Rapport Depense 2012

7/31/2019 Rapport Depense 2012

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P R O J E T D E L O I D E F I N A N C E S P O U R

RAPPORT SURLA DPENSE PUBLIQUE

ET SON VOLUTION


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RappoRtsuRladpensepubliqueetsonvolution

Sommaire

Introduction - La notion de dpense publique p. 5

Premire partie : Lvolution et les dterminants de la dpense p. 11

voluton de la dpense pulque p. 11

La dpense pulque par sous-secteur p. 15

Les dtermnants conomques et socaux de la dpense pulque p. 22

Deuxime partie : La dpense publique par nature et les leviers daction p. 29

Les dpenses de onctonnement p. 30

Les transerts dautres agents conomques p. 33

Les charges dntrt p. 36

Lnvestssement p. 38

Troisime partie : La dpense publique par type dadministration p. 42et les leviers daction

Les dpenses de ltat p. 47

Les dpenses des organsmes dvers dadmnstraton centrale (ODAC) p. 53

Les dpenses des admnstratons de scurt socale (ASSO) p. 55Les dpenses des admnstratons locales (APUL) p. 60

Zooms : p. 67

Lemplo dans les collectvts locales p. 67

Les dpenses dnterventon p. 71

Quatrime partie : Perspectives 2011-2015 p. 74

En 2011, la dpense pulque est trs contenue, sa part dans le Pib

se rdura de 0,3 pont p. 74

En 2012, la part des dpenses pulques dans le Pib dmnuera de 0,5 pont p. 75

Sur le moyen terme, le gouvernement sest x un oject de matrse

de la dpense amteux p. 75

Liste des sigles p. 78


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1 Ce rapport nest prvu ni par une disposition de la loi organique relative aux lois de nances (contrairement, par exemple,au rapport sur les prlvements obligatoires et leur volution), ni par une disposition de loi de nances..

2 Adopt le 25 juin 1996 par le Conseil de lUnion europenne. Le SEC 1995 est cohrent pour lessentiel avec le Systmede comptabilit nationale des Nations Unies (SCN 1993) en ce qui concerne tant les dnitions et rgles comptables queles nomenclatures. Il incorpore nanmoins certaines dirences, notamment travers une prsentation plus conorme son utilisation au sein de lUnion europenne. Cette utilisation spcique requiert en eet une plus grande prcision dansles dnitions et rgles comptables.

Le prsent rapport, dinitiative gouvernementale1, complte linormationdu Parlement dans le cadre du projet de loi de nances. Il analyse lesvolutions de la dpense publique et ses dterminants, par nature etpar sous-secteur de ladministration publique, dans le pass et dans un

utur proche. Il contribue mieux apprhender les leviers de matrise dela dpense publique, qui dtermine pour partie le solde et lendettementde lensemble des administrations publiques.

Introduction La notion de dpense publique

Selon lconomste amrcan Rchard Mus-grave, la dpense pulque peut rpondre tros onctons : une oncton dallocaton desressources (pour nancer les ens et servcespulcs), une oncton de redstruton (pourcorrger les ngalts) et une oncton de sta-lsaton macroconomque (pour lsser lesvaratons cyclques de lactvt).

Lexstence dun grand nomre dacteurspulcs ne aclte pas ldentcaton de leetconomque des chox eectus en matre de

dpense pulque. il mporte donc de clarer leconcept de dpense pulque et ses onctons.

La comptabilit nationale :un cadre normati communde la dpense publique

La dpense pulque est la dpense delensemle des admnstratons pulques.Cette dnton smple en apparence soulveen ralt deux dcults mthodologquespralales :

la premre est le la dterminationdes administrations publiques prises

en compte. il est as ddenter ltatou les collectvts terrtorales commedes admnstratons pulques. Cette clas-scaton peut, lnverse, tre complexepour de nomreux organsmes la ron-

tre de lactvt pulque et prve et dontle contrle par la pussance pulque estpartel ; la seconde est celle de la dfnition dela notion de dpense. ttre llustrat, leprlvement sur recettes destnaton descollectvts terrtorales na pas la qualca-ton jurdque de dpense dans le udgetde ltat. Pourtant, sa nature dre peudune dotaton udgtare en dpense aunce des collectvts terrtorales.

La mesure de la dpense est donc onc-ton des rgles comptales adoptes. Pouraclter les comparasons nternatonales, cnqorgansatons nternatonales (Commssoneuropenne, FMi, OCDE, ONU et banque mon-dale) ont harmons au dut des annes 90les concepts employs au sen du Systmedes Comptes Natonaux (SCN93).

Les crtres dns par le trat de Maas-trcht pour ladopton de la monnae unqueet le dveloppement de la coordnaton despoltques conomques dans le cadre de la

zone euro ont augment le eson dun cadrenormat commun applcale aux dpenses etaux recettes pulques des pays europens.Sappuyant sur le SCN93, le Systme Euro-pen de Comptes (SEC95)2 consttue ce cadrenormat pour lensemle des pays de lUnoneuropenne.


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La dpense pulque est entendue dansce rapport comme une dpense engage ausens du SEC95 par lensemle des admns-tratons pulques. Elle nest donc pas lmte ltat et elle scarte trs senslement de

la noton de dpense udgtare pusquelleot des normes comptales dstnctes dela comptalt de casse (c. inra).

Le primtre des administrationspubliques

Le SEC95 propose une dnton prcsedes admnstratons pulques. Celles-c com-prennent :

les organsmes pulcs qu grent etnancent un ensemle dactvts conss-tant pour lessentel ournr la collectvtdes ens et servces non marchands ; les nsttutons sans ut lucrat (produc-

teurs non marchands) contrles et major-tarement nances par des admnstratonspulques.

Par exemple, lAgence de lenvronnementet de la matrse de lnerge (ADEME), quest nance par des dotatons et des taxesaectes, est un ODAC et entre donc dansle champ des admnstratons pulques. lnverse, les entreprses pulques produsantdes ens et servces marchands, telles queLa Poste et la SNCF, en sont exclues.

La lgne de partage nest pas toujours ase tracer. Par exemple, le onds cr en 2006pour collecter la taxe soldare sur les lletsdavon, destne nancer la lutte contre lesgrandes pandmes dans les pays en dvelop-pement, est gr par lAgence Franase deDveloppement, qu nest pas une admns-traton pulque3. Pour autant, le comptalenatonal (linsee) a consdr que le ondslu-mme asat parte des admnstratons

pulques en tant quorgansme dvers dadm-nstraton centrale.

Concrtement, quatre sous-secteurs ausen de lensemle admnstratons pul-ques (APU) sont hatuellement dstngus,dont les dpenses sont susceptles dtredes dpenses pulques :

ltat pour les opratons retraces dansle udget gnral, les udgets annexes etles comptes spcaux ;

les organismes divers dadministra-tion centrale (ODAC), qu composentavec ltat lensemle des admnstra-tons pulques centrales (APUC). Cesorgansmes sont nancs prncpalement

sot par des suventons de ltat et/oupar aectaton de recettes votes en lo denances. ils peuvent grer drectement unservce pulc, dans le domane de lem-plo (ASP4), de lensegnement supreur(CNRS, unversts, grandes coles). Ltatpeut leur coner la geston de la poltquednterventon dans des domanes aussdvers que lnnovaton et de la recherche(CEA, ANR), le transport (AFiTF) ou de lasoldart (Fonds de soldart). Les ODACcomprennent galement les talsse-

ments pulcs grant des acts nancers(Fonds stratgque dnvestssement) oudes passs nancers (Casse de la dettepulque) ; les administrations publiques locales

(APUL) qu ncluent lensemle des collec-tvts terrtorales (rgons, dpartements,communes et groupements de communes)mas auss les organsmes dvers dadm-nstraton locale (ODAL) : centres commu-naux dacton socale, casses des coles,servces dpartementaux dncende et desecours, collges et lyces, syndcats de

collectvts, chamres consulares, etc. ; les administrations de scurit sociale

(ASSO) qu regroupent les hptaux etlensemle des rgmes de scurt socale rgme gnral et rgmes spcaux5 ans que les rgmes de retrate compl-mentare (Agrc, Arrco, ircantec) ; ellescomprennent auss lassurance-chmage(Unedc, devenu Ple emplo en 2009).Enn, depus le passage des comptes nato-naux la ase 2005, la Casse damortsse-ment de la dette socale (Cades) et le Fonds

de rserve pour les retrates (FRR) appar-tennent dsormas aux ASSO (c. encadr).

La lgne de partage entre les sous-secteursdes APU nest pas toujours ase tracer. Parexemple, dans le cadre des dpenses dnves-tssements davenr, les onds crs et consen geston la Casse des dpts et cons-gnatons ne sont pas consdrs comme desODAC mas comme transparents en Compta-lt natonale, ce qu les rattache drectement

3 Les institutions nancires ne ont pas partie des administrations publiques.

4 LAgence de services et de paiement est ne de la usion entre le Cnasea et lAgence unique de paiement depuis le1er avril 2009.

5 lexception des rgimes demployeur par lesquels lemployeur assure lui-mme ses salaris contre les risquessociaux.


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ltat. Les dpenses de ces onds sont doncdes dpenses de ltat.

La nature des dpenses publiques

La comptalt natonale cherche dter-mner ce qu, par nature, est une dpense,quel que sot son nttul, quelle se traduseou non par un fux de trsorere. Le crtreessentel est quune dpense est un fux quappauvrt ladmnstraton concerne au senso son act nancer net courant dmnue(sot par une asse de lact, sot par uneaugmentaton du pass).

Cette dnton mplque quune dpenseayant pour contreparte un act non nancermmols (patrmone mmoler, routes,ports) dmnue lact nancer de ladmns-traton au sens de la comptalt natonale.Ans la constructon dune route (act phy-sque) sera consdre comme une dpense(gnrant un eson de nancement quvalent)alors quune prse de partcpaton dans unesoct dautoroute sera consdre commeune opraton nancre (neutre sur le esonde nancement).

