Socialdemokratiska riksdagsgruppen

Stockholm 2009-11-23

Sverige förtjänar en professionell utnämningspolitik.

2 (2)

Innehållsförteckning Sammanfattning…………………………………………………….. 3 Inledning…………………………………………………………… 6 Dagsläget rättsligt………………………………………………….... 7 Omplacering och avskedande av generaldirektörer och motsvarande….. 9 Omdaning av myndighetsstyrningen…………………………………… 9 Utnämningsmakten i förhållande till andra styrinstrument…………….. 10

Myndighetsbegreppet och utnämningsmaktens gränser……………… 11 Definiera förtjänst och skicklighet……………………………………. 11 Enhetlig struktur – riktlinjer………………………………………….. 12 Var ska myndigheter sortera under?.............................................................. 13

Utländsk utblick……………………………………………………. 14 Före valet 2006…………………………………………………….. 16 Praktiken efter valet – hösten 2006 och 2007………………….......... 20 Öppen annonsering – praktik och retorik………………………….. 23 Offentlighet eller sekretess?........................................................................ 24

Exemplet Banverket………………………………………………… 24 Exemplet Svenska kraftnät…………………………………………… 28 Rekryteringen av ”folkets rikspolischef”……………………………… 29

Avsked på grått papper - ”En borgerlig regering måste göra rent hus.” 32 Vad säger andra om utnämningspolitiken?................................................ 34 Annonsering och sekretess…………………………………………. 37 Principerna för en ny utnämningspolitik……………………………. 39

3 (3)

Sammanfattning Den borgerliga utnämningspolitiken före och efter valet 2006 granskas i denna rapport. Dessutom anges inriktningen för de förändringar i utnämningspolitiken som bör ske för att nå ökad professionalitet och legitimitet i utnämningarna. Före valet 2006 riktade de borgerliga partierna skarp kritik mot den förda utnämningspolitiken. Göran Hägglund (KD) talade om att göra rent hus bland de utnämnda och Maud Olofsson (C) kallade den förda politiken för korruption. Ett antal förslag till hur utnämningspolitiken skulle förändras togs fram av de borgerliga partierna och presenterades som deras gemensamma förslag i valrörelsen. Den kraftfulla retoriken och de förslag som framfördes före valet har dock i regeringsställning följts av inkonsekvent agerande och ogenomtänkta utspel. Strax efter att han tillträtt som ansvarig minister för utnämningspolitiken tog Mats Odell (KD) avstånd från de förslag som hans parti fört fram före valet med orden ”Valrörelser har sin egen dynamik”. Därefter har han vid ett flertal tillfällen uttalat sig om vilka tjänster som ska omfattas av annonsering, men hans uppfattning i frågan har skiftat från gång till gång. Så här har Mats Odell på ett drygt halvår helt bytt uppfattning i synen på annonsering. I SVT:s Rapport den 6 september 2007 ”Jag är för min del beredd att också pröva att för första gången i svensk historia annonsera efter landshövdingar”.1 I Dagens Nyheter den 27 april 2008 ”Det finns fortfarande fall där det är naturligt att inte annonsera. Det gäller till exempel landshövdingar.” Överlag verkar det i dag finnas en stor slumpmässighet i hur rekrytering av generaldirektörer sker. Denna slumpmässighet kan vara resultatet av en balansgång mellan det som sägs kring öppenhet och spårbarhet å en sida och det hemlighetsmakeri som bedrivs i praktiken. Tre exempel på detta tas upp i rapporten. De gäller de uppmärksammade rekryteringarna av Mikael Odenberg (M) som generaldirektör för Svenska Kraftnät, när den tillförordnade rikspolischefen av Fredrik Reinfeldt (M) efter en sluten rekryteringsprocess upphöjdes till ”folkets” rikspolischef och tillsättningen av ny generaldirektör för Banverket där annonsering skedde men där den som fick jobbet sökte månader efter att ansökningstiden gått ut men tre dagar före beslut. Dessa rekryteringar är tydliga exempel på hur regeringen misskött processerna kring utnämningspolitiken och hela tiden sökt framhäva öppenhet och annonsering som det rekryteringarna byggde på när det i själva verket har handlat om slutna processer i stängda rum. Huruvida kandidaterna var väl lämpade för dessa poster tar vi inte ställning till i detta sammanhang. Däremot kan vi

1 http://svt.se/svt/play/video.jsp?a=903192

4 (4)

konstatera att den regeringens rekryteringsprocess på intet sätt uppfyller de stolta ord om ökad ”öppenhet och transparens” i utnämningspolitiken som de borgerliga partierna uttalade före valet. I denna rapport återges resultatet av en undersökning från Riksdagens utredningstjänst. Den visar att regeringen i praktiken bara använt sig av utannonsering i hälften av de tillsättningar som gjorts och en mycket liten del, endast 10 av 93 utnämningar, har tillsatts enbart genom annonsering. Merparten av utnämningarna – 53 av totalt 93 utnämnda chefer - har genomförts utan att den som utnämnts sökt tjänsten. Över en tredjedel, 38 tjänster, har tillsatts i helt slutna processer utan vare sig annonsering eller konsulthjälp. Ett av huvudnumren före valet var att öppenheten och spårbarheten skulle öka. Raka motsatsen har i konstitutionsutskottets granskningar av flera tillsättningar visat sig vara fallet. Bristen på dokumentation i flera av de granskade ärendena gör att det är näst intill omöjligt för riksdagen att avgöra om regeringen sköter utnämningsmakten i enlighet med grundlagarnas bestämmelser. Dagens system för utnämningar fungerar alltså inte tillfredsställande. Men även i det tidigare systemet fanns brister, t ex vad gäller möjligheten för allmänheten att visa intresse för tjänster eller föreslå egna kandidater. Det finns därför anledning att överväga åtgärder som, inom ramen för nuvarande ordning där regeringen fortsatt har det slutgiltiga avgörandet och ansvaret, öppnar upp processen så att det blir mycket transparent hur rekryteringen genomförs och så att utomstående får möjlighet att bidra till processen. De principer som bör vara vägledande i ett sådant arbete är:

• Rekryteringsprocessen ska vara transparent i varje enskilt fall. Ett stramare regelverk som anger några olika modeller för hur rekryteringsprocessen ska utformas . Utnämningar spänner över ett brett fält varför det inte går att i detalj reglera hur varje enskild utnämning ska ske. Däremot bör det finnas krav på att man inför varje utnämning ska ha gjort avvägningar kring hur processen ska utformas i det specifika fallet. Dessa avvägningar ska dokumenteras och offentliggöras. Här kan frågor om t ex annonsering och andra möjligheter för allmänheten att söka tjänster tas upp.

• Kravprofiler ska alltid upprättas i processens inledande skede och vara offentliga.

• Ett öppet ansökningsförfarande ska grundas på offentlighetsprincipen men inte utsätta

enskilda sökanden för skada. Vi vill därför hitta en lösning där regeringen inte på eget initiativ kan hemlighålla ansökningar men där enskilda sökanden alltid ska ha en möjlighet att undvika att deras egna ansökningar blir offentliga. Hur detta bäst kan ske måste utredas och noga övervägas. Därefter behöver sekretesslagen ändras.

5 (5)

• Rekryteringsprocesserna ska vara spårbara. Det innebär att de olika stegen i processen ska dokumenteras och inkommet material arkiveras på ett betydligt bättre och mer systematiskt sätt än vad som sker nu.

• Regeringens hantering av utnämningsmakten ska följas upp på ett systematiskt sätt. Därför bör regeringen varje år lämna en skriftlig redovisning av de utnämningar som genomförts och omständigheterna runt dessa.

Vi avser att senare återkomma med mer detaljerade förslag på hur rekryteringsprocessen bör utformas med utgångspunkt från de ovan beskrivna principerna. Sverige förtjänar ett mer professionellt sätt att utse höga statliga chefer än vad som är fallet i dag. Regeringen bör fortsatt ha det slutgiltiga avgörandet och ansvaret för utnämningarna men förändringar bör göras i syfte att skapa ökad öppenhet och transparens och för att underlätta för utomstående att lämna bidrag till processerna.

6 (6)

Inledning Sedan början av 2000-talet och fram till valet 2006 riktade borgerliga politiker och debattörer en allt intensivare kritik mot utnämningspolitiken. Kritikerna hävdade att utnämningspolitiken missbrukats på ett sätt som innebar att kraven på förtjänst och skicklighet som grund för regeringens utnämningar frångåtts. Kritiken nådde sin höjdpunkt under valrörelsen 2006. Löften om stora och genomgripande förändringar ställdes ut i valrörelsen och förväntningarna inom de egna leden var stora efter den borgerliga valsegern. Syftet med denna rapport är att granska den borgerliga utnämningspolitiken före och efter valet 2006 och att ange inriktningen för de förändringar i utnämningspolitiken som bör ske för att nå ökad professionalitet och legitimitet i utnämningarna. Rapporten inleds med en genomgång av den rättsliga grunden för utnämningspolitiken och ger exempel på hur utnämningar hanteras i några andra europeiska länder. Därefter belyser rapporten dels hur de borgerliga partierna såg på utnämningspolitiken före oktober 2006, dels hur de agerat på detta område efter regeringsskiftet. Den kraftfulla retoriken och de förslag som framfördes av de borgerliga på detta område före valet har i regeringsställning följts av inkonsekvent agerande och ogenomtänkta utspel. Trots att man före valet utlovade att utnämningar skulle föregås av öppna ansökningar visar en RUT-undersökning att över en tredjedel av rekryteringarna skett i slutna processer utan annonsering. Merparten av utnämningarna – 53 av totalt 93 utnämnda chefer - har genomförts utan att den som utnämnts sökt tjänsten. Vi konstaterar att varken dagens system eller tidigare ordning fungerar tillfredsställande. Avslutningsvis redovisas därför våra slutsatser om vilka principer som bör vara vägledande för utnämningspolitikens framtida utformning. Sverige förtjänar ett mer professionellt sätt att utse höga statliga chefer än vad som är fallet i dag. Regeringen bör fortsatt ha det slutgiltiga avgörandet och ansvaret för utnämningarna men förändringar bör göras i syfte att skapa ökad öppenhet och transparens och för att underlätta för utomstående att lämna bidrag till processerna.

7 (7)

Dagsläget rättsligt Utnämningsmakten och det därmed sammanhängande förhållandet mellan regering/riksdag och dess myndigheter är sparsamt reglerad i grundlagen. De i sammanhanget betydelsefulla delarna återfinns i RF:s 11 kap. De paragraferna innehåller fundamenta till dagens utnämningspolitik. 2 § Ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma, hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall. 3 § Rättstvist mellan enskilda får icke utan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol. Om domstols prövning av frihetsberövande föreskrives i 2 kap. 9 §. Lag (1976:871). 7 § Ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. 9 § Tjänst vid domstol eller vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen tillsättes av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Begreppet förtjänst och skicklighet ligger därmed som ett fundament för all tjänstetillsättning i staten och kan t ex inte tas bort eller ändras genom avtal mellan arbetsmarknadens parter. Så ser de yttre formella ramverken för utnämningspolitiken ut. Den grundlagsreglering som finns är inte särskilt detaljerad utan lämnar stort utrymme för tolkningar. Varje regering har därför haft en relativt stor frihet att omsätta regelverket i praktisk utnämningspolitik. Denna frihet ska vare sig överskattas eller underskattas. Oavsett hur eller av vilken regering en generaldirektör eller landshövding blivit utsedd måste han eller hon självfallet se till att fullgöra sitt uppdrag i enlighet med regeringens politiska målsättningar. Vidare begränsas manöverutrymmet för såväl regering som generaldirektör eller motsvarande av de lagar, förordningar och andra regleringar som styr verksamheten i sak. Samtidigt kan man inte bortse från att en generaldirektör alltid fungerar som myndighetens ansikte utåt och i allmänhet har relativt stort inflytande på hur regleringsbrev och förordningar ska tolkas. Därigenom sätter myndighetschefen, inom de ramar som regering och riksdag anger, sin profil på verksamheten, vilket gör utnämningsmakten till ett bland flera verktyg i regeringens styrning av riket.

