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RAPPORT D’ETUDE DE REFERENCE SUR LE
DROIT FONCIER EN AFRIQUE DE L’OUEST
ET DANS LE CADRE DE LA CAMPAGNE
‘CULTIVONS’
RAPPORT DEFINITIF
Par Pr. Ibrahima Arona DIALLO, UGB, SAINT
LOUIS
2
Mai 2016
Table des matières
RAPPORT DEFINITIF ........................................................................................................................... 1
Table des matières ................................................................................................................................... 2
ACRONYMES ............................................................................................................................................ 7
RESUME EXECUTIF ................................................................................................................................... 8
INTRODUCTION GENERALE ................................................................................................................... 13
PREMIERE PARTIE: L’ETAT DES LIEUX DE LA QUESTION FONCIERE ................................. 17
I. L’état des lieux de la situation foncière au Sénégal ...................................................................... 17
I.1. Le cadre juridique du foncier au Sénégal ........................................................................................ 18
I.2. Les pratiques foncières .................................................................................................................... 21
I.3. La place de la femme dans le foncier et l’usage pratiqué par les groupes vulnérables ................ 22
I.4. Le pastoralisme, le maillon faible dans la répartition des terres .................................................... 25
I.5. Les principaux acteurs impliqués dans le foncier ............................................................................ 26
I.6. La réforme foncière en cours .......................................................................................................... 27
II. L’état des lieux du système foncier malien ................................................................................... 28
II.I. La législation actuelle en matière foncière ..................................................................................... 28
II.2. Les droits coutumiers dans le Code domanial et foncier ............................................................... 29
II.3. Les obstacles à la sécurité foncière des producteurs ruraux ......................................................... 30
II.4. La charte pastorale. ....................................................................................................................... 32
II.5. Les acteurs principaux impliqués dans le foncier ........................................................................... 34
II.6. La place des femmes dans le système foncier malien ................................................................... 35
III. L’état des lieux de la question foncière en Guinée ................................................................... 38
III.1. Le cadre juridique et réglementaire du foncier ............................................................................ 41
III.2. La reconnaissance des droits coutumiers ..................................................................................... 42
III.3. Le rôle des collectivités locales dans la gestion foncière .............................................................. 43
III.4. Les pratiques foncières en Guinée ................................................................................................ 43
III.5. Les acteurs principaux impliqués dans le foncier .......................................................................... 44
III.6. La marginalisation de la femme dans l’accès au foncier ............................................................... 45
IV. L’état des lieux de la situation foncière en Mauritanie ............................................................. 46
3
IV.1. L’analyse du cadre législatif et règlementaire du foncier ............................................................. 47
IV.2. La place et le rôle des collectivités locales dans la gestion foncière ............................................ 49
IV.3. La régulation des activités pastorales ........................................................................................... 50
IV.4. L’acuité de la question des réfugiés et de groupes vulnérable dans le traitement du foncier .... 52
IV.5. La constatation des droits fonciers des communautés ou des individus ..................................... 52
IV.6. Les acteurs principaux impliqués dans le foncier ......................................................................... 53
IV.7. La place de la femme dans la Gouvernance Foncière en Mauritanie ........................................... 54
IV.7.1. Les droits fonciers des femmes au regard de la Charia ........................................ 55
IV.7.2. Le statut foncier des femmes dans le droit mauritanien ....................................... 55
IV.7.3. Les pratiques foncières à l’égard des femmes ...................................................... 57
V. La situation foncière au Ghana ...................................................................................................... 58
V.1. L’organisation administrative territoriale ...................................................................................... 58
V.2.1.. Les dispositions applicables aux terres coutumières « féodales » ........................ 61
V.2.2. Les terrains ne relevant pas des domaines royaux traditionnels ............................ 62
V.2.3. La loi de 1986 ........................................................................................................ 62
V.2.4. Les acteurs impliqués dans la gestion foncière au Ghana ..................................... 63
V.2.5. Les pratiques foncières ........................................................................................... 64
V. 2.6. La place de la femme dans le système foncier ...................................................... 64
VI. La question foncière au Burkina Faso ....................................................................................... 68
VI.1.1. De l'Indépendance à la Réforme de 1984 ............................................................. 69
VI.1.2. La Réorganisation agraire et foncière (RAF) de 1984 .......................................... 70
VI.1.3. La Réorganisation agraire et foncière (RAF) de 1991 .......................................... 72
VI.1.4. La Réorganisation agraire et foncière de 1996 .................................................... 72
VI.2. Les nouvelles politiques et lois sur le foncier en cours dans le pays ............................................ 74
VI.2.1. La politique nationale de sécurisation foncière en milieu rural ........................... 74
VI.2.2. La loi n° 034-2009/AN du 16 juin 2009 portant régime foncier rural .................. 76
VI.2.3. La loi n° 034-2012/AN du 02 juillet 2012 portant réorganisation agraire et
foncière ............................................................................................................................. 77
VI.3. Les acteurs impliqués dans le domaine de la gestion foncière ..................................................... 78
VI.4. les contraintes foncières ............................................................................................................... 79
VI.5. La place des femmes dans le foncier ............................................................................................ 80
VII. La situation foncière au Niger ................................................................................................... 82
VII.1.L’organisation administrative du Niger ......................................................................................... 82
VII.2. L’organisation des chefferies ....................................................................................................... 84
4
VII.3. La gestion domaniale et foncière ................................................................................................ 85
VII.3.1. Le domaine public de l’État ................................................................................ 86
VII.3.2. Le domaine privé de l’État .................................................................................. 87
VII.3.3. La propriété privée .............................................................................................. 88
VII.4. Les acteurs impliqués dans la gestion foncière ............................................................................ 89
VII.5. Les pratiques foncières ................................................................................................................ 91
VII.6. La régulation du pastoralisme avec l’’Ordonnance N°2010-29 du 20 Mai 2010 ......................... 92
VII.7. La place de la femme dans le système foncier nigérien .............................................................. 94
VIII. La question foncière au Tchad .................................................................................................. 95
VIII.1. L’analyse du cadre juridique ....................................................................................................... 97
VIII.1.1. Le domaine national tchadien ............................................................................ 97
VIII.1. 2. Sur les droits coutumiers ................................................................................... 98
VIII.1.3. La Gestion des domaines ................................................................................... 99
VIII.1.4. Conditions d’attribution des terres mobilisées dans le cadre du domaine foncier
national et nature des droits attribués .............................................................................. 100
VIII.1.5. Les permissions d’occupation des domaines privé et national et les concessions
......................................................................................................................................... 100
VIII.1.6. Les concessions ................................................................................................ 101
VIII.3. La Loi organique n°002/PR/2000 portant statut des collectivités territoriales décentralisées. 101
VIII.4. Le système foncier rural au Tchad ............................................................................................ 103
VIII.5. Les pratiques foncières ............................................................................................................. 105
VIII.6. La place de la femme dans le foncier ....................................................................................... 107
VIII.7. Les acteurs impliqués dans la gestion foncière ................................................... 108
IX. La situation foncière au Nigéria............................................................................................... 109
IX.1. Le système foncier nigérian et ses principales spécificités ......................................................... 113
Cas de Bokoss dans Le Joss (Etat des Plateaux) ............................................................................. 114
IX.2. Décentralisation vers les échelons infranationaux ..................................................................... 115
IX.3. Le statut de la femme dans le système foncier ........................................................................... 115
X. La question foncière au Libéria ................................................................................................... 116
X.1. Le système foncier libérien .......................................................................................................... 117
X.2. Les acteurs impliqués dans la gestion foncière ............................................................................ 119
X.3. La nouvelle politique foncière en cours ....................................................................................... 120
X.4. Droits fonciers communautaires : de la politique à la mise en œuvre ........................................ 124
XI. La question foncière à la Sierra Léone .................................................................................... 125
5
XI.1. L’évolution du système foncier .................................................................................................. 125
XI.2. La terre comme moyen d’existence et de réduction des risques ............................................... 127
XI.3. Sécurité de l’accès aux ressources foncières .............................................................................. 128
XI.4. Les réformes foncières ................................................................................................................ 129
DEUXIEME PARTIE: ANALYSE CROISEE DES LEGISLATIONS ET PRATIQUES FONCIERES ...................... 138
I. Les tendances de système foncier .............................................................................................. 138
II. Les contraintes foncières ............................................................................................................. 142
II.1. Le Caractère non homogène du statut de la terre ....................................................................... 142
II.2 Le déficit alimentaire et le changement climatique ...................................................................... 143
II.3. L’application déficiente du principe de la légalité en matière foncière ...................................... 148
II.4. L’accès contraignant des femmes au foncier ............................................................................... 149
III. Les bonnes pratiques ............................................................................................................... 151
III.1. Les bonnes pratiques au Ghana : Les droits enregistrables ................................... 151
III.2. Les bonnes pratiques au Mali ...................................................................................................... 153
III.3. Les bonnes pratiques en Mauritanie : Le cas de l’exemple de l’Entente foncière .................... 154
III.4. Les bonnes pratiques au Niger .................................................................................................... 156
III.5. Les bonnes pratiques foncières au Sénégal ................................................................................ 157
III.6. Les bonnes pratiques au Burkina Faso. ....................................................................................... 158
III.7. Les bonnes pratiques au Nigéria ................................................................................................. 159
TROISIEME PARTIE: LE CADRE REGIONAL DE REGULATION JURIDIQUE DU FONCIER ....................... 163
I. Le cadre général de la régulation foncière dans l’espace de la CEDEAO .................................... 163
I.1. Le cadre politique de la gestion du foncier ................................................................................... 163
I.2. Les initiatives du CILSS ................................................................................................................... 167
I.3. Les initiatives de l’UEMOA ............................................................................................................ 168
II. Le cadre spécifique relatif à l’accès de la femme à la terre dans l’espace de la CEDEAO ........... 173
II.1. Les instruments internationaux ................................................................................................... 173
II.2. Les instruments pour l’Afrique ..................................................................................................... 178
III. L’identification des indicateurs de gouvernance foncière et les Eléments de plaidoyer ........ 182
III.1. L’identification des indicateurs de gouvernance foncière .......................................................... 182
III.2. Eléments de plaidoyer ................................................................................................................. 183
IV. RECOMMANDATIONS .................................................................................................................... 183
CONCLUSION GENERALE ..................................................................................................................... 184
REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES ....................................................................................................... 185
OUVRAGES, RAPPORTS ET ETUDES ..................................................................................................... 185
6
7
ACRONYMES AOF: Afrique Occidentale Française
AOPP : Association des Organisation Paysannes Professionnelles
BAD: Banque africaine de Développement
CEA: Commission Economique pour l’Afrique
CDF : Code domanial et foncier
CFD : Code foncier et domanial
CLD : Cadre et des lignes directrices sur les Politiques foncières
CAE : Contrat annuel d’exploitation
CAGF : Cadre d’analyse de gestion foncière
CEDEAO : Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest
CDF : Code domanial et Foncier
CDI : Charte du domaine irrigué
CILSS : Comité international de lutte contre la sécheresse dans le sahel
CNOP : Coordination Nationale des Organisations Paysannes
CRAFS : Cadre de Réflexion et d’Action sur le Foncier au Sénégal
FAO : Organisation des Nation Unies pour l’alimentation et l’Agriculture
FIDA: Fonds International pour le Développement Agricole
HCR : Haut conseil pour les refugiés
LOA : Loi d’Orientation Agricole
ON: Office du Niger
ONG : Organisation Non Gouvernementale
OSC : Organisation de société civile
OP : Organisation paysanne
OMVS : Organisation pour la mise en valeur du fleuve Sénégal
POAS : Plan d’occupation et d’affectation des sols
DPFMR : La Déclaration de la politique foncière en milieu rural
SIF : Système d’Information Foncier
UA : Union Africaine
UEMOA : Union économique et monétaire ouest africaine
SAED : Société d’Aménagement des terres du Delta
SONADER : Société nationale pour le développement rural
SOGED : Société de Gestion et d’Exploitation de Diama
SOGEM : Société de Gestion et d’Exploitation de Manantali
8
RESUME EXECUTIF
Les pays membres de la CEDEAO, sont, aujourd’hui, confrontés à de multiples
problèmes parmi lesquels l’insécurité foncière constitue un obstacle majeur pour atteindre
l’autosuffisance alimentaire. Cette situation se manifeste par des phénomènes d’accaparements
massifs des terres par des investisseurs privés. Face à ces enjeux porteurs de menaces pour la
quiétude des communautés locales et la paix sociale dans son ensemble, Oxfam et ses
partenaires ont développé, depuis 2011, une campagne régionale CULTIVONS en Afrique de
l’Ouest avec pour objectif non seulement, de concevoir une réforme foncière inclusive qui
intègre les principes Directeurs de la FAO, mais aussi, d’asseoir une approche régionale
commune et multi-pays sur l’enjeu du foncier en Afrique de l’OUEST.
L’analyse de la situation actuelle de la gouvernance du foncier en Afrique de l’Ouest
Sénégal a dicté une approche comparative et à la fois systémique et systèmale. Cette orientation
a permis de mettre l’accent sur l’état des lieux de la question foncière au niveau de l’espace de
la CEDEAO, de procéder à l’analyse croisée des différentes situations juridiques et de décliner
l’approche régionale pour une régulation foncière dans les en Afrique de l’Ouest.
Cette approche a permis de retracer des tendances importantes. En effet, au moment de
leur accession à la souveraineté internationale, bon nombre de pays africains ont hérité du
colonisateur d’une situation confuse en matière foncière du fait de la juxtaposition de régimes
juridiques tous applicables mais aussi d’une coexistence de droits réels et de droits coutumiers.
En outre, l’Etat n’avait pas la maitrise du sol, ce qui était inadmissible pour un Etat qui se
voulait maitre de son développement. Il était indispensable que ces Etats qui se voulaient
maîtres de leur développement agricole en particulier et de leur développement économique en
général entreprennent des réformes dans le but plus ou moins avoué de se doter d’un système
foncier qui puisse favoriser leur développement économique. La question de savoir s’il fallait
ou non maintenir le régime coutumier est alors constamment revenue. L’Analyse de la situation
de quelques pays d’Afrique noire francophone comme anglophones laisse apparaitre des
préoccupations communes et des défis identiques à relever. Ces préoccupations sont liées aux
conflits liés à la terre, à l’accès des femmes au foncier, au devenir des droits coutumiers toujours
vivaces en dépit de leurs suppressions officielles dans certains pays, au phénomène nouveau
des acquisitions de terres à grande échelle constitutives de menaces sur les exploitations
familiales et la sécurité alimentaire, à l’exode rural difficilement maitrisable et qui entraine
un entassement à la périphérie des villes, à la réduction des espaces pastoraux entrainant des
conflits permanents entre agriculteurs et éleveurs. Tous ces phénomènes génèrent insécurité
foncière, menaces sur la paix et les équilibres socio-politiques.
Les défis auxquels les pays d’Afrique sont confrontés revêtent les mêmes contours,
induisent à quelques variations près, les mêmes effets, reçoivent à peu près les mêmes réponses
qui présentent presque les mêmes limites.
On note les mêmes tendances dans les processus de réforme foncière dans les pays comme
le Sénégal, la Mauritanie, le Mali, la Guinée, le Burkina Faso, le Niger et le Tchad. En, effet,
les grandes tendances des réformes foncières en cours dans les pays africains partageant le
même héritage colonial français s’orientent vers les principales options suivantes :
9
reconnaissance, par des modalités différentes, de la légitimité des droits fonciers coutumiers;
élaboration de politiques foncières suivant un processus de dialogues politiques impliquant
l’ensemble des catégories d’acteurs concernés, identité du contenu des politiques foncières
avec une promotion de la propriété privée, une tentative de sécurisation foncière des
investisseurs par des mécanismes juridiques divers. La mise en place de nouvelles politiques
foncières est ressentie comme préalable nécessaire pour faire jouer à la terre toutes ses utilités
et créer les conditions de sortie de la crise économique dans laquelle presque tous les pays sont
plongés.
Au Burkina Faso, le législateur reconnaît aujourd’hui, officiellement, les droits coutumiers.
Il a prévu leur formalisation à travers des attestations de possession foncière et des accords de
prêts1. La loi du 16 juin 2009 s’est inscrite en conformité avec le contenu de la Politique
Nationale de Sécurisation Foncière en Milieu Rural validée par le gouvernement en septembre
2007. La nouvelle réforme comporte aussi un élément d’une grande importance en ce qu’elle
prévoit des outils de gestion des ressources naturelles à travers les chartes foncières locales, qui
résultent de négociations entre populations locales et qui peuvent désormais être reconnues
officiellement par les services de l’Etat et les collectivités locales. Dans la mise en œuvre
malheureusement et comme partout ailleurs, il y a eu des difficultés. Les nombreuses
institutions communales et villageoises prévues pour gérer le foncier comme d’ailleurs les
textes d’application, ont tardé à être mises en place ; les fonds des projets et programmes ont
semblé devoir suppléer le défaut de financement par ressources publiques de la mise en œuvre
de la réforme.
En Mauritanie, la terre appartient à la nation et tout mauritanien peut, en se conformant
à la loi, en devenir propriétaire. La tenue traditionnelle, celle fondée sur les droits collectifs est
abolie. Les terres de l’Etat sont toutes celles qui ne portent aucune trace de mise en valeur et
qui ne sont pas immatriculées. Les terres de l’Etat se subdivisent en domaine public et en
domaine privé: Les terres privées des particuliers comprennent celles appartenant à des
communautés privées dites traditionnelles et celles des individus.
En zone rurale, l’attribution de concession provisoire et de concession définitive est accordée,
après avis des commissions compétentes par le Ministre des Finances lorsque la superficie
n’excède pas cent hectares ou par pris en Conseil des Ministres lorsque la superficie est
supérieure à cent hectares.
Le Mali partage avec le Sénégal la notion de «domaine national». Le domaine national au
Mali est constitué des domaines public et privé de l’Etat, des domaines public et privé des
collectivités territoriales décentralisées et du domaine foncier des autres personnes, physiques
ou morales. Il s’agit donc d’une catégorie «englobante» qui n’a pas de consistance propre. Il y
a ainsi une différence fondamentale avec l’exemple du Sénégal où le domaine national est un
ensemble qui existe à côté du domaine de l’Etat et des parcelles objet de titres fonciers
appartenant à des particuliers. Au Mali également il a été noté la volonté de reconnaissance des
1 La Réforme agraire foncière (RAF) mise en place en 1984 (et revisitée plusieurs fois) a toujours fait l’objet de
contestations. Elle n’a jamais permis de régler les problèmes d’insécurité foncière, notamment pour les femmes et
les jeunes. Les conflits fonciers sont restés nombreux. Donc, une nouvelle politique spécifique au monde rural
s’imposait.
10
droits coutumiers par le code domanial et foncier de 2000 modifié en 2002 et complété par la
loi d’orientation agricole(LOA) dans son volet foncier mais aussi la mise en œuvre d’une
politique foncière spécifique. Cette nouvelle Politique Foncière Agricole (PFA) du Mali devrait
permettre de donner plus de consistance aux droits coutumiers et d’apporter un surplus de
sécurisation à l’exploitation agricole familiale et à l’entreprise agricole.
Au Tchad, l’ensemble des biens appartenant à l’Etat prend le nom de domaine national.
Tous les biens de l’Etat ou des personnes morales du droit public subordonnées qui ne font pas
partie du domaine public font partie du domaine privé de l’Etat. De même, tout bien qui a cessé
d’appartenir au domaine public de l’Etat tombe dans le domaine privé de l’Etat. C’est sur ce
domaine privé que l’Etat peut attribuer des parcelles à des personnes privées physiques ou
morales en vue de les exploiter moyennant paiement des frais imposés par les services fiscaux.
En Guinée, le code foncier et domanial confirme le principe de la propriété. L’État
ainsi que les autres personnes physiques et les personnes morales privées peuvent être
titulaires du droit de propriété sur le sol et les immeubles qu’il porte, et l’exercer selon
les règles du Code civil. Ce droit de propriété est constaté par l’inscription de l’immeuble
sur le plan foncier tenu, pour chaque collectivité territoriale, au niveau de la commune urbaine
ou de la communauté rurale de développement, et il requiert aussi l’immatriculation de
l’immeuble sur le livre foncier tenu par le service de la conservation foncière.
Au Niger, sur le plan strictement foncier, le droit posé en matière foncière rappelle les
principes mis en vigueur par la légalisation domaniale et foncière c’est-à-dire des droits fonciers
consacrés par un titre de propriété, accession à la propriété des terres vacantes par concession
rurale avec une obligation de mise en valeur2 et permet de valider les droits coutumiers qui
peuvent dorénavant constituer une forme de propriété.
Les mêmes tendances lourdes constatées dans les pays d’Afrique anciennement sous
administration anglaise.
Au Ghana, deux grands régimes fonciers existent: le régime coutumier et le régime
public. L’immense majorité des terres au Ghana restent placées sous le régime coutumier
officiellement garanti par le gouvernement ghanéen. Pour cela, des structures sont mises en
place mais se pose, comme dans d’autres pays, le problème de leur opérationnalité. En dépit de
l’interdiction érigée en norme constitutionnelle de création de droits de propriété foncière en
faveur des étrangers et même de signature de baux de plus de 50 ans, les acquisitions à grande
échelle de terres pour l’agriculture et les biocarburants se développent à un rythme inquiétant3.
C’est dire que l’élaboration, en 1999, du document de politique foncière nationale n’a pas
apporté le léger mieux souhaité dans la gouvernance foncière. L’analyse de la situation foncière
du Ghana montre clairement qu’il existe encore des inégalités entre les sexes dans l’attribution
du droit foncier selon le droit formel ou le droit coutumier.
2 Décret n° 97-006/PRN/MAG/EL du 10 janvier 1997, portant réglementation de la mise en valeur des ressources
naturelles rurales. 3 En 2010, 171 projets de biocarburants dont la plupart nécessitent de grandes plantations de plus de 1000 ha ont
été identifiés. On note également une prolifération de projets miniers initiés principalement par des multinationales
étrangères ou leurs filiales. Le gouvernement a bien pris conscience des conséquences néfastes du phénomène de
l’accaparement des terres pour la sécurité alimentaire et la paix sociale. C’est ainsi qu’en février 2012, les
Commissions foncières, se conformant aux principes d’investissements agricoles responsables développés par la
FAO, le FIDA, la Banque mondiale, ont élaboré des lignes directrices pour encadrer ce phénomène.
11
Au Nigéria, le constat de l’absence de maitrise du sol par l’Etat a amené le Général
Olusegun Obasanjo à promulguer le « Land Use Act » (loi sur la mise en valeur des terres) en
1978. Le gouverneur, dans chaque Etat et les gouvernements locaux se voyaient partagée la
mission de gérer respectivement les terres urbaines et les terres non urbaines. Par cet acte, le
gouvernement cherchait à asseoir son autorité sur les ressources foncières aux mains de groupes
ethniques, de lignées ou de familles, un phénomène qu’une loi de 1962 n’avait pu remettre en
cause car ne concernant que les Etats du nord. Désormais, toutes les transactions foncières
nécessitent le consentement du gouverneur avant leur inscription au registre foncier. Le «Land
Use Act» a été pris sur recommandation de la Commission de réforme foncière et du Comité
de rédaction de la Constitution en 1977. Il fallait faire face à la demande croissante en terres,
conséquence du processus d’urbanisation et du boom pétrolier. Le «Land Use Act» est
grandement critiquée. Son effectivité n’est pas totale. En effet, même s’il a fragilisé le régime
foncier coutumier, le droit traditionnel a continué à être reconnu dans les régions où les terres
étaient depuis longtemps la propriété des clans et des familles. En outre, il est considéré comme
la source des lenteurs, du coût élevé de la procédure d’obtention des certificats d’occupation
étant donné, comme mentionné plus haut, que le visa du gouverneur est un élément de cette
procédure. En milieu urbain, la réforme n’a pas réussi à mettre un terme à la spéculation ; elle
a, au contraire, accru la corruption. Enfin, le « Land Use Act» est considéré comme un frein
pour l’Investissement Direct Etranger. Il est vivement demandé au gouvernement d’apporter
les réformes nécessaires afin de permettre l’utilisation de la terre comme garantie.
Au Libéria, la situation a été rendue, très complexe avec le retour des réfugiés victimes de
la guerre civile obligeant l’Etat à mettre en place en 2009 une Commission foncière chargée de
régler les conflits fonciers entre ces réfugiés rapatriés et leurs voisins. En vérité ces conflits ont
été favorisés par la faiblesse des lois foncières. En effet, dans ce pays, la propriété relève de la
Common Law, qui exige que le propriétaire soit en possession d’un titre de propriété. Le
système d’enregistrement est cependant pollué par l’existence d’un système informel fondé sur
l’accord verbal. Cela donne plusieurs opérations de vente sur une même terre entrainant une
situation confuse et grosse d’insécurité foncière. Bon nombre d’entre les citoyens déplacés du
fait de la guerre civile qui a secoué le pays entre 1999 et 2003, sont revenus dans leur village
pour constater la perte de leurs terres. La mission assignée à la Commission créée en 2009 a
consisté à mettre en place un meilleur régime d’enregistrement foncier afin d’enrayer cette
confusion généralisée en matière foncière et de permettre aux citoyens d’avoir plus facilement
accès aux documents de propriété foncière.
La Sierra Leone connait un régime dual de gestion des terres: un système de pleine propriété
dans la partie occidentale où la terre a intégré le commerce juridique et un système communal
de propriété dans les secteurs provinciaux où la terre reste encore un bien coutumier. Le système
de pleine propriété a prévalu pendant la période coloniale et était régi par une loi de 1835 qui
établissait la propriété de la couronne britannique sur les terres considérées comme vierges. Ces
dernières pouvaient être cédées en pleine propriété aux citoyens britanniques. Cette loi allait
aboutir à la création d’une classe de propriétaires terriens. Il a fallu un décret de 1911 pour régir
davantage la propriété foncière en reversant les terres inoccupées ou qui le sont insuffisamment
dans le domaine de la couronne. La Sierra Leone accède à l’indépendance en 1961 et le premier
12
gouvernement supplée à la couronne et revendique toutes les terres. Dans ce pays, l’Etat
reconduit le système de domanialité privée. Les citoyens peuvent accéder à la terre en pleine
propriété en formulant des demandes adressées au ministre des terres. Les droits précaires qui
sont concédés dans un premier moment peuvent faire l’objet d’une mutation en pleine propriété
définitive après une mise en valeur suffisante dans un délai de deux ans. Cependant, l’accès des
étrangers à la pleine propriété est encadré sur le territoire de la Sierra Leone (loi 1966).
Au surplus, les contraintes sont analysées et des recommandations formulées avant la
conclusion de l’étude par une réflexion méthodologique sur les enjeux de sécurisation foncière
en Afrique de l’ouest. Ainsi, il est clair que la question de la sécurisation foncière en Afrique
de l’Ouest apparaît particulièrement difficile à traiter, tant les variables à prendre en
considérations sont nombreuses et parfois contradictoires. On assiste, en effet, à une crise
multiforme (vivrière, économie, sociale, minier et écologique) qui se combine avec l'échec des
politiques financières et agricoles. Les législations modernes restent dans une grande mesure,
mal connues des populations rurales et appliquées de façon très imparfaite et partielle et les
populations continuent à se référer aux valeurs et aux autorités de la coutume. Cette situation
rend la gestion foncière complexe alors pour qu'il ait un développement réel, il faut qu'il y ait
un compromis, une sécurisation des acteurs.
Les pratiques foncières liées au genre sont fortement liées aux lois foncières dans les
différents pays étudiés qui sont pour la plupart discriminatoires malgré la signature des
conventions internationales non discriminatoires. Généralement, dans la plupart des pays au
sud du Sahara, la gestion de la terre en milieu rural est régie par les lois coutumières qui
attribuent le plus souvent la terre aux communautés, aux groupes masculins ou aux chefs de
famille. De nombreuses contraintes pèsent sur les femmes notamment les régimes de succession
inégaux, la précarité des droits d’usage et l’accès à des terres de quantité et de qualité inférieure.
Bien qu’elles cultivent les terres une bonne partie de la journée, elles ne peuvent en tirer des
bénéfices de façon substantielle, car ces terres appartiennent à la communauté ou à leur mari.
L’adoption des textes des lois dans certains pays n’a guère amélioré fondamentalement la
situation des femmes en matière d’accès à la terre. Aussi, la faible socialisation juridique des
femmes et le recours à certaines stratégies peu adaptées renforcent la coexistence de plusieurs
ordres normatifs qui leur sont souvent défavorables.
Ainsi, l’importance de la question foncière en Afrique de l’Ouest n’est plus à démontrer.
Elle recoupe à la fois des enjeux d’ordre politique, économique, socio-culturel et
environnemental. Dans une large mesure, la question du foncier est apparue au centre de la
plupart des conflits socio-politiques qui ont secoué la région au cours de ces dernières années.
Elle est assurément un facteur essentiel de l’intégration régionale en Afrique de l’Ouest. L’idée
de doter la région d’un cadre juridique en matière de gestion du foncier rural remonte en réalité
à plusieurs années déjà. Le Forum Praia+9 sur le thème « Foncier rural et développement
durable au Sahel et en Afrique de l’Ouest » tenu à Bamako, en novembre 2003, sous l’égide du
CILSS, avait adopté le principe de l’élaboration d’une charte régionale sur le foncier rural en
Afrique l’Ouest. Il devait s’agir en réalité d’un texte conventionnel définissant les grands
principes de gestion du foncier rural en Afrique de l’Ouest.
13
Les réflexions menées dans le cadre de la mise en œuvre de la PAU adoptée par les pays
de l’UEMOA et de ECOWAP adoptée par les pays de la CEDEAO en 2005, ont fini de
convaincre du caractère indispensable d’un tel instrument juridique au niveau de la région, alors
que l’adoption en 2006 d’un nouveau régime des actes de la Communauté au niveau de la
CEDEAO a créé de meilleures conditions juridiques et ouvert la voie à l’élaboration d’un texte
de type réglementaire. Le projet de directive proposé procède de tout ce background. Il a été
élaboré sous l’égide d’une Task Force comprenant notamment des experts des Etats, des
Commissions de la CEDEAO et de l’UEMOA, du LPI, du CILSS. Il s’agit d’un texte de
capitalisation, bâti à partir des résultats du processus d’élaboration du Cadre de formulation et
de mise en œuvre des politiques foncières harmonisées dans l’espace CEDEAO et sur le fond
des résultats de différentes réflexions menées sur la question foncière en Afrique de l’Ouest au
cours de ces dernières années : processus Praia+9, réflexions de l’UEMOA sur foncier et
intégration régionale, Directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes
fonciers de la FAO, expériences d’élaboration de politiques foncières menées au niveau de
plusieurs pays de la région.
Aux termes du Protocole Additionnel A/SP.1/SP.1/06 du 14 juin 2006 instituant un
nouveau régime juridique des actes de la Communauté, fondé sur le principe de la
supranationalité, la directive est un acte normatif édicté par le Conseil des ministres. Elle lie
tous les Etats membres quant aux objectifs à atteindre, mais les modalités de réalisation de ces
objectifs sont laissées à l’initiative des Etats.
En termes de procédures, l’adoption d’une directive par le Conseil des ministres
statutaires de la CEDEAO passe par une approbation préalable du conseil des ministres du
secteur concerné et un avis du Parlement de la CEDEAO.
Dans cet ordre d’idées, le projet de directive a été effectivement approuvé par le Comité
Ministériel Spécialisé de l’Agriculture. La prochaine étape étant en principe la soumission dudit
projet de directive au Parlement de la CEDEAO avant son adoption finale par le Conseil des
Ministres. A la différence du règlement, la directive n’est pas d’application directe, son
applica6on est subordonnée à sa transposition préalable dans le corpus législatif des Etats
Membres. Aussi, après l’adoption, devra donc se faire tout un travail de transposi6on des
dispositions de la directive dans les législations nationales. Et à ce niveau, les Parlementaires
ont certainement un rôle important à jouer.
Il est urgent de lever les contraintes qui pèsent sur l’adoption de cette directive pour
donner aux pays de la CEDEAO un instrument pertinent de la relance des réformes foncières.
INTRODUCTION GENERALE
La campagne CULTIVONS vise à proposer des solutions concrètes face aux défaillances du
système alimentaire africain complexe qui laisse tant de personnes dans le besoin et la faim.
Cette campagne couvre tous les aspects de la justice alimentaire, qu’il s’agisse de
l’accaparement illégal des terres ou des pratiques agricoles, de la volatilité des prix alimentaires
ou de l’impact croissant du changement climatique. Elle se fonde sur des programmes de
14
développement de grande qualité qui bénéficient directement aux petits agriculteurs, et en
particulier aux femmes.
L’ambition de cette campagne est de voir toujours plus d’agricultrices et d’agriculteurs
assurer une production alimentaire suffisante et s’adapter aux chocs et aux contraintes du
changement climatique. Ainsi, depuis 2011, Oxfam et ses organisations partenaires gèrent une
campagne régionale CULTIVONS en Afrique de l’Ouest, qui est mise en œuvre par un
consortium d'organisations régionales4. Dans cette perspective, OXFAM, à travers la
Campagne CULTIVONS, met l’accent sur les investissements et la sécurité alimentaire. De ce
fait, le foncier devient un objectif central de cette Campagne, dans le prolongement de la
nouvelle problématique régionale qui place celui-ci parmi les priorités du moment. Il est clair
que l’accès à la terre pour les agriculteurs et agropasteurs d’exploitations familiales constitue
un des axes pertinents d’intervention d’OXFAM et demeure une question devant être abordée
tant sur le plan international et régional qu’au niveau sous régional et national. Ainsi, Oxfam
appuie des actions spécifiques sur le foncier en Afrique de l’Ouest et au Tchad. Cette
dynamique a pour objectif non seulement, de concevoir une réforme foncière inclusive qui
intègre les principes Directeurs de la FAO, mais aussi, d’asseoir une campagne régionale
commune et multi-pays sur l’enjeu du foncier.
La question de la gouvernance foncière est au cœur de la problématique du
développement durable et de la réduction de la pauvreté. En réalité, les Etats africains et les
autres acteurs de développement conçoivent qu’une meilleure gouvernance foncière permettrait
de réduire la pauvreté et d’atteindre les Objectifs du développement durable (ODD). En Afrique
de l’Ouest en particulier, les Etats ont créé une dynamique sous régionale en matière de
définition d’orientation et de règles pour une gestion durable des ressources naturelles. Cette
orientation s’est construite progressivement dans le cadre des initiatives conduites au départ par
les Etats sahéliens regroupés au sein du CILSS pour s’étendre par la suite à tous les Etats
membres de la CEDEAO5.
La terre constitue la principale richesse du monde rural. Bien gérée et rationnellement
mise en valeur, elle constitue un facteur de développement économique. C’est le socle de la
quasi-totalité des dynamiques de développement rural. Elle demeure la principale source
d’emploi en milieu rural et un moyen incontournable de croissance économique et de lutte
contre la pauvreté. L’agriculture (production agricole, élevage et pêche) a toujours constitué et
reste encore l’activité prédominante dans les différents pays de l’Afrique de l’Ouest, faisant
ainsi du secteur primaire, dans cette zone, le secteur économique pilote devant le secondaire et
le tertiaire.
4Réseau Billital Maroobé, POSCAO, Institut de Prospective Agricole et Rurale, APESS, WILDAF, Inter Réseaux,
ROPPA et OXFAM.
5La mise en œuvre concrète des principes de la bonne gouvernance passe par l’équité, l’efficience, la transparence
accompagnée de la reddition des comptes, la durabilité la subsidiarité, l’engagement civique et la sécurité foncière.
15
En effet, la région de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest
(CEDEAO) est confrontée à des crises alimentaires et nutritionnelles cycliques depuis le début
des années 19306. Au cours de la dernière décennie, ces crises ont été récurrentes malgré la
mise en œuvre de nouvelles politiques et stratégies agricoles et alimentaires.
Aussi, la croissance rapide de la population (de 70 millions en 1950 à 301 millions en 2010) et
les processus d’urbanisation (la population urbaine a augmenté de 7 millions en 1950 à 128
millions en 2010) ont un impact considérable sur la situation alimentaire et nutritionnelle de la
population de la CEDEAO7. Les politiques de production et des marchés alimentaires actuelles
et futures pourraient avoir besoin de répondre à la croissance démographique et à l’évolution
des habitudes alimentaires. Les tendances démographiques et d’urbanisation affecteront la
production agricole et l’élevage, la dynamique du marché, la répartition des revenus, les
tendances alimentaires et de l’emploi, et augmenteront également la demande en ressources
naturelles et services sociaux.
En réalité, l’Afrique de l’Ouest fait partie des régions les plus vulnérables aux changements
climatiques à venir. Depuis les années 1990, les pluies sont devenues plus irrégulières en termes
de quantité, de calendrier et de portée géographique, occasionnant des sécheresses et des
mauvaises récoltes plus fréquentes. Ces changements ont un impact énorme sur les agriculteurs
et les éleveurs de la région, étant donné leur dépendance à l’égard de la pluie pour leurs moyens
de subsistance, ce qui accentue leur vulnérabilité et affecte leurs capacités de résilience, compte
tenu du fait qu’il n’y a pas suffisamment de temps pour récupérer avant la survenue des
prochaines crises.
Il résulte une nécessité d’une étude systématique de la gouvernance foncière en Afrique
de l’Ouest en particulier qui découle de plusieurs facteurs. Tout d’abord, il y a une croissance
forte de la demande de terres au niveau national et à l’échelle mondiale pour la production
d’aliments, de biocarburants et de fibres. Ensuite, s’ajoutent la demande de terres pour la
croissance urbaine et la nécessité d’une transformation structurelle du secteur agricole, en vue
d'augmenter les revenus pour les producteurs et de faciliter le transfert de la main d’œuvre hors
du secteur agricole. Les modalités institutionnelles de gestion des terres se sont imposées
comme un facteur clé pour une croissance durable et une réduction significative de la pauvreté.
Cependant, du fait de la fragmentation institutionnelle qui fait que la responsabilité foncière est
répartie entre un grand nombre d’Etats ou institutions publiques souvent mal coordonnées, il
existe souvent un énorme fossé entre les dispositions juridiques et leur application concrète.
Analyser la situation actuelle de la gouvernance du foncier en Afrique de l’Ouest
implique une approche comparative, systémique, dynamique et systèmale en vue de développer
des angles d’approche spécifiques et transversaux sur l’accès aux terres pour toutes les
catégories notamment les communautés pastorales, les femmes rurales, les jeunes et autres
populations spécifiquement vulnérables et permettre de développer un diagnostic spécifique par
pays.
6 Voir l’évaluation du droit à l’alimentation en Afrique de l’ouest, FAO , 2014. 7 Eod.loc.
16
Pour mieux appréhender les questions soulevées, il est important de faire l’état des lieux
de la question foncière (première partie), de procéder à une analyse croisée des différentes
situations juridiques (deuxième partie) avant de décliner l’approche sous régionale pour une
régulation foncière (troisième partie).
17
PREMIERE PARTIE: L’ETAT DES LIEUX DE LA QUESTION FONCIERE
Les enjeux d’une gestion durable de terres et des ressources naturelles rendent
impérieuse l’évolution des législations et des pratiques dans la plupart des pays africains. En
effet, en Afrique de l’Ouest le système de gestion autoritaire et centralisée du foncier et des
ressources naturelles hérité de la colonisation fait de plus en plus place à des mécanismes de
gestion concertée et décentralisée. Il convient alors d’analyser la situation foncière par pays.
I. L’état des lieux de la situation foncière au Sénégal
L’agriculture sénégalaise est depuis des décennies confrontée à des défis qu’elle peine à
relever. Il s’agit de :
nourrir les sénégalais réduisant de ce fait les sorties de devises consacrées à
l’importation de produits alimentaires (céréales, produits d’origines animales)
créer des richesses afin de participer à éradiquer la pauvreté et à la croissance
économique,
assurer la création d’emplois,
contribuer à restaurer et à préserver les ressources naturelles qui constituent la base de
la production
La persistance de ces défis est attribuée à divers facteurs d’ordre physique, économique et social
qui affectent négativement la productivité agricole au sens large. L’agriculture sénégalaise se
caractérise ainsi par une grande vulnérabilité face aux aléas climatiques, à la menace acridienne
et aux chocs exogènes (volatilité des cours mondiaux).
Près de 95 % des exploitations agricoles sont de type familial dont les performances productives
sont limitées par une faible disponibilité foncière, des équipements vétustes, un accès limité à
des intrants de qualité, l’absence d’un système de crédit adapté, l’inexistence, l’insuffisance
d’infrastructures de stockage, de transformation et de transport8. Dans ce système, l’élevage
extensif représente la principale activité des ménages, leur principale source de revenus et
contribue significativement à leur sécurité alimentaire.
Au Sénégal, l’Etat a très tôt décliné sa volonté de réussir sa politique agricole par la mise
en place de mécanismes de contrôle allant dans le sens d’assurer une gestion rationnelle et
équitable de l’espace foncier. C’est dans cette perspective que s’inscrivent le vote et la
promulgation de la loi sur le domaine national au tout début des indépendances et qui reste
encore le document de référence en matière foncière9. Pour mieux assister les producteurs,
l’Etat sénégalais a mis en place des structures déconcentrées dont le rôle est d’aménager les
espaces cultivables, mais également d’appuyer et d’encadrer les acteurs à la base. Cinquante
8 Voir le rapport de l’Académie nationale des sciences et techniques du Sénégal sur le foncier de mars 2016 9 La loi d’orientation sylvo agropastorale et d’autres textes sont par la suite venus renforcer et consolider ce
dispositif juridique relatif au foncier. C’est le même souci qui a été à la base de la loi 2013 sur la décentralisation
dont la mise en œuvre devait poser de nouvelles bases dans les relations entre l’Etat et les citoyens en matière de
gestion foncière.
18
ans après, les dynamiques locales et les discours ont changé. Les acteurs sont dans l’attente de
solutions sécurisantes, et la commission nationale de réforme foncière conforte déjà le constat
unanime des acteurs autour d’une situation qui ne répond plus aux objectifs de développement
économique du Sénégal.
Il est important de ressortir les différentes caractéristiques de droit foncier sénégalais à
travers le cadre juridique du foncier, les pratiques foncières dans la vallée du fleuve Sénégal,
l’usage pratiqué par les groupes vulnérables, le pastoralisme, la persistance d’une grande
vulnérabilité foncière des femmes rurales, les acteurs principaux impliqués dans le foncier et
les acquis à consolider.
I.1. Le cadre juridique du foncier au Sénégal
A l’origine du système foncier sénégalais se retrouve un ensemble de faits et de
pratiques appelés coutumes, très diverses et complexes se référant à la conception négro-
africaine de la terre.
La possession de la terre découlait de la première occupation à la suite de la délimitation d’un
périmètre par le feu (droit de feu) ou le défrichement (droit de hache) selon les coutumes.
Le droit des premiers occupants était reconnu et respecté par tous ; et la gestion de la terre
était assurée par le maître de terre, l’homme le plus âgé du lignage qui était en même temps le
chef.
L’accès à la terre était gratuit en règle générale. Cependant, une redevance pouvait être versée
lorsque l’exploitant est un résident temporaire. Le système coutumier avait comme principal
avantage de permettre à chaque individu ou groupe d’individus d’avoir accès à la terre pour
assurer sa subsistance.
L’arrivée du colonisateur va modifier profondément l’ordonnancement du système foncier
traditionnel avec l’introduction du droit de propriété individuelle.
L’introduction du droit de propriété inspirée du Code Civil devait amener en principe les
autochtones à renoncer à leurs droits coutumiers pour adhérer au nouveau système matérialisé
par des titres administratifs.
Le législateur colonial avait prévu plusieurs modes de gestion foncière, à savoir les transactions
entre particuliers en application du Code Civil, particulièrement la concession en pleine
propriété de terres domaniales, la vente par adjudication aux enchères publiques et l’occupation
temporaire par le biais du permis d’habiter ou de permis d’occuper. Pour ces différents modes
de gestion foncière, plusieurs textes réglementaires furent adoptés. Le législateur colonial avait,
en effet, mis en place trois régimes de publicité des droits fonciers :
-le régime du Code Civil fondé sur la transcription des actes juridiques transmissibles
de droits personnels, introduit par le Code Civil en 1830 ;
-le régime de l’immatriculation foncière introduit par un décret du 30 avril 1900, suivi
du décret du 24 juillet 1906 abrogé et remplacé par le décret du 26 juillet 1932 portant
réorganisation du régime de la propriété foncière en AOF ;
19
-le régime de constatations des droits coutumiers institué par les décrets 55-580 du 20
mai 1955 et 56-704 du 10 juillet 1956, qui avaient abrogé et remplacé des textes antérieurs
datant de 1925 et 1933.
Malgré leur variété et les multiples efforts des pouvoirs coloniaux pour en imposer
l’emploi, les droits coloniaux étaient quasiment boudés par les indigènes qui se considéraient
comme les véritables propriétaires des terres de leurs ancêtres et ils n’éprouvaient nullement le
besoin de changer de statut.
A l’accession du Sénégal à l’indépendance, le législateur, tout en voulant rompre avec
le système foncier colonial sans renoncer au meilleur de la tradition ancestrale, a cherché à
réinventer de nouvelles règles et pratiques sociales ayant pour objet le sol et son utilisation.
Dans ce cadre, plusieurs textes législatifs et réglementaires ont été pris afin d’asseoir un système
foncier apte à promouvoir une utilisation rationnelle du sol, en conformité avec les plans de
développement économique et social.
Avec la grande réforme foncière et domaniale de 1964, la quasi-totalité du sol, 95%
environ a été érigée en domaine national par la loi 64-46 du 17 juin 1964. Aux termes de l’article
1er de cette loi, le domaine national est constitué de plein droit par toutes les terres non classées
dans le domaine public, non immatriculées et dont la propriété n’a pas été transcrite à la
conservation des hypothèques à la date d’entrée en vigueur de la législation.
Le Domaine National ainsi constitué englobe des terres variées, diversement occupées
et à vocations différentes que la loi a subdivisé en quatre catégories :
-les zones urbaines constituées par les terres situées dans le territoire des communes et
des groupements d’urbanisme prévus par la législation applicable en la matière. Ces zones
peuvent toutefois englober les terrains à vocation agricole ;
-les zones classées constituées par les zones à vocation forestière ou les zones de
protection ayant fait l’objet d’un classement dans les conditions prévues par la législation
particulière qui leur est applicable. ;
-la zone des terroirs qui correspond aux terres qui sont régulièrement exploitées pour
l’habitat rural, la culture ou l’élevage ;
-les zones pionnières qui correspondent aux autres terres (elles sont définies par décret
et généralement destinées à recevoir des programmes d’aménagement et de développement
rural).
L’administration des terres du domaine national est faite sous l’autorité de l’État, en
fonction de la catégorie dans laquelle elles sont classées.
La loi de 1964 a contribué à la simplification des modes de tenure en la purgeant, en
principe, de tous les droits coutumiers. Elle a créé une entité, le domaine national, divisée en
quatre catégories selon leur destination. Elle a également doté le Sénégal d’un régime foncier
dualiste dont l’un est basé sur le droit de propriété (ayant pour socle l’immatriculation foncière)
20
et l’autre exclusif du droit de propriété (basé sur la domanialité nationale). Aujourd’hui, seul
l’État, a la possibilité de requérir l’immatriculation d’un terrain du domaine national à son nom.
En milieu rural, les zones des terroirs sont administrées par des organes décentralisés
que sont les conseils ruraux, organes délibérants des communautés rurales devenues communes
depuis la réforme de 201310.
L’affectation d’une terre du domaine national est soumise, outre la demande écrite de
l’intéressé, à deux conditions majeures11:
être membre (s) de la communauté rurale (groupés ou non en association ou en
coopérative) ;
avoir la capacité d’assurer, directement ou avec l’aide de sa famille, la mise en valeur
des terres conformément au programme établi par le conseil.
Les affectations opérées par les conseils ruraux sont consenties pour une durée
indéterminée. Elles ne confèrent qu’un droit d’usage et elles ne peuvent faire l’objet d’aucune
transaction (vente, location …).
Les conseils ruraux ne peuvent procéder à la désaffectation de tout ou partie d’une terre affectée
que dans des conditions bien définies prévues par la loi à savoir :
à la demande de l’affectataire ou à la dissolution de l’association affectataire ;
au décès de l’affectataire, dans ce cas les héritiers obtiennent l’affectation à leur profit,
dans la limite de leur capacité de mise en valeur et sous réserve d’une part, qu’il ne s’en
suive des parcelles trop petites pour une exploitation rentable, et qu’ils en fassent la
demande dans un délai de trois mois ;
pour insuffisance de mise en valeur, manque d’entretien des terres affectées, et cela, un
an après une mise en demeure restée sans effet ;
si l’affectataire cesse d’exploiter personnellement ou avec l’aide de sa famille ;
pour cause d’utilité publique, lorsque l’État immatricule à son nom, des terres des
terroirs initialement affectées ;
pour des motifs d’intérêt général, décidés par le conseil rural, (réaménagement de
l’espace, établissement de chemin de bétail, travaux hydrauliques, révision des
conditions générales d’affectation suite à l’évolution des conditions démographiques ou
culturales, etc.).
Dans les deux derniers cas, les intéressés doivent être indemnisés. Ils doivent bénéficier de
l’affectation d’une nouvelle parcelle équivalente à l’ancienne. Et si la parcelle désaffectée a été
réaffectée, le nouvel affectataire est tenu de leur verser, une indemnité égale à la valeur des
constructions et des récoltes pendantes estimée au jour de la nouvelle affectation.
10« La communauté rurale est constituée par un certain nombre de villages appartenant au même terroir, unis par
une solidarité résultant notamment du voisinage, possédant des intérêts communs et capables de trouver les
ressources nécessaires à leur développement. L’affectation ou la désaffectation sont les principaux modes de
gestion des terres du domaine national. Ces communautés rurales sont devenues des COMMUNES en décembre
2013.
11Article 3 du décret n° 72-1288 du 27 octobre 1972 portant application du domaine national.
21
I.2. Les pratiques foncières
L’application de la loi sur le domaine national rencontre beaucoup de difficultés et
soulève de nombreux problèmes en milieu rural. On notera tout d’abord, la réticence à son
application de la part des tenants du pouvoir traditionnel et des anciens maîtres des terres. Par
ailleurs, les modalités de mise en œuvre de la loi n’ont jamais été définies de façon précise et
applicable. Ainsi, aucune réglementation claire n’est venue encadrer l’exercice par les conseils
ruraux de ses pouvoirs d’affectation et désaffectation. Les deux préalables majeurs à
l’affectation font l’objet de controverses et soulèvent aujourd’hui des questions importantes
suscitant même des débats passionnés.
La condition requise d’être membre de la communauté fait l’objet d’interprétations diverses
selon les conseils ruraux. Cette disposition est, par ailleurs, contestée par ceux qui estiment
qu’elle interdit à un sénégalais l’accès au domaine national dans certaines portions du territoire.
Elle est, en revanche, légitimée par ceux qui souhaitent une protection des habitants des
communautés rurales contre l’accaparement des terres de leur terroir. D’autres, enfin, estiment
qu’elle bloque l’accueil d’investisseurs étrangers dans le développement rural. De plus, la
notion de mise en valeur est restée imprécise et n’a été définie nulle part par arrêté préfectoral
comme le prévoyait la loi. Cette lacune fait qu’elle est interprétée diversement par les conseils
ruraux, conduisant à refuser l’affectation de terres destinées à l’élevage sous prétexte qu’il ne
s’agit pas d’une mise en valeur. Faute d’avoir été définie, elle rend quasiment impossible une
désaffectation des terres pour une insuffisance constatée de mise en valeur. Enfin, dans chaque
communauté rurale devenue commune, l’affectation ou la désaffectation de terres devrait être
inscrite dans un registre foncier tenu en double par le maire et le représentant de l’Etat et signé
par toute personne concernée par une affectation ou une désaffectation.
Il est cependant extrêmement rare de trouver des cas où ces registres sont institués, alors
que seule l’inscription dans ces derniers a valeur de preuve en matière de droit d’usage. Cette
situation conduit à de nombreux cas de litiges fonciers résultant de contestations d’affectations
par des tiers ou d’une double attribution d’une même parcelle par les conseils ruraux.
Les collectivités locales détentrices de la compétence d’affectation et de désaffectation
des terres du domaine national tentent, tant bien que mal, de se conformer à la règlementation
sous le contrôle du représentant de l’Etat. Il arrive très souvent que ces collectivités locales,
contraintes par des pesanteurs sociologiques, voire même politiques, contournent ou détournent
les textes et procédures prévus à travers des violations de la législation foncière. Ces pratiques
sont juridiquement illégales en ce sens qu’elles portent atteinte à la légalité interne et externe
des actes juridiques (les délibérations c’est-à-dire des actes administratifs locaux pris les
conseils des collectivités locales).
En outre, nous assistons à l’émergence de modes de faire valoir en contradiction avec la
loi sur le domaine national: il s’agit des locataires des métayers (saisonniers) ou des
emprunteurs qui accèdent à la terre par le biais de formes de transactions ou de faire valoir.
C’est ainsi que nous notons des pratiques de prêt au niveau des périmètres gérés par les OP,
consistant pour les attributaires, avec l’autorisation de son groupement, à céder temporairement
sa parcelle à un tiers, pour des raisons d’indisponibilité ou d’incapacité à la mettre en valeur.
22
L’emprunteur, en plus du loyer, est chargé d’acquitter les redevances dues par l’attributaire,
ses cotisations et aussi et surtout le remboursement des prêts contractés.
I.3. La place de la femme dans le foncier et l’usage pratiqué par les groupes
vulnérables
Au Sénégal le droit de propriété a une valeur constitutionnelle. Il est consacré par l’article 8
de la constitution : « La République du Sénégal garantit… le droit de propriété. » Cette
disposition est renforcée par l’article 67 : « La loi fixe les principes fondamentaux… du régime
de la propriété. » Cependant, cette disposition resterait lettre morte en matière d’affirmation de
l’égalité Homme/Femmes dans le domaine foncier s’il n’était complété par l’article 15 qui
dispose que : « Le droit de propriété est garanti par la présente constitution. Il ne peut y être
porté atteinte que dans le cas de nécessité publique légalement constatée, sous réserve d’une
juste et préalable indemnité. L’homme et la femme ont également le droit d’accéder à la
possession et à la propriété de la terre dans les conditions déterminées par la loi. » Cet article
constitue donc la lame de fond de la prise en compte du phénomène genre en matière foncière
en donnant à cette cause valeur constitutionnelle.
À côté de la constitution, il y a la loi n° 2010-11 du 28 mai 2010 instituant la parité absolue
Homme-Femme dont l’article 1 dispose : « La parité absolue homme femme est instituée au
Sénégal ». Cependant, même si cette dernière se limite au domaine de la représentativité au
niveau des institutions, elle constitue, à long terme, un moyen d’effectivité de l’autonomisation
des femmes dans tous les domaines.
En dehors de ces lois, il existe beaucoup de textes législatifs et réglementaires qui
interviennent en matière foncière même s’ils ne mentionnent pas de manière spécifique
l’approche genre, il convient de signaler qu’en vertu des dispositions de la constitution
précitées, ils s’appliquent de manière égale aussi bien aux hommes qu’aux femmes. À titre
d’illustration :
La loi n° 64-46 du 17 juin 1964 relative au Domaine national
Le décret n° 72-1288 du 27 octobre 1972 relatif aux conditions d’affectation et de
désaffectation des terres du domaine national comprises dans les communautés
rurales, modifié par les décrets n° 80-1051 du 14 octobre 1980 et 86-445 du 10 avril
1986.
La loi n° 96-07 du 22 mars 1996 portant transfert de compétences aux régions, aux
communes et aux communautés rurales.
Le décret n° 96-1130 du 27 décembre 1996 portant application de la loi de transfert
de compétences aux régions, aux communes et aux communautés rurales en matière
de gestion et d’utilisation du domaine privé de l’État, du domaine public et du
domaine national.
La loi n° 2004-16 du 4 juin 2004 portant loi d’orientation agro-sylvo-pastorale
Le Plan d’action foncier du Sénégal. Synergies Consulting / Ministère de
l’Agriculture, Unité de Politique Agricole. Octobre 1996.
La Nouvelle Orientation de la Politique Agricole. Plan REVA, retour vers
l’agriculture, juillet 2006.
Le Code de l’environnement, le Code forestier et le Code de l’eau
23
L’arrêté primatorial de 2007, portant charte du domaine irrigué de la vallée du
Fleuve Sénégal (CDI)
Les femmes rurales sont victimes d’une grande vulnérabilité foncière, à cause de
facteurs principaux parmi lesquels nous avons la prééminence de fait des régimes fonciers
coutumiers sur le droit moderne et les pesanteurs socioculturelles. En effet, la quasi-totalité des
femmes n’a pas accès aux droits fonciers formels. Cette exclusion fragilise la capacité des
femmes à investir dans l’exploitation de leurs terres. Les femmes, surtout en milieu rural, sont
lésées dans le processus d’affectation des terres, au sein des exploitations familiales. Pour
l’essentiel, elles accèdent au foncier par des legs ou de manière collective par le biais des
regroupements féminins qui sont généralement affectataires de superficies réduites par les
conseils ruraux.
Théoriquement, la loi sur le domaine national n'exclut pas les femmes de la transmission
des droits d'affectation aux ayants droits. En réalité, elle entérine les discriminations à l’égard
des femmes du fait de son adossement à la tenure coutumière qui offre de façon privilégiée
l’accès à la terre aux membres de la communauté rurale, dans un contexte où les conseils ruraux
sont composés, pour l’essentiel, des propriétaires coutumiers et/ou de leurs alliés.
La femme ne devenant chef de ménage qu'accidentellement (essentiellement en cas de
veuvage), c’est l’homme qui contrôle la force démographique familiale qui est mobilisée dans
les exploitations agricoles. Par conséquent, c’est l’homme qui détient la capacité de mise en
valeur qui est un critère déterminant dans l’accès au foncier dans le cadre de la loi sur le
domaine national.
A la faiblesse du statut de la femme, s’ajoute la méconnaissance par la grande majorité
d’entre elles, des lois qui pourraient leur permettre de faire valoir leurs droits. Même
lorsqu’elles connaissent la législation, elles n’osent pas remettre en cause les règles sociales, en
particulier les rapports entre hommes et femmes.
Les femmes rurales accèdent à la terre de façon indirecte. Cet accès résulte d’une
autorisation temporaire de cultiver des parcelles. Toute femme qui se marie et rejoint le
domicile de son époux reçoit une parcelle. Lorsque la famille du mari ne dispose pas de
suffisamment de terre, elle entreprend des démarches pour bénéficier d’un prêt de terre qu’elle
alloue par la suite à la nouvelle mariée. En cas de divorce, la femme qui revient au domicile de
ses parents peut se faire attribuer une parcelle.
Les résultats de l’étude réalisée par ENDA/PRONAT en 2011 montrent clairement que
les femmes n’ont pas un accès facile au foncier dans plusieurs régions du pays12.
12Sur 100 femmes interrogées dans la zone des Niayes, 42 femmes déclarent posséder des terres ; Sur 100 femmes
de la zone de la vallée du fleuve Sénégal, 23 femmes possèdent des terres. Sur 100 femmes de la zone de
Tambacounda, 4 femmes possèdent des terres.
24
Les femmes sont victimes des dispositions coutumières en général et des règles
successorales en particulier13.
Ce sont les femmes organisées en association et/ou présentes dans les fédérations
paysannes qui semblent avoir plus de facilités que celles qui n’appartiennent pas à des cadres
organisationnels. Ainsi, sur 100 femmes qui sont membres des organisations et associations
communautaires de base, 27 possèdent individuellement des terres, contre 73 qui n’en
possèdent pas. Si l’on considère 100 femmes qui ne sont pas membres d’une structure
organisationnelle, 22 possèdent individuellement des terres, contre 78 qui n’en possèdent pas14.
Au total, c’est par le biais des groupements féminins et plus récemment, des
groupements d’intérêt économiques (GIE), que les femmes obtiennent des droits formels sur la
terre. En effet, dans la plupart des communautés rurales du pays, les élus affectent aux
groupements féminins des terres qu’elles aménagent généralement en petits périmètres irrigués
ou en jardins maraîchers et fruitiers. Seulement, ces affectations ne tiennent aucunement compte
du nombre de membres de ces groupements. On constate que les parcelles affectées aux femmes
sont si réduites qu’en cas de partage, chaque membre se retrouve avec 10 à 50 m², soit une
superficie dont les résultats économiques insignifiants les maintiennent dans une situation de
dépendance vis-à-vis des hommes.
Les problèmes ne se limitent pas seulement à l’accès au foncier, les groupes vulnérables
éprouvent beaucoup de difficultés dans le cadre de l’exploitation et la mise en valeur des
parcelles du fait de difficultés pour le financement des intrants agricoles et des équipements.
En réalité, il existe d’autres usages pratiqués par les groupes vulnérables, particulièrement
dans la vallée du fleuve Sénégal :
- Un de ces usages est dénommé rem pethiene c'est-à-dire que le propriétaire terrien prête
la terre à ceux ou celles qui formulent la demande mais en retour ils se partagent à part égale
les fruits de la récolte.
- L’autre pratique est la Xaakat c’est-à-dire l’exploitant ou l’exploitante donne 10% de la
récolte au propriétaire de la terre.
Ces pratiques appliquées aux femmes, aux castes et à des hommes et femmes exogènes au
milieu sont très aléatoires et sont sources de conflits. Aussi, elles n’assurent pas toutes les
garanties pour posséder la parcelle quelle que soit la durée de son exploitation. L’exemple des
femmes du groupement de GUIA, village situé dans la zone de PODOR, qui sont en conflit
avec le propriétaire de la parcelle qu’elles exploitaient depuis plusieurs années et reprise par ce
dernier sans raison, est révélateur15.
13Une femme ne peut pas hériter des terres laissées par ses parents. Ces terres reviennent ses frères. On pense que
la femme est appelée à se marier et par conséquent à rejoindre une autre famille. C’est pour cette raison qu’elle ne
peut avoir des terres dans sa famille d’origine. C’est très mal vu par la communauté qu’une femme réclame sa part
d’héritage en ce qui concerne la terre ou bien qu’elle en vienne à se disputer avec des hommes pour avoir des
terres. En revanche, si elle veut cultiver, elle peut demander une parcelle aux hommes. 14Etudes réalisées par ENDA/PRONAT en 2011 15 Rapport de MCA sur les outils fonciers dans la vallée du fleuve SENEGAL 2012.
25
Les jeunes garçons comme les jeunes filles s’investissent très tôt dans les travaux agricoles
dans la famille. Ils sont sous l’autorité des parents et n’ont pas droit à la terre16. Par contre, le
garçon contrairement à la fille, peut suite au décès du père de famille, cogérer le foncier avec
sa mère jusqu’à l’âge adulte avant de prendre la responsabilité de gérer seul.
Au niveau communautaire, les jeunes filles et garçons organisés au niveau associatif
introduisent des demandes auprès des autorités locales qui les acceptent grâce à la caution
solidaire des membres.
Par ailleurs, si la loi donne plein pouvoir au conseil dans l’affectation des terres, presque
toutes les collectivités de la vallée exigent d’abord l’autorisation ou l’aval des autorités
coutumières avant toute affectation17.
Enfin, l’affectation peut être faite au profit de villages et de familles en marge de la loi sur le
domaine national18.
I.4. Le pastoralisme, le maillon faible dans la répartition des terres
Les zones à vocation sylvo-pastorale (forêts classées, aires protégées, réserves
pastorales etc.) sont les premières victimes de l’acquisition de terres par de nouveaux
investisseurs. Les communautés pastorales sont de plus en plus vulnérables, du fait de cette
tendance lourde entrainant notamment une diminution de l’accès aux pâturages. En guise de
réponse aux effets de ce phénomène évolutif, les nouvelles autorités n’ont proposé que la
sédentarisation des éleveurs et de leurs troupeaux avec la promotion des cultures fourragères.
Au Sénégal, le pastoralisme n’a jusqu’à très récemment pas fait l’objet d’une attention
juridique soutenue, comparée à d’autres secteurs productifs comme l’agriculture et la pêche.
Ce traitement minimal s’explique notamment l’héritage colonial et le faible investissement des
autorités publiques. Les différentes administrations ont relégué les activités pastorales au rang
de composante mineure de l’agriculture. Il n’existe pas de politique pastorale spécifique au
Sénégal, en dehors de la récente élaboration d’un projet de code pastoral. La législation relative
aux ressources pastorales se réduit jusqu'à présent à un texte relativement ancien : le décret 80-
268 du 10 mars 1980 portant organisation des parcours. Ce décret définit quatre types de
pâturages : les pâturages naturels, les jachères, les pâturages artificiels et les résidus de récolte.
Aussi, il convient de souligner que ce décret est trop focalisé sur le règlement des conflits entre
éleveurs et agriculteurs et n’accorde pas suffisamment d’attention à certaines questions
essentielles relatives à la préservation des droits d’usage pastoraux (mobilité des animaux et
accès aux ressources naturelles).
17 Ceci a, d’ailleurs, donné naissance à un adage Pulaar, très répandu dans le Ngalenka, « so neddo na niaago, yo
niaagoko diéyi ». Ce qui signifie littéralement que si quelqu’un demande une affectation au Conseil rural, il doit
le faire sur une terre qui lui appartient. Cela sous-entend que l’affectation ne peut se faire qu’avec l’autorisation
expresse du propriétaire coutumier traditionnel.
18 Eod. loc
26
Des outils politiques et juridiques développés entre-temps n’abordent pas la question
des droits pastoraux sur un mode minimaliste19.
I.5. Les principaux acteurs impliqués dans le foncier
Dans la mesure où le foncier est le support de la quasi-totalité des activités économiques
et environnementales qui sont exercées en milieu rural, sa gestion fait intervenir une pluralité
d’acteurs et d’institutions.
En dehors des services de l’Etat et des collectivités locales, d’autres acteurs, notamment
des ONG et des agences de l’Etat, interviennent dans la gestion foncière de façon plus ou moins
indirecte.
Parmi ces acteurs, nous avons:
- La Présidence de la République à travers l’Agence nationale chargée de la promotion de
l’investissement et des grands travaux (APIX) et la CNRF ;
- Le Ministère de l’économie et des finances avec la Direction générale des impôts et domaines;
- Le Ministère de l’agriculture et de l’équipement rural avec les Directions de l’agriculture, de
l’analyse, de la prévision et des statistiques agricoles et l’Agence nationale du plan de retour
vers l’agriculture ;
- Le Ministère de l’aménagement du territoire et des collectivités locales à travers les Directions
des collectivités locales, des stratégies de développement territorial et la Direction de l’appui
au développement local ;
- Le Ministère de l’élevage avec la Direction de l’élevage ;
- Le Ministère de l’hydraulique avec la Direction de la Gestion de Planification des Ressources
en Eau ;
- Le Ministère de l’énergie et des mines à travers la Direction des biocarburants et de la
biomasse et la Direction des mines et de la géologie ;
- Le Ministère de l’écologie et de la protection de la nature à travers la Direction des parcs
nationaux, la Direction des eaux, forêts et chasses et de la conservation des sols et Direction
des aires marines communautaires protégées ;
- Le cadre de réflexion et d’action sur le foncier au Sénégal(CRAFS) ;
- Les organisations de la société civile.
19La Loi d’orientation agro-sylvo-pastorale qui a été approuvée en 2004 n’a fait que reconnaître le pastoralisme
comme «mode de mise en valeur de l’espace rural et des ressources naturelles». Aussi, le document qui a été
élaboré par la Commission Nationale de Réforme du Droit à la Terre (CNRDT) en 2008 s'est intéressé
exclusivement au foncier agricole.
27
I.6. La réforme foncière en cours
L’Etat du Sénégal a clairement exprimé sa position en estimant que la réforme foncière
constitue un préalable nécessaire pour la réussite de l’agriculture. En effet, le principal enjeu de
la réforme est de créer les conditions d’une gestion concertée des ressources naturelles dont la
terre qui garantit une paix sociale et l’équité. Conscient de cet enjeu et face à l’inadéquation du
corpus juridique actuel pour prendre en charge les défis, l’Etat du Sénégal cherche depuis une
vingtaine d’années à réformer le foncier. Déjà, en 1996, l’Etat avait élaboré le plan d’action
foncier qui retenait trois scénarii: le maintien du statut quo, la libéralisation ou privatisation des
terres et l’option mixte. Les recommandations de ce plan n’ont pas été mises en œuvre faute de
consensus entre les différents acteurs. Le processus de réforme sera repris dans le cadre de la
préparation de la loi d’orientation Agro Sylvo-pastorale adoptée en 2004. Cette loi avait
annoncé une réforme foncière en 2006 qui n’a pas pu se réaliser. En 2012, une Commission de
Réforme Foncière (CNRF) a été mise en place traduisant ainsi la volonté ferme du
gouvernement de réformer le foncier.
D’emblée, il faut signaler que le processus de réforme bute sur des points de désaccords
persistants.
Tout d’abord, la CNRF propose l’immatriculation des terres et identifie deux
possibilités avec des variantes : immatriculation au nom de l’Etat (rétrocession en pleine
propriété aux communes et baux pour les usagers ou bail emphytéotique pour les communes et
sous-bail pour les investisseurs) ou immatriculation au nom des collectivités territoriales. Le
processus suit son cours et le choix définitif n’est pas encore validé mais, il faut signaler que la
tendance est celle de l’immatriculation des terres au nom de l’Etat, baux emphytéotiques aux
collectivités territoriales et sous-baux aux usagers.
Ensuite, face à cette situation, nous avons noté une forte mobilisation de la société civile,
des centres de recherche), ainsi que le patronat qui ont entamé des débats, des recherches et des
activités afin de proposer des orientations d’une réforme foncière.
Parallèlement à cette mobilisation des acteurs, la sensibilité des questions foncières et
leur imbrication incontestée sur tous les pans des politiques économiques et sociales ont
redonné un regain d’intérêt pour les partenaires financiers. En attestent tous les projets,
programmes et appuis financiers des partenaires (Banque Mondiale, MCC, Coopération
française, etc.) pour faire avancer le processus de réforme foncière.
Enfin, nous notons des positions divergentes de la part des différents acteurs. Ainsi, pour
le Patronat sénégalais et l’Union des Notaires du Sénégal, l’immatriculation des terres
constitue la solution idéale, tandis que pour la société civile regroupée autour du Cadre de
Réflexion et d’Action sur le Foncier (CRAFS), il faut rejeter toute immatriculation généralisée
des terres et opter pour le maintien de l’esprit de la loi 64-46 relative au domaine national avec
quelques réaménagements.
Il ressort de l’analyse :
- un consensus sur la nécessité de réformer le foncier
- mais aussi des divergences notoires sur les options à retenir.
Devant cette situation, la prudence s’impose et nécessite du temps pour permettre aux différents
acteurs d’harmoniser leurs positions en s’accordant principalement sur les priorités nationales
28
en matière de sécurité alimentaire, de paix sociale, de création d’emplois des jeunes tout en
préservation des ressources naturelles.
II. L’état des lieux du système foncier malien
L’économie du Mali repose essentiellement sur le secteur rural (agriculture, élevage,
foresterie et pêche) qui occupe plus de 80% de la population active et contribue en moyenne
pour 40 à 45% au PIB avec un taux de croissance moyen de 3,6% par an20.
Ce pays recèle de grandes potentialités agro-sylvo-pastorales, forestières et halieutiques.
Pour ce qui concerne la production, le potentiel des espaces physiques est globalement estimé
à 46, 6 millions d’hectares, dont 12,2 millions d’ha de terres Agricoles, 30 millions d’ha de
pâturage, 3,3 millions de réserve de faune, 1,1 million de réserve forestière. La superficie des
zones cultivables et inondables est estimée à 2,2 millions d’hectares21.
En plus, le Mali a des ressources importantes en eau avec 2.600 km de fleuve, une
grande diversité biologique, des ressources forestières et fauniques, et un cheptel abondant et
diversifié (7,1 millions de bovins, 19 millions d’ovins/caprins, 0,6 millions de camelins, 25
millions de volailles).
Selon une étude réalisée en 2006, le pays compte environ 600.000 exploitations
Agricoles dont la quasi-totalité est constituée des exploitations agricoles familiales (Ministère
de l’Agriculture, 2006). Le rapport 2011 du Ministère de l’Agriculture estime à environ 900.000
le nombre d’exploitations familiales toutes catégories confondues.
La gestion foncière est au cœur de tous les enjeux en milieu rural. La pression sur les
terres constitue une caractéristique majeure des nouvelles dynamiques foncières et demeure la
source principale de la recrudescence des conflits fonciers.
II.I. La législation actuelle en matière foncière
Tout le système domanial et foncier repose sur l’ordonnance n° 00-27/P-RM du 22 mars
2000, portant Code domanial et foncier, modifiée par la loi n° 02-008 du 12 février 2002,
portant modification du Code domanial et foncier. Le Code Domanial et Foncier (CDF) qui est
le principal texte en la matière, fait de la domanialité un principe fondamental de la gestion
foncière, principe que l’on retrouve aussi bien dans les textes législatifs et réglementaires
relatifs à la gestion de toutes les ressources naturelles que dans ceux relatifs à la
décentralisation.
Le principe de domanialité, qui fonde la prééminence de l’Etat dans la gestion foncière,
est articulé autour de l’institution d’un domaine national, ainsi que d’un domaine public et privé
de l’Etat et des collectivités territoriales.
20 Voir le rapport officiel sur la politique foncière agricole du mali, Ministère du développement rural, avril 2013. 21 Eod.loc.
29
Le domaine national du Mali englobe l’espace aérien, le sol et le sous-sol du territoire
national. Il comprend les domaines publics et privés de l’Etat et des collectivités territoriales,
ainsi que le patrimoine foncier des autres personnes, physiques ou morales.
Le domaine public immobilier est constitué de l’ensemble des biens immobiliers classés
ou délimités affectés ou non à l’usage du public22, et comprend le domaine naturel et le domaine
artificiel23. Le domaine public naturel se compose de l’espace aérien, des cours d’eau, des
nappes d’eau souterraines. La proclamation de la domanialité publique des ressources naturelles
vise, en principe, à permettre à l’Etat d’avoir la main mise sur ces ressources communes et
d’éviter leur accaparement par un individu ou un groupe d’individus.
A cet effet, le domaine public est inaliénable et imprescriptible. L’Etat, à travers les lois
et règlements, détermine les modalités d’occupation et d’usage du domaine public. Dans cette
logique, tous les textes de gestion des ressources naturelles précisent les modalités de
participation des populations riveraines à la gestion des ressources du domaine public et de
concession à des structures privées.
Quant au domaine privé de l’État, il englobe non seulement les terres immatriculées en
son nom, mais aussi toutes les terres non immatriculées, y compris celles dites vacantes et sans
maîtres et les droits coutumiers.
Tout en confortant la toute-puissance de l’Etat en matière de droits fonciers, le CDF, à
l’instar de la législation coloniale, confirme la possibilité d’appropriation privative des terres
du domaine privé de l’Etat, à la suite d’une procédure d’immatriculation.
Si à travers les dispositions précitées, le CDF confirme le principe de domanialité et
conforte la logique capitaliste de la propriété foncière, il y ouvre cependant une brèche en faveur
du monde rural en renforçant les dispositions relatives aux droits coutumiers. En effet, l’article
43 du CDF, non seulement confirme les droits coutumiers exercés collectivement ou
individuellement sur les terres non immatriculées, mais aussi, il précise que nul individu, nulle
collectivité, ne peut être contraint de céder ses droits si ce n’est pour cause d’utilité publique et
moyennant une juste et préalable indemnisation.
Ainsi, les droits coutumiers peuvent, à la suite d’une enquête publique et contradictoire, faire
l’objet d’un titre opposable aux tiers et les terrains du domaine privé immobilier de l’Etat
peuvent être attribués, après immatriculation préalable, selon le mode de cession, location ou
affectation. A ces éléments s’ajoutent l’article 48 qui affirment la reconnaissance des
conventions coutumières sur les terres non immatriculées.
II.2. Les droits coutumiers dans le Code domanial et foncier
22Voir l’article 5 CDF. 23Voir l’Article 6 CDF
30
Le Code Domanial et foncier de 2000 consacre six articles relatifs aux droits fonciers
coutumiers. Ces articles abordent la confirmation et la constatation des droits fonciers
coutumiers, la purge des droits coutumiers et les conventions coutumières. Ainsi, le Code
domanial et foncier reconnaît et confirme les droits fonciers coutumiers, qu’ils soient exercés
collectivement ou individuellement, et prévoit même leur constatation à la suite d’une enquête
publique et contradictoire qui donne lieu à la délivrance d’un titre opposable aux tiers24. La
constatation des droits se fait selon une procédure déterminée et devant une commission de
conciliation.
Contrairement au Sénégal, on constate qu’il y a une volonté de l’Etat malien de protéger
les droits fonciers coutumiers25. Il apparait clairement une volonté de protéger les terres
constituant des patrimoines collectifs en vue de contourner les éventuels conflits fonciers.
Il s’y ajoute que les dispositions sur les droits coutumiers tendent également à assurer une
certaine équité, en protégeant les ruraux contre les abus éventuels des chefs coutumiers. Ainsi,
les chefs coutumiers qui règlent, selon la coutume, l’utilisation desdites terres par les familles
ou les individus ne peuvent en aucun cas se prévaloir de leurs fonctions pour revendiquer
d’autres droits sur le sol que ceux résultant de leur exploitation personnelle en conformité avec
la coutume.
Aux termes de l’article 133 du CDF, lorsque l’Etat veut, pour une raison d’intérêt
général ou d’utilité publique, disposer des terrains sur lesquels s’exercent des droits coutumiers,
ceux-ci sont purgés par un arrêté du ministre chargé des Domaines. Toutefois, il est prévu une
indemnisation, à laquelle ont droit les détenteurs des droits coutumiers portant sur les
constructions, aménagements à caractère immobilier et plantations.
Aussi, les conventions conclues, entre individus ou collectivités selon les règles et les formes
coutumières sur les terres non immatriculées et droits fonciers, peuvent être constatées par un
écrit. Toutefois, la portée de ces innovations législatives se trouve limitée par des obstacles
divers.
II.3. Les obstacles à la sécurité foncière des producteurs ruraux
D’une manière générale, la législation nationale qui régit la gestion foncière est
inefficace. Les lois s’inspirent plus de la tradition juridique française que des systèmes de tenure
coutumiers. Le droit national et le droit coutumier sont régis par des principes différents et en
partie contradictoires.
24Voir les articles 43 et 44 du code domanial et foncier de 2002. 25En effet, l’article 45 dispose que les droits fonciers coutumiers individuels, lorsqu’ils comportent emprise
évidente et permanente sur le sol peuvent être transformés en droit de propriété au profit de leur titulaire, qui doit
requérir à cet effet l’immatriculation, ou concédés au profit d’un tiers ; ce dernier doit lui aussi requérir sans délai
l’immatriculation de l’immeuble. Quant aux autres droits (il faut comprendre par-là les droits collectifs), ils ne
peuvent, en vertu de l’article 46, être immatriculés et sont transférables à des individus ou à des collectivités qui
sont seuls susceptibles d’avoir les mêmes droits en vertu de la coutume et des conditions et limites qu’elle prévoit.
31
Ainsi, dans les zones rurales, deux systèmes d’autorité différents, le régime étatique et
le régime coutumier, revendiquent la légitimité.
En plaçant les terres sur lesquelles portent les droits coutumiers dans le domaine privé
de l’État, le CDF a fragilisé la sécurité foncière de la majorité des populations rurales, qui n’ont
guère de pouvoir de décision ou de gestion sur leurs propres terres26.
Les contradictions entre les principes du droit coutumier et ceux du droit étatique créent
des tensions latentes qui peuvent facilement exploser avec l’aiguisement des enjeux fonciers
liés à l’apparition dans l’arène locale des investissements à grande échelle.
Par ailleurs, l’efficacité de la législation nationale et des procédures étatiques est limitée
par de multiples facteurs, notamment les obstacles à l’accès des communautés rurales à la
justice, le caractère incomplet et inadapté de la législation et la lourdeur des procédures
administratives.
Dans le Mali rural, la concurrence pour l’accès aux terres est à l’origine de conflits entre
producteurs ruraux, notamment agriculteurs, éleveurs et pêcheurs.
Les utilisateurs fonciers et les autorités sont aux prises avec une législation foncière et
des pratiques administratives inefficaces et avec des droits coutumiers qui ne se sont pas adaptés
à une situation en pleine mutation.
Au Mali, la disponibilité de terres rurales constitue un débat avec des enjeux complexes.
On assiste à une concurrence féroce et parfois violente sur des terres de plus en plus dégradées27.
Cela précarise la situation de tous les producteurs ruraux mais particulièrement celle des
groupes ayant des droits fonciers souvent fragiles (migrants, femmes, jeunes et éleveurs)28.
Ainsi, les droits transférés aux termes de transactions traditionnelles, tels que des prêts
ou des dons, sont de plus en plus remis en cause. Les régimes fonciers coutumiers n’arrivent
pas à s’adapter à ces contextes changeants et les règles traditionnelles ne sont pas
nécessairement capables de résoudre les conflits et les questions foncières émergentes.
Enfin, les élus locaux ne gèrent pas toujours les questions foncières selon les règles
fixées. De ce fait, le fossé entre la législation et la façon dont les terres sont réellement gérées
sur le terrain s’élargit de jour en jour29.
26Le fait que le décret d’application requis pour réglementer la procédure d’enregistrement des droits coutumiers
n’existe pas fait qu’il est plus difficile pour les populations rurales d’avoir accès à une documentation formelle
pour leurs terres. 27 Sécuriser les droits fonciers au Mali : solutions locales à casse-tête national par IIED en juin 2014 28 Au fur et à mesure que la population augmente et que la compétition pour l’accès aux terres s’intensifie, les
conflits fonciers deviennent de plus en plus fréquents. 29La plupart des populations rurales ne connaissent rien aux règles et procédures officielles. Les autorités
maliennes reconnaissent la fragilité de leur cadre législatif et réglementaire pour l’aménagement et la gestion des
terres rurales et une nouvelle loi sur lesdites terres est actuellement à l’étude, en vue d’enrayer les
dysfonctionnements constatés.
32
II.4. La charte pastorale.
Le droit des ressources pastorales est consacré par la loi n° 01-004 du 27 février 2001, portant
Charte pastorale en République du Mali. Elle est composée de 68 articles. Cette Charte est un
ensemble de principes fondamentaux et de règles pour l’exercice des activités pastorales. A cet
égard, elle précise les droits essentiels des pasteurs en matière de mobilité des animaux, d’accès
aux ressources pastorales en même temps que leurs obligations pour la préservation de
l’environnement et le respect des biens d’autrui. En somme, la Charte pastorale vise la
protection et l’aménagement des espaces pastoraux à travers les schémas d’aménagement du
territoire, des projets et programmes de développement, qui doivent prévoir, préserver et
protéger les espaces pastoraux.
La mise en valeur pastorale confère aux pasteurs la reconnaissance, la protection et la garantie
des droits d’usage pastoraux sans transfert de la propriété du sol et des ressources concernées.
La perte d’un espace pastoral suite à une opération de développement se traduit par une
compensation sous forme d’affectation d’autres ressources pastorales. De plus, les pistes
pastorales sont protégées en tant que partie du domaine public de l’Etat ou de la collectivité
territoriale. A ce titre, les collectivités territoriales élaborent les règles de gestion et veillent à
l’application de la loi en rapport avec tous les usagers en particulier avec les organisations
pastorales. Celles-ci sont, en effet, des partenaires privilégiés des collectivités territoriales et
des services techniques dans la gestion des ressources pastorales et leur développement. Elles
participent à l’élaboration et la mise en œuvre de la politique nationale de l’élevage avec la
possibilité de formuler des recommandations.
Aussi, la Charte pastorale traite des questions essentielles comme la mobilité des animaux, les
droits d’accès, les déplacements et l’accès aux différentes ressources.
Pour la prise en compte de la gestion participative et décentralisée, cette Charte détermine les
rôles des collectivités territoriales, des organisations de pasteurs, et fixe les règles de
l’exploitation paisible des ressources pastorales et de la gestion locale des conflits liés aux
activités pastorales. L’adoption de la Charte pastorale et de son décret d’application représente
une avancée majeure en matière régulation des interactions agriculture/élevage. En effet, dans
le passé, en l’absence d’une législation pastorale spécifique les pasteurs étaient confrontés à
divers abus : obstruction des pistes pastorales, occupation des pâturages, accès aux résidus
agricoles selon le bon vouloir des agriculteurs, absence de dispositions précises sur les
aménagements pastoraux. Dans ce contexte, tout dégât de champ, même consécutif à des
violations de la part des agriculteurs était considéré comme résultant de la divagation des
animaux.
En définitive, la charte pastorale et son décret d’application ont apporté des réponses
juridiques essentielles. Ainsi, l’article 5 de la Charte dispose que les déplacements d'animaux
peuvent se faire à l'échelle locale, régionale ou sur toute l'étendue du territoire national, mais
en respectant en toute saison les aires protégées, les espaces classés ou mis en défens et la police
33
sanitaire des animaux. Dans cette mouvance et conformément à l’article 17, toute occupation,
entrave ou mise en exploitation d'une piste pastorale et tout empiétement quelconque sur celle-
ci sont strictement interdits30.
La cohabitation agriculture/élevage étant assez difficile du fait de la superposition des deux
activités sur les espaces agricoles, la Charte pastorale réglemente aussi l’accès auxdits espaces.
Elle définit les principes fondamentaux et les règles générales qui régissent l’exercice des
activités pastorales en République du Mali. Elle consacre et précise les droits essentiels des
pasteurs, notamment en matière de mobilité des animaux et d’accès aux ressources pastorales
et définit les principales obligations qui leur incombent dans l’exercice des activités pastorales,
notamment en ce qui concerne la préservation de l’environnement et le respect des biens
d’autrui.
Les ressources pastorales sont constituées notamment par l’eau, le pâturage et les terres salées,
nécessaires à l’alimentation des animaux. Sauf disposition législative contraire, la gestion des
ressources pastorales relève de la compétence des collectivités territoriales sur le territoire
desquelles elles se trouvent. Cette prérogative n’emporte pas la propriété de plein droit des
ressources gérées. Les collectivités territoriales doivent gérer les ressources pastorales avec la
participation des organisations de pasteurs et en concertation avec les autres utilisateurs des
ressources naturelles. L’exploitation de ces ressources doit être faite de manière durable, dans
le respect des droits reconnus aux différents utilisateurs de l’espace et conformément à la
législation relative à la protection de l’environnement et à la gestion des ressources naturelles.
Les pasteurs et les organisations des pasteurs doivent apporter leurs concours à la protection de
l’environnement et à la lutte contre la désertification. Ils doivent contribuer, en collaboration
avec les services techniques compétents et les autres utilisateurs, au maintien des écosystèmes
naturels, à leur fonctionnement équilibré et à la valorisation de leur potentiel productif.
Les déplacements d’animaux peuvent se faire à l’échelle locale régionale ou sur toute
l’étendue du territoire national tout en respectant en toute saison les aires protégées, espaces
classés ou mis en défense et la police sanitaire des animaux. Ils peuvent se faire également sur
le territoire des pays voisins, dans le respect des accords relatifs à la transhumance et sous
réserve des mesures particulières qui pourraient être prises par les États concernés. Le
déplacement des animaux se fait sur les pistes pastorales, locales et de transhumance, gérées
par les collectivités territoriales avec le concours des organisations de pasteurs. L’utilisation
des pistes pastorales constitue, à la fois, un droit et un devoir pour l’ensemble des pasteurs. Il
ne peut être dérogé à l’obligation d’emprunter les pistes pastorales pendant les périodes de
culture.
30Aussi, l’article 19 précise que les pasteurs ont le droit d'accéder librement aux gîtes d'étapes. Il est interdit
d'occuper ces derniers de manière à entraver la progression ou le séjour des pasteurs en déplacement. La Charte
pastorale fixe aussi l’obligation de surveillance des troupeaux par les pasteurs. L'utilisation des pistes pastorales
constitue, à la fois, un droit et un devoir pour l'ensemble des pasteurs (Article 18). Il ne peut être dérogé à
l'obligation de les emprunter pendant les périodes de culture.
34
Les collectivités territoriales, en collaboration avec les autorités traditionnelles
compétentes et les organisations d’agriculteurs établissent de manière concertée, chaque année
s’il y a lieu, le calendrier de la transhumance. Les animaux en transhumance internationale
doivent, pour entrer dans les pays d’accueil, pénétrer par les postes prévus à cet effet par les
accords bilatéraux et régionaux. L’information relative à ces postes d’entrée est donnée aux
pasteurs par les autorités administratives et les collectivités territoriales frontalières concernées.
L’Etat malien assure le suivi de la transhumance internationale, notamment par la
promotion de rencontres entre les autorités administratives et les collectivités territoriales
frontalières concernées.
Les espaces pastoraux relevant du domaine de l’état et des collectivités territoriales sont
constitués par : les pâturages herbacés et aériens, les bourgoutières communautaires, les terres
salées, les points d’eau, les gîtes d’étapes.
Après l’enlèvement des récoltes, les champs peuvent être ouverts au pâturage des animaux. Les
animaux de la collectivité territoriale concernée ont un droit d’accès prioritaire aux champs
récoltés. Les collectivités territoriales réglementent les conditions dans lesquelles s’exerce
l’accès non-prioritaire des animaux aux résidus des champs récoltés. L’accès aux ressources en
eau des rivières, fleuves, mares et lacs du domaine public, en vue de l’abreuvement des
animaux, est libre et ne donne lieu à la perception d’aucune taxe ou redevance. Les puits en
buse de ciment et les forages publics sont la propriété des collectivités territoriales sur le
territoire desquelles ils sont réalisés. Ils sont gérés par ces collectivités, en concertation et avec
la participation de l’ensemble des utilisateurs concernés. L’accès à ces puits à des fins
d’utilisation pastorale est ouvert à tous.
Toutefois les pasteurs résidant sur le territoire de la collectivité territoriale où le puits est situé
ont un droit d’accès prioritaire à celui-ci. L’accès aux forages est subordonné à l’autorisation
préalable du comité de gestion. Cet accès donne lieu à la perception d’une taxe ou d’une
redevance. Les collectivités territoriales, en collaboration avec les autres acteurs concernés par
la gestion des ressources naturelles, doivent contribuer à la prévention des conflits liés aux
activités pastorales. Ces conflits sont réglés par voie judiciaire. Toutefois, le recours aux
juridictions compétentes doit être précédé par l’arbitrage des instances focales de gestion
naturelles.
Toutefois, il convient de souligner que malgré ces dispositions pertinentes, la Charte
pastorale demeure peu appliquée. Les conflits récurrents entre agriculteurs et éleveurs
constituent toujours une des plus grandes préoccupations de la gestion foncière et des ressources
naturelles. Des problèmes subsistent encore, notamment en ce qui concerne la détermination
des pistes pastorales, l’utilisation des espaces agricoles après les récoltes par les animaux,
l’utilisation illégale des espaces pastoraux à des fins agricoles.
II.5. Les acteurs principaux impliqués dans le foncier
35
La gestion du foncier au mali n’est pas du seul ressort de l’Etat. A côté des services
techniques, on note la présence des structures coutumières, des collectivités locales, des
organisations de la société civile et des institutions privées.
Ainsi, plusieurs structures interviennent dans le foncier. Parmi celles-ci, nous avons :
- Les Ministères en charge de l’agriculture, de l’élevage et de la pêche.
- Le Ministère de l’administration territoriale et des Collectivités Locales.
- Le Ministère des domaines de l’Etat et des affaires foncières.
- Les Ministères en charge de l’environnement, de l’hydraulique.
- L’Assemblée permanente des chambres d’agricultures du Mali.
- L’Association des Organisations Professionnelles Paysannes.
- Les réseaux d'acteurs de la société civile.
-Les Assemblées Régionales, les Conseils de Cercle, les Conseils Communaux.
- La Direction Générale de l'Office du Niger qui gère le foncier au niveau de la zone
Office du Niger.
- Direction Nationale de l’Aménagement et Equipement Rural.
- Le Conseil Economique, Social et Culturel qui donne des avis actualisés sur les
perceptions de la population en lien avec les questions agricoles et participe à donner des avis
éclairés aux différents décideurs nationaux et locaux.
- Le Haut Conseil des Collectivités Territoriales qui participe à la mise en œuvre de la
politique foncière agricole en donnant des avis pertinents concernant les collectivités
territoriales sur la gestion du foncier agricole.
-Le secrétariat permanent de la loi d’orientation agricole qui assure la coordination
globale de la politique et assure une cohérence avec la LOA et ses dispositifs de mise en œuvre.
-L’observatoire National du foncier agricole composé de représentants de tous les
groupes d’acteurs du foncier agricole ;
- Les commissions foncières (villages et inter-villages, communes et inter-communes et
cercles) ;
II.6. La place des femmes dans le système foncier malien
Le Mali « proclame sa détermination à défendre les droits de la Femme31 » cette disposition
du préambule de la constitution malienne pose les jalons de l’affirmation des droits des femmes
dans tous les domaines y compris le foncier et le rejet de toute forme de discrimination liée au
sexe. Si ces préoccupations ne sont pas reprises de manière expresse dans le dispositif législatif
et réglementaire, leurs réclamations semblent légitimes dans la mesure où le silence encourage
31 Constitution de la République du Mali Adoptée par référendum du 12 janvier 1992 et promulguée par décret N° 92-073 P-CTSP du 25 février 1992.
36
à prêter le flanc, il va de sans dire que les pratiques discriminatoires à l’encontre des femmes
subsistent en marge de l’affirmation de ces principes. Au Mali tout le système domanial et
foncier aujourd’hui repose sur l’ordonnance n°00-27/P-RM du 22 mars 2000, portant code
domanial et foncier, modifié par la loi n° 02-008 du 12 février 2002, portant modification du
code domanial et foncier. Ce dispositif est en partie réinterprété dans ses principes et son
fondement par la loi 96_050 du 16 octobre 1996 portant loi d’orientation agricole. Ce dernier
texte peut être vu comme une bouée de sauvetage pour les femmes en ce qu’il institutionnalise
l’exploitation agricole familiale et l’entreprise agricole qui relance l’activité économique des
associations de femmes. En effet, dans son article 75, il met en place une politique foncière qui
a pour objet « (…) la sécurisation des exploitations et des exploitants agricoles, la promotion
des investissements publics et privés, l’accès équitable aux ressources foncières (…) ».
On note paradoxalement un déphasage entre le cadre juridique posé et les pratiques. En
effet, l’influence des modes de tenure coutumière sur l’accès des femmes au foncier ne peut
être bien appréhendée sans une connaissance préalable des principes et modes d’organisation
sociale qui les déterminent. L’organisation sociale est généralement fondée sur les principes de
parenté, de gérontocratie, de séniorité, d’autochtonie et de hiérarchisation des rapports de
genre au détriment des femmes. Au plan foncier, ces principes entraînent la précarisation des
droits des femmes, des jeunes et des allochtones qui constituent avec les pauvres les groupes
vulnérables. Mais ce constat doit être mis dans son contexte historique et économique.
Dans le droit coutumier malien, les femmes sont exclues de l’accès à la propriété
foncière, alors qu’elles participent largement à l’exploitation des terres. Dans les conflits
fonciers de plus en plus répandus, elles sont les principales lésées, avec des conséquences sur
la sécurité alimentaire des familles. La loi d’orientation agricole d’août 2006 a bien organisé
leur protection, suite à d’importantes concertations auxquelles elles ont participé. Il reste à
l’appliquer, alors que dans les mentalités le pouvoir reste largement dévolu aux hommes.
Les règles et procédures étatiques sont en principe au bénéfice de toute la population.
Elles sont fondées sur les principes d’égalité et de justice sociale et doivent en principe favoriser
l’accès des femmes à la terre. Cependant, leur impact est limité par un certain nombre de
facteurs relatifs, entre autres, aux difficultés d’accès des ruraux à la justice, au caractère
inachevé et controversé de la législation et aux lourdeurs bureaucratiques.
Les femmes représentent 52% de la population totale malienne dont 78% vivent en
milieu rural malien, et assurent plus de 70% de la production alimentaire. Elles participent
activement dans l’exploitation mais n’ont aucun contrôle de ressources.
La question foncière est devenue centrale au Mali, entraînant de nombreux conflits. Ces
conflits pour l’accès à la terre, qui font couler du sang chaque année, sont alimentés par le
manque de clarté de la réglementation en matière foncière. Selon les textes, toutes les terres
appartiennent à l’Etat, mais dans les pratiques et usages, elles sont gérées par le chef de village
et les chefs coutumiers. Ces derniers peuvent ainsi attribuer, prêter ou vendre une terre.
L’acquéreur ne dispose alors d’aucun titre de propriété, l’attribution définitive de la terre
demeurant une prérogative régalienne.
37
Les conflits liés à la terre portent souvent sur des questions de délimitation des parcelles
ou des terroirs villageois. Les relations entre cultivateurs, éleveurs et pêcheurs sont également
problématiques. Ils se partagent en effet les mêmes espaces, qu’ils utilisent à des saisons ou
pour des activités différentes. Lors des passages de transhumance par exemple, des conflits
peuvent éclater lorsque les pâturages traditionnels se retrouvent occupés par des cultures. Des
conflits apparaissent aussi à l’occasion des héritages, par exemple entre les Bozos, pêcheurs qui
exploitent l’eau, et les Peuls, qui occupent les pâturages. S’agissant d’espaces partagés, il
devient difficile de déterminer à qui appartient la terre, chacun se réclamant propriétaire d’un
espace qu’il utilise avec les siens depuis des générations.
A ces questions, la confusion des règles ne permet pas de répondre. Le débat autour des
textes et leur articulation avec les pratiques locales se retrouve ainsi au cœur des problématiques
foncières, avec deux types de droit coexistant : le droit coutumier et le droit public officiel. Face
à l’imprécision et l’informalité des règles coutumières, une plus grande sécurisation est
désormais souhaitée par les paysans, comportant entre autres : la reconnaissance formelle des
droits coutumiers, de leur possibilité de transmission et de transaction, la purge obligatoire en
cas d’établissement de titre foncier, la promotion des femmes, des jeunes et des hommes en
milieu rural.
L’influence des modes de tenure coutumière sur l’accès des femmes au foncier ne peut
être bien appréhendée sans une connaissance préalable des principes et modes d’organisation
sociale qui les déterminent. L’organisation sociale au Mali est généralement fondée sur les
principes de parenté, de gérontocratie, d’autochtonie et de hiérarchisation des rapports de genre
au détriment des femmes.
Au plan foncier, ces principes entraînent la précarisation des droits des femmes, des
jeunes et des allochtones qui constituent les groupes vulnérables. Mais, ce constat doit être mis
dans son contexte historique et économique32.
Lorsqu’une famille n’avait pas suffisamment de terres pour ses femmes, elle pouvait en
emprunter auprès de familles plus nanties. Par ailleurs, les femmes dans plusieurs zones avaient
un accès prioritaire aux bas-fonds, pour les cultures de contre-saison et du riz.
Face à l’incapacité des systèmes coutumiers à assurer aux femmes un accès plus
équitable à la terre et aux ressources naturelles, les règles et procédures officielles établies par
l’Etat apparaissent comme une alternative crédible.
Au Mali, la femme ne peut hériter de la terre. Les règles d’exploitation des ressources
sont traditionnellement établies par les hommes et ne favorisent pas la participation des femmes
32 En règle générale, les terres de culture sont la propriété du lignage mais avec le temps et la croissance
démographique, les familles à l’intérieur du même lignage se sont agrandies et les scissions sont intervenues.
Ainsi, dans beaucoup de cas, on a été amené à répartir les terres entre les nouvelles unités familiales. Les terres
familiales sont réparties entre les membres mâles de la famille, et retransmises de père en fils, les aînés étant
chargés de la gestion.
38
aux prises de décision au niveau communautaire et même au sein d’une exploitation donnée.
Ces règles considèrent souvent les femmes comme instables dans le ménage. Aussi, les terres
aménagées sont systématiquement attribuées aux hommes. En outre, la répartition traditionnelle
des activités oriente les femmes vers des tâches domestiques. Néanmoins, dans certains groupes
ethniques (comme les Bambara) les femmes ont constitué depuis longtemps une force de travail
majeure dans l’exploitation agricole familiale. Elles ont même accès aux rizières des bas-fonds,
difficiles à exploiter et désertés par les hommes.
Cependant, des changements sont intervenus durant ces dernières décennies. Ainsi, malgré les
règles et les représentations concernant la place de la femme dans la société, les grandes
sécheresses ont amené une évolution dans le rapport des femmes à la terre. Ces changements
ont conduit les femmes à poursuivre des stratégies foncières. Elles s’investissent principalement
dans les cultures maraîchères et rizicoles en groupement ou individuellement. Leur production
couvre une partie plus ou moins importante de la période de soudure.
III. L’état des lieux de la question foncière en Guinée
La Guinée est caractérisée par un climat tropical à deux saisons : une saison sèche et une
pluvieuse dont la durée varie selon les régions. La pluviométrie varie de 4 000 mm (Basse
Guinée) à 1 300 mm (Haute Guinée); les précipitations culminent partout en juillet et août. Les
variations de la pluviométrie imposent souvent des contraintes à l’agriculture (arrêt des pluies en
pleine saison de croissance des végétaux, retard de la saison pluvieuse, pluies abondantes et
passagères).
La Guinée est caractérisée par une hétérogénéité des sols avec un réseau hydrographique dense.
Les nombreux fleuves et cours d’eau qui y naissent arrosent tous les pays voisins et font de la
Guinée le château d’eau de la sous-région. Aujourd’hui malheureusement ce château d’eau est
menacé par l’ampleur de la sécheresse qui est la conséquence néfaste des actions anthropiques et
des phénomènes naturelles de diverses origines.
Le potentiel hydro-énergétique ajouté aux nombreuses richesses du sous-sol (bauxite, or,
diamant, uranium, fer, cobalt etc.), font de la Guinée un des pays les plus potentiellement
prédisposés au développement économique en Afrique de l’Ouest. La grande diversité des
paysages résultant de la grande variété des reliefs contribue à la création de nombreux
microclimats locaux avec leurs écosystèmes propres.
Sur le plan de la végétation, le pays a six grands domaines géographiques qui sont : le domaine
de la mangrove, le domaine de la forêt sèche, le domaine de la savane, le domaine de la forêt
dense humide, le domaine des montagnes, les domaines agricoles.
La Guinée est subdivisée sur le plan écologique en quatre Régions naturelles bien distinctes qui
sont :
La basse guinée ou guinée maritime
39
Elle couvre 15% de la surface totale de la Guinée (36 200 km2) et comprend une zone côtière
marécageuse derrière laquelle s’étend une plaine s’élevant lentement jusqu’au pied des collines
du Fouta Djallon. La pluviométrie annuelle varie entre 2 000 et 4 000 mm. La capitale de la
Guinée est située dans cette région.
La mangrove est essentiellement composée de Rhizophora et d’Avicenia dont la production est
estimée à environ 55 m3 /ha, soit un volume sur pied de plus de 6 600 000 m3 dans les zones de
production forestière.
L’élevage transhumant principalement en provenance du Fouta Djallon est de plus en plus
important dans cette région et entre souvent en concurrence avec l’agriculture, et plus
particulièrement avec la riziculture dans les bas-fonds qui servent de pâturages humides en saison
sèche.
La moyenne guinée
Elle couvre 26% de la surface totale de la Guinée (63 457 Km2). Elle comprend le haut plateau
du Fouta Djallon où l’altitude varie de 600 à 1500 m et les plaines basses des régions de Gaoual
et de Koundara, au Nord-Ouest. La pluviométrie annuelle varie entre
1500 et 2000 mm.
Les sols sont en grande partie très dégradés. Le manteau forestier ne couvre que 13% de la région,
soit 800 000 ha de forêt dense sèche et 50 000 ha de lambeaux de forêt dense mésophile, reliques
de l’ancienne forêt dense d’altitude. Il n’existe plus réellement de massifs forestiers en dehors de
quelques petites forêts classées relativement conservées et de quelques plantations de pins à
Dalaba. Suite à son importance écologique régionale en tant que château d’eau ouest-africain, la
protection et l’aménagement de cette région fait l’objet d’une préoccupation régionale voire
internationale qui a déjà attiré un grand nombre de projets aux approches d’amélioration et de
protection multiples. Le massif du Fouta Djallon fait l’objet d’un programme régional de
restauration et d’aménagement intégré (ABN, OMVG, OMVS).
La haute Guinée
Avec une superficie, 96 700 km2, la Haute Guinée représente 39% du territoire. C’est une
région de savane et de plaine de 200 à 400 m d'altitude. La pluviométrie varie entre 1300 et
1700 mm par an. La forêt dense sèche couvre 8,3% de la région, soit 800.000 ha, mais la
situation forestière de cette région présente deux aspects contrastés :
- D’une part, dans les zones à forte agglomération où des activités agricoles, minières et
pastorales sont pratiquées, la disparition progressive de la forêt entraine de graves
problèmes d’érosion des sols, d’origine tant pluviale qu’éolienne, d’ensablement des lits
des fleuves, et des difficultés d’approvisionnement en bois d’énergie et de service ainsi
que d’autres produits de la forêt (médicaments, gibiers, etc.) ;
- D’autre part, dans les zones peu peuplées et peu accessibles, on peut rencontrer des
massifs relativement intacts de forêts denses sèches, de 50 à 200 ha de superficie
moyenne. Ces massifs occupent principalement le chainon de Niandan Banié qui est
nécessaire à l’équilibre écologique de cette région soudanienne. Mais, ces forêts sont
fortement menacées par les exploitations anarchiques minières, forestières et fauniques.
40
La guinée forestière
Elle couvre 49 500 km2 ce qui correspond à 20% de la superficie de la Guinée. Elle est située au
sud-est de la Guinée. C’est une région de montagne qui englobe divers massifs de la dorsale
guinéenne dont le Simandou et le Daro où le Niger prend sa source, et les Monts Nimba point
culminant du pays (1752 m). Elle enregistre 1600 à 2800mm d’eau par an ce qui favorise la forêt
ombrophile.
Hormis les massifs forestiers classés de Ziama et de Diécké, qui couvrent 170.000 ha dont
seulement 81.000 ha de forêt dense, la forêt se retrouve sous forme de lambeaux d’anciens
massifs forestiers, d’îlots inaccessibles en zone de montagne, de galeries le long de quelques
rivières, et en ombrage sur l’ancienne caféière. Le Nord de la Guinée Forestière (Beyla,
Kissidougou, Guéckédou) n’est plus qu’une région pré-forestière mais une région de savane "ex-
forestière" ou "post-forestière".
En Guinée, après l’accession à l’indépendance, l’Etat est resté le seul propriétaire des terres
jusqu’en 1992. Dans cette logique, les personnes physiques et morales ne jouissaient que des
droits d’usage ou d’usufruitiers des terres qu’elles occupent et qui appartenaient en droit à
l’État.
C’est ainsi que les pouvoirs publics pouvaient exproprier les occupants sans indemnités ni
reclassements en cas de besoin d’opérations d’aménagements d’intérêt public.
Dans cette situation de monopole étatique du foncier, les droits des populations étaient ignorés
et les droits d’occupation ne pouvaient être assimilés au droit de propriété qui exige
l’acquisition d’un titre de propriété.
La situation foncière a évolué rapidement sous l’influence des facteurs liés au changement de
régime politique en Guinée, à l’expansion démographique, à l’augmentation des effectifs du
cheptel, à l’élargissement des rapports marchands, à l’apparition d’un marché foncier au
développement des investissements durables en agriculture et à l’intensités des activités
minières artisanales, semi-industrielles et industrielle. Face à ces situations, la Guinée, qui a
opté lors de son accession à l’indépendance pour un régime de propriété foncière entièrement
géré par l’Etat, a dû procéder (avec le changement de régime politique) à une réforme en
profondeur de la législation en la matière désormais fondée sur la propriété privée immobilière.
C’est dans ce cadre qu’en mars 1992, le code foncier et domanial a été promulgué par
l’Ordonnance n° 0/92/019 du 30 mars 1992.
Ce code consacre la propriété foncière privée, et organise deux régimes :
Le régime du livre foncier, instrument exclusif de la garantie des droits fonciers ;
Le plan foncier (qui constate la propriété), document administratif pouvant constituer
un titre de propriété.
En vue de ressortir les principales caractéristiques du système foncier guinéen, nous allons
analyser successivement le cadre juridique et règlementaire du foncier, la reconnaissance des
41
droits coutumiers, le rôle des collectivités locales en matière foncière, les pratiques foncières,
la marginalisation de la femme dans l’accès au foncier, les acteurs principaux impliqués dans
le foncier et les acquis à consolider.
III.1. Le cadre juridique et réglementaire du foncier
La constitution d’abord en son article 13 qui dispose que « le droit de propriété est
garanti. Nul n'est ne peut être exproprié si ce n’est dans intérêt légalement constaté de tous et
sous réserve d’une juste et préalable indemnité»
Le code foncier et domanial confirme le principe de la propriété. Ainsi, l’État, les
personnes physiques et les personnes morales privées peuvent être titulaires du droit de
propriété sur le sol et les immeubles qu’il porte, et l’exercer selon les règles du Code
civil.
Ce droit de propriété est constaté par l’inscription de l’immeuble sur le plan foncier
tenu, pour chaque collectivité territoriale, au niveau de la commune urbaine ou de la
communauté rurale de développement, et il requiert aussi l’immatriculation de l’immeuble sur
le livre foncier tenu par le service de la conservation foncière33.
Le code foncier comporte 238 articles qui règlementent l’exercice des droits de
propriété, la détermination de la qualité du propriétaire, les atteintes aux droits de propriété et
des dispositions transitoires34.
Par ailleurs, le détenteur d’une propriété doit faire immatriculer son immeuble sur le
livre foncier tenu par le service de la conservation foncière, ce qui confère au titulaire du titre
les droits réels de propriété35.
Même si les droits coutumiers ne sont explicitement reconnus nulle part dans le CFD,
l’article 39 laisse une ouverture aux détenteurs coutumiers de droits fonciers en incluant dans
la définition de propriétaires (titulaires de propriété) ceux qui occupent de façon continue et
paisible un immeuble.
Ces droits de propriété peuvent être officiellement enregistrés, à condition que des
investissements aient été faits conformément aux normes locales, et après une procédure
publique visant à confirmer qu’il n’existe aucune réclamation contradictoire relative à
l’immeuble36.
33 La Constitution guinéenne reconnaît et protège les droits de la propriété privée. L’Etat ainsi que toute personne
physique et morale peuvent être détenteur du droit de propriété conformément à l’article 1 du code foncier et
domanial de la Guinée.
34 Les principaux outils de gestion foncière institués par le code sont : le plan foncier (art 4, 5 et 6),
l’immatriculation foncière (art. 9, 10, 11, 12, 13 et 14), la publicité foncière (art 125, 126 et 127).
35 Voir les articles 3 et 10 du code foncier et domanial de la GUINEE. 36 L’article 49 crée une commission foncière dans chaque préfecture ainsi que dans chacune des communes de la
capitale, Conakry. La commission se compose de sept membres, dont quatre sont nommés par les ministres chargés
de l’Urbanisme, de l’Agriculture, de l’Intérieur, et des Mines ; les trois autres doivent être nommés par le préfet
ou le gouverneur (article 50). Les commissions foncières sont chargées de vérifier si les investissements exigés
42
L’article 96 du CFD délimite le domaine public et le classe en domaine public artificiel
et naturel. Aux termes de l’article 101, ce domaine est inaliénable et imprescriptible.
A côté du domaine public, nous avons le domaine privé qui intègre, entre autres, les
terrains vacants ou sans maîtres.
S’agissant de la gestion foncière en milieu rural, seul l’article 92 du CFD aborde cette
question. Ainsi, les règles d'aménagement du foncier rural applicables à la protection de
l'environnement et à l'amélioration de la production agricole, forestière et pastorale, notamment
en ce qui concerne la protection et l'aménagement des aires protégées, des forêts classées et des
périmètres agricoles, pastoraux et de restauration des sols, sont déterminées par voie législative
ou réglementaire.
Contrairement au CFD, la Déclaration de la Politique Foncière en Milieu Rural
(DPFMR) est adoptée en 2001 et vise l’amélioration de l’efficacité de la législation foncière
existante, la clarification et la protection des droits de la propriété foncière, la décentralisation
de la gestion foncière et la promotion de la participation des acteurs locaux et le renforcement
du cadre institutionnel de l’administration chargée du foncier.
III.2. La reconnaissance des droits coutumiers
La politique foncière rurale reconnaît les droits coutumiers et propose un programme
(le Plan Foncier Rural – PFR) d’inventaire des droits existants, visant à protéger les droits des
groupes sociaux vulnérables ou marginaux et tente d’harmoniser les droits de propriété dans
l’ensemble des législations régissant les ressources naturelles.
En Guinée, nous avons les Coutumiers c’est à dire des personnes détentrices de
patrimoines fonciers selon des modes de tenures de type traditionnel. Ces Coutumiers tirent la
légitimité de leurs droits des premiers défrichements et ou d’occupation des terres faits par leurs
ancêtres même s’ils n’ont pour la plupart pas de documents officiels de reconnaissance de leurs
propriété. Malgré cela, les coutumiers jouent un rôle non négligeable car le Code Foncier
guinéen réaffirme la reconnaissance de la propriété privée.
Le Code libéralise la reconnaissance des droits de propriété des coutumiers à travers
leurs immatriculations comme seul mécanisme pour un propriétaire foncier d’obtenir un
document officiel sur sa propriété reste. L’immatriculation de la propriété est faite à la
conservation foncière (article 9 du code) avec, cependant des étapes complexes, lourdes à des
coûts élevés pour les communautés rurales. Le code foncier est aussi reconnu par son caractère
technique poussé et son orientation vers le monde urbain. C’est pour tenter de combler certaines
faiblesses de ce code et permettre son application effective en milieu rural que l’Etat a
promulgué en Mai 2001, la déclaration de politique foncière en milieu rural citée plus haut.
ont été faits par les demandeurs de titres fonciers (article 52). Ce même article stipule que, dans les zones rurales,
l’investissement signifie des constructions, des ouvrages, des travaux d’irrigation et de drainage, la plantation
d’arbres ou la culture de plantes.
43
C’est compte tenu des difficultés liées à son application en milieu rural que dans la pratique,
les coutumiers, dans leur majorité, se suffisent de la simple et tacite reconnaissance de leur
droit de propriétaire et n’entreprennent aucune initiative, aucune démarche, pour régulariser et
consolider leurs droits de propriétaires par l’immatriculation de leur domaine.
III.3. Le rôle des collectivités locales dans la gestion foncière
La loi de 2006 portant code des collectivités locales en République de Guinée, regroupe
les principales attributions et organisations des collectivités locales décentralisées en Guinée.
Ainsi, les collectivités locales constituent des acteurs essentiels en matière notamment de
gestion foncière en République de Guinée. Les textes attribuent de larges compétences aux
communes rurales (CR) et aux communes urbaines (CU) en matière de développement urbain
comme rural.
En matière foncière, les collectivités locales disposent de pouvoirs importants :
- Les collectivités locales peuvent constituer des réserves foncières en prévision des
aménagements prévus aux documents d’urbanisme, aux plans de zonage et d’aménagement ou
aux plans de développement en vigueur sur le territoire. Ces réserves foncières sont constituées
par voie d’acquisition, de préemption ou d’expropriation pour cause d’utilité publique. Elles
font partie de son domaine public jusqu’à leur utilisation.
- Le droit de préemption ne peut être exercé que pour la constitution de réserves foncières en
vue de la réalisation d’ouvrages prévus aux documents d’urbanisme, aux plans de zonage et
d’aménagement ou au plan de développement local.
- Les collectivités locales gèrent les terrains nus et sans propriétaires connus.
Par ailleurs, la vision des nouvelles autorités politiques est de faire de la Guinée un pays
émergent d’ici 15 à 25 ans avec la politique économique du Gouvernement à moyen terme
(2013-2015) qui pose des défis dans le cadre des objectifs de la stratégie de réduction contre la
pauvreté. Dans cette perspective, le développement régional et la maîtrise de l’urbanisation
figurent en bonne place. Il s’agit de donner un contenu économique à la décentralisation et à la
participation, de territorialiser le développement en construisant un espace économique national
plus équilibré et équitable, s’appuyant sur des économies régionales dynamiques et
compétitives, dans lesquelles l’urbanisation des capitales régionales et des villes secondaires
est suffisamment maîtrisée pour pouvoir faire émerger de véritables pôles de croissance
régionale, capables de mieux structurer les activités urbaines et d’avoir un effet d’entraînement
puissant sur le développement des zones rurales environnantes.
Ce défi englobe celui d’une utilisation plus rationnelle des terres, à travers notamment
un zonage du territoire soucieux de préserver à long terme les différents équilibres et
s’accompagnant d’une réorganisation agraire et foncière.
III.4. Les pratiques foncières en Guinée
44
Ces textes présentés plus haut, pourtant clairs, sont rarement mis en œuvre dans la
pratique. Il faut noter qu'avant comme après la promulgation du code foncier et domanial de
1992, s’est mis en place dans la pratique un système de confusion patrimoniale entre droits
fonciers de l’État et droits fonciers des personnes privées, entre les propriétaires avec titre, les
propriétaires sans titre de propriété et les usagers non-propriétaires.
Outre la diversité des pratiques coutumières, la réglementation foncière et la gestion des
ressources naturelles sont devenues quelque peu hétéroclites et les dispositifs institutionnels de
gestion foncière particulièrement foisonnants.
Le système foncier guinéen est davantage compliqué dans sa cohabitation avec la
mutation des droits fonciers coutumiers: les pratiques traditionnelles ou coutumières persistent
y compris l’usage des principes de l’Islam en milieu rural.
Les modes traditionnels de mutations, comme l’héritage, le prêt, le don, etc., sont
fortement influencés aujourd’hui par le système moderne de location, de bail, d’achat, ou encore
de vente. Les transactions foncières se développent sans garantie formelle.
Plusieurs dispositifs juridiques et institutionnels se superposent ou se cloisonnent en
rendant inefficaces les services fonciers de l’État. La segmentation sectorielle des services
administratifs a finalement entraîné un morcellement des réglementations foncières : le code
foncier et domanial, la réglementation des plans fonciers ruraux, le code des collectivités
locales, la lettre de politique nationale de décentralisation et de développement local, la
politique nationale de l’habitat, la réglementation foncière en milieu rural, le projet de la
réglementation foncière, le projet des associations foncières agricoles, le code minier, le code
pastoral, le code forestier, le code de l’eau, le code de la protection de l’environnement, etc.
III.5. Les acteurs principaux impliqués dans le foncier
Sans oublier les Coutumiers qui sont des personnes détentrices de patrimoines fonciers
selon des modes de tenures de type traditionnel et les OSC, plusieurs structures interviennent
dans le foncier en Guinée.
Les Ministères impliqués dans la gestion foncière et forestière en milieu rural sont :
-Ministère de l’Environnement, des Eaux et Forêts ;
-Ministre de l’Agriculture ;
-Ministère de la Ville et de l’Aménagement du Territoire ;
-Ministère de l’Administration du Territoire et de la Décentralisation ;
-Ministère des Mines et de la Géologie ;
45
- Ministère de l’Energie.
A travers leurs services rattachés, centraux, déconcentrés et décentralisés ces
départements ministériels jouent un rôle clé dans l’application des droits sur les terres et forêts
communautaires.
Des structures importantes qui relèvent de ces Départements ministériels et qui méritent
d’être signalées compte tenu de leurs rôles importants dans la gestion foncière. Il s’agit:
- du Service National des Ressources Foncières (SNRF), relevant du Ministère en charge
de l’Agriculture. Le SNFR est chargé d’élaborer des stratégies de gestion et d’utilisation
des ressources foncières, de clarifier la situation foncière en milieu rural en vue de
réduire les conflits entre les différents utilisateurs et d’œuvrer à la mise en application
du Code Foncier et Domanial et de la déclaration de politique foncière en milieu rural
par l’élaboration des textes d’application technique et règlementaire ;
- de la Direction Nationale du Patrimoine de l’Etat et des Investissements Privés qui
relève du Ministère de l’Economie et des Finances :
- de la Direction Générale du Patrimoine Bâti Public ;
- de l’Institut Géographique National (IGN) chargé de la planification spatiale pour une
politique d’aménagement ;
- de la Direction Nationale de Génie Rural ;
- de la Direction Nationale de l’Agriculture ;
- de la Direction nationale des domaines et cadastres ;
- de la Commission foncière.
III.6. La marginalisation de la femme dans l’accès au foncier
Plus de 70% des activités des Guinéens sont consacrées au travail de la terre en milieu rural37.
Le combat pour l’équité des genres reste loin d’être gagné en pratique en Guinée, dans le
domaine du foncier38. En réalité, du fait des blocages entretenus par la tradition, à laquelle se
greffe une législation déficiente en la matière, le droit coutumier fait encore loi, et dans cette
logique, la femme n’a pas droit à posséder une parcelle de terre.
Traditionnellement, quel que soit le régime successoral en vigueur ou le mode de transmission
des biens, la femme reçoit ou hérite rarement des terres de valeur de façon définitive avec des
droits exclusifs.
37CAMARA L., Rapport de référence sur la reconnaissance de la tenure foncière, Elaboration du Cadre d’Analyse
de la Gouvernance Foncière de la République de Guinée, 2014.
38 GOITA. M. Recherche participative sur les acquisitions massives des terres agricoles en Afrique de l’ouest et
leurs impacts sur l’agriculture familiale et la sécurité alimentaire : Cas de la république de la Guinée, 2013.
46
En guinée, les femmes et les jeunes sont presque exclus des droits de gestion du patrimoine
foncier lignager. L’accès des femmes à la terre et leur sécurisation dépendent généralement de
leur situation matrimoniale. Les droits limités qui leur sont octroyés les empêchent d’investir
de façon durable dans leurs exploitations. Cette précarité les confine dans une position de
dépendance foncière et économique vis-à-vis des hommes, dans les milieux où l’agriculture est
la principale source de revenus.
IV. L’état des lieux de la situation foncière en Mauritanie
En Mauritanie, l’accès au foncier est l’un des défis majeurs de l’unité nationale et la
régulation du foncier et un important facteur de cohésion social. Dans ce pays relativement
vaste (1 030 700 km²), presque désertique (une partie importante du territoire), et très peu
peuplé avec un peu plus de 3 millions d’habitants, dont près de la moitié urbanisés dans des
agglomérations de plus de 5 000 habitants (et un tiers dans la seule capitale Nouakchott), la
terre est une ressource essentielle pour la vie des populations rurales pauvres. Elle est source
de nourriture, d’habitat, de revenu et d’identité sociale.
L’occupation de l’espace diminue fortement lorsqu’on va vers le nord, du fait de
multiples phénomènes dont la désertification, l’attrait qu’exercent les axes routiers centraux
sur les populations et l’insécurité qui règne dans les régions du Nord et de l’Est du pays. Les
composantes ethnolinguistiques sont au nombre de 4 à savoir les Maures répartis entre
Maures Blancs ou Beidanes et Maures Noirs ou Haratines, les Halpularen, les Soninké et les
Ouolof39.
L’élevage est une activité essentielle dans le monde rural, l’agriculture étant cantonnée
dans une bande de savane herbeuse qui s’étire est-ouest le long du fleuve Sénégal, sur les
terrains alluviaux fertiles. Dans le domaine de l'élevage, la Mauritanie dispose également
d'importants atouts, avec notamment un potentiel en bétail et viande considérable (plus de 1,5
million de bovins, 1,1 million de camelins, 15,9 millions d’ovins-caprins) sous exploité,
malgré un besoin local important et la présence de marchés extérieurs de proximité porteurs
(pays du Maghreb et de la sous-région ouest-africaine).
L’alimentation du cheptel est assurée essentiellement par les pâturages naturels
(herbacés et ligneux), dont la production dans la zone sylvo-pastorale (6,3 milliards d’unités
fourragères) est réduite40.
Plus de la moitié des 3,89 millions d’habitants de la Mauritanie vivent de l’agriculture
et de l’élevage. Cependant, la production de céréales de ce pays aride ne répond qu’à un tiers
des besoins alimentaires nationaux, obligeant à une dépendance à l’égard des importations.
Selon le CAGF de la Mauritanie, la partie favorable à l’agriculture au sens végétal du
terme ne ferait que 20% à peine du territoire national. Ce pays dispose d’un potentiel agricole
39 Les rapports numériques entre ces composantes ne sont pas publiés, bien que connu par les services des
statistiques. 40 ELEVAGE EN MAURITANIE, état des lieux et perspectives du sous-secteur Contraintes, Atouts et Stratégies,
Ministère de l’élevage, 2006.
47
important avec des superficies de cultures pluviales dont les zones de concentration se situent
au Sud, au Sud-est et au Centre du pays, de culture sous décrues au sud et des superficies
irriguées concentrées dans la vallée du fleuve Sénégal41.
Les questions foncières sont aujourd’hui au centre des enjeux des investissements dans
les domaines de l’agriculture, secteur vital pour la réalisation de la sécurité alimentaire en
Mauritanie. La Mauritanie est un pays du Sahel très exposé aux aléas climatiques, son territoire
est dès lors soumis à des fluctuations de la production agricole du fait de plusieurs facteurs :
une pluviométrie faible et irrégulière ; une dégradation des conditions climatiques et une
désertification très importante. Les modes de vie prédominants en Mauritanie sont
l’agriculture et l’élevage. L‘insécurité alimentaire est une préoccupation majeure en
Mauritanie.
IV.1. L’analyse du cadre législatif et règlementaire du foncier
La gestion foncière et domaniale est régie par de multiples textes, de même que celle
des autres ressources naturelles telles que l’eau, les forêts, les mines, les pâturages, etc. La
constitution de la Mauritanie garantit le respect de la propriété privée, à travers un ensemble
de dispositions dont l’attachement aux principes énoncés par la Déclaration Universelle des
Droits de l'Homme du 10 décembre 1948. Elle consacre le respect de la propriété en général,
notamment en garantissant la liberté du commerce et de l'industrie (art 10) et en limitant
l’exercice du droit de propriété, à la seule condition que le développement économique le
nécessite (art 15). Le régime de la propriété foncière est fixé par l’ordonnance 83.127 du 5
juin 1983 qui avait pour objectif de répondre aux impératifs inhérents au contexte de l’époque.
Cette disposition a été supprimée par une circulaire, puis par le décret de 1990, et le décret
de 2000.
En Mauritanie, les terres de l’Etat sont toutes celles qui ne portent aucune trace de mise
en valeur et qui ne sont pas immatriculées. Pour exercer son droit sur une terre, son prétendu
propriétaire privé doit prouver qu’elle n’appartient pas à l’Etat.
La grande mutation du droit que la réforme de 1983 a introduite consiste à renverser
au profit de l’Etat la charge de la preuve de non domanialité, alors que selon la logique de
l’ancienne loi42, c’est l’Etat qui devait prouver que la terre lui appartenait parce que étant
vacante et sans maitre.
Les terres de l’Etat se subdivisent en domaine public et en domaine privé:
• Le domaine public est par définition imprescriptible, insaisissable et inaliénable
et se subdivise en domaine naturel (cours d’eau, lac, rivage) et en domaine artificiel
(routes, voies ferrées, etc.).
41 Le Document de stratégie intérimaire pays (DSP) 2006-2007 pour la Mauritanie. 42 La première loi portant organisation domaniale après l’indépendance de 1960. 34 La première loi de 1960 portant organisation domaniale.
48
• Le domaine privé est constitué par les terres non classées dans le domaine public
et dont l’Etat peut disposer comme un propriétaire privé.
Les terres privées des particuliers comprennent celles appartenant à des communautés privées
dites traditionnelles et celles des individus.
Les terres communautaires sont celles qui ont été mises en valeur de manière collective par
une tribu, un clan ou un village. Pour donner un droit réel de propriété, cette mise en valeur
doit avoir été entreprise avant l’entrée en vigueur de la loi 60.139 du 2 août 196034. Mais, le
droit de propriété sur cette terre est déchu si celle-ci n’a pas été immatriculée ou conservée les
traces évidentes. Les droits sur ces terres privées communautaires sont obligatoirement
individualisés, à moins que la collectivité concernée ne veuille se transformer en coopérative.
Les terres privées individuelles sont celles acquises antérieurement à l’entrée en
vigueur de la loi 60.139 du 2 août 1960 postérieurement à cette date en vertu d’un acte régulier
de concession.
L’ordonnance de 1983 dispose que l’Etat reconnaît et garantit la propriété foncière
privée qui doit, conformément à la Charia, contribuer au développement économique et social
du pays. Le droit de propriété peut être donc exercé par tout individu, sans discrimination.
Cependant, la propriété terrienne individuelle est soumise à des restrictions,
notamment la possibilité de faire l’objet de réquisition et d’expropriation pour cause d’utilité
publique et moyennant une juste indemnisation et être soumise à des servitudes d’intérêt
public.
La loi impose aux communautés et aux individus, en particulier dans la zone rurale,
des obligations pour apporter la preuve de leur droit sur les terres dont ils revendiquent la
propriété. Toutefois, l’enquête sur la mise en valeur antérieure à 1960 est rarement menée alors
qu’elle obéit à une procédure simple, mais que les populations ignorent.
A la demande des ayant-droits ou à l’initiative de l’autorité territoriale compétente, la
commission départementale peut entreprendre une enquête en vue de vérifier la mise en valeur
d’un terrain donné. Cette commission est présidée par le Hakem (Préfet) et composée des
représentants des populations, des élus locaux et des services techniques locaux. Le
demandeur peut être, soit une communauté, soit une personne et si l’enquête aboutit à la
conclusion que la terre a été mise en valeur antérieurement à 1960, l’autorité doit alors délivrer
un certificat de propriété au demandeur. Il en est de même si la mise en valeur a cessé mais en
laissant des traces évidentes.
La constatation de la mise en valeur après concession provisoire obéit aux mêmes règles et
conditions. Après concession provisoire par l’autorité compétente et dans les mêmes
conditions que pour la délivrance du certificat de propriété, le demandeur peut obtenir, après
constat de mise en valeur dans les délais requis, une concession définitive qui peut être déposée
auprès du conservateur national pour la délivrance d’un titre foncier. La procédure
d’immatriculation est requise auprès du conservateur national qui peut, soit immatriculer
49
individuellement les terrains, soit procéder à immatriculer toute la zone au nom de l’Etat et
morceler le titre collectif.
On note que le système foncier mauritanien est confronté à des défis importants liés à la
diversité des référentiels juridiques et socioculturels du pays.
Il subsiste toujours un malentendu entre les collectivités ou communautés traditionnelles et
l’Etat à propos de la propriété sur la plupart des terres. La dualité du droit dans les faits, a
pour conséquence, entre autres, de rendre plus ou moins confus les mécanismes et procédures
de gestion des terres publiques. C’est la raison pour laquelle, les règles édictées en matière
de gestion du domaine de l’Etat sont souvent claires, mais leur application fait souvent défaut.
La tenure foncière de la plupart des groupes de la société traditionnelle en zone rurale n’est
pas reconnue formellement par la loi ; car seuls les groupes socioprofessionnels sont
reconnus. Les communautés villageoises peuvent théoriquement accéder à une représentation
légale en vertu de la loi foncière ou de la loi sur la décentralisation ou encore celles relatives
aux organisations de la société civile.
Enfin, la gestion des affaires foncières est une mission publique diffuse relevant de plusieurs
départements ministériels, mais entre lesquels il n’existe pas de véritables relations
fonctionnelles de coordination. La dispersion des structures chargées de la gestion foncière
et la multitude d’instruments de conservation et d’inscription des titres et de suivi des dossiers
de régularisation, rendent inefficaces les procédures administratives de gestion du foncier, en
particulier en zone rurale.
IV.2. La place et le rôle des collectivités locales dans la gestion foncière
Depuis l’ordonnance de 1987 sur le régime des communes, adoptée, il faut le rappeler,
dans un esprit de décentralisation ; on voit apparaître un certain rôle encore timide des
communes dans la gestion des terrains domaniaux de l’État.
Il appartient au Conseil municipal d’adopter le cahier des charges des concessions domaniales
qui sont accordées par l’État à la commune dans les conditions fixées par l’article 28 de
l’ordonnance de 1987. Mais, il faut bien préciser qu’il s’agit seulement des concessions
accordées par l’État à la commune. C’est donc une disposition un peu plus généreuse que celle
qui accorde au maire de participer comme membre de plein droit aux commissions locales
compétentes en matière d’attribution du domaine privé urbain et rural de l’État conformément
à l’article 47 de l’ordonnance 87-289 qui régit les collectivités locales en Mauritanie.
Aux termes de l’article 15 de décret de 2010-80 du 31 mars 2010 portant application
de l’ordonnance 83-127 du 05 juin 1983 portant réorganisation foncière et domaniale, la
gestion des terres domaniales en zone rurale doit impliquer les autorités administratives
compétentes, les élus locaux et les représentants de la société civile et des organisations
socioprofessionnelles à vocation rurale.
En zone rurale, l’attribution de concession provisoire et de concession définitive est
accordée, après avis des commissions compétentes respectives par :
50
- Le Ministre des Finances lorsque la superficie n’excède pas cent hectares,
- Le Conseil des Ministre lorsque la superficie est supérieure à cent hectares.
La concession doit être en harmonie avec le schéma des structures et inscrite au Plan Foncier.
Il ressort de ce qui précède que l’affection des terres agricoles échappe aux collectivités locales
mauritaniennes contrairement au Sénégal où cette compétence est du ressort des collectivités
locales43.
IV.3. La régulation des activités pastorales
La loi n° 2000-044 du 26 juillet 2000 relative au Code pastoral a pour objet de définir
les concepts et les principes d’une gestion rationnelle de l’espace pastoral et d’assurer la
préservation et la promotion du pastoralisme parmi l’ensemble des activités du monde rural,
en prenant en considération la mobilité permanente des troupeaux.
L’espace pastoral est constitué des ressources pastorales et des couloirs de passage permettant
l’accès à ces ressources.
Le code se fixe comme objectif de limiter les effets des conflits entre élevage et agriculture
avec la mise en de nouveaux mécanismes pour leur résolution. Ainsi, le code a comblé un vide
en donnant aux élus municipaux et aux autorités judiciaires locales les pouvoirs nécessaires
pour réguler les conflits entre éleveurs et agriculteurs.
En effet, les communes et les associations de gestion des ressources naturelles ou
d’éleveurs assument les responsabilités du règlement à l’amiable des litiges entre éleveurs et
agriculteur, d’ouverture des fourrières, de réparation des dégâts causés aux animaux durant
leur période de gardiennage dans les fourrières et de conclusion de conventions locales de
gestion participative des espaces pastoraux.
Le code pastoral mauritanien de 2000 (Loi 2000-0444) est une expérience qui mérite
une grande attention dans le contexte sahélien marqué par une mutation du secteur de
l’élevage due à de profonds changements climatiques, économiques et anthropologiques. Le
code se fixe pour objectif de limiter les effets des conflits entre élevage et agriculture sur la
cohésion nationale, en mettant en place de nouveaux mécanismes pour leur résolution. Le
code pastoral a transcrit les règles coutumières de gestion collective des ressources naturelles
en milieu rural. Il a précisé des concepts juridiques que les jurisconsultes de la charia avaient
des difficultés à clarifier. Il a défini les concepts d’espace pastoral, de zones de
sédentarisation et de mise en défens. Il a précisé les procédures de règlement des litiges
naissant de l’usage de l’espace pastoral, d’ouverture et de gestion des fourrières, de
conclusion de conventions locales de gestion participative des espaces pastoraux.
43Sur le plan de l’organisation territoriale, la Mauritanie est divisée en (i) 13 wilayas ou régions qui ne disposent
d’aucune forme d’autonomie depuis 1989, (ii) 55 moughataas ou départements non autonomes non plus et, (iii)
216 communes qui bénéficient d’un statut permettant aux populations de participer à la gestion de leurs propres
affaires au niveau local.
51
Les autorités étatiques se limitent à édicter les textes régissant les ressources, à interdire la
mise en défens, l’installation de campement ou des troupeaux en déplacement dans les zones
agricoles, de culture pouvant provoquer des conflits, ou constituer une entrave à la mobilité
pastorale, à délimiter les zones interdites à la sédentarisation etc. Les communes et les
associations de gestion des ressources naturelles ou d’éleveurs assument les responsabilités
du règlement à l’amiable des litiges entre éleveurs et agriculteur, d’ouverture des fourrières,
de réparation des dégâts causés aux animaux durant leur période de gardiennage dans les
fourrières et de conclusion de conventions locales de gestion participative des espaces
pastoraux.
Il ressort du nouveau cadre que le droit à la mobilité prime sur le droit à la
sédentarité, ce qui a des conséquences multiples pouvant faire l’objet de plusieurs
extrapolations. En plus, les droits d’accès aux ressources fourragères, hydriques ou de cure
salée imposent des servitudes de passage aux propriétaires des terres
52
IV.4. L’acuité de la question des réfugiés et de groupes vulnérable dans le
traitement du foncier
La Mauritanie est un pays certes désertique à 65 %, mais le mode d’appropriation et
d’usage de la terre est la cause principale de conflit entre ethnies, entre couches sociales, entre
maîtres et esclaves, entre tribus et enfin entre les hommes et les femmes44.
Entre Mauritaniens négro-africains et arabo-berbères, le conflit foncier prend sa
source dans une perception opposée qui explique par ailleurs les défaillances du régime
juridique actuellement en vigueur dans le domaine de la gestion des ressources naturelles en
général.
Parmi les nombreux conflits fonciers que traversent la Mauritanie, certains constituent
une source d’instabilité politique et sociale comme l’illustre bien le confit sur la rive
mauritanienne du fleuve Sénégal36.
Aujourd’hui, le conflit entre les rapatriés du Sénégal et les groupes qui ont été placés sur leurs
terres après leur départ forcé, fait partie des plus sensibles. En effet, leurs périmètres irrigués
ont été expropriés par l’administration en les distribuant à des hommes d’affaires, aux
communautés voisines et aux populations harratines venues s’installer dans les villages où ils
ont été déguerpis lors des évènements de 1989.
Depuis leur retour depuis 2008, peu de rapatriés ont pu récupérer leurs terres malgré
les promesses de l’Etat et du HCR.
Sur un autre registre, au début des années 80, le gouvernement mauritanien avait voulu
s’attaquer au système féodal-esclavagiste dominant dans la campagne afin de libérer les forces
vives du secteur rural qui étaient constituées principalement par des Harratines (anciens
esclaves) par une réforme foncière basée principalement sur le principe que la terre doit revenir
à ceux qui la travaillent. C’est ainsi que la réforme de 83 devait aboutir à lever la contrainte
qui empêchait l’Etat d’aménager les terres et de les redistribuer au profit des catégories
sociales de statut foncier fragile pour que les esclaves, les Harratines et autres couches
défavorisées d’accéder au droit réel de la propriété terrienne. Toutefois, la résistance des
pouvoirs traditionnels et leur influence sur les autorités publiques sont telles, que cette
disposition n’a guère profité aux Harratines et aux autres couches laborieuses qui en ont
besoin.
IV.5. La constatation des droits fonciers des communautés ou des individus
La loi impose aux communautés et aux individus, en particulier dans la zone rurale,
des obligations exorbitantes pour apporter la preuve de leur droit sur les terres dont ils
revendiquent la propriété.
l’enquête sur la mise en valeur antérieure à 1960 est rarement menée alors qu’elle
obéit à une procédure simple, mais que les populations ignorent. A la demande des
44 Rapport LGAF de la Mauritanie, Banque Mondiale, 2013.
53
ayant-droits ou à l’initiative de l’autorité territoriale compétente, la commission
départementale peut entreprendre une enquête en vue de vérifier la mise en valeur
d’un terrain donné. Cette commission est présidée par le Hakem (Préfet) et composée
des représentants des populations, des élus locaux et des services techniques locaux.
Le demandeur peut être soit une communauté, soit une personne ; et si l’enquête
aboutit à la conclusion que la terre a été mise en valeur antérieurement à 1960,
l’autorité doit alors délivrer un certificat de propriété au demandeur. Il en est de même
si la mise en valeur a cessé mais en laissant des traces évidentes.
La constatation de la mise en valeur après concession provisoire obéit aux mêmes
règles et conditions. Après concession provisoire par l’autorité compétente et dans les
mêmes conditions que pour la délivrance du certificat de propriété, le demandeur peut
obtenir, après constat de mise en valeur dans les délais requis, une concession
définitive qui peut être déposée auprès du conservateur national pour la délivrance
d’un titre foncier.
La constatation aux fins de l’immatriculation est encore régie par une réglementation
datant de l’époque coloniale et qui demeure en vigueur dans de nombreux pays
africains. La procédure d’immatriculation est requise auprès du conservateur national
qui peut, soit immatriculer individuellement les terrains, soit procéder à immatriculer
toute la zone au nom de l’Etat et morceler le titre collectif. En Mauritanie, les wilayas
du Trarza et de Dakhlet Nouadhibou sont les seules à avoir été immatriculées
collectivement.
La constatation de droits de l’occupant irrégulier qui peut, soit bénéficier d’une
régularisation (c’est ce que fait l’Etat dans le cadre de sa politique de restructuration
des quartiers précaires), soit accepter de déguerpir. Dans ce dernier cas, il doit prendre
à ses frais les charges de démolition éventuelles. Il a aussi droit à récupérer les
impenses, à moins que l’Etat ne veuille lui en payer la valeur et récupérer les
constructions. C’est la procédure que le droit prévoit et qui s’applique à tous les
habitants des quartiers précaires ou « gazra »
IV.6. Les acteurs principaux impliqués dans le foncier
La définition de la politique foncière est confiée à un Comité Interministériel des
Affaires Foncière et de l’Après-barrage, présidé par le Ministre de l’Intérieur et composés des
ministres chargés des Finances, de du Développement Rural, de l’Environnement, de
l’Hydraulique, de l’Urbanisme et de l’Energie. Ce comité s’appuie sur un comité technique
formé par les directeurs centraux de ces ministères ayant en charge les questions liées au
foncier.
Les services de gestion foncière sont dispersés à travers l’administration
mauritanienne. Nous avons le bureau foncier qui dépend du Ministère de l’Intérieur et a pour
mission l’animation et la coordination de la politique foncière dans le milieu rural, de concert
avec la direction de l'aménagement du territoire.
Le Service des Affaires Foncières et de la Cartographie dépend du Ministère chargé
de l’Agriculture et de l’Elevage et a pour mission de donner des avis sur les demandes rurales,
54
d’élaborer des plans fonciers, des schémas des structures et des règlements d'occupation de
l'espace et de centraliser les documents fonciers qui concourent à la définition de la politique
foncière,
La Direction des Domaines est rattachée au Ministère des Finances et a pour mission,
de gérer le patrimoine foncier de l’Etat et de définir les conditions financières de cession des
terres domaniales,
La Direction de l’Urbanisme et de l’Habitat chargée de la planification et de la gestion
des villes et des centres urbains, du contrôle des opérations relatives à la propriété foncière et
au cadastre en relation avec le Ministère chargé des finances ainsi que de l’aménagement de
l’espace urbain.
De ce qui précède, il ressort que la gestion des affaires foncières est la mission publique
la plus diffuse car elle relève de plusieurs acteurs institutionnels sans oubliés les collectivités
locales, les OSC et les autorités coutumières.
IV.7. La place de la femme dans la Gouvernance Foncière en Mauritanie
De manière générale, les femmes n’ont pas acquis de place dans le système foncier
traditionnel mauritanien. Ceci étant valable au sein de toutes les ethnies même si on peut noter
souvent des statuts meilleurs chez les négro-africaines, ceci se justifiant par la place qu’elles
occupent dans la production agricole. Généralement considérée comme ‘étrangère en sursis’
par sa propre famille et ‘étrangère’ véritable dans le lignage qui la reçoit, la femme ne peut
prétendre posséder et contrôler un bien aussi estimable que la terre. Les femmes n’ont donc
droit qu’à l’usufruit des terres agricoles pour la durée de leur mariage, un droit précaire qui
prend fin en cas de divorce et souvent en cas du décès de l’époux. Ceci résume toute la place
qu’elles occupent dans le système foncier car pour nos sociétés africaines, accorder des droits
de propriétés à la femme peut faire courir des risques à la famille ou à la tribu de voir ses
biens passés dans les mains d’autres censés être leurs rivaux. L’une des raisons de l’exclusion
des femmes dans le système foncier est que le travail agricole à cause des efforts pénibles
qu’il faudrait fournir est considéré comme un travail d’hommes bien qu’elles s’occupent de
plusieurs activités dans la chaine de production.
Les rares possibilités dont elles disposent pour l’acquisition des terres sont l’héritage ou la
donation (à titre exceptionnel) et même dans les cas d’héritage, les frères garçons sont
prioritaires dans les successions à la terre et même si la répartition effectuée suivant le code
islamique permet à la femme de bénéficier d’une parcelle, des arrangements sont faits pour
permettre aux hommes de récupérer cette parcelle moyennant une compensation financière
ou un autre bien matériel au profit de la femme.
55
IV.7.1. Les droits fonciers des femmes au regard de la Charia
Le droit musulman est partout en vigueur dans la société mauritanienne dans sa large diversité
ethnique. Le rite malékite qui est le plus rigoureux et, selon certains analystes le plus
conservateur, est choisi par la Constitution comme étant la source unique du droit écrit. En
dépit de son caractère conservateur, le rite malékite accorde aux femmes le bénéfice d’accéder
à la propriété terrienne par voie aussi bien acquisitive que successorale. De nombreuses
femmes possèdent des biens fonciers aussi bien dans les villes que dans les campagnes, même
si, on le verra plus, c‘est rarement par voie successorale qu’elles accèdent à droits. Les
femmes ont les mêmes pouvoirs que les hommes en matière de gestion de leur propre
patrimoine foncier, sauf lorsqu’elles sont mises sous tutelle ou curatelle à l’instar de toute
autre personne juridiquement incapable. Le seul cas où la Femme a des droits minorés par
rapport à l’homme, c’est en matière d’héritage. Dans tous les pays musulmans, en particulier
la Mauritanie, les exégètes du droit islamique ont essayé en vain de réduire cet écart pour
conformer la Charia, dans ce domaine, aux conventions internationales sur le droits des
femmes, en particulier la Convention sur la lutte contre toutes les formes de discrimination
contre les femmes.
Les droits des femmes sont reconnus dans le système formel mauritanien aussi bien en zone
urbaine, qu’en zone rurale. La charia en vigueur et qui compte comme étant un droit formel
reconnait bien en théorie le droit des femmes à posséder la terre. Bien entendu, la pratique est
tout autre Toutefois, en zone rurale notamment, la plupart des communautés privent les
femmes de l’héritage terrien pour éviter à la propriété familiale de tomber entre les mains de
personnes étrangères au groupe par voie de succession. La loi moderne ou dictée par l’Etat
reconnait bien le droit des femmes à posséder la terre.
Le constat est que de nombreuses femmes possèdent des biens fonciers aussi bien dans les villes
que dans les campagnes, même si, elles accèdent rarement à la propriété par voie successorale.
On note aussi une légère amélioration dans la situation de la femme pour son accès à la terre à
travers notamment l’exploitation des périmètres irrigués.
La sous-représentation des femmes dans les sphères de décisions au niveau national et local
est un handicap majeur pour elles. En plus, l’écrasante majorité des femmes ignorent les lois
et textes régissant le foncier.
La rapide urbanisation de la Mauritanie et son ouverture sur le monde ont accéléré le
mouvement d’émancipation des femmes dont l’action est de plus en plus visible. Cela est
d’autant vrai en milieu urbain, où le poids de la société traditionnelle se réduit et les occasions
d’insertion dans divers réseaux se multiplient. La proportion de femmes chefs de ménages
s’accroit en ville et les situations de recherche d’indépendance ou de simple survie sont
désormais très courantes.
IV.7.2. Le statut foncier des femmes dans le droit mauritanien
L’Ordonnance 83 -127 du 5 juin 1983 est sans conteste d’inspiration progressiste et
démocratique car en abolissant la tenure traditionnelle du sol en son article 3, en affirmant
l’égalité dans la jouissance des droits collectifs entre tous les membres d’une tribu ou
56
confédération tribale en son article 6, l’ordonnance s’oppose par là même aux pratiques
esclavagistes. La reconnaissance et la garantie de la propriété privée au niveau de l’article 2,
complétée par l’individualisation de droit de l’article 6 ouvrent désormais la voie à
l’épanouissement de l’économie de marché. L’ordonnance 83 -127 vient ainsi donner un
contenu à la 81 234 du 9 novembre 1981 portant abolition de l’esclavage qui était insuffisante
pour libérer les esclaves et autres Haratines.
L’application de la loi foncière dans son volet attribution des concessions rurales a
pris souvent la forme d’une dépossession pure et simple car devant intervenir en dernier lieu,
elle a plutôt précédé la précision du statut de la propriété et le recensement du domaine de
l’Etat pour y opérer un classement afin d’individualiser les terrains susceptibles d’être
concédés. Or l’opération a pris une allure d’aliénation intempestive et anarchique du domaine
de l’Etat, sans égards à ses intérêts, mais le plus grave c’est l’expropriation injuste de
nombreuses populations de la vallée en violation de la loi.
De manière générale, les lois régissant le foncier de la période coloniale à nos jours
sont ne font pas de discrimination entre hommes et femmes. Cependant des lois en apparence
neutres peuvent établir ou favoriser une discrimination de fait envers les femmes, surtout
lorsqu’elles ne contiennent pas de dispositions destinées à favoriser l’élimination d’une telle
discrimination.
L’ordonnance 83.127 du 5 juin 1983 portant réorganisation foncière et domaniale
dispose en son article 1er que tout Mauritanien, sans discrimination de couleur de religion, de
sexe peut accéder à la propriété terre pourvu qu’il se conforme à la charia. Aussi, en cas
d’individualisation des terres collectives, les femmes ont exactement la même part qui revient
aux hommes pourvu qu’elles aient participe à la mise en valeur initiale ou contribué à la
pérennité de l’exploitation des terres. La participation et la contribution ne sont pas
nécessairement sous forme de travaux manuels ou de contribution matérielle. Cette exigence
aurait été discriminatoire à l’égard des femmes, mais le législateur a bien perçu ce danger et
étendu ces concepts de manière à ouvrir, au profit des femmes, le droit de bénéficier de
l’individualisation des terres collectives dans les zones rurales.
Dans les zones urbaines, les femmes sont souvent plus aptes à habiter dans les
quartiers précaires et y construire des abris de fortune en attendant leur restructuration. Elles
défendent bien leurs constructions, même si elles n’ont aucun droit et profitent plus que les
hommes des distributions des terrains. Une autre raison explique cette présence massive des
femmes sur les listes des bénéficiaires de terrains urbains. La dislocation des femmes à cause
de la pauvreté et les cas d’abandon de famille qui en résultent font que femmes sont quasiment
les seules à être présentes en cas de campagne de recensement des habitants des quartiers
précaires.
On note effectivement une légère amélioration dans la situation de la femme pour son
accès à la terre grâce aux nouveaux types d’exploitation agricole favorisé par le nouveau
système foncier de production advenu depuis la grande sécheresse des années 70 notamment
les périmètres irrigués, les exploitations maraîchères développées par les femmes. L’accès
individuel à la terre agricole reste difficile pour les femmes que ce soit dans le système
traditionnel ou dans les approches modernes du développement agricole. Les femmes utilisent
57
ainsi volontiers la voie de l’appropriation collective comme substitut ou facilitateur de
l’appropriation individuelle, ce qui explique les demandes de femmes pour l’obtention de
concessions rurales à l’Etat ou aux autorités foncières traditionnelles pour réaliser des
périmètres maraîchers qu’elles partagent entre elles. Cette forme d’appropriation de la terre,
si elle demeure encore limitée et insignifiante par rapport aux superficies détenues par les
hommes et à leur nombre, constitue cependant une brèche ouverte dans le système foncier
(traditionnel ou moderne) pour permettre aux femmes à l’avenir d’accéder plus à la terre et
de traiter des questions du développement en rapport avec le foncier.
Le cadre où sans conteste, on peut affirmer que la situation des femmes est meilleure
pour l’accès au foncier se situe dans les zones urbaines où l’attribution des parcelles tenant
lieu d’habitations sont à la fois octroyés aux hommes et aux femmes même s’il y a une
distorsion dans les proportions accordées, étant entendu que les hommes sont toujours
considérés comme les principaux chefs de ménages. Cependant cela constitue une opportunité
majeure pour les femmes d’être propriétaires et de réduire de plus en plus leur dépendance à
l’endroit des hommes.
IV.7.3. Les pratiques foncières à l’égard des femmes
Dans les zones rurales, les femmes ont théoriquement les mêmes droits fonciers que
les hommes, mais la pratique est tout autre. Les femmes héritent la terre de leurs parents
depuis le milieu du 18eme siècle ou l’avènement de la charia sous le régime de l’Almamya45.
On s’arrange toujours pour éviter que les femmes héritent les terres familiales et on leur
verse des indemnités compensatrices en biens meubles. Ce n’est pas par injustice que cette
pratique a pris racine partout dans le pays, mais par nécessité. Les terrains familiaux sont
conservés en indivision pour éviter leur morcellement à l’infini suite à l’élargissement des
familles. On ne répartit pas la terre mais la récolte, pour maintenir la solidarité de la famille,
tout en tenant compte de la nécessité d’une division du travail en son sein.
L’exigence de maintenir la terre sous forme collective implique de consacrer des
traditions sociales dont la plus importante est la polygamie. Ce phénomène ne saurait être
reproché aux communautés négro-africaines paysannes, car c’est le seul moyen de protéger
le caractère collectif des terres. Les femmes sont non seulement les exclues en dépit du droit
islamique et des lois, mais aussi ce mode leur impose des formes de rapports humains
péjoratifs.
Pourtant, la sécheresse qui provoqué un exode massif des hommes vers les villes, a
laissé les femmes seules face à la précarité des ressources naturelles en zone rurale. Les
organisations de femmes entreprennent d’importantes activités maraichères, mais elles n’ont
que rarement accès à la terre qu’elles mettent en valeur.
Les femmes ne représentent que 7,9 pour cent des détenteurs de titres enregistrés et
elles continuent de se heurter à des obstacles pour accéder à la terre, en particulier dans les
zones rurales où perdurent encore des survivances de traditions patriarcales46. Bien que la
45 L’Almamya est un régime théocratique islamique instauré par les Imam du Fouta aux environs de 1770 46 Rapport de la banque mondiale sur l’accès des femmes au foncier en 2014.
58
législation foncière actuelle reconnaisse le droit des femmes de posséder des terres, aucune
disposition de discrimination positive n’a été prise en ce sens, ce qui diminue les chances des
femmes pour l’obtention du titre foncier. Le recours fréquent au droit coutumier dans les
zones rurales où l’Administration est faiblement représentée, a contribué entres autres à
maintenir la tradition de refuser aux femmes l’égalité d’accès à la terre. D’autres raisons
tiennent au taux de prévalence de la pauvreté plus élevé chez les femmes ainsi leur faible
niveau de scolarisation. Seulement 4,9 pour cent des détenteurs de titres de la vallée sont des
femmes47. Les femmes sont également confrontées à des défis considérables pour conserver
leurs biens après un divorce ou veuvage ou lors des redistributions dans le cadre des
programmes sociaux basées sur le concept de famille.
Même si le nombre des femmes propriétaires de terres en Mauritanie est en hausse,
les obstacles à la propriété foncière et la sécurité des femmes persistent, principalement en
raison de traditions patriarcales durables et un manque de sensibilisation des femmes à leurs
droits légaux48.
Les pratiques foncières locales, basées sur l’organisation sociale des communautés
paysannes, continuent dans une large mesure à privilégier les hommes dans l’accès au foncier
et dans sa gestion bien que le rôle des femmes dans la production agricole est fort appréciable.
Même si les législations existantes ne sont pas en soi discriminatoires pour les femmes,
elles ne favorisent pas expressément l’association des femmes dans la gestion des terres et des
ressources naturelles. Les quelques possibilités qui existent pour les femmes notamment le droit
à l’héritage, les concessions rurales collectives individualisées sont fortement tributaires de la
tutelle des hommes.
V. La situation foncière au Ghana
Le Ghana, demeure assez fortement marqué par l’existence de structures traditionnelles
très organisées et qui sont restées très fortes en dépit de l’organisation politique et administrative
moderne, en dépit également du développement économique auquel elles ont su rester
associées. C’est un pays relativement peu étendu avec 238 537 km², largement composé de
plateaux plutôt peu élevés et de plaines, en pente progressive vers le littoral.
La population était en 2007 de 23,46 millions d’habitants, avec un taux de croissance
annuel de 3 %. Cette population est largement concentrée dans la partie sud du pays (les 2/3),
et compte environ 40 % d’urbains. L’agriculture, l’exploitation forestière et la pêche sont les
secteurs dominants de l’économie ghanéenne.
V.1. L’organisation administrative territoriale
Jusqu’en 1987, le système était extrêmement centralisé c’est à dire les décisions les plus
importantes sont prises par l’Etat central. En 1988, une réforme administrative majeure a été
47 EOD.LOC 48 Rapport de la banque mondiale sur l’accès des femmes au foncier en 2014.
59
mise en place, alors que le pays était gouverné par le PNDC (Provisional National Defence
Council)49. Le Ghana dispose à la fois des structures de l’Administration territoriale
représentant l’État central, et de collectivités décentralisées. Mais l’appréciation de cette
organisation doit être remise dans le contexte anglo-saxon qui continue d’influencer le Ghana.
Il n’y a donc pas de dissociation marquée entre l’Administration et ses services déconcentrés et
les Administrations locales placées sous l’autorité des élus, mais plutôt une sorte de « fusion »
entre les deux. Cette perception doit par ailleurs être nuancée par la réalité.
L’ensemble du dispositif est coordonné au niveau national par un ministère de tutelle : le
Ministry of Local Government and Rural Development (MLGRD), ainsi que par la National
Development Plan Commission. Il y a ensuite dix régions, lesquelles sont subdivisées en
districts. La région est placée sous l’autorité d’un Regional Minister, nommé par le président
de la République, qui est assisté d’un organe consultatif, le Regional Coordinating Council,
constitué de membres élus représentants les assemblées de districts, et des responsables
régionaux des services de l’État dans la région (mais sans droit de vote). La région a surtout
pour rôle de coordonner le travail des assemblées de districts, lesquelles assurent l’essentiel de
la gestion et des responsabilités du développement50.
Les districts ou niveaux équivalents (au nombre total de 110) ne sont pas organisés de manière
centralisée. Ils correspondent plutôt à un découpage administratif de base pour organiser
l’intervention des services déconcentrés de l’État. L’Administration y est donc individualisée
par services, les chefs de ceux-ci en assurant la responsabilité. Mais ce qui est très particulier,
c’est que ces services se trouvent placés en fait sous l’autorité des instances élues. Les districts,
selon leur nature, peuvent rester des districts (circonscription d’au moins 75 000 habitants,
urbains et/ou ruraux, mais non « agglomérés ») ou correspondre à des aires métropolitaines
(population de plus de 250 000 habitants), ou encore à des municipalités (villes de plus de 95
000 habitants). Les districts (District) (103) disposent d’une instance délibérante, le District
Assembly et d’un exécutif également élu, le Urban Council. Au même rang que les districts, on
trouve les municipalités (au nombre de 4), qui disposent d’une Municipal Assembly et d’un
Zonal Council, ainsi que les aires métropolitaines (3) dotées de leur Metropolitan Assembly et
de Town Council.
Les assemblées au niveau « district » sont composées de représentants élus, du District Chief
Executive (représentant du Gouvernement central), des membres du Parlement élus dans le
district, ainsi que 30 % des membres désignés par le président de la District Assembly après
consultation des autorités traditionnelles et groupements d’intérêt. L’assemblée de district est
l’autorité politique et administrative par ses fonctions délibératives, législatives et exécutives.
Parmi ses responsabilités, on peut citer la définition de la stratégie de développement, la
49 Il y a eu, à compter de 1988, un ensemble de textes permettant la mise en place progressive des nouvelles
structures et institutions de gestion administrative du territoire et des collectivités. Parmi ces textes, on peut citer
: Local Government Law, PNDCL n° 207, 1988 ; Local Government Act, n° 462, 1992 ; The National
Development Planning (System) Act, n° 480, 1994 ; The Civil Service Law, n° PNDCL 327, 1994. 50 Il faut cependant souligner le rôle très puissant de ce conseil régional : « Despite its secondary rôle, the RCCs
are very powerful in practice, especially when there are generally been no agreement on their ‘coordinating and
monitoring’ functions. » Cf. Ayee Joseph R.A., Intergovernmental relations in Ghana, 1988-1995, University of
Ghana, Third International Conference of Administrative Sciences, Pékin, 1996, p. 5.
60
mobilisation des moyens humains, matériels, financiers et autres pour les actions de
développement ; la fourniture des services de base, mais aussi tous les travaux d’équipements
et d’infrastructure, en particulier dans le secteur urbain.
Par contre, les différents councils ou conseils ne sont pas des instances élues, mais composées
de représentants désignés par les DCE en accord avec les présidents des assemblées, et choisis
parmi les élus de ces dernières, les représentants des Unit Committees et des administrateurs de
l’État. Ces conseils ont plutôt une vocation de mobilisation et de « communication ».
Enfin, au dernier échelon, mais sans personnalité morale ni autonomie financière, se trouvent
les Unit Committees. Ce sont des petites instances (au maximum 15 personnes, dont 10 élues
au suffrage universel et 5 choisies par l’État après consultation des autorités traditionnelles et
des groupes d’intérêt), qui représentent des groupements de population de 500 à 1 000
personnes dans les zones rurales, de 1 500 dans les zones urbaines, et qui ont une certaine
compétence en matière d’éducation primaire, d’organisation des travaux collectifs, de collecte
de l’impôt et d’état civil.
Au total, cette organisation demeure largement influencée par l’État, ne serait-ce que par le rôle
reconnu au District Chief Executive, et par les représentants choisis par lui qui interviennent
dans les différentes instances, y compris dans les District Assemblies.
V.2. La gestion domaniale et foncière
Dès les premières années de l’Indépendance, la législation domaniale et foncière ghanéenne a
été conçue comme un système centralisé, l’État devenant le véritable maître de la terre y
compris de celles coutumières occupées jusque-là en fonction des décisions des rois et de leurs
féaux. C’est ainsi que les terres détenues par le chef suprême des Ashantis, l’Asentéhéné, ne le
sont qu’en fidéicommis et peuvent seulement être données en bail et en aucun cas cédées, sauf
par l’Administration elle-même51. Cette approche prenait radicalement le contre-pied de celle
adoptée par le colonisateur britannique qui avait formellement validé les droits coutumiers dans
les territoires de la Couronne. Le système royal, ashanti en particulier, influence largement le
système domanial et notamment, a entraîné une législation duale : une partie concerne les terres
stool lands dites « terres de clans »52 ou « féodales »53, qui appartiennent aux chefs « qui la
partagent entre des headmen ou responsables de la terre, chargés d’en donner le droit d’usage
51 Administration of Lands Act, Act n° 123, 14 June 1962. La section 5 précise « The president may, subject to
the provisions of this act, grant to any person owing allegiance to the Asantehene one lease, at a nominal rent of
one shilling per annum, of the vacant plot of land for residential purposes only, in any area within the boundaries
of the Kumasi town lands described in the schedule to this act, and comprising land held in trust for the Golden
Stool and the Kumasi traditional area. Any such plot, including a plot granted under an enactment repealed by
this Act, is called a ‘free plot’. The lessee may, with the previous consent in writing of the Minister, assign his
free plot to any other person awing such allegiance but shall not, except as provided in subsection of this sµection
assign it to any other person ».
52 Cf. l’étude de Véronique Lassailly-Jacob, « Transformation dirigée de l’espace agraire et réponses paysannes
à la périphérie des lacs Volta (Ghana) et Kossou (Côte d’Ivoire) », in : Le Bris É., Le Roy E., Leimdorfer F.,
Enjeux fonciers en Afrique noire, OrstomKarthala, 1982, p. 285. 53 Bachelet M., Systèmes fonciers et réformes agraires en Afrique noire, LGDJ, 1968, p. 344.
61
aux exploitants moyennant une redevance en nature »54, une autre partie de la législation traitant
des terrains autres, en particulier les terres « appartenant » à l’État55. Les terres qui appartiennent
à des détenteurs coutumiers « représentent environ 78 % de l’ensemble des terres au Ghana.
L’État possède le restant 22 % : sur 20 % on applique seulement le droit écrit alors qu’on
applique un système de double propriété aux 2 % restants »56.
V.2.1.. Les dispositions applicables aux terres coutumières « féodales »
Aux termes de la loi domaniale et foncière de 196257, toutes les terres de l’Asantéhéné et, de
manière plus générale, toutes celles détenues en vertu d’une règle ou d’une autorité coutumière
ou traditionnelle, ne peuvent être cédées que par le chef de l’État. En particulier, tous les terrains
situés dans la zone urbaine de Kumasi sont répartis exclusivement par l’Administration centrale.
Cela revient à dire qu’en pratique on ne touche pas à la propriété traditionnelle et à son mode
de répartition à l’intérieur des collectivités coutumières, sauf dans le cas de la cession à titre
privatif, laquelle relève de l’accord administratif. En contrepartie, les autorités traditionnelles
conservent le droit de recevoir des redevances, selon la coutume, des occupants des terrains «
concédés » à leurs « administrés ». On peut voir là le souci très pragmatique de l’État ghanéen
de ne pas remettre en cause les modalités de fonctionnement des sociétés traditionnelles, du
moins tant que celles-ci respectent le fondement du droit coutumier : pas de cession en pleine
propriété, mais des droits d’usage et d’occupation moyennant une redevance, droits par nature
précaires. Dès lors qu’une cession est envisagée, le système bascule et la terre rentre dans le
circuit juridique moderne.
Aussi, la loi permet au Gouvernement central de récupérer les terres dont il a besoin pour des
projets d’aménagement ou d’équipement. Ces « utilisations » de terre, à la différence des
procédures en vigueur dans les pays francophones, ne sont pas une expropriation, mais une
interprétation moderne du système traditionnel.
L’État est donc doté de pouvoirs fonciers très forts qui vont même jusqu’à lui (le ministre chargé
des Domaines58) permettre de décider, en dernier ressort et sans appel, des limites des terres
entre les communautés et chefferies traditionnelles. Il décide donc des montants attribuables au
titre des « expropriations » de celles-ci59. Dans la même logique, l’État est souverain pour
décider des modalités d’attribution de parcelles à des particuliers, la loi ne fixant aucune
procédure spécifique et se limitant à fixer un nombre maximal de terrain (4 pour chaque
54 Eod.loc
55 States Land Act, Act n° 125, 14 June 1962.
56 Kasanga K., Étude de cas. Ghana, Regional Workshops on Land issues for a World Bank policy research
report, 2002, 20 p., p. 9.
57 Administration of Lands Act, Act n° 123, 14 June 1962. An Act to consolidate with amendments the enactments
relating to the administration of Stool and other lands. 58 Là encore le pragmatisme est de rigueur et le souci très vif de ne pas donner à la terre une spécificité juridique
trop forte. En 1967, la gestion des terres pour le compte de l’État relevait par exemple du ministre de la Justice. 59 Un recours devant un tribunal judiciaire est cependant possible pour contester le montant de l’indemnisation.
62
particulier) et la superficie maximale pour chaque attribution (par exemple, 25 000 m² pour les
parcelles cultivables).
V.2.2. Les terrains ne relevant pas des domaines royaux traditionnels
Une loi spécifique définit pour ces terrains un régime semblable dans ses principes
généraux60, l’Administration centrale demeurant pleinement le « maître de la terre », décidant
et jugeant des terrains à organiser, aménager, distribuer, en zone urbaine comme en zone rurale,
et décidant aussi des modalités des attributions foncières, lesquelles se font selon des contrats
de droit commun et non pas en fonction d’instruments juridiques spécifiquement élaborés.
Une loi spécifique et très générale de 196261 prévoyait la reconnaissance de la tenure
individuelle moyennant l’identification de certains critères, en tenant compte de conditions
spécifiques lorsque le terrain relève d’un individu isolé et non pas d’une famille ou d’un groupe
familial. Cette loi a été mise en place avec le souci de protéger les personnes ou groupes de
personnes ayant entrepris des actions de mise en valeur, en particulier dans le monde agricole.
Dans la même logique, et selon les dispositions de la même loi, dans certaines zones
déterminées par décret ministériel, toute personne qui « acquiert une terre », non exploitée
pendant huit ans au moins, pour la mettre en valeur et l’exploiter pendant au moins huit ans, est
ensuite considérée comme ayant « un titre validé ». Les contestations éventuelles sont de la
compétence du tribunal civil qui pourra, le cas échéant, confirmer le droit de l’exploitant tout
en fixant le montant d’une indemnisation à verser par celui-ci aux autres prétendants dont la
validité de la prétention serait reconnue, en totalité ou en partie.
Enfin, toujours concernant les droits personnels, une autre loi de 196262, s’inspirant du
système britannique, a organisé la simple inscription par le greffier du tribunal, des actes de
vente et autres actes sous seing privé relatifs à des terrains et à la propriété de ceux-ci. Il s’agit
de valider les droits ainsi inscrits et non pas de tenir un livre foncier clair, gérant de manière
certaine tous les droits réels portant sur le terrain, comme dans le système de l’immatriculation
introduit par l’Administration française. On retrouve en fait les principes de gestion du droit
anglais avec toutes les difficultés qui peuvent en résulter pour l’identification d’un droit foncier.
Cette situation a été corrigée en 1986, par un texte qui touche par ailleurs fortement les droits
dits traditionnels.
V.2.3. La loi de 1986
En 1986, la Land Title Registration Law (PNDCL)63 est source d’une grande
modification du dispositif foncier au Ghana car elle remplace le système d’inscription des droits
de 1962 par l’enregistrement obligatoire et généralisé des titres de propriété. De fait, cela
correspond à la mise en place d’un véritable dispositif d’immatriculation, avec registre foncier
60 Loi n° 125, dite State Lands Act, du 14 juin 1962.
61 Loi n° 125, dite State Lands Act, du 14 juin 1962.
62 Loi n° 122 du 14 février 1962, dite Land Registry Act. 63 Loi n° 152 du 22 avril 1986.
63
et titre assorti. Les objectifs de la réforme de 1986 sont simples et pratiques, au moins en
apparence : mettre en place un système simple, sûr et économique de gestion des terres ; réduire
le nombre des litiges relatifs à la terre ; mettre en place des conditions protégeant les acquéreurs
honnêtes, les banques et autres institutions de crédit, contre les fraudes et ventes clandestines
de terrains64. En effet, les travaux de recherche sur le sujet ont tous attesté l’extrême insuffisance
du système de 1962 pour mettre en place de telles garanties65.
Le système comprend un certain nombre de démarches que l’on peut énumérer comme suit :
-examen et validation (authoritive examination) du titre foncier par le Land Registrar
(équivalent d’un conservateur foncier), avant l’inscription sur le registre (équivalent du livre
foncier) ;
-élaboration d’un plan topographique rattaché à une matrice générale du district, sous la
responsabilité du directeur de la Topographie (Cadastre), le Director of Surveys ;
-remise au détenteur ou propriétaire reconnu du terrain d’un Land Certificate ou d’un
Provisional Certificate, assorti d’une copie du plan. Ces documents remplacent tous les
précédents pour établir les droits fonciers ;
-toutes les opérations juridiques qui interviennent alors sont identifiées par rapport au terrain et
non plus en fonction des parties ;
-les formulaires sont conçus pour être compris par tout « profane » (layman) ;
-l’immatriculation exclut tout recours ultérieur fondé sur un motif juridique non conforme aux
inscriptions portées ;
-un dispositif est mis en place permettant à toute personne intéressée de s’informer sur le
contenu du registre sur la parcelle qui l’intéresse ;
-le Land Registry Act cesse de s’appliquer dès lors qu’il y a eu immatriculation. Par contre, les
documents établis en fonction de cette loi sont examinés avant toute inscription sur le registre.
Cela d’autant plus qu’il existe beaucoup de faux.
V.2.4. Les acteurs impliqués dans la gestion foncière au Ghana
Les institutions impliquées dans la gouvernance de la terre comprennent:
- -la Commission nationale de planification du développement (NDPC),
- -le Ministère en charge des Terres et des Ressources naturelles (MLNR) ;
- -le Ministère en charge des forêts, la Commission foncière (qui comprend topographie
et cartographie, enregistrement des terres, les divisions de l’évaluation foncière et la
gestion des terres publiques ou acquises),
64 « The object of Land Title Registration is to : i) provide a safe, simple and economic system of land transfer ;
ii) reduce litigation over land ; iii) protect innocent purchasers, banks ans lending institutions against fraud and
clandestin dealings in land », Compulsory Land Title Registration, Accra, avril 1988, p. 1. 65 « Systematic land tenure research in Ghana has revealed radical weakness in the present system of registration
of instruments affecting land under the Land Registry Act (1962) », Land Title Registration Law, Memorandum,
p. 1.
64
- Le Ministère de la Chasse et de la Faune (DGW), l’Agence de Protection de
l’Environnement (EPA), et l’Aménagement du Territoire (PCT),
- Les assemblées de district et diverses institutions coutumières.
Toutes les dix régions du pays ont des bureaux régionaux de la Commission foncière qui sont
responsables de la gestion des terres.
V.2.5. Les pratiques foncières
Comme le montrent de multiples études66, le statut du foncier au Ghana est largement
le produit d’une opposition entre un système de contrôle et de gestion de la terre, ‘traditionnel’,
‘coutumier’, ‘pré-capitaliste’, et un système ‘moderne’, ‘européen’, ‘scientifique’67, ce qui
montre surtout que la terre, envisagée comme simple support de multiples activités, est plus
importante que la terre considérée comme la base de relations juridiques spécifiques.
De fait, au Ghana comme ailleurs, quel que soit le contenu du système juridique de droit écrit,
on constate une évolution du système coutumier proportionnelle aux enjeux du développement
économique et des aménagements qu’il suscite, monétaires, techniques, sociologiques68, etc. La
loi, ou plutôt son interprétation, n’est prise en compte que dans la mesure où elle est intégrée, «
appropriée », comme fondement de la démarche intéressée et bien comprise de chaque
opérateur. Les déplacements de population de plus en plus nombreux, et de moins en moins «
intégrés » ou « assimilés » par les structures traditionnelles, ne font évidemment que favoriser
cette évolution.
Pour autant, le Chieftaincy Act de 2008 souligne le rôle des différents conseils et assemblée
traditionnels dans la promotion du droit coutumier et de leur droit de regard lors des transactions
sur les stool lands, notamment en cas de litige69.
V. 2.6. La place de la femme dans le système foncier
66 On en trouvera par exemple une bonne synthèse dans « Le statut du foncier dans l’analyse de l’économie de
plantation au Ghana » de Jean-Pierre Chauveau, in : Enjeux fonciers en Afrique noire, Études réunies et présentées
par E. Le Bris, E. Le Roy et F. Leimdorfer, Orstom-Karthala, 1982, p. 45 et suivantes. 67 Article précité, p. 53.
68 Abudulai Sulemana rapporte, par exemple à propos des zones périurbaines, le rôle de l’entourage des chefs «
L’un des neveux du chef était le responsable de l’allocation des terres. Il avait fait les démarches pour faire établir
un plan de lotissement, avait fixé les prix et vendu toute la terre à son profit. (…) Le chef, âgé, n’a aucune idée
de ce qui se passe, en fait, il est bien trop vieux pour s’en soucier. Quelqu’un a noté que le silence des membres
du conseil des anciens avait été obtenu grâce à l’allocation de terrains bornés. » Abudulai S., « Dynamiques en
enjeux fonciers en périphérie de Tamale (Ghana) », in : Lavigne Delville Ph., Toulmin C., Traoré S. (dir.), Gérer
le foncier rural en Afrique de l’Ouest, Dynamiques foncières et interventions publiques, 2000, 357 p., 141-163,
p. 158.
69 Section 44 (Stool land), Chieftaincy Act, n° 759, 16 June 2008 (an act to consolidate the Chieftaincy act, n°
370, 1971 to bring its provisions in conformity with the Constitution. Cette loi précise ce qu’est un chef
traditionnel, l’organisation et les fonctions de la National House of Chiefs, des Regional Houses of Chiefs, des
Traditional and Divisional Councils, en particulier dans la « promotion du droit coutumier ».
65
À l’instar de plusieurs pays africains, le Ghana a un régime foncier pluriel régi à la fois
par des systèmes coutumier et officiel d’administration des terres. On estime que près de 80%
des terres sont régis par le droit coutumier dont les dépositaires sont les autorités traditionnelles
(chefs). Conformément au droit coutumier, tous les membres de la lignée jouissent du droit
d’usufruit ou sont des propriétaires francs coutumiers, indépendamment de leur sexe. Dans la
pratique, le sexe constitue un des critères déterminants dans le positionnement des individus en
termes de qui a droit le premier ou le deuxième à l’accès à la terre. Des études ont prouvé que
des facteurs, y compris la division par sexe du travail, le mariage, l'organisation de la production
et l'idéologie patriarcale influencent la capacité des femmes à faire valoir leur droit à la terre.
Les femmes ne peuvent pas établir leur droit de propriété sur une terre en procédant au
défrichage d’une parcelle, car cette tâche est traditionnellement dévolue aux hommes.
Les principales voies par lesquelles les femmes acquièrent les terres sont l’appartenance au
lignage, la succession, le mariage ou un arrangement contractuel. L’accès des femmes à la terre
et leur contrôle de celle-ci varient en fonction du type de système de parenté (matrilinéaire ou
patrilinéaire) qui s’applique à elles. Conformément au droit coutumier, les femmes ont
l’obligation d’aider leurs maris à acquérir des biens sans aucune garantie de posséder en
commun le patrimoine familial. Ainsi, les femmes peuvent avoir accès aux terres de leurs maris
(droits d’utilisation), mais la garantie dépend de l’état des relations conjugales.
Au Ghana, les relations de genre et de parenté jouent un rôle central dans la manière dont
sont déterminés les droits fonciers et la production. Dans le régime foncier coutumier, le
contrôle des ressources suit un schéma qui établit clairement des inégalités de genre ; ce schéma
repose sur des normes traditionnelles et veille à ce que les droits de la femme soient limités par
rapport à ceux de l’homme. En gros, pour la femme, le fait d’accéder aux ressources de
production, dont la terre, et de les contrôler, est déterminé par des institutions axées sur la
parenté masculine, et des structures de pouvoir qui tendent à restreindre considérablement les
droits fonciers de la femme en faveur de l’homme. En principe, les normes coutumières tant
dans le système matrilinéaire que patrilinéaire, sont conçues pour garantir que la femme ne soit
pas arbitrairement privée des ressources de base dont elle a besoin pour produire. Cependant,
le contrôle inégal exercé par l’homme sur la manière d’allouer les ressources, dans le foyer
comme dans le domaine public, laisse la porte grande ouverte à la partialité. Presque partout au
Ghana, les modes d’acquisition des terres et les régimes fonciers reposent sur le droit coutumier
selon lequel les hommes héritent et contrôlent la terre. Selon ce droit, l’homme peut donc hériter
la terre directement de ses parents mâles, côté père ou côté mère. En revanche, la femme ne
peut espérer accéder à la terre qu’en passant par son mari, ou par sa propre famille, même si
une femme issue d’un lignage matrilinéaire peut hériter la terre de parents divers. Le Ghana
maintient un mode pluriel de possession des terres. La complexité du droit foncier et des modes
de possession des terres s’explique par la cohabitation de plusieurs régimes (droit coutumier,
législation statutaire, dispositions constitutionnelles et lois religieuses). La coexistence de ces
divers systèmes s’est accompagnée de difficultés particulières pour les tranches les plus
vulnérables de la société, dont font partie les femmes rurales et les pauvres des zones urbaines.
Pour la majorité des femmes rurales, il est difficile d’engager une procédure légale officielle,
du fait de sa complexité et des coûts qu’elle implique, et parce que les femmes ignorent où se
procurer de l’aide. Il découle de ce qui précède que les droits n’existent qu’à l’état de « vide
66
juridique », et que les femmes sont en position de grande insécurité foncière. Ne disposant pas
des informations pertinentes et confrontées à des procédures extrêmement complexes relatives
aux titres de propriété foncière, les femmes n’ont guère l’occasion de faire valoir leurs
prétentions.
Bien que les femmes, tout comme les hommes, puissent se prévaloir de divers types de
droits fonciers en adhérant à des groupements de propriétaires, les droits ainsi acquis doivent
être exercés selon les processus et pratiques d’usage, comme le défrichage des terres et
l’acquittement des obligations coutumières. Les femmes rurales sont bien souvent moins aptes
à remplir ces conditions. Ainsi, par exemple, le défrichage de la forêt primaire, qui accorde le
droit d’usage sur la terre, est une fonction traditionnellement assignée aux hommes, empêchant
ainsi la majorité des femmes d’acquérir l’usufruit de terres vierges appartenant à leur lignage.
Les femmes sont donc privées d’accès à la terre du fait de certains facteurs, dont la division du
travail en fonction du genre et l’ordre normatif coutumier.
Les expériences sur le terrain ont mis en lumière de multiples raisons (d’origine coutumière
et sociale), pour lesquelles les femmes ne jouissent pas d’un accès égal à la terre des membres
de leur clan ou de leur lignage. Les raisons se déclinent comme suit :
- Le mariage, et les obligations domestiques qui en découlent, réduisent en effet les chances
pour une femme d’acquérir la terre. Le droit coutumier comporte l’obligation pour elle
d’assister son mari dans son exploitation. Cette obligation, conjuguée aux tâches ménagères
démesurées qui lui incombent, ne laisse guère de temps ou d’énergie à la femme pour se
consacrer au développement de sa propre exploitation. Au fil du temps, la femme perdra le
contrôle et l’usage de cette terre.
- Selon les modèles coutumiers ghanéens de division du travail, les opérations de défrichage
de la terre sont confiées à l’homme, lui accordant ainsi la priorité en termes de possession
et d’acquisition de l’usufruit. En effet, l’homme qui a défriché une terre vierge pourra
ensuite la faire sienne et exploiter la surface dorénavant cultivable. La femme n’a guère
d’occasion d’acquérir la terre par ce moyen.
- La terre est habituellement allouée à ceux qui ont la capacité de la développer et les moyens
pour le faire, comme des ressources financières. Pour la femme, ce n’est pas souvent le cas
et l’allocation des terres s’opère, bien fréquemment, à son détriment.
- L’émergence de cultures de rente permanentes (cacao, bois d’œuvre, huile de palme et café)
qui nécessitent une utilisation prolongée de la terre pour en faire une entreprise rentable et
porteuse, a également joué en faveur des hommes, car ils disposent généralement de plus
de moyens économiques pour pouvoir s’engager dans ce type d’activités. Par conséquent,
l’accès des femmes aux cultures de rente est, lui aussi, limité.
- Bien qu’habituellement la terre ne fasse pas l’objet de négoce, les membres du clan et du
lignage de plusieurs communautés de la zone forestière ont laissé la place à de riches
agriculteurs et des sociétés multinationales capables de verser aux membres du clan de
grosses sommes d’argent, en échange de larges étendues de terres. Les femmes ne profitent
ni des terres ainsi aliénées, ni des recettes de l’exploitation. Ici aussi, les femmes sont
perdantes sur les deux fronts.
67
- Les contraintes quant à l’accès des femmes à la terre, et l’insécurité foncière dont elles
souffrent, sont encore plus évidentes lorsqu’il y a pénurie de terres et que les droits de
possession des terres des hommes sont soumis à des pressions. Dans de telles circonstances,
les hommes s’approprient les terres octroyées aux femmes, car il n’existe pratiquement
aucun document attestant d’une transaction en faveur de la femme. C’est là une tactique
d’intimidation employée par les hommes pour s’enrichir aux dépens des femmes.
Pour une femme mariée, l’accès à la terre est possible si son mari l’y autorise, mais elle
risque de perdre terre et cultures à la suite d’un divorce ou à la mort de son mari. Une jeune
veuve qui refuse de s’entendre avec sa belle-famille après le décès de son mari connaîtra
probablement un sort analogue.
- Les droits fonciers qu’une femme a obtenus par mariage peuvent aussi changer si le mari
venait à se remarier dans le cadre d’un accord polygame.
- Les dispositions contractuelles appliquées à la terre ne sont pas non plus un gage de sécurité
foncière pour la femme. Le métayage, en tant que mode d’accès à la terre pour les femmes,
est très problématique. De nombreuses métayères se plaignent de l’arbitraire appliqué par
les propriétaires mâles ; ceux-ci modifient les conditions du bail à métayage à leur gré, dans
une situation qui leur est favorable, du fait de la nature verbale de bon nombre de ces
accords.
- Les termes du contrat de métayage par lequel le métayer (en général, il s’agit d’une femme)
travaille la terre et partage la récolte avec le propriétaire (un homme, habituellement) sont
conclus au détriment des femmes. En effet, la pratique actuelle tend à accorder la moitié de
la récolte au propriétaire, alors que, jadis, il ne s’agissait que d’un tiers ou d’un quart.
- Un mode traditionnel important permettant aux femmes de posséder la terre découle de la
transmission sous forme de don par un membre de la famille ou le mari. Pour que le don
soit effectif, il doit habituellement se faire devant plusieurs témoins. Pour conclure l’affaire,
le donneur accepte alors le « verre » de remerciement de celui qui reçoit le don. A cet égard,
il est important de noter que la femme dispose alors du droit d’aliéner la terre ainsi acquise.
Cependant, cette pratique est fréquemment associée à des zones d’exploitation des cultures
commerciales destinées à l’exportation ou d’autres cultures de rente. Dans la plupart des
cas, on a vu des hommes contester l’existence d’un tel accord et la femme sort perdante de
l’histoire.
- Les acquisitions forcées de terres par l’Etat ne prévoient aucune disposition particulière en
faveur des individus dont les intérêts sont lésés. Les femmes semblent être les principales
victimes de ces acquisitions forcées non sélectives, et elles ne sont pas indemnisées de
manière adéquate. En l’état actuel, la législation n’estime pas que la perte de l’usufruit d’une
terre soit digne de compensation. Les usufruitiers n’ont droit qu’à une indemnisation à
hauteur de la seule valeur des cultures en pied. C’est franchement injuste, surtout en milieu
rural où l’existence même des femmes dépend essentiellement de la terre et où elles n’ont
que peu de choix, une fois dépouillées de leur terre. Enfin, s’agissant de la gestion des terres,
de l’attribution d’indemnisations et des procédures d’aliénation des terres, là aussi les
femmes sont en général mises à l’écart.
68
Il existe une nette division du travail dans l’agriculture et la commercialisation des produits
agricoles au Ghana. Les femmes s’occupent plus des tâches comme le plantage, le désherbage,
l’arrosage, la récolte, le transport des produits agricoles, la transformation de ces produits et la
commercialisation des petites quantités des récoltes. Les hommes interviennent à l’étape de
défrichement initial, de culture des sols et de la commercialisation des grandes quantités de
produits agricoles, particulièrement au niveau bord-champ. Les hommes décident également de
l’utilisation des terres, des intrants, de la main-d’œuvre et de la commercialisation. En outre, ils
s’adonnent à la production des cultures pérennes plus lucratives, comme le cacao et les cultures
d’exportation non traditionnelles comme l’horticulture et les légumes. Les femmes, en majorité,
s’occupent de la production de vivriers, essentiellement parce que cela nécessite moins de
capitaux et d’investissement en main-d’œuvre, par rapport aux cultures commerciales. Au
Ghana, les femmes sont obligées de travailler sur les terres de leurs époux, même si elles ne
jouissent des revenus. Traditionnellement, les hommes dominent la culture et la
commercialisation du cacao, qui nécessitent des capitaux et des investissements élevés en main-
d’œuvre.
La participation des femmes à la production des cultures agricoles est élevée, comparée à la
production animale. Cependant, comme indiqué plus haut, elles interviennent en grande partie
dans la production de cultures vivrières. Quoique la majorité des femmes agriculteurs soient
des productrices d’aliments, on trouve un petit nombre dans la production de cultures pérennes
et l’agriculture tournée vers l’exportation. Dans les deux régions, à savoir Ashanti et Brongo
Ahafo, où prédomine le système matrilinéaire et où le taux de possession des terres par les
femmes est supérieur, on estime que les femmes représentent environ 30 % des producteurs de
cacao. Plusieurs femmes accèdent aux plantations de cacao notamment par succession et en
travaillant sur les terres de leurs époux70.
L’acquisition des terres par les femmes se fait principalement par l’appartenance à une lignée,
l’héritage, le mariage ou par des accords contractuels. Cependant, les femmes ont des droits
plus limités à la terre et aux autres ressources naturelles que leurs homologues masculins. Parmi
les multiples causes, on peut citer l’héritage des systèmes du Ghana, les régimes fonciers et les
modes d’utilisation des terres, tous défavorables aux femmes. Dans le système coutumier, les
droits des femmes au foncier ont tendance à être les droits secondaires, issus de leur
appartenance à des ménages et lignées et garantis principalement par le mariage. Ces droits ne
sont pas clairement définis ou documentés, ont tendance à être l’objet de modifications, sont
d’une durée incertaine et sont souvent l’objet du maintien de bonnes relations entre les parties
concernées. L’accès des femmes à la terre, en particulier pour l’usage agricole, est généralement
possible.
VI. La question foncière au Burkina Faso
Le Burkina Faso est un pays enclavé, aux sols relativement pauvres, aux ressources en
eaux limitées. L’agriculture est largement de subsistance, mais aussi industrielle, avec la canne
à sucre, le coton en forte croissance, le karité. L’élevage joue un rôle important. Le Burkina
70 Voir le LGAF DU GHANA
69
Faso a mis en place un processus de décentralisation relativement élaboré, qui doit permettre
une meilleure administration du territoire et un développement économique accéléré par la prise
en charge, par les collectivités concernées, de leurs responsabilités économiques et sociales,
culturelles et politiques. Ce processus concerne le monde rural comme celui de la ville. Il est
articulé avec un certain nombre de réformes plus thématiques destinées à adapter la règle
juridique à la fois au nouveau contexte de la gestion administrative et à un choix politique très
différent du système « révolutionnaire » précédent. C’est ainsi qu’a été menée une « relecture
» de la RAF (réorganisation agraire et foncière), concrétisée en 1996.
Au Burkina Faso, la terre a toujours constitué, le capital le plus important pour les populations
en raison du poids des activités agro-sylvo-pastorales dans l’économie du pays.
Malheureusement ces dernières décennies, cette importante ressource est soumise à des
pressions anthropiques et animales qui se caractérisent au fil des années par la réduction de plus
en plus importante des terres utiles à la conduite des activités agro-sylvo-pastorales. À ces
facteurs de dégradation, il faut également noter les conséquences des changements climatiques
qui se sont traduits par l’augmentation du réchauffement climatique, le net recul pluviométrique
et l’assèchement progressif des zones humides à travers le pays. Les effets conjugués de
l’ensemble de ces facteurs de dégradation ont affecté négativement aussi bien au plan coutumier
que moderne, les techniques, les règles, les principes et les modes de gestion de la terre qui
permettent l’accessibilité et l’utilisation des ressources foncières. Cette situation s’est aggravée
depuis ces dix dernières années avec l’émergence de nouveaux acteurs que sont entre autres les
promoteurs des grandes exploitations, les sociétés minières, les promoteurs immobiliers, etc.
Ainsi, malgré l’abondante existence des dispositions réglementaires sur le foncier, les conflits
de tout genre relatifs à l’accès et à l’utilisation des ressources foncières sont de plus en plus
nombreux dans les différentes localités du pays, aussi bien en milieu urbain qu’en milieu rural.
En raison donc de son caractère stratégique pour le développement socio-économique du pays
et des risques de sa mauvaise gestion sur la préservation de la paix sociale, le foncier depuis ces
trente dernières années fait l’objet d’une attention particulière, tant au niveau de la puissance
publique que des communautés villageoises. Il s’agit d’une part, de concevoir et de mettre en
œuvre des mesures en vue de l’exploiter de manière durable en préservant ses capacités
productives au profit des générations futures et d’autre part, de prévenir et gérer les conflits
susceptibles de naître à l’occasion de son exploitation par les différents acteurs.
VI.1. Le système foncier Burkina Faso
VI.1.1. De l'Indépendance à la Réforme de 1984
Le Burkina Faso, anciennement Haute-Volta, a maintenu la situation juridique
antérieure, de l'indépendance jusqu'en 1984. Ainsi, pour compléter les silences de la législation
coloniale, la loi n° 77-60/AN du 12 juillet 1960 portant réglementation du domaine privé de la
Haute Volta, c'est-à-dire l'ensemble des terres récupérées par l'État à la suite des décrets de
1904, 1932 et 1955, a été adoptée. Ce texte de 1960 organise l'occupation et l'aliénation des
terres au moyen de la concession, faisant de l'État le propriétaire potentiel de toutes les terres
non encore immatriculées au moment de son entrée en vigueur, et distingue trois types de
concessions : rurale, urbaine et individuelle. Trois ans plus tard, la loi n° 29-63/AN du 24 juillet
70
1963, relative aux périmètres d'aménagement, autorise le gouvernement à réserver pour l'État
une part des terres ayant fait l'objet d'aménagements spéciaux en respectant la propriété
immatriculée, mais permet à ce dernier de se réserver le monopole foncier sur les zones peu
peuplées ou éloignées des agglomérations. L'espace aux termes de cette loi est réparti en trois
catégories: les terres à vocation agricole, les terres à vocation pastorale, et les terres à vocation
sylvicole. Ces dernières catégories, contrairement à la première, ne peuvent faire l'objet de
concessions à des particuliers ni à des collectivités.
VI.1.2. La Réorganisation agraire et foncière (RAF) de 1984
L’adoption en 1984 de l’Ordonnance portant réorganisation agraire et foncière (RAF)71
marque une véritable rupture avec les politiques foncières précédentes conduites au Burkina
Faso. Intervenue dans un contexte particulier marqué par un régime politique d’exception, la
Révolution Démocratique et Populaire (RDP) proclamée le 04 août 1983 par le Conseil
National de la Révolution (CNR), la RAF se voulait un instrument de réorganisation radicale
dans la gestion de la question foncière au Burkina Faso. Partant du constat paradoxal que le
secteur agricole qui occupe pourtant plus de 90 % de la population totale ne parvient pas à
assurer l’autosuffisance alimentaire du peuple burkinabé, en raison de l’archaïsme des
structures agraires et foncières nationales, les autorités révolutionnaires ont décidé d’opérer une
réorganisation agraire et foncière « pour promouvoir l’économie nationale à partir de ses
ressources propres et d’améliorer les conditions physiques de toutes les masses laborieuses ».
À cet effet, l’objectif fondamental de la RAF était de libérer le régime foncier de
l’emprise des structures socio-politiques (notamment la chefferie coutumière) qui de concert
avec les structures foncières et agraires (chefferie de terre) confisquaient la terre pour la mettre
au service de leur ambition, contribuant ainsi à marginaliser les populations dans la jouissance
foncière. En effet, on pouvait lire dans le Préambule de la RAF de 1984 que le droit foncier et
agraire burkinabé était marqué « du sceau bourgeois et féodal et donc utilisé contre les masses
laborieuses ». Il s’agissait donc par la RAF, d’assurer une occupation et une utilisation
rationnelle des terres pour réaliser les objectifs révolutionnaires d’autosuffisance alimentaire et
de logement pour tous. C’est la réalisation du double impératif de la productivité et de la justice
sociale. De manière spécifique, les objectifs de la RAF consistaient notamment à unifier les
différents régimes fonciers disparates et contradictoires, faciliter l’accès à la terre en simplifiant
les procédures, sécuriser les détenteurs des terres au moyen de titres de jouissance, accroître la
productivité du secteur agropastoral, enrayer la dégradation des ressources naturelles.
Pour atteindre ces différents objectifs, la RAF a institué un Domaine Foncier National
(DFN) qui est de « plein droit propriété exclusive de l’État » et qui se compose des terres rurales
et des terres urbaines. Le DFN est constitué de « toutes les terres situées dans les limites du
territoire national et celles acquises par l’État et les collectivités publiques secondaires à
71 Ordonnance n° 84-050/CNR/PRES du 04 août 1984 portant réorganisation agraire et foncière au Burkina Faso.
Décret n° 85404/CNE/PRES du 04 août 1985 portant application de la réorganisation agraire et foncière au
Burkina Faso.
71
l’étranger, Ordonnance RAF, article 1er». Ces terres du DFN sont inaliénables, imprescriptibles
et insaisissables (Ordonnance RAF, article 5).
Cette loi ne laisse aucune place à la propriété privée des terres qui se trouve ainsi abolie.
C’est ainsi que les titres de propriété (titres fonciers) précédemment accordés à des particuliers
ont été annulés et remplacés par de simples titres de jouissance qui sont par nature précaires72.
C’est la nationalisation des terres coutumières et la dissolution des titres fonciers des personnes
physiques et morales de droit privé.
La RAF institue des structures de gestion du DFN. Il s’agit des commissions villageoises
d’attribution des terres, des commissions départementales ou communales d’attribution ou
d’évaluation des terres, des commissions de règlement des litiges. Les Comités de Défense de
la Révolution (CDR) siègent au sein de ces différentes structures. Reprenant le décret foncier
de 1932, la RAF détermine les différents droits réels immobiliers qui sont constitués, à
l’exclusion du droit de propriété, de l’usufruit, du droit d’usage et d’habitation, du bail de
longue durée ou emphytéose, du droit de superficie, du nantissement immobilier ou antichrèse,
des servitudes ou services fonciers, des privilèges et hypothèques. Seuls sont susceptibles
d’hypothèque, l’usufruit et le bail de longue durée (Décret 1985, article 532).
Envisagée dans son ensemble, la réorganisation agraire et foncière du 4 août 1984
apparaît comme un moyen de promotion socioéconomique et de justice sociale. Sous l'aspect
politique, elle a engendré des problèmes particuliers, ayant bouleversé l'ordre ancien.
En outre, son application a révélé des insuffisances et des difficultés qui conduiront les
autorités du Front populaire, instance dirigeante ayant pris le pouvoir le 15 octobre 1987, à
procéder à une nouvelle réforme agraire et foncière en 1991 et en 1996.
72 Il s’agit des titres permanents de jouissance que sont l’arrêté d’affectation, le permis d’occuper, le permis urbain
d’habiter, le permis d’exploiter et le permis de recherches ou de prospection.
72
VI.1.3. La Réorganisation agraire et foncière (RAF) de 1991
La première révision de la RAF est intervenue en 1991 soit sept ans après l’adoption de
la première version en 1984. Cette révision s’est opérée dans un contexte national et
international marqué par le triomphe du néo-libéralisme, consécutif à l’effondrement des
démocraties populaires. Cette vision libérale est véhiculée par la Constitution burkinabè du 11
juin 1991 qui consacre la propriété privée, mais également par les programmes d’ajustement
structurel dans lesquels s’était engagé le Burkina Faso sous la pression des institutions de
Bretton-Woods (Fonds Monétaire International et Banque Mondiale) qui préconisent le
désengagement de l’État et la promotion du secteur privé. La RAF se devait donc de prendre
en compte cette nouvelle donne dans la gestion du foncier et des ressources naturelles au
Burkina Faso. Cette révision visait également à corriger certaines insuffisances qui s’étaient
révélées lors de l’application de la RAF et qui entravaient son application effective.
La nouvelle RAF de 199173 maintient le concept de « DFN » aussi bien dans sa
définition que dans son contenu originel. Le DFN continue à être de plein droit la propriété de
l’État. Cependant la propriété privée de la terre réapparaît dans le droit foncier burkinabé, car
la suppression du caractère inaliénable des terres du DFN est clairement stipulée à l'article 3 de
la Zatu qui dispose que "Les terres du DFN peuvent être cédées à titre de propriété privée aux
personnes physiques ou morales dans des conditions fixées par Kiti. Les terres ainsi cédées
cessent d'être propriété de l'État ».
VI.1.4. La Réorganisation agraire et foncière de 1996
La révision de 1996 s’inscrit dans les suites des constats d’insuffisances des deux
premières générations de RAF. Il s’agissait de procéder à une révision dans le cadre du
processus d’approfondissement de l’état de droit dans lequel s’est engagé le Burkina Faso
depuis 1991. Cette révision, bien qu’elle ait apporté des modifications importantes à la version
de 1991, n’a pas pour autant bouleversé son architecture générale. C’est une révision en douceur
qui a été opérée et qui a permis cependant de rétablir les titres fonciers annulés en 1984 (RAF
1996, article 245). Cependant, si la loi portant Réorganisation agraire et foncière pose le
principe de la propriété privée, son décret d'application engendre un flou juridique qui rend
inopérationnels les titres d'occupation et de jouissance dans tous leurs effets, notamment en
matière d'aliénation des terres. Du reste, l'État n'a ni réhabilité les anciens titres fonciers, ni
délivré d'autres titres au niveau du domaine rural depuis l'entrée en vigueur des textes, toutes
choses qui laissent apparaître une ambiguïté dans l'attitude de l'État à l'égard de la tenure
foncière privée.
73 Zatu n° An VIII-0039 Bis/FP/PRES du 04 juin 1991 portant réorganisation agraire et foncière au Burkina Faso
; Kiti An VIII-0328 TER/FP/Plan-coop portant application de la réorganisation agraire et foncière au Burkina
Faso.
73
Au total, on observe que la loi portant RAF dans ses différentes versions a été conçue
comme une loi globale en ce qu’elle réglemente non seulement la gestion foncière (terres rurales
et urbaines et droits réels immobiliers), mais aussi l’ensemble des ressources naturelles dont la
terre est le support. C’est ainsi qu’elle déterminait le statut juridique de diverses ressources
naturelles à savoir l’eau, les forêts, la faune, la pêche, les substances de carrières et des mines.
De ce point de vue, la RAF s’inscrivait dans une approche visionnaire qui appréhende les
ressources naturelles dont le foncier, dans leur interaction et globalité, en posant les principes
fondamentaux de leur gestion.
Dans sa mise en œuvre, la RAF a connu plusieurs faiblesses dont les principales sont :
- L’absence de distinction domaine public/domaine privé de l’État La RAF se contente
d’affirmer la propriété publique de la terre à travers la constitution d’un domaine foncier
national (DFN). Elle n’organise pas cependant cette domanialité en y déterminant les
différentes composantes de cette propriété publique. En effet, toutes les terres qui font partie
du domaine de l’État n’ont pas le même statut, car certaines peuvent être aliénées alors que
d’autres n’en sont pas susceptibles. En disposant simplement que l’État peut aliéner une
partie du DFN au profit des tiers à certaines conditions, la RAF n’éclaire pas davantage sur
les composantes du domaine de l’État qui peuvent faire l’objet de cession ou non, selon
qu’il s’agisse du domaine public ou du domaine public de l’État, distinction d’origine
française et introduite par la France dans ses possessions coloniales.
- L’absence de dispositions sur la copropriété foncière Une autre lacune initiale de la loi
portant RAF est de n’avoir pas consacré la copropriété foncière qui constitue une pratique
foncière fréquente de nos jours et qui est appelée à se développer dans les années à venir
dans un contexte de raréfaction des terres à usage d’habitation.
- Le refus de la prise en compte du droit foncier coutumier traditionnel. La loi portant RAF
se caractérise par la négation des droits fonciers coutumiers traditionnels, tant à travers ses
normes que ses institutions de mise en œuvre. La loi portant RAF part du constat qu’il existe
une interaction entre les structures socio politiques et les structures foncières et agraires qui
font du droit foncier post révolutionnaire, un droit marqué « du sceau bourgeois et féodal et
donc utilisé contre les masses laborieuses » (RAF, 1984) au lieu d’être au service du
développement national. C’est ainsi qu’elle a substitué la propriété étatique à la propriété
privée des terres, aboli la propriété traditionnelle et coutumière de la terre, mis en place de
nouvelles institutions excluant les chefs coutumiers et traditionnels de la gestion des terres
pour la confier aux autorités administratives, avec une forte implication des structures
révolutionnaires de l’époque (CDR). L’ineffectivité relative de la RAF depuis son adoption
s’explique en partie, par cette résistance passive des populations qui demeurent fermement
attachées à la propriété coutumière de la terre et celle de la chefferie coutumière qui continue
dans la pratique, à influer encore lourdement sur le foncier. Les conséquences de cette
situation sont entre autres, la difficulté d’application de la loi moderne par les autorités
administratives qui sont impuissantes devant certaines situations et dont l’attitude dans
certaines circonstances, frise la démission, du moins le refus d’application de la loi en ce
qu’elles se réfèrent souvent aux autorités coutumières en la matière.
- l’absence de dispositions expresses sur le règlement des différends. La loi portant RAF
créé des institutions et des mécanismes de gestion des terres. Mais elle ne consacre pas
74
des dispositions spécifiques relatives à la gestion des conflits à la hauteur de
l’importance de la question (mécanismes alternatifs de règlement des conflits). Seuls
sont évoqués, les mécanismes juridictionnels. Les conflits ne se sont pas apaisés avec
l’avènement de la RAF. Bien au contraire, au fil des ans, les conflits sont devenus plus
nombreux et violents, notamment dans les zones rurales, traduisant ainsi les difficultés
qu’éprouve la loi portant RAF à pacifier les relations entre les différents acteurs du
foncier et des ressources naturelles.
- la prise en compte incomplète de la décentralisation. Le processus de décentralisation
et l’apparition de nouveaux acteurs dans le domaine foncier ont commencé à être pris
en compte dans le cadre de la loi portant RAF. Ainsi le décret n°2008-
278/PRES/PM/MEFMATD/MHU du 23 mai 2008 modifiant les dispositions du décret
n°97-054/PRES/PM/MEF du 06 février 1997 portant conditions et modalités
d’application de la loi sur la réorganisation agraire et foncière su Burkina Faso, rétablit
le rôle des communes dans la gestion foncière en milieu rural et urbain (plus
particulièrement dans l’attribution, la mutation et le retrait des terres). Cela s’avérait
incomplet, car les collectivités territoriales doivent assurer l’ensemble des prérogatives
qui leur sont légalement reconnues.
- l’absence de mécanismes d’évaluation périodique de mise en œuvre de la RAF. La loi
portant RAF est une loi majeure parce qu’elle touche des domaines divers et importants.
Certes, des études sont ponctuellement menées sur tel ou tel aspect de la loi portant RAF
mais il n’existe pas de mécanismes d’évaluation périodique permettant de suivre
l’application de la loi, en identifiant les entraves et contraintes, mais également les
résultats positifs qu’elle génère ainsi que les propositions en vue de favoriser une mise
en œuvre appropriée.
Pour pallier à toutes ces insuffisances sus évoquées, il était nécessaire d’élaborer de nouvelles
politiques et lois.
VI.2. Les nouvelles politiques et lois sur le foncier en cours dans le pays
VI.2.1. La politique nationale de sécurisation foncière en milieu rural
Le développement rural est considéré par les autorités du Burkina Faso comme la base
principale du développement durable. Les activités agro-sylvo-pastorales constituées par
l’agriculture, l’élevage, la foresterie, la chasse et la pêche constituent des activités à fort
potentiel économique pour les populations rurales. La pleine réalisation de toutes ces activités
productives rurales nécessite la mobilisation efficace et la mise en valeur effective des terres
rurales, des ressources en eau, des forêts, de la faune et des ressources halieutiques (Burkina
Faso, 2007). Mais pour atteindre de tels objectifs, le pays doit impérativement trouver des
solutions adéquates à certains facteurs limitant que sont : la croissance accélérée de la
démographie, la dégradation continue des ressources naturelles, la forte concentration de
l’essentiel de la population sur les activités agro-sylvo-pastorales et les problèmes de
sécurisation foncière. En effet, les données actuelles de l’accroissement annuel de la population
de l’ordre de 2,5 à 3 % place le pays en début de phase II de la transition démographique (MEF,
2008). Cette évolution serait catastrophique et bloquerait toute perspective de développement.
75
Or, l’accroissement accéléré de la population est confirmé par les projections faites sur les
prochaines décennies et constitue un défi majeur à relever. Toutes ces raisons font que
l’amélioration de la productivité rurale et l’augmentation de la production soient aujourd’hui
considérées comme des objectifs prioritaires du développement rural et de la lutte contre la
pauvreté. Elles sont également indispensables à l’insertion des opérateurs ruraux burkinabé
dans le marché. De même, toutes les analyses de la problématique du développement rural
convergent toutes vers un même point, à savoir que la sécurisation foncière des acteurs ruraux
est une condition incontournable pour un développement durable.
Pour apporter des réponses efficaces et durables au problème ci-dessus évoqués, le
gouvernement du Burkina Faso a élaboré et adopté en 200774 une politique nationale de
sécurisation foncière en milieu rural (PNSFMR). Conformément au contenu du document de
cette politique, la « sécurisation foncière » est entendue de manière large. Il s’agit de «
l’ensemble des processus, actions et mesures de toute nature, visant à permettre à l’utilisateur
et au détenteur de terres rurales de mener efficacement leurs activités productives, en les
protégeant contre toute contestation ou tout trouble de jouissance de ses droits ». Cette
conception large vise à souligner le nécessaire équilibre à établir en matière de sécurisation
foncière entre légalité foncière et légitimité foncière (Burkina Faso, 2007). À travers l’adoption
de la PNSFMR, le gouvernement entend mettre à la disposition de l’ensemble des acteurs
publics et privés, un cadre politique cohérent de référence et un outil efficace d’aide à l’action.
Il s’agit en particulier de mettre en place une administration foncière à même de gérer le foncier
et de réguler les conflits fonciers en dotant les différents services concernés de l’État, d’un cadre
clair et harmonisé de référence pour l’ensemble des actions entreprises par la puissance
publique dans le domaine de la gestion et de la mise en valeur des terres rurales, de favoriser
une lisibilité des objectifs de l’action publique en matière foncière et d’obtenir l’adhésion des
acteurs ruraux, de fournir des bases solides et consensuelles pour l’élaboration d’une future
législation foncière rurale adaptée et effective. Également, la politique nationale de sécurisation
foncière en milieu rural appréhende le foncier non pas de manière étroite comme de simples
questions de techniques d’enregistrement et de procédures juridiques, mais de manière large,
comme de véritables questions politiques, impliquant des choix de société, la considération de
principes fondamentaux relatifs à la démocratie, à l’efficacité économique, à l’équité sociale, à
la justice et à la paix. Elle vise à assurer à l’ensemble des acteurs ruraux, l’accès équitable au
foncier, la garantie de leurs investissements et la gestion efficace des différends fonciers, afin
de contribuer à la réduction de la pauvreté, à la consolidation de la paix sociale et à la réalisation
du développement durable.
Les orientations de la PNSFMR définissent les directions dans lesquelles doit être déployée
l’action publique pour apporter des réponses appropriées à la sécurisation foncière de
l’ensemble des acteurs ruraux. Les six orientations principales ci-après sont retenues :
74 Décret n° 2007-610/PRES/PM/MAHRH du 04 octobre 2007 portant adoption de la politique nationale
de sécurisation foncière en milieu rural.
76
- Reconnaître et protéger les droits légitimes de l’ensemble des acteurs ruraux sur la terre
et les ressources naturelles ; promouvoir et accompagner le développement
d’institutions locales légitimes à la base ;
- Clarifier le cadre institutionnel de gestion des conflits au niveau local et améliorer
l’efficacité des instances locales de résolution des conflits ;
- Améliorer la gestion de l’espace rural ;
- Mettre en place un cadre institutionnel cohérent de gestion du foncier rural;
- Renforcer les capacités des services de l’État, des collectivités territoriales et de la
société civile en matière foncière.
La mise en œuvre, le suivi et l’évaluation de la politique nationale de sécurisation foncière en
milieu rural sont assurés à travers un programme national de sécurisation foncière en milieu
rural, élaboré par le gouvernement, assurant la concertation de l’ensemble des ministères et
institutions publiques concernés et, avec la participation effective des autres acteurs du foncier
rural, notamment les collectivités territoriales, les autorités coutumières et traditionnelles, le
secteur privé et la société civile.
VI.2.2. La loi n° 034-2009/AN du 16 juin 2009 portant régime foncier rural
Adoptée en juin 2009, cette loi détermine le régime domanial et foncier applicable aux
terres rurales ainsi que les principes de sécurisation foncière de l’ensemble des acteurs du
foncier rural. Considérée comme l’un des produits dérivés de la politique nationale de
sécurisation en milieu rural, cette nouvelle loi vise six principaux objectifs ci-après :
-assurer un accès équitable aux terres rurales pour l’ensemble des acteurs ;
-promouvoir les investissements et accroître la productivité dans le secteur agro-sylvo-pastoral
et favoriser la réduction de la pauvreté en milieu rural ;
-favoriser la gestion rationnelle et durable des ressources naturelles ;
-contribuer à la préservation et à la consolidation de la paix sociale.
Conformément au titre I sur les dispositions générales, la loi s’applique aux terres rurales,
entendues comme celles situées à l’intérieur des limites administratives des communes rurales
et destinées aux activités de production et de conservation. Sont également soumises à la
présente loi, les terres des villages rattachés aux communes urbaines. Nonobstant ses
dispositions, les forêts protégées et classées, les aires fauniques, les espaces pastoraux, les
ressources minières et en eaux demeurent soumis aux dispositions des législations spéciales y
relatives, notamment le code forestier, le code minier, le code de l’environnement, la loi
d’orientation relative au pastoralisme et la loi d’orientation relative à la gestion de l’eau.
Contrairement aux dispositions des anciens textes, la présente loi dispose que la terre rurale
constitue un patrimoine de la Nation. À ce titre, l’État en tant que garant de l’intérêt général.
77
Pour renforcer la recherche du consensus entre les acteurs sur le terrain, les dispositions de la
loi peuvent être précisées et/ou adaptées aux particularités du milieu rural et à la spécificité des
besoins locaux, à travers l’élaboration de chartes foncières locales. Les chartes foncières locales
doivent contribuer à l’application effective de la loi, en favorisant la responsabilisation des
populations locales dans la gestion des ressources naturelles de leurs terroirs. A cet effet, les
chartes foncières locales déterminent au niveau local, les règles particulières relatives au respect
des usages locaux positifs liés à l’accès et à l’utilisation de la terre rurale, au respect et à la
préservation d’espèces végétales, animales, fauniques et halieutiques particulières sur des
espaces déterminés, à l’identification et à la préservation des espaces locaux de ressources
naturelles d’utilisation commune ainsi qu’aux modalités de leur accès équitable et gestion
participative, aux prêts de terres rurales, notamment la durée du prêt, les contreparties
éventuelles y relatives, les conditions de son renouvellement, la durée de la cessation
d’exploitation de terres rurales pouvant entraîner la cessation du prêt, les motifs de résiliation
du prêt de terre par le prêteur et les conditions de reprise par lui de sa terre ainsi que la durée
du préavis à observer par le prêteur dans l’exercice de son droit de reprise ; les conditions dans
lesquelles des héritiers peuvent poursuivre le prêt de terre contracté par leur auteur
conformément au code des personnes et de la famille, aux types d’actions positives à initier au
niveau local en faveur des groupes vulnérables, notamment les femmes, les pasteurs et les
jeunes ;aux instances locales chargées de la prévention et de la gestion alternative des conflits
fonciers ruraux et à la procédure applicable devant elles.
Il faut cependant noter que les chartes foncières locales ne peuvent déroger aux prescriptions
de la loi et des autres textes en vigueur. Elles doivent être élaborées dans le respect des droits
humains, de l’ordre public et des bonnes mœurs.
VI.2.3. La loi n° 034-2012/AN du 02 juillet 2012 portant réorganisation agraire et foncière
La loi 034-2012/AN portant réorganisation agraire et foncière (RAF) au Burkina Faso a été
adoptée le 02 Juillet 2012 par l’Assemblée Nationale et promulguée par décret
n°2012716/PRES du 06 septembre 2012. Elle préserve les domaines clés traités par la loi
n°014/96/ADP du 23 mai 1996 portant RAF à savoir l’aménagement du territoire, la gestion
des terres du domaine foncier national et la règlementation des droits réels immobiliers. Elle
préserve également la cohérence avec la loi n° 034-2009/AN du 16 juin 2009 portant régime
foncier rural et avec les différentes lois sectorielles, comble les insuffisances de la loi portant
RAF non prises en charge par les autres textes.
La loi n°034-2012/AN du 02 juillet 2012 portant réorganisation agraire et foncière détermine
d’une part, le statut des terres du domaine foncier national, les principes généraux qui régissent
l'aménagement et le développement durable du territoire, la gestion des ressources foncières et
des autres ressources naturelles ainsi que la réglementation des droits réels immobiliers et
d’autre part, les orientations d’une politique agraire. Elle consacre un domaine foncier national
au Burkina Faso qui constitue un patrimoine commun de la nation. L’État en tant que garant de
l’intérêt général, organise la gestion du patrimoine de manière durable. Le domaine foncier
national est composé du domaine foncier de l’État, du domaine foncier des collectivités
territoriales et celui des particuliers.
78
L’ensemble du domaine foncier national est organisé en terres urbaines et en terres rurales. Les
terres urbaines sont celles situées dans les limites administratives ou celles du schéma directeur
d'aménagement et d'urbanisme des villes et localités et destinées principalement à l’habitation,
au commerce, à l’industrie, à l’artisanat, aux services publics et d’une manière générale aux
activités liées à la vie urbaine et aux activités de promotion d’un environnement écologique
durable. Les terres rurales constituent l’ensemble des terres destinées aux activités agricoles,
pastorales, sylvicoles, fauniques, piscicoles et de conservation, situées dans les limites
administratives des communes rurales et des villages rattachés aux communes urbaines.
VI.3. Les acteurs impliqués dans le domaine de la gestion foncière
L’analyse de l’environnement de la gestion des questions foncières dans le pays, montre
qu’outre l’État, les structures techniques déconcentrées, la gestion du foncier implique
également de nombreux autres acteurs. Au nombre de ceux-ci, on peut citer les collectivités
territoriales, les institutions publiques, le privé, les institutions coutumières, les organisations
de la société civile, etc.
- Les institutions publiques
Leur rôle est déterminant dans le contrôle du respect des textes, la formulation et la mise œuvre
des politiques nationales, la mise en cohérence des interventions sectorielles au niveau régional,
provincial et départemental. Les gouverneurs, les hauts commissaires et les préfets assurent les
missions régaliennes de l’État à ces différentes échelles à travers leur implication dans le
contrôle de l’application des lois et les textes en vigueur. Ils coordonnent les actions des services
techniques dans leurs aires de compétences respectives.
Dans le domaine de la gestion du foncier, les départements ministériels les plus impliqués sont
: le Ministère de l’Agriculture et de la Sécurité Alimentaire (MASA), le Ministère de la Justice
(MJ), le Ministère de l’Environnement et de Développement Durable (MEDD), le Ministère de
l’Habitat et de l’Urbanisme (MHU), le Ministère de l’Administration du Territoire et de la
Sécurité (MATS), le Ministère de l’Aménagement du Territoire et de la Décentralisation
(MATD), le Ministère de l’Economie et des Finances (MEF), et le Ministère des Ressources
Animales et Halieutiques (MRAH). Ces ministères agissent au niveau déconcentré à travers
leurs représentations régionales provinciales ou départementales.
Les collectivités territoriales En matière foncière, l’article 80 du Code général des collectivités
territoriales créé un domaine foncier des collectivités territoriales en disposant que les «
collectivités territoriales disposent d’un domaine foncier propre, constitué par les parties du
domaine foncier national cédées à titre de propriété par l’État ».
79
- Les institutions parapubliques
Ce sont les institutions d’appui, généralement des projets/ programmes fonctionnant sur du
financement international (PNGT, MCA, PDL, PDRD, PACOF, etc.) et aussi des commissions
spécifiques d’aménagements du territoire et de gestion des terres. Ces institutions interviennent
dans l’aménagement et la gestion foncière (milieu urbain et rural). Elles participent à la mise
en œuvre des textes et lois (par des expérimentations), au financement des actions, aux appuis
communautaires et en matière de veille dans la gestion des ressources naturelles et dans la
sécurisation foncière. Les commissions spécifiques participent au niveau national et régional à
la mise en œuvre des textes et aux opérations d’aménagement.
- Les institutions privées
Les entités privées jouent aussi un grand rôle dans la gestion foncière. Ce sont notamment les
géomètres regroupés dans l’Ordre des géomètres experts, et les notaires regroupés dans l’Ordre
des notaires. Par ailleurs, les opérateurs privés (promoteurs d’immobiliers) sont un des acteurs
centraux des acquisitions foncières à grande échelle.
- Les institutions coutumières
Les institutions coutumières (chefs de villages, chefs de lignages, etc.) continuent à jouer un
rôle important dans la prévention et la gestion des conflits fonciers et même dans l’occupation
des terres. Les mécanismes de résolution des conflits varient en fonction de la nature de ceux-
ci et des enjeux qui sous-tendent les désaccords entre les parties. Les conflits opposant des
membres d’un même groupe ethnique ou des groupes ethniques vivant dans un même espace
sont généralement réglés par des négociations impliquant les instances coutumières. Plusieurs
zones du territoire sont encore régies par des règles locales coutumières de gestion foncière,
surtout concernant les espaces collectifs ou communautaires. Des formes d’autorités et de
mécanismes traditionnels sont encore très présentes dans ces zones.
- Les organisations de la société civile
Les organisations et associations paysannes interviennent dans la gestion du foncier. Ce groupe
d’acteurs intervient dans l’organisation, l’accompagnement, l’appui/conseil aux acteurs à la
base, aussi bien dans la production que dans les activités sociales. En outre, considérées comme
acteurs neutres de la société civile, certaines de ces ONG et associations peuvent prévenir des
conflits et être des interfaces entre belligérants dans des situations de tension par le travail
d’information et de sensibilisation. L’analyse du dispositif institutionnel de la gestion foncière
permet de constater de nombreux facteurs de dysfonctionnement liés notamment à : (i) la
multiplicité des acteurs; (ii) la dispersion des centres de conception et de décision ; (iii) au
morcellement des fonctions et tâches ; et l’existence de conflits d’attribution de compétences.
Ces dysfonctionnements engendrent des impacts négatifs sur la gouvernance foncière.
VI.4. les contraintes foncières
80
Dans la pratique, le dualisme entre droit coutumier et légalité persiste et rend difficile l’exercice
des droits. Ce qui influe sur les performances du pays en matière de gouvernance foncière. En
matière de respect et d’application des droits fonciers, les performances atteintes par le Burkina
Faso ne sont pas assez satisfaisantes. Il existe certes des procédures d’individualisation de la
tenure foncière rurale, mais les conditions d’accès à ces procédures restent très complexes,
longues et onéreuses. En effet il y a d’une part l’enregistrement de droits coutumiers,
directement à titre individuel (art. 34 et 39 de la loi portant régime foncier rural). Cette
possibilité peut être utilisée par les individus membres de groupes (famille, lignage, clan)
suivant la procédure fixée par le décret n°2010-402 portant condition de constatation de
possession foncière rurale des particuliers. D’autre part il y a l’individualisation à partir des
possessions foncières enregistrées à titre collectif. Les conditions et procédures édictées se
présentent succinctement de la façon suivante : i) la cession partielle suivi en conséquence de
morcellement du terrain concerné et de la modification ou annulation de l’APFR collectif initial
au profit de l’acquéreur (art.9 du décret n°2010-403 relatifs aux conditions particulières
applicables aux cessions de possessions foncières rurales) ; ii) le consentement de tous les
individus (ayant-droits de l’APFR collectif ; art. 19 dudit décret). On note qu’à ce jour peu de
titres de propriétés sont délivrés. En zone rurale comme en zone urbaine, les terres individuelles
sont peu enregistrées et cartographiées. De l’analyse de la situation, il ressort que
l’enregistrement des terres en zone rurale est marginal (délivrance de permis d’exploiter à
quelques demandeurs). Une étude du Ministère en charge de l’agriculture (ATEF, 2006), a
recensé dans les différents services domaniaux du territoire national, 1304 terrains ruraux ayant
fait l’objet de titre quelconque (du PV de palabre au titre de propriété ou titre foncier). Ces
demandes de titres pour les terrains ruraux sont concentrées autour des deux principales villes,
Ouagadougou et Bobo-Dioulasso mais on peut noter que le processus de sectionnement
permettant d’aboutir à terme à un cadastre rural est à ses débuts. Quant aux zones urbaines, des
efforts sont faits dans l’enregistrement des terres individuelles dû surtout aux procédures
d’établissement du Permis Urbain d’Habiter(PUH), mais en général, les attributaires de
parcelles à usage d’habitation ne se préoccupent pas de compléter la procédure de formalisation
de leurs droits fonciers (PUH, titre foncier). Ce qui rend difficile l’enregistrement de ces droits.
VI.5. La place des femmes dans le foncier Les droits des femmes même s’ils sont reconnus par la loi font très peu l’objet d’enregistrement
dans la pratique. Ce phénomène est plus remarquable en zone rurale qu’en zone urbaine du fait
de la prédominance de la gestion coutumière qui y prévaut (et qui exclut généralement les
femmes du contrôle et de la gestion de la terre) et des pesanteurs socio culturelles qui pèsent
sur les femmes. En matière d’égalité, les droits de propriété des femmes sont les mêmes que
ceux des hommes au regard de la loi. En effet, les textes qui régissent le foncier (rural comme
urbain) au Burkina Faso reconnaissent les droits de propriété foncière des individus sans
distinction de sexe. Cependant, dans la pratique, beaucoup de restrictions subsistent tant en
milieu rural que urbain. Ces restrictions sont liées également aux us et coutumes locales qui
empêchent l’exercice de ces droits de propriété par les femmes. Ainsi, tous les textes juridiques
ont fixé le principe de non-discrimination et n’ont pas expressément abrogé les droits fonciers
coutumiers. De la sorte, dans la pratique, des coutumes néfastes à la femme continuaient à
s’appliquer, en milieu rural. A l’avènement de la Révolution en 1984, le pays a connu une
81
Réorganisation Agraire et Foncière (RAF) dont les points saillants sont, entre autres :
l’abrogation des droits coutumiers; l’annulation des titres de propriété; la création du domaine
foncier national (DFN); le principe de non-discrimination. Cependant, dans les faits, en milieu
rural surtout, les coutumes continuaient à s’appliquer. Le retour à l’Etat de droit démocratique
avec la constitution de 1991 a eu lieu dans un contexte de libéralisme économique qui a conduit
à deux relectures de la RAF, en 1991 et 1996. Dans sa version actuelle (de 1996), la RAF a
maintenu le principe de non-discrimination et a consacré le retour des pratiques coutumières à
travers l’institution du procès-verbal de palabres, un mécanisme qui permet au détenteur de
terres rurales, selon les traditions, d’accepter la réduction de sa superficie au profit d’un tiers.
En zone rurale non aménagée, il existe de fait un pluralisme juridique (droit coutumier
et droit moderne), avec une prépondérance des coutumes. De plus, l’instance qui est chargée de
l’attribution, de l’évaluation et du retrait des terres, la Commission Villageoise de Gestion des
Terroirs (CVGT), n’offre pas, dans sa composition, des garanties véritables pour la prise en
compte des femmes avec comme conséquences des exclusions, marginalisation et précarité des
femmes. En zone rurale aménagée, les cahiers des charges ne prévoient pas, pour l’essentiel, la
représentation des femmes dans les CVGT. Cette situation conduit à ce que peu de femmes sont
attributaires de parcelles aménagées. On peut conclure que le droit moderne continue d’être
confronté aux coutumes, et que la situation des femmes reste donc peu enviable. D’autres causes
aggravent encore la situation des femmes concernant le foncier rural: l’état civil, les
successions, la pression démographique, la spéculation foncière, les changements climatiques,
les biocarburants, la faible représentativité des femmes (élues, membres de comités, etc.), les
conflits fonciers, l’accès au droit et à la justice et l’analphabétisme ; etc.
En ce qui concerne la place de la femme dans la PNSFMR, ses points forts sont la prise en
compte spécifique des femmes (quotas sur les périmètres aménagés, soumission des instances
locales de gestion aux principes d’équité, d’égalité et de non exclusion), le suivi-évaluation et
le renforcement des capacités. Par contre, il y a une faible représentativité des femmes dans les
instances locales de gestion (aux niveaux villageois et communal) et de résolution des conflits,
et la PNSFMR ne s’exprime pas sur la prise en compte du genre dans ces instances.
L’avant-projet de loi portant sécurisation foncière en milieu rural montre des cohérences
d’ensemble avec la PNSFMR. Néanmoins, il reste des points à améliorer : la prise en compte
du genre dans l’ensemble des institutions de gestion au niveau local, les chartes foncières
locales qui reposent sur la prise en compte des us et coutumes doivent être des règles
consensuelles encadrées et tenir compte des droits de la femme. Pour respecter les principes de
non-discrimination, ces mécanismes, qui s’appliqueront au regard des spécificités de chaque
localité, devraient être, depuis leur élaboration jusqu’au stade de l’application, en parfaite
harmonie avec l’ensemble des institutions juridiques du pays.
Le processus de sécurisation foncière repose sur un dialogue politique qui prend en
compte les préoccupations de l’ensemble des acteurs concernés par le foncier rural, ce qui
devrait conduire à une réduction des risques de marginalisation de certains groupes, dont les
femmes.
82
On peut dire que la sécurisation des droits fonciers de la femme en milieu rural au
Burkina Faso est un axe majeur du processus politique, que l’exercice de sécurisation est
difficile, et qu’il est nécessaire de concilier légitimité et légalité foncière au profit de la femme,
dans l’objectif de sortir de la précarité et de réaliser le développement rural.
VII. La situation foncière au Niger
La République du Niger est un pays géographiquement très étendu, 1 267 000 km², mais
dont plus du tiers est complètement désertique et un deuxième tiers sahélien (mais fortement
exposé à une désertification croissante). Cette situation géographique explique la concentration
de la population dans le troisième tiers, celui du Sud et notamment du Sud-Est, le long du
fleuve Niger. Cela explique aussi les complexités de l’organisation et de la gestion
administrative, ainsi que la multiplication croissante des problèmes fonciers.
L’économie du pays est largement dépendante de l’agriculture et de l’élevage (près de 50 %),
même si des ressources minières importantes, en particulier l’uranium, sont exploitées75. Au
vu de l’importance de la terre qui constitue la base de la production agricole et le fondement
de l’exploitation familiale au Niger, dans un contexte de forte pression démographique, de
rareté de ressources foncières, la terre pour l’agriculture, l’élevage et l’urbanisation se trouve
au centre de toutes les convoitises. La terre est donc au centre des politiques publiques et les
questions liées à sa gouvernance concernent plus de 85 % des populations. Aborder les
questions foncières, c’est donc toucher au cœur de la gouvernance, du droit, de la justice et de
l’Etat de droit. S'agissant de l'utilisation des terres rurales, l'on retiendra que la surface
théoriquement cultivable au Niger correspond à la zone sahélienne, à la zone sahélo-
soudanienne et à la zone soudanienne, soit au total 29 millions d'hectares environ. Les chiffres
officiels admettent que les 29 millions d'hectares de surface cultivable se décomposent en 15
millions d'hectares de terre directement cultivable et 14 millions d'hectares de forêts et espaces
assimilés76.
VII.1.L’organisation administrative du Niger
Du point de vue de l’organisation de l’État, le Niger est découpé en régions, placées
sous l’autorité d’un gouverneur, divisées en départements placés sous l’autorité d’un préfet
75 Secrétariat national du code rural, Etude de bilan de la mise en œuvre de la politique foncière rurale au Niger,
aout 2013.
76 Secrétariat national du code rural, Etude de bilan de la mise en œuvre de la politique foncière rurale au Niger,
aout 2013.
83
nommé par décret. Ces départements sont découpés en arrondissements placés sous l’autorité
d’un sous-préfet, lui aussi nommé par décret et qui est le représentant de l’État dans la
circonscription. Les arrondissements peuvent comprendre des communes et des postes
administratifs. Comme en dispose l’article 2 de la loi n° 2001-23, « Les régions, les
départements et les communes sont érigés en collectivités territoriales », II s’agit de
collectivités décentralisées disposant de la personnalité juridique et d’institutions propres.
Les modes de gestion du domaine privé de l’État sont clairement distingués de ceux des
collectivités locales par la loi, l’ordonnance n° 59-113 ne s’imposant qu’à l’État et par
délégation ou précision de la loi. Cependant, l’État peut transférer aux collectivités territoriales
la gestion et l’utilisation du domaine foncier national et de son domaine privé situés dans leurs
ressorts territoriaux. Les collectivités pourraient donc intervenir dans un certain nombre de
circonstances, dès lors que les terrains concernés sont situés sur leur territoire administratif.
Pour les concessions, elles pourraient recevoir les demandes de terrains (art. 15, ordonnance n°
59-113). Elles pourraient participer au contrôle de la mise en valeur (art. 24, ordonnance n° 59-
113), au constat de la mise en valeur, le maire nommant la Commission des concessions (art.
30, ordonnance n° 59-113). De même, les permis d’habiter et d’occuper relèvent-ils
essentiellement des mairies ou des chefs de circonscriptions administratives, les Domaines ne
préparant que les arrêtés d’attribution et leur notification. Ce qui se traduit par des applications
souvent partielles et « interprétatives » des procédures légales, comme par exemple les « actes
de cession » qui ne sont en fait que l’habillage formel d’une étape d’attribution d’un titre
provisoire, mais qui deviennent dans la pratique, comme on l’a dit plus haut, le justificatif
d’appropriation susceptible de fonder des transactions foncières sur le marché non formel.
Il faut ajouter à cette liste de compétences celles qui sont liées à la mise en application du Code
rural, même s’il ne s’agit pas de compétences directes, des services publics spécifiques étant
implantés dans les régions, les départements et les communes pour assurer le suivi de cette
gestion foncière particulière.
Enfin, il ne faut pas oublier le cas particulier des chefferies coutumières. Celles-ci disposent
d’un statut particulier, à la fois administratif et politique, qui leur reconnaît un certain nombre
de compétences77. Il faut citer ici, en particulier, un article de ce texte : « Le Chef (...) règle,
selon la coutume, l’utilisation par les familles ou les individus des terres sur lesquelles la
collectivité dont il a la charge possède des droits coutumiers reconnus ».78 Le même article
reconnaît au même personnage le droit de justice dès lors qu’il s’agit d’une affaire coutumière.
Ces dispositions créent évidemment un nouveau niveau de gestion foncière, où le juge peut se
trouver partie, tout cela posant donc de multiples problèmes potentiels par rapport à
l’organisation domaniale et foncière de droit commun.
77 Décret n° 83-139/PCMS/MI du 13 octobre 1983, portant statut de la chefferie traditionnelle.
78 Art. 11, décret n° 83-139.
84
VII.2. L’organisation des chefferies
Cette dimension de l’organisation administrative occupe une place particulière dans le
dispositif administratif du Niger, soulignée par tous ceux qui connaissent le pays. Cette
organisation se superpose le dispositif de l’État et des collectivités décentralisées. Cette
organisation traditionnelle ou coutumière, reconnue et confirmée par une loi spécifique79, en
même temps que par la loi n° 2001-23 déjà citée sur l’organisation administrative du territoire,
a vu son dispositif évoluer avec la loi n° 2008-22, modifiant et complétant l’ordonnance n° 93-
28 du 30 mars 1993, portant statut de la chefferie traditionnelle du Niger. Plus spécifiquement,
il faut souligner que l’article 2 de la loi n° 2008-22 dispose que « les communautés coutumières
sont hiérarchiquement intégrées dans l’organisation administrative de la République du Niger
sous la tutelle des représentants de l’État des circonscriptions dans lesquelles elles sont
implantées ». Ainsi, les communautés coutumières ne sont-elles plus placées comme cela était
prévu dans l’ordonnance de 1993, sous la tutelle des collectivités territoriales : «communautés
coutumières et traditionnelles (...) héritées des traditions et coutumes, hiérarchiquement
intégrées dans l’organisation administrative (...), et placées sous la tutelle des circonscriptions
administratives et des collectivités territoriales (arrondissement et communes)»5. Ces
communautés ne sont ni des circonscriptions administratives, ni des collectivités territoriales.
Administrées par des chefs traditionnels élus, elles servent de structures relais pour un certain
nombre d’actions au niveau local (impôts locaux, conciliation coutumière pour les litiges
fonciers, familiaux, etc.).
Il faut ici souligner les limites pratiques de cette association juridiquement reconnue entre les
structures modernes et traditionnelles. Celles-ci résultent d’abord du fait que les limites des
découpages territoriaux des unes et des autres ne correspondent pas nécessairement, du moins
par rapport aux réalités fonctionnelles coutumières80. Ensuite, un certain nombre de chercheurs
et d’observateurs semblent réservés sur la qualité politique de ces structures comme l’illustre
bien le commentaire ci-après : « Un système politique local assez particulier caractérise le
Niger. Il fait la part belle aux ‘chefferies’ situées au centre des enjeux de pouvoirs et
d’influence en milieu rural mais qui ‘règnent’ avec une efficacité finalement limitée sur des
sociétés villageoises peu organisées et difficilement mobilisables pour des actions collectives
»81. Alors même que pour le même observateur, « le développement d’un processus de
‘municipalisation villageoise’ est un enjeu central pour l’avenir »82.
Enfin, il faut citer le Code rural qui prévoit que « les populations rurales sont administrées par
les autorités publiques décentralisées et déconcentrées », mais surtout qu’elles « peuvent
s’organiser et se regrouper dans des sociétés ou des associations de droit privé »83, pour
souligner les interrogations que soulève un tel texte.
79 Ordonnance n° 93-28 du 20 mars 1993, portant statut de la chefferie traditionnelle en République du Niger. 80 Ce point est controversé ; J.-P. Magnant en particulier, dans sa note précitée, affirme qu’il y aurait coïncidence
entre les diverses limites.
81 Olivier de Sardan J.-P., « L’espace public introuvable. Chefs et projets dans les villages nigériens », in : Revue
Tiers Monde, n° 157, janvier-mars 1999, p. 140. 82 Olivier de Sardan J.-P., article cité, p. 166. 83 Art. 110, ordonnance n° 93-015 du 2 mars 1993, fixant les principes d’orientation du Code rural.
85
VII.3. La gestion domaniale et foncière
Elle repose sur un dispositif législatif et réglementaire relativement cohérent, toutes les
dimensions de la vie foncière étant couvertes, avec l’objectif final de ne garantir le droit de
propriété individuelle qu’à ceux seuls assurant la mise en valeur des terrains. Une dimension
essentielle de ce dispositif est l’ordonnance n° 93-015 du 2 mars 1993, fixant les principes
d’orientation du Code rural.
Les textes applicables au Niger demeurent largement ceux adoptés dans les premières années
de l’Indépendance, mais aussi un certain nombre de textes relativement anciens, datant de
l’époque coloniale, qui continuent de s’appliquer en l’absence de textes nigériens ou pour
permettre l’application de ceux-ci. Le dispositif qu’ils constituent est relativement classique. Il
n’est donc pas surprenant que l’on y retrouve les composantes habituelles.
Cependant celles-ci sont bousculées, au moins pour les terrains ruraux, par les dispositions du
Code rural de 199384. Celui-ci a certes pour objet de fixer « le cadre juridique des activités
agricoles, sylvicoles et pastorales dans la perspective de l’aménagement du territoire, de la
protection de l’environnement et de la promotion humaine »85, mais il n’en n’a pas moins des
conséquences sur le système domanial et foncier.
Ce texte, sur le plan strictement foncier, d’une part rappelle les principes mis en vigueur par la
légalisation domaniale et foncière (respect des droits fonciers consacrés par un titre de propriété
; accession à la propriété des terres vacantes par concession rurale avec une obligation de mise
en valeur86, cette dernière semblant s’imposer de manière générale), mais d’autre part,
l’innovation considérable, permet de valider les droits coutumiers qui peuvent dorénavant
constituer une forme de propriété. Comme en dispose l’article 5, « les droits qui s’exercent sur
les ressources naturelles (dont le sol fait partie) bénéficient d’une égale protection, qu’ils
résultent de la coutume ou du droit écrit », ce qui est précisé par l’article 8 : « la propriété du
sol s’acquiert par la coutume ou par les moyens du droit écrit ».
Le même texte propose aussi d’autres innovations, par exemple relativement à la mise en valeur
: le défaut ou l’insuffisance de mise en valeur n’entraîne plus le retour au domaine privé de
l’État ou de la collectivité, mais permet à la commission foncière qui a constaté la carence de
confier l’usage du sol à une tierce personne, à charge pour celle-ci d’assurer la mise en valeur,
pour une période de temps minimale de trois ans. A l’issue de celle-ci, le propriétaire peut
revendiquer la reprise du terrain, les investissements réalisés lui revenant87. Autre innovation,
concernant les espaces pastoraux, « les chemins, pistes de transhumance et couloirs de passage
sont classés dans le domaine public de l’État ou des collectivités territoriales »88. Ces
dispositions devraient être modifiées à relativement court terme par la promulgation du
84 Ordonnance n° 93-015 du 2 mars 1993, précitée. 85 Art. 1, ordonnance n° 93-015. 86 Décret n° 97-006/PRN/MAG/EL du 10 janvier 1997, portant réglementation de la mise en valeur des ressources
naturelles rurales. 87 Art. 18 à 21, ordonnance n° 93-015. 88 Art. 25, ordonnance n° 93-015.
86
nouveau texte en préparation sur le pastoralisme. Enfin, le texte crée un espace domanial
spécifique89 constitué de « terres réservées » (espaces classés dans le domaine privé de l’État
ou d’une collectivité pour constituer des réserves de pâturage ou de développement pastoral),
de « terres protégées » (espaces classés dans le domaine public de l’État ou des collectivités
pour protéger ou conserver une ou plusieurs ressources naturelles), et des « terres de
restauration ou de récupération » (espaces dégradés ou en voie de l’être et dont la régénération
s’impose, et qui, à cette fin, doivent aussi être classés dans le domaine public de l’État).
Dès lors, au moins pour les terrains ruraux, la distinction entre propriété privée et domaine
coutumier peut apparaître anormale, voire choquante. En effet, pour les terres rurales, comme
en dispose l’article 8 de l’ordonnance n° 93-015 : « La propriété du sol s’acquiert par la
coutume ou par les moyens du droit écrit ». Plus précisément, l’article 10 précise : « La
propriété selon le droit écrit résulte de l’acquisition à titre privé d’une propriété foncière rurale
par l’un des actes ci-après : l’immatriculation au livre foncier ; l’acte authentique ;
l’attestation d’enregistrement au dossier rural ; l’acte sous seing privé ».
Et le même texte (et son dispositif juridique d’application), met en place un ensemble de
procédures et d’instruments qui vont permettre d’établir une véritable propriété privée
coutumière. Comme le souligne un observateur, « les attestations délivrées par les
commissions foncières (vente, donation, et détention coutumière) sont considérées par
l’Administration et les tribunaux comme des preuves écrites de propriété privée ». Il existe
donc au Niger plusieurs régimes de propriété privée, et plusieurs moyens d’y accéder. Mais
encore une fois, il doit être clair que si le régime à base civiliste peut être appliqué à tous les
terrains, le dispositif de 1993 ne peut s’appliquer qu’aux seuls terrains ruraux.
Il conviendra donc de s’intéresser successivement au domaine public, au domaine privé, à la
propriété privée, en distinguant celle civiliste de celle, dans le monde rural, fondée sur la
validation légale des droits coutumiers.
VII.3.1. Le domaine public de l’État
Il demeure régi par une législation coloniale90, complétée par des éléments plus récents
tel le décret du 31 juillet 196891. Il se compose d’une partie naturelle (par exemple les fleuves
et rivières), et d’une partie artificielle qui fait le plus souvent l’objet d’un classement (marchés,
routes, barrages, etc.). Aux composantes spécifiquement énumérées par la loi, il faut ajouter
celles qui rentrent dans le domaine public par une procédure spécifique dite de classement. Il
faut aussi y ajouter celles qui résultent du Code rural (par exemple, les pistes de transhumance
déjà citées), mais aussi les dépendances établies par le Code forestier.
Le domaine public est inaliénable, insaisissable et imprescriptible. Il peut faire l’objet
d’occupations temporaires moyennant le versement de redevances, ou concédé pour sa gestion
et son entretien (par exemple, ports et aéroports).
89 Art. 40 à 43, ordonnance n° 93-015. 90 Décret modifié du 29 septembre 1928, portant réglementation du domaine public et des servitudes d’utilité
publique en AOF ; Journal officiel AOF 1928, p. 783. 91 Décret n° 68-106/MTP/T/MU du 31 juillet 1968.
87
Le domaine public, qu’il soit celui de l’État ou celui d’une collectivité locale, s’impose à tous
les autres.
On remarquera ici que le contenu de ce domaine public, tant artificiel que naturel, a été modifié
légèrement par la législation sur l’eau92 et par celle portant sur les orientations du Code rural
en 199320. On voit ici s’ébaucher un processus d’intégration des différents volets de législation
qui, peu ou prou, 93doivent s’appliquer à la gestion de l’espace, en zone rurale comme en zone
urbaine.
VII.3.2. Le domaine privé de l’État
Il se compose de tous les biens qui sont l’objet d’un titre de propriété établi au nom de
l’État, donc des immeubles immatriculés pour lesquels existent des titres fonciers. Il faut y
ajouter tous les terrains sur lesquels ne s’exerce aucun droit de propriété au sens du Code civil
ou du décret de 1932 sur l’immatriculation, « vacants », et qui sont présumés appartenir au
domaine privé de l’État, sous réserve que ne s’y exercent pas non plus des droits coutumiers
susceptibles d’être reconnus légalement. On rappellera ici les dispositions de l’article 11 de
l’ordonnance n° 93-015, portant principes d’orientation du Code rural qui apporte des
précisions utiles : « Les terres vacantes sont celles sur lesquelles aucune preuve d’un droit de
propriété n’a pu être établie. Elles appartiennent à l’État ou à la collectivité décentralisée sur
le territoire de laquelle elles se trouvent. » Mais en même temps, on remarquera l’incertitude
de la rédaction qui crée deux présomptions de propriété94. L’État peut se comporter en
propriétaire de droit privé pour les parties appropriées, ou en « maître de la terre » moderne
pour les terrains non mis en valeur et non appropriés, selon des procédures domaniales
spécifiques. Celles-ci sont organisées par une législation spécifique adoptée au moment de
l’Indépendance95, laquelle distingue les zones urbaines et les zones rurales.
Dans les zones urbaines, deux cas sont à distinguer selon que les terrains sont ou non lotis96.
Dans le cas des terrains lotis, il faut procéder à une nouvelle distinction selon ce que l’on
pourrait appeler le « statut social » de l’habitat ou plutôt de l’habitant. Dans les zones «
modernes », l’attribution des terrains se fait sous la forme de concessions, lesquelles peuvent
être à usage d’habitation, à usage commercial ou industriel. La procédure est classique :
attribution par acte administratif d’un droit provisoire exigeant la mise en valeur selon des
modalités définies par l’acte et un cahier des charges annexé. Une redevance est due par le
92 Ordonnance n° 93-014 du 3 mars 1993, portant régime de l’eau. 93 Ordonnance n° 93-015. 94 On pourrait ici faire référence aussi à la loi n° 64-16 du 16 juillet 1964, incorporant au domaine privé de l’État
les terrains et immeubles immatriculés non mis en valeur ou abandonnés, et notamment à son article premier qui
établit que « Tout terrain ou immeuble immatriculé, non mis en valeur de manière suffisante ou abandonné
depuis plus de dix ans à compter de la date de sa dernière mutation, est considéré comme vacant et incorporé
au domaine privé de l’État sans indemnité et libre de toutes charges et dettes. » Mais on remarquera que ce texte,
antérieur à celui de 1993, contient une définition qui n’a pas été reprise par ce dernier et qui est beaucoup plus
large dans la mesure où il est question d’une mise en valeur insuffisante. On devrait donc considérer qu’il y a,
par principe, abrogation ; ce peut aussi être un débat de principe devant la juridiction supérieure du Niger. 95 Ordonnance n° 59-113 PCN du 11 juillet 1959, portant réglementation des terres du domaine privé de la
République du Niger, et ses textes d’application ou modificatifs. 96 Ordonnance n° 59-113.
88
concessionnaire. À l’échéance, le constat de la mise en valeur ouvre le droit à la transformation
du droit provisoire en droit définitif, moyennant le paiement du prix du terrain ou au retrait de
celui-ci si la mise en valeur n’a pas été réalisée.
Dans les zones d’habitat traditionnel, ce que l’on appelait du temps de la colonie, les « quartiers
indigènes », l’instrument utilisé est le permis d’habiter97. La procédure d’attribution du permis
est plus simple, moins onéreuse que celle de la concession. Pour le reste, on trouve les mêmes
conditions générales de mise en valeur susceptibles d’ouvrir le droit à un titre définitif.
Les parcelles situées dans les zones non loties ne peuvent être attribuées que de manière
provisoire. À cette fin, les candidats à l’obtention d’un tel terrain doivent obtenir un « permis
d’occuper ». Ces actes administratifs ne reconnaissent à leurs détenteurs que le droit de
s’installer sur une parcelle sommairement délimitée, pour y faire des installations et
aménagements de caractère précaire, susceptibles d’être enlevés rapidement et sans indemnité.
Une faible redevance annuelle est due. Lorsque le terrain est loti, le permissionnaire dispose
d’un droit privilégié pour obtenir l’attribution de la parcelle sous la forme d’une concession.
Dans les zones rurales, la plupart des terrains demeurent placés sous le régime des droits
coutumiers, mais il existe un instrument moderne d’accès à la terre qui est la concession. Celle-
ci peut être attribuée lorsqu’il n’existe aucun droit coutumier sur le terrain ou lorsque les droits
coutumiers ont été abandonnés par leurs titulaires. Il existe deux types de concessions rurales
selon la situation des terrains : ceux qui se situent dans les périmètres urbains ou dans les zones
périurbaines (une bande de trois kilomètres à compter de la limite du périmètre urbain), et ceux
qui se situent dans les zones réellement rurales. Les conditions juridiques, hormis celles de
l’attribution qui sont spécifiques à l’exploitation visée et à la localisation du terrain, et en tenant
compte des dispositions prévues par le Code rural pour les droits fonciers ruraux, en particulier
sous la forme de la concession (concernant notamment les modalités d’attribution de celle-ci),
sont les mêmes que pour la concession urbaine. On retrouve donc, en particulier, l’exigence de
mise en valeur et la possibilité de transformer le droit provisoire en droit définitif à l’échéance
prévue dans l’acte ou dans le cahier des charges annexé.
VII.3.3. La propriété privée
Il convient de distinguer la propriété civiliste, classique, de celle fondée sur la
reconnaissance des droits coutumiers, applicable aux terrains ruraux.
. La propriété civiliste
Elle demeure organisée par le décret du 26 juillet 1932 sur la propriété foncière98, tel que
modifié et complété par différents textes. S’il n’est pas utile de disserter sur l’immatriculation,
régime bien connu, il faut cependant mettre en évidence les singularités nigériennes résultant
de textes complémentaires du décret de 1932.
97 Ordonnance n° 59-114 PCN du 11 juillet 1959, réglementant les permis urbains d’habiter accordés dans les
zones loties d’habitat traditionnel des centres urbains de la République du Niger. 98 Décret du 26 juillet 1932, portant réorganisation du régime de la propriété foncière en Afrique occidentale
française ; Journal officiel AOF 1933, p. 426.
89
Au premier rang de ces singularités, la mise en place du titre « Sheda » (titre foncier simplifié
délivré par le ministère des Finances). Le dispositif du titre « Sheda » a été institué par la loi
de Finances 2006 ; il permet de faciliter les procédures d’immatriculation et de délivrance d’un
titre foncier par le conservateur de la propriété foncière du ministère des Finances, et de réduire
également le coût d’obtention de ce titre. Ce titre foncier « simplifié » est également inscrit au
Livre national foncier. En revanche, aucun renseignement n’est apporté quant à la valeur du
terrain, ce qui limite grandement les possibilités de prise d’hypothèque et d’inscription
hypothécaire. Les titres Sheda représentent environ les ¾ des titres fonciers actuellement
délivrés par la Conservation de la propriété foncière (environ 600 par an, pour un total de 20
000 titres au niveau national, ce qui est très peu comparé à l’importance de la population et à
la superficie du territoire nigérien)99.
Par ailleurs, une disposition légale, semblable à celle que l’on peut retrouver dans de multiples
autres pays africains, prévoit le retour au domaine privé de l’État des terrains bâtis ou non, non
mis en valeur ou abandonnés100. La question demeure posée de savoir si une telle disposition
est encore applicable, au moins pour les terrains ruraux, compte tenu de la définition donnée
des terrains vacants et sans maître par l’ordonnance de 1993, à propos du domaine privé de
l’État.
Il faut souligner par ailleurs que, comme cela sera montré au point suivant, les droits coutumiers
peuvent servir de fondement à des droits de propriété privatifs, conformes aux modalités du
Code civil, dès lors qu’une procédure ad hoc est menée qui permet, outre leur reconnaissance,
surtout leur transformation en droit de propriété soumis dorénavant aux règles du Code civil.
Il est donc d’autant plus important de prendre en compte certaines dispositions du Code rural
qui sont susceptibles, elles aussi d’interférer dans les textes précédents.
VII.4. Les acteurs impliqués dans la gestion foncière
Les Administrations concernées sont principalement celles de l’État, à commencer par la
direction des Domaines, relevant du ministère chargé des Finances, le ministère de
l’Urbanisme, de l’Habitat, des Domaines et du Cadastre, en charge du domaine privé de l’État
et du livre foncier, celle du Cadastre, chargée de faire la cartographie juridique et fiscale des
terres placées sous un régime de droit écrit, la direction de la Topographie qui sert de géomètre
pour le Cadastre et d’institut cartographique, l’Administration territoriale qui attribue les
concessions rurales et certaines concessions urbaines, le ministère chargé des Travaux publics,
celui en charge du Développement rural, des Forêts, etc.
Il faut prendre en compte les institutions mises en place pour le monde rural, par le Code de
1993, dont les modalités d’application ont été fixées, sur ce sujet, par le décret n° 97-
99 Rapport Etude de bilan de la mise en œuvre de la politique foncière au Niger, CEFEP, 2013
100 Loi n° 64-016 du 16 juillet 1964, incorporant au domaine privé de l’État les terrains et immeubles immatriculés
non mis en valeur ou abandonnés.
90
008/PRN/MAG/EL du 10 janvier 1997, portant organisation, attributions et fonctionnement
des institutions chargées de l’application des Principes d’orientation du Code rural, ainsi que
par l’arrêté n° 013/MDA/CNCR/SP du 19 avril 2006, portant organisation, attributions et
modalités de fonctionnement des secrétariats permanents régionaux du Code.
Le dispositif comprend les structures suivantes :
− Au niveau national, il existe un Comité national du Code rural composé de neuf ministres
intervenant dans des domaines en rapport avec le foncier. Ce Comité national, qui est un
service public, est accompagné par un organe exécutif, le Secrétariat permanent du Code
rural, chargé de la mise en application de la politique foncière du pays en zone rurale.
− Au niveau régional, depuis 2006, des secrétariats permanents régionaux ont été
mis en place, ayant pour fonction la réalisation des schémas d’aménagement
foncier et la coordination des commissions foncières dans la région.
− Au niveau des départements, des commissions foncières départementales
(Cofodep), composées de représentants des opérateurs ruraux, de chefs
traditionnels et de services techniques départementaux, ont été instituées afin de
prendre certaines mesures définies par les textes et de permettre les échanges et
une certaine transparence sur les questions foncières. Elles sont présidées par les
préfets de département. Un secrétaire permanent émargeant à la fonction
publique est mis à disposition de la commission foncière départementale (il reste
ainsi rémunéré par l’État). Il est l’organe administratif et technique permanent
de la commission foncière départementale (art. 125, ordonnance n° 93-015
portant principes d’orientation du Code rural). Le niveau départemental est
aujourd’hui le niveau le plus opérationnel, dans la mesure où les 36 départements
du Niger sont pourvus en commissions foncières départementales.
− Au niveau communal, des commissions foncières communales (Cofocom) sont
mises en place101. Elles sont présidées par le maire, et ont également un secrétaire
permanent chargé de la gestion des affaires administratives et techniques. Dans
la plupart des cas, le secrétaire permanent est le secrétaire général de la commune
(afin de faciliter la question de la prise en charge financière). Les Cofocom sont
composées de représentants des opérateurs ruraux, d’élus du conseil municipal,
des services techniques de la commune, et des chefs de canton et de groupement.
L’une des missions principales de la Cofocom est d’apporter une expertise en
matière foncière au conseil municipal. Mais elles sont aussi en charge « de
l’établissement et de la conservation des dossiers ruraux » lesquels comprennent
« deux documents distincts : un document graphique d’ensemble de l’espace
rural sur lequel figure, après reconnaissance faite par la commission foncière,
l’assiette des droits fonciers ; un fichier constitué par les fiches individuelles
ouvertes au nom des titulaires des droits… » (art. 130, ordonnance précitée).
101 Art. 118 à 121, ordonnance n° 93-015 ; arrêté n° 098/MDA/CNCR/SP du 25 novembre 2005, portant
organisation, attributions et modalités de fonctionnement des commissions foncières de communes, de villages
ou tribus.
91
Selon les informations disponibles, 200 commissions foncières communales ont
été mises en place, sur les 265 communes du pays.
− Au niveau des villages et des tribus, des commissions foncières de base (Cofob)
sont mises en place. Elles sont présidées par le chef de village ou de tribu, et
comprennent 8 personnes (le chef de village ou de tribu et sept représentants des
opérateurs ruraux)… Ces commissions foncières de base ont pour principale
fonction de délivrer des actes écrits de sécurisation : attestations de vente, de
donation, de détention coutumière, et contrats de prêt, de gage coutumier, et de
location. Les attestations établies par les Cofob peuvent ensuite servir de preuve
écrite à l’établissement d’un titre de propriété en zone rurale par la Cofodep, ou
à la délivrance d’un titre foncier par le service des Affaires cadastrales et
domaniales du ministère des Finances.
Pour permettre le fonctionnement du système, il est institué dans chaque région (celles-ci ont
remplacé le département depuis les lois de décentralisation), un document cadre, le Schéma
d’aménagement foncier102, élaboré par le secrétariat permanent régional du Code rural en
liaison avec les collectivités concernées, et qui définit l’affectation des espaces ruraux entre les
différentes activités, en fonction des droits existants. À l’intérieur de ce document cadre, pour
chaque commune ou arrondissement, il existe un « dossier rural » qui comprend une
cartographie foncière établie après enquête de la commission foncière concernée, et un fichier
recensant, individuellement, les droits recensés.
VII.5. Les pratiques foncières
Les chefs traditionnels ont été pendant très longtemps les seuls responsables de la gestion de la
terre, mais depuis la loi n° 62-007 supprimant les privilèges acquis sur les terrains de chefferie,
ils n’ont théoriquement plus le droit de distribuer la terre. En revanche, cette règle est très peu
appliquée sur le terrain, et de nombreux chefs continuent de gérer et de disposer seuls du foncier
de leur terroir. Il est très courant de voir les chefs traditionnels continuer de distribuer les terres
comme bon leur semble, sans se préoccuper des normes législatives et réglementaires en
vigueur. Ceci a évidemment des conséquences très néfastes sur la bonne gouvernance foncière
au Niger.
102 Cf. art. 127 à 129, ordonnance n° 93-015.
92
Les conflits sont évidemment très nombreux dans un contexte aussi peu organisé légalement et
administrativement, soumis à une pression démographique de plus en plus forte, surtout dans
les régions relativement ou très fertiles, et bénéficiant d’accès permanent à l’eau. Ces conflits
concernent les agriculteurs entre eux103, par exemple entre ceux qui font des cultures de contre-
saison et ceux qui font des cultures pluviales, mais surtout entre les agriculteurs et les pasteurs.
Ces derniers conflits sont sans doute les plus nombreux, ce qui s’explique par le contexte
pastoral du pays.
La loi n° 2004-050 du 22 juillet 2004, fixant l’organisation et la compétence des juridictions
en République du Niger, a apporté sur le sujet de nouvelles évolutions, notamment en instituant
les « tribunaux du foncier rural », lesquels, comme leur nom l’indique, ne peuvent se prononcer
que sur des conflits relatifs à des terrains ruraux, et donc ne règlent pas la question des conflits
portant sur des terrains urbains. Ces tribunaux du foncier rural qui constituent ce que la loi
appelle des juridictions spécialisées, sont institués au siège de chaque tribunal d’instance (donc
dans chaque chef-lieu de département).
VII.6. La régulation du pastoralisme avec l’’Ordonnance N°2010-29 du 20
Mai 2010
Conscient de ce que le devenir des systèmes pastoraux est un sujet de préoccupation nationale
et de la spécificité de ce mode d’exploitation extensif, le Gouvernement a décidé dans la
Stratégie de Développement Rural (SDR) adoptée par décret n° 2003-310/PRN/MRA du 14
novembre 2003, de la mise en place d’un programme spécifique dont l’objectif est d’optimiser
les systèmes pastoraux à travers :
L’amélioration du maillage des points d’eau pastoraux par la réalisation d’ouvrages
d’hydraulique pastorale et d’aménagement pour l’accès des troupeaux aux mares ;
L’inventaire et la matérialisation des couloirs de passage et d’enclaves pastorales
permettant d’améliorer la cohabitation entre les ruraux ;
La mise en application des principes du code rural dans les espaces pastoraux ;
L’approfondissement de la question de la transhumance.
La loi résulte d’un long processus participatif et inclusif ayant duré une douzaine d’années.
Démarré en 1998, le processus d’élaboration des textes sur le pastoralisme aura certainement
le processus le plus long et le plus participatifs de tous les processus législatifs que le Niger ait
jamais connus depuis l’indépendance. Il aura été émaillé par des séries de consultations
publiques et d’ateliers régionaux et sous régionaux.
Au nombre des idées nouvelles consacrées par la loi, on pourrait noter:
103 « Les conflits fonciers entre agriculteurs eux-mêmes s’exacerbent » du fait de la pression foncière, et ce,
d’autant plus qu’il y a une grande variété de normes d’usage, de prêt, d’appropriation et de location qui se sont
empilés depuis le XIXe siècle. Olivier de Sardan J.-P., article cité, p. 160.
93
la reconnaissance de la mobilité pastorale comme un droit fondamental des éleveurs,
pasteurs nomades et transhumants. Ce droit est reconnu et garanti par l'Etat et les
collectivités territoriales ;
la concrétisation du principe de transfert de compétences qui propose la commune
comme maître d’ouvrage dans la gestion des puits en zone pastorale ;
l’institutionnalisation, pour prendre en compte les nécessités d’une bonne intégration
entre l’agriculture et l’élevage, sous la responsabilité des régions, d’un système de
fermeture et de libération des champs de culture pluviale en zone agricole ;
l’institution des commissions paritaires auprès des chefs traditionnels pour la
conciliation des conflits fonciers agriculteurs-éleveurs ;
une meilleure perception des fourrières définies comme des services de missions
publique ainsi que des modalités démocratiques de leur gestion ;
la clarification du statut domanial des ressources pastorales et l’institutionnalisation
d’une réglementation appropriée quant aux modalités de ramassage de la paille.
la création d’un fonds de développement du pastoralisme pour permettre de venir en
aide aux animaux en détresse pendant la période de soudure et durant les années très
déficitaires en pâturage, mais aussi pour entreprendre des actions de restauration des
pâturages dégradés.
l’institutionnalisation d’un Conseil National de la Transhumance (CNT) qui servira de
cadre de concertation entre les organisations et associations de pasteurs, d’éleveurs,
d’agriculteurs et les autorités coutumières et administratives de l’Etat et des collectivités
territoriales.
La loi réaffirme avec force détails que le pastoralisme est le mode d'élevage fondé sur la
mobilité permanente ou saisonnière du cheptel. Il est un mode d'élevage destiné à assurer
l'alimentation des animaux par une exploitation itinérante des ressources.
Les éléments ci-après du foncier pastoral relèvent du domaine public de l'Etat ou des
collectivités territoriales:
la zone pastorale (au-delà de la limite nord des cultures), à l'exclusion des
agglomérations urbaines ;
Les forêts classées et protégées;
les enclaves pastorales et les aires de pâturage ;
les pistes, chemins et couloirs de passage ;
les terres salées ;
les bourgoutières publiques établies le long des cours d'eau.
La mobilité est un droit fondamental des éleveurs, pasteurs nomades et transhumants. Ce droit
est reconnu et garanti par l'Etat et les collectivités territoriales. Elle constitue un mode
d'exploitation rationnelle et durable des ressources pastorales et ne peut être entravée que de
manière temporaire et pour des raisons de sécurité des personnes, des animaux, des forêts et des
cultures dans les conditions définies par les textes en vigueur.
94
Les pasteurs doivent être légitimement représentés par des délégués librement mandatés par
eux dans toutes les instances qui ont compétence dans le domaine de la gestion des ressources
naturelles.
Dans tous les périmètres aménagés, des terres destinées au parcours et au passage du bétail
doivent être réservées. Sous réserve du respect des dispositions de la présente ordonnance, toute
forme d'appropriation exclusive de l’espace pastoral relevant du domaine public de l’Etat ou
des collectivités territoriales est interdite.
VII.7. La place de la femme dans le système foncier nigérien
L’agriculture est la principale activité économique de la population et participe à 19% du PIB.
Mais malgré cela, l’insécurité alimentaire affecte de façon structurelle plus de 30% des
ménages, avec un déficit vivrier, presque tous les 2 ans, de l’ordre de 100.000 à 300.000 tonnes.
La production agricole, de l’ordre de 3.000.000 de tonnes par an, est générée par seulement 3%
de terre enclavés annuellement sur un potentiel de 15 millions d’ha de superficie cultivable.
Cette production est assurée par environ 1 million de ménages agricoles dont seulement 5%
sont des femmes chefs d’exploitation104. Cette situation révèle que, parmi les causes de
l’insécurité alimentaire, il y a certes des facteurs climatiques et technologiques et le faible taux
de mise en valeur des terres (3%), conséquence d’un grave problème foncier, mais aussi d’une
grande inégalité de genre, objet de notre présente analyse. En effet, plus de 50% de la
population active est constituée par les femmes rurales, et leur marginalisation et relégation au
second rang dans la gestion des ressources agricoles explique en partie la conséquence de
l’inexploitation d’environ 4% du potentiel de terres cultivables. Cette situation explique les
déficits alimentaires chroniques qui exposent plus de 30% des ménages à l’insécurité
alimentaire105.La société nigérienne, dans sa diversité culturelle, matérialisée par la coexistence
de plusieurs groupes ethniques a une organisation sociale traditionnelle de type patriarcal dans
la majorité des communautés. D’une manière générale, la terre agricole appartient aux familles
fondatrices du village ou du canton et c’est le chef du village ou du canton qui est dépositaire
de la réserve foncière communautaire. On peut accéder à la terre par voie de succession, en
général réservée aux hommes. Mais d’autres modes d’accès à la terre sont possibles,
modulables suivant les différentes coutumes : achat, location, leg, emprunt, gage. Toutefois, le
droit à la possession aliénable de la terre agricole varie selon les traditions des différentes
ethnies (traditions songhoy-zarma et assimilés et tradition haoussa et assimilés) et selon le
degré d’influence qu’exerce l’islam dans le milieu. La situation des femmes ayant accès à la
propriété foncière est insignifiante, en dépit des dispositions favorables que lui réservent le
droit coranique et le droit civil en la matière. Et si le droit islamique semble progresser, de
104 RESEAU DES FEMMES POUR LA PAIX (REFEFA) – NIGER, Diagnostic et états de lieux de l’accès de la
femme au foncier agricole dans les Régions d’Agadez, Dosso, Maradi et Tillabéri au Niger, février 2015.
105 CEFOD, La question foncière au Tchad, Actes de colloque de juin 2004.
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manière significative, de la ville vers la campagne, le droit civil, lui, semble être ignoré ou en
tous cas très peu utilisé et appliqué. Le droit coutumier refuse ou limite la propriété foncière
des femmes parce qu’elles ne disposeraient que de peu ou pas de temps pour s’en occuper (son
temps est principalement consacré à la maternité et aux travaux domestiques) ;ou parce que la
femme se marie hors du terroir familial et qu’elle risque de vendre ce précieux patrimoine à
des personnes extérieures à la famille. Les quelques possibilités pour les femmes à accéder à
la terre suivant le droit coutumier sont des droits d’usage sur des lopins de terrain de quelques
m² (jardin de case, parcelle de maraîchage) à moins d’un demi hectare (gamana), attribués par
le chef d’exploitation (le mari). Si elles sont organisées en groupement, les femmes peuvent
être autorisées, par le chef du village ou du canton responsable des réserves foncières du terroir,
à exploiter, sous forme d’emprunt, des sites collectifs, en pluvial ou en irrigué (site de culture
de contre-saison).
Les droits fonciers ne sont pas suffisamment clairs au Niger car, en pratique, ils sont
nombreux et souvent contradictoires. Le droit coutumier reste malgré tout le plus connu et le
plus utilisé.
VIII. La question foncière au Tchad
Vaste pays (1 284 000km²), très largement désertique, au moins au nord de la frontière
naturelle que constitue-le Chari, le Tchad comptait une population de 10 millions d’habitants
en 2006106.
Le foncier est important dans les zones urbaines et périurbaines et constitue une source
de revenus pour beaucoup qui se contentent d’acheter et de revendre sans parfois même voir la
parcelle objet de la transaction. C’est dire que les enjeux de la gestion domaniale et foncière se
situent principalement dans ces secteurs, même si dans certains lieux, compte tenu des
conditions climatiques, d’accès à l’eau et de qualité de la terre, les terrains ruraux commencent
à être disputés.
Le Tchad est un vaste pays enclavé de l’Afrique centrale où la forêt, la savane et le
désert se mêlent. Le pays est divisé en trois zones agro-écologiques principales : i) Le Sud où
les activités agricoles et de foresterie sont généralement pratiquées. La population est
majoritairement composée d’Africains noirs et animistes issus du groupe Sara ; la terre est régie
par un système foncier patrilinéaire basé sur l’institution principale de chefferie de terre. ii) Le
Centre où les activités agropastorales sont courantes. La population est constituée d’une
mosaïque de différents groupes ethniques qui ont en partage la culture islamique. La loi de la
Sharia divise la terre en domaines privés et en terres collectives; ces dernières sont divisées en
terres de main morte et en terres de main vivante. iii) Le désert au Nord essentiellement habité
par les éleveurs nomades.
106 CEFOD, La question foncière au Tchad, Actes de colloque de juin 2004.
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Du fait de la complexité de sa composition sociale et ethnique, le Tchad a connu une
instabilité politique de longue durée qui s’est transformée en guerre civile dans les années 80.
Un des problèmes les plus cruciaux que l’on rencontre en milieu rural est le conflit entre
agriculteurs et éleveurs qui est devenu de plus en plus fréquent et violent. Au nombre des causes
de ce conflit figurent la méfiance grandissante entre les différents groupes ethniques, la forte
pression démographique sur les ressources foncières et naturelles et la disponibilité d’armes.
Quatre catégories de conflits ont été identifiées et ont trait : i) à la détérioration des ressources
naturelles ; ii) à l’obstruction de l’accès du bétail à l’eau et aux aires de pâturage ; iii) à la
destruction des aires cultivées ; et iv) à la tension socio-politique permanente.
L’exploitation de la gomme arabique constitue également une cause de violence liée aux
ressources foncières. La gomme arabique produite à partir des arbres d’acacia du Sénégal est
une denrée précieuse sur le marché international. Le Tchad en est le second producteur au
monde après le Soudan. La gomme arabique est considérée comme une importante ressource
économique, rendant ainsi la concurrence rude entre les communautés rurales pour le contrôle
des zones où poussent les acacias. La concurrence se fait, en général, entre les paysans
autochtones clamant leur droit de propriété sur la terre et les groupes de migrants revendiquant
leurs droits coutumiers d’exploitation de la gomme arabique ou leurs droits fonciers pastoraux
traditionnels sur les mêmes zones. La production de la gomme arabique a également favorisé
la privatisation des terres. Avec l’appui du gouvernement, de plus en plus de gens cherchent à
obtenir leurs propres terres afin d’y planter des acacias. Mais l’accès à la propriété foncière
privée est difficile dans les zones rurales du fait du contrôle des ressources exercé par les chefs
traditionnels. Les coutumes locales interdisent souvent, également, la plantation d’arbres. Là
où l’accès à la terre a été rendu possible, il n’existe pas de garantie d’exploitation sécurisée et
en toute quiétude.
Enfin, depuis l’année 2000, l’exploitation pétrolière a suscité de nombreuses
préoccupations sur le plan foncier, la construction de l’oléoduc reliant le Tchad et le Cameroun
ayant nécessité l’expropriation des communautés locales et le paiement d’indemnisations
appropriées aux propriétaires terriens.
Le Tchad est l’un des rares pays d’Afrique qui n’a pas connu une réforme foncière
générale au lendemain de l’indépendance. Seules trois lois ont été adoptées en 1967 pour
organiser le régime foncier basé sur les principes tirés de la législation coloniale. Ces lois
défendent le principe du monopole d’Etat sur les terres. Toute terre non mise en valeur est
considérée comme propriété de l’État, y compris les terres communautaires. Bien que la
législation reconnaisse les systèmes indigènes de méthodes de tenure, l’Etat rend impossible
pour les collectivités locales la reconnaissance de leurs droits en exigeant l’enregistrement
légal, la délivrance de titres et en niant les droits de propriété collective.
Le Tchad est un pays à vocation agropastorale, plus de 80% de la population est rurale
et vie essentiellement de l’agriculture et de l’élevage107. L’environnement rural tchadien a
connu des mutations ces dernières années. Nul ne peut ignorer la croissance démographique
107 CEFOD, La question foncière au Tchad, Actes de colloque de juin 2004.
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enregistrée au cours des dernières années qui, a engendré l’augmentation des besoins
alimentaires et l’extension des terres cultivées. Cette extension s’est faite au détriment des
espaces pastoraux108. Mais elle a aussi provoqué une diminution des superficies des
exploitations agricoles.
VIII.1. L’analyse du cadre juridique
Les lois n° 23, 24, et 25 du 22 juillet 1967 portent respectivement statuts des biens
domaniaux, régime de la propriété foncière et des droits coutumiers, limitation des droits
fonciers. En droit positif tchadien, l’ensemble des terres appartenant à l’Etat constitue le
Domaine National. Ce domaine comprend le domaine public naturel et artificiel d’une part et
le domaine privé d’autre part.
VIII.1.1. Le domaine national tchadien
Tout d’abord, l’analyse du droit foncier tchadien s’opère selon la loi 23 du 22 juillet
1967 portant statut des biens domaniaux qui dispose que l’ensemble des biens appartenant à
l’Etat prend le nom de domaine national. Cette Loi décrit la consistance et la formation du
domaine public et du domaine privé de l’Etat. Le domaine public est l’ensemble des biens qui
sont affectés soit à l’usage public soit à un service public et qui sont soumis en tant que tels à
un régime juridique particulier. Il s’agit des cours d’eaux et leurs dérivés jusqu’à 25 mètres de
la rive, les nappes d’eaux souterraines, les gîtes minéraux et miniers, les forêts classées (articles
2 et 3 de la Loi).
Tous les biens de l’Etat ou des personnes morales du droit public subordonnées qui ne
font pas partie du domaine public font partie du domaine privé de l’Etat (article 6). De même,
tout bien qui a cessé d’appartenir au domaine public de l’Etat tombe dans le domaine privé de
l’Etat. C’est sur ce domaine privé que l’Etat peut attribuer des parcelles à des personnes privées
physiques ou morales en vue de les exploiter moyennant paiement des frais imposés par les
services fiscaux.
La Loi, en son article 7 traite des biens vacants et sans maître, notamment les terres, qui
font partie du domaine privé de l’Etat. La Loi relève tout de même, qu’en ce qui concerne les
terres, le domaine peut être grevé de servitudes ou des droits d’occupation temporaires
coutumiers à constater le cas échéant suivant les procédures légales ou réglementaires. La
puissance publique se réserve le droit, lorsqu’il n’y a pas emprise matérielle et définitive, de
purger de son domaine des droits en cause moyennant indemnité.
De manière extensive, l’Etat tchadien verse dans le domaine public tous biens
insusceptibles de propriété privée.
Le domaine public artificiel comprend les canaux de navigation et d’irrigation, les
conduites d’eau de toute nature, les dispositifs d’évacuation et d’assainissement d’eaux usées ;
108 Eod. Loc.
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les voies de communication de toute nature. Il comprend également les biens de toutes sortes
que les codes et lois de l’Etat déclarent insusceptibles de propriété privée.
Toutefois, tous les biens de l’Etat ou des personnes morales de droit public
subordonnées, qui ne font pas partie du domaine public font partie du domaine privé. Aussi,
selon le législateur tchadien, tout bien qui a cessé d’appartenir au domaine public tombe dans
le domaine privé. Selon cette loi précitée, font partie du domaine privé, les biens dont le
propriétaire ne peut pas être retrouvé, ainsi que ceux délaissés par leur légitime propriétaire,
après, dans les deux cas, procédure régulière de recherche.
Aussi, font également partie du domaine privé les terres inutilisables ou inaccessibles qui
sont devenues susceptibles d’utilisation par suite d’un travail public, et notamment les terres
gagnées sur les eaux et les périmètres d’irrigation, sous réserve de l’éventuelle purge des droits
coutumiers.
VIII.1. 2. Sur les droits coutumiers
La Loi n°24 du 22 juillet 1967 sur le régime de la propriété foncière et des droits
coutumiers : elle traite des procédures d’accès à la propriété foncière. Deux procédures sont
retenues à savoir (i) la voie d’attribution qui concerne l’obtention des documents administratifs
d’un terrain déjà lotis suite à une demande adressée dans ce sens aux services compétents de
l’Etat chargés de la gestion du foncier et (ii) l’accès à la propriété foncière par voie de
régularisation qui permet d’obtenir les documents administratifs d’un terrain déjà mis en valeur
sous le régime coutumier.
Aux termes de la procédure, on obtient un titre foncier qui confère à l’individu la propriété
définitive sur le terrain. Cette loi traite également de la constatation des droits coutumiers sur
le sol.
Le Décret d’application n°186 du 1er août 1967 décrit toute la procédure
d’immatriculation d’une terre et l’obtention du titre foncier. Il précise également les
dispositions à prendre pour le constat des droits coutumiers sur une terre, leur mise en valeur et
la purge desdits droits coutumiers.
En droit positif tchadien, les personnes et les collectivités qui, avant l’adoption de la loi 23
du 22 juillet 1967 portant statut des biens domaniaux de l’Etat, bénéficiaient de droits
coutumiers sur le domaine public, continuent à en jouir. La puissance publique tchadienne se
réserve toutefois, le droit de les en priver moyennant indemnités.
L’analyse de la situation foncière au TCHAD permet de constater que la terre constitue
un lien fort entre les hommes, elle donne lieu à des rapports sociaux de production, qui sont
liées à la fois à la gestion des espaces sacrés et à l'organisation sociale.
La terre assure les moyens de subsistance à l'homme. Son usage est indispensable pour
survivre. Par principe, l'accès à la terre est donc ouvert à tous, et tous villageois ont un droit
potentiel d'exploitation dans la pratique.
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La structure sociale repose sur ce lien foncier au titre duquel l'individu affirme son
identité sociale et s'intègre à la communauté. L'homme et la terre sont indissociables, celui qui
enfreint un interdit relatif à la terre est expulsé de la communauté villageoise. Parallèlement,
l'étranger s'intègre au groupe en cultivant une parcelle prêtée par un lignage.
La titularité de droits fonciers d'un exploitant tchadien dépend de ses origines par rapport
à un espace déterminé, tandis que le droit d'usage d'une terre dépend de son appartenance à un
groupe c’est à dire à la famille et au village. Ainsi, les droits fonciers individuels dérivent des
droits fonciers de la famille, du lignage et du village. L'appartenance à une communauté est la
condition impérative et suffisante pour l'exercice de droits individuels sur la terre.
VIII.1.3. La Gestion des domaines
L’Etat cède des terrains à des particuliers par différentes formes :
• La location.
• La vente.
• La concession domaniale : un bien foncier est mis à la disposition d’une personne
physique ou morale de droit privé, qui ne peut en acquérir la propriété que sous certaines
conditions et éventuellement certains délais.
• Le bail emphytéotique (c’est simplement un bail de longue durée qui peut aller de 18
ans à 99 ans.
• Les occupations temporaires.
• Les occupations précaires de terrains ruraux.
• Les permis d’habiter.
Plutôt que de céder des terrains à des particuliers, l’Etat peut également les reprendre
pour ses besoins, par l’expropriation ou le déguerpissement, toutes procédures qui sont très
strictement encadrées par la loi pour éviter des abus. La loi dispose que les terres vacantes et
sans maîtres sont de plein droit partie du domaine privé de l’Etat. Le législateur décide
expressément qu’est considéré comme vacante et sans maître toute terre non immatriculée, et
ne faisant pas l’objet de mise en valeur actuelle suffisante et régulière et qui pourra donc être
incorporée au domaine privé de l’Etat. En réalité, c’est le domaine foncier communautaire
villageois qui est visé par ce principe : les terres villageoises ne faisant pas l’objet d’une «
emprise matérielle et définitive » sont en principe la propriété de l’Etat. Le législateur tchadien
de 1967 reconnait aux populations rurales des droits d’occupation coutumiers sur le domaine
privé, mais ces droits doivent faire l’objet d’une constatation selon les procédures en vigueur
(immatriculation par exemple).
On aboutit à une situation d’ambigüité juridique où les droits coutumiers sont reconnus
aux populations sur des terres déclarées appartenant à l’Etat. Les droits d’occupation ainsi
reconnus restent soumis à la condition de mise en valeur. En général, le droit coutumier sur le
sol correspond à un droit d’usage soumis sous l’autorité du chef de terre. La terre revient alors
à la collectivité et est redistribuée.
100
Par l’immatriculation, ce droit d’usage est très généralement consolidé sur la personne
de l’usager. Si le chef de terre n’a pas présenté d’opposition au cours de la procédure
d’immatriculation, il n’a plus d’autorité sur l’usager et donc ne peut plus restreindre le doit
d’usage de celui-ci.
Il existe aussi le contrat d’occupation du domaine public est un contrat de droit passé
avec une personne morale ou physique, autorisant, moyennant certaines conditions l’occupation
du domaine public. Il peut être l’objet de droits, taxes et redevances ainsi que de participation
aux recettes procurées par l’occupation du domaine public aux personnes privées qui en
bénéficient, le tout fixé par le contrat ou par les textes financiers. Sa résiliation en dehors des
formes prévues au contrat ouvre droit à l’indemnité. La durée ne peut être supérieure à trente
ans, renouvelable.
Devenu maître des terres, quelque fois propriétaire de la quasi-totalité des sols, l’Etat va
les rétrocéder aux particuliers en vue d’une mise en valeur qui participe, contribue au
développement. Cette distribution se fera essentiellement à partir des dépendances du domaine
privé de l’Etat et du domaine national. Les procédés de mise à la disposition de particuliers des
terrains dont l’Etat a la charge étant forts nombreux et ayant donné lieu à une abondante
législation.
VIII.1.4. Conditions d’attribution des terres mobilisées dans le cadre du domaine foncier
national et nature des droits attribués
Tout citoyen désireux d’accéder à la terre est fondé à chercher à connaître les conditions
d’accès et la nature des droits attribués. La seule condition requise est l’aptitude à mettre la terre
en valeur.
VIII.1.5. Les permissions d’occupation des domaines privé et national et les concessions
Les permissions d’occupation ont un rôle stratégique pour la puissance publique qui
garde à travers elle le maximum de droit sur le terrain et peut les restituer à tout moment. Quant
aux concessions, elles restent le principal mode de mise à la disposition des particuliers du
domaine privé des collectivités territoriales et du domaine national.
Les permissions se subdivisent en permis d’occuper et permis d’habiter. Le permis
d’occuper est surtout utilisé dans les périphéries urbaines ou en zone rurale pour les cultures
vivrières. Il est accordé par l’administration pour les terrains censés appartenir à la collectivité
publique mais qui n’ont pas fait l’objet d’immatriculation. Le bénéficiaire d’un permis
d’occuper est astreint à une redevance annuelle mais il ne lui est dû aucune indemnisation en
cas de reprise de terrain.
Le permis d’occuper apparaît comme une autorisation précaire et révocable. Il reste que
le bénéficiaire d’un permis peut demander qu’il soit converti en concession définitive et accéder
par ce biais à la pleine propriété si le terrain a fait l’objet d’une mise en valeur dûment approuvée
par l’administration conformément à l’article 30 de la loi tchadienne N°24 du 22 juillet 1967
portant statut des biens domaniaux.
101
Les permis ne confèrent, dans le meilleur des cas, qu’un simple droit d’usage des terrains
qui restent la propriété de la collectivité publique.
Les bénéficiaires ne peuvent ni le vendre, ni hypothéquer. Ce sont des droits personnels,
ils se distinguent des concessions.
VIII.1.6. Les concessions
Elles consistent en un droit de jouissance au profit du concessionnaire assorti d’une
promesse de vente sous condition suspensive de la réalisation de la mise en valeur dans un délai
déterminé. Cette réalisation, si elle est conforme, permet d’attribuer la concession à titre
définitif, celle-ci devant être transformée en propriété par la procédure de l’immatriculation.
Qu’il s’agisse des terrains urbains ou ruraux, ils font tous l’objet d’une concession à titre
onéreux. Toutefois, en ce qui concerne les terrains ruraux, il a été prévu que « les citoyens
tchadiens ont droit à l’octroi gratuit d’une concession rurale de 10 ha au maximum situé à plus
de deux (2) kilomètres de la limite des centres urbains».
A côté de la concession avec transfert de propriété, il y a la concession avec bail
emphytéotique109. Elle n’accorde que la seule jouissance du sol pour une durée précise,
déterminée par l’arrêté ou le décret portant concession avec bail emphytéotique comprise entre
18 et 99 ans. Délivrée comme dans le cas d’une concession définitive à titre onéreux, elle ne
confère qu’un droit réel, droit de superficie hypothécable.
VIII.3. La Loi organique n°002/PR/2000 portant statut des collectivités territoriales
décentralisées
Le texte de loi qui a trait à la décentralisation est importante au regard de la gestion du
foncier. Il s’agit de la loi organique n°002/PR/2000 portant statut des collectivités territoriales
décentralisées. En effet, certaines dispositions de ladite loi organique donne des prérogatives
dans la gestion des biens immobiliers de l’entité territoriale décentralisée ainsi que les plans
d’aménagements de l’entité territoriale décentralisée.
Au niveau de la Commune, la Loi organique dispose: " En son article 45 que : «le
Conseil Municipal donne obligatoirement son avis sur (i) les dispositions du plan national de
développement intéressant la commune, (ii) le schéma directeur d’aménagement urbain à
l’occasion de son établissement ou de sa révision, (iii) le plan d’occupation du sol, (iv) les
projets d’alignement et de nivellement de grande voirie, (v) le changement d’affectation d’un
immeuble domanial bâti ou non bâti » ;
Ainsi, aux termes de l’article 63 dispose que « le maire est chargé, sous le contrôle du
conseil municipal et sous la surveillance des autorités de tutelle de (i) conserver et
d’administrer les propriétés de la commune, (ii) veiller à la protection de l’environnement, (iii)
de délivrer les permis de construire après avis de la commission technique d’urbanisme».
109 CEFOD, La question foncière au Tchad, Actes de colloque de juin 2004.
102
Les compétences de la Région concernent principalement (i) son avis sur les Plans
Urbains de Référence (PUR) et les Schémas Directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme
(SDAU), (ii) l’établissement des priorités de la Région en matière d’urbanisme et de l’habitat
en concertation avec les Départements, Communes et Communautés Rurales, (iii) l’acquisition
et l’aliénation des biens immobiliers et fonciers (article 26).
Le Département reçoit les compétences suivantes, en matière d’urbanisme et d’habitat
(article 27):
• la participation à l’élaboration des PUR et les SDAU;
• l’assistance aux Communes et aux Communautés Rurales en matière d’urbanisme et d’habitat
;
• la délivrance des permis de construire (hors commune) ;
• l’attribution des parcelles (hors commune) ;
• la délivrance des autorisations d’occupation du domaine (hors commune) ;
• l’acquisition et l’aliénation des biens immobiliers et fonciers.
Quant à la Commune, elle a les compétences suivantes (article 28):
• l’élaboration des PUR et les SDAU, et des plans d’urbanisme de détail ;
• la délivrance des permis de construire ;
• l’attribution des parcelles ;
• la délivrance des autorisations d’occupation du domaine public ;
• l’acquisition et l’aliénation des biens immobiliers et fonciers ;
• l’acquisition et la dénomination des rues.
De ce qui précède la commune est la structure territoriale décentralisée la plus concernée
par la gestion foncière.
En milieu rural, la quasi-totalité de l’espace est appropriée par les collectivités et les
individus selon le droit foncier coutumier. Cependant, l’Etat contrôle dans une certaine mesure
ces droits en proposant à leur titulaire sa garantie à condition qu’ils se soumettent à des
formalités d’enregistrement et d’immatriculation de la terre.
Dans le cadre de la politique de décentralisation mise en œuvre, l’Etