Portafolio nr 1. El informe del Consejo de Estado sobre la
propuesta de reforma del Senado y su1
significado
Levinta Elvira (Erasmus)
REFORMA DEL SENADOEl propsito de este proyecto de investigacin
es hacer propuestas que mejoren el funcionamiento del Senado espaol
como cmara de representacin territorial. En este sentido, las
propuestas se centran en dos bloques, la seleccin de los senadores
y las tareas del senado. Respecto al primero, estudiando otros
pases de nuestro entorno, se presentan diferentes simulaciones que
nos permitan comparar la composicin del Senado si cambiamos el
sistema electoral. Respecto al segundo, tras observar las funciones
de las cmaras altas en pases de nuestro entorno, se enumeraran una
serie de propuestas que sirvan para dar ms protagonismo y
relevancia al Senado. Reforma del Senado. El Consejo de Estado
plantea distintas modificaciones de artculos de la Constitucin para
dar ms poder legislativo a la Cmara alta (artculo 89: "El
procedimiento legislativo se iniciar en el Senado cuando se refiera
a las leyes previstas en los artculos 150, 156.2, 157.3 y 158.2 de
la Constitucin o a materias cuya relevancia autonmica, a juicio del
Gobierno, lo justifique") y para 2
cambiar el actual marco electoral de manera que la eleccin de
senadores sera como sigue. "Cada comunidad autnoma elegir seis
senadores, otro ms por cada milln de habitantes y otro por cada
provincia de su respectivo territorio. Los senadores sern elegidos
por sufragio universal [aunque hay una frmula alternativa propuesta
por el Consejo de Estado para que los seis que corresponden a cada
comunidad se elijan por los parlamentos autnomos], libre, igual,
directo y secre to por los votantes de cada comunidad, en los
trminos que seale la ley orgnica electoral general". La Constitucin
de 1978 ha mantenido la estructura bicameral de las Cortes
Generales que, desde 1834, con la excepcin del perodo de la II
Repblica, ha marcado la ordenacin del poder legislativo en Espaa.
En la economa organizativa del diseo institucional de nuestra
Constitucin, todo rgano constitucional aporta un especfico valor en
la realizacin y actualizacin cotidiana del Estado social y demo
crtico de Derecho. El Congreso de los Diputados y el Senado
representan al pueblo espaol, tal y como proclama el artculo 66.1
de la Constitucin. Ms all de ese comn carcter representativo, el
constituyente quiso atribuir a la Cmara alta un quid alius, un
valor aadido frente al Congreso, al definirla en el artculo 69 como
la "Cmara de representacin territorial La formacin del Senado en
Espaa se realiza a travs de dos procesos distintos. Por un
lado,durante la celebracin de las elecciones generales se eligen
por cada provincia a cuatro senadorespor sufragio universal, libre,
igual, directo y secreto (artculo 69.2 de la Constitucin Espaola).
Adems, las islas mayores eligen tres senadores cada una, las islas
o grupos de islas menores eligen un senador, y las ciudades de
Ceuta y Melilla a dos senadores cada una. La frmula electoral es
mayoritaria, las circunscripciones son multinominales y, a
diferencia del Congreso, las listas son abiertas con orden
alfabtico. Los electores disponen de voto multiple en los distritos
de 2 o ms escaos, limitado a 2 y 3 votos en los distritos de 3 y 4
escaos.Por otro lado, las comunidades autnomas (CC AA) tambin
eligen a sus propios senadores.Les corresponde un nmero fijo de un
senador y se aade uno ms por cada milln de habitantes (art. 69.5
CE). Podramos pensar que la comparacin correcta sera entre Congreso
y senadores electos. Siguiendo este criterio, vemos que a excepcin
de la primera legislatura y la legislatura 1993-1996 (la diferencia
es de 0,15 puntos porcentuales), en el resto de ocasiones la
concentracin siempre ha sido mucho mayor en el Senado que en el
Congreso. Adems, si comparamos el total del Senado con los datos
del Congreso, las cifras no slo no son muy distintas, sino que en 5
de las 9 legislaturas, el Senado exclua ms a las minoras. Estos
resultados son relevantes en el siguiente sentido: la cmara alta es
la cmara de representacin territorial; en cambio, vemos que los
partidos minoritarios, que en gran medida son nacionalistas o
regionalistas, estn mucho ms excluidos en el Senado que en el
Congreso. Por lo tanto, una primera conclusin es que el sistema
electoral no produce los resultados que se esperara de una cmara
con vocacin de representar los intereses de los territorios. El
sistema de representacin ha producido un tercer resultado
