacin es, antes que nada, una

fenomenologa del mundo, pues los hechos nunca son independientes de la manera en que los miramos. A

partir de allpodremos definir la mundializacin como la entrada simblica del mundo a la intimidad social

y cultural de cada sociedad, con los efectos en cadena que se derivan de esta cercana.22

De los cinco fenmenos citados, la liberalizacin financiera concierne la globalizacin, mientras que los

dems se relacionan con la mundializacin.

Otros autores, diferenciando las nociones, hacen hincapi en sus efectos.

20 J. E. Stiglitz,El malestar en la globalizacin, Taurus, Madrid, 2002.21 E. Tassin,Dictionnaire critique de la mondialisation, Le Pr aux Clercs, Pars, 2002.22 Z. Ladi, La mondialisation comme phnomnologie du monde,Projetn282, 2000

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La mundializacin, interaccin generalizada entre las distintas partes de la humanidad, provoca torbellinos

de crecimientos de toda ndole cientficos, tecnolgicos, demogrficos, econmicos, de las ciudades y una

intensificacin de los flujos. Provoca asimismo distorsiones y genera diferencias en todos los niveles,

acentuadas por la generalizacin de las polticas neoliberales. No provoca el fin de la geografa, sino todo lo

contrario: los lugares conservan toda su importancia, aun cuando cambian de valor y de destino utilitario. Al

mismo tiempo estallan las coherencias locales. Con la globalizacin, el control de las redes se vuelve ms

significativo que la gestin de los territorios. Estas transformaciones provocan un desfase entre las

mentalidades, las consecuencias de los avances tecnolgicos y las instituciones polticas. De all surge la

apremiante necesidad de inventar una poltica adaptada a las realidades de la globalizacin.23

En efecto, mundializacin y globalizacin no se miden solamente por sus consecuencias econmicas.

Los dos conceptos no slo describen la difusin espacial y funcional de hechos, redes o relaciones, sino

que son tambin fenmenos vividos y percibidos por personas o grupos, a veces positivamente y a veces de

manera negativa. En consecuencia, las dos nociones se miden tambin en trminos de opiniones, aspiraciones

o temores, tanto ms cuanto que los estudios realizados se difunden a nivel mundial. La conciencia va

creciendo, no slo con respecto a la magnitud de la mundializacin/globalizacin sino tambin en lo relativo a

los problemas y riesgos que la acompaan.24 Hoy en da somos ms sensibles por ejemplo a los riesgos

derivados de la energa nuclear, de la revolucin qumica y biolgica o de la acumulacin de deshechos o de

contaminacin.

23 O. Dollfus, La mundializacin, Ediciones Bellaterra, Barcelona, 1999.24 J. Delcourt, op.cit.

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La mundializacin es un dato ineludible, fuente de crisis pero tambin formidable ocasin de

progreso humano. Se nos impone y nos exige que encaremos inmensas transformaciones en

nuestros sistemas de pensamiento y nuestras instituciones. La globalizacin, en cambio, al igual que

cualquier doctrina econmica y poltica, debe ser lcidamente juzgada por sus efectos, sometida a

un debate que cuestione tanto sus fundamentos conceptuales y culturales como sus prcticas. Dicho

anlisis no deben realizarlo solamente las instancias oficiales, que tienen un inters directo en su

desarrollo, sino tambin los pueblos y los grupos sociales sobre los cuales recaen sus efectos

concretos, tanto negativos como positivos.

La fractura ideolgica actual no pasa entre los pro-mundializacin y los antimundializacin,

sino entre los que piensan que mundializacin y globalizacin son una sola y misma realidad,

conservando el carcter irreversible de la mundializacin y los mecanismos y motores de accin de

la globalizacin y, por otra parte, quienes piensan que se trata de dos realidades que, aunque

obviamente relacionadas, son profundamente diferentes. Para los primeros slo se trata de

completar la globalizacin econmica corrigiendo sus imperfecciones, concretamente mediante una

lucha selectiva contra la pobreza y contra los daos causados al medioambiente. Los segundos

piensan que hay que construir una comunidad humana mundial, capaz de responsabilizarse por su

destino y realizar los cambios necesarios, aun cuando se necesitara para ello cuestionar los

fundamentos conceptuales de la globalizacin. Sin ambigedad alguna, me inclino indudablemente

por la segunda visin.

La democracia est en crisis

En un contexto de mundializacin y de crecimiento de las interdependencias donde la

democracia y el escenario poltico siguen organizndose casi exclusivamente a escala nacional, la

crisis de la democracia es profunda en el momento mismo en que esta ltima se ha vuelto,

ideolgicamente, la referencia universal obligada.

Para ilustrar dicha crisis basta con partir del reciente cataclismo de las elecciones presidenciales

francesas, del fortalecimiento del partido de extrema derecha -el Front National- y del riesgo que

de all se deriva de proponer soluciones inadecuadas, suponiendo por ejemplo que slo

revitalizaremos el debate poltico o reanimaremos el inters de los franceses por la poltica

resucitando la clsica oposicin izquierda/derecha. Quisiera proponer un comentario de simple

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sentido comn al respecto. Dicen que los franceses ya no se interesan por la poltica porque sta no

aborda realmente sus problemas cotidianos. Pero si las grandes cuestiones del porvenir no le

interesan al pueblo, deberamos considerar que la democracia sencillamente ha muerto! Ahora

bien, reconozcamos que no es de asombrarse que todos estemos cansados de escuchar a

responsables polticos que nos explican que todo lo que va bien resulta de su accin y que lo que

va mal es culpa de la mundializacin.