8 (8)

I lagen om offentlig anställning2 finns mer utförliga bestämmelser kring tillsättning av statliga tjänster. Här finns en utökad exemplifiering av grundlagens begrepp ”sakliga grunder”. I den anställningsförordning3 som trädde i kraft samtidigt med lagen om offentlig anställning finns exemplen att man ska ”beakta sådana sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål”. Genom detta tolkades grundlagen så att en utökad exemplifiering av innebörden i uttrycket ”saklig grund” inte stod i strid med regeringsformens text. Av lättförståeliga skäl kan inte regeringen tillsätta alla statliga tjänster utan har möjlighet att delegera uppdraget till myndighet som regeringen bestämmer. Grundlagens bestämmelser om förtjänst och skicklighet följer med delegationen. Undantaget är de som anställs i de statligt ägda företagen. För företags verksamhet är aktiebolagslagen styrande och de olika bolagens högre tjänstemän och verkställande direktörer anställs i enlighet med vad som bestäms i de olika styrdokument som finns och beslut som fattas i respektive bolag. Det finns också ett omfattande regelverk i lagen om offentlig anställning som reglerar hur generaldirektörer och motsvarande kan förflyttas eller avskedas.4 Vi har i Sverige inget system med direkt ministerstyre över myndigheterna. Myndigheternas och domstolarnas agerande mot enskilda får därför inte överprövas av riksdag och regering. I Sverige pågår en ständigt levande diskussion kring när man tycker att ministrar försöker direktstyra verksamheten på olika myndigheter, vilket gjort att det utarbetats en väl fungerande praxis i frågan.5 Men det finns ändå formella sätt att styra myndigheternas verksamhet för regering och/eller riksdag. Det är genom anslagen (finansmakten), genom regleringsbrev och genom tillsättandet av chef. Samtliga dessa sker genom kollektiva beslut i riksdag eller regering. Dessutom kan styrning ske genom de styrelser eller motsvarande som finns i olika myndigheter och som ofta består helt eller till del av parlamentariker. Själva tillsättandet av chef lagregleras enbart genom den kortfattade meningen i 9§, som dessutom lämnar ett stort fält fritt för tolkning. Mot denna bakgrund är det inte underligt att det inom de ramar som 9§ ger finns olika åsikter om hur den ska uttolkas och, i förlängningen, hur utnämningspolitiken ska utformas. Omplacering och avskedande av generaldirektörer och motsvarande

2 SFS 1994:260 3 SFS 1994:373 4 Regeringen kan under särskilda omständigheter avlägsna en generaldirektör eller motsvarande från sin tjänst. Villkor och förutsättningar för detta är arbetsrättsligt reglerat. Mer om detta finns på sidan 9. Se vidare sid.32-33 om hur den borgerliga regeringen tillämpar dessa regler. 5 Frågan om hur den informella styrningen av myndigheterna sker från regeringens sida är intressant, men hör inte riktigt hemma i denna rapport.

9 (9)

Generaldirektörer har som regel förordnanden på sex år som kan förlängas med, som regel, tre år. När förordnanden går ut upphör också rätten till anställning. Men om regeringen vill göra förändringar under löpande förordnande finns det ett anställningsskydd för arbetstagaren. Regeringens formella ställning som arbetsgivare till generaldirektörer gör att de arbetsrättsliga lagarna och reglerna i vissa delar blir tillämpliga även på dessa anställningar. Några avgörande skillnader mot annan arbetsrätt finns dock. Regeringen har, inom de ramar grundlagen ger, normgivningsmakt och kan därför ändra eller föreslå att riksdagen ändrar anställningslagar och förordningar. Arbetsrätten är i dessa fall sprungen ur grundlagen. Enligt 11 kap. 10 § regeringsformen ska grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning i andra avseenden än som berörs i regeringsformen meddelas i lag. Enligt 33 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) får chef för ett statligt affärsverk eller för Statens arbetsgivarverk som är anställd för bestämd tid, skiljas från sin anställning före utgången av denna tid, om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa. Om chefen för någon annan förvaltningsmyndighet som lyder omedelbart under regeringen är anställd för bestämd tid, får han förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa. Enligt 36 § får beslut om förflyttning ges omedelbar verkan om det finns synnerliga skäl för det. Sådana synnerliga skäl kan enligt förarbetena vara att stora ekonomiska värden står på spel eller att en myndighet eljest inte leds på ett från allmän utgångspunkt lämpligt sätt. Regeringen kan därmed använda sig av möjligheten att flytta eller avskeda en generaldirektör men inte utan att lämna en med 36 § förenlig motivering till det. Det är därmed formellt möjligt för en generaldirektör att arbetsrättligt driva frågor om sin anställning med regeringen/arbetsgivaren som motpart. I praktiken lär det aldrig gå så långt då man på goda grunder kan anta att varken arbetsgivare eller arbetstagare i fall som dessa är intresserade av en offentlig förhandling där någon av dem ska framstå som förlorare. På senare tid har några omplaceringar ådragit sig konstitutionsutskottets intresse genom anmälningar till utskottet.6 Omdaning av myndighetsstyrningen I det tysta pågår betydande förändringar av myndighetsstyrningen som bör få konsekvenser även för utnämningspolitiken. Så här beskriver regeringen själva problemet.

6 En genomgång av dessa finns på sid 32-33

10 (10)

”5.3.6 Styrning, ledning, organisation7 Regeringen anser att det finns problem med hur myndigheterna har styrts och organiserats. Detta slår igenom på en rad prioriterade områden. Styrning och ledning Styrningen av förvaltningen måste förbättras och ansvarsförhållanden tydliggöras. … Det är viktigt att klargöra vari förvaltningens ansvar ska utkrävas. Regeringen har därför fattat beslut om en ny förordning, myndighetsförordningen (2007:515), som tydliggör vilket ansvar en myndighetschef, eller i förekommande fall en styrelse, har inför regeringen. I förordningen, som träder i kraft den 1 januari 2008, anges även att alla myndigheter måste ha arbetsordningar, liksom vilka frågor som ledningen inte ska kunna delegera. Med denna reform avser också regeringen att avveckla de styrelser som i dag inte har fullt ansvar. Myndighetsförordningen reglerar ledningsformerna enrådighetsmyndighet, styrelsemyndighet och nämndmyndighet.” Innebörden av detta är att styrelser med begränsat ansvar, som i allmänhet haft viss parlamentarisk representation, har försvunnit eller ersatts av s.k. insynsråd med mer begränsade befogenheter. Därmed har det parlamentariska inflytandet över myndigheterna minskat. Alla andra förutsättningar givet bör detta betyda att utnämningsmakten får en allt större betydelse jämfört med tidigare i och med att generaldirektörerna får ökat eget utrymme att agera.8 Utnämningsmakten i förhållande till andra styrinstrument Utnämningsmakten kan inte ses isolerad från andra typer av offentliga styrinstrument. Så kan till exempel en mindre aktiv användning av utnämningsmakten kompenseras med instrument som detaljerade regleringsbrev eller starkare politisk styrning av myndigheterna via styrelser. Man kan också konstatera att i ett system med ministerstyre får utnämningspolitiken en helt annan betydelse och bör bli mindre politiskt laddad. Men med en sådan ordning kan helt andra problem skapas. Valet av styrinstrument och proportionerna mellan dem för olika myndigheter bör dock alltid vara upp till regeringen att avgöra. Myndighetsbegreppet och utnämningsmaktens gränser

7 Ur prop. 2006/07:1, UO 2, sid. 38-39 8 Man kan spekulera i vad det i förlängningen kan betyda för den svenska modellen vad gäller regeringens möjligheter att styra myndigheter. I dag

saknas som sagt möjligheten till direkt ministerstyre. Den nu aktualiserade omdaningen kan vara början på ett införande av ett system med ökad grad

av ministerstyre.

11 (11)

Skrivningarna i RF säger i princip ingenting om hur långt regeringens utnämningsmakt sträcker sig. I praktiken har den dock i huvudsak omfattat ledningen för de statliga myndigheterna. Idag saknas dock en förteckning över alla organ som har status av statliga myndigheter. Därmed är det otydligt var gränserna för utnämningsmakten går. I ett öppet och transparent system bör detta rättas till. Utnämningsmaktens betydelse varierar också beroende på hur man väljer att utforma myndighetens ledning. I vissa lösningar är rekrytering av chef9 central, i andra som t.ex. där det finns en styrelse över chefen, är valet av styrelsens ordförande och ledamöter nog så viktig. Utnämningar av chefer för de tillfälliga myndigheter som kommittéväsendet utgör är en annan fråga. Regeringen har idag nästan total frihet att hantera utredningar som man vill. Därmed finns det inga formella grunder att ställa krav på regeringens tillsättning av kommittéer, t ex att de ska vara parlamentariskt sammansatta. Men eftersom utredningarna utgör en integrerad del av regeringens beredningsunderlag blir det svårt att reglera andra aktörers möjligheter att vara med och påverka utan att man därmed på ett avgörande och olyckligt sätt flyttar gränsen mellan vad som är regeringens uppgifter och riksdagens. Definiera förtjänst och skicklighet Traditionellt definieras förtjänst som ”förvärvad förtrogenhet med tjänstens krav” d.v.s. tjänstgöringsår inom verksamhetsområdet medan skicklighet definieras som utbildning och andra kvalifikationer som kan vara meriterande. Detta ger en viss vägledning. För en mer stringent definition kan det vara fruktbart att ställa sig den generella frågan: Vad behöver man ta hänsyn till vid en chefstillsättning? Precis som vid varje annan rekrytering som görs behöver man fundera över verksamhetens innehåll och därmed sammanhängande formella krav på t ex utbildning eller erfarenhet. Dessutom behöver man se om verksamheten står inför förändringar som ställer speciella krav och slutligen måste också det ”inre livet” på förvaltningen/myndigheten tas med i beräkningen.10 Man måste helt enkelt ha alla de delar av utbildning, erfarenhet och personliga egenskaper som gör att man kan klara uppgiften. Tillhör då en politisk bakgrund en av dessa delar? Här finns olika uppfattningar. Mot uppfattningen att politisk erfarenhet i sig kan utgöra en merit som ska bedömas självständigt från tillsättning till tillsättning11 står uppfattningen att detta bara kan accepteras så länge som fördelningen av utnämningar baserad på politisk erfarenhet bygger på parlamentarisk

9 När begreppet chef används ska det tolkas som en person i ledande eller dömande ställning som omfattas av utnämningsmakten. Detta för att undvika otympliga uppräkningar varje gång. 10 Behöver man en förvaltare eller förändrare, en diplomat eller en med hårda nypor osv. 11 Företrädd främst av s och v