importante. Las mayoras del Congreso y el Senado casi siempre han
sido congruentes. Slo existen dos excepciones, se simplifican y
desaparece la posibilidad de bloqueo por cualquiera de las dos
cmaras. Pero entonces: por qu tener dos cmaras? En cambio, si ambas
mayoras difieren y las dos cmaras son influyentes en la redaccin de
leyes, nos podemos encontrar
Tabla 1. Concentracin de escaos para los dos grandes
partidosSenado7 3
Legislatura Congreso6 Total Electos Designados 1977-1979 76,57%
68,00% 68,00% 1979-1982 82,57% 91,34% 93,43% 50,00% 1982-1986
88,28% 87,87% 90,47% 76,19% 1986-1989 82,57% 85,77% 89,5% 71,7%
1989-1993 78,57% 85,77% 88,54% 74,46% 1993-1996 84,86% 82,81%
84,61% 75,00% 1996-2000 82,00% 91,37% 93,37% 84,31% 2000-2004
88,00% 86,58% 88,71% 78,43% 2004- 88,57% 91,89% 93,75% 84,31% 6
Aunque en algunas legislaturas el Partido Socialista de Catalua ha
tenido grupo parlamentario propio, lo hemos considerado tambin
miembro del PSOE. 7 De nuevo, los miembros del PSC tambin son
considerados integrantes del PSOE, aunque en algunas ocasiones estn
en un grupo parlamentario distinto. En las primeras elecciones
democrticas, las CC AA todava no existan, y en la segunda
legislatura, slo fueron designados los senadores de Catalua y Pas
Vasco. El Congreso de los Diputados y el Senado representan al
pueblo espaol, tal y como proclama el artculo 66.1 de la
Constitucin. Ms all de ese comn carcter representativo, el
constituyente quiso atribuir a la Cmara alta un quid alius, un
valor aadido frente al Congreso, al definirla en el artculo 69 como
la "Cmara de representacin territorial". A lo largo del proceso
constituyente se pas de un modelo de Senado de impronta federal,
integrado mayoritariamente por representantes elegidos por las
Asambleas de los Territorios Autnomos" de entre sus miembros (art.
60 del Anteproyecto de Constitucin), a una Cmara mayoritariamente
de eleccin directa en circunscripciones provinciales. Desde un
punto de vista orgnico, el Senado tiene una composicin dual. Por
mandato constitucional, la mayora de los senadores son elegidos por
sufragio universal y directo (art. 69.2, 3 y 4 CE), en tanto que
aproximadamente una quinta parte del total sus miembros son
designados por los parlamentos autonmicos (art. 69.5 CE). Entre las
funciones asignadas al Senado, priman las propias de una segunda
Cmara legislativa. El Senado es ms bien una cmara de segunda
lectura con una intervencin restringida en el ejercicio de la
potestad legislativa. Tal y como se articula constitucionalmente el
procedimiento legislativo, las posibilidades de participacin del
Senado se limitan a la incorporacin de enmiendas o la adopcin de un
veto, a reserva de que el Congreso las acepte o lo levante. Y ello,
adems, en un plazo temporal limitado, pues uno de los fines a los
que responde el artculo 90 CE es el logro de una cierta celeridad
en la tramitacin senatorial. La primaca del Congreso se manifiesta,
tambin, en el ejercicio de las funciones referidas en el artculo
74.2 CE, as como en la funcin de control del Gobierno, en la 4
que tanto el establecimiento de la relacin de confianza como la
exigencia de responsabilidad poltica le corresponde a la Cmara baja
en exclusiva. El nico supuesto de participacin exclusiva y
excluyente del Senado es el previsto en el artculo 155 CE. Los
trabajos de la Cmara dieron como fruto la Reforma del Reglamento
del Senado, aprobada por el Pleno el 11 de enero de 1994, por la
que se cre la Comisin General de las Comunidades Autnomas. Por todo
ello, el Gobierno solicita del Consejo de Estado, en el marco del
informe sobre la reforma constitucional, su pronunciamiento sobre
las siguientes cuestiones: 1.- Las funciones que debe ejercer el
Senado como Cmara de representacin territorial y, en particular, el
mbito material y el grado de partici pacin en el ejercicio de la
potestad legislativa, las tareas que le correspondera desempear
como espacio de concertacin y cooperacin de las Comunidades
Autnomas entre s y con el Estado, y las atribuciones relacionadas
con otros rganos constitucionales. 2.- La composicin ms adecuada
para ejercer esas funciones y expresar la representacin de los
intereses territoriales, as como su articulacin efectiva. 3.- La
posicin institucional del Senado en el seno de las Cortes Generales
en el ejercicio de sus funciones como Cmara de representacin
territorial. 4.- Las consecuencias sistemticas que comportara en el
conjunto de la estructura constitucional la adopcin del
correspondiente modelo de configuracin del Senado.