Concrtement, cette dnton condut exclure du champ des dpenses pulquescertanes opratons qu sont des dpensesau sens udgtare :

les opratons dacquston de ttres neconsttuent pas une dpense pulque au

sens de la comptalt natonale. En eet,elles nmplquent aucune dmnuton de

lact nancer net des admnstratons,mas seulement une rallocaton dactsau sen du patrmone des admnstratonsentre trsorere et ttres ; les dotatons en captal peuvent ausstre exclues de la dpense pulque s ellescondusent une augmentaton de la valeurde la partcpaton de ltat dtenue dans

lentreprse, et donc in fnedu patrmonede ltat. En revanche, s ces dotatons sont onds perdus, elles seront consdrescomme de la dpense ; les prts des organsmes prvs ou

des tats trangers sont consdrscomme des opratons nancres et nontdmpact ce ttre n sur le eson/capa-ct de nancement de ladmnstratonpulque, n sur sa valeur nette dans lecompte de patrmone.

lnverse, des opratons sans mpact ud-

gtare, telles que laandon dune crance (parexemple la sute dune annulaton de dettepour des pays crancers du Clu de Pars),sont enregstres par la comptalt natonalecomme des dpenses pulques. Un aandonde crance par une admnstraton condut eneet une asse due concurrence de sonact nancer net.

Lemplo de ce crtre par la comptaltnatonale peut condure enregstrer desdpenses qu nont jamas eu de contrepartesen casse. Lasence de fux de trsorere ne

at pas ostacle lexstence dune dpense

De la base 2000 la base 2005 des comptes nationaux :principaux changements pour les administrations publiques

Envron tous les cnq ans, linsee opre une reonte des mthodes et concepts de comptaltnatonale, appele changement de ase . Depus ma 2011, les comptes natonaux sont

dsormas mllsms ase 2005 , du nom de la nouvelle anne de rrence des grandeursmacroconomques.

Concernant les admnstratons pulques, le prncpal changement apport par le passage laase 2005 consste en une rvson de leur prmtre. Ans, la Casse damortssement de ladette socale (Cades) et le Fonds de rserve pour les retrates (FRR) ont qutt le sous-secteurdes organsmes dvers dadmnstraton centrale (ODAC) et ont rejont celu des admnstratonsde scurt socale (ASSO). En eet, la CADES a pour oject damortr la dette socale const-tue dans le sous-secteur des ASSO et la structure du nancement du FRR a t modedepus sa craton, domne aujourdhu par des recettes de scurt socale.

Par alleurs, les nouvelles modalts de mesures des grandeurs macroconomques ont ndutune rvson la asse du nveau du Pib en valeur. Cela a un mpact mcanque sur les calculsdes ratos de nances pulques.

Pour plus de dtal, c. Les comptes natonaux passent en ase 2005 , dosser de lconomieranaise, insee, ma 2011.


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ds lors quune somme, pour laquelle la detteest jurdquement consttue, augmente lepass dune admnstraton. Cec sapplqueentre autres lorsquune prestaton verse pourle compte de ltat ne sest pas tradute par

une dpense du udget de ltat dun montantstrctement dentque, aute par exemple decrdts dsponles un nveau susant (parexemple pour certanes prestatons versespar la scurt socale pour le compte de ltat).

La comptalt natonale condut auss dautres correctons qu lognent le conceptde dpenses de celu retenu en comptaltudgtare. On peut en partculer mentonnerles tros correctons suvantes :

La notion de droits constats

Cette noton mplque que la dpensepulque en comptalt natonale est ratta-che lanne au cours de laquelle lolgatonjurdque consttutve dune dette a prs nas-sance ( at gnrateur ). En comptaltudgtare, la dpense est rattache lanneau cours de laquelle elle a condut un dcas-sement. La comptalt natonale est donc surce pont proche dune comptalt gnrale,onde sur le prncpe de constataton desdrots et olgatons.

il est noter que ltat tent une compta-lt dengagement. Cette dernre at partede la comptalt udgtare, qu comprendgalement la comptalt des paements.Cette comptalt dengagement ne dot pastre conondue avec une comptalt en drotsconstats, dans la mesure o lengagementde la dpense est susceptle dntervenravant la constataton jurdque des drots descrancers de ltat.

La comptalt dengagement de ltatenregstre des opratons qu ont terme

vocaton le rendre dteur dune olga-ton de payer. Elles ne seront jurdquementconsttues quune os le servce at. Cest ce moment l que la comptalt natonaleconstatera le drot dun ters tre pay. Cesten rason de cette rgle que, par exemple,la charge dntrts enregstre en dpensepulque au ttre de lanne N ne correspond

pas aux sommes verses aux crancers desadmnstratons lors des dtachements decoupons6.

Les cotisations sociales

imputesLes admnstratons pulques, notamment

ltat, versent drectement des prestatonscomme les retrates ou certanes prestatonsamlales ses employs et ses retrats.Elles agssent donc comme un rgme drectdemployeur. Cette stuaton nest pas conom-quement drente du recours un rgme deprotecton socale explcte dstnct. Pour garan-tr que le nveau de dpense est ndrentdes modalts pratques de versement de laprestaton, la comptalt natonale enregstre

par conventon une cotsaton ctve gale la prestaton verse (nette des cotsatonssalares), comme s lemployeur se la ver-sat lu-mme. Ces fux napparassent pasdans le udget des admnstratons pulques.Mas ls apparassent comme des dpensesen comptalt natonale, prncpalement pourdes rasons de comparalt nternatonale.Cette correcton, qu est neutre sur le solde desadmnstratons pulques, slve 37,7 Mden 2010.

Les prlvements sur recettesLes comptales natonaux les consdrent

en majort comme une dpense. Par exemplela 4e ressource verse lUnon europenne(UE) entre dans cette catgore7 (c. dtalsdans lencadr sur les normes comptalesapplcales la dpense de ltat).

Les conventons qu condusent la compta-lt natonale scarter dune comptaltde casse concernent les quatre sous-secteurscomposant les admnstratons pulques. Pourltat en partculer, elles explquent la d-

rence qu exste entre le solde udgtare deltat et sa capact de nancement au sensde la comptalt natonale. La lste de cesretratements est appele cl de passage .

Sur le prmtre ans tal, la nomencla-ture de la comptalt natonale permet declasser les dpenses pulques en oncton de

6 Elle est majore, en premier lieu, des intrts courus reprsentatis des droits rmunration acquis par le crancier,calculs au prorata du temps coul entre le dtachement du dernier coupon et la n de lanne civile. Elle est ensuite mino-re des intrts courus enregistrs au titre de lanne prcdente et qui ont t eectivement pays au cours de lanne N

7 La 4e ressource est la ressource ressource RNB (revenu national brut), ressource dquilibre du budget de lUE.Les autres ressources propres sont constitues des droits de douane, de la cotisation sur la production de sucre et diso-glucose, et de la ressource TVA. En compatibilit budgtaire, les ressources propres du budget de lUE sont comptabilisesen tant que prlvement sur les recettes de ltat (PSR) lexception des droits de douane et de la cotisation sucre quine sont pas retracs en comptabilit budgtaire.


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Les normes comptables applicables la dpense de ltat

La noton de dpense vare selon les conventons comptales adoptes. Pour ltat, troscomptalts coexstent, qu applquent des normes drentes et poursuvent des nalts

dstnctes : la comptalt udgtare, la comptalt gnrale et la comptalt natonale.La comptabilit budgtaire

Pour les dpenses, la comptalt udgtare comprend une comptalt des engagementset une comptalt des paements.

La comptalt des engagements retrace les engagements jurdques prs par ltat (passatonde marchs par exemple), lesquels, une os le servce at, donneront leu olgaton de payerle crancer de ladmnstraton.

La comptalt des paements retrace les dcassements. Elle est rge par un prncpe decasse qu enregstre les dpenses autorses en los de nances au moment o elles sontdcasses (artcles 27 et 28 de la LOLF)8. Les dpenses et les recettes ans excutes per-mettent de dgager, en n de prode, le solde dexcuton des los de nances, autrement

appel dct udgtare lorsqul est ngat.Destne assurer le respect du vote du Parlement relatvement aux plaonds de dpenses,elle est utlse par les gestonnares pour le suv de la consommaton de leurs crdts et delexcuton de leurs dpenses. Elle sert galement au contrle du eson de trsorere de ltat.

La comptabilit gnrale

La comptalt gnrale de ltat ne droge aux rgles de la comptalt dentreprse quenrason des spccts de son acton (artcle 30 de la LOLF). Elle vse dcrre sa stuatonpatrmonale, cest--dre ses acts (terrans, mmeules, crances) et ses passs (emprunts,dettes non nancres), permettant de dgager sa stuaton nette. il sagt dune comptalten drots constats et en parte doule. Outre la dtermnaton de la stuaton nette de ltat,elle donne leu, en n de prode, au calcul du rsultat patrmonal (ensemle des produtsconstats sur lexercce dmnus des charges) qu apporte, sur lactvt de ltat arente

lexercce coul, un clarage complmentare au solde dexcuton des los de nances.Les opratons dexcuton de la dpense de ltat donnent leu des vnements, concom-tants ou non en comptalts gnrale et udgtare. Ans, lengagement jurdque mpacteunquement la comptalt udgtare des engagements alors qul naura une ncdence encomptalt gnrale que lorsque la prestaton le sera ralse, mme s elle na pas encoret paye. La comptalt udgtare des paements, pour sa part, ne sera mpacte quaumoment du rglement eect du crancer.

Pour llustraton, les opratons dnvestssement sont trates en comptalt gnrale d-remment des comptalts udgtare et natonale. Une opraton dnvestssement de ltat,quelle sot mmolre ou nancre par exemple, ne se tradut pas par un appauvrssementde sa stuaton nancre. Elle ne dgrade pas son rsultat comptale mas mode la compo-ston de sa stuaton patrmonale :

) s lopraton est ralse au comptant, la valeur de lact reste nchange mas celu-c deventplus stale (trsorere converte en mmolsaton) ;

) s lopraton est ralse crdt, lact augmente autant que le pass (comptalsatonpour un montant dentque dune mmolsaton et dune dette).

Au nal, la stuaton nette de ltat (drence entre ses acts et ses passs) nest donc pasnon plus mpacte.

il exste une autre drence majeure entre les comptalts gnrale et udgtare : conorm-ment aux rgles de la comptalt prve, la nouvelle comptalt gnrale de ltat enregstredes charges calcules (amortssements, dprcatons et provsons pour rsques et charges) etrattache les charges et produts lexercce en vertu du prncpe de constataton des drots etolgatons, que ne connat pas la comptalt udgtare. Lenregstrement de provsons pourrsques et charges ne se retrouve n en comptalt udgtare n en comptalt natonale.

8 Larticle 28 prvoit notamment un amnagement au principe de caisse : durant la priode complmentaire 20 jours en dbut danne N+1 , des dpenses (et des recettes) correspondants lanne N peuvent encoretre comptabilises sur lexercice N.