12 (12)

proportionalitet12. Det finns inget stöd i lagtexten för vare sig den ena eller andra uppfattningen. Enhetlig struktur – riktlinjer Ur flera aspekter är det viktigt med en enhetlig och tydlig struktur för hur utnämningar ska gå till. Det är viktigt för att underlätta en uppföljning av utnämningarna i förhållande till grundlagens bestämmelser, men också för att garantera rättsäkerheten för enskilda aspiranter på chefstjänster. Enhetlighet och tydlighet i rekryteringsprocessen bidrar också till att ge alla som fått chefstjänster legitimitet i chefskapet. Systemet kan knappast sägas fungera väl om det tillåter att någon blir utnämnd till generaldirektör genom ett annonsförfarande och nästa vecka kan läsa i tidningen att ansvarig minister tycker att annonsförfarandet inte ger tillräckligt många och goda kandidater att välja bland. Den enhetliga strukturen är något som måste upprättas inom regeringskansliet av det enkla skälet att det är där utnämningsmakten ska utövas. Eftersom uppdragens karaktär varierar betydligt bör det finnas visst utrymme att variera utnämningsförfarandet mellan olika typer av uppdrag och situationer. Den enhetliga strukturen bör därför innehålla en beskrivning av ett standardiserat tillvägagångssätt och anvisade möjligheter till avvikelse från standarden. Det finns också anledning att fundera över om man inte ska ha olika processer för olika typer av tjänster med en uppdelning på t ex följande sätt:

- generaldirektör i större eller politiskt viktiga verk - generaldirektör i mindre eller politiskt okontroversiella verk - landshövdingar - domare - rektorer eller motsvarande på universitet och högskolor

För att utse flertalet domare finns det sedan den 1 juli 2008 en särskild process med Domarnämnden som beredande organ. De högsta domarbefattningarna tillsätts dock av regeringen i en sluten process. Grundlagsutredningen (SOU 2008:125) har en del förslag till förändringar av tillsättningen av domare som nu väntar på parlamentarisk behandling. Med tanke på att det gått så kort tid sedan förändringen med Domarnämnden och inför den parlamentariska behandlingen av grundlagsutredningens förslag kommer vi i denna rapport inte att närmare studera hur tillsättningen av domare fungerar. För rektorer eller motsvarande på universitet och högskolor har processen för hur utnämningar ska gå till förändrats kraftigt. Den sittande rektorn har fått ett stort inflytande i processen att utse sin efterträdare. Detta system granskas inte närmare i denna rapport, men bör bli föremål för en mer genomgripande utvärdering och översyn.

12 D.v.s. ungefär lika många moderater i % som senaste valresultatet o.s.v. för alla partier. Uppfattningen är företrädd främst av de borgerliga partierna

13 (13)

Vidare bör det finnas en enhetlighet och struktur inte bara vad gäller tillsättning av tjänster utan också vid tillsättning av styrelser för myndigheter och motsvarande.13 Var ska myndigheter sortera under? Frågan om vilket organ som ska handha utnämningsmakten för olika myndigheter är också en viktig del av utnämningspolitiken i stort. Under riksdagen sorterar i dag bara en handfull myndigheter med vidhängande utnämningsmakt. Det är JO, riksrevisionen, samt en del mindre organ för valprövning och arvodessättning. Övriga myndigheter sorterar under regeringen som kollektiv, alltså inte under enskilda ministrar. Ansvaret för beredningen av ärenden som rör utnämningsmakten ligger dock på respektive departement som hanterar myndighetens sakfrågor. Från och till har frågan väckts om denna fördelning mellan riksdag och regeringen är den bästa. Så har t ex förts fram förslag på att domstolsväsendet ska flyttas från regeringen till riksdagen. I dagsläget finns dock inget som talar för att en förändring av myndighetsfördelningen bör göras i syfte att uppfylla mål med utnämningspolitiken. Det får i så fall bli en bieffekt av en förändring gjord av helt andra motiv.

13 Motsvarande typ av policydokument finns redan för hur rekrytering ska ske i de statliga bolagen.

14 (14)

Utländsk utblick Riksdagens utredningstjänst (RUT) har gjort en genomgång av hur utnämningsmakten utövas i Danmark, Finland, Norge, Storbritannien och Tyskland.14 Norge och Danmark är till sin formella struktur ganska lika Sverige i hur den offentliga makten är uppbyggd och fördelad. Finland, Storbritannien och Tyskland skiljer sig däremot på olika sätt mycket från Sverige. I Finland har statsöverhuvudet, presidenten, ett stort inflytande över utnämningspolitiken, Storbritannien saknar en skriven konstitution och Tyskland har både ett federativt statsskick och en helt annan förvaltningsrättslig tradition än den svenska. Det är därför inte särskilt förvånande att utnämningspolitiken hanteras olika i de olika länderna. Värt att notera är dock att systemen i både Danmark och Norge, med en i övrigt likartad struktur, avviker både mot det som finns i Sverige och mot varandra. Det är därför svårt att dra någon slutsats att det skulle finnas ett ”europeiskt system” för utnämningspolitiken eller att Sverige med det sätt utnämningspolitiken sköttes före 2006 skulle avvika från en påstådd norm i Europa. Eller som det står i rapporten ”Resultaten visade att det finns stora skillnader mellan europeiska länder vad gäller rekryteringsförfarandet i allmänhet och dess öppenhet i synnerhet. Vissa länder har en mycket formaliserad rekryteringsprocess medan andra länder har en mer informell tillsättning av högre tjänster.” En genomgång land för land visar i korthet följande: Danmark Ca 50 tjänster som kan ses som en del av utnämningsmakten. Alla tjänstetillsättningar (med några få undantag) sker efter offentlig utlysning av tjänsten. Ministern inom aktuellt förvaltningsområde spelar en central roll vid tjänstetillsättningar. Trots detta har det inte funnits någon offentlig debatt kring tillsättningarna som bedömts vara helt opolitiska. Finland Utnämningen av personer till statliga tjänster är grundlagsreglerad. Presidenten har en stor roll i tillsättningsprocessen av chefer för ”de centrala ämbetsverken”. Efter annonsering väljer ansvarig minister ut tre kandidater som regeringen sedan för vidare till presidenten för beslut. Både regeringen och presidenten kan föra in andra kandidater än de som ansvarig minister för fram. Övriga chefer i statliga verk och myndigheter tillsätts genom beslut av respektive ansvarig minister.

14 RUT 2008:786

15 (15)

Norge Här skiljer man på tjänster som ”ämbetsman” eller ”tjänsteman”. För de olika begreppen gäller delvis olika lagstiftning. De flesta norska högre statliga tjänsterna är ”ämbetsmän”, t ex motsvarigheten till våra myndighetschefer. Det har inte skett någon utvärdering av det norska systemet, varför det är svårt att uttala sig om hur en ev. praxis för utnämningar ser ut. Dokumentationen kring anställningarna ska som regel vara offentlig. Någon debatt kring utnämningspolitiken i stort har inte förekommit, men däremot en del debatter kring enskilda utnämningar. Storbritannien I Storbritannien finns ett system med nio särskilda tjänstemän (kommissarier) som fungerar som en oberoende instans för att leda urvalsprocessen, samt säkerställa att utnämningarna grundas på meriter och följer de fastställda reglerna. Rekrytering av myndighetschefer sköts av den brittiska motsvarigheten till vår statsrådsberedning. Kommissarierna föreslår via en särskild kommitté en kandidat, enbart grundat på meriter, till ansvarig minister som har att acceptera eller, i undantagsfall, förkasta förslaget. Ministern har alltså ingen möjlighet att välja någon annan kandidat än den som kommissarierna föreslår. Tyskland Det finns inga speciella riktlinjer i grundlagen för hur högre tjänster inom den offentliga sektorn ska tillsättas. För att den speciallagstiftning som finns på området ändå ska kunna tillgodoses sker ett s.k. ledigförklarande, vilket i praktiken motsvarar en annonsering, om än i begränsade former. Undantag från ledigförklarande görs för en del positioner, t ex politiska tjänster eller tjänster i bolag. Själva rekryteringsurvalet ska ske efter ”lämplighet, kompetens och yrkesmeriter” vilket i praktiken innebär att rekryteringarna sker internt. Ansökningarna är belagda med sekretess och någon debatt kring utnämningspolitiken har inte förekommit i Tyskland.

16 (16)

Före valet 2006 De borgerliga partierna har haft en lång period av kritik mot den rådande utnämningspolitiken. Kritiken har huvudsakligen riktat in sig på några få punkter. Man har hävdat att socialdemokraterna använt utnämningar för att belöna vissa personer. Vidare har man hävdat att utnämningarna haft en överrepresentation av personer med socialdemokratiska åsikter samt att processerna kring utnämningarna varit alltför slutna. I olika sammanhang har man tillgripit stora ord om faran med den rådande utnämningspolitiken och behovet av förändring och reformering. Under 2000-talet har de borgerliga tagit ett flertal initiativ för att söka brännmärka den socialdemokratiska utnämningspolitiken. Så anmälde i februari 2002 den moderate riksdagsledamoten Carl Fredrik Graf den socialdemokratiska regeringen för dess utnämningspolitik. Anmälan baserades på teorin om att utnämningarna fungerade som ett belöningssystem. Inga exempel eller andra fakta som underbyggde påståendet framfördes i anmälan. Konstitutionsutskottet konstaterade att den omständighet att en person har en politisk bakgrund inte kan anses som diskvalificerande vid tillsättning av tjänster, så länge endast sakliga grunder som förtjänst och skicklighet tillämpas vid tillsättningen. De moderata ledamöterna i utskottet valde dock att reservera sig med följande motivering. ”Såsom utskottets granskning visat finns det en stark tendens till en ökad politisering av statsförvaltningen. Särskilt gäller detta ledningarna för de centrala ämbetsverken. De politiska rekryteringarna har dessutom en påtaglig socialdemokratisk slagsida. Utskottet finner denna utveckling oacceptabel. Tendensen att tillmäta politisk bakgrund avgörande betydelse riskerar enligt utskottets mening att allvarligt underminera den svenska statsförvaltningens oväld. Dessutom kan farhågor med fog resas att väsentliga kvaliteter härigenom inte får göra sig gällande i de statliga verkens ledningar. Skulle denna utveckling fortsätta förs Sverige allt längre över till en förvaltningsstruktur där verksledningarna naturligen måste bytas vid byte av regering. Utskottet skulle allvarlig beklaga ett sådant skifte av förvaltningsmodell. Regeringen bär hela ansvaret för de redovisade politiseringstendenserna och förtjänar för detta kritik.”15 Detta sätt att argumentera och föra fram kritik på har varit typiskt för de borgerligas agerande i konstitutionsutskottet. Olika partier har vid olika tillfällen fört fram liknande synpunkter och reservationer har skrivits, ibland av enskilda partier, ibland i olika konstellationer. Så har ledamöter från både folkpartiet16, kristdemokraterna17 och moderaterna18 lämnat in anmälningar mot den förda utnämningspolitiken. Dock har den fått mycket lite fäste utanför de egna partierna. Detta illustreras bäst av att när de borgerliga partierna i sin rapport från

15 Reservation 10 i betänkande 2001/02:KU20 av Per Unckel, Inger René, Lars Hjertén och Nils Fredrik Aurelius, samtliga (m). 16 KU 2005/06:KU20 del 2, sid. 276 17 KU 2005/06:KU20 del 2, sid. 266 18 KU 2001/02:KU20 del 2, sid. 224

17 (17)

