Rapport werkgroep Duurzaamheid

ten behoeve van de Studiegroep Duurzame Groei

juli 2016

2

Inhoud

A. Analyse .......................................................................................................................... 3

Thema 1: Transitie naar een CO2-arme economie ................................................................ 7

Thema 2: klimaatinnovatie voor de transitie naar een CO2-arme economie ........................... 16

Thema 3: Circulaire economie ......................................................................................... 19

B. Uitwerking beleidsthema’s .............................................................................................. 23

Bijlage 1: Nederlands innovatie-instrumentarium verdeeld over de verschillende fases* ............ 38

Bijlage 2: Samenstelling werkgroep .................................................................................... 39

3

A. Analyse

Een duurzame ontwikkeling is een ontwikkeling die voorziet in de behoeftes van de huidige

generatie zonder het vermogen van toekomstige generaties om in hun behoeftes te voorzien te

beperken1. In deze context wordt ook wel gerefereerd aan de begrippen ‘people, planet and profit’.

Hiermee wordt benadrukt dat duurzame ontwikkeling gaat over een balans vinden tussen het

realiseren van doelen op sociaal, ecologisch en economisch terrein.

Duurzaamheid raakt aan verschillende grote maatschappelijke uitdagingen, wereldwijd en ook in

Nederland. Denk aan de uitdagingen rond verduurzaming van de energievoorziening, rond

voedsel, biodiversiteit, materiaalgebruik en bodem- water en luchtkwaliteit. Denk daarbij ook aan

de voetafdruk die Nederlandse consumptie wereldwijd heeft op natuur en milieu, net als de impact

op de werk- en leefomstandigheden van de mensen die producten voor de Nederlandse economie

maken. In het algemeen wordt ervan uitgegaan dat er alleen sprake is van duurzame groei als

economische groei niet ten koste gaat van het milieu, leefomgeving en sociale omstandigheden.

Indien maatschappelijke uitdagingen niet geadresseerd worden, kunnen ze het toekomstig

verdienvermogen ondermijnen.

Een ontwikkeling richting duurzame productie en consumptie biedt ook kansen voor de

Nederlandse economie. Door een inzet op innovatie gericht op maatschappelijke uitdagingen

draagt Nederland bij aan oplossingen voor maatschappelijke uitdagingen wereldwijd en wordt

tegelijkertijd het Nederlandse verdienvermogen behouden. De benodigde innovatieve oplossingen

zijn zowel technologisch als maatschappelijk en institutioneel van aard en vragen om

samenwerking van meerdere partijen.

Doelstellingen op het gebied van duurzaamheid

De 2030 Agenda voor Duurzame Ontwikkeling, met daarin Sustainable development goals

(SDG’s)2, is in september 2015 in VN-verband vastgesteld. De SDG’s vertegenwoordigen 17

doelen op terreinen als armoede, ongelijkheid, klimaat, biodiversiteit en economische groei. Bij de

beoordeling van de sociale indicatoren van de SDG’s heeft Nederland als hoogontwikkeld land een

voordeel. Milieubeleid kent een sterke Europese component. Veel milieugerelateerde SDG’s worden

geheel of gedeeltelijk afgedekt door bestaande doelstellingen, veelal afgesproken in EU-verband.3

Het huidige kabinet zal rond de zomer van 2016 een eerste reactie geven die ingaat op nationale

implementatie van de SDG’s. Volgende kabinetten zullen de inspanningsverplichting kennen om de

SDG’s te implementeren en te rapporteren over de voortgang. Daarbij zal Nederland – net als

andere landen – bezien welke doelen in Europees verband in beleid worden omgezet en welke

doelen intensievere nationale aandacht vragen.

Klimaatverandering is zowel door experts en beslissers uit het netwerk van het World Economic

Forum

(WEF, 2016) als door wetenschappers (Rockström, 2015) benoemd tot grootste wereldwijde

risico. Tijdens de COP21 in Parijs in december 2015 hebben landen wereldwijd afspraken gemaakt

om de opwarming van de aarde te beperken tot ruim beneden 2 graden Celsius, met het streven

deze te beperken tot 1,5 graad. Dit is een doorbraak waarbij landen wereldwijd zich binden aan

het formuleren van steeds strenger wordend beleid om de ambities van Parijs te realiseren.4

1 Brundtland-definitie (UN, 1987) 2 De SDG-targets laten aanzienlijke ruimte voor interpretatie. Landen worden opgeroepen om de mondiale

SDG’s te vertalen naar nationale doelstellingen en beleid. Het lijkt logisch om dit op EU-niveau te doen,

aangezien veel bestaande milieudoelstellingen op EU-niveau zijn afgesproken (PBL, 2016). 3 PBL, 2016. Alleen op het gebied van duurzaamheidseducatie zijn nog geen Europese doelstellingen vastgelegd. 4 Op diverse terreinen zijn daarnaast bekende en minder bekende afspraken gemaakt. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de AICHI-doelen voor biodiversiteit of bi- en multilaterale afspraken over de kwaliteit van rivierwater.

4

Waar staat Nederland nu

Volgens de laatste monitor Duurzaam

Nederland5 ging groei in Nederland in de

periode 2001-2013 samen met een

daling van de milieudruk (‘absolute

ontkoppeling’) op alle terreinen behalve

wat betreft energieverbruik. Tussen

energieverbruik en bbp is slechts sprake

van relatieve ontkoppeling.6 Op de

terreinen energie en klimaat, lokale

milieukwaliteit (fosfor- en

stikstofoverschot, kwaliteit

oppervlaktewater), biodiversiteit en

handel, hulp en grondstoffen kent

Nederland een lage internationale

positie vergeleken met andere EU-

landen. Bron: CBS, 2014

Onder de paraplu van vergroening/groene groei wordt momenteel beleid gevoerd op de terreinen

energie en klimaat, water, mobiliteit, voedsel, gebouwde omgeving, van afval naar grondstof en

circulaire economie en biobased economy. Dit gaat in wezen over twee transities: de transitie naar

een emissiearme economie en de transitie naar een circulaire economie. Deze deels

samenhangende transities zijn gericht op het beperken van de emissies naar lucht, water en

bodem en het in stand houden van biodiversiteit en natuurlijke hulpbronnen. Beleid richt zich op

de pijlers marktprikkels, stimulerende wet- en regelgeving, innovatie, publiek-private

samenwerking en vergroening via hulp, handel en investeringen. Een overzicht op hoofdlijnen van

de beleidsinspanningen is opgenomen in de tussenbalans groene groei van het Kabinet. 7

Werkgroep agendeert twee grote transities

Duurzaamheid is een heel breed en veelomvattend begrip en een terrein waar meerdere grote

uitdagingen liggen. De werkgroep duurzaamheid is- als een van de 11 werkgroepen onder de

studiegroep- gevraagd om voor een volgend kabinet op maximaal drie thema’s een beperkt aantal

concrete beleidsopties te formuleren die positief bijdragen aan het verdienvermogen of welvaart in

de brede zin van Nederland. De werkgroep heeft – mede gezien de beperkte doorlooptijd- niet de

ambitie om uitputtend te zijn of met haar adviezen te dubbelen ten opzichte van trajecten waar de

kamer dit jaar over geïnformeerd wordt. De onderscheiden beleidsopties zijn niet doorgerekend op

hun economische en milieueffecten. De inschatting van die effecten blijft dus grotendeels

kwalitatief. Waar mogelijk is op basis van andere studies een indicatie van het verwachte effect

vermeld. De werkgroep ziet twee grote transities op Nederland afkomen die zowel een uitdaging

zijn als kansen zullen bieden voor een duurzame economische ontwikkeling van Nederland. De

uitdagingen en kansen van deze transities beperken zich niet tot Nederland. Deze transities zijn:

5 CBS, 2014 6 Relatieve ontkoppeling: economische groei is sterker dan de groei van de milieudruk 7 Tussenbalans groene groei, 2015

Box: Overlappende en conflicterende duurzaamheidsdoelen

Hoewel duurzaamheiddoelen in elkaars verlengde kunnen liggen (bijv. verbetering luchtkwaliteit en

vermindering uitstoot van broeikasgassen door elektrificatie van stadsbussen) zijn er ook tal van

voorbeelden dat duurzaamheiddoelen met elkaar op gespannen voet staan, zoals behoud van

biodiversiteit en inzet van biobrandstoffenof klimaat, water- en bodemkwaliteit versus dierenwelzijn

(koeien in de wei of op stal). Van belang is hier oog voor te hebben en zover mogelijk op zoek te

gaan naar synergie.

5

1. de transitie naar een CO2-arme economie

De relatie tussen de uitstoot van broeikasgassen en klimaatverandering is inmiddels onomstreden.

In het klimaatakkoord in Parijs in 2015 is afgesproken de broeikasgasemissies wereldwijd richting

2050 drastisch te beperken. Het verdrag is na ratificatie juridisch bindend8. Namens de lidstaten

heeft de Europese Unie het bod ingediend om in 2030 de uitstoot van broeikasgassen binnen de

eigen grenzen met ten minste 40% te reduceren ten opzichte van 1990. Dit bod is ambitieus

vergeleken met het bod van andere grote economische blokken.9

Dit betekent in de eerste plaats dat Nederland net als de andere EU-lidstaten, voor de opgave

staat een transitie door te maken naar een CO2-arme economie. Deze transitie is kostbaar. De

transitie zal een substantiële impact hebben op de (structuur van de) Nederlandse economie. De

Nederlandse industrie is momenteel immers gespecialiseerd in CO2-intensieve processen. Dit

betekent dat de Nederlandse economie relatief sterk kan worden geraakt door klimaatbeleid.

Daarbij geldt dat een abrupte overgang de economische groei kan schaden. Het doormaken van

een geleidelijke en geloofwaardige transitie beperkt de economische kosten. De transitie wordt

gefaciliteerd door een bijdrage van duurzame technieken en diensten die deels in Nederland en

deels in andere landen ontwikkeld worden.

Thema 1 schetst belangrijke uitdagingen voor de transitie in Nederland met de volgende

beleidsopties:

Stelselherziening warmtelevering

Stimulering van vergaande CO2-reductie bij particuliere woningeigenaren

Uitrol slimme laadinfrastructuur voor waterstof en elektrisch vervoer

Daarnaast zullen wereldwijd markten ontstaan voor CO2-arme oplossingen en oplossingen die

bijdragen aan aanpassing aan klimaatverandering. Wereldwijd ligt een enorme innovatie-opgave

om de transitie tegen acceptabele kosten en ingebed in de maatschappij in te zetten. Door een

inzet op innovatie draagt Nederland zijn steentje bij, verduurzaamt het zijn verdienvermogen en

versterkt het zijn concurrentiepositie. Om padafhankelijkheid tegen te gaan is naast het generieke

innovatiebeleid een aparte focus op klimaatinnovatie nodig in de vorm van fundamenteel en

toegepast onderzoek, demonstratie en eerst uitrol.

Thema 2 schetst een mogelijke inzet op klimaatinnovatie voor Nederland met de volgende

beleidsopties:

R&D-regeling gericht op CO2-reductie

Demonstratieregeling

Overheid als launching customer

Oprichting investeringsfonds eco-innovaties

Gezien het belang van het klimaatvraagstuk en het feit dat actie op twee fronten gevraagd wordt,

zowel bij het inzetten van de transitie in Nederland als bij de inzet op innovatie voor de

wereldwijde transitie zijn aan deze transitie twee thema’s gewijd.

2. de transitie naar een circulaire economie

Efficiënt gebruik van grondstoffen is een bron van duurzame economische groei. Een transitie naar

een circulaire economie draagt bij aan het behalen van de mondiale doelen op het terrein van

klimaat en biodiversiteit en borgt dat natuurlijke hulpbronnen niet uitputten. Een circulaire

economie gaat uit van de herbruikbaarheid van materialen en natuurlijke hulpbronnen. Verlenging

van de levensduur van producten, grondstoffen en materialen staat centraal. Hierdoor vermindert

de hoeveelheid afval, blijven waardevolle grondstoffen in de keten, is van het uitputten van

8 dit is nog geen vanzelfsprekendheid. Zo heeft Verenigde Staten het Kyoto-verdrag ondertekend, maar niet geratificeerd. Het klimaatplan van president Obama is recent door het hooggerechtshof verworpen. Indien het bod van andere economische blokken wereldwijd hier in de komende aanleiding toe geeft kan in de Europese Unie discussie ontstaan over aanscherping van de EU-doelstelling voor 2030 of latere jaren. 9 PBL, 2015

6

bronnen geen sprake meer en voorzien we duurzaam in onze welvaart. Duidelijk is dat de

(beleids)ontwikkelingen in de circulaire economie in de kinderschoenen staan en verdere duiding

en beleidsontwikkeling behoeven.

Thema 3 schetst een eerste verkenning van mogelijke beleidsopties om de circulaire economie

verder te bevorderen met de volgende beleidsopties:

Ketens verduurzamen: (inter)nationaal circulair ketenregisseur en Platforms

ketenverduurzaming MKB

Investeren in circulaire economie bij bedrijven

Bevorderen recycling door invoering van een brede afvalstoffenbelasting

Stimuleren van het circulair inkopen in inkoopbeleid van de overheid

In andere werkgroepen komen duurzaamheidsvraagstukken ook aan de orde. Het gaat onder

andere om fiscale vergroening in de werkgroep fiscaliteit, de opzet van een groene

investeringsbank in de werkgroep financieringslandschap, beprijzingsvarianten en duurzame

mobiliteit in de werkgroep bereikbaarheid en een grotere focus op maatschappelijke uitdagingen in

de werkgroep wetenschap, onderzoek, ontwikkeling en innovatie. De werkgroep wetenschap,

onderzoek, ontwikkeling en innovatie (WOOI) besteedt daarbij in algemene zin aandacht aan

innovatie gericht op maatschappelijke uitdagingen. Waar relevant wordt naar de uitwerking van de

andere werkgroepen verwezen.

Transities vragen maatschappelijke beweging

De werkgroep is gevraagd om voor een volgend kabinet concrete beleidsopties te formuleren.

Focus van dit rapport ligt daarom op overheidsingrijpen. Transities kunnen echter alleen in een

maatschappelijke context plaatsvinden. Dit vraagt om een gezamenlijke inspanning van

ondernemers, burgers, kennisinstellingen, NGO’s en de overheid. Duidelijk is dat bij een deel van

de samenleving veel energie bestaat om zelf actie te ondernemen op een of meerdere specifieke

deelterreinen. Advies van de werkgroep is daarom om nadrukkelijk in overleg te treden met

partijen en om te bezien in hoeverre de overheid een rol kan spelen bij het ondersteunen van deze

initiatieven. Waar nodig kan de overheid de maatschappelijke transitie versterken door het

bijeenbrengen van maatschappelijke partijen, door ruimte te geven aan deze partijen, door een

gedeeld streefbeeld ontwikkelen, door het beschikbaar maken van kennis en door onderlinge

afspraken van partijen te helpen borgen, door belemmeringen in wet- en regelgeving weg te

nemen en door het sluiten van green deals.