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La comptabilit nationale

La dpense de ltat en comptalt natonale est celle qu at o pour le calcul de la capactou du eson de nancement de ltat dans le cadre des engagements europens de la France.

La Comptalt natonale a pour ojet de retracer les fux entre les drents secteursnsttutonnels qu composent lconome natonale : mnages, admnstratons pulques,socts non nancres, socts nancres, nsttutons sans ut lucrat au servce desmnages et reste du monde. Cest pourquo les crtures comptales correspondantes sontdtes en parte quadruple , en ralt deux opratons en parte doule. Par exemple, lorsqueltat verse les tratements aux onctonnares, la comptalt natonale enregstre au comptede ltat une dpense ayant pour contreparte une dmnuton de sa trsorere. Elle enregstreauss, au compte des mnages, une recette ayant pour contreparte une augmentaton de leurtrsorere. La comptalt natonale permet ans de mesurer lmpact des dpenses de ltatet de leur voluton sur la stuaton des mnages et sur celle des entreprses.

Par alleurs, en comptalt natonale, lenregstrement des fux entre les drents secteursnsttutonnels a vocaton refter la ralt conomque. Cette caractrstque peut entranerdes drences de tratement sgncatves par rapport aux autres comptalts. Ans parexemple, le prlvement sur recettes (PSR) au prot de lUnon europenne at lojet detratements comptales drents. il nest pas consdr comme une dpense de ltat encomptalt udgtare ; en revanche, la parte de ce prlvement correspondant la quatrmeressource de lUE est ntgre dans la dpense de ltat en comptalt natonale. Les autresressources propres sont consdres comme des prlvements olgatores drectement per-us par lUE. Des volutons rcentes tendent are converger les tratements comptales.Ans, le PSR au prot de lUE est ntgr dans la norme de dpense large (sans perdre pourautant son statut jurdque de PSR) depus le PLF 2008. compter du PLF 2010, le montantde ce PSR est en outre mnor de la part correspondant aux drots de douane et cotsatonsucre. Collectes par la France pour le compte de lUnon, ces ressources propres de cettedernre transteront dsormas par un compte de trsorere, et ne seront donc plus tratesen prlvements sur recettes.

En comptalt natonale, lnterprtaton de la ralt conomque des drentes opratonsrefte les prncpes gnraux dcts par le Systme europen des comptes natonaux (SEC 95),ans que les dcsons ponctuelles des comptales natonaux, dans un ut de clarcaton oudharmonsaton des comptes. Ans, sute une dcson dEurostat de 2006, les dpensesdqupement mltare de ltat sont comptalses, compter de lexercce 2005, au momentde la lvrason des matrels. Avant 2005, elles taent enregstres au moment des versements.Les dpenses udgtares eectues au ttre de lvrasons utures ne sont donc plus prses encompte. il en rsulte mcanquement, dans les premres annes dapplcaton de cette nouvellemodalt de comptalsaton, une correcton la asse du eson de nancement de ltat.

De mme, lapport drect de captaux de ltat en aveur dune entt extreure (qu consttuetoujours une dpense en comptalt udgtare), tel que la dotaton de ltat au Fonds stra-tgque dnvestssement en 2009, nest pas consdr comme une dpense en comptaltnatonale et naugmente donc pas le eson de nancement de ltat car celu-c reot encontreparte un act nancer de mme valeur. Dans le cas contrare (par exemple, lorsquelapport en captal a pour ut de comler une perte dune entreprse pulque), une telle op-raton condura augmenter la dpense de ltat en comptalt natonale.

leur nature. Les prncpaux postes de dpensecomprennent :

la rmunration des agents publics qurecouvre les salares et tratements rutsans que les cotsatons socales ; les consommations intermdiaires

(CI) ou autres dpenses de onctonne-ment, cest--dre les produts ncorporsou dtruts loccason de la productondes servces des admnstratons pulques(carurant, ras de tlphone, ournturesde ureau, ) ;

la ormation brute de capital ixe(FBCF), qu se compose des acqustonsnettes des cessons dacts xes, corporelsou ncorporels ; elle tradut en compta-lt natonale la noton dnvestssement(nrastructures portuares ou routres,mmeules,) ; les charges dintrt ; les transerts en capital, tels que les

ades lnvestssement ; les transerts aux mnages (prestatons

socales par exemple).


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1 Lvolution et les dterminants de la dpense

volution de la dpensepubliqueEn 2010, les dpenses des administra-

tions publiques consolides slvent

1094,5 Md, soit 56,6 % du PIB. Elles se com-posent pour 45,3 % de prestatons socales,pour 5,6 % dnvestssements, pour 10,1 %de suventons dverses et pour 4,3 % desntrts de la dette pulque. Les dpenses de

onctonnement (masse salarale pulque etconsommatons ntermdares) reprsentent34,7 % du total.

La rpartition des dpenses entre les di-rents sous-secteurs traduit la spcialisa-tion relative des administrations publiques.

Le pods de la masse salarale et desdpenses de onctonnement est relatve-ment mportant dans le udget de ltat

Rpartition des dpenses publiques par catgorie (2010)

Rpartition de la dpense

des administrations de scurit sociale

Fonctionnement

17 %

Chargesdintrt

1 %

Subventions et autrestransferts courants

5 %

Investissement1 %

Prestationssociales

76 %


des administrations publiques locales

Chargesdintrt

1 %


18 %

Fonctionnement52 %

Investissement19 %

Prestationssociales

10 %


des administrations publiques centrales

Investissement2 %

Fonctionnement37 %

Prestationssociales

17 %

Chargesdintrt

9 %


35 %

Fonctionnement35 %

Chargesdintrt

4 %


10 %

Investissement6 %

Prestations

sociales45 %


des administrations publiques

Source : Insee, calculs DG Trsor

Note : les subventions et autres transerts courants intgrent, except pour le total toutes APU, les transerts entressous-secteurs des administrations publiques (donnes non consolides ; la somme des dpenses des sous-secteurs ainsidnie est donc suprieure au total APU).


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et des admnstratons centrales (37 %),consquence de lmportance de sonactvt dans les domanes rgalens (parexemple justce, dense) et dans lduca-ton. Les admnstratons centrales portent

la plus grande parte de la dette pulque.Les dpenses relatves la charge de ladette reprsentent 8,7 % des dpensesdes admnstratons centrales en 2010. Les dpenses des collectvts locales

sont consttues pour plus de la motde dpenses de onctonnement (51,6 %).Elles se caractrsent en outre par uneracton leve de dpenses dnves-tssement, lnvestssement des APULreprsentant prs des tros-quarts desnvestssements pulcs (73,2 %). Les

dpenses socales reprsentent dsor-mas une part sgncatve de la dpenselocale (10 %) ; les dpartements sont eneet gestonnares de certanes pres-

tatons socales (la parte du RSA dte socle , qu correspond lex-RMi et lex-APi, lallocaton personnalse dauto-nome, la prestaton de compensaton duhandcap et dvers dsposts dade socale).

Les dpenses des organsmes descurt socale sont essentellementcomposes de prestatons socales (ellesreprsentent plus des tros-quarts de leursdpenses). Elles comportent auss la massesalarale, lnvestssement des hptaux etdes casses gestonnares des rgmes.

Sur les cinquante dernires annes, lapart des dpenses publiques dans le PIB

a augment. Elles reprsentaent envron35 % du Pib au dut des annes soxante. Audut des annes quatre-vngt, la valeur des

dpenses pulques attent prs de la motde la rchesse natonale produte en un an. Elledpasse ce seul depus 1991.

La dpense publique dans le PIB depuis 1960

AutresInvestissement Fonctionnement Prestations sociales Charges d'intrt


0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

1960

1962

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

Cette voluton est en premer leu mpu-tale la orte progresson des prestatonssocales, prncpalement malade et vellesse,premer contruteur laugmentaton de ladpense pulque tout au long de la prode.La charge de la dette (en part du Pib) a ga-lement augment jusquau mleu des annes1990, du at de la hausse de la dette pulque,

mas la asse des taux dntrt a at reculerdepus lors le pods de cette charge au sen

du Pib. Les dpenses de onctonnement ontprogress en part de Pib mas leur part dansla dpense pulque totale a recul (du atde laccrossement de la part des prestatonssocales dans la dpense). Le pods de lnves-tssement pulc a plutt recul partr desannes quatre-vngt en que la tendance sesot nterrompue entre 2001 et 2008 (+ 0,2

pont de Pib) sous leet du dynamsme delnvestssement local.


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13


La dpense publique sur trs longue priode

La connassance du nveau et de la composton de la dpense pulque sur plus longue prode,avant 1959, se heurte des dcults mthodologques ortes (craton plus rcente dun

apparel et de mthodes statstques roustes et permettant des comparasons dans le temps,asence de donnes pour les prodes de guerre).

daut danalyses nes et dtalles, l est possle de dgager, moyennant certanes approx-matons, de grandes tendances depus la n du XViiie scle9.

Cette hstore de la dpense pulque refte celle de lnterventon de ltat au sens large.

Durant la prode qu spare la Rvoluton de la Premre guerre mondale, le pods de ladpense pulque nexcde gure 10 13 % de la producton natonale. il est stale jusquen1870, avec une lgre acclraton partr de cette date et jusqu la velle de la Premreguerre mondale. Cette stalt snscrt dans un contexte de contrante montare mpose parle respect de la rgle de ltalon-or (rgle de manten de la convertlt-or) et de la nassancedu drot udgtare qu consacre le vote annuel des dpenses pulques par la reprsentatonnatonale. En 1872, les tros quarts de la dpense pulque sont prs en charge par le udget

de ltat. Tout au long du XiXe scle, les udgets consacrs la dense natonale et la dettereprsentent plus de la mot du udget de ltat (respectvement envron 40 % et 25 % en1900). Les dpartements et les communes reprsentent un quart des dpenses et assumentalors lessentel des dpenses caractre socal (assstance, hptaux, ensegnement prmare).

La Premre guerre mondale marque une premre rupture. Les dpenses pulques attegnentprs du ters de la producton natonale en 1920, prncpalement en rason de leort de recons-tructon. Elles dcrossent au cours des annes 20. La dense, la dette, mas galement lesancens comattants (12 % du udget) sont les tros premers postes du udget de ltat en1930. La dpense pulque repart la hausse avec la crse conomque des annes 30 etle dveloppement de nouvelles dpenses (poltque de grands travaux, ades spcques certans secteurs, souten de prx agrcoles) jusqu la velle de la Seconde guerre mondale.Hors du udget de ltat, les premres los sur lassurance malade et lassurance vellessede 1928 et 1930 ont merger de nouvelles dpenses qu prgurent la mse en place de la

scurt socale. En 1938, la dpense pulque slve un peu plus du quart de la productonnatonale, sot un nveau nreur celu au sortr de la Grande guerre.