2006, ”Att bryta socialdemokraternas makthegemoni”, ska visa bredden i kritiken gör man det genom att nästan uteslutande hänvisa till sina egna rapporter.19 I januari 2005 hade det borgerliga samarbetet börjat ta fastare form. Olika utspel gjordes i flera frågor och vad gäller utnämningspolitiken var det uppenbart att det var Kristdemokraterna som skulle få hålla i taktpinnen. Det började med en uppseendeväckande artikel från Kristdemokraternas ledare Göran Hägglund på DN Debatt.20 Göran Hägglund talar här öppet om att sparka det han kallar för ”s-märkta” generaldirektörer. Redan i rubriken slogs tonen an: "Politiskt tillsatta chefer sparkas efter maktskiftet". Kd-ledaren Göran Hägglund: En borgerlig regering gör rent hus i myndighetstoppen”. Här flyttas fokus i argumentationen på ett intressant sätt. Det är nu inte bara regeringens utnämningspolitik som angrips. Även de utnämnda angrips med utgångspunkten att de efter ett maktskifte kommer att söka sabotera en borgerlig politik. Några namn nämndes dock inte. Syftet var klart. Alla generaldirektörer skulle skrämmas av de borgerliga. Ingen skulle känna sig säker inför den utrensning som väntade, en utrensning baserad på borgerliga politikers godtycke, enligt modellen ”Vi tror att du fick jobbet för att du är sosse, alltså får du gå”. Sådana argument går givetvis inte att försvara sig mot. Den här typen av Mccarthyism21 hade vi varit förskonade från i Sverige fram tills nu. Hägglunds recept för förändring är också intressant: ”Personligen kan jag se två huvudalternativ för hur en framtida utnämningspolitik kan utformas. Antingen väljer vi att fortsätta på, och renodla, systemet med politiska utnämningar eller så utvecklar vi någon form av öppet utnämningsförfarande där hänsyn endast tas till förtjänst och skicklighet.” Värt att notera är den illa dolda anklagelse som ligger i detta uttalande: att det tillämpade, systemet inte skulle följa grundlagen. Två rapporter22 från de borgerliga partierna under våren 2006 blev nästa åtgärd. som hävdade att den s-märkta utnämningspolitiken var ett led i att skapa en lydig tjänstemannakår som oavsett valresultat skulle genomföra en s-märkt politik alternativt sabotera för all annan politik. Reformering utlovades efter valet. Även här var tonfallet mycket hårt och fyllt av övertoner. Några citat från rapporten som belyser språkbruken och argumenten följer: ”den form av enpartistat som Sverige har blivit.”23 ”en stat där partibok i praktiken är nödvändig för den som vill göra karriär till de högre tjänsterna i statsförvaltningen”24

19 ”Att bryta socialdemokratins makthegemoni” rapport från c, fp, m och kd den 15 mars 2006, sid. 7 20 DN-debatt 29 januari 2005 21 Efter Joseph McCarthy, amerikansk senator som i början av 1950-talet fick stort politiskt genomslag genom att anklaga allsköns kända amerikaner för att vara kommunister. Han anklagade utan några särskilda bevis med orden ”ingen rök utan eld”. 22 ”Att bryta socialdemokratins makthegemoni” den 15 mars 2006 och ”Perssons kompisar” den 16 juni 2006. 23 ”Att bryta socialdemokratins makthegemoni”, sid 7

18 (18)

”På senare år har vi sett en utveckling där myndigheternas oberoende hotas, dels genom regeringens formlösa och odokumenterade styrning av myndigheterna, dels genom socialdemokraternas missbruk av utnämningsmakten”25 ”Vägen bort från enpartistaten måste anträdas”26 ”Om socialdemokraterna av väljarna förpassas i opposition under en längre period öppnas möjlighet för ett friare politiskt idé- och opinionsklimat i Sverige”27 ”Sverige inte uppfyller kraven som ställs i FN:s konvention mot korruption”28 . Nu handlar det som synes inte bara om utnämningar eller att avskeda generaldirektörer. Nu är tonläget sådant att det på fullt allvar hävdas att demokratin är hotad, ja kanske till och med redan försvunnen i och med att väljarna så ofta röstat fram en socialdemokratisk regering. När Mats Odell (KD), som nu har ansvaret för utnämningspolitiken i regeringen, konfronterades med dessa uttalanden efter valet konstaterade han att ”valrörelser har sin egen dynamik”29. Rapporten mynnade ut i ett antal förslag för att förändra utnämningspolitiken efter ett regeringsskifte. De borgerliga partierna föreslog att: • det inför rekryteringen av en ny generaldirektör eller motsvarande upprättas en kravprofil. • alla lediga tjänster till ledande befattningar inom staten ska utannonseras. • relevanta intressenter ska inbjudas att nominera personer till lediga befattningar. • en bruttolista över sökanden upprättas i enlighet med kravprofilen och den fastlagda chefspolicyn. • ansvarigt departement tar fram en kortlista på tre till sex personer som genomgår intervjuer och erforderliga tester. • ansvarigt statsråd meddelar vilken kandidat statsrådet ämnar föreslå regeringen att utnämna till den utannonserade tjänsten. • berörda fackutskott i riksdagen erbjuds möjlighet att ställa frågor till den person som statsrådet ämnar föreslå regeringen att utnämna. • regeringen utnämner den person den finner bäst lämpad för tjänsten. • hela rekryteringsprocessen dokumenteras utförligt för att möjliggöra för riksdagen att granska den i efterhand. • inkomna ansökningshandlingar, testresultat och liknande beläggs med sekretess med hänsyn till den personliga integriteten och enskilds ekonomiska förhållande.30 I augusti 2006 trappades tonläget upp en sista gång. Centerledaren Maud Olofsson gjorde då ett uttalande som utmålade Sverige som ett korrumperat land till följd av utnämningspolitiken.

24 ”Att bryta socialdemokratins makthegemoni”, sid. 7 25 Ibid., sid. 13 26 Ibid., sid. 9 27 Ibid.,sid. 9-10 28 Ibid., sid. 8 29 SR, Ekots lördagsintervju, 2 juni 2007. 30 ”Att bryta socialdemokratins makthegemoni”, sid. 31

19 (19)

”Det är inte bara ett socialdemokratiskt parti som styr landet utan det är en maktapparat. Vi ser också en socialdemokrati som använde hela statsapparaten för att ge förläningar till dem som har partibok. I andra länder skulle detta kallas korruption."31 Vid samma tillfälle kallade Fredrik Reinfeldt AMS generaldirektör Bo Bylund för en “socialdemokratisk valarbetare”. Återigen var stödet de hade för sina uttalande de borgerliga partiernas egna rapporter om sakernas tillstånd. Det kan tyckas vara särskilt anmärkningsvärt att kritik som handlar om bristande saklighet (i tillsättningar) baseras på en allt annat än saklig bevisföring där egna rapporter, fulla av dåligt underbyggt tyckande, används i nästa led som bevis för hur det faktiskt är. Sedan kom valet 2006 med känt resultat. Nu hade den nytillträdda borgerliga regeringen att leva upp till utfästelserna före valet.

31 Valmöte med de borgerliga partiledarna i Uddevalla 2006-08-08

20 (20)

Praktiken efter valet – hösten 2006 och 2007 Det första dokument som den nya regeringen presenterade var regeringsförklaringen. I den återfanns meningen ”Utnämningspolitiken skall reformeras med utgångspunkt i regeringsformens stadga att vid statliga utnämningar endast fästa avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.” 32 Inte ett ord om hur eller när det skulle ske. Detta kunde synas något magert för dem som tagit påståendet att Sverige genom sin utnämningspolitik var korrumperat på allvar. Nästa möjlighet för den borgerliga regeringen att profilera sig i frågan kom i samband med att den första budgeten skulle presenteras. Där återfanns följande text kring hur frågor som rörde utnämningar till högre statliga tjänster skulle hanteras. ”Ett av regeringens viktigaste medel för att styra landet är utnämningsmakten. I jämförelse med andra styrmedel såsom finansmakten, lagstiftningsmakten och kontrollmakten, så är utnämningsmakten den minst formaliserade och genomskinliga. Utnämningspolitiken skall reformeras och detta med utgångspunkt i regeringsformens stadgande att vid statliga utnämningar endast fästa avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Målsättningen är att utnämningsmakten skall präglas av förutsägbarhet, spårbarhet och öppenhet. Regeringen kommer omedelbart att påbörja ett arbete i syfte att genomföra förändringar i rekryteringsprocessen avseende myndighetschefer och vissa andra högre befattningshavare. På omedelbar sikt kommer detta att innebära att de kravprofiler som upprättas inför en chefsrekrytering görs offentliga. För att slutligt kunna bestämma formerna för en ny rekryteringsprocess krävs dock att noggranna analyser görs över i vilka delar ytterligare förändringar skall genomföras. Mot bakgrund av den korta tid som stått till regeringens förfogande avseende beredningen av denna proposition kommer regeringen därför att återkomma med en redogörelse över vilka strukturella förändringar som kommer att genomföras. Behovet av att snabbt reformera utnämningspolitiken måste dock vägas mot det faktum att statliga verksamheter behöver chefer. Redan befintliga vakanser tillsammans med andra i tid nära förestående rekryteringar kan därför behöva genomföras för verksamhetens bästa.” 33 Det arbete som omedelbart skulle påbörjas i syfte att förändra rekryteringsprocessen kom dock snabbt i skymundan för de utnämningar som den borgerliga regeringen började göra i rask takt. Per Unckel, (M), utsågs den 2 november 2006 till landshövding i Stockholms län, men att så skulle ske var offentligt redan den 27 oktober. Den 31 oktober släpptes så nyheten om att Carl

32 Regeringsförklaringen 2006-10-06 33 Prop. 2006/07:1, volym2, UO2, sid. 39.

21 (21)

Cederschiöld, (M), skulle få uppdraget som regeringens förhandlingsman för att lösa trafikproblemen i Stockholmsregionen. Detta var de två första exemplen på den nya borgerliga utnämningspolitiken, den som skulle göra rent hus med politiska utnämningar och den påstådda vänskapskorruptionen. Både Per Unckel och Carl Cederschiöld hade ett långvarigt förflutet inom den moderata partiledningen. Ingen av dem hade några andra meriter för sina uppdrag än de partipolitiska. I sak inget problem, men mot bakgrund av den retorik de borgerliga tidigare använt sig av ett märkligt agerande. Både ur taktisk och ur strategisk synvinkel måste detta betecknas som ett svårt missgrepp. Reaktionerna lät heller inte vänta på sig. Så här kommenterade DN i sin huvudledare den 8 november: ”I det första skarpa läget väljer statsminister Fredrik Reinfeldt att följa den modell som han tidigare kritiserat. Ingen genomskinlighet, inga kravprofiler - trots löften om annat. …(Det) signalerar en à la carte-inställning till principer som är avgörande för om staten ska fungera effektivt.” Det påbörjades även en förändring av sammansättningen i styrelser för högskolor och universitet samt statliga bolagsstyrelser där politiker plockades bort, flera med socialdemokratisk bakgrund. Även om detta inte direkt faller under det som brukar räknas in i regeringens utnämningsmakt, så antyder det att den borgerliga regeringens syfte var att se till att enbart personer med rätt åsikter skulle delta i styrningen av viktiga statliga samhällsorgan. Agerandet låg långt från talet före valet om ”enbart förtjänst och skicklighet”. För att söka återta initiativet i utnämningspolitiken presenterade statsministern den 21 november 2006 ett kortare PM i frågan för utvalda riksdagsjournalister. Med rubriken ”Reformering av utnämningsmakten” innehöll det en lista om nio steg som tillsammans skulle utgöra vägen till en ny utnämningspolitik. De var, i tur och ordning:

1. Genomgång av befintliga myndighetschefer 2. Upprättande av kravprofiler för myndighetschefer 3. Inrättande av styrgrupp för arbetets fortsatta hantering 4. Nivåindelning av utnämningsmakten 5. Kravprofilerna används 6. Beslut om ändring av sekretesslagen 7. Inventering av personalresurser 8. Kravprofilerna offentliggörs 9. Tilläggsdirektiv till grundlagsutredningen

I sak innehåller de nio punkterna inte särskilt mycket. Punkterna 2, 5 och 9 var dessutom onödiga, då kravprofiler redan upprättades och användes av den tidigare regeringen samt att grundlagsutredningen var fri att titta på frågan om utnämningar utan några särskilda tilläggsdirektiv. Kvar står alltså sex punkter där den enda mer substantiella är punkt sex som syftar till att öka sekretessen kring utnämningsfrågor. Om man jämför detta program för ”reformering” med de löften som ställdes ut före valet är kontrasterna slående. Där skulle