7

Thema 1: Transitie naar een CO2-arme economie

De transitie naar een CO2-arme economie zal een substantiële impact hebben op de Nederlandse

economie. De Nederlandse industrie is gespecialiseerd in CO2-intensieve processen en gaswinning

levert op dit moment nog een significante bijdrage aan de Nederlandse economie. Dit betekent dat

de Nederlandse economie relatief sterk kan worden geraakt door klimaatbeleid. 10 Daarbij geldt dat

hoe sneller de overgang moet worden gemaakt, des te groter de kans op schoksgewijze

aanpassing is. De economische kosten van een transitie zijn waarschijnlijk beheersbaar, indien de

transitie tijdig wordt ingezet en geleidelijk kan plaatsvinden11. Vanwege de grote technologische

onzekerheden bestaat er een spanning tussen snelle actie tegen relatief hoge kosten en toepassing

van meer onzekere, goedkopere opties in de toekomst. Speciale aandacht daarbij is nodig voor

infrastructuur met een levensduur van meerdere decennia, zoals gebouwen, nieuw te bouwen

transportnetten en installaties voor grootschalige energie-opwekking. Immers, het is plausibel dat

deze infrastructuur tussen nu en 2050 nog slechts een of enkele malen vervangen zal worden. Een

plotselinge en geforceerde ingreep om een versnelde transitie af te dwingen is daarentegen

economisch gezien minder verstandig. Deze zorgt voor hoge aanpassingskosten en zal naar

verwachting leiden tot een negatieve economische groeischok. Het doormaken van een geslaagde

transitie vraagt daarom om een heldere langetermijnvisie inclusief investeringsagenda en om

aandacht voor de infrastructurele vraagstukken en financiering, waarbij zowel voortgang wordt

gemaakt met implementatie als met de ontwikkeling en toepassing van innovatieve oplossingen.

Robuust en voorspelbaar beleid houdt rekening met onzekerheden. Het omgaan met

(technologische) onzekerheden is daarom ook inherent onderdeel van een effectieve en efficiënte

transitie.

Lessen IBO CO2 m.b.t. de vormgeving van het lange(re) termijn klimaatbeleid

Zorg voor een adequate (internationale) beprijzing van broeikasgassen, primair in EU-verband.

In principe zou de huidige lage prijs van een emissierecht onder het ETS geen probleem

hoeven zijn indien men erop vertrouwt dat de geplande afname van het aantal rechten leidt tot

de geplande afname van emissies. Indien men hier echter risico’s ziet, zoals het ontbreken van

prikkels voor investeringen in CO₂-reductie en innovatie, dan zijn er meerdere opties om naar

een betere beprijzing te streven. Dit kan bijdragen aan een verdere versterking van

investeringen in CO2-reductie en innovatie en kan onder meer worden bereikt door het sneller

laten dalen van het plafond, het overschot van emissierechten uit de markt halen en het

opkopen van rechten. Aanvullend kan nationaal beleid worden overwogen met het oog op de

lange termijntransitie en om lock-in effecten in vervuilende technieken te voorkomen;

Stimuleer klimaatinnovatie naast het CO2-reductiebeleid en generieke innovatiebeleid. Naast

het generieke innovatiebeleid is een aparte focus op klimaatinnovatie nuttig in de vorm van

fundamenteel en toegepast onderzoek en demonstratieprojecten om padafhankelijkheid tegen

te gaan.

Bevorder de aanleg van de benodigde infrastructuur voor klimaatvriendelijke technologie.

Investeringen in infrastructuur moeten er niet toe leiden dat technieken met een hoge CO2-

uitstoot langer rendabel blijven dan noodzakelijk (lock-in).

Hanteer als overheid een brede, adaptieve portefeuillebenadering bij de inzet op technieken,

voor de doelstellingen op de lange termijn zijn immers vele technieken nodig om de

emissiereductie te behalen. Met een portefeuillebenadering kunnen kansen en risico’s worden

gespreid over de sectoren en in de tijd.

Stuur primair op de reductie van CO2-uitstoot, de focus op andere neven/subdoelen dan CO2 is

inefficiënt als een CO2-uitstootdoel en het daarbij ingezette instrumentarium al goed aansluit

bij het beleidsdoel: tegengaan van klimaatverandering.

Borg dat de overheid koersvast is, zodat investeerders weten waar ze aan toe zijn.

10 DNB, 2016 11 Stern (2008) en Acemoglu e.a. (2012) in DNB (2016)

8

Huidige doelstellingen In Europees verband is afgesproken om de uitstoot van broeikasgassen binnen de eigen grenzen

ten opzichte van 1990 te reduceren met 20% in 2020, met ten minste 40% in 2030 en met 80-

95% in 2050.12 Voor de elektriciteitssector en de grote energie-intensieve industrie is een

Europees emissiehandelsysteem (ETS) ingevoerd. Door het dalende emissieplafond wordt

gegarandeerd dat de Europese uitstoot in deze sectoren met 21% verminderd is in 2020 en met

43% in 2030 ten opzichte van 2005.

Voor de niet-ETS-sectoren zijn per lidstaat nationale bindende doelen afgesproken. Nederland

haalt zijn doelstelling in de periode 2013-2020 naar verwachting ruimschoots. Volgens de laatste

prognoses komt Nederland uit op een emissiereductie van 21,5% in 2020 bij een doelstelling van

16% in 202013. In 2017 wordt naar verwachting Europese afspraken gemaakt over de verdeling

over de lidstaten van de opgave voor de periode 2021-2030. Naar verwachting zal dit voor

Nederland uitkomen op 37-38% (t.o.v. 2005).

Tabel 1 Broeikasgas-reductiedoelen voor 2020, 2030 en 2050 op basis van Europese

afspraken

2020 2030 2050

EU-breed NL EU-breed NL EU-breed NL

Totaal (t.o.v. 1990)14

-20% n.v.t. -40% n.v.t. -80% tot

-95% n.v.t.

ETS (t.o.v. 2005)

-21% n.v.t. -43% n.v.t. n.t.b. n.v.t.

Niet-ETS (t.o.v. 2005)

-10% -16%* -30%

minimaal -33%,

waarschijnlijk 37-38%,

maximaal -40% **

n.t.b. n.t.b.

* geldt voor het hieruit afgeleide budget van broeikasgassen voor de periode 2013-2020 dat afloopt tot 16% in 2020.

** gaat waarschijnlijk gelden voor het hieruit afgeleide budget van broeikasgassen over 2021-2030 maar is nog niet formeel vastgesteld. He exacte doel is afhankelijk vanhet te hanteren verdelingsmechanisme.

Voor de periode tot en met 2020 zijn tevens in Europees verband bindende afspraken gemaakt om

nationaal een bepaald aandeel hernieuwbare energie en een bepaalde mate van energiebesparing

te realiseren. Uit de laatste prognoses blijkt dat Nederland met het huidige beleid op 12%

hernieuwbare energie uitkomt in 2020 bij een doelstelling van 14%. In 2023 loopt het aandeel

duurzame energie naar verwachting op naar 16%.13 Dit laatste is conform de nationale doelstelling

uit het energieakkoord. De evaluatie van het energieakkoord vindt in het najaar van 2016 plaats.

De evaluatie zal, tezamen met de Nationale Energieverkenning (NEV) 2016, inzicht bieden in de

voortgang van het Energieakkoord en de inzet die nodig is om de doelen te behalen. Het is aan het

kabinet om te bezien of de afspraken die zijn gemaakt in het Energieakkoord met 46

maatschappelijke partijen voldoende zijn om de afgesproken doelen en onderliggende Europese

verplichtingen te behalen, of dat bijstelling van de afspraken gewenst is.

De rechtbank heeft in het vonnis van de rechtszaak tussen Urgenda en de Staat aangenomen dat

Nederland als land individueel gehouden kan worden aan internationale verdragen waarin de

ambitie uitgesproken wordt om de broeikasgasemissies te beperken tot 2 graden. Daartoe heeft de

rechter bevolen dat Nederland de uitstoot op eigen grondgebied met 25% vermindert in 2020( ten

opzichte van 1990). Het vonnis is uitvoerbaar bij voorraad verklaard, hetgeen betekent dat

meteen moet worden gestart met de uitvoering van het vonnis. Om aan deze uitspraak te voldoen

12 Deze afspraak sluit aan bij de reductie die het IPCC in 2007 aangaf voor de groep van ontwikkelde landen 13 NEV 2015 14 Vanaf 1990 wordt binnen de Europese Unie gestuurd op CO2-reductie. Echter pas vanaf 2005 wordt onderscheid gemaakt tussen ETS-sectoren en niet ETS-sectoren.

9

is momenteel een beleidsgat van 15 Mton, waarvoor op korte termijn beleidsintensivering nodig is.

Het kabinet heeft de Tweede Kamer hierover in de kabinetsreactie op het IBO CO2 geïnformeerd.

In dat kader is ook relevant dat aanvullend onderzoek plaatsvindt om scenario's te ontwikkelen

rond de toekomst van kolencentrales in Nederland. Voor een overzicht van mogelijke maatregelen

wordt verwezen naar deze scenario's, alsmede naar het IBO CO2 en de kabinetsreactie daarop.

Medio 2017 wordt een uitspraak verwacht in het hoger beroep van de Staat.

De kamer wordt in 2016 geïnformeerd en over mogelijke maatregelen om te voldoen aan het

Urgendavonnis. Daarom kiest deze werkgroep ervoor om bij zijn advies voor mogelijke

maatregelen te focussen op hervormings- en investeringsopties die verstandig zijn in het licht van

de langetermijntransitie naar een CO2-arme economie in 2050, met 2030 als eerstvolgende

ijkpunt. Daarbij beperkt deze werkgroep zich tot een aantal concrete investeringsopties voor een

volgend kabinet. Gelijktijdig loopt de energiedialoog waar breed gesproken wordt over de

vormgeving en ook de governance van de energietransitie. Dit zal uitmonden in een beleidsagenda

eind 2016.

Uitdagingen transitie en huidig beleid

Gezien de manier waarop de Europese afspraken zijn vormgegeven is het belangrijk een

onderscheid te maken tussen de uitstoot die plaatsvindt onder het emissiehandelssysteem (ETS)

en de uitstoot die plaatsvindt in sectoren buiten het ETS (m.n. gebouwde omgeving, mobiliteit,

landbouw).

a. Vormgeving transitie in sectoren buiten het ETS

Voor emissiereductie in de sectoren buiten het emissiehandelssysteem, met name de

transportsector, landbouw, gebouwde omgeving en een deel van de industrie, is Nederland zelf

aan zet. 15 Het vaststaande beleid zorgt volgens de laatste prognoses voor een emissiereductie

van 28% in 2030.16 Richting 2030 kent Nederland naar verwachting dus nog een opgave. Indien

een kabinet een geleidelijke transitie voorstaat, ligt het voor de hand dat een volgend kabinet de

eerste stappen zet. Het feit dat naar verwachting een budget wordt afgesproken voor de periode

2021-2030 zorgt voor flexibiliteit en betekent tegelijkertijd dat emissiereductie in eerdere jaren

voordelen kent, aangezien in een groter aantal jaren lagere CO2-uitstoot plaatsvindt. Daar staat

tegenover dat in sectoren waar nog veel innovatie te verwachten valt maatregelen later in de tijd

goedkoper worden.

Verwarming

Infrastructuur en gebouwen hebben een lange levensduur, waardoor investeringsbeslissingen die

de komende jaren genomen worden invloed hebben op de energievoorziening in 2050. Gezien de

omvang en complexiteit van de transitie17 en de grote ruimtelijke implicaties is het van belang in

de komende jaren wezenlijke vooruitgang te boeken met inpassing van diverse

verduurzamingsopties. Vermindering van de vraag en verduurzaming van het aanbod naar lage

temperatuurwarmte die in de gebouwde omgeving en glastuinbouw gebruikt wordt voor

verwarming en warm water zijn daarbij goede mogelijkheden. De mate en vorm van

verduurzaming (vergaande besparing, elektrificatie, gebruik van restwarmte en geothermie) die te

prefereren valt, hangt mede af van lokale omstandigheden, zoals het bouwjaar en staat van de

huizenvoorraad en de nabijheid van lokale warmtebronnen. Verstandig lijkt daarbij om aan te

sluiten bij natuurlijke vervangmomenten van infrastructuur en natuurlijke renovatiemomenten van

gebouwen. Ook kunnen momenten waarop energie-installaties vervangen worden en gebouwen

van gebruiker wisselen worden benut voor stappen in de verduurzaming van de

gebouwenvoorraad.

15 Op onderdelen is Europees (bron)beleid vastgesteld zoals emissie-eisen voor voertuigen, de bouweisen voor nieuwbouw en de richtlijn voor energiezuinigheid van apparaten (Ecodesign). 16 PBL, 2015 17 De Ruijter Strategie, 2015

10

Het tempo voor verduurzaming van nieuwbouw is gereguleerd middels EU-normen, waardoor

vanaf 2020 alle nieuwbouw bijna energieneutraal is. Voor de glastuinbouw wordt het tempo

bepaald door een CO2-sectorsysteem met een sectoraal plafond. Vanaf naar verwachting 2017

wordt een door de sector uitgevoerd18 energiebesparingssysteem glastuinbouw van kracht, waarin

individuele bedrijven een boete betalen indien ze de individuele CO2-emissieruimte overschrijden.

Verduurzaming van de bestaande bouw blijkt nog een uitdaging. Met corporaties worden afspraken

gemaakt, ondersteund door de mogelijkheid om een energieprestatievergoeding te vragen en

subsidieregelingen (STEP). Daarmee wordt in de huursector al een uitgebreid

beleidsinstrumentarium voor de bestaande bouw ingezet. In de koopsector is het instrumentarium

nog minder uitgebreid terwijl de uitdaging daar zo mogelijk nog groter is. Eigenaar-bewoners zijn

immers geen professionele vastgoedpartijen en bepaalde knelpunten spelen bij deze groep nog

sterker, zoals onduidelijkheid over de kwaliteit van het aanbod (informatieasymmetrie), zorgen

over de rompslomp en gedoe in de uitvoering (transactiekosten) en de dominantie van korte

termijn baten waardoor maatregelen met een langere terugverdientijd relatief onaantrekkelijk

worden geacht (myopie). Bestaande maatregelen als het verplichte energielabel en aantrekkelijke

leningsmogelijkheden via het Energiebespaarfonds helpen om eigenaar-bewoners bewust te

maken en te ondersteunen bij de financiering, maar er is naar verwachting een aanvullende

beleidsinzet nodig om eigenaar-bewoners natuurlijke renovatiemomenten optimaal te laten

benutten voor verduurzaming. Aangrijpingspunten zijn het verkorten van ee terugverdientijden

voor vergaande renovatieconcepten en het gericht ontzorgen van eigenaar-bewoners.

Ook in de gebouwde omgeving speelt onzekerheid een rol. Dit richt zich met name op de vraag wat uiteindelijk het meest kosteneffectief is: energiebesparing in de woning of verduurzaming van

energie die in de woning wordt gebruikt. Voor de doelstellingen op de lange termijn zijn vooralsnog beide technieken nodig om de benodigde emissiereductie te behalen. Door innovaties kan de wenselijke inzet van technieken over tijd verschillen.