La representacin territorial:Tanto las provincias como las
comunidades autnomas son muy dispares entre s en lo que respecta a
su poblacin y su extensin territorial. Esto presenta algunos
problemas normativos sobre la idoneidad del tipo de circunscripcin
electoral en la eleccin de la cmara y sobre el peso relativo que
debera concederse a cada factor poblacin, extensin, igualdad en la
representacin. En los sistemas electorales que analizamos ms abajo
consideramos distintas combinaciones de criterios sobre la
importancia de la poblacin y del nmero de provincias (entendido
como una aproximacin al peso territorial). Consideramos tambin la
igualdad como criterio ideal de representacin territorial, as como
variantes en las que la circunscripcin principal es la comunidad
autnoma o sistemas en los que la provincia retiene cierto
protagonismo a la hora de asignar escaos a los partidos. Esta
ausencia de elementos interpretativos predeterminantes que fijen y
cierren de forma ntida el concepto de Cmara de representacin
territorial obliga a construir dicho concepto desde las
elaboraciones tericas de la doctrina, con los prstamos adecuados de
modelos comparados y, sobre todo, por referencia al marco que
ofrece la propia Constitucin. De representacin territorial en un
sentido ms estricto cabe hablar solo cuando la representacin se
articula de manera tal que a travs de ella adquieren voz propia las
diversas partes territorialmente diferenciadas de la comunidad
poltica nica, de la Nacin. Los territorios no son ya simples
circunscripciones electorales, sino la delimitacin espacial de
conjuntos polticos concretos que se incorporan en cuanto 5
tales al proceso de formacin de la voluntad del Estado Una Cmara
de representacin territorial solo existe, en puridad, cuando sus
miembros ostentan una representacin poltica, entendida como
representacin del cuerpo de ciudadanos delimitado por el
territorio, y no del aparato gubernamental de este La solucin ms
radical y tajante a este problema -tambin la ms tradicional- es la
de atribuir el mismo nmero de representantes a todos los
territorios, sea cual fuere su poblacin, de manera que el principio
del valor igual de todos los votos solo opera dentro de cada uno de
ellos, pero no si la comparacin se establece entre territorios
diversos. Esta es la frmula aplicada para configurar el Senado de
los Estados Unidos y el Stnderat suizo, aunque en este ltimo caso
la regla de la igualdad de los territorios result atenuada por la
creacin de los mediocantones, que en la Constitucin vigente ha
llevado a atribuir un solo representante, en lugar de dos, a seis
de los veintisis cantones que integran la Confederacin .
Opciones para la representacin territorial:Lo mas importante es
el peso que dentro de l haya de tener cada territorio, es decir,
bsicamente, cada una de nuestras Comunidades Autnomas. Si hablamos
de funcciones del Senado hay que tomar en cuenta dos ideas
cardinales : a) En primer lugar, la de que el Senado es un rgano
del Estado a travs del cual las Comunidades Autnomas, esto es, el
pueblo espaol contemplado desde la perspectiva de la diversidad,
participan en la reforma constitucional, en la potestad legislativa
y en el control del Gobierno, y no una Cmara de compensacin de las
divergencias eventualmente existentes entre las Comunidades
Autnomas o entre estas y el Estado. Es evidente que su existencia
puede ser til para lo uno y para lo otro, pero esta utilidad
eventual y muy dependiente de circunstancias puramente polticas no
puede ser tomada en consideracin a la hora de configurarlo. Por
esta razn, el buen funcionamiento del modelo requiere
inexcusablemente tanto una ordenacin del sistema que tenga en
cuenta el hecho territorial como la actuacin leal de las partes
respecto del proyecto global, al que aportarn la perspectiva
territorial en cuanto a su definicin, pero sin que ello pueda
significar el predominio de los intereses territoriales. b) En
segundo lugar, la idea de que, sin mengua de la preeminencia que
debe ostentar el Congreso de los Diputados como representacin
unitaria del pueblo espaol, el Senado ha de tener una posicin
propia y significativa como rgano constitucional que, en el
desempeo de la funcin legislativa, no se identifique en ejemplo
expresivo- por su mera capacidad de oponer a las decisiones del
Congreso un veto suspensivo.