Con la construccin europea, por ejemplo, ha desaparecido la mayor parte de los antiguos

atributos de la soberana nacional, empezando por la moneda y la gestin de la economa

nacional. Hoy en da, incluso la poltica exterior y la defensa dependen ms de procesos colectivos

que de la accin aislada de cada pas. En estas condiciones, el funcionamiento de la accin pblica,

y me refiero aqua sus mecanismos en detalle y no a los grandes principios que a menudo se invocan,

debera ser el objeto central de lo poltico.

Ahora bien, los sucesivos discursos sobre la reforma del Estado, en Francia por ejemplo,

siempre son cambiantes y superficiales a la vez. Nuestros responsables polticos miran al Estado

desde arriba y no demuestran un verdadero inters por poner manos a la obra concretamente.

Saben que una transformacin profunda de la accin pblica, con todo lo que eso implica en cuanto a

evolucin de los conceptos, las culturas, las instituciones y las relaciones con otros actores, es una

aventura a largo plazo, incompatible con la duracin de su mandato. En el plano local a menudo esta

reforma est ms avanzada, en parte porque obviamente es ms sencillo tener un enfoque

integrado de los problemas a ese nivel, pero tambin porque -en la tradicin francesa- las

autoridades locales electas tienen ms posibilidades de ser reelegidas en sus puestos que los

responsables polticos nacionales. A escala nacional, para poder llevar a cabo una profunda

reforma del Estado en el largo plazo, habra que poder construir un consenso entre los partidos

polticos. Esto se opone a la idea de que el escenario democrtico es, necesariamente, unenfrentamiento de visiones contradictorias sobre los mismos temas.

Para rehabilitar el escenario poltico hay que empezar por afirmar que lo poltico es la

construccin de la comunidad y es entonces, por su esencia, la bsqueda de convergencias. Es

bien conocida la paradoja que dice que cuanto ms se parecen los programas polticos, ms

intentan los candidatos resaltar las diferencias. Los equipos polticos pueden construir su negocio

y su razn de ser sobre las diferencias, pero ya no logran convencer a la sociedad de que se sea su

verdadero papel. Como resultado, esta insistencia sobre las divergencias ha impedido analizar a

profundidad la compleja realidad del Estado, anlisis que seguramente habra revelado otras fracturas

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ms all del clsico esquema izquierda/derecha.

Pero esta reflexin ms profunda es indispensable, puesto que una autntica reforma de la accin

pblica y de la gobernanza slo puede hacerse en el largo plazo y requiere entonces la existencia de

una visin fuerte y compartida. El mundo poltico francs ha desperdiciado al respecto tres

ocasiones histricas de cohabitacin (presidente y primer ministro de distintos partidos), entre

1986 y 1988, 1993-1995 y luego 1997-2002. En vez de convertirlos en momentos de neutralizacin

de las fuerzas, podra haberlos interpretado como la voluntad de la sociedad de salir de las antiguas

divisiones para trabajar de una vez por todas en la reforma del Estado.

Al creer que los ciudadanos slo quieren que su gobierno se ocupe de sus problemas

cotidianos se acaba construyendo una ilusoria oposicin entre, por un lado, lo local y el corto

plazo, y, por el otro, lo global y el largo plazo. El discurso sobre los problemas cotidianos de

los ciudadanos termina diciendo: replegumonos sobre el corto plazo y lo local, pero los

ciudadanos saben en el fondo que corto y largo plazo y que local y global son inseparables.

Qu significa la ciudadana si los ciudadanos no tienen la sensacin de estar involucrados en

lo que determina su futuro? Ahora bien, lo que determina su futuro no es ni solamente

cotidiano ni solamente local y no se reduce tampoco al campo clsico del debate poltico. Por

tomar slo un ejemplo, cuando todos somos conscientes de que la evolucin de las ciencias y

de la tcnica es determinante para el futuro, qu significa la democracia si no podemos en

nada influir sobre dicha evolucin? La derecha, por principio y por doctrina, renuncia a lo

poltico, considerando que no tiene por qu meterse con las lgicas privadas que fundamentan

el desarrollo de la produccin y de la ciencia. La izquierda, por mantenerse aferrada a una

antigua visin de la modernidad que supone que la actividad cientfica es buena por

naturaleza, se ha privado de una reflexin sobre las finalidades y el manejo de la ciencia. En

ambos casos, las cuestiones esenciales salen del terreno de la poltica y de la democracia.El mundo poltico seguir en crisis mientras no logre reformular perspectivas claras de

gobernanza, desde lo local hasta lo mundial. Para ello tendr que poner en tela de juicio principios

que desde hace mucho tiempo considera como evidencias. Citar aquslo tres de entre ellos, que

luego abordar ms detalladamente: el momento de la decisin es el momento clave de la actividad

poltica; la distribucin estricta de las competencias entre los distintos niveles de gobernanza es la

condicin necesaria y suficiente para que los electores puedan sancionar a los polticos a travs de

su voto; las polticas sectoriales son las nicas polticas concretas.Al definir el acto poltico de manera tan limitada se mantiene la confusin entre, por una parte, la

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legalidad de las reglas y formas de designacin de los gobernantes, y, por otra, su legitimidad. El

hecho de que una regla haya sido votada no implica necesariamente que la poblacin la sienta como

legtima. El hecho de que alguien haya sido electo no implica necesariamente que se comporte

como verdadero portavoz de la diversidad de intereses de la poblacin.

Esta manera de llevar las cuestiones de legitimidad y de pertinencia de la accin pblica a

cuestiones de legalidad y de eleccin tambin paraliz el debate europeo y mundial. En apariencia,

los nicos intereses que es legtimo confrontar entre sson los intereses nacionales, so pretexto de que

el escenario poltico todava est organizado a escala nacional. En realidad, dichos intere

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