La n de la Seconde guerre mondale, avec lnstauraton pus la gnralsaton du systmede scurt socale, consttue une seconde rupture, plus proonde et plus prenne, pour lenveau comme pour la rpartton de la dpense pulque. La dpense pulque attent plusde 40 % de la producton ntreure rute10. La dpense de ltat contnuera crotre durantles annes 1950, nourre par leort de reconstructon et les guerres dindochne et dAlgre,pour dmnuer ensute. La rducton des dpenses les la guerre et des charges de la detteva permettre un accrossement et une dverscaton des dpenses cvles, par exemple enmatre dducaton. Lunversalsaton et llargssement crossants du champ couvert par lascurt socale ndusent une crossance vve et constante de la dpense, plus rapde quecelles de ltat. Alors quen 1947, les dpenses de la scurt socale reprsentaent monsde 10 % de la rchesse natonale et celles de ltat prs de 30 %, les dpenses de scurt

socale dpassent celles de ltat partr du mleu des annes 1980.

9 Voir notamment C. ANDRE et R. DELORME, Ltat et lconomie. Un essai dexplication de lvolution des

dpenses publiques en France, 1870-1980 et L. FONTVIEILLE, Evolution et croissance de ltat ranais de 1815 1969.

10 La production intrieure brute est un agrgat qui tait utilis dans les anciennes bases de lINSEE. Il cor-respond environ au primtre du PIB marchand et est donc sensiblement moins large que lagrgat du produitintrieur brut, dsormais utilis par lINSEE.


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4


volution de la structure de la dpense publique entre 1960 et 2010

2010

Fonctionnement41 %

Fonctionnement35 %

Autres15 %

Autres10 %

Investissement9 %

Investissement6 %

Prestationssociales

32 %

Prestationssociales

45 %

Chargesd'intrt

3 %

Chargesd'intrt

4 %

1960


volution de la structure de la dpense publique (en % PIB)

(en parts de PIB) 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2010

Consommatons ntermdares 5,2 % 5,4 % 5,8 % 5,7 % 5,2 %

Rmunraton des salars horscotsatons mputes

8,2 % 9,9 % 11,3 % 11,5 % 11,4 %

intrts 0,9 % 0,8 % 2,2 % 3,1 % 2,8 %

Prestatons et autres transerts 19,2 % 21,2 % 25,1 % 27,1 % 28,6 %

Formaton rute de captal xe 3,7 % 3,5 % 3,2 % 3,2 % 3,1 %

Autres 2,0 % 2,1 % 2,2 % 2,2 % 2,4 %

Total 39,3 % 42,9 % 49,8 % 52,8 % 53,5 %


Le pods relat des drents sous-sec-teurs a volu, avec une orte crossance de latalle des udgets locaux. Cette voluton nestdue quen parte seulement la dcentral-saton et la hausse rapde des dpensessocales des collectvts11. Paralllement, lepods relat de ltat dans la dpense pulque

sest rdut.

La progression en volume de la dpensepublique a nettement ralenti partir du

milieu des annes quatre-vingt-dix, avec

un rythme de progression aux alentours

de 2 % par an (contre envron 3 % dans lesannes quatre-vngt). Certans pcs sontasment reprales au moment notammentdes grandes relances udgtares (1975, 1981-1982, 2009).

En 2010, en nette rupture avec la ten-

dance des vingt annes prcdentes, la

progression de la dpense publique a ttrs limite (+0,6 % en volume), en rasonprncpalement du respect par ltat de ladoule norme de dpense (zro volume surlensemle des dpenses hors nvestssement

davenr et zro valeur sur le champ plus res-trent hors ntrts et pensons) de la assede lnvestssement local et du respect delOndam. Les acteurs exceptonnels en 2010ont t gloalement neutres (contrecoup duplan de relance de 2009 compenses par unehausse des lvrasons de matrels mltares).

11 Pour plus de dtails, voir Les dpenses des administrations locales dans la troisime partie, en particulier le graphiquedvolution des dpenses des collectivits locales en % du PIB, champ courant et constant.


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15


volution de la dpense publique en valeur (indice base 100 = 1978)

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

TAT APUL ASSO


Croissance de la dpense publique en volume depuis 1970

Source : In see, calculs DG Trsor

0 %

2 %

4 %

6 %

8 %

10 %

12 %

14 %

1

970

1

971

1

972

1

973

1

974

1

975

1

976

1

977

1

978

1

979

1

980

1

981

1

982

1

983

1

984

1

985

1

986

1

987

1

988

1

989

1

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1

991

1

992

1

993

1

994

1

995

1

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1

997

1

998

1

999

2

000

2

001

2

002

2

003

2

004

2

005

2

006

2

007

2

008

2

009

2

010

La dpense publiquepar sous-secteur

Entre 2002 et 2010, les dpenses y com-prs transerts en valeur et prmtre courantont t dynamques au sen des APUL, phno-mne d en parte aux transerts de comp-tences (c. nra), et des ODAC (c. graphque).Laccesson lautonome des unversts ayant

opt pour le dspost de responsalts etcomptences larges de la lo dte LRU, est

un des acteurs rcents daccrossement dela dpense des ODAC, la geston de la massesalarale relevant dsormas de ces unverstset non plus de ltat. Les dpenses des adm-nstratons de scurt socale ont galementaugment, ans que les dpenses de ltat,en parte du at des transerts exceptonnelsen 2010 (dotatons de ltat dans le cadre desnvestssements davenr et compensaton de la

suppresson de la taxe proessonnelle, dont lecot tat transtorement plus lev en 2010).


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6


Lnterprtaton de ces statstques parcatgores dadmnstratons ncesste desprcautons mthodologques. En eet, les

donnes pules par la comptalt nato-nale sont construtes primtre courant.Or le prmtre des admnstratons a connudes volutons sensles sur la prode rcente.Par exemple :

la geston du RMi a t cone auxcollectvts terrtorales par la lo du18 dcemre 2003. Ce transert de com-ptence, compens par un transert deTiPP, a contru la hausse des dpensesdes collectvts locales partr de 2004 et une asse des dpenses de ltat. Deplus, la lo relatve aux lerts et responsa-lts locales du 13 aot 2004, dte acteii de la dcentralsaton, a transr denouvelles comptences aux collectvts.Ans, les personnels techncens, ouvrerset de servce (TOS) des lyces et collgessont dsormas grs par la collectvtdont ls relvent (dpartement pour lescollges, rgon pour les lyces) ;

la prse en charge drecte par ltat desallgements de cotsatons socales surles as salares en 2004, avec la dssolu-

ton du FOREC (Fonds de nancement dela rorme des cotsatons patronales descurt socale) et laectaton en 2006de recettes scales la scurt socale auttre de la compensaton des allgementsgnraux de cotsatons socales ont eu unmpact drect sur les dpenses de ltat encomptalt natonale12.

Enn, l nest pas as de remonter partrdes dpenses des sous-secteurs lagrgatgloal des dpenses pulques. En eet, lad-dition des dpenses constates pour cha-

cune des administrations publiques nestpas gale la dpense publique totale, carles dpenses des sous-secteurs contiennentles transerts ventuels dune administra-tion publique vers une autre. il est doncncessare de consolder ces transertspour reconsttuer la part respectve de chacundes secteurs dans la dpense pulque.

Niveau des dpenses (y compris transerts et primtre courant)par sous-secteur entre 2002 et 2010

(en milliards deuros courants)

La dpense de l'TAT (2002-2010) La dpense des ODAC (2002-2010)

La dpense des APUL (2002-2010) La dpense des ASSO (2002-2010)

Source : Insee

340

360

380

400

420

440

460

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Budgtisation del'ancien FOREC Transfert du panier de

recettes aux ASSO

Plan derelance

Investissements d'avenir et rforme TP

0

20

40

60

80

100

120

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

CDP - abandoncrance ACOSS

Dissolution du FOREC

Autonomie desuniversits

130

150

170

190

210

230

250

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Dcentralisation du RMI

aux dpartements

Dbut de l'Acte IIde la dcentralisation

360

380

400

420

440

460

480

500

520

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

12 Cet impact est neutralis lorsque lon sintresse la dpense publique consolide (toutes administrations publiquesconondues) : il ny a alors aucun impact sur la dpense totale. Pour les APU, les allgements de charges sont retracs enmoindres prlvements obligatoires.


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17


13 En contrepartie de labandon de crances du mme montant dtenues par le rgime gnral de scurit sociale surltat au titre de retards accumuls dans la prise en charge de certains dispositis.

Ltude de la partition de la dpense

consiste examiner comment la dpensepublique se rpartit entre les sous-secteursdes administrations publiques. cette n,les fux de dpenses consdrs sont conso-

lds , cest--dre nets des transerts entresous-secteurs, et, an dtre comparale duneanne sur lautre, sont apprcs prmtreconstant . il est alors possle dtuder lacontruton de la dpense de chaque sous-secteur lvoluton de la dpense totale.

Le mcanisme de consolidationdes dpenses entre administrationspubliques

Deux exemples smples peuvent llustrerla noton de consoldaton comptale :

lallocaton spcque de soldart (ASS)est verse aux ncares par le Fonds desoldart, qu est un ODAC, nanc en par-te par une suventon de ltat. Laddtonde la suventon de ltat et des dpensesdu Fonds condurat une doule compta-lsaton de la mme dpense ; la Casse de la dette pulque (CDP, clas-

se en ODAC), qu dtenat 5,1 mllardsdeuros de ttres ms par lAcoss en 2007, aaandonn cette crance13. Cette opratona condut enregstrer une dpense des

ODAC et une recette des ASSO du mmemontant. Cette opraton de transert entreadmnstratons pulques na pas eu deetsur la dpense pulque totale.

Les montants de ces fux cross entreadmnstratons pulques ne sont pas ngl-geales. Ans en 2010, les transerts de ltatvers les autres APU ont reprsent 157,7 Md,sot prs de 35 % de la dpense totale deltat. Ces transerts se sont eectus enmajort vers les APUL et les ODAC, ncluanten 2010 les transerts vers les ODAC au ttredes nvestssements davenr (c. plus lon).Lampleur des transerts cross entre lesautres sous-secteurs (ASSO, APUL et ODAC)est nettement mons mportante. Les transertsdes ODAC ont ans reprsent un peu plus

de 8 % de leurs dpenses totales en 2010,prncpalement destnaton de ltat. Lestranserts des APUL et des ASSO vers lesautres admnstratons pulques reprsentent pene 3 % de leurs dpenses totales.

Consolder la dpense pulque consste lmner ces fux cross entre admnstratonspulques. Par conventon, la dpense estmpute au secteur destnatare du transert,cest--dre celu qu lqude et mandate in fnela dpense. Dans lexemple ct plus haut,lASS est donc mpute au Fonds de soldart

Transerts entre sous-secteurs des administrations publiques en 2010

0,7Md

1,4Md

1,8Md

tat ODAC

APUL ASSO

54,9 Md

14,9M

d

0,5M

d

3,7M

d

0,8 Md

4,3M

d

5,3 Md

5,2 Md

87,5Md

Note : on considre ici les transerts courants entre administrations publiques ainsi que les transerts en capital. Lestranserts lis aux crances que saccordent les administrations publiques les unes aux autres ne correspondent pas des dpenses et de ce ait ne sont pas retracs ici.



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8


14 Cest cette opration, dlicate, qui limite principalement la reconstitution de sries remontant loin dans le pass.

15 Il en est de mme pour certaines oprations exceptionnelles qui modient durablement ou temporairement le primtrede la dpense des administrations publiques. Peuvent tre cites cet gard la sortie de la Direction des constructionsnavales du champ des APU en 2003 ou encore les prestations servies compter de 2005 par lassurance-vieillesse durgime gnral suite ladossement du rgime de retraite des lectriciens et des gaziers.

En milliards d'euros


Dpenses consolides Transferts entre APU

0

100

200

300

400

500

600

TAT ODAC APUL ASSO

transferts vers d'autresAPU

autres dpenses(consolides)

Consolidation des dpenses publiques en 2010

et non ltat. Dans le cadre des dpensesdnvestssement davenr, les transerts deltat vers les ODAC sous orme de dotatonsconsommales sont enregstres en trans-erts de captal de ltat (11,5 Md en 2010).

Conormment au prncpe de consoldatoncomptale, ces transerts ne sont pas comp-talss sur la dpense de ltat.

Cette convention selon laquelle la

dpense est impute au compte du secteurreceveur est lgitime lorsque le sous-sec-teur receveur dispose dune orte autono-mie de dcision sur le niveau et la naturede la dpense. Dans le cas contraire, le

sous-secteur receveur porte une dpensepour laquelle il nest pas prescripteur. La

partition de la dpense nest donc quun

instrument imparait pour mesurer le poidsde chaque sous-secteur dans le dynamismede la dpense.

Pour pouvor comparer lvoluton desdpenses dune anne sur lautre, un secondretratement des donnes est ncessare : laut rendre le prmtre de la dpensehomogne dune anne sur lautre par sous-secteur14. Aprs retratement des eets deprmtre, lvoluton de la dpense est calcu-le champ constant glssant , cest--dre

que le taux de crossance de lanne 2010 estcalcul sur la ase du prmtre de la dpensede lanne 2009.

Les retratements concernent ans lestranserts de comptence dun sous-secteur un autre (par exemple, la dcentralsaton de lageston du RMi en 2004 ou la dudgtsatonde lnvestssement en aveur des transportspar lAFiTF en 2005) ou le reclassement duneadmnstraton pulque dun sous-secteurvers un autre15.

ce ttre, en 2009 dans le cadre de lamse en place du revenu de soldart actve(RSA), on peut noter que lex-RMi reste lacharge des dpartements et que lAllocatonde parent sol (APi) devent une charge pour

les admnstratons locales alors quelle tatauparavant la charge de ltat. Cela consttueun transert de comptence pour les dpar-tements, dont le nancement a t assurpar un transert de TiPP. Enn, le supplmentde revenu (RSA chapeau) est la charge desODAC va le onds natonal des soldartsactves (FNSA).


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Parts respectives des dirents sous-secteurs dans la dpense publique (2010)

Comptabilit nationale "Partition"

Md en %* Md en %

Dpenses APU (consolides) 1 094,5 1 094,5

TAT 454,0 41,5 302,0 27,6

ODAC 79,9 7,3 67,5 6,2APUL 228,7 20,9 222,0 20,3

ASSO 513,7 46,9 502,4 45,9

Total sous-secteurs 1276,2 116,6 1 094,5 100,0

Source : INSEE, calculs DG Trsor

* Pourcentage de la dpense non consolide par sous-secteur rapport la dpense totale consolide.

La contribution des sous-secteurs lvolution de la dpense

La consoldaton de la dpense pulque etla correcton des changements de prmtre

permettent dotenr une partton de ladpense pulque o la somme des contru-tons de chacun des sous-secteurs est engale lvoluton de lensemle. Cette par-

tton montre que les organsmes de scurtsocale portent un peu mons de la mot dela dpense pulque, ltat prs de 30 %, lesAPUL 20 % et les ODAC 6 %. Par alleurs,le nveau des dpenses de ltat se rdut

senslement, car l est la prncpale sourcedes transerts vers les autres admnstratonspulques (c. graphque sur la consoldatondes nances pulques).

Lvolution en volume des dpenses

publiques peut tre dcompose de manre soler la contruton de chacun des sous-secteurs cette voluton. Sur la prodercente, les admnstratons de scurt socalerestent le premer contruteur laugmenta-ton de la dpense pulque. La part qu leur estmputale connat un regan marqu en 2009du at de la crse conomque et notammentde la dgradaton du march du traval. Laprode 2002-2007 est galement caractr-se par le dynamsme des dpenses locales ;

leur crossance se rdut ds 2008, annedes lectons muncpales o les dpensesdnvestssement ont t stales en valeur.

La crossance de la dpense pulque dansson ensemle a t orte en 2009, du at dujeu des stalsateurs automatques et, pourltat, de la mse en uvre du plan de relance.La orte dmnuton du rythme de crossancedes dpenses de lEtat en 2010 sexplquenotamment par lextncton des mesures dece mme plan de relance.

Contributions la croissance en volume de la dpense publique*

2007 2008 2009 2010 Moyenne 2007-2010

Crossance de la dpensepulque (en volume, en %) 2,7% 0,9% 4,0% 0,6% 2,1%

Contruton de l'tat 0,5 0,3 0,8 -0,1 0,4

Contruton des ODAC 0,2 0,0 0,7 0,1 0,3

Contruton des APUL 0,9 0,2 0,6 -0,3 0,3

Contruton des ASSO 1,1 0,5 2,0 0,9 1,1


* Les contributions de chaque sous-secteur sont calcules hors transerts entre APU et primtre constant glissant. Lesprincipales mesures de primtre portent sur le transert de ltat vers les APUL, en 2007 et 2008, des personnels techni-ciens, ouvriers et de service (TOS) des lyces et collges, le transert de ltat vers les ODAC, partir de 2009, de la massesalariale des universits et grandes coles ayant opt pour le rgime dit des responsabilits et comptences largies

prvu par la loi sur les liberts et responsabilits des universits (LRU), de la prise en charge des ESAT par lAgence deServices et Paiement (ASP) en 2010.


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16 C. introduction pour une prsentation des cotisations sociales imputes

17 La monte en charge de lAPA a ainsi eu un impact relativement important et durable, puisquelle participe lvolu-tion de la dpense publique hauteur de 0,3 point en 2002 et de 0,2 point en 2003. Sans tre ngligeable, son infuencepostrieure est moins signicative.

La contribution des administrationscentrales

Mse part lacclraton en 2009 avec leplan de relance, la crossance de la dpense de

ltat en volume a t contenue sur la prodercente. La contruton de ltat la crossancede la dpense pulque en volume deventngatve en 2010, pour la premre os depusquatre ans. Le respect de la doule norme dedpenses (zro volume sur lensemle desdpenses hors nvestssement davenr etzro valeur sur le champ plus restrent horsntrts et pensons), perms notamment parla rvson gnrale des poltques pulques,a contru ce recul.

La dpense de ltat en comptalt

natonale ne dpend cependant pas que dela dpense udgtare. Cest ce qu explquepar exemple pourquo, en 2007 et 2008, lacontruton de ltat la dpense pulquea t postve :

la partcpaton de la France au udgeteuropen ( 4e ressource ) nest pas unedpense udgtare mas une mondrerecette ; elle consttue cependant unedpense en comptalt natonale et elleest dalleurs prse en compte dans le pr-mtre des normes de dpense de ltat ;son dynamsme a pes dans la contrutonde ltat laugmentaton de la dpensepulque en 2008 ; la crossance des cotsatons socales

mputes16, le prncpalement lvolutondes dpenses de pensons des agents deltat, correspondant une conventondcrture qu a une contreparte du ctdes recettes de ltat (donc neutre sur lesolde), contrue alourdr les dpensespulques en comptalt natonale.

Concernant les ODAC, leur contruton lvoluton de la dpense pulque depus2007 est lgrement postve, lexceptonde 2009 o elle est plus orte que les annesantreures avec notamment le plan de relanceet la mse en place du revenu de soldartactve (va le Fonds natonal des soldartsactves, FNSA).