Funciones:Potestad Legislativa.El mantenimiento de la
intervencin del Senado en el procedimiento legislativo respecto de
cualquier clase de materias subraya la 6
significacin de la participacin de las Comunidades Autnomas en
las funciones estatales, haciendo presentes los intereses
especficos de aquellas en el proceso de decisin normativa estatal
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ORDINARIO .Hay una reforma que parece
necesaria es la ampliacin de los plazos contenidos hoy en el
artculo 90.2 y 3 de la Constitucin: dos meses para enmendar o vetar
y veinte das naturales en los proyectos declarados urgentes por el
Gobierno o por el Congreso de los Diputados. Son varias las
opiniones doctrinales que se han alzado para subrayar que la
brevedad de estos plazos dificulta mucho la actuacin del Senado
como Cmara de reflexin. Hay quien propone suprimir dichos plazos,
la solucin preferible y que no tendra apreciables
contraindicaciones sera ampliar hasta cuatro meses el plazo
ordinario y flexibilizar el de urgencia, de forma que el Gobierno o
el Congreso de los Diputados que la declare fijen el plazo, que
nunca podr ser inferior a veinte das. Subsistira as la posibilidad
de que en casos extremos de especial urgencia pudiera operar el
apremiante plazo actual (las Leyes de Presupuestos Generales del
Estado vienen tramitndose con carcter preferente, por lo que la
reforma no determinara, por s, alteracin alguna del calendario que
el uso parlamentario ha marcado).El plazo de cuatro meses de que el
Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducir en los
proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de
los Diputados hasta el mximo fijado en la declaracin, sin que en
ningn caso pueda ser inferior a 20 das. El consejo de Estado
propone muchos reformas: El procedimiento legislativo se iniciar en
el Senado cuando se refiera a las leyes previstas en los artculos
150, 156,2, 157,3 y 158,2 de la Constitucin o a materias cuya
relevancia autonmica, a juicio del Gobierno, as lo justifique. Con
la consiguiente reforma del art. 90.1 CE en los siguientes trminos:
Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgnica por la Cmara en la
que se hubiera iniciado el procedimiento legislativo, su Presidente
dar inmediata cuenta al Presidente de la otra Cmara, quien lo
someter a la deliberacin de sta. Si la decisin del Senado en
primera lectura fuera adversa a la tramitacin del proyecto, el
Gobierno podr dirigirse al Congreso de los Diputados con un mensaje
motivado, haciendo constar que el proyecto rechazado es necesario
para el cumplimiento del programa poltico del Gobierno. En tal
caso, y si el Pleno del Congreso as lo acuerda, el procedimiento
legislativo ordinario se iniciar en el Congreso y se seguir por
todos sus trmites. Tambin se propone una reforma del 87.2 en los
siguientes trminos: Las Asambleas de las Comunidades Autnomas podrn
solicitar del Gobierno la adopcin de un proyecto de ley o remitir a
la Mesa del Congreso o a la del Senado una proposicin de ley,
delegando ante la Cmara que corresponda un mximo de tres miembros
de la Asamblea encargados de su defensa.
7
Senado como espacio de concertacin y cooperacin Comunidades
Autnomas entre s y con el Estado.
de
las
Dada la desigual poblacin de las comunidades autnomas, unida a
las peculiaridades de la distribucin geogrfica del voto de los
principales partidos, que un partido o grupo de partidos tenga la
mayora en votos no significa que sea la opcin ms votada en todas
las circunscripciones. Lo mismo sucede con las provincias: es
posible que un partido gane en la mayora de ellas sin ser el
partido ms votado en el conjunto del pas. Como veremos a
continuacin, el Partido Popular puede superar a la izquierda tanto
en la mayora de las comunidades autnomas como en la mayora de las
provincias, aun quedando por detrs en el cmputo global del conjunto
del pas.Pueden diferenciarse dos tendencias doctrinales en la
configuracin del Senado como espacio de concertacin y cooperacin.
En una, domina la consideracin del Senado como Cmara legislativa,
como cauce de participacin de las Comunidades Autnomas en la
legislacin estatal y en el proceso de formacin de la voluntad,
tambin estatal, sin perjuicio de que, en el mbito de la cooperacin
interterritorial, realice funciones de control, seguimiento,
informacin e impulso poltico, y sea foro principal para debate de
grandes cuestiones y solucin de conflictos. En la otra, el Senado
se concibe como una instancia de dilogo y concertacin permanente
entre el Estado y las Comunidades Autnomas, y de estas entre s,
pero no solo para la fijacin de directrices o prevencin de
conflictos, sino como sede general de las relaciones entre el
Gobierno estatal y los ejecutivos autonmicos As en el art. 110 se
incluira que 3. El Senado y sus Comisiones pueden recabar la
presencia de los miembros de los Consejos de Gobierno de las
Comunidades Autnomas, quienes pueden, a su vez, solicitar ser odos
en las sesiones del Senado y de sus Comisiones. COMPOSICION DEL
SENADO: El menor tamao de la Cmara alta, en relacin con la baja, se
identifica con una mayor impronta territorial; identificacin que,
no obstante, est vinculada a otras cuestiones, como la utilizacin
de una frmula electoral mayoritaria, el mandato imperativo o la
unidad de voto de los grupos territoriales. Entonces fue mejor una
reduccin sensible del nmero de Senadores, aunque podra tener
contraindicaciones importantes para la viabilidad de la reforma.