Uitdaging: warmte-infrastructuur

De huidige vormgeving van de warmteregulering lijkt een belangrijk knelpunt bij de aanpassing

van infrastructuur, die investeringen in duurzame warmte en elektrificatie belemmert. Zorgpunt is

dat nu geen afweging plaatsvindt op wijk- stads- of regioniveau wat het meest kosteneffectieve en

duurzame alternatief is voor een gasnet. De beslissingsbevoegdheid bij natuurlijke

vervangingsmomenten is niet helder belegd. De aansluitplicht voor gas geeft daarbij een signaal

dat aanleg van een gasnet de defaultoptie is. Hier kan alleen van afgeweken worden wanneer een

gemeente een gebied als warmtegebied bestempelt. Daarnaast is heldere regulering noodzakelijk

omdat warmtenetten eenmaal aangelegd lokale monopolies zullen zijn. Ook is sprake van

netwerkexternaliteiten, aangezien projecten pas bij een bepaalde massa van aansluitingen

rendabel zijn. Een discussie lijkt daarom nodig over wenselijkheid en voorwaarden van private of

publieke exploitatie van de netten. De werkgroep schetst in dit kader de optie van het inzetten van

een stelselherziening voor de warmteregulering (fiche 1a).

Het lijkt van belang dat de transitie niet geremd wordt door een stelseldiscussie, onder andere

omdat geleerd wordt van de uitvoering van de huidige projecten en omdat een geleidelijke

transitie de meest verstandige route lijkt.

Uitdaging: opschalen richting vergaande verduurzaming

Vergaande energiebesparing in bestaande gebouwen is een van de grootste opgaven in alle EU-

lidstaten. Gemiddeld wordt elk gebouw tot 2050 nog maar een keer ingrijpend gerenoveerd. Om te

komen tot een CO2-arme gebouwde omgeving lijkt het verstandig deze renovatiemomenten goed

te benutten. De Nederlandse bouwsector innoveert in energiebesparing met name met nul-op-de-

meterwoningen, maar ook met ander vergaande renovatieconcepten zoals het passief huis.

Daarbij is ook veel aandacht voor het ontzorgen van bewoners/eigenaren. Mede in dat kader

worden ook product-markt combinaties ontwikkeld waarbij in een stappenplan naar een zeer

energiezuinige woning wordt toegewerkt.

18 Naar verwachting is voor de zomer van 2016 bekend of een algemeen verbindend verklaring mogelijk is

11

Het programma Stroomversnelling laat zien dat natuurlijke momenten kunnen worden

aangegrepen voor vergaande renovatie. Ook kleine stappen kunnen bijdragen, zolang ze

planmatig naar het gewenste einddoel toewerken. Het beste voorbeeld hiervan is de mogelijkheid

om een woning met een paar kleinere verduurzamingstappen alvast nul-op-de-meter ‘ready’ te

maken. Om vergaande verduurzaming voor de bestaande bouw te stimuleren wordt de

beleidsoptie geschetst van een een subsidieregeling gericht op de particuliere woningeigenaar.

Deze regeling ondersteunt de eerste uitrol van vergaande renovatiepakketen en bevordert zo een

meer industriële aanpak in de bouwsector (fiche 2).

Vervoer

De transitie naar een betrouwbare, betaalbare en duurzame vervoersector vraagt om zowel

besparing als om andere voertuigen en andere energiedragers. De transportsector heeft zichzelf in

het energieakkoord een ambitieus doel gesteld om de uitstoot van broeikasgassen tot 25 Mton te

beperken in 2030. Besparing door zuiniger gedrag, slimmere organisatie en technische

verbeteringen vormen de basis. De diversiteit aan vervoersvormen (op de weg, per spoor, door de

lucht en op het water) vraagt daarnaast om verschillende additionele verduurzamingsroutes. In de

Duurzame Brandstofvisie uit 2014 en de bijbehorende actie-agenda zijn de benodigde eerste

stappen richting een duurzame vervoersector uitgewerkt.

Voor het personenvervoer is Europees bronbeleid, dat de emissie-uitstoot van een belangrijke

tempobepaler (zie box). Het daadwerkelijk naleven van de luchtkwaliteitseisen (praktijkverbruik

gelijk aan testverbruik) levert daarbij al een behoorlijke impuls aan CO2-reductie. Daarnaast kent

Nederland fiscale stimulering van volledig elektrische voertuigen. Voor het internationaal

vliegverkeer en de internationale scheepvaart gelden internationale verdragen.

Uitdaging: laad- en tankinfrastructuur

Voor de uitrol van elektrische voertuigen is een goede publiek toegankelijke laadinfrastructuur van

groot belang. Hetzelfde geldt voor de tankinfrastructuur voor waterstof. Het is van belang om

samen met partijen te inventariseren welke knelpunten de verdere uitrol van laad- en tank

infrastructuur op verschillende momenten kent. Momenteel is een knelpunt dat de business case

nog niet sluitend is. Een van de beleidsvarianten is om de uitrol van laadinfrastructuur en

waterstoftankinfrastructuur verder te stimuleren (fiche 3).

Vermindering van het aantal transportkilometers draagt ook bij aan vermindering van CO2-

uitstoot. De werkgroep bereikbaarheid heeft een aantal beprijzingsvarianten opgenomen. Ook stelt

de werkgroep bereikbaarheid voor om het fietsverbruik te stimuleren.

12

Bronbeleid: Sterker inzetten op Europese normstelling voor schonere en zuinigere

transportmiddelen

(a) Scherpe normering gemiddelde CO2-uitstoot nieuwe auto’s

De Europese norm voor de gemiddelde CO2-uitstoot van nieuwe personenauto’s is vastgelegd op

130 g/km in 2015 en 95 g/km in 2021. Later dit jaar komt de Europese Commissie met een

voorstel voor nieuwe CO2-normen voor de periode na 2021. Reductie van de CO2-uitstoot kan

worden bereikt door strenge, maar haalbare normen, die de reeds ingezette transitie naar

nulemissieaandrijflijnen versterkt. Indicatieve nieuwe doelen voor de gemiddelde CO2-uistoot zijn

70 g/km in 2025 en 35 g/km in 2030.

(b) Nieuwe dieselauto’s in de praktijk even schoon als nieuwe benzineauto’s

In 2017 wordt voor personenauto’s en bestelauto’s een nieuwe norm voor de praktijkuitstoot van

kracht, de nieuwe Real Driving Emissions (RDE) norm. Voor deze nieuwe norm moet als onderdeel

van de Europese typegoedkeuringsprocedure met mobiele meetapparatuur op de openbare worden

weg gemeten. Door verbetering van de RDE-testprocedure (verruiming testcondities) en

aanscherping van de RDE-norm kan echter wel worden bereikt dat nieuwe dieselauto’s in 2025

voor de uitstoot van stikstofoxiden net zo schoon zijn als nieuwe benzineauto’s.

(c) Aanscherpen Europese norm voor banden

Invoering van een strengere Europese norm voor banden.

(d) Europese norm post 2020 hernieuwbare energie in transport

(o.a. biobrandstoffen, hernieuwbare elektriciteit en hernieuwbaar waterstof), waarbij bij

biobrandstoffen ingezet wordt op verdere verduurzaming door ondermeer het gebruik van meest

geavanceerde biobrandstoffen en aanscherping duurzaamheidscriteria.

Overige broeikasgassen landbouw en veeteelt

Voor vermindering van de overige broeikasgassen in de landbouw en veeteelt (o.a. methaan en

lachgas) geldt dat de technische opties beperkt zijn.19 Het handelingsperspectief voor reductie van

broeikasgasemissie is met name om het aantal dieren te verminderen, het aantal jonge dieren dat

nog geen melk produceert te verminderen of om de veevoersamenstelling of de

mestbewerkingstechnieken aan te passen. Via monomestvergisting kan zowel de methaanuitstoot

verminderen en groen gas geproduceerd worden. Hiervoor is een innovatieprogramma en verdere

stimulering aangekondigd. Met het in 2016 in te voeren fosfaatrechtenstelsel ligt er een flinke

prikkel voor de zuivelsector om het aantal jonge dieren te verminderen en om dieren tot op hogere

leeftijd te houden. Dit is gunstig voor de uitstoot van broeikasgassen. Verwacht wordt dat

invoering van het systeem zal leiden tot een vermindering van de veestapel van tussen de 4 en

8%.

b. Beleid in ETS-sectoren

Voor verduurzaming van de elektriciteitsvoorziening en voor de energie-intensieve industrie is een

Europees emissiehandelsysteem (ETS) ingevoerd. Door het dalende emissieplafond wordt

gegarandeerd dat de Europese uitstoot in deze sectoren met 21% verminderd is in 2020 en met

43% in 2030 ten opzichte van 2005. Het EU-ETS is een instrument om een gegeven doel voor

Europese emissiereductie op een kosteneffectieve manier te bereiken. Er is al enkele jaren een

debat gaande over de werking van het ETS en de bijdrage aan met name innovatie en uitrol op de

korte termijn. Het emissiehandelssysteem geeft momenteel een beperkte stimulans voor

ontwikkeling en ingebruikname van CO2-arme technieken die passen bij de langetermijndoelstellng

van de Europese Unie in 2050 (zie box). Nederland heeft beperkt de mogelijkheid om unilateraal

de werking van het ETS te beïnvloeden. De meest kosteneffectieve strategie is om op EU-niveau in

te zetten op versterking van het ETS.20

19 PBL, 2014 20 IBO CO2, 2016

13

Box: Inzet op versterking van het Europese emissiehandelssysteem

Het Europese emissiehandelssysteem stelt een plafond aan broeikasgasemissies en maakt die

emissies onder dat plafond verhandelbaar. De CO2-prijs ontstaat als gevolg van vraag naar en

aanbod van emissierechten onder dat plafond. De reductiedoelstelling voor ETS sectoren in 2020

(21% ten opzichte van 2005) wordt met behulp van dit mechanisme gehaald.

Door het grote aanbod van emissierechten en de geringere vraag ernaar daalde de prijs van

emissierechten aan het begin van 2013 sterk. Mogelijke verklaringen hiervoor zijn na-ijleffecten van

de economische stagnatie in de Europese Unie sinds het einde van 2008 en de groter dan

verwachte inbreng van credits door projecten in ontwikkelingslanden. In januari 2016 daalde de

prijs wederom in zeer korte tijd.

De redenen voor deze sterke prijsdaling zijn onduidelijk. De zachte winter leidde mogelijk tot een

lagere energieproductie. Ook wordt gewezen op de lager dan verwachte vraag uit China, waardoor

bedrijven hun productieverwachtingen neerwaarts bijstelden en emissierechten verkochten.

Het emissiehandelssysteem voldoet aan zijn primaire doel, aangezien de Europese

reductiedoelstelling voor ETS-sectoren wordt gehaald. De hoogte van de CO2-prijs is niet iets waar

het ETS primair op moet worden afgerekend. Momenteel vinden investeringen in schone technieken

die nodig zijn voor de langetermijntransitie onvoldoende plaats. Genoemde oorzaken zijn de hoogte

van de CO2-prijs en onzekerheid over de langetermijn prijsontwikkeling in het ETS-systeem. Het

huidige surplus aan emissierechten draagt hieraan bij.

In 2016 wordt onderhandeld over de herziening van het ETS. Deze onderhandelingen bieden een

belangrijke kans om het ETS na 2020 te versterken, zeker na het positieve momentum van het

klimaatakkoord van Parijs. Belangrijke elementen van de herziening voor de vorming van de prijs

van emissierechten zijn:

1. Het aanscherpen van de verlaging van het ETS-plafond tot 2,2% per jaar.

2. Bedrijven mogen na 2020 geen internationale kredieten meer gebruiken om hun emissies te

compenseren.

3. Daarnaast zal in het voorstel van de Europese Commissie voor de nieuwe beschikking inzake

de verdeling van de inspanningen in de niet-ETS sectoren (de zogenaamde ‘Effort sharing

decision’) later dit jaar, de mogelijkheid worden uitgewerkt voor lidstaten om eenmalig

emissierechten uit het ETS in te zetten voor het behalen van hun doelstellingen in de

sectoren die niet onder het ETS vallen. Dit kan in beperkte mate bijdragen aan het

verminderen van het surplus in het ETS.

Mogelijke opties voor verdere versterking van het ETS zijn:

(a) Het annuleren van een hoeveelheid rechten

(b) Reductiefactor verder aanscherpen (verdergaand dan 2,2% per jaar vanaf 2021, in lijn met

mogelijke aanscherping van deEuropese afspraken Parijs)

Andere opties zijn de rechten in de marktstabiliteitsreserve een bepaalde levensduur geven of het

instellen van een minimum- en maximumveilingprijs.

14

Naast het emissiehandelssysteem voeren landen –inclusief Nederland- additioneel beleid gericht op

de sectoren die onder het ETS vallen. Belangrijkste redenen hiervoor zijn het bestaan van

additionele doelen, strenger dan de CO2-doelstelling, zoals een doelstelling voor hernieuwbare

energie of een doelstelling voor energiebesparing.

Andere redenen om additioneel beleid te voeren zijn in algemene dat er een brede wens leeft in de

samenleving om de transitie sneller of anders door te maken dan het emissiehandelssysteem

aangeeft of om de ontwikkeling op deelterreinen aan te zwengelen en zo lock-in in vervuilende

technologie te voorkomen. Additioneel beleid bovenop het ETS heeft in principe op de lange

termijn geen additioneel effect op CO2-reductie in de EU, aangezien extra besparing in Nederland

nu leidt tot meer ruimte voor CO2-uitstoot elders in Europa of later in de tijd (het zogenoemde

waterbedeffect). Indien een kritische massa aan landen additioneel beleid voert, zal de ETS-prijs

structureel worden verlaagd. Hierdoor garandeert het ETS de facto het halen van het reductiedoel,

maar functioneert het minder als een aanjager van CO2-reductie. In Nederland functioneren

regelingen als de SDE+ en de EIA nu op deze manier. Indien additionele stimulering gewenst is,

vindt bij voorkeur afstemming plaats met de landen om ons heen, zodat het marktbereik vergroot

en concurrentieverstoringen beperkt blijven. Op korte termijn worden in het kader van het

Energieakkoord en het Urgendavonnis maatregelen op energie- en klimaatgebied doorgevoerd.

Voor de langere termijn zijn slechts de Europese doelen bekend. Daarom heeft de werkgroep geen

additionele maatregelen geïdentificeerd voor de ETS-sectoren bovenop de onderzochte

maatregelen waar de kamer dit jaar over geïnformeerd wordt.

Een illustratie van een maatregel voor ETS-sectoren die regelmatig terugkomt in debatten is het

verminderen van de degressiviteit van de energiebelasting in de hoogste schijven of de afschaffing

van vrijstellingen. Daarom is over deze maatregel een box opgenomen. De werkgroep fiscaliteit

heeft een factsheet uitgewerkt voor een minder degressieve energiebelasting evenals voor

instelling van een kolenbelasting en enkele andere duurzaamheidsmaatregelen.

Aanpassing energiebelasting Aanpassing van de energiebelasting wordt regelmatig benoemd als mogelijkheid om een prikkel tot

verduurzaming te geven. Grote gebruikers van aardgas en elektriciteit worden in de

energiebelasting relatief minder belast dan andere gebruikers. Dit komt enerzijds door de

degressieve belastingstructuur. Anderzijds komt dit door de bijzondere regelingen in de

energiebelasting. Zowel de degressieve structuur als een groot deel van de bijzonder regelingen zijn

ingezet om het gelijke speelveld van grote op de export gerichte bedrijven ten opzichte van

buitenlandse concurrenten te behouden.

De werkgroep fiscaliteit heeft een optie opgenomen voor vermindering van de degressiviteit.

Argument voor deze optie is dat milieuschade beter weerspiegeld wordt in de tarieven. Wel moet

worden bedacht dat bedrijven die energiebelasting betalen in de hoogste schijven onder het

emissiehandelssysteem vallen. Dit betekent dat de beprijzing door het waterbedeffect niet tot extra

emissiereductie leidt. Bovendien heeft deze optie alleen gevolgen voor het belaste energieverbruik.

Een aanzienlijk deel van het verbruik bij grootverbruiker is vrijgesteld. Deze vrijstellingen, zoals de

vrijstelling voor energie-intensieve processen en de WKK-vrijstelling zijn ingevoerd ter bescherming

van de concurrentiepositie van internationaal concurrerende bedrijven om aan te sluiten bij

vrijstellingen die ook in het buitenland gelden. Dit geldt met name voor de vrijstellingen voor

energie-intensieve processen. Afschaffing van de vrijstellingen geeft weliswaar een sterkere prikkel

tot verduurzaming, maar gaat ten koste van de concurrentiekracht en leidt door het

emissiehandelssysteem niet tot extra reductie.

Voor de glastuinbouw geldt dat deze weliswaar niet onder het ETS valt, maar dat het verlaagde

tarief gekoppeld is aan een CO2-sectorsysteem dat een prikkel geeft tot CO2-reductie. Het tarief is

ingevoerd ter bescherming van de concurrentiepositie. Afschaffing van het verlaagd tarief zal leiden

tot het verdwijnen van het CO2-sectorsysteem.

15

Infrastructuur wordt op langere termijn een uitdaging

Wat betreft infrastructuur zal, naarmate het aandeel duurzame elektriciteit in de productiemix

toeneemt, de stabiliteit van de elektriciteitsvoorziening een nieuwe uitdaging vormen. Deze

elektriciteit is op sommige tijden wel en op andere tijden niet beschikbaar. Naar verwachting is de

vormgeving van de huidige ‘energy-only’ markt ook bij hogere aandelen duurzame elektriciteit

adequaat.21 Belangrijk is wel dat partijen op een gegeven moment de vraag kunnen aanpassen op

het aanbod en de elektriciteitsprijs gedurende de dag. Partijen die handelen op de

groothandelsmarkt kunnen al inspelen op prijsfluctuaties. Consumenten en kleine bedrijven

betalen doorgaans een vast leveringstarief en zijn niet blootgesteld aan prijsschommelingen.

Momenteel voeren marktpartijen experimenten uit waarbij consumenten meer variabele

leveringstarieven betalen en hun gebruik daarop aanpassen. De uitrol van de slimme meter en

geplande aanpassingen aan de ICT-infrastructuur maken het mogelijk dat na 2019 consumenten

actief gaan handelen en gaan sturen op hun verbruik. Voor een volgend kabinet lijkt het van

belang om de uitkomsten van de experimenten mee te nemen bij de uitdagingen rond

flexibilisering van de energievraag.

21 Frontier Economics, 2015

16

Thema 2: klimaatinnovatie voor de transitie naar een CO2-arme economie

Zonder overheidsinterventie bovenop het generieke innovatiebeleid vindt onvoldoende innovatie

plaats in schone technologie om de transitie effectief, efficiënt en acceptabel te laten verlopen.22

Dit komt omdat innovatie-inspanningen zich over het algemeen richten op de markt met de

grootste commerciële basis, met als gevolg dat verbeteringen met name plaatsvinden in de

doorontwikkeling van bestaande technologie en veel beperkter in oplossingen die concurreren met

de business case van bestaande bedrijven. Dit wordt ‘directed technological change’ genoemd

ofwel padafhankelijkheid. Bij investeerders speelt daarbij een gebrek aan kennis en ervaring

(informatieasymmetrie) en de afwezigheid van een track record, waardoor investeringen een

grotere risicopremie kennen. Verder zorgt bijziendheid van investeerders (anticipatory myopia)

ervoor dat een prijssignaal alleen onvoldoende investeringen in langetermijninnovaties uitlokt. Dit

komt onder andere omdat een deel van de markt het tempo van de transitie en de impact op het

toekomstige verdienvermogen onderschat of niet gelooft dat het klimaatbeleid richting 2050 bij

hoge CO2-prijzen zal worden doorgezet. Aangezien de wereldwijde transitie complex is en onzeker

is hoe deze zal verlopen, lijkt het verstandig om in te zetten op parallelle ontwikkeling van

oplossingen. Immers, op voorhand is niet bekend is wat het potentieel en de uiteindelijke kosten

zijn van diverse oplossingen. Daarom wordt geadviseerd om in te zetten op een brede portfolio

aan technieken.23 Aan de andere kant kunnen actieve overheidsinvesteringen op een enkel terrein

ervoor zorgen dat een of enkele doorbraakinnovaties tot stand komen, zodat een transitie op

onderdelen voorbij het tipping point komt waarbij de schone technologie goedkoper is dat het

grijze alternatief.

Klimaatinnovatie is een mondiale uitdaging waar mondiaal aan gewerkt wordt. Afweging voor

Nederland is in hoeverre de overheid innovaties door Nederlandse bedrijven of in Nederland zelf

stimuleert en in welke mate we als land meeliften op innovaties die elders in de wereld worden

ontwikkeld. Het lijkt logisch om hierbij aan te sluiten bij comparatieve voordelen en kansrijke

niches voor Nederland. Andere overweging is dat innovaties nodig zijn voor inpassing in de

Nederlandse situatie, als deze situatie substantieel verschilt van de situatie in andere landen. Tot

slot is het een politieke keuze welk aandeel Nederland wil bijdragen aan de ontwikkeling van

nieuwe oplossingen voor belangrijke maatschappelijke uitdagingen wereldwijd.

Huidige beleid

De basis van het huidige innovatiebeleid ligt in de combinatie van enerzijds generieke stimulering

door belastingvoordelen en garanties en anderzijds de specifieke innovatiestimulering. Zie bijlage

1 voor een grof overzicht van de bestaande regelingen. Fundamentele ontdekkingen worden

ondersteund onder het wetenschapsbeleid middels instituutfinanciering voor

nieuwsgierigheidsgedreven onderzoek en NWO-gelden die specifieker gericht kunnen worden. De

wetenschapsagenda vormt momenteel de basis voor het richten van gelden specifiek op

maatschappelijke uitdagingen.

Stimulering van onderzoek en ontwikkeling vindt met name plaats binnen de topsectoren, waarvan

de topsector energie de grootste is. Andere topsectoren die oplossingen ontwikkelen voor een CO2-

arme economie zijn onder andere de topsector HTSM, de topsector chemie, topsector agro, de

topsector water en de topsector logistiek. De topsector Hightech Systemen & Materialen (HTSM)

werkt bijvoorbeeld aan hoogwaardige optische instrumenten om vanuit de ruimte

klimaatverandering in kaart te brengen.

22 Acemoglu et al, 2012 23 Weber & Rohracher, 2012

17

Binnen het programma van de

topsector Energie ging in de periode

2011-2013 jaarlijks circa €300 miljoen

euro om (inclusief Europese subsidies),

waarvan zo’n 40% private middelen.

Het publieke budget voor energie-

innovatie heeft de laatste jaren sterk

gefluctueerd (zie figuur). Na

beëindiging van het

energietransitiebeleid en de Energie

Onderzoek Strategie zijn de publieke

investeringen in energie-innovatie sterk

afgenomen. Nederland staat met

jaarlijkse investeringen van 0,03% van

het bbp in 2013 14e van 22 ontwikkelde

landen.24

Enkele regelingen ondersteunen specifiek demonstratie. De regeling demonstratie energie-

innovatie (DEI) is met een budget van €50 mln. per jaar de grootste, gevolgd door de

hernieuwbare energieregeling (€50 mln., deels voor demonstratie).

In de zomer van 2016 komt de AWTI met een advies over de richting van het energie-

innovatiebeleid. Ook zal aandacht zijn voor energie-innovatie in de energiedialoog en de

daaropvolgende beleidsagenda. Verder is momenteel is een regeling in ontwikkeling om onderzoek

naar systeemintegratie verder te stimuleren.

Knelpunten huidig instrumentarium

Een groot deel van het instrumentarium is momenteel gericht op onderdelen van de transitie, met

een bovengemiddelde focus op productie van duurzame energie en de energiesector. Kansen

ontstaan echter niet alleen binnen een sector, maar juist door de combinatie van ideeën uit

diverse sectoren.25 Dit pleit ervoor om de specifieke innovatiestimulering meer te richten naar de

strategische uitdaging om CO2 te reduceren, eventueel onderverdeeld in diverse programmalijnen

gericht op onder andere duurzame energie, energiebesparing, overige CO2-reductie, adaptatie of

combinaties van deze opties. Inherent aan het topsectorenbeleid is dat gevestigde partijen in de

vraagsturing sterker zijn vertegenwoordigd dan de vernieuwers26. Idealiter staan regelingen ook

open voor outsiders en krijgen zij regelmatig de kans input te leveren, bijvoorbeeld via publieke

consultaties.

Daarnaast is de huidige inrichting van het specifieke innovatie-instrumentarium gefragmenteerd en

lijkt deze per innovatiefase (anders) gericht. Het lijkt wenselijk om het instrumentarium te

stroomlijnen en meer continuïteit aan te brengen door de gehele innovatieketen. Daarbij lijkt het

effectiever en efficiënter om partijen uitzicht te bieden op ondersteuning tijdens de gehele

innovatieketen (voorspelbaar adaptief). De weging van criteria varieert al naargelang in welke

innovatiefase een techniek is, maar idealiter wordt voorkomen dat een veelbelovende technologie

strandt omdat het niet in een instrument past.

Ook wordt in studies aangegeven dat er behoefte is aan structureel meer middelen van zowel

bedrijfsleven als overheid, bijvoorbeeld voor langjarige programma’s. 27 Hierbij is de aanname dat

Nederland zijn comparatieve sterktes actief in wil zetten om bij te dragen aan de

(door)ontwikkeling van oplossingen voor het klimaatvraagstuk. Het accent in het huidige beleid ligt

– met de SDE+ als zwaartepunt- niet op innovatie maar op zo kosteneffectief mogelijk voldoende

24 NEV, 2015 25 Hanemaaijer & Kruitwagen, 2015 26 PBL, 2014 27 O.a. RLI, 2015

18

meters maken richting de doelen in 2020 in 2023.28 Ook in enkele innovatieregelingen (met name

de duurzame energieregeling) staan de korte termijnuitdaging voor 2020 en 2023 centraal, waar

het logischer lijkt om voor innovatie de langetermijnopgave richting 2030, 2050 en verder als

vertrekpunt te nemen.

Gezien bovenstaande heeft de werkgroep opties geïdentificeerd om de regelingen gericht op de

verschillende fases van het innovatieproces a) te stroomlijnen, b) te richten op langetermijn CO2-

reductie en c) indien gewenst gericht te intensiveren

28 CPB, PBL en SCP, 2014 bron

19

Thema 3: Circulaire economie

De circulaire economie staat prominent op de maatschappelijke en politieke agenda in Nederland en Europa. Zo heeft de Europese Commissie binnen het kader van het ‘Circular Economy Package’ recent streefwaarden voorgesteld om tot een meer circulaire economie te komen (EU, 2015).

Onze huidige manier van consumeren belast het milieu. De Nederlander plaatst hiermee elders in

de wereld een voetafdruk die ruim boven het wereldgemiddelde ligt. De grenzen van onze aarde

zijn op een aantal parameters al overschreden. Drie publieke en collectieve belangen zijn in het

geding bij een transitie naar een meer circulaire economie: (i) behoud van natuurlijk kapitaal, (ii)

voorzieningszekerheid van kritische grondstoffen en (iii) behoud van het verdienvermogen.

Circulaire economie houdt verband met de zgn. ‘stress nexus’ van de 21ste eeuw: de stijgende

vraag naar en spanningen tussen energie, voedsel en water.

Een meer circulaire economie vereist een succesvolle actie in de hele productieketen: van winning

van grondstoffen, via ontwerp, naar productie, reparatie, hergebruik en recycling. Verlenging van

de levensduur van producten, grondstoffen en materialen staat centraal. Hierdoor vermindert de

hoeveelheid afval, blijven waardevolle grondstoffen in de keten, is van het uitputten van bronnen

geen sprake meer en voorzien we duurzaam in onze welvaart.

Innovatie en gedragsverandering van producenten en consumenten zijn de aangrijpingspunten. De

transitie naar een circulaire economie vraagt om innovatie, zowel technische innovatie als

sociaaleconomische innovatie. Technische innovatie moet het rendabel maken materialen te

gebruiken die hernieuwbaar en duurzaam zijn en die schadelijke materialen kunnen vervangen.

Ook het optimaliseren, verkorten en radicaal veranderen van productieketens vraagt om

technologische innovatie. Daarnaast is er de noodzaak van sociaaleconomische innovatie. Nieuwe

verdienmodellen dienen ontwikkeld te worden waarin het maatschappelijk gezien optimaliseren

van de keten en het behoud van materialen centraal staan en winstgevend zijn. Ook de houding,

bewustwording en mogelijkheden van mensen om anders met grondstoffen om te gaan verandert

door sociaaleconomische innovatie, waarvan de opkomst van de deeleconomie een belangrijk

voorbeeld is. De overheid kan zowel technologische en sociaaleconomische innovatie

ondersteunen. Ketenregie helpt om de samenwerking in de hele keten te bevorderen en deze zo

veel mogelijk te sluiten.

Nederland heeft een goede uitgangspositie met bijvoorbeeld twee mainports en toonaangevende

bedrijven in de chemie, agri-foodsector, hightechsystemen en materialen, logistiek, creatieve

industrie en afvalsector29. We hebben een goede fysieke infrastructuur, hoogwaardige wetenschap

en een ondernemersgeest gericht op het vroegtijdig implementeren van innovaties. We lopen in

Nederland voorop als het gaat om de Biobased Economy en in het benutten van nature based

solutions die alternatieven bieden voor grondstoffengebruik of die grondstoffengebruik overbodig

maken. Dutch Design is internationaal toonaangevend en kan leidend zijn in het opnieuw

ontwerpen van producten.

De effecten op economische ontwikkeling, brede welvaart en werkgelegenheid van circulaire economie zijn nog niet voldoende onderzocht zijn om er duidelijke uitspraken over te doen.

Huidig beleid

De aandacht in het huidige afvalbeleid richt zich op het optimaliseren van afvalrecycling en het

stimuleren van de opwekking van energie uit afval. Daarbij is veelal geen sprake van upcycling,

waarbij materiaalstromen weer worden opgewerkt tot materiaal van een zelfde of een hogere

kwaliteit, maar van downcycling. In het huidige beleid licht de focus op laagwaardige toepassingen

van afvalstromen uit bijvoorbeeld de bouw, door het bouwafval te gebruiken als ophoogmiddel

onder wegen of bij andere bouwprojecten. Het hoogwaardig recyclen van schoon hout uit de

verpakkingenindustrie wordt ontmoedigd door subsidies voor het bijstoken van duurzame

biomassa in energiecentrales. Waardoor deze herbruikbare materiaalstromen nu veelal direct

worden toegepast voor de opwekking van energie en de in deze biomassa opgenomen waardevolle

fosfaten en mineralen vaak nog verloren gaan. Er wordt in het huidige beleid nog te vaak gedacht

29 PBL, 2016: waarom een circulaire economie?

20

vanuit afval of vanuit energie en er worden korte termijn strategieën gekozen, waardoor de echte

transitie naar een circulaire economie wordt uitgesteld. Voor het echt circulair krijgen van de

economie moet worden gedacht in biotische en technische cycli. Waarbij biotische grondstoffen

ook weer bouwstenen voor chemicaliën en materialen kunnen zijn, die weer onderdeel uitmaken

van de technische cycli. Dit is een wezenlijk andere insteek. Daarvoor is het noodzakelijk dat

nieuwe materialen en circulaire verdienmodellen worden ontwikkeld en het ontwerp van producten

dusdanig wordt verbeterd dat de grondstoffen in deze producten weer veilig in de biologische of

technische cyclus kunnen worden teruggebracht.