22 (22)

politiken präglas av ”förutsägbarhet, spårbarhet och öppenhet”. Nu betonades vikten av att öka sekretessen, visserligen ett förslag som funnits före valet, men då i kombination med ett antal förslag som skulle verka i motsatt riktning. De förslagen var nu helt borta. Som en första åtgärd skulle nu alltså de tidigare utsedda myndighetscheferna granskas för att uppfylla Göran Hägglunds krav om rent hus och göra upp med det Maud Olofsson kallat korruption. Målsättningen med ”utrensningen” var dock betydligt blygsammare i Fredrik Reinfeldts tappning så här efter valet. Nu handlade det om att ”Det är viktigt att de chefer som finns kan få en signal – som det huvudsakligen kommer att bli – att ingenting händer och att vi går vidare.”34 I detta skede blev det heller inga förändringar. Däremot återkom regeringen senare med några uppmärksammade fall där Hägglunds resonemang verkar ha legat bakom förflyttningar av generaldirektörer. Mer om dessa fall finns på sidan 25-26 i denna rapport. Statsvetaren Tommy Möller gjorde ett inlägg på DN Debatt den 17 juni där han kritiserade bristen på öppenhet och spårbarhet i den borgerliga utnämningspolitiken. Veckan efter gjorde de fyra borgerliga partiledarna åter ett försök att gripa initiativet i utnämningspolitiken. Den här gången genom en gemensam artikel på DN Debatt.35 Artikeln låtsas inte om den tidigare debatten och den kritik som riktats mot den borgerliga regeringen för att svika sina vallöften. Istället lyfter man som sitt huvudnummer fram det som redan i statsministerns PM från hösten 2006 var det substantiella – att genom en förändring i sekretesslagstiftningen försvåra för utomstående att få insyn i regeringens utnämningsprocesser. Genom ökad sekretess skulle alltså målet om ”förutsägbarhet, spårbarhet och öppenhet” nås. En anmärkningsvärd vändning i frågan som dock inte fick särskilt stort genomslag i den allmänna debatten. Det verkar uppenbart att det inte handlade om att i första hand reformera utnämningspolitiken utan att använda den som ett redskap för att ta makten. På ett mer blygsamt plan började man snabbt genomföra den utrensningslinje som Göran Hägglund förespråkade, inte genom att i första hand rensa ut generaldirektörer utan genom att byta ut personer i bolagsstyrelser mm. Det är inte otroligt att detta var ett test på hur opinionen skulle motta agerandet, innan man gick vidare. Efter de kraftiga motreaktionerna vågade man helt enkelt inte gå vidare. Det verkar vara med utnämningspolitiken på samma sätt som på många andra politikområden: Den borgerliga retoriken är en sak – praktiken en annan.

34 Borås Tidning 2006-11-22 35 DN-debatt 25 juni 2007. Läs om Möllers artikel på sid.35-36 i denna rapport.

23 (23)

Öppen annonsering – praktik och retorik Ett tydligt exempel på skillnaden mellan de borgerligas retorik före valet och praktik i regeringsställning gäller utfästelsen att ”alla lediga tjänster till ledande befattningar inom staten ska utannonseras”. Riksdagens utredningstjänst har gått igenom de 93 utnämningar som den borgerliga regeringen gjort till och med mars 2009 med speciellt avseende på om annonsering och/eller konsult använts i samband med rekryteringen.36 Resultatet visar att över en tredjedel av rekryteringarna, 38 stycken, skett genom en helt sluten process där varken annonsering eller konsulthjälp använts. I endast 10 fall har tjänster tillsatts genom att söka kandidater enbart via annons och i ytterligare 30 fall har tjänster tillsatts genom att man sökt kandidater via både annons och konsult. Annonsering som metod för att ta fram kandidater som sedan får tjänsten används med andra ord inte särskilt ofta. Den känns uppenbarligen heller inte särskilt pålitlig eftersom den i flertalet fall anses behöva kompletteras med konsulthjälp. Mindre än hälften av de tillsatta tjänsterna, 40 stycken, har gått till personer som sökt tjänsten. I 53 fall har rekryteringen skett på annat sätt. Det betyder att den metod, som användes av den socialdemokratiska regeringen före valet och som för den dåvarande borgerliga oppositionen var synonym med korruption, nu används av den borgerliga regeringen som dess främsta rekryteringsmetod. Återigen – regeringen hycklar i utnämningspolitiken. Annonsering efter kandidater till högre statliga tjänster har således misslyckats som metod för den borgerliga regeringen. Kandidaterna har vid nästan alla tillfällen kvalitetsmässigt inte kommit ens i närheten av de krav som ställts upp. Det innebär dock inte att annonsering generellt sett inte bör användas. Vi ska inte låta den oskickliga hanteringen av annonseringarna färga av sig på metoden, som säkert kan vara användbar eller till och med att föredra i vissa fall. Men liksom i andra avseenden behövs stramare riktlinjer för vilka metoder som ska användas i olika fall. Om systemet med annonsering ska användas är det viktigt att se det som en metod bland andra, inte som den nuvarande regeringen gjort, upphöja den till norm och sedan kringgå den på olika sätt.

36 RUT 2009:360

24 (24)

Offentlighet eller sekretess? Regeringen hävdar att man för att få fram de bästa kandidaterna behöver införa sekretess för ansökningar till chefstjänster. Det här är för deras del ett sätt att komma runt det problem man skapat åt sig själv med löftet om att så mycket som möjligt ska annonseras när man samtidigt ser att annonserna inte ger tillräckligt bra kandidater. I detta skede finns det all anledning att vara skeptisk till sekretessen som metod. Dels minskar den rättsäkerheten för enskilda37 dels gör den hela utnämningspolitiken till en helt intern regeringsaffär. Det blir omöjligt för utomstående att i efterhand kontrollera och utvärdera utnämningspolitiken. Målsättningen måste istället vara att hitta strukturer och riktlinjer som gör att vi kan undvika denna klumpiga inskränkning i offentlighetsprincipen. Olika riktlinjer för olika typer av utnämningar (som beskrivits ovan) kan utgöra grunden för att hitta rätt lösning på detta problem. Till de ”viktiga”38 posterna kan ett mer slutet förfarande tänkas, där annonsering kombineras med handplockning utan anlitande av konsult. Till andra typer av utnämningar kan en större öppenhet, eller användande av rekryteringskonsulter under offentlighetsprincipen, tänkas. Regeringen har istället mer ad hoc-mässigt sökt komma runt de problem som uppstått när annonsering använts på ett ogenomtänkt sätt. Via konsultfirmor har man trixat och fixat dels för att undvika att behöva göra processen offentlig, dels för att försöka dölja sitt misslyckande med annonseringens resultat. Man visar fram en ny generaldirektör som tillsatts efter att tjänsten annonserats ut, men utan att vilja kännas vid att annonseringen inte gett några kandidater som uppfyller de krav som ställs. Den nytillsatte är dock handplockad i en sluten process. Det som med en socialdemokratisk regering kallades korruption är nu en process som den borgerliga regeringen använder sig av bakom en kuliss av öppenhet och transparens. I det följande visas med tre exempel tydligt hur det man kallar för en öppen och spårbar process i själva verket är en sluten process som är omöjlig för utomstående att följa. Exemplet Banverket Processen kring rekrytering av ny generaldirektör för Banverket är ett tydligt exempel på hur den nuvarande regeringen hanterat frågor kring sekretess och offentlighet i praktiken. I samband med att Näringsdepartementet skulle anställa ny GD för banverket i slutet av 2006 valde man att annonsera ut tjänsten. Samtidigt som detta skedde anlitades konsultfirman Horton International i Stockholm för att, parallellt med annonseringsprocessen, genomföra en s.k. headhunting efter lämpliga kandidater. I det avtal daterat 10 september 2007 som träffades mellan Näringsdepartementet och Horton International beskrivs uppdraget med ord som ”en

37 Möjligheterna att granska kandidater, intervjuurval mm tas ju helt bort vilket gör att den som känner sig diskriminerad på icke objektiv grund vid en tillsättning i praktiken förlorar rätten att föra talan. 38 Både rent sakligt, politiskt och massmedialt viktiga

25 (25)

konfidentiell sökprocess” 39och att firman förutsatte att Näringsdepartementet ”behandlade personuppgifterna konfidentiellt.”40 Detta språkbruk, använt i en civilrättsligt bindande avtalstext, ska jämföras med de uttalande som Mats Odell gjort i riksdagen den 6 september 2007, alltså fyra dagar innan avtalet skrevs: ”Vi satsar nu på en stor förändring – öppenhet, transparens, offentliga kravprofiler och annonsering.”41 Det finns egentligen bara tre förklaringar till skeendet, alla lika illavarslande. Den första är att ansvarig minister, Mats Odell, inte hade en aning om hur Näringsdepartementet höll på att tolka hans ord om största möjliga öppenhet. Den andra är att det pågick ett mycket medvetet dubbelspel, med en linje utåt, som Mats Odell fick stå för, samtidigt som han sanktionerade hur utnämningsärenden i praktiken hanterades på de olika departementen. Den tredje förklaringsmodellen är den mest troliga och bygger på att det funnits en betydande oklarhet mellan departementen i synen på offentlighet kring processer rörande anställningar. Denna oklarhet finns också mellan vad som sägs kring offentlighet av ansvarig minister och det praktiska agerandet på olika departement. Detta kan förefalla märkligt, men med tanke på den tidigare beskrivna justeringen av mål och prioriteringar för regeringen i dess arbete med utnämningsfrågor blir det inte så konstigt. När det ledord som gällde före valet - ”öppenhet” - av de borgerliga partiledarna byts ut mot ”behovet av ökad sekretess” blir handlingarna logiska. Det är inte så konstigt om Näringsdepartementets personal följer sin chef, Maud Olofsson, i hennes linje om mer sekretess istället för den linje om offentlighet som Mats Odell retoriskt företräder. Den 23 oktober 2007 sade Mats Odell i en riksdagsdebatt kring utnämningspolitiken följande: ”Handlingar som kandidaterna lämnar till en rekryteringsfirma blir självklart en allmän handling och tillgänglig för allmänheten på samma sätt som om de hade lämnats in till Regeringskansliet. Där har Berit Andnor alltså fullständigt fel i sina tankar om att de skulle hemligstämplas.” Det gick dock inte att skriva till de aktuella rekryteringsfirmorna för att få ta del av deras material. En av dem nekade helt enkelt och hänvisad till regeringskansliet. Detta föranledde ytterligare en interpellationsdebatt den 7 december 2007 där Odell sade ”Frågan var huruvida det här (kravet på offentlighet) kommer att finnas med tydligt vid upphandling och i samband med uppdrag. Svaret är självklart att upphandlingen inkluderar den här förutsättningen. Det är en självklarhet. Det är samma sak som att den lagstiftning som gäller på det här området kommer att framgå vid varje enskilt uppdrag. Det tycker jag är en fullständig självklarhet. … Berit Andnor säger att vi använder