Conviene, en cualquier caso, retener que una cierta limitacin del
nmero total de Senadores puede acentuar su perfil territorial en
concurrencia o en contraste con el que aquellos ya reciben de las
opciones polticas.Tampoco para atender a las funciones que tiene
encomendadas se percibe una demanda generalizada de su incremento,
ni la especializacin que se propone en la reforma ahora acometida
lo hace necesario. El cumplimiento de las funciones senatoriales se
procura mejor a travs de una ampliacin de los plazos actualmente
previstos y de los supuestos en los que han de operar ciertos
mecanismos, que con el incremento del nmero de Senadores.
Conclusiones:8
algunos problemas de la reforma Distribucin de escaos: Los
criterios son los siguientes: atribucin de un mismo nmero de
Senadores a todas las Comunidades Autnomas (el actual); nmero de
Senadores proporcional a la poblacin de la respectiva Comunidad
Autnoma; introduccin de otros datos y, en particular, la vinculacin
con factores territoriales (a. e. nmero de provincias de la
Comunidad Autnoma), teniendo en cuenta la situa cin hoy vigente. A
ellos se aaden los que responden a las peculiaridades de las
Comunidades Autnomas insulares y de Ceuta y Melilla, as como el que
se erija en factor de cierre equilibrador del sistema. La aplicacin
del segundo criterio marca una orientacin hacia la igualdad del
voto, pero tambin difumina el carcter territorial de la
representacin al introducir diferencias entre las Comunidades
Autnomas en el Senado. El mayor o menor efecto que tenga en uno u
otro sentido depende de la fraccin de poblacin que determine la
atribucin de un Senador adicional, de modo que, cuanto mayor sea
esa fraccin, la composicin resultante responder en mayor medida al
principio territorial (ejemplo ilustrativo sera el alemn), mientras
que, cuanto menor sea aquella fraccin, la tendencia ser hacia la
igualdad del voto (esto es, que cada Senador cueste el mismo nmero
de votos o que los costes se aproximen). No obstante, el efecto
democratizador tambin est vinculado al grado de homogeneidad
demogrfica entre los entes territoriales a los que se atribuye un
nmero fijo de representantes, de modo que disminuye al atribuir ese
nmero fijo a las Comunidades Autnomas en lugar de a las provincias.
En el sistema actual, el artculo 69.5 prev un Senador adicional
para cada Comunidad Autnoma por cada milln de habitantes. Una
elevacin de dicha fraccin debilitara y aun podra anular- el ajuste
equilibrador que este criterio trata de introducir atendiendo a la
poblacin, pero su disminucin no viene apoyada por el sentido de la
reforma, orientada a acuar el carcter del Senado como Cmara de
representacin territorial. El tercer criterio supone la introduccin
del nmero de provincias en cuanto medida convencional de la
dimensin territorial y de la diversid ad interna de las Comunidades
Autnomas, como un nuevo factor de correccin sobre el criterio bsico
que se seal en primer lugar (nmero fijo de Senadores por Comunidad
Autnoma). Este factor, por una parte, implica una cierta lnea de
continuidad entre la composicin actual y la futura en lo que a
distribucin de Senadores por Comunidad Autnoma se refiere, y es de
recordar que en el Derecho comparado las reformas de la Cmara alta
rara vez determinan una ruptura radical con la composicin anterior,
fuera de los procesos constituyentes. Por otra parte, la atribucin
adicional de Senadores en razn del nmero de provincias y municipios
que agrupan, con el dato identificador de la Comunidad Autnoma a la
que pertenecen, permite hacer significativas en el Senado la
extensin geogrfica de la Comunidad Autnoma y la diversidad
territorial que entraa. 9
Conviene insistir en que la previsin de estos Senadores
adicionales no contradice la configuracin del Senado como Cmara de
representacin territorial, aunque la matiza al corregir la igualdad
entre todas las Comunidades Autnomas con ponderacin indirecta de la
extensin de su territorio. El artculo 69.2 prev hoy la eleccin de
cuatro Senadores por cada provincia. La sustitucin de un Senado de
base provincial por otro de base autonmica y la importancia que ha
de darse al primero de los criterios expuestos orientan, como se ha
anticipado, a una severa reduccin del nmero de Senadores por
provincia. En qu medida haya de hacerse es algo sobre lo que despus
se volver, una vez sealados todos los criterios que han de tenerse
en cuenta. Tras esto hay que ver la controversia acerca del modelo
de eleccin de los senadores: -por sufragio directo. Se propone un
sistema electoral mayoritario a doble vuelta puede resultar
especialmente atractivo para fortalecer la posicin del Senador y su
vinculacin con el territorio y el electorado. La doble vuelta, sin
embargo, presenta el inconveniente, ms sociolgico que jurdico, de
una excesiva proliferacin de consultas electorales, aadiendo a las
elecciones europeas, estatales, autonmicas y locales una segunda
vuelta en una de ellas. Aunque algunas de las consultas se hagan
coincidir en una misma fecha, la segunda vuelta del Senado exigira,
cabalmente, una nueva jornada electoral. -por las asambleas de las
CCAA. -sistema mixto: ello lleva a tener en cuen ta, como modalidad
estimable, la eleccin directa de una parte de los Senadores: en el
lmite, el Senador adicional por provincia (o los 2 Senadores
adicionales o uno solo de estos dos). Se mantendran as las ventajas
del sistema de eleccin indirecta por los parlamentos autonmicos
(puesto que tal sera el procedimiento seguido en relacin con la
mayor parte de los Senadores), pero, al tiempo, y al coexistir con
la mencionada eleccin directa, se hara efectiva, en el mismo grado
en el que el sistema sera mixto, una conexin directa entre el
Senado y el electorado. Esta conexin sera ms vigorosa al operar,
naturalmente, el escrutinio mayoritario a una o a dos vueltas. A
fin de cuentas se determinan varias cuestiones en el informe: a) En
una de ellas, po r la que este Consejo de Estado muestra una
moderada preferencia, la eleccin de todos los Senadores sera por
sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. Las elecciones
se celebraran simultneamente con las de las Asambleas legislativas
autonmicas. Las normas relativas al sistema de escrutinio quedaran
encomendadas a la ley orgnica electoral general que, a su vez,
podra contener alguna remisin a los Estatutos de Autonoma, sin que
esta materia deba agotarse aqu. b) En la otra, la eleccin de la
mayor parte de los Senadores el nmero fijo atribuido por cada
Comunidad Autnoma y los que le correspondan por razn de su
poblacin- se hara por las Asambleas legislativas. En cuanto al
sistema de eleccin, tratndose de un rgano estatal, la Constitucin
misma habra de fijar los criterios 10
esenciales, dejando acaso alguna concrecin a los Estatutos. Una
frmula mayoritaria coadyuvara a la unidad de criterio en el Senado
de cada Comunidad Autnoma y, si es un sistema mayoritario puro,
podra dejar fuera de la Cmara a partidos con presencia cualificada
en su respectiva Comunidad Autnoma. En el sistema actual se impone,
desde la Constitucin, el carcter proporcional de la representacin
correspondiente a la designacin por las Asambleas legislativas,
carcter que queda muy matizado por su escaso nmero. El Tribunal
Constitucional ha hecho una interpretacin amplia de esta exigencia,
excluyendo solo un sistema mayoritario puro o de mnima correccin. A
la vista de ello, la previsin podra mantenerse en trminos
semejantes a los actuales. El Senador o los Senadores adicionales
atribuidos a la Comunidad de acuerdo con el nmero de las provincias
se elegiran directamente por la poblacin de la Comunidad Autnoma,
en circunscripcin provincial y por un sistema mayoritario. A lo
anterior ha de aadirse una regla especial para las Ciudades
Autnomas de Ceuta y Melilla. La alternativa principal en este punto
radica entre atribuir su designacin a la Asamblea o prever su
eleccin directa por la poblacin. Al no apreciarse aqu razones para
cambiar el sistema vigente, teniendo en cuenta que las Asambleas de
Ceuta y Melilla no son, en rigor, rganos legislativos, y dada la
mayor virtualidad que el principio democrtico tiene en la eleccin
directa, debe ser esta la opcin propuesta. Los vecinos de Ceuta y
Melilla no han de ser los nicos de todo el territorio nacional que
no participen directamente en la eleccin de Senadores. Como
PROPUESTAS respecto al mandato se dice que: a) A la vista de lo
anterior, el Senado quedara configurado como Cmara permanente, con
renovaciones parciales y sucesivas, que se produciran con ocasin o
a consecuencia de las elecciones autonmicas a las Asambleas
legislativas de las Comunidades Autnomas y con la nica excepcin del
supuesto constitucional de disolucin del Senado previsto en el
artculo 168 de la Constitucin. b) El principal artculo afectado por
la reforma propuesta sera el 69, cuyos trminos podran ser del
siguiente o parecido tenor, tomando a titulo indicativo algunos de
los supuestos sobre los que se ha razonado (los que adoptan como
base un nmero fijo de 6 Senadores por Comunidad Autnoma). Artculo
69. 1. El Senado es la Cmara de representacin territorial. 2. Cada
Comunidad Autnoma elegir seis Senadores, otro ms por cada milln de
habitantes y otro por cada provincia de su respectivo territorio.