Niet alleen op nationaal niveau wordt de potentie van de circulaire economie gezien. Uit een

analyse van collegeakkoorden blijkt dat in toenemende mate gemeenten en provincies ambities

formuleren voor een regionale circulaire economie. Er wordt daarbij ook nadrukkelijk een

koppeling gelegd met regionale werkgelegenheid, energiebeleid en sociale cohesie. De Raad voor

de Leefomgeving en Infrastructuur ziet dat ook en roept op tot een stelselmatige aanpak voor de

circulaire economie om goede afstemming op nationaal, regionaal en lokaal niveau te borgen30.

Om dit door te zetten naar de komende periode zal de overheid nog een lange(re) tijd aan de

vernieuwing van de economie moeten trekken. Een eerste stap is het voornemen van het huidige

kabinet om in de zomer van 2016 te komen met een rijksbreed programma om de circulaire

economie te stimuleren.

Knelpunten huidig beleid en kansen voor nieuw beleid

Het is voor Nederland van belang dat circulariteit, waaronder het borgen van hergebruik van

grondstoffen, beter wordt verankerd in regelgeving. De huidige regelgeving is nog teveel gericht

op de traditionele lineaire economie (van grondstof naar afval). In plaats daarvan moet

bijvoorbeeld circulariteit als voorwaarde worden opgenomen in de designrichtlijn van de Europese

Unie en voortvarend worden opgepakt bij de implementatie van de richtlijn in Nederland.

Nederland zal zich richting de EU hiervoor inzetten. Aanvullende acties en regelgeving volgen uit

de commissiemededeling over circulaire economie.. Ook is het goed om de komende periode

verder na te denken in hoeverre wetgeving behulpzaam kan zijn om de transitie naar een

circulaire economie te versnellen waarbij ook goed oog moet worden gehouden voor de

maatschappelijke kosten en baten daarvan en voor de rol van de overheid.31 De overheid kan ook

normen opschroeven voor het aandeel van hernieuwbare grondstoffen (bijv. recyclaat en

biomassa) in het totale gebruik van grondstoffen.

De transitie naar een circulaire economie is gebaat bij het meer belasten van materiële consumptie

en milieuvervuiling (waaronder afval en ook het gebruik van eindige grondstoffen) en het minder

belasten van arbeid. Voor de fiscale beleidsopties wordt verwezen naar de maatregelen die in de

werkgroep fiscaliteit worden uitgewerkt op het gebied van de ondermeer de BTW. Zo wordt in die

werkgroep een variant voorgesteld van één algemeen hoog BTW tarief voor alle producten

(inclusief levensmiddelen en dus ook vlees) waardoor de consumptie duurder zal worden en

daarmee reparatie, hergebruik en delen aantrekkelijker. Dit kan worden versterkt door de lasten

op arbeid te verlagen en eventueel specifieke reparatie- en herstelwerkzaamheden van de BTW

vrij te stellen.

De kracht en de positie van het versterken van samenwerking in de keten

Samenwerking in de keten kan een forse impuls gebruiken. Daarvoor is regie nodig, dit gebeurt

niet vanzelf. Een voorbeeld is het stimuleren van de totstandkoming van ketens waarin

mestverwerkingsinitiatieven tot stand komen waarvan de producten voldoen aan de vraag in

binnen- en/of buitenland. Hierin is aandacht voor ontwikkelen van marktprikkels en

exportmogelijkheden van de nieuwe producten, zodat de Europese markt verder wordt

doorontwikkeld. Dit kan in de vorm van ondersteuning van exportprogramma’s en

marktverkenningen voor dergelijke producten. Een privaat te plaatsen ketenaanjager kan hierin

een voortrekkersrol nemen.

30 RLI, 2015: circulaire economie: van wens naar uitvoering 31 Ruimte en regels voor Groene Groei

21

Ook kan het midden- en kleinbedrijf ondersteund worden in hun streven naar de verkoop,

onderhoud en recycling van circulaire producten en diensten, inclusief hun marketing en het

verhaal naar de consument. Het MKB staat dicht bij de consument en kan zorgen voor een

duurzame relatie, goede afstemmen tussen vraag en aanbod van producten en diensten en er ook

voor zorgen dat producten op de juiste wijze worden gebruikt, gerepareerd en gerecycled. (fiche

1)

Ondersteunen van bedrijven

a) Gericht financieren en investeren

In het huidige financieringsinstrumentarium van de overheid is géén regeling specifiek gericht op

het stimuleren van financiering van circulaire bedrijven en projecten. Tegelijkertijd wordt

financiering wél gezien als een wezenlijke drempel. Een algemene financieringsregeling voor

circulaire economie kan de circulaire-economietransitie versnellen door een gericht stimulerende

effect. Het lopende CIRCO initiatief is een goed voorbeeld van een kleine regeling gericht op

circulair ontwerp en kan met 4 jaar verlengd worden. Uit een analyse van door de overheid mede-

gefinancierde CE projecten in de periode 2013 - 2015 blijkt dat veel projecten afval gebruiken om

een grondstof te produceren of terug te winnen. Hierbij concurreert deze grondstof met nieuw

gewonnen of geproduceerde grondstoffen. De concurrentiepositie wordt enerzijds benadeeld

doordat milieu- en natuurschade vaak niet verwerkt zit in de marktprijs van nieuw gewonnen of

geproduceerd materiaal. Dit leidt tot oneerlijke concurrentie en maakt het investeren in

hoogwaardige recycletechnieken op dit moment nog te risicovol. Anderzijds heeft de rentabiliteit

van deze investeringen een grote olieprijsgevoeligheid. Een tijdelijk lage olieprijs kan een project

substantieel vertragen of zorgen dat het niet van de grond komt. Met een (investerings- en of

exploitatiegericht) financieringsinstrument kan de overheid de hogere investeringskosten, de

risico’s van een lage olieprijs én de hogere onzekerheid- en risicomarge voor bedrijven, projecten

en financiers verlagen en daarmee de slaagkans van deze projecten verbeteren. Een voorbeeld is

onderzoek gericht op het verbeteren van de werkings- en zuiverheidsgraad van herwonnen

nutriënten op een kostenefficiënte manier. Dit kan de marktpositie van nutriënten die zijn

herwonnen via dergelijke processen verbeteren. Wanneer de kwaliteit van de herwonnen

nutriëntenproducten verbeterd wordt, wordt het gemakkelijker om ruimte in de EU kaders te

realiseren: er zijn goede voorbeelden nodig.

b) Ondersteunen met adviesvouchers Veel innovatieve circulaire ideeën komen niet tot wasdom doordat startups onvoldoende worden ondersteund bij het verbeteren van hun plannen. Kenmerkende vragen zijn ‘Hoe begin ik’, ‘Welke materialen moet ik gebruiken’ en andersoortige kennis en inhoudelijke zoals ‘Hoe moet ik mijn product circulair ontwerpen?’ of ‘Met welke partners kan ik het beste samenwerken?’ en ‘Welke

contractvormen passen daarbij?’ Ook gemeenten en provincies zien kansen, maar weten soms onvoldoende hoe deze te benutten. Een deel van de ondernemers en medeoverheden kunnen geholpen worden middels coaching en begeleiding. Een deel van de circulaire potentie wordt niet

gerealiseerd omdat ondernemers moeite hebben te komen tot een businessplan dat van voldoende kwaliteit is om aan een financier voor te leggen. Oorzaken hiervan lijken divers. Middels een Quickscan CE businessplan kan een eerste inschatting van de kwaliteit van het businessplan en de ‘financieringsrijpheid’ gemaakt worden, op basis waarvan de ondernemers een adviesgesprek

krijgt. In een dergelijk gesprek kan ingeschat worden of er voldoende aanknopingspunten voor zijn voor ‘CE businessplan begeleiding’. Hiermee kan een ondernemer ondersteunt worden om te komen tot een kwalitatief voldoende businessplan, incl. doordenken van passend businessmodel (met name bij Circulair Use Models), bijbehorende financiële paragrafen, met aandacht voor presentatie, de businesscase, de samenhang, de onderbouwing en de haalbaarheid (fiche 2).

c) Circulair inkopen

Ook voor de overheid biedt de circulaire economie kansen. In de huidige praktijk wordt nog te

vaak aanbesteed op de prijs van product, daarbij wordt nog onvoldoende gelet op milieuprestaties

en de maatschappelijke kosten tijdens en na de levensduur van het product. Door aan te besteden

op circulariteit en functiegericht in plaats van productgericht kunnen de levenscycluskosten omlaag

worden gebracht. Bovendien is dat goed voor het milieu. Het zou daarom goed zijn als overheden

22

zouden worden aangespoord om op basis van circulariteit en total cost of ownership aan te

besteden en te bezien in hoeverre wetgeving daarbij behulpzaam kan zijn (fiche 4).

d) Ontmoedigen van het verbranden en storten van afval

Op dit moment wordt nog veel afval verbrand en gestort. Invoering van een brede

afvalstoffenbelasting voor alle te verbranden en te storten afvalstromen kan recycling bevorderen.

Deze belasting gericht op het internaliseren van externe kosten zou dan, anders dan nu, gelden

voor alle afvalstoffen die worden verbrand of gestort in Nederland, inclusief nu vrijgestelde

stromen zoals buitenlands afval, afval verbrand in biomassa-energiecentrales en zuiveringsslib. Dit

zorgt voor een gelijk speelveld gericht op recycling van alle afval dat in Nederland wordt verwerkt.

Dit effect kan worden versterkt door een hoger tarief dan het huidige (€ 13 per ton afvalstoffen die

worden gestort of verbrand). Daarbij is wel van belang dat een Europeesrechtelijk houdbare en

handhaafbare oplossing wordt gevonden waarmee ook Nederlandse afvalstoffen die in een ander

land worden verwerkt in de heffing kunnen worden betrokken. Tot nu toe is dat niet gelukt. Een

eventuele exportheffing, waarin de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) naar verwachting

een primaire rol moet vervullen, vereist nadere studie. Een exportheffing kan voorkomen dat met

name bij een hoger tarief recyclebare afvalstromen weglekken naar het buitenland om daar te

worden verbrand of gestort. (fiche 3)

23

B. Uitwerking beleidsthema’s

De werkgroep identificeert een aantal opties voor beleid voor de komende kabinetsperiode. Deze

opties zijn neergelegd in fiches waarin vormgeving van maatregelen worden besproken en de

effecten op economische groei, overheidsbegroting, milieu en welvaart worden samengevat. Bij de

beoordeling van maatregelen mbt effecten op economie, milieu en welvaart is sprake van

kennishiaten. Dat geldt ook voor de effectiviteit van maatregelen en de uitkomst van een mkba.

Daarom beperkt de werkgroep zich tot enkele kwalitatieve duidingen. In een enkel geval kunnen

indicatieve kengetallen over de effectiviteit van een maatregel worden gegeven, en deze worden

dan ook gerapporteerd.

Thema 1: Transitie naar een CO2-arme economie

Thema 1: Transitie naar een CO2-arme economie

Titel beleidsoptie 1: Stelselherziening warmtelevering

Omschrijving van de beleidsoptie/variant

1. Voorstel is om een stelselherziening op het gebied van warmtelevering in te zetten. Een recht

op warmte in plaats van een aansluitplicht voor gas en eenduidige regulering van de

warmtenetten lijken daarbij belangrijke elementen. Daarbij is de vraag wie besluit over lokale

invulling van lokale warmtevoorziening en of warmtenetten een nutsfunctie zou moeten zijn.

2. Ter overbrugging van de periode dat de stelseldiscussie loopt wordt voorgesteld om de huidige

initiatieven op het gebied van infrastructuur mogelijk te maken. Er zijn verschillende opties:

a. Schuif energiebelasting, tarieven gas eerste schijf omhoog en elektriciteit omlaag

Een budgetneutrale schuif die uitkomt op een gelijke balans tussen gas en elektriciteit in termen van CO2-uitstoot betekent een verhoging van het aardgastarief met 5,25 cent per m3 en een verlaging van het elektriciteitstarief met 2,82 cent per kWh.

b. Een subsidieregeling Voorstel is om projecten te ondersteunen door een subsidie van de onrendabele top. Geraamd is dat de komende vier jaar een bedrag van €210 mln. euro nodig is om de lopende initiatieven ten uitvoering te brengen.

c. Directe participatie van de overheid Voorstel is om de netten publiek te financieren vergelijkbaar met de huidige financiering van gas- en elektriciteitsnetten. Een integrale benadering (kosten van) de infrastructuren wordt hierdoor mogelijk. De overheid geeft hiermee op meer consistente wijze invulling aan zijn publieke verantwoordelijkheid voor energie-infrastructuur.

Rationale

Ad stelselherziening: Twee knelpunten die in het oog springen zijn het benoemen van het gasnet als standaardwarmtevoorziening, ook als dit vanuit breder perspectief niet optimaal is en het feit de beslissingbevoegdheid niet belegd is om op wijk- stads- of regioniveau te beslissen wat het meest kosteneffectieve en duurzame alternatief is voor een gasnet.

Ad overbruggingsperiode: Op dit moment lijkt vooral behoefte bij warmteprojecten aan risicokapitaal om de onrendabele top en de eerste vollooprisico’s af te dekken. Zowel een belastingmaatregel als een subsidieregeling zijn mogelijkheden om de onrendabele top af te dekken. In het geval van volledige participatie van de overheid kan de keuze gemaakt worden om te investeren in projecten die maatschappelijk gewenst lijken, ondanks dat lagere dan marktconforme rendementen worden verwacht. Eventuele participaties in warmtenetten kunnen eventueel ook in de toekomst weer worden afgestoten.

Effecten (ingevuld daar waar relevant)

Economie Verduurzaming van het verdienvermogen

Begroting

2018 2019 2020 2021 Structureel

24

Variant A 0 0 0 0 0

Variant B 52,5 52,5 52,5 52,5 0

Variant C* 235 235 235 235 0

* Hier staan inkomsten uit transporttarieven tegenover (inkomsten

geraamd op €730 mln. over 30 jaar)

Inkomensverdeling Stelselherziening: afhankelijk van vormgeving van de warmtemarkt zal de prijs van de verschillende vormen van warmte (elektriciteit, directe warmtelevering, hernieuwbaar gas) op voor afnemers op buurtniveau kunnen verschillen

De schuif in de energiebelasting heeft een lastenverschuiving van

huishoudens naar bedrijven tot gevolg van circa 80 miljoen. De

lastenverhoging voor aardgas slaat namelijk ook voor een aanzienlijk

deel neer bij bedrijven vanwege de lengte van de eerste schijf (0-

170.000 m3) en de lastenverlaging als gevolg van een verlaging van

het elektriciteitstarief in de eerste schijf slaat in veel mindere mate

neer bij de bedrijven vanwege de lengte van de eerste schijf (0-10.000

kWh). De lasten zullen vooral stijgen voor de detailhandel,

gezondheidszorg, openbaar bestuur en defensie.

Milieueffecten Voorstel bevordert de businesscase van energiezuinige warmtepompen

en warmteprojecten en draagt bij aan doelen voor hernieuwbare

energie en leidt per saldo ook tot energie-efficiency verbetering.

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Thema 1: Transitie naar een CO2-arme economie

Titel beleidsoptie 2: Stimulering van vergaande CO2-reductie bij particuliere woningeigenaren

Omschrijving van de beleidsoptie/variant

Voorstel is om een subsidieregeling in te richten gericht op de particuliere woningeigenaar. Huishoudens komen in aanmerking wanneer woningen worden geïsoleerd tot een vergaand niveau, vergaand worden geëlektrificeerd of op een collectieve duurzame warmtevoorziening worden aangesloten . Tweede grond is wanneer planmatig delen van het gebouw worden verbeterd gericht

op het realiseren van een zeer energiezuinige woning op termijn. De renovatie moet aangetoond worden met een energieprestatiegarantie.

Voorgesteld budget van de subsidieregeling start met 250 miljoen in 2018 en loopt over 4 jaar af

naar 175 miljoen om op een kostendaling te anticiperen. In vier jaar kunnen zo naar verwachting

100.000 bestaande particuliere woningen CO2-neutraal worden gemaakt en/of een veelvoud

daarvan worden verbeterd tot een bepaalde minimale energieprestatie, als (efficiente) tussenstap

om op termijn richting CO2neutraal te komen.

Rationale

Er zijn diverse technieken voorhanden om op korte termijn vergaand CO2-reductie met een langere terugverdientijd in de bestaande bouw te realiseren en het fossiel gasverbruik te beëindigen. Hiervoor is het nodig de woningen vergaand te isoleren en/of te elektrificeren en/of op een andere duurzame collectieve warmtevoorziening aan te sluiten. Door ondersteuning van de eerste uitrol van vergaande renovatiepakketen, kan de bouwsector ook voor particuliere woningeigenaren een industriële aanpak volgen , waardoor kostenreducties op termijn mogelijk

zijn.

Door de subsidie kunnen aanbieders particuliere woningeigenaren renovatiepakketten met kortere

25

terugverdientijden aanbieden. Het meerjarige karakter van de subsidieregeling moet aanbieders ook voldoende zekerheid bieden om te gaan investeren in een slimme aanpak waarbij rekening gehouden wordt met de diversiteit aan wensen onder particuliere woningeigenaren en zij gericht worden ontzorgt. Door het aantonen van de gerealiseerde energiebesparing met een energieprestatiegarantie wordt transparantie en kwaliteitsborging in de bouwsector gestimuleerd. Door zowel in te zetten op besparing als op (collectieve) vormen van duurzame energie kan gebiedsgericht voor de meest efficiënte combinatie van besparing en verduurzaming gekozen

worden. Als alternatieve maatregel voor een subsidieregeling kan een minimum energieprestatie-eis voor bestaande koopwoningen worden overwogen. Het voordeel van een energieprestatie-eis is dat meer particuliere eigenaren kunnen worden bereikt en dat het budgettair beslag lager is. Het is echter onzeker of deze maatregel op korte termijn al effect kan sorteren en vergaande renovatieconcepten kan stimuleren. . Er is immers tijd nodig voor particuliere woningeigenaren en

marktpartijen om zich op een energieprestatie-eis voor te bereiden. Een energieprestatie-eis

waarmee vergaande CO2-reductie in de gebouwde omgeving wordt afgedwongen zal een langere aanlooptermijn nodig hebben.

Een combinatie van een subsidieregeling gericht op vergaande renovatieconcepten met een

energieprestatie-eis die verder in de tijd ligt is voorstelbaar, maar is hier niet verder uitgewerkt.

Effecten (ingevuld daar waar relevant)

Economie Vergaande isolatie vraagt om een industriële aanpak in de

bouwsector. Dit vraagt een andere manier van werken, die o.a.

zorgt voor een verlaging van de faalkosten omdat concepten

worden doorontwikkeld. Aangezien dit voorstel onderdeel is van een

transitie, is onzeker wat de exacte effecten op bbp en economische

groei zullen zijn.

Begroting

2018 2019 2020 2021 Structureel

250 225 200 175 0

Inkomensverdeling De subsidieregeling komt ten goede van particuliere huiseigenaren.

Milieueffecten De subsidieregeling draagt op korte termijn bij aan het reduceren

van de CO2-uitstoot in niet-ETS sectoren en draagt bij aan het

realiseren van de energiebesparingsdoelstelling van het

Energieakkoord. De subsidieregeling moet echter vooral een

structurele ontwikkeling op gang brengen waarbij de toepassing van

vergaande verduurzamingsconcepten de standaard kan worden,

doordat de kosten als gevolg van schaalvergroting zijn gedaald en

een aantrekkelijker aanbod is gecreëerd. Op korte termijn al

inzetten op vergaande CO2-reductie in de gebouwde omgeving

zorgt er voor dat de gereduceerde emissies extra zwaar mee tellen

voor de niet-ETS doelstelling van 2030. Eerdere effectinschattingen

voor de STEP-regeling en de Stroomversnelling Huur geven een

indicatie van het milieueffect en de kosteneffectiviteit van de

regeling. In het IBO klimaat is voor de STEP-regeling een

kosteneffectiviteit vastgesteld van circa 500 euro per ton. Voor de

Stroomversnelling Huur (111.000 energieneutrale woningen is bij

de doorrekening van het Energieakkoord een additionele CO2-

reductie van 0,2 mton ingeschat en 4,5 PJ besparing.

Andere welvaartseffecten Kennisspillovers, productiviteitsverhoging in de bouwsector.

Huishoudens hebben lagere energiekosten.

26

Implementatie en uitvoering

De subsidieregeling wordt opengesteld in 2018 en loopt tenminste t/m 2021. Huishoudens die een

bestaande woning vergaand isoleren of planmatig kleinere stappen nemen komen in aanmerking

voor een subsidie van 20 % van de investeringskosten. Een gebiedsgerichte uitvoeringsvariant is

mogelijk, waarbij regionale overheden in samenwerking met marktpartijen een aanpak voor een

bepaald gebied ontwikkelen. Voordeel van deze aanpak kan zijn dat er meer schaal wordt

gecreëerd en tegelijkertijd op de lokale behoeften en situatie wordt ingespeeld. Via een tender

kunnen deze projecten worden aanbesteedzodat deze tegen de laagste kosten gerealiseerd

worden.

Thema 1: Transitie naar een CO2-arme economie

Titel beleidsoptie 3: Uitrol slimme laadinfrastructuur voor waterstof en elektrisch vervoer

Omschrijving van de beleidsoptie/variant

Voorstel is om de regeling green deal Openbaar Toegankelijke Elektrische Laadinfra structuur te verlengen en generiek open te stellen voor alle soorten laadmogelijkheden. Voorstel daarnaast is om een subsidieregeling voor het realiseren van 25 waterstoftankstations in te stellen, waarvan 20 openbare tankstations voor reguliere voertuigen en 5 voor waterstofbussen waarbij bij enkele stations ook geëxperimenteerd wordt met de koppeling aan de productie van

duurzame elektriciteit (tankstations met een elektrolyser die duurzaam opgewekte elektriciteit omzet in waterstof).

Rationale

Voor de ontwikkeling van EV is het van belang dat er een goed toegankelijke laadinfrastructuur is

met voldoende laadpunten voor de EV-rijder. Goede laadinfra draagt bij aan het tot stand komen van een consumentenmarkt. Omdat de huidige business case nog niet sluitend is, is een beperkte

rijksbijdrage tot 2020 legitiem. Van belang is om de regeling te richten op de functie’laden’ en om de regeling verder technologieneutraal vorm te geven, zodat zowel snelladers, reguliere laadpalen en innovatieve laadmogelijkheden in aanmerking komen voor subsidie. De huidige regeling sluit enkele technieken uit. Het voorgaande geldt tevens voor elektrisch rijden op waterstof dat zich

thans, vergeleken met EV, nog in een eerdere marktfase bevindt, de fase van marktvoorbereiding. Enkele autofabrikanten bieden reeds een waterstofauto aan en in de komende jaren zullen meer fabrikanten volgen. Wil rijden op waterstof een kans van slagen hebben dan is een verdere beschikbaarheid van tankmogelijkheden noodzakelijk. De kosten van een tankstation bedragen ongeveer 1 miljoen per station. Waterstof kan een belangrijke rol spelen om een overschot van duurzame energie tijdelijk op te slaan.

Effecten (ingevuld daar waar relevant)

Economie

Begroting

2018 2019 2020 2021 Structureel

Laadpalen 25 0 0 0 0

Waterstof 25 0 0 0 0

Aannames laadpalen:

- circa 26.000 laadpalen extra in de komende 4 jaar. Bij deze

berekening zijn de volgende aannames gemaakt:

- 30% van de benodigde laadpalen kunnen zonder kosten gerealiseerd

worden via vergunningen

- afname Rijksbijdrage richting 2020. Diverse partijen zoals het NKL

streven er naar de business case tegen 2020 positief te hebben.

- Aanzienlijke afname, 50% van kosten, op het gebied van hardware,

installatie en exploitatie

- Een aanzienlijke toename van aantal EV’s in lijn met

Rijksdoelstellingen.

Inkomensverdeling

Milieueffecten Dit voorstel zal een positief milieueffect hebben. Enerzijds omdat de

27

uitstoot van vervuilende stoffen, inclusief CO2, verminderd, anderzijds

op het gebied van leefbaarheid en gezondheid zoals bijvoorbeeld geluid.

Bij inpassing van EV in het elektriciteitsnet zal er ook minder verlies

van duurzaam opgewekte energie zijn wat ook ook positieve

milieueffecten heeft. Hetzelfde geldt voor het tijdelijk opslaan van een

overschot van duurzame energie in waterstof.

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Waterstof: Een subsidieregeling voor waterstoftankstations met de mogelijkheid te experimenteren

met de koppeling aan de productie van duurzame elektriciteit.

28

Thema 2: Klimaatinnovatie voor de transitie naar een CO2-arme economie

Thema 2: Klimaatinnovatie voor de transitie naar een CO2-arme economie

Titel beleidsoptie 1: R&D-regeling gericht op CO2-reductie

Omschrijving van de beleidsoptie/variant

Voorstel is om een duidelijke R&D-regeling in te stellen voor stimulering van innovatie gericht op de transitie naar een CO2-arme economie. Daarbij zijn twee varianten denkbaar:

a. Opzetten van één brede regeling gericht op stimulering van R&D gericht op CO2-arme

technieken Voorstel is om tweemaal per jaar een tender in te richten, waarbij voorstellen hoger gerankt

worden naarmate het project meer bijdraagt aan CO2-reductie , de mogelijke bijdrage van het project aan de Nederlandse economie groter is, het project vernieuwender is ten opzichte van de internationale stand van het onderzoek en de projectkwaliteit hoger is. De projectvoorstellen concurreren onderling op de genoemde criteria en de beste voorstellen krijgen subsidie. Budget

wordt voorgesteld op €80 mln.

b. Gerichte thematische sturing van R&D via de TKI’s van de topsector Energie Binnen de topsector Energie wordt nu door de topconsortia voor kennis en innovatie (TKI’s) gericht geprogrammeerd op specifiek benoemde terreinen waar Nederland economisch sterk in

is en die een belangrijke bijdrage leveren aan de reductie van broeikasgassen. Dit vertaalt zich door naar specifieke regelingen/tenders op die onderwerpen. Voorstel is om het budget dat beschikbaar is voor specifieke tenders te verhogen van ca €40 mln. naar €70 mln. om voldoende impact te hebben (momenteel 18 tenderregelingen). Tweede onderdeel is om een regeling ‘overig’ open te stellen voor kansrijke projecten die buiten de programmering vallen met een budget van €10 mln. Voorwaarde voor inschrijving in de tender ‘overig’ is dat projecten niet passen binnen de specifieke tenders.

Rationale

Rationale variant 1:

Door alle R&D te bundelen in één regeling gericht op de maatschappelijke opgave van CO2-

reductie waarbij projecten onderling concurreren, wordt het R&D subsidie instrumentarium voor

ondernemers sterk vereenvoudigd.

Door vergelijkbare criteria te formuleren voor R&D, voor de demonstratieregeling en voor de

stimulering van eerste uitrol creëer je ‘doorlopende leerlijnen’, waarbij projecten indien

succesvol in een innovatiefase zicht krijgen op vervolgfinanciering in een volgende

innovatiefase.

Door bij het vormgeven van de regeling(en) de focus te verbreden naar innovaties gericht op

CO2-reductie verminder je ten dele verkokering, aangezien relevante ontwikkelingen

plaatsvinden zowel binnen de huidige topsectoren energie, chemie, HTSM, water, logistiek en

agro als op raakvlakken tussen deze sectoren. Voordeel is dat de opzet van de regeling beter

aansluit bij de demonstratieregeling.

De focus van de TKI’s wordt nog sterker gericht op het organiserend vermogen, aangezien

programmalijnen geen eigen potjes hebben. Rationale variant 2:

Gebruik wordt gemaakt van de voordelen van strategisch programmeren. Voordeel is

bijvoorbeeld dat er op de in de regelingen benoemde thema’s voldoende voortgang geboekt

kan worden doordat er budget voor gereserveerd is. Daarmee vindt aan de voorkant goede

sturing plaats op de voor zover bekend benodigde technologieën om te kunnen voldoen aan de

maatschappelijke opgave

Door een verhoging van het budget voor de diverse tenders wordt geborgd dat regelingen

voldoende substantie hebben.

Door het creëren van een tender voor ‘overige’ onderwerpen creëer je een (beperkte) stimulans

voor kansrijke innovaties buiten de focusgebieden, zodat in de toekomst potentieel kansrijke

onderwerpen de kans krijgen zich te ontwikkelen

Effecten (ingevuld daar waar relevant)

Economie Via innovatie een effect op de verduurzaming van het

29

verdienvermogen

Begroting

2018 2019 2020 2021 Structureel

15 15 15 15 15

Aanname:

+ €25 mln. uit de SDE+ innovatiemiddelen en €25 mln. uit de

topsector energieregelingen

Inkomensverdeling

Milieueffecten Op termijn vermindering CO2-uitstoot

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Aandacht voor overheveling van de SDE+ innovatiemiddelen naar de algemene begrotingsmiddelen

Thema 2 Klimaatinnovatie voor de transitie naar een CO2-arme economie

Titel beleidsoptie 2: Demonstratieregeling

Omschrijving van de beleidsoptie/variant

Voorstel is om een krachtige demonstratieregeling op te zetten die pilot- en demonstratieprojecten mogelijk maakt voor CO2-reducerende technieken. Denk onder andere aan hernieuwbare energieprojecten, energiebesparingsprojecten (onder andere in de industrie) en CO2-reducerende biobased projecten. Projectplafond €15 miljoen en budgetplafond €100 mln. De overheidsbijdrage bedraagt 30-45% van de meerkosten van een project. Met dit budget kan jaarlijks voor €220 tot €330

mln. aan projecten losgemaakt worden.

Voorstel is om de regeling te baseren op de huidige Demonstratieregeling Energie-Innovatie (DEI).. De

financiering van de demonstratieregeling kan plaatsvinden uit het budget van de DEI (€50 mln. vanaf

2017)de helft van het budget van de hernieuwbare energieregeling (25 mln) en een structurele

intensivering van €25 mln.

Rationale

Momenteel zijn er twee regelingen die (deels) zien op demonstratie. (de DEI en de hernieuwbare energieregeling), beiden met een beperkte scope en budget. Knelpunten regeling demonstratie energie-innovatie (DEI):

De huidige regeling richt zich op demonstratie van innovatieve technologieën, processen of diensten

op het gebied van hernieuwbare energie en op energiebesparing. Hierdoor vallen

demonstratieprojecten in een aantal disciplines buiten de boot. Verbreding van de regeling of het

verleggen van de focus naar alle technieken die bijdragen aan CO2-reductie past bij de ambitie om

te sturen op CO2-reductie.

De huidige regeling staat alleen voor energiebesparingsprojecten in de industrie pilots toe. Voorstel

is om de regeling voor alle projecten te richten op zowel demonstratie als pilots.

Om de stimulans te verstevigen wordt voorgesteld om het budget te verhogen) en het

budgetplafond per project te verhogen van 6 miljoen naar 15 miljoen per project Knelpunten hernieuwbare energieregeling:

De regeling is alleen gericht op hernieuwbare energietechnieken, niet breed op CO2-reducerende

technieken.

Eis is dat plausibel is dat projecten op korte termijn, voor 2023, tot kostenreducties leiden tot

minimaal het niveau van de kostprijs voor wind op zee, zodat de uitgaven aan SDE+ lager zijn.

Deze eis is vastgelegd, aangezien financiering plaatsvindt vanuit SDE+-middelen die bestemd zijn

voor innovatie. Hiermee vallen kansrijke innovatieve projecten buiten de boot die ofwel op latere

30

termijn tot inwerkingtreding/uitrol leiden dan 2023, danwel die op het moment van 2023 wel

aanzienlijke kostenreducties laten zien maar nog niet op het niveau van wind op zee. Het ligt voor

de hand om voor pilots en demonstratie een horizon te kiezen die past bij een transitie richting

2050.

Daarnaast staat de hernieuwbare energieregeling op dit moment zowel open voor

demonstratieprojecten als voor R&D-projecten

Effecten (ingevuld daar waar relevant)

Economie Via innovatie een effect op de verduurzaming van het verdienvermogen

Begroting

2018 2019 2020 2021 Structureel

25 25 25 25 25

Aanname: + €50 mln. DEI-regeling + 25 mln. hernieuwbare

energieregeling

Inkomensverdeling Nvt

Milieueffecten Verminderde milieudruk

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Aandacht voor het overhevelen van SDE+ innovatiemiddelen naar de begroting

Het projectplafond van €15 mln. per project wordt voorgesteld zodat projecten niet individueel

gemeld hoeven te worden aan de Europese Commissie

Thema 2 Klimaatinnovatie voor de transitie naar een CO2-arme economie

Titel beleidsoptie 3: Overheid als launching customer

Omschrijving van de beleidsoptie/variant

Voorgesteld wordt om een groter deel van de aanbestedingen innovatief aan te besteden. Het gaat hier om het aanbesteden van publieke goederen waarvoor het Rijk verantwoordelijk is. Gedacht kan worden aan projecten rondom energie uit water in combinatie met projecten van Rijkswaterstaat of het

energieneutraal maken van de rijksgebouwen. Daarbij zijn er twee mogelijkheden:

a) Directe aanbesteding Hierbij verleent de overheid een opdracht aan een bedrijf dat een innovatie zal ontwikkelen of de nieuwst beschikbare technieken zal toepassen.

b) Gefaseerde aanbesteding Bedrijven worden eerst gevraagd om een haalbaarheidsstudie uit te voeren waarbij zij in concurrentie verschillende oplossingsrichtingen kunnen uitwerken voor een voorliggend

maatschappelijk probleem. In een tweede fase worden bedrijven gevraagd een prototype te ontwikkelen. Beide fases worden los van elkaar aanbesteed, maar alleen bedrijven uit de eerste fase (haalbaarheidsstudie) mogen in de tweede fase meedoen. De ‘small business innovation research’ (SBIR) is een gefaseerd aanbestedingsinstrument.

Rationale

31

De overheid is een van de grootste consumenten van Nederland. Met haar inkoopbeleid kan de overheid als vragende partij de marktintroductie van CO2-arme innovaties bevorderen. Een voordeel van zowel directe aanbestedingen als gefaseerde aanbestedingen is dat de overheid er gericht voor kan zorgen dat innovatieve publieke goederen tot stand komen. Ook kan de opdrachtgever bij aanbestedingen als voorwaarde stellen dat de kennis over de innovatie onder redelijke voorwaarden door anderen gebruikt moet kunnen worden.

Een directe aanbesteding is geschikt als op hoofdlijnen duidelijk is in hoeverre een beschikbare techniek of dienst kan bijdragen aan de oplossing van een maatschappelijk probleem. Indien er nog geen eenduidige oplossing is voor een maatschappelijk probleem, dan ligt een gefaseerde aanbesteding meer in de rede. Voorwaarde is wel dat de overheid de opdracht in de offerte goed moet kunnen omschrijven en dat de overheidsdienst in staat is de offertes op waarde te schatten. Ook is het belangrijk om goede afspraken te maken over mogelijke aanpassingskosten, indien de innovatie onvoldoende presteert.

Effecten (ingevuld daar waar relevant)

Economie Via innovatie een effect op de verduurzaming van het verdienvermogen

Begroting nvt

Inkomensverdeling Nvt

Milieueffecten Verminderde milieudruk

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Opnemen van voorwaarden in de rijksbrede aanbestedingsregels.

Thema 2 Klimaatinnovatie voor de transitie naar een CO2-arme economie

Titel beleidsoptie 4: Oprichting investeringsfonds eco-innovaties

Omschrijving van de beleidsoptie/variant

Voorgesteld wordt om een investeringsfonds op te richten om projecten die van belang zijn voor de transitie naar een CO2-arme economie mogelijk te maken. Het gaat om projecten met een relatief onvoordelige risico-rendementsverhouding, die indien succesvol een hoog maatschappelijk rendement hebben. Bij een nationale participatie van gemiddeld 25% kan een eenmalige injectie van €200 mln. voor €800 mln. aan investeringen mogelijk maken in ronde 1 (2018-2019). De mate waarin

investeringen renderen bepaalt welk deel van de middelen beschikbaar zal zijn voor nieuwe

investeringsrondes. De beleidsoptie kent twee varianten:

(1) Directe participatie middels eigen vermogen Hierbij participeert de overheid met eigen vermogen. Rendement is gelijk aan rente staatsobligaties met risico-opslag

(2) Verstrekking van leningen met bijzondere terugbetalingsvoorwaarden Terugbetaling vindt plaats vanaf dat omzet volgt uit het project. Indien het project binnen 5-10

jaar niet succesvol is, dan vervalt de terugbetaalverplichting. Indien het project succesvol is, dan wordt 150% van de lening terugbetaald.

In de werkgroep financieringslandschap zijn voorstellen uitgewerkt die zich richten op het oprichten van publieke financiële instellingen gericht op het ondersteunen van investeringen van het MKB, particulieren en de overheid. Omdat het oprichten en operationaliseren van een publieke financiële

instelling vele jaren zal duren, wordt hierbij voorgesteld om alvast te beginnen met het oplossen van

knelpunten op het gebied van eco-innovaties via andere instrumenten.

32

Rationale

Veel innovatieve ideeën stranden in de fase waarin de technologische kennis wordt omgezet in een commercieel product, de zogenaamde vallei des doods. Dit komt met name doordat de

kapitaalbeschikbaarheid niet aansluit bij de kapitaalbehoefte. Meer concreet ontbreekt er voldoende durfkapitaal. In Nederland blijken die financieringsproblemen groter te zijn dan in andere Noordwest-Europese landen. Dit komt ook terug in onderzoeken van onder andere de OESO, waarin Nederland wordt geprezen voor zijn onderzoeksresultaten en achterblijft in het verkopen van innovatieve producten.

Bij eco-innovaties speelt de vallei des doods tevens een grotere rol dan bij generieke innovaties. PBL (2015) noemt hiervoor drie redenen:

1. De externe effecten van milieubelastende activiteiten zijn vanuit maatschappelijk oogpunt nog

onvoldoende geïnternaliseerd in de prijzen.

2. De kapitaalintensiteit van eco-innovaties is doorgaans hoger en er is sprake van langere

terugverdientijden. Om de hogere en langduriger kapitaalbehoefte te compenseren, zijn

bovengemiddelde rendementen en groeiverwachtingen nodig.

3. Ten derde is er bij kapitaalverschaffers vaak een gebrek aan specifieke kennis over eco-innovaties.

Dit wordt voor een belangrijk deel veroorzaakt door de grote heterogeniteit van de sector.

Effecten (ingevuld daar waar relevant)

Economie Via innovatie een effect op de verduurzaming van het verdienvermogen

Begroting

2018 2019 2020 2021 Structureel

100 100 0 0 0

Inkomensverdeling Nvt

Milieueffecten Verminderde milieudruk

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Het NIA kan helpen om de Nederlandse fondsen te matchen met Europese fondsen, zoals de Juncker-gelden. De NLII kan bemiddelen om investeringen aantrekkelijk te maken voor institutionele beleggers.

Een fonds dat investeert met een marktconform rendement (tenminste rente staatsobligaties) . Voor subsidiering geldt dat ofwel een investeringssubsidie is toegestaan ofwel een exploitatiesubsidie die de onrendabele top afdekt.

33

Thema 3: Circulaire economie

Thema 3 Circulaire economie

Titel beleidsoptie 1: ketens verduurzamen: (inter)nationaal circulair ketenregisseur en Platforms

ketenverduurzaming MKB

Omschrijving van de beleidsoptie/variant

Voorstel is het opzetten van nationale of internationale platforms en de instelling van een internationaal ketenregisseur te stimuleren. De internationale ketenregisseur zal voor specifieke sectoren/ketens de milieu-impact van Nederlandse productie/consumptie beperken en tegelijk

nationale en internationale kansen benutten voor economische groei door duurzaam ontwerp van producten en diensten, innovatieve oplossingen (voorbeelden fosfaat, biobased/kunststof). Daarbij kan voortgebouwd worden op de industriële convenanten, kunnen ketenpartijen en kennisinstituten bijeen worden gebracht, netwerken georganiseerd, green deals afgesloten, handelsmissies etc. Deze platforms worden gevoed uit een overheidsregeling van € 50 mln.

Partijen in de keten, of sectoren daarin, kunnen op basis van door hen samen met de regisseurs op te stellen keten-/sectorplannen op 50/50-basis een beroep op deze subsidie doen.

Tweede onderdeel van dit voorstel is het faciliteren van platforms voor verduurzaming van ketens voor het MKB. De selectie van platforms is gebaseerd op a. een substantieel Nederlands economisch belang en b. de impact op land- of watergebruik, armoede, gezondheid, stabiliteit of mensenrechten. Voorstel is om specifiek het segment kleinere bedrijven te stimuleren. De reden is dat het met name voor kleinere bedrijven en ‘dunnere’ handelsstromen lastig is om te kunnen volgen wat er in de markt allemaal gebeurt en een keuze te maken voor bijvoorbeeld één van de

keurmerken voor duurzaamheid.

Rationale

Samenwerking in de keten kan een forse impuls gebruiken. Daarvoor is regie nodig, dit gebeurt niet vanzelf. Het stimuleren van de totstandkoming van ketens waarin intitiatieven tot stand komen waarvan de producten voldoen aan de vraag in binnen- en/of buitenland. Hierin is aandacht

voor ontwikkelen van marktprikkels en exportmogelijkheden van de nieuwe producten, zodat Europese markt verder wordt doorontwikkeld. Dit kan in de vorm van ondersteuning van exportprogramma’s en marktverkenningen voor dergelijke producten. Een privaat te plaatsen

ketenaanjager kan hierin een voortrekkersrol nemen. Het Nederlandse bedrijfsleven heeft veel ervaring met het hergebruiken, repareren en recyclen van producten en materialen. Wat afval is in de ene sector kan als grondstof weer worden vermarkt in een andere sector. Ook heeft het Nederlandse bedrijfsleven ervaring met circulair ontworpen producten, hebben steeds meer Nederlandse ontwerpen minder (nieuw) materiaal nodig en er is minder energie nodig bij de productie ervan. Dit geeft enorme internationale marktkansen voor Nederlandse ondernemers in het buitenland en bevordert ook de afzetmarkt

voor kennis en recylaten die ten goede komen aan de Nederlandse en buitenlandse transitie naar een circulaire economie. Het vermarkten en delen van kennis en ervaring laat de wereldwijde voetafdruk van de Nederlandse en internationale consumptie dalen in het buitenland. Dit draagt bij aan het voorkomen en verminderen van milieuschade en een grotere mondiale brede welvaart.

Er is daarbij een forse impuls nodig om ook het midden- en kleinbedrijf te ondersteunen in hun streven naar de verkoop, onderhoud en recycling van circulaire producten en diensten, inclusief

hun marketing en het verhaal naar de consument. Het MKB staat dicht bij de consument en kan zorgen voor een duurzame relatie, goede afstemmen tussen vraag en aanbod van producten en diensten en er ook voor zorgen dat producten op de juiste wijze worden gebruikt, gerepareerd en gerecycled. Door deze faciliteit kan ook mkb deelnemen aan internationale ketenafspraken.

Effecten (ingevuld daar waar relevant)

Economie Kansen voor de export van het Nederlandse bedrijfsleven. Bevorderen

level playing field door ook voor MKB faciliteiten te bieden.

Begroting

2018 2019 2020 2021 Structureel

50 0 0 0 0

Inkomensverdeling

Milieueffecten Naar verwachting leiden genoemde acties tot een reductie van het grondstoffengebruik en de negatieve milieugevolgen daarvan.

34

Andere welvaartseffecten Externe effecten in de hele keten worden verminderd. Door een

internationale ketenaanpak worden problemen en oplossingen

integraal en marktgericht aangepakt. Dit vergroot de effectiviteit en de

mogelijkheden voor duurzame handel. Dit levert welvaartswinst in

Nederland en het betrokken buitenland.

Implementatie en uitvoering

Thema 3 Circulaire economie

Titel beleidsoptie 2: investeren in circulaire economie bij bedrijven

Omschrijving van de beleidsoptie/variant

De transitie naar een circulaire economie zit nog in de beginfase. Dit kenmerkt zich door een

relatief kleine –doch groeiende- groep koplopers (die echt al aan de slag zijn) , een grotere groep

ondernemers die aan de slag willen en een grote groep achterblijvers die nog het gebruiken van

circulaire bedrijfsmiddelen nog te duur vindt. Bij iedere fase in de innovatie/transitiecurve van

lineair naar circulair hoort een bij die fase passend instrumentarium. Voorstel is om een

adviesvoucherregeling in te stellen (12,5 mln.) en om investeringen te stimuleren via de MIA en de

VAMIL (€34 mln.) en specifieke investeringssteun (€ 100 mln.)

Voorstel:

a) Specifieke investeringssteun (EUR 100 mln).

In de beginfase is een investeringssubsidie, garantstelling of deelneming een kansrijk

instrument om de hogere investeringskosten én de hogere onzekerheids- en risicomarge

voor bedrijven, projecten en financiers voor de circulaire businessmodellen te verlagen en

daarmee de slaagkans in deze fase te verbeteren. Dat geldt met name voor start-ups en

MKB-bedrijven. Voor het helpen van bedrijven die al aan de slag zijn met het opschalen

van de begin test/pilotfase naar grootschaligere bedrijfsmodellen is kapitaal nodig.

Financiering vinden voor circulaire activiteiten vaak niet gemakkelijk, vaak hebben deze

investeringen een langere terugverdientijd en is er bij investeerders nog onbekendheid, dit

zorgt vaak voor een een hoger risicoprofiel.

b) Adviesvoucherregling (€7,5 mln)

Ondersteuning van ondernemers met advies die aan de slag willen kan worden

vormgegeven door middel van coaching en begeleiding om te komen tot een voor

financiers kwalitatief voldoende businessplan. Het gaat daarbij niet alleen om advies hoe

zij hun business circulair kunnen maken, hoe te positioneren, maar ook hoe tot een goede

propositie te komen. De ervaring leert dat de inschakeling van extern advies helpt en deze

ondernemers net een duwtje in de rug kan geven, waarmee we hen stimuleren de stap

van ‘willen’ naar ‘doen’ sneller te maken. Daarnaast stimuleer je met deze vouchers ook de

professionalisering van de adviessector op dit onderwerp. De adviesvouchers zijn voor

mkb-ers, makkelijk aan te vragen. €7,500 per voucher, ondernemer moet zelf ook EUR

2,500 meebetalen. Het voucher is inwisselbaar bij zowel publieke (kennisinstellingen) als

ook private partijen (adviesbureau’s). Ondernemers met een zelfde of aansluitende

kennisvraag (bijvoorbeeld in een keten) kunnen de Circulaire voucher bundelen. Er wordt

uitgegaan van 1000 adviesvouchers op jaarbasis.

Rationale

Ad specifieke investeringssteun: Overbruggen van de hogere inversteringskosten in de beginfase om de hogere investeringskosten én de hogere onzekerheids- en risicomarge voor bedrijven, projecten en financiers voor de circulaire businessmodellen te verlagen en daarmee de slaagkans in deze fase te verbeteren. Een garantstelling of een participatie neemt een stuk risico weg dat

bedrijven en investeerders belemmert om te investeren in nieuwe technieken en nieuwe businessmodellen die voor een veel verstandiger grondstoffen beheer zorgen. Een deel van de baten zijn privaat: nieuwe winstmogelijkheden, maar een deel van de baten zijn ook publiek:

35

minder afval, gezondere producten, minder schaarse grondstoffen.

Ad adviesvouchers: De ervaring leert dat de inschakeling van extern advies helpt en deze ondernemers net een duwtje in de rug kan geven, waarmee we hen stimuleren de stap van ‘willen’

naar ‘doen’ sneller te maken. Daarnaast stimuleer je met deze vouchers ook de professionalisering van de adviessector op dit onderwerp. De adviesvouchers zijn voor mkb-ers, makkelijk aan te vragen. €7,500 per voucher, ondernemer moet zelf ook EUR 2,500 meebetalen. Het voucher is inwisselbaar bij zowel publieke (kennisinstellingen) als ook private partijen (adviesbureau’s). Ondernemers met een zelfde of aansluitende kennisvraag (bijvoorbeeld in een keten) kunnen de Circulaire voucher bundelen. Er wordt uitgegaan van 1000 adviesvouchers op jaarbasis.

Effecten (ingevuld daar waar relevant)

Economie Hergebruik van producten en grondstoffen wordt ondersteund .

Begroting

2018 2019 2020 2021 Structureel

107,5 7,5 7,5 7,5 7,5

Inkomensverdeling

Milieueffecten Door grondstoffen langer in de kringloop te houden wordt er bespaard

op de winning en verwerking van nieuywe grondstoffen, energie en

CO2.

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Dit kan relatief makkelijk uitgevoerd worden. RVO heeft veel ervaring met diverse

investeringsfondsen, voucherregelingen en de MIA/VAMIL.

Thema 3 Circulaire economie

Titel beleidsoptie 3: Bevorderen recycling door invoering van een brede afvalstoffenbelasting

Omschrijving van de beleidsoptie/variant

Invoering van een brede afvalstoffenbelasting, om daarmee recycling te bevorderen. Deze belasting zou, anders dan nu, moeten gelden voor alle afvalstoffen die worden verbrand of gestort in Nederland, inclusief nu vrijgestelde stromen zoals buitenlands afval, afval verbrand in biomassa-

energiecentrales en zuiveringsslib. Dit zorgt voor een gelijk speelveld gericht op recycling van alle afval dat in Nederland wordt verwerkt.

Dit effect kan worden versterkt door een hoger tarief dan het huidige (€ 13 per ton afvalstoffen die

worden gestort of verbrand). Daarbij is wel van belang dat een Europeesrechtelijk houdbare en

handhaafbare oplossing wordt gevonden waarmee ook Nederlandse afvalstoffen die in een ander

land worden verwerkt in de heffing kunnen worden betrokken. Tot nu toe is dat niet gelukt. Een

eventuele exportheffing, met daarbij naar verwachting een primaire rol voor de Inspectie

Leefomgeving en Transport (ILT),vereist nadere studie. Een exportheffing kan voorkomen dat met

name bij een hoger tarief recyclebare afvalstromen weglekken naar het buitenland om daar te

worden verbrand of gestort.

Rationale

Het Nederlandse afvalbeleid is er op gericht zoveel mogelijk afval te recyclen, zo min mogelijk

afval te verbranden en liefst helemaal geen afval te storten. In het huidige systeem van de afvalstoffen valt buitenlands afval en afval dat in andere installaties wordt verbrand dan een afvalverbrandingsinstallatie (AVI) buiten de heffing. In de geïmporteerde stromen zit vaak nog hoogwaardig te recyclen materiaal. Met bewerkingen zoals het nascheiden van buitenlands afval in Nederland verandert echter de oorsprong van het afval. Het sorteerresidu vormt dan Nederlands afval, dat bij verbranding binnen de heffing zal vallen. Dit vormt een prikkel om in potentie recyclebare stromen op een laagwaardigere wijze te verwerken. Ook wordt met het

verbranden van buitenlands afval extra milieuvervuiling in Nederland veroorzaakt. Voor het anorganische deel resulteert het bijv. in extra CO2-emissies buiten het ETS waarvoor Nederland in andere sectoren dure extra reductiemaatregelen moet nemen. Het in de heffing betrekken van ongesorteerd buitenlands afval zorgt voor een gelijk speelveld gericht op recycling van alle afval in

Nederland. In het Verenigd Koninkrijk thans een tarief gehanteerd van ca. €105/ton, dus zelfs met een hoger tarief dan het huidige tarief van € 13/ton is het nog steeds aantrekkelijk voor

36

Nederlandse bedrijven om buitenlands afval in Nederland te verwerken en vooral te recyclen. De

niet-recyclebare stromen kunnen dan alsnog in Nederland worden verbrand met energieterugwinning.

In de huidige afvalstoffenbelasting is er sprake van vrijstellingen voor in beginsel (deels) recyclebare stromen zoals zuiveringsslib en biomassa. Daarbij wordt er subsidie gegeven op het verbranden van in beginsel recyclebaar hout in biomassa-energiecentrales. Dit zorgt voor een weglek van recyclebare stromen. Het kabinet wordt aangesproken op het niet halen van de recycledoelen voor houten verpakkingen (pallets). Mede in dat licht zou deze vrijstelling moeten

worden weggenomen. Voor zuiveringsslib zou kunnen worden onderzocht of een vrijstelling wenselijk en mogelijk zou zijn voor alleen situaties waarin fosfaat, stikstofverbindingen en metalen worden teruggewonnen uit de verbrandingsassen. Het duurder maken van het verbranden en storten van afvalstoffen door een verhoging van het tarief helpt recycling te bevorderen. Op dit moment kent de afvalstoffenbelasting een relatief laag

tarief van € 13/ton. Met een verhoging van het tarief zal recycling aantrekkelijker worden en zal

het aanbod van recyclaat stijgen en daarmee de prijs van het recyclaat en daarvan vervaardigde producten dalen.

Een hogere afvalstoffenbelasting kan echter ook een prikkel vormen om in beginsel recyclebare

stromen in het buitenland te laten verbranden en het residu daar te laten storten. In beginsel zou

een exportheffing dat kunnen verhelpen, maar het is het afgelopen jaar niet mogelijk gebleken te

komen tot een zowel Europeesrechtelijk houdbare als uitvoerbare exportheffing. Vanuit het

oogpunt van bevordering van recycling zou de inzet moeten zijn dat zo’n exportheffing, met naar

verwachting een belangrijke rol voor de ILT, zou gelden voor alle uit Nederland afkomstige

afvalstoffen die in het buitenland worden verbrand of gestort, op dezelfde voet als bij de heffing

van afvalstoffenbelasting bij vergelijkbare verwerking van die afvalstoffen in Nederland.

Effecten (ingevuld daar waar relevant)

Economie Nader te onderzoeken, met name op punt participatie en/of

productiviteit

Begroting Nader te onderzoeken. Verbreding, verhoging en exportheffing

zouden elk aanvankelijk leiden tot een hogere opbrengst, met

terugloop naar lager niveau naarmate er meer gerecycled wordt. Voor

wat betreft het primaire budgettaire doel wordt de

afvalstoffenbelasting daardoor wel minder robuust.

Inkomensverdeling

Milieueffecten Naar verwachting leidt een bredere afvalstoffenbelasting tot een reductie in afval en uitstoot en de negatieve milieueffecten daarvan. Dit zou nog sterker zijn bij een hoger tarief dan het huidige, met invoering van een exportheffing.

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

Het vormgeven van een exportheffing vereist grote betrokkenheid van de sector. Verder moet er

aandacht zijn voor de dekking van de uitvoeringskosten van de uitvoerende instanties, waarbij de

uitvoeringslast naar verwachting primair bij de ILT zal liggen.

Thema 3 Circulaire economie

Titel beleidsoptie 4: Stimuleren van het circulair inkopen in inkoopbeleid van de overheid

Omschrijving van de beleidsoptie/variant

Gunnen op circulariteit en levenscycluskosten is goed voor milieu en bespaart kosten. Overheden worden verplicht om aantoonbaar en transparant te gunnen op basis van Circulariteit en Total Cost of Ownership. Het is goed te verkennen in hoeverre wetgeving daarbij behulpzaam kan zijn. Circulair inkopen moet een integraal onderdeel worden van maatschappelijk verantwoord inkopen.

Voor meer innovatieve oplossingen kan gedacht worden aan meer functioneel aanbesteden of het inzetten van het SBIR-instrument.

Rationale

De nieuwe Europese aanbestedingsrichtlijn, schrijft voor dat in aanbestedingen

37

levenscycluskosten (Total Cost of Ownership) moeten worden meegenomen (artikel 68).

Het is van belang dat deze aanpak zo snel mogelijk in Nederland toegepast gaat worden.

De nieuwe Europese aanbestedingsrichtlijn geeft daarbij expliciet aan dat het meewegen

van interne en externe milieukosten kan (het echteprijsprincipe).

Uitgaan van de totale levensduur van een product, de daarbij horende kosten en de milieu-

effecten, vormen de kern van beslissen in een circulaire economie en bij circulair inkopen.

Uit onderzoek van Ecorys blijkt dat overheden nu nog maar in 7% van de gevallen Total

Cost of Ownership standaard toepassen, waardoor overheden in latere jaren vaak onnodig

hoge kosten moeten maken.

Het is daarom gewenst dat de Europese methodiek voor het bepalen van de

levenscycluskosten zo snel mogelijk beschikbaar komt. Hierdoor wordt ook energieverbruik

meegerekend en komen energiezuinige en circulaire opties eerder aan bod. Ook ontstaat

meer ruimte voor opdrachtnemers als overheden functioneel uitvragen in plaats van

specifiek.

Nederland zal de Europese Commissie daartoe aansporen en zelf het voortouw hierin

nemen: 1. Nederland zal inzetten op het trekken en oprichten van een Europees consortium dat TCO methodiek gaat ontwikkelen die hiervoor ingezet kan worden. 2. dit instrument zal verplicht worden voor Nederlandse overheden.

Het toepassen van het Total Cost of Ownership principe kan resulteren in een hogere

aanschafprijs, die in een later stadium van de levenscyclus van een product wordt

terugverdiend door lagere (maatschappelijke) kosten.

Om overheden in staat te stellen deze hogere initiële kosten te dekken, komt het Rijk tot

een fonds van 60 miljoen, waar alle inkopende overheden een beroep op kunnen doen om

de hogere startkosten te dekken

Hieruit kunnen onderzoeken en pilots worden gefinancierd die verkennen hoe de

marktvraag van de overheden op een manier kan worden ingevuld die duurzaam met

grondstoffen omgaat.

Ook om tot goede criteria voor circulariteit te komen moet eerst ervaring worden

opgedaan. Bereidheid om dit te doen wordt enorm geholpen door steun bij de in eerste

instantie soms duurdere of in elk geval andere producten en diensten.

Bovenstaande sluit aan bij verschillende moties uit de Kamer die om extra aandacht

vragen voor maatschappelijk verantwoord inkopen.

Effecten (ingevuld daar waar relevant)

Economie Economische beslissingen worden niet alleen genomen op basis van

directe kosten, ook wordt gekeken naar levensduur en de effecten op

het milieu van productie tot afschrijving.

Begroting

2018 2019 2020 2021 Structureel

25 15 15 15 0

Methodiek ontwikkelen in E-consortium kost 10 mln.

Fonds van €60 mln (4 x €15mln.) voor overheden om stimulans te

geven aan circulair inkopen.

Inkomensverdeling

Milieueffecten Positief

Andere welvaartseffecten

Implementatie en uitvoering

38

Bijlage 1: Nederlands innovatie-instrumentarium verdeeld over de

verschillende fases*

* Betreft een grof overzicht. Bron: Ministerie van Economische zaken

Discovery (TRL 1-3)

Demonstration (TRL 7-8)

Development (TRL 4-6)

Deployment (TRL 9)

NWO-regelinge

n

TKI Toeslag,

ECN/TNO

MIT

Topsector energie regelingen

Fiscaal: WBSO, RDA,

innovatiebox

I-krediet

BBMKB, GO, groeifaciliteit, DVI

VFF

SDE+

Fiscaal: EIA

SBIR DEI

Mark

ton

twik

kelin

g

39

Bijlage 2: Samenstelling werkgroep

Anita van den Ende, voorzitter (I&M)

Frans Duijnhouwer, secretaris (I&M)

Ans Harthoorn, secretaris (EZ)

Mariska de Bruijne (FIN)

Geert Buijs (AZ)

Aart Dekkers (EZ)

Aldert Hanemaaijer (PBL)

Henk Massink (BZ)

Sander Oosterloo (I&M)

Gerbert Romijn (CPB)

Ewout Visser (FIN)

David van der Woude (W&R)

Jelle Wijnstok (EZ)