39 Betänkande 2007/08:KU20, Del 2, sid. 304 40 Ibid, sid. 307 41 Riksdagens protokoll 2007-09-09, anförande 7.

26 (26)

rekryteringskonsulter för att kunna hemligstämpla. Nej, så är det inte. Det går inte. Det finns inte på en skala. Det finns inga möjligheter att göra så.” När så de avtal som träffats mellan olika departement och rekryteringskonsulter begärdes ut var det enkelt att se på vilken grund rekryteringsfirman vägrat. Vid minst två tillfällen har Näringsdepartementet skrivit avtal där sekretess för dem som söker jobben är inskrivet som villkor. Detta gav upphov till en ny interpellationsdebatt kring hur offentlighetsprincipen tillämpas på olika departement den 29 januari 2008 där Mats Odell läste högt ur ett PM daterad 22 januari 2008 kring reglerna för offentlighetsprincipen som gått ut till alla departement. Bland annat citerades följande: ”Om en privatperson kontaktar rekryteringskonsulten ifråga får det inte råda några som helst tveksamheter i vad som ska lämnas ut. Samtliga handlingar en person lämnat ifrån sig med hänvisning till det aktuella ärendet är allmänna handlingar och, i normalfallet, också offentliga.” I PM:et anges dessutom att tillkomsten av det är en direkt följd av den tidigare interpellationen från den 7 december. Därefter väljer Maud Olofsson, chefen för Näringsdepartementet som skrivit avtalen om sekretess, att den 29 februari kommentera dem med orden:

”MO: Våra jurister har gått igenom allt detta. Och säger att vi har agerat på ett riktigt sätt. Reporter: Mats Odell tycker ni har gjort fel? MO: Jag litar på våra jurister i det här sammanhanget. Det finns en politisk ingång och en juridisk ingång, och vi har prövat den juridiska.42”

Tillsättningen av generaldirektör för Banverket fick ett sorglustigt slut för regeringens del. Den 26 oktober 2007 gick ansökningstiden via annons ut. Den 10 januari 2008 fattade regeringen beslut i anställningsfrågan43. Den person som fick tjänsten lämnade in sin ansökan den 7 januari 2008.44

I ansökningshandlingen står att den sökande vill ”anmäla intresse för utannonserad tjänst som GD för Banverket”. Alla som någonsin har följt ett regeringsärende vet att man inte fattar beslut på handlingar som inkommit tre dagar tidigare. Det faller på sin egen orimlighet. Det är därför helt uppenbart att den som fick tjänsten har tagits fram genom den ”konfidentiella sökprocessen” hos konsultfirman. För att undvika att de kandidater konsultfirman tagit fram ska bli offentliga ser man till att departementets tjänstemän och politiker bara får muntliga föredragningar kring de olika kandidaterna. Därmed finns det

42 TV4, nyheterna 29 februari 2008 43 Regeringsbeslut N2007/8206/ADM 44 Ansökan från Minoo Akhtarzand (som tillhör akten i regeringsbeslutet ovan) för att ”anmäla intresse för utannonserad tjänst”.

27 (27)

inget skriftligt material som kan bli offentligt. När sedan beslutet om vem som ska få tjänsten i praktiken fattas ser man till att en ansökan lämnas in från den kandidat som redan fått löfte om att få tjänsten. Därefter fattar regeringen ett formellt beslut och alla de kandidater som konsultfirman tagit fram, förutom den som får tjänsten, slipper offentligheten. Simsalabim så har man lyckats kringgå offentlighetsprincipen.

Jämför detta med vad ansvarig departementschef vid det departement som skötte rekryteringen av generaldirektör till Banverket sade i Riksdagens talarstol den 8 april 2008, nästan på dagen tre månader efter regeringsbeslutet: ”Vi är otroligt stolta för att det redan nu är transparens. Det är öppenhet. Det finns en möjlighet att följa hela den här processen.” 45 Speciellt det sista är ett påstående som är ett hycklande utan like. Ingen utomstående vet ens om det funnit några andra kandidater som konsultfirman tagit fram även om det går att anta att så är fallet. Ingen utomstående har en chans att väga meriter och annan lämplighet hos den som fick tjänsten jämfört med de andra kandidater konsultfirman eventuellt tagit fram. Genomgången av processen bakom utnämningen av ny generaldirektör för Banverket säger inget om lämpligheten hos den som slutligen fick tjänsten. Men det är helt avslöjande för det dubbelspel som den borgerliga regeringen ägnar sig åt. Å ena sidan det sagda mantrat om öppenhet och transparens och möjligheterna att följa processen. Å andra sidan ett handlande som visar på ett i förväg och i detalj genomtänkt system för att undvika att offentlighetsprincipen ska få genomslag i rekryteringen. Näringsdepartementet har i stället verkligen bemödat sig om att så få som möjligt ska veta något om den process hos konsultfirman som ledde fram till de verkliga beslutet om vem som skulle få tjänsten som generaldirektör på Banverket.

45 Riksdagens protokoll den 8 april 2008, anförande 11

28 (28)

Exemplet Svenska kraftnät Hösten 2007 avgick den dåvarande försvarsministern Mikael Odenberg (M) efter ett mycket uppmärksammat budgetbråk kring besparingar på försvaret. Efter sin avgång ägnade sig Odenberg åt att både öppet och öppenhjärtigt kritisera sin efterträdare. Efter vad regeringen beskrivit som en extern rekryteringsprocess presenterades så Odenberg ett halvår senare som generaldirektör för Svenska Kraftnät. Men var processen verkligen extern eller var det en sluten process inom Näringsdepartementet som ledde fram till valet av Mikael Odenberg som kandidat till jobbet? Så här talande beskriver Dagens Eko turerna bakom anställningen av Odenberg. ”Statsminister Fredrik Reinfeldt beskrev orsaken till att hans partikollega Mikael Odenberg fick jobbet i SVT förra veckan. – Därför att den externa konsult som genomförde rekryteringsprocessen fann att han var mest lämpad för jobbet, sa Reinfeldt. Den förra socialdemokratiska regeringen fick hård kritik från de borgliga partierna för att den tillsatte före detta politiker till statliga chefsjobb utan att tjänsterna utlystes. Efter valet 2006 lovade Fredrik Reinfeldt en ny utnämningspolitik. – Jag vill att svenska folket ska känna att den som får jobbet i Sverige är den som är bäst lämpad för att få det och inte en person som bara har rätt kontakter eller rätt partibok, sa Reinfeldt i november 2006. Men när en ny generaldirektör utsågs för statliga Svenska Kraftnät häromveckan, hade tjänsten aldrig utlysts. Och tidigare försvarsminister moderaten Mikael Odenberg fick jobbet med en lön på 95 000 kronor i månaden, plus fri bil. Att det var Fredrik Reinfeldts egen kollega och partivän som fick jobbet har han förklarat med att det var en extern konsult som ”genomförde rekryteringsprocessen”. – Det som jag tror svenska folket känner en oro för, ”sitter de fortfarande där i något rum och bestämmer”, så kan jag säga att det var en extern konsult som gjorde en intervju och har gått igenom detta och sagt att Mikael var bäst lämpad för tjänsten. – Det är ändå en stor skillnad när det har skett med en extern konsult i konkurrens med andra och där det inte är vi som har uttalat att han är mest lämpad för tjänsten, sa Reinfeldt i Sveriges Televisions ”Rakt på med KG Bergström” den 12 februari. Nej, regeringen behövde aldrig uttala att Mikael Odenberg var mest lämpad för tjänsten. Det gjorde istället den externa konsulten Per Brolin. Men han var inte med och valde ut vilka kandidater som skulle bedömas. Det gjorde regeringskansliet. I praktiken hade Per Brolin bara en enda kandidat att bedöma. – Jag tog betalt för bedömning av en kandidat. Vem var det? – Det var Mikael Odenberg, säger Per Brolin.

29 (29)

Per Brolin säger att näringsdepartementet gav honom två namn på redan utvalda personer som de ville att han skulle bedöma till tjänsten som generaldirektör för Svenska Kraftnät. Den ena var Mikael Odenberg, den andra visade sig snabbt inte vara intresserad av tjänsten. Därför fanns bara Mikael Odenberg kvar att bedöma. Några andra hade Per Brolin inte att välja mellan och därför fakturerade han bara regeringen för bedömningen av en kandidat, nämligen Mikael Odenberg. Hur många timmars jobb la du ungefär ner på detta? – Sammanlagt skulle jag uppskatta det till tio timmar kanske. Men var du på något sätt involverad i processen i att välja ut de här kandidaterna? – Nej, det var jag inte. Nu säger Fredrik Reinfeldt att han inte vet vad den externa konsulten egentligen gjorde. – Nej, det ska du inte fråga mig. Det är ju själva poängen. Det är inte jag som har skött rekryteringsprocessen utan det har administrerats av näringsdepartementet, säger Fredrik Reinfeldt. Men varför säger du att det var en extern konsult som genomförde rekryteringsprocessen om det i själva verket var näringsdepartementet som genomförde den? – ...med hjälp av extern konsult. Men han fick inte vara med att ta fram kandidater så därför gjorde han bara en bedömning, nämligen den om Mikael Odenberg. – Fast det är ju med hjälp av en extern konsult, precis det som jag har sagt, avslutar statsministern intervjun.”46 Statssekreteraren på Näringsdepartementet Ola Alterå säger i Sveriges Radio samma dag (22/2) att ”rekryteringen i huvudsak varit en intern process”. När Alterå får frågan om de borgerliga före valet lovade att alla tjänster skulle utannonseras blir svaret ”Ja… jag tror möjligen att i vissa delar var det en överdriven målsättning.” Här visar det sig att statsministern har en uppfattning om rekryteringsprocessen, extern process i konkurrens med andra, som skiljer sig radikalt från ansvarig statssekreterares uppfattning, att det hela varit en i huvudsak intern process där konsultens uppdrag varit att se om kandidaten stämde med kravprofilen. Den anlitade konsulten stöder i radiointervjun statssekreterarens version. Här ser vi ytterligare ett tydligt exempel på hur den borgerliga regeringen med alla medel vill måla upp en fasad av öppenhet och transparens när man i själva verket gör allt man kan för att hålla saker hemliga och utanför utomståendes kontroll. Rekryteringen av ”folkets rikspolischef” I början av december 2007 tvingades rikspolischefen Stefan Strömberg lämna sin post. Det var så bråttom att få bort honom att det till och med utlystes ett extra regeringssammanträde för

46 SR –Ekot 2008-02-22

30 (30)

detta. Frågan om hur hans efterträdare skulle rekryteras förblev länge hängande i luften. Men statsministern skingrade dimmorna när han i sitt jultal entusiastiskt beskrev hur det hela skulle gå till. Så här refererar Expressen jultalet i december 2007: ”Nu vill han stärka rättsväsendet – med att rekrytera medborgarnas rikspolischef. - Vem skulle inte vilja ha ett sådant jobb, som har hela svenska folkets uppdrag? frågar Fredrik Reinfeldt retoriskt. Den tidigare rikspolischefen Stefan Strömberg avgick med buller och bång för ett par veckor sedan. Då pekades tre personer – Carin Götblad, Therese Mattsson och Dan Eliasson – ut som tänkbara efterträdare. Om de är intresserade, får de börja fila på ansökan. Regeringen tänker annonsera efter Strömbergs efterträdare. Och kraven är högt ställda. – Det ska vara en person som aldrig glömmer det här medborgarperspektivet, och människors förväntan på rättssamhället, säger Fredrik Reinfeldt. Kommer medborgarna att kunna påverka rekryteringsprocessen på något annat sätt än att de kan söka själva? – Det är en öppen process som man kan framföra synpunkter på. Det blir ju också en diskussion som jag hoppas att Beatrice Ask ska kunna återkomma till, om vilken profil vi söker, och vad för slags person vi vill se. Jag tror att den här personen får en annan typ av mandat. Kan man tänka sig att toppkandidaterna får redovisa öppet var de står i viktiga frågor? – Vi har inte diskuterat det. Men det är klart ju mer man gör för att ändra rekryteringsprocessen av de högsta cheferna i Sverige, ju mer man går från det här gamla slutna systemet till ett nytt, desto mer öppet kommer det att bli för att föra fram frågor och få veta var personer står på förhand. – Men vi har inte pratat om det exakt i det här fallet, utan vi börjar nu med att utlysa tjänsten.”47 Annonseringen gav hela 27 stycken sökanden. Men regeringens bedömning var uppenbart att ingen av dem var kvalificerad nog. När ansökningstiden gått ut lade sig nämligen en olycksbådande tystnad över regeringskansliets arbete med frågan. Efter månader av väntan kom så svaret – regeringen hade själva hittat två ”egna” kandidater till jobbet. Så här beskrev Svenska Dagbladet det hela: ”Bengt Svenson blir ny rikspolischef. Han har varit tillförordnad chef sedan i december förra året då Stefan Strömberg tvingades avgå. I januari utlyste regeringen tjänsten som rikspolischef. Ansökningarna skulle vara offentliga. Ingen av de 27 personerna som sökte ansågs lämpliga. I stället valde regeringen att tillfråga två som inte sökt: tillförordnade rikspolischefen Bengt Svenson och länspolismästaren i Stockholm Carin Götblad. I går bestämde sig regeringen för Bengt Svenson. –  Bengt har de egenskaper som krävs för att framgångsrikt leda svensk polis. Jag är övertygad om att Bengt har de bästa förutsättningarna att fortsätta utveckla polisen och jag är glad över att han har tackat ja, sade justitieminister Beatrice Ask (m), när hon presenterade den nya rikspolischefen.”48

47 Expressen 2007-12-19 48 SvD 2008-05-13

31 (31)

Här kan man alltså notera att hela processen för att utse ”folkets rikspolischef” mynnade ut i att kvar stod två kandidater, dels den biträdande, dels en som redan i samband med den förre rikspolischefens avgång pekats ut som ersättare. Ingen av dessa två kandidater har förts fram av folket. I de slutna rummen underkändes alla ”folkets” kandidater till förmån för regeringens egna. Utan att värdera de kandidater som fanns till tjänsten eller den som slutligen fick den kan man konstatera att detta är ytterligare ett exempel på hyckleri från statsministerns och den borgerliga regeringens sida.

32 (32)

Avsked på grått papper - ”En borgerlig regering måste göra rent hus.”49 En viktig del i regeringens utnämningsmakt är de bestämmelser som reglerar hur generaldirektörer och motsvarande får avskedas eller förflyttas. Enligt 33 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) får chef för ett statligt affärsverk eller för Statens arbetsgivarverk som är anställd för bestämd tid, skiljas från sin anställning före utgången av denna tid, om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa. Om chefen för någon annan förvaltningsmyndighet som lyder omedelbart under regeringen är anställd för bestämd tid, får han förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa. I regeringsformen finns bestämmelser i 1 kap. 9 § om lika behandling, saklighet och opartiskhet. Ett beslut om förflyttning, liksom varje annan förvaltningsåtgärd, måste därför grunda sig på objektivt godtagbara skäl. Bestämmelser som motsvarar de nuvarande bestämmelserna i 33 § LOA infördes den 1 juli 1987 på förslag av regeringen i verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99). Beslut om förflyttning av generaldirektörer och motsvarande får ges omedelbar verkan om det finns synnerliga skäl för det. Sådana synnerliga skäl kan vara att stora ekonomiska värden står på spel eller att en myndighet eljest inte leds på ett från allmän utgångspunkt lämpligt sätt. Under de senaste två åren har vi dock sett ett helt nytt fenomen inom den statliga förvaltningen. Regeringen har vid flera tillfällen lyft bort generaldirektörer från sina poster utan saklig motivering, kort tid efter att de omförordnats och under former som är uppseendeväckande. Både den tidigare generaldirektören för Arbetsförmedlingen, Bo Bylund, och den tidigare generaldirektören för Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket, Ann-Christine Tauberman, har fått sparken på detta sätt. Gemensamt för bägge två är att de för ett antal år sedan varit anställda som statssekretare för socialdemokratiska regeringar och att de under en längre tid förvärvat erfarenhet och kompetens som höga chefer i statlig förvaltning. Bristen på sakliga motiveringar till förflyttningarna i båda dessa fall rimmar illa med såväl den rättsliga grunden för utnämningspolitiken som de borgerliga partiernas stolta hållning före valet. I Bo Bylunds fall blev han den 19 december 2007 förordnad som chef för den nya myndigheten Arbetsförmedlingen. Han hade fram till dess varit chef för AMS och lett omorganisationen av AMS till det som skulle bli den nya Arbetsförmedlingen. Den 3 april

49 Göran Hägglund på DN-debatt 2005-01-29

33 (33)

2008 blir han så omplacerad från sitt förordnande till en tjänst som generaldirektör i regeringskansliet utan särskilda arbetsuppgifter i över ett halvår. Motivet till att flytta Bo Bylund var enligt regeringen den omorganisation som pågick på Arbetsförmedlingen. Omorganisationen var dock känd när Bylund förordnades tre månader tidigare. Någon kritik mot planeringen och genomförandet av omorganisationen, som letts av Bylund, framfördes dock inte. Tvärtom uttalades att det arbetet skulle drivas vidare i enlighet med de tidigare planerna. Därför är det svårt att se att regeringen lämnat några sakliga motiv till förflyttningen såsom regelverket kräver. När man letar efter motivet till regeringens agerande ligger det närmare till hands att påminna sig de uttalanden Göran Hägglund gjorde 2005 i sammanhanget. Den 5 februari 2009 fattade regeringen beslut om att entlediga generaldirektören för Tandvårds- och läkemedelsverket, Ann-Christin Tauberman, och utse en ny generaldirektör. Entledigandet kom för alla utanför regeringskretsarna mycket överraskande speciellt som Tauberman fick förlängt förordnande som generaldirektör så sent som den 3 oktober förra året. Orsaken till entledigandet angavs av pressekreteraren hos ansvarigt statsråd enligt följande: ”Det här handlar om att TLV har fått nya uppdrag i och med omregleringen och i och med tandvårdsbiten. I samband med det tycker regeringen att det är lämpligt att se över kompetensen på myndigheten och se till att den är bemannad med rätt kompetens, säger Martin Kits, pressekreterare hos Göran Hägglund.”50 Men också i detta fall gäller att både omregleringen av apoteksmarkanden och de nya uppdrag som har samband med tandvården var väl kända både hos regeringen och myndigheten innan förordnandet förlängdes den 3 oktober. Det är självklart så att generaldirektörens kompetens inte heller försämrats under den tid som förflöt mellan oktober 2008 och entledigandet. Även här blir därför steget inte särskilt långt till att tro att det som nu verkställs är just att "Politiskt tillsatta chefer sparkas efter maktskiftet". Det vill säga de chefer som den borgerliga regeringen bedömer som politiskt tillsatta. Det blir en rättsosäker tillvaro för våra generaldirektörer när de tvingas krypa för ministrarna inför hotet om omplacering över dagen.

50 Läkemedelsvärlden, 5 februari 2009

34 (34)

Vad säger andra om utnämningspolitiken? Det är av intresse att se hur aktörer utanför den partipolitiska världen såg och ser på frågor rörande utnämningspolitiken. Så här säger t ex Statstjänstemannaförbundet: ”En mer indirekt metod för att styra statsförvaltningen från regeringens sida är utnämningsmakten till de högre statliga tjänsterna. Denna fråga har livligt diskuterats under årtionden. Kritiken har oftast handlat om att tillsättningarna politiserats. I mindre utsträckning har kritiken handlat om formerna för tillsättningen och i ännu mindre grad har regeringens privilegium att tillsätta myndighetschefer ifrågasatts. Den regering som tillträdde efter riksdagsvalet 2006 hade höga ambitioner att förändra tillsättningsförfarandet. Men med några få undantag har mönstret från tidigare år upprepats. Någon exakt och klar bild finns inte på hur regeringen vill ha det i framtiden. Det återstår att se.”51 ”Utnämningspolitiken spelar en viktig roll för att garantera förvaltningsoberoende. En del OECD-länder har en helt öppen antagningsprocess (t.ex. Norge), en del låter politiskt oberoende tjänstemän svara för urvalet (t.ex. Nya Zeeland), och en del har karriärsystem som begränsar regeringens inflytande till frågan om vem som sitter på vilken post (t.ex. Nederländerna). Några länder har en öppen politisering av verksledningsposterna (t.ex. USA), men har då också en stark parlamentarisk kontroll av regeringens beslut. Sverige har tidigare skilt ut sig från de flesta andra liknande länder genom att införa tidsbegränsade anställningar för myndighetschefer och i praktiken helt överlåta besluten till statsministern. Regeringen har dock nu påbörjat en övergång till en mer systematisk och öppen rekryteringsprocess. Ovan nämndes att man i en del OECD-länder skiljer mellan en utnämning som chefstjänsteman och en placering på en post. Det innebär att de här länderna har en formellt avgränsad kår av chefstjänstemän, som är föremål för särskilda kompetensutvecklingsinsatser, och som har ett gemensamt ansvar för att värna helheten och vårda statstjänstemannakulturen. Det har gjort det möjligt att låta ett oberoende organ svara för antagningen som chefstjänsteman, och samtidigt ge regeringen möjlighet att använda valet som myndighetschef som ett politiskt styrmedel. Eftersom det bara är placeringen som är tidsbegränsad så blir chefstjänstemännen inte lika sårbara för politisk onåd. Det kommer inte heller att behövas några särskilda regler om avgångsvederlag och särskilda chefspensioner. Diskussionen om politisering är inte komplett utan att nämna riskerna för en politisering inifrån myndigheten. Den handlar egentligen om två olika saker. Den ena är att en försvagad statstjänstemannakultur kan leda till att tjänstemännens egna politiska värderingar och engagemang kommer att påverka deras handlande i tjänsten; antingen för eller emot den sittande regeringen. Den andra är att tjänstemännen låter sitt professionella engagemang få större betydelse än vare sig gällande rätt eller Regeringens instruktioner. Det finns ständigt en risk för att professionellt kunniga tjänstemän anser sig vara bättre än Regeringen på att avgöra vad som behöver göras och åstadkommas, och det finns fall där myndigheter öppet utvecklat ett eget politiskt program för sitt verksamhetsområde”52

51 ”Staten i framtiden”, rapport från ST december 2007, sid. 3 52 Ibid., sid. 25-26

35 (35)

Statsvetaren Olof Ruin kommenterar den ”nya” utnämningspolitiken så här: ”I dag har den ordning införts att man utannonserar viktiga tjänster i förvaltningen i stället för att utan sådan annonsering bereda nya arbetsuppgifter åt dem som tidigare arbetat i centrala befattningar inom den offentliga sfären. Det finns i och för sig exempel på att dagens regering ändå inte följer sin egen regel. Utnämningen av förre försvarsministern Mikael Odenberg till generaldirektör för Svenska kraftnät förefaller vara exempel på detta. Ett exempel i motsatt riktning, när denna regel tillämpats, är utannonseringen av tjänsten som generaldirektör för polisen. Man talar om att försöka hitta en "folkets rikspolischef". Ännu verkar inga lämpade ha anmält sig vilket i sig är en illustration till de svårigheter som är förenade med detta nya sätt att rekrytera chefer. Det i sammanhanget viktiga att understryka är att denna regel kan leda till att välmeriterade och duktiga politiker, som förlorat sina uppdrag eller själva vill byta jobb, drar sig för att söka en på detta sätt ledigförklarad tjänst. De vill inte riskera att bli öppet ratade. Detta kan få olika negativa konsekvenser. En är att gamla politiker onödigt länge klänger sig kvar vid sina uppdrag i ovisshet om sin framtid. En annan och allvarligare konsekvens är att personer, som är väl kvalificerade, just på grund av denna större osäkerhet överhuvud drar sig för att acceptera viktiga poster i politiken.” 53 Statsvetaren Tommy Möller publicerade sig också på DN Debatt redan sommaren 2007. Så här recenserade han den förda politiken: ”I den mån någon förändring skett av utnämningspolitiken är det, så här långt, i så ringa grad att den är svår att skönja även för en välvillig betraktare. Det kan naturligtvis uppfattas som orättvist att redan mindre än ett år efter regeringsskiftet formulera sådan kritik. Det tar ju tid att utforma nya rutiner. Men efter att ha lyssnat till Ekots lördagsintervju den 2 juni med Mats Odell kan frågan ställas om det verkligen finns någon vilja till förändring av det slag som utlovades före valet. När Odell intervjuades argumenterade han nämligen emot flera av alliansens vallöften. Enligt Odell innebär den föreslagna utfrågningen i riksdagen att kretsen av hugade kandidater kommer att minska. Vad som innan valet var det kanske viktigaste kravet för en ny utnämningspolitik beskrivs nu som "en förhållandevis orealistisk målsättning" eftersom den som sett KU:s utfrågningar "kanske inte direkt längtar efter att sätta sig där". Det är svårt att inte tolka detta som en kursändring. När Odell får frågan varför dessa invändningar mot förslagen kommer nu, efter valet, blir svaret att en valrörelse har "sin egen dynamik". Det betyder med andra ord att förslaget aldrig var särskilt genomtänkt, och att det tillkom i ”valstridens hetta”. ”Efter snart ett års regerande tycks det finnas ett glapp mellan vad som å ena sidan sades före valet och vad som å andra sidan görs och sägs efter valet.

53 DN-debatt 23 februari 2008

36 (36)

I någon mån handlar det säkerligen om att frågan om en reformerad utnämningspolitik är lägre prioriterad än andra frågor, men det är i så fall ett tecken på bristande politiskt handlag eftersom frågans symboliska sprängkraft är stor och partierna i valrörelsen valde att göra ett stort nummer av den. Att börja regerandet med att utse en välkänd moderatpolitiker till landshövding i huvudstaden var lika insiktsfullt som att börja en vit vecka med en sup. Ty i politik bedöms man mer efter vad man gör än vad man säger. Med denna utnämning skickade alliansregeringen en signal som tog udden av vad som sagts i valrörelsen.”54

54 DN-debatt 17 juni 2007. Läs om regeringens svar en vecka senare på sid. 22 i denna rapport.

37 (37)

Annonsering och sekretess Ett av huvudnumren i den ”nya” utnämningspolitiken är att den ska omfattas av annonsering. Men inställningen är minst sagt kluven. Synen på vad som ska annonseras och inte har skiftat över tid. Från arbetsgruppens uttalande före valet om att allt ska annonseras har det skett en nyansering (tillnyktring?) av uttalandena i begränsande riktning. Så här har t ex Mats Odell på ett drygt halvår helt bytt uppfattning i synen på annonsering. Mats Odell i SVT:s Rapport den 6 september 2007: ”Jag är för min del beredd att också pröva att för första gången i svensk historia annonsera efter landshövdingar”.55 Mats Odell i Dagens Nyheter den 27 april 2008: ”Det finns fortfarande fall där det är naturligt att inte annonsera. Det gäller till exempel landshövdingar.” Även vid andra tillsättningar än landshövdingeposter har annonsering förbigåtts då regeringen hittat en borgerlig kandidat som beskrivits som ”klippt och skuren” för uppgiften. Enbart annonsering uppges dock inte duga numera för att få fram tillräckligt bra kandidater. Annonsering duger i jämförelse med grundlagens formella krav men inte mot det urval av kandidater ansvarigt statsråd sett framför sig när annonsen publicerades. Som en följd av detta latenta missnöje kombineras annonsering med rekryteringsuppdrag. Detta verkar dock ske slumpvis eller möjligen utifrån en svårförståelig plan som inte är offentlig. Som framgått tidigare utformas uppdragen i allmänhet på ett sådant sätt att de kandidater som rekryteringsföretagen finner men som inte blir utnämnda till tjänsten kan undvika offentlighet. För att på något sätt försöka göra processen mer rumsren tillsatte den borgerliga regeringen en enmansutredning under sommaren 2008. Utredaren Thomas Rolén presenterade sina förslag i januari 2009.56 Flera av de förslag som utredaren kommit fram med är, om de skulle genomföras av den borgerliga regeringen, ytterligare ett svek mot de stolta deklarationerna om största möjliga öppenhet och transparens som man tidigare skrutit om. Fördelen med förslagen är att den borgerliga regeringen kommer ifrån den dubbelmoral det inneburit att ha parallella rekryteringsprocesser; en öppen som inte ger dugliga kandidater och en sluten där regeringen slipper insyn men får dugliga och lojala generaldirektörer. Utredningens förslag är i korthet följande:

55 http://svt.se/svt/play/video.jsp?a=903192 56 SOU 2009:4 ”Sekretess vid anställning av myndighetschefer”

38 (38)

Utredningen föreslår därför att ett nytt fjärde stycke införs i 7 kap. 11 § sekretesslagen (1980:100) med innebörden att sekretess gäller uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Regeringen ska enligt förslaget bemyndigas att förordna om vilka anställningar som inte ska omfattas av sekretess. Vidare föreslås att sekretessen ska gälla i tio år samt att meddelarfrihet inte ska råda vid denna typ av sekretess.57 Regeringen har nu genom en proposition58 i november 2009 i allt väsentligt gjort utredningens förslag till sitt eget och lagt till att det även ska vara sekretess på urvalstesternas resultat. Det är nu klart att regeringen på detta sätt löser den problematik som finns i spänningen mellan sakskälen för att ha en utnämningspolitik som inte försvårar för en del kandidater att söka å ena sidan och behovet av att uppfylla den politiska retoriken å andra sidan. Uttalanden om öppenhet och spårbarhet följs nu i praktisk verklighet av sekretess. Ett öppet ansökningsförfarande ska enligt vår uppfattning grundas på offentlighetsprincipen men inte utsätta enskilda sökanden för skada. Vi vill därför hitta en lösning där regeringen inte på eget initiativ kan hemlighålla ansökningar men där enskilda sökanden alltid ska ha en möjlighet att undvika att deras egna ansökningar blir offentliga. Hur detta bäst kan ske måste utredas och noga övervägas. Därefter behöver sekretesslagen ändras.

57 SOU 2009:4 ”Sekretess vid anställning av myndighetschefer” sid. 10 58 Proposition 2009/10:56 ”Sekretess i vissa anställningsärenden”

39 (39)

Principerna för en ny utnämningspolitik En ny utnämningspolitik måste ha sin grund i det faktum att utnämningsmakten är ett av regeringens viktigaste instrument för att styra riket. I det svenska systemet med fristående myndigheter som självständigt ska tolka lagar och förordningar och omsätta regeringens politik i praktisk handling har regeringen egentligen bara tre verktyg för att kraftfullt styra myndighetens verksamhet. Det ena är budgeten där de ekonomiska ramarna slås fast. Det andra är regleringsbrevet där verksamhetens huvudinriktning slås fast. Det tredje är utnämningsmakten som ger regeringen möjlighet att utse de tjänstemän som har sista ordet i tolkningsfrågor och som ska se till att driva myndigheternas verksamhet i syfte att realisera regeringens politik. Det vore synnerligen oklokt att skapa ett system där regeringen, med ett grundlagsansvar för styrningen av riket, fråntas ansvaret för utnämningarna. Det skulle skapa en otydlighet i ansvar och utkrävande av detsamma. Förutsatt att man håller fast vid grundlagens bestämmelse om att tillsättningar ska göras på sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet finns det inte heller några sakliga skäl att vara rädd för att använda utnämningsmakten som ett offensivt medel för att säkerställa genomförandet av regeringens politik. Trots den kraftfulla retoriken från de borgerliga partierna före valet 2006 för att på olika sätt minska regeringens makt över utnämningarna tycks de, sedan de kom i regeringsställning, ha insett betydelsen av det styrinstrument som utnämningspolitiken utgör. Regeringens praktiska hantering har dock inte motsvarats av någon förändring i retoriken. Därmed riskerar den borgerliga regeringen undergräva förtroendet för inte bara den borgerliga regeringen, utan för utnämningspolitiken i stort. Den är idag ett virrvarr av lösa uttalanden, ogenomtänkta utspel och inkonsekvent agerande. Systemet för utnämningar är i dag splittrat. Olika departement verkar göra lite som de vill vilket får till följd att det i nuläget är nästan omöjligt att följa processerna eller hitta den röda tråden i utnämningspolitiken. Ibland blir det parodiska krumbukter som när en konsult kallas in för att bedöma den kandidat regeringen redan bestämt sig för och statsministern sedan glatt utropar att ”han är utvald av en fristående konsult i konkurrens med andra”. Det är i dagsläget mycket tveksamt om regeringen har ett sådant grepp över frågan att den kan sägas följa grundlagens bestämmelser om att vid tillsättning av tjänster skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Dagens system för utnämningar fungerar alltså inte tillfredsställande. Men även i det tidigare systemet fanns brister, t ex vad gäller möjligheten för allmänheten att visa intresse för tjänster eller föreslå egna kandidater. Det finns därför anledning att överväga åtgärder som, inom ramen för nuvarande ordning där regeringen fortsatt har det slutgiltiga avgörandet och ansvaret, öppnar upp processen så att det blir mycket transparent hur rekryteringen genomförs och så att utomstående får möjlighet att bidra till processen.

40 (40)

De principer som bör vara vägledande i ett sådant arbete är:

• Rekryteringsprocessen ska vara transparent i varje enskilt fall. Ett stramare regelverk som anger några olika modeller för hur rekryteringsprocessen ska utformas . Utnämningar spänner över ett brett fält varför det inte går att i detalj reglera hur varje enskild utnämning ska ske. Däremot bör det finnas krav på att man inför varje utnämning ska ha gjort avvägningar kring hur processen ska utformas i det specifika fallet. Dessa avvägningar ska dokumenteras och offentliggöras. Här kan frågor om t ex annonsering och andra möjligheter för allmänheten att söka tjänster tas upp.

• Kravprofiler ska alltid upprättas i processens inledande skede och vara offentliga.

• Ett öppet ansökningsförfarande ska grundas på offentlighetsprincipen men inte utsätta

enskilda sökanden för skada. Vi vill därför hitta en lösning där regeringen inte på eget initiativ kan hemlighålla ansökningar men där enskilda sökanden alltid ska ha en möjlighet att undvika att deras egna ansökningar blir offentliga. Hur detta bäst kan ske måste utredas och noga övervägas. Därefter behöver sekretesslagen ändras.

• Rekryteringsprocesserna ska vara spårbara. Det innebär att de olika stegen i processen

ska dokumenteras och inkommet material arkiveras på ett betydligt bättre och mer systematiskt sätt än vad som sker nu.

• Regeringens hantering av utnämningsmakten ska följas upp på ett systematiskt sätt.

Därför bör regeringen varje år lämna en skriftlig redovisning av de utnämningar som genomförts och omständigheterna runt dessa.

Vi avser att senare återkomma med mer detaljerade förslag på hur rekryteringsprocessen bör utformas med utgångspunkt från de ovan beskrivna principerna.

Utnämningen av rektorer vid olika lärosäten har genomgått stora förändringar under de senaste åren och förtjänar ett särskilt omnämnande. Här bör en särskild utvärdering och översyn göras och förändringsförslag tas fram som syftar till att öka möjligheterna för en professionell rekryteringsprocess inom det generella regelverket.

Sven-Erik Österberg 100 12 Stockholm T: 08-786 00 00 sven-erik.osterberg@riksdagen.se