Los apartados 3, 4 y 5 podran decir, en una versin A, que, en su
conjunto, puede resultar preferente: 3. Los Senadores sern elegidos
por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto por los
votantes de cada Comunidad Autnoma, en los trminos que seale la ley
orgnica electoral general. La eleccin coincidir con la que se
celebre a la Asamblea legislativa de la Comunidad Autnoma, 11
salvo en el supuesto de disolucin del Senado previsto en el
artculo 168, en el que coincidir con las elecciones al Congreso. 4.
Cada una de las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla elegir dos
Senadores en los mismos trminos previstos en el apartado 3. La
eleccin coincidir con la que se celebre para la constitucin de la
Asamblea de la Ciudad Autnoma, con la misma salvedad establecida en
el apartado 3. 5. El mandato de los Senadores termina con la toma
de posesin de los nuevos Senadores proclamados electos y, en su
caso, en la fecha de disolucin del Senado. Los apartados 3, 4 y 5
podran decir, en una versin B: 3. En cada provincia se elegir un
Senador por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto,
mediante escrutinio mayoritario y siendo elegido el candidato que
ms votos obtenga, cualquiera que sea su nmero. La eleccin coincidir
con las elecciones autonmicas, salvo en el supuesto de disolucin
del Senado previsto en el artculo 168, en el que coincidir con las
elecciones al Congreso. El resto de los Senadores ser elegido por
la Asamblea legislativa de acuerdo con lo que establezca el
Estatuto de Autonoma respectivo, que asegurar la adecuada
representacin proporcional. 4. Cada una de las Ciudades Autnomas de
Ceuta y Melilla elegir dos Senadores mediante un sistema
mayoritario igual al previsto en el apartado 3. La eleccin tendr
lugar coincidiendo con la que se celebre para la constitucin de la
Asamblea de la Ciudad Autnoma, con la misma salvedad establecida en
el apartado 3. 5. El mandato de los Senadores termina con la toma
de posesin de los nuevos Senadores designados por la respectiva
Asamblea legislativa o de los proclamados electos en la respectiva
provincia o Ciudad Autnoma y, en su caso, en la fecha de disolucin
de la Cmara. c) Estas propuestas han de ser modificadas, bien para
complementar, bien para sustituir alguna de las previsiones, si se
opta por acoger otras sugerencias apuntadas a lo largo del Informe,
con los textos resultantes de las correspondientes variantes
acogidas. 4. Posicin institucional del Senado en el seno de las
Cortes Generales en el ejercicio de sus funciones como Cmara de
representacin territorial En el informe tambin se trata la cuestin
de la disolucin de la cmara, dicindose que En el artculo 99.5,
bastara una modificacin mnima, sustituyendo ambas Cmaras por esta
Cmara. El citado precepto podra tener el siguiente o parecido
tenor: Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la
primera votacin de investidura, ningn candidato hubiere obtenido la
confianza del Congreso, el Rey disolver esta Cmara y convocar
nuevas elecciones con el refrendo de su Presidente. En el artculo
115, la modificacin propuesta limitara su previsin al Congreso de
los Diputados, con lo que su apartado 1 pasara a decir: 1. El
Presidente del Gobierno, previa deliberacin del Consejo de
Ministros y bajo su 12
exclusiva responsabilidad, podr proponer la disolucin del
Congreso de los Diputados, que ser decretada por el Rey. El decreto
de disolucin fijar la fecha de las elecciones. Conforme a lo que es
prctica usual, debera preverse que, hallndose disuelto el Congreso,
se suspenden las sesiones ordin arias del Senado. Por ello, en el
artculo 73.1 se aadira un prrafo, tras punto y seguido, que dijera:
Expirado el mandato del Congreso o en caso de su disolucin, el
perodo de sesiones del Senado quedar en suspenso hasta la
constitucin del nuevo Congreso. Habra que modificar,
consecuentemente, el artculo 72.2: 2. Las Cmaras eligen sus
respectivos Presidentes y los dems miembros de sus Mesas. La
eleccin en el Senado tendr lugar una vez constituido el Congreso de
los Diputados despus de un proceso electoral. Las sesiones
conjuntas sern presididas por el Presidente del Congreso y se
regirn por un Reglamento de las Cortes Generales aprobado por
mayora absoluta de cada Cmara. Con todo esto se pretende mejorar
nuestro bicameralismo ya que El Senado se encuadra en un sistema
bicameral no paritario. La posicin actual del Senado en el seno de
las Cortes Generales ha llevado a calificarlo comnmente y desde el
punto de vista doctrinal como un rgano de relevancia menor en el
bicameralismo imperfecto diseado por la Constitucin de 1978. Con la
reforma propuesta, aun manteniendo el centro de gravedad del
procedimiento legislativo en el Congreso, se aumenta de manera
notable el peso especfico del Senado, mejorando su lugar en la
escala que mide la funcionalidad y efectividad de las Cmaras. Como
Cmara de reflexin o de segunda lectura recibe un superior
reconocimiento que alcanza a su propio funcionamiento- al ampliarse
los plazos para su intervencin en el procedimiento legislativo
ordinario. El mayor nmero y rango de competencias por mor de la
especializacin legislativa en mbitos de incidencia autonmica es,
quiz, el perfil que, junto a los cambios en la composicin,
comportara una diferenciacin ms significativa en la posicin del
Senado por contraste con la situacin actual, a la vez que simboliza
tambin, de modo ms expresivo, su viraje territorial. Asimismo, el
propugnado aumento de los supuestos en los que las discordancias
entre las dos Cmaras de las Cortes Generales intentaran dirimirse a
travs de una Comisin Mixta servira para elevar el nivel de
participacin del Senado en la formacin de la voluntad comn. En todo
caso, la unidad de decisin que ha de emanar del rgano
parlamentario, las Cortes Generales, demanda y justifica el m
antenimiento final de una preeminencia del Congreso de los
Diputados, siendo el Senado rgano del Estado. Como se ha dicho, el
Senado representa tambin al pueblo espaol, pero, al hacerlo como
suma de partes, ha de ocupar un lugar que cede ante el Congreso de
los Diputados, en cuanto este representa al pueblo en su unidad, in
toto. Lo anterior permite afirmar que con la reforma puede
alcanzarse un bicameralismo ms equilibrado, aunque no homogneo,
sino desigual competencialmente y, en todo caso, no paritario. Se
dice que desde el punto de vista funcional, la posicin del Senado
dentro de las 13
Cortes Generales se fortalecera en dos dimensiones: de un lado,
a travs de la potenciacin de competencias que ya ostenta; de otro,
por atribucin de competencias ex novo. En todo caso, se parte del
mantenimiento, como mnimo, de sus funciones genricas actuales,
derivadas del artculo 66.2 de la Constitucin. La especializacin
competencial ni presupone una prdida de funciones no territoriales
ni redunda en una monopolizacin de funciones territoriales por
parte de esta Cmara. La posicin del Senado se reforzara en
cuestiones de enfoque o signo territorial: atribucin al Senado de
la primera lectura en la tramitacin parlamentaria de ciertos
proyectos legislativos y posibilidad de toma en consideracin,
incluso en exclusiva, de proposiciones de ley de las Asambleas
legislativas autonmicas. El Senado, como espacio de concertacin y
dilogo de las Comunidades Autnomas entre s y con el Estado, ofrece
un cauce en sede parlamentaria para las cuestiones y relaciones
que, por su naturaleza o por su contexto, tengan un foro adecuado
en l y, por consiguiente, con una funcionalidad acotada a ese
mbito, sin absorcin ni suplantacin de los rganos
intergubernamentales de cooperacin y coordinacin. En respuesta a un
dficit experimentado en la prctica poltica y sealado con reiteracin
por la doctrina, ello implica el ofrecimiento de un mbito de
encuentro institucional y propicio para el incremento de la
multilateralidad que deriva de los intereses comunes de las
Comunidades Autnomas (de todas o de algunas) y de la existencia de
un inters general, equilibrando as el bilateralismo
extraparlamentario, e incluso tambin parlamentario, con que hasta
el presente se han venido abordando la mayora de los asuntos entre
el Estado central y las Comunidades Autnomas y que se ha revelado
disfuncional, en ocasiones, para el gobierno del Estado. En virtud
de la nueva composicin, el Senado adquiere un carcter permanente o
continuado (con la nica excepcin del supuesto de disolucin ex
artculo 168) y, en consecuencia, el mandato de los Senadores se
hace tambin, desde el punto de vista temporal, independiente del de
los Diputados. Todos estos aspectos redundan en una posicin ms
ntidamente diferenciada del Senado respecto del Congreso de los
Diputados que la que existe en la act ualidad. En definitiva, podra
decirse que el Senado resultante de las modificaciones en torno a
las que se reflexiona en el presente Informe aparecera en el
sistema constitucional espaol como una Cmara parlamentaria de
carcter permanente, integrada en las Cortes Generales, de mayor
peso especfico que el actual, aunque sin paridad con el Congreso de
los Diputados, con ms atribuciones diferenciadas de este y que, a
travs de su nueva composicin y funciones, canaliza la participacin
de las Comunidades Autnomas en la formacin de la voluntad del
Estado como expresin de la representacin territorial. En
definitiva, de estos resultados no podemos concluir que haya una
fuerte demanda de reforma del Senado. Pero los ciudadanos perciben
que es una cmara de segunda categora en la medida en que la conocen
menos y le dan menos importancia que al Congreso.Quizs una reforma
del Senado cambiara estos patrones. 14