La contribution des administrationslocales

Aprs une contruton soutenue en 2007,la contruton des collectvts terrtorales

la dynamque de la dpense pulque estale de 2008 2010. Cette pause, oservedepus tros ans, nest pas nhatuelle aprsune lecton muncpale ; le plan de relancea nanmons perms den attnuer les eetsen 2009. Sur longue prode, lvoluton dela contruton des APUL rsulte de cnq ph-nomnes :

la monte en charge de nouvellespoltques cones par la lo : dpensesconscutves la rgonalsaton errovare,craton de lallocaton personnalse pourlautonome (APA)17, dcentralsaton duRMi dsormas remplac par le RSA depusle 1er jullet 2009 ; le cycle lectoral communal : une cer-tane atone des dpenses locales dnves-tssement marque lanne des lectonsmuncpales et les suvantes. Cec explquequen 2008, 2009 et surtout 2010, lesdpenses dnvestssement ont dcru,dans un contexte conjoncturel dcle desurcrot, contruant pour 0,3 pont laasse de la dpense pulque en volumeen 2010. Les excuts locaux commencent

ensute mettre en uvre les projets deleurs mandats. Le pc de dpenses esten gnral attent lanne qu prcde leschances suvantes, phnomne llustrpar lacclraton de lnvestssement localen 2007, contruant hauteur de 0,3 pont la crossance de la dpense pulque,sur les 0,9 pont de contruton des APULcette anne-l. Le prochan cycle dnvests-sement local pourrat touteos se rvlermons marqu que le prcdent car certansnvestssements locaux ont t antcps

dans le cadre du plan de relance, notam-ment en rason de la mesure de versementantcp du onds de compensaton pourla TVA (FCTVA) mse en uvre en 2009 etrecondute en 2010 ; laccrossement des dpenses de person-

nel : son nfuence a t sensle et cont-nue depus 2002 (+4,73 % en moyennepar an entre 2002 et 2010). Une parte decette progresson est le la dcentra-lsaton dune parte des personnels de


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21


lducaton et de lqupement. Cet eetde prmtre est corrg dans la mesurede la contruton de la dpense des APUL(au sens de la partton) : sur la prode2002-2010, les dpenses de personnel

prmtre constant (de lanne 2002) sesont accrues de 36,0 % ; laugmentaton des dpenses de presta-

tons socales : le pods des dpenses deprestatons socales gres par les APULsest senslement accru depus le dutdes annes 2000, notamment du at dela prse en charge par les dpartementsdu versement du RMi, depus 2004, pusde lallocaton parent sol (APi) et du RSA socle . Les dpenses de lex-RMi onten partculer progress en 2009 et 2010,

le nomre de ncare du dspostsuvant avec retard lvoluton du marchde lemplo ; les charges dntrt psent : le servce

de la dette locale avat ortement augmenten 2006 et 2007 pus avat marqu un retour un rythme de crossance eaucoup plus

modr en 2008. En 2009 et 2010, du atde la asse des taux dntrt, les chargesdntrt dmnuent nettement et contr-uent modrer de - 0,2 pont en 2009et - 0,1 pont en 2010 la crossance de la

dpense des admnstratons pulquesen volume.

La contribution des administrationsde scurit sociale

Les admnstratons de scurt socalesont les premers contruteurs la dpensepulque, explquant en moyenne la mot de lacrossance totale des dpenses sur la prode2007-2010. Les dpenses des admnstratonsde scurt socale sont elles-mmes orte-ment nfuences par les dpenses dassu-rance-vellesse. Leur contruton est trsdynamque en 2007 et 2008 (+ 0,6 pont enmoyenne), consquence de larrve lgede la retrate des gnratons du baby-boomet des dsposts avorsant les dparts ant-cps. Elle est lgrement plus ale en 2009

Retour sur la prvision 2010* dvolution des dpenses publiques

Le rapport conomque, socal et nancer jont en annexe au projet de lo de nances pour2011 antcpat, pour lanne 2010, une voluton des dpenses pulques en volume gale 1,8 %. Lors de la pulcaton par linsee du compte provsore 2010 en ma 2011, cette volutonsest tale un nveau trs nreur 0,6 %.

Comparaison entre la prvision 2010 du PLF 2011 et le compte provisoire 2010

Prvson du PLF 2011 Donnes ralses

voluton en volume de la dpense pulque 1,8 % 0,6 %

Les dpenses pulques ont au total progress en volume en 2010 de 1,2 pont mons vtequantcp au moment du dpt du projet de lo de nances pour 2011. Cet cart sexplque

essentellement par les dpenses de ltat et des APUL qu ont t nettement mons dyna-mques que prvues. Lnvestssement des admnstratons pulques a en partculer connuune chute de prs de 8 % en valeur en 2010. Pour ltat, le contrecoup du plan de relance at plus ort que prvu, du at de dpenses sous-excutes en 2010. Pour les collectvtslocales, le cycle dnvestssement a en outre t plus marqu que prvu avec un repl mportantde lnvestssement local (- 6,9 %). Cette asse peut rsulter du contrecoup de la mesureFCTVA du plan de relance ou des ncerttudes sur les recettes dans la prode de transton dela rorme de la taxe proessonnelle, dans un contexte de gel en valeur des dotatons versespar ltat. Par alleurs, lnvestssement des hptaux a t mons lev que prvu et la mon-te en charge des dpenses au ttre des nvestssements davenr savre plus progressvequenvsage lan derner.

* 2010 est lanne la plus rcente pour laquelle un compte provisoire de lensemble des administrations publiquesest publi par lInsee.


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et 2010 (+ 0,6 pont en moyenne), tradusantla hausse de la dure dassurance pour undpart la retrate taux plen et le durcsse-ment des condtons de dparts antcps. Leseets de la rorme des retrates de 2010 sur

la dpense se eront sentr progressvementles annes suvantes.

Les dpenses de chmage sont sensles la conjoncture et ont donc un caractrecyclque. En prode de orte crossance, lesprestatons chmage dmnuent comme lechmage (par exemple en 2007) ; lnverse enprode de crse les dpenses de prestatonssont leves. En 2009 et 2010 notamment,les prestatons chmage se sont de nouveauortement accrues avec laugmentaton dunomre de demandeurs demplo.

La contruton des dpenses de sant estvarale dune anne sur lautre. Aprs un ralen-tssement en 2008, sous leet notammentde lntroducton de ranchses mdcales, lesdpenses suves dans le cadre de lojectnatonal des dpenses dassurance malade(ONDAM) en 2009 ont cr de 3,7 % en valeur,contruant hauteur de 0,3 pont la cros-sance en volume de la dpense des ASSO. En2010, en lgne avec un ONDAM 3,0 %, lesdpenses de sant ont contnu dclrer,leur contruton la hausse des dpenses des

organsmes de scurt socale slevant alors 0,2 pont. Le respect de lONDAM en 2010 at en partculer avors par la mse en placede mesures dconomes cles : matrsemdcalse, asse de prx (mdcaments,proessonnels de sant) et relvement de lapartcpaton des assurs.

Les dterminantsconomiques et sociauxde la dpense publique

Des acteurs spontans dvolutionde la dpense

court terme, la conjoncture conomquenfuence senslement plus le nveau desrecettes pulques que celu des dpenses. Lesases sur lesquelles sont assses les recettessont en eet corrls au nveau de lactvt.Les dpenses sont pour lessentel les auxmontants vots.

Certanes dpenses sont nanmons sen-

sles aux volutons conjoncturelles. Lesdpenses dndemnsaton chmage augmen-

tent en cas de dgradaton de lactvt. Lesdpenses les au revenu mnmum dnserton,et dsormas au revenu de soldart actve,suvent avec retard ce phnomne : lssuedune prode de asse conjoncture, les ch-

meurs en n de drots sont plus nomreux etles dpenses les au RMi/RSA plus mpor-tantes. En phase de redmarrage, la dcruedes dpenses de RMi/RSA est plus lente quecelle des dpenses de chmage.

Dautres dpenses sous condtons de res-sources (allocatons logement par exemple)sont auss aectes par lactvt avec retard(envron une anne) dans la mesure o ellessont les au montant des revenus peruslanne qu prcde leur versement.

La conjoncture conomque a auss unenfuence sur les dpenses va lvolutondes prx. Les dpenses sont en eet xesen nveau en euros courants dans la lo denances. S, in fne, lnfaton est plus orteque celle prvue dans la lo et que le nveaude dpense vot est respect, le volume desdpenses sera mcanquement plus alequantcp. Touteos, de manre gnrale,s les prx augmentent plus vte quantcp,les dpenses de consommaton des admns-tratons pulques devennent plus coteuses(et rcproquement), mme s le len nest

pas automatque court terme. Les presta-tons socales des ranches amlle et vel-lesse consttuent des exceptons notalespusquelles sont ndexes sur lnfaton pr-vsonnelle de lanne en cours et peuventtenr compte de rattrapage au ttre des annespasses, ce qu permet aux ncares deconserver leur pouvor dachat.

moyen terme, on oserve que lvolutondes dpenses pulques a tendance suvrecelle de lactvt et des prx, et donc le Pibnomnal. Le taux de crossance de la dpense

pulque peut en sr dverger de celu du Pibnomnal pendant des prodes spcquesles des chox poltques majeurs tels quunerelance udgtare par exemple.

La dormaton au cours du temps de lapart des dpenses pulques dans le Pib nesest pas ate de aon progressve en France,mas correspond des chocs sur la dpense aucours des annes 1974-76 et 1981-82 qu ontcondut des augmentatons dans le Pib jamasrsores depus. Les dpenses nouvelles deces prodes sont venues saddtonner auxdpenses exstantes de aon prenne.


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volution compare de la dpense publique et du PIB

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

croissance de la dpense publique croissance du PIB

Source : Insee

Des acteurs structurels

plus long terme, les dpenses pulquessont nfuences par des acteurs structurels.Lvoluton des structures conomques, et

surtout la dmographe, a un eet sur le nveaudes dpenses et sur leur composton.

La ventlaton des dpenses pulques paroncton nomenclature nternatonale dteCFAP18 pour classcaton des onctons desadmnstratons pulques permet de rpar-tr la dpense pulque par poltque pulque,astracton ate des catgorsatons tradton-nelles de la comptalt natonale (par acteurs,sous-secteurs des admnstratons pulquesou par nature de fux).

La classcaton de premer nveau com-prend dx onctons, elles-mmes ventlesen sous-onctons. Cest dornavant cedeuxme nveau que progresse la collecte

dnormaton au nveau nternatonal : ltudede la dpense par sous-onctons permet eneet dsoler la dpense selon des thmatquestransversales, un exemple souvent voqutant celu des dpenses de recherche et dve-loppement (clates entre les drentes cat-gores de premer nveau de la classcaton).

Linsttut natonal de la statstque et destudes conomques (insee) a pul en 2009deuxme nveau de cette classcaton pourles onctons protecton socale et sant qu reprsentent plus de 56 % de la dpense

pulque.

18 Lacronyme anglais de CFAP est COFOG pour Classication o the unctions o Government.


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19 En ce qui concerne les dpenses du seul sous-secteur tat, la dotation globale de onctionnement verse aux APUL

est ainsi comptabilise au sein de la onction services publics gnraux .20 La couverture des risques sociaux est une notion plus large que celle de prestations sociales et inclut notamment lecot des structures qui en sont charges.

41,4%

14,8%

12,9%11,0%

5,5%3,7% 3,3% 3,0% 2,4% 1,6%

Protectionsociale

Sant Servicespubliquesgnraux

Education Affairesconomiques

Logementet dvelop-

pement urbain

Dfense Loisirs,culture

et religion

Ordreet sretpublics

Protectionde l'envi-

ronnementSource : Eurostat

Part du total

0

5

10

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

Ventilation de la dpense publique par onction (France, 2009)

il est noter, lorsque lon oserve ladpense pulque rparte par oncton, quela oncton servces pulcs gnraux regroupe certanes dpenses par daut. Ellenclut notamment les transerts courants, lestranserts en captal et surtout les chargesdntrt (36,6 % du total des dpenses decette oncton), ds lors quls ne peuvent treaects une oncton prcse19 ; lnverse,les charges dntrt des ASSO ne sont pascomptalses en servces pulcs gn-raux mas rpartes entre les onctons sant et protecton socale .

Cette ventlaton permet doserver desvolutons des postes de dpenses pulques moyen et long terme, qu reftent en rglegnrale des phnomnes structurels.

Ans, le poste l la couverture des rsques

socaux20 (onctons protecton socale et sant ), premer poste de dpense pulqueen France, a augment de 3,8 ponts entre 1995et 2009. En 2009, cette dpense reprsente56,7 % de la dpense pulque totale pourun montant de 605,6 Md. Le vellssementse tradut en eet par une acclraton sen-

sle des dpenses de retrate en rason dela dgradaton du rato de dpendance co-nomque (nomre de retrats sur le nomredacts), et par une augmentaton du cot desdpenses de sant et de la prse en charge dela dpendance (c. zoom 3 les dpenses les la dpendance), en parte le lallongementde lesprance de ve. Mas la dynamque desdpenses de sant est auss le dautresacteurs comme llvaton du nveau de veou le progrs technque.

Les dpenses dducaton reprsentent le3e poste de dpense, aprs la oncton ser-vces pulcs gnraux , avec 11 % de ladpense pulque totale. Ltat, qu rmunredrectement les ensegnants du secteur pulc,du secteur prv et les ensegnants-chercheursdes unversts, y prend la plus large part hauteur denvron 70 %. la sute de la dcen-tralsaton, les dpartements et les rgonscontruent dsormas pour plus de 25 % aunancement de lducaton, en entretenantles tments et en rmunrant les personnelstechncens, ouvrers et de servce.


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25


Un niveau et une structuredes dpenses direncisselon les pays

Le nveau et la rpartton de la dpense

pulque tradut galement certanes pr-rences socales natonales.

nveau de rchesse par tte comparale,le nveau des dpenses pulques est varaleau sen des pays de lOCDE. Le pods desdpenses pulques dans le Pib en 2009 vareans de 30,9 % pour la Core (33,7 % du Pibpour la Susse, 36,3 % pour lAustrale) 67 %pour lirlande. Touteos, le nveau de dpensede lirlande est exceptonnel en 2010, du atdes mesures adoptes dans le cadre de lacrse conomque et nancre, son nveau

de dpenses pulques se stuant avant lesdpenses exceptonnelles au-dessous de 40 %du Pib. Le Danemark vent en deuxme pos-ton avec 58,2 % du Pib (sot 27,3 ponts dePib dcart avec la Core et 24,5 ponts avec laSusse). La France vent en trosme poston,avec 56,2 %, devant la Fnlande (55,1 %) etla Sude (53,1 %).

Ces carts reftent notamment les d-rences de socalsaton des esons et deens pulcs. La dpense en matre de santest plus leve aux tats-Uns que dans les

grands pays de lUnon europenne (16 % duPib contre envron 11% en France, 10,5 %en Allemagne, 9,1 % en itale, et 8,7 % au

Royaume-Un21), mas la part de ces dpensesnances au moyen de prlvements olga-tores est plus ale aux tats-Uns (47 %,contre 78 % en France, 77 % en Allemagneans quen itale, et 83 % au Royaume-Un).

Lcart du pods de la dpense pulque avec lestats-Uns refte pour lessentel des modesde nancement de la protecton socale trsdrents. Le systme europen sappuelargement sur des nsttutons asant appelaux prlvements olgatores. La protectonsocale amrcane relve surtout de lntatveprve.

Au sen de la zone euro, s les carts sontmons marqus, des dsparts sgncatvesexstent nanmons. ttre dexemple, le podsdes dpenses pulques dans le Pib est hs-

torquement plus mportant en France quenAllemagne. Cet cart, qu attent 9,6 pontsde Pib en 2010 peut notamment tre rel22 :

aux dpenses de dense, qu repr-sentent en France 1,7 pont de Pib de plusquen Allemagne ; aux dpenses socales : les prestatons

socales reprsentent 1,9 pont de Pib enplus en France, et celles de sant 1,5 pont ; aux dpenses dnvestssement des

admnstratons pulques notammenten matre de logement qu sont sup-

reures en France de 1,4 pont ; aux dpenses de personnel, supreuresde 6 ponts en France23.

21 Source : donnes OCDE, 2008.

22 Source : donnes Eurostat.

23 Cet cart sexplique notamment par le ait que le personnel hospitalier allemand nentre pas dans la sphre publique.Par ailleurs, la France, en raison notamment dune scolarit qui commence plus tt (3 ans contre 6 ans dans la plupartdes Lnder allemands) compte un nombre plus important denseignants. Les dpenses denseignement sont dailleurssuprieures de 1,8 point de PIB en France. Au total, ces dirences expliquent lcart de dpenses de personnel entre laFrance et lAllemagne hauteur de 3,5 points de PIB.


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Part de la dpense publique dans le PIB en Sude, en France, en Italie,en Allemagne, au Royaume-Uni et au Danemark

En % du PIB

Allemagne France Italie Sude Royaume-Uni Danemark

Source : Eurostat

30%

35%

40%

45%

50%

55%

60%

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Dpenses des APU en part de PIB en France et en Allemagne

En % du PIB

Allemagne FranceSource : Eurostat

43%

45%

47%

49%

51%

53%

55%

57%

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010


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En outre, lnstar de la Sude qu a rdutde aon quas-constante ses dpensespulques depus 1995 et jusquen 2008,lAllemagne a ortement rdut la part de sesdpenses dans le Pib entre 2003 et 2008.

lnverse, la part de la dpense dans le Pibranas demeure stale depus plus de 10 anset jusquen 2008 autour de 53 % de la rchessenatonale.

La crse conomque et nancre a or-tement pes sur le nveau des dpensespulques : dune part va un eet dnomnateurl la asse du Pib et dautre part va le jeudes stalsateurs automatques en dpense etla mse en uvre de mesures exceptonnellesdans le cadre des plans de relance natonaux.Lmpact de la conjoncture sur le nveau des

dpenses est dj perceptle en 2008, pour leRoyaume-Un notamment. Cette augmentatonest gnralse en 2009. Le rato des dpensespulques sur Pib augmente de 7,3 pontsau Royaume-Un, de 4,1 ponts en itale, de3,9 ponts en Allemagne et de 3,3 ponts enFrance entre 2007 et 2009.

En 2010, la part des dpenses dans lePib de lensemle de ces pays a commenc dcrotre, de 0,9 pont pour lAllemagne 1,5 pont pour litale. En France, la matrse desdpenses a t partculrement mportante

en 2010 (0,6 % en volume). Le at que lesdpenses de la France soent restes stalesen part de Pib peut sexplquer en parte parlcart de 0,7 pont entre le nveau dnfa-ton et le dfateur de Pib, le premer ayantune ncdence sur lvoluton en valeur desdpenses et le second sur celle de lvolutonen valeur du Pib24.

Les comparasons par oncton de dpenseau sen des 27 tats memres de lUnon ontapparatre le pods mportant de la dpensepulque en France dans la plupart des onc-tons du COFOG25.

Ans, lmportance des dpenses de protec-ton socale en France rappelle le modle nor-dque . Touteos, dans ces pays, les dpensespulques de protecton socale avaent amorcune nette dmnuton en ponts de Pib avant lacrse conomque et nancre : sur seulement5 ans (2003-2008), les reculs attegnent respec-tvement 1,7, 2,8 et 0,8 ponts au Danemark,en Sude et en Fnlande. il en va de mme enAllemagne et en Autrche, avec des asses de2,6 et 1,4 ponts de Pib. La crse a provoquune remonte mportante de ces dpenses en

ponts de Pib entre 2009 et 2010, de 1 pontpour lAllemagne et lAutrche plus de 3 pontspour le Danemark et la Fnlande.

Le nveau des dpenses de dense enFrance refte notamment le rle hstorque-ment jou par notre pays sur la scne nter-natonale.

Le classement de notre pays en matrede dpenses de logement et qupementscollects est quant lu dautant plus notaleque les pays qu ont un nveau de dpenses

comparale sont contrarement la France caractrss par un phnomne de rattrapage.

24 Le dfateur de PIB, additionn la croissance (i.e lvolution en volume), permet den dduire lvolution en valeur(ou volution nominale). Alors que linfation (indice des prix la consommation, IPC) mesure lvolution des prix laconsommation supports par les mnages et rellement observs, le dfateur de PIB mesure lvolution hors volume de lensemble de ses composantes, plus large que la consommation des mnages suivie dans lIPC. En 2010, lIPC a tde 1,5%, et le dfateur de PIB de 0,8%.

25 Eurostat publie en anne N des donnes sous le ormat COFOG pour lanne N-2. 2008 est donc lanne la plus rcentedisponible pour la comparaison europenne.


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Positionnement de la France dans lUE en 2009onction Logements et quipements collectis

Dpenses en points de PIB

Source : Eurostat

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

Chypre

France

Irlande

Royaum

e-Uni

Bulga

rie

Roum

anie

Polog

ne

Espagn

e

Rp.tch

que

Hongrie

Letto

nie

Pays-Bas

Slovnie

Sud

eIta

lie

Luxembo

urg

Slovaquie

Allem

agne*

Autri

che

Norvg

e

Portu

gal

Danemark

Islande

Lituanie

Finlan

deGrc

eMalte

Belgi

que

Suiss

e

Esto

nie

* Incluant l'ancienne RDA partir de 1991


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29


2 La dpense publique par nature et les leviers daction

La dcomposton de la dpense par nature,ssue de la comptalt natonale, ournt uncadre danalyse des levers dacton mo-lsales pour nlchr la dynamque de ladpense pulque.

Lanalyse permet de dstnguer les dpensesde onctonnement au sens large (ncluantrmunraton des personnels et onctonne-ment courant), les transerts dautres agentsconomques (essentellement les mnages),les charges dntrt de la dette et lnvests-sement.

De 1978 2010, on oserve une augmen-

taton des dpenses pulques de 11,9 pontsde Pib. Cette augmentaton est prncpalement

explque par la progresson des dpenses de

transerts qu augmentent de 9,3 ponts dePib sur la prode.

volution entre 1978 et 2010 des dpenses publiques par nature(en points de PIB)

+7,5

- 0,3

+0,9

+0,8+0,4

+0,9+0,4 +0,1 +1,4

dpenses de fonctionnement

Augmentation

de la dpense

publique

totale entre

1978 et 2010 :

+11,9 points

de PIBdpenses de transfert

Prestations

sociales

Subventions

Transferts

courants

auxISBLSM*

Quatrime

ressourcedel'UE

Autres

transferts

Rmunration

despersonnels

Fonctionnement

courant

Investissement

Paiementsdes

chargesd'intrt

Source : Insee

* ISBLSM : institutions sans but lucrati au service des mnages26.

26 Elles regroupent lensemble des units prives dotes de la personnalit juridique produisant des biens et services nonmarchands au prot des mnages (associations sans but lucrati par exemple). Leurs ressources principales proviennentde contributions volontaires en espces ou en nature eectues par les mnages en leur qualit de consommateurs, deversements provenant des administrations publiques, ainsi que de revenus de la proprit. Le mcanisme de la quatrimeressource de lUnion europenne est expliqu inra dans le paragraphe relati aux dpenses de transert.


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30


Lvoluton de la rpartton des dpensesde rmunraton refte en parte lvolutonde la rpartton des comptences, qu a donnleu des transerts de personnels de ltatvers les collectvts terrtorales. La quas-totalt des transerts prvus dans le cadre de

la mse en oeuvre de la lo du 13 aot 2004relatve aux lerts et responsalts localesa t ralse (acte ii de la dcentralsaton).En eet, entre 2006 et 2011, 130 273 ETPTont t transrs aux collectvts locales,prncpalement en applcaton de la lo LRLprcte et, plus accessorement, en appl-caton de los ultreures. Mas mme aprsneutralsaton de cet eet, la dynamque dela masse salarale locale demeure toujourssupreure celle de ltat.

Les dpenses de personnel, rgdes court terme, ne sont pas des dpenses ausscontrantes que la charge de la dette ou lespensons. Des rormes structurelles peuventpermettre de ratonalser lorgansaton desadmnstratons, de gagner en ecence et

damlorer lallocaton des moyens. Le choxou la slecton des rormes peut varer selonque lon sntresse aux onctons mtersou aux onctons support : les onctons mters de ladmnstraton concourent la producton des servces aux usagers etles onctons support regroupent len-semle des actvts de geston concourantde manre homologue dans les mnstresau onctonnement de ladmnstraton (ges-ton des ressources humanes, aares jur-dques, communcaton). Pour ltat, detelles rormes permettent de matrser la

masse salarale (c. encadr inra).

volution de la rpartition par sous-secteurde la dpense de rmunration des salaris

Source :

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Part des APUL

Part de l'tat

Part des ODAC

Part des ASSO(hors hpitaux compter de 2000)

compter de 2000 :hpitaux

Les dpenses deonctionnement

Les dpenses de onctionnement

(rmunrations plus onctionnement cou-

rant) reprsentent en 2010 plus dun tiers(34,7 %) des dpenses des administrationspubliques. Cette part a dmnu depus 30 ans :elle reprsentat plus de 40 % de la dpensepulque en 1978. Mas cette asse nestdue qu laugmentaton de lensemle desdpenses : en eet, sur la mme prode, les

dpenses de onctonnement exprmes enponts de Pib progressent (19,6 % en 2010contre 18,4 % en 1978) sous leet de lahausse des dpenses de rmunraton (pas-ses de 12,5 % 13,4 % du Pib sur la mme

prode).Cette hausse des dpenses de rmunra-

ton a t surtout mputale au dynamsme delemplo pulc amorce au dut des annes1980.


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La matrise des eectis et de la masse salariale de ltat

Les dpenses de personnel de ltat comprennent la os les rmunratons dactvt (trate-ments, ndemnts, prmes mnstrelles et ntermnstrelles), les cotsatons et contrutons

socales (hors cotsatons de ltat employeur) et dverses prestatons socales et allocatons.

On peut schmatquement dstnguer tros grands dtermnants la dpense de personnel :

lvoluton des eects de la oncton pulque dtat ;

la poltque salarale dans la oncton pulque, au travers des mesures gnrales (volutondu pont oncton pulque, qu mpacte les tratements ndcares mas galement lesndemnts, prmes et cotsatons assses sur la rmunraton) et des mesures catgorelles(mnstrelles et ntermnstrelles) ;

les eets de carrre, ls lexstence de grlles pour chaque corps de onctonnares et leet glssement vellesse technct (GVT) qu en dcoule. Chaque agent relve en eetdun corps, lequel comprend un certan nomre de grades. Chaque grade est dcomposen chelons, la rmunraton prncpale tant dtermne par le nveau dchelon. Le GVT

se dcompose en deux eets : un eet post, avec une composante vellesse le auxpassages quas-automatques dchelons en oncton de lancennet et une composante technct le aux avancements non automatques. il comprend galement un eetngat ( eet nora ), l au remplacement des personnels partant en retrate par desagents en dut de carrre, dont la rmunraton est nreure. Au total, les dparts enretrate trs mportants sur la prode actuelle condusent estmer que le solde du GVTrsultant de ces deux eets demeurera gloalement nul pour les annes venr.

Pour ltat, le non-remplacement dun onctionnaire sur deux partant la retraite constituele premier levier daction structurel de matrise de la masse salariale. La rducton deseects a t nte dans le udget 2003 et ample depus.

Ans, dans le cadre du PLF 2012, la suppresson de 30 512 quvalents temps plen traval-ls rsulte, en termes d quvalents temps plen , de la suppression de 30 401 postesde onctionnaires (en ncluant les eects nancs sur les udgets annexes) en PLF 2012 etde lextenson en anne plene de la suppresson de 31.538 ETP en LFi 2011. Les suppressons

demplos prvues dans le PLF 2012 correspondent au non remplacement dun dpart la

Variation des effectifs de ltat 1998-2012

(emplois budgtaires puis quivalents temps plein compter du PLF 2006)

Variation des effectifs ETP en loi de finances

Source : direction du Budget

6 553 4 973 5 378

13 675

17 214

-993

-4 537

-7 392-9 865

-11 244

-22 921

-30 627

-33 749-31 538

-30 401

-50 000

-40 000

-30 000

-20 000

-10 000

0

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retrate sur deux, et permettent une dmnuton en valeur de la masse salarale pour la premreos depus 1945. lnverse dune logque purement arthmtque, leort demand sappuesur des rormes clarement dentes (dcdes dans le cadre des tros premers consels

de modernsaton des poltques pulques).Le deuxime levier daction concerne la politique salariale mse en uvre dans la onctonpulque.

Son voluton dpend tout daord des mesures gnrales dont le calendrer de dscusson at proondment rnov en 2008 an dassurer une melleure artculaton avec la program-maton udgtare plurannuelle. Dsormas les mesures gnrales sont planes sur uneprode trennale, mme s les rendez-vous annuels, qu sont mantenus, pourront aoutr des ajustements. Sur le udget trennal 2011-2013, l nest pas prvu de revalorsaton dupont oncton pulque en 2011 et 2012, compte tenu notamment de la orte crossance dela rmunraton moyenne des personnels en place (RMPP) en 2008 et 2009. Pour 2013, lerendez-vous salaral annuel permettra de dtermner lvoluton du pont dndce, compte tenude la crossance conomque.

La poltque salarale dans la oncton pulque passe par alleurs par lattruton aux mnstresdenveloppes de crdts catgorels proportonnes en grande parte aux eorts ralss entermes de rducton demplos. Le Gouvernement a en eet dcd dntresser les oncton-nares aux gans de productvt gnrs par les rormes structurelles arrtes dans le cadrede la RGPP. Ces enveloppes catgorelles nanceront les mesures arrtes au nveau mns-trel (rormes statutares et ndemntares, amloraton de la part des agents promus surlensemle des agents promouvales permettant des volutons de carrre plus rapdes),mas auss les mesures ntermnstrelles (reontes des grlles ndcares, dveloppement delntressement collect et de la rmunraton la perormance, rachats de jours de rductondu temps de traval). En PLF 2012, prs d1 Md dconomes les au non remplacementdun dpart la retrate sur deux sont ans prvus. Ces non-remplacements saccompagnent,comme lors du premer udget trennal, dun retour aux onctonnares hauteur denvron50 % des conomes ndutes.

volution de la rpartition par sous-secteurde la dpense de onctionnement hors rmunration

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Part des APUL

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compter de 2000 :hpitaux

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Les dpenses de onctonnement cou-rant (sot les dpenses de onctonnementhors rmunraton) correspondent plus de92 % de la consommaton ntermdare, sotla valeur des ens et des servces achets

et utlss dans le processus de producton(lectrct, essence, paper).

Leviers

Les dpenses de onctonnement desadmnstratons pulques correspondent auxdpenses ncessares pour are onctonnerles admnstratons. Compte tenu de leur pods,l est dclement concevale de matrser deaon strcte et durale la dpense pulquesans agr sur elles.

Des gains de productivit dovent donctre recherchs. Pluseurs levers sont ds-ponles :

optimiser lutilisation des moyens enonction des besoins : l sagt par exempledoptmser la rpartton des hptaux sur leterrtore, ou celle des orces de scurt. Lasuppresson des doulons admnstrats,va la rorme de ladmnstraton terrtoralede ltat et la recherche dune melleureartculaton entre chelons de collectvtsterrtorales, consttue un autre exempledutlsaton de ce lever ; rormer en proondeur les processus

dutilisation des moyens de productionet rduire le cot de lunit duvre

utilise. Dans le cadre de la RGPP, ltatpoursut son eort de ratonalsaton etde mutualsaton des onctons support :monte en pussance du servce des achatsde ltat an de dmnuer les prx de sesachats, ratonalsaton de lmmoler enmutualsant les moyens an de rdure lasurace utlse par les agents pulcs, mseen place de nouvelles mutualsatons en

matre de logstque et de systmes dn-ormaton. Par alleurs, le dveloppement dela dmatralsaton et de lautomatsatonde tches admnstratves (par exemple, lesdmarches scales en lgne) montre qulest possle de ournr un melleur servceau ctoyen mondre cot ; dvelopper la sous-traitance et lesappels dores concurrentiels par les

administrations (sous rserve dun exa-men au cas par cas dmontrant lintrtbudgtaire de ces rormes) peut areasser le cot de ournture des enspulcs de lordre de 10 % 30 % selon

les tudes27. Ces conomes rsultentdconomes dchelle, dune melleurespcalsaton et de la mse en concu

Documents

Rapport Depense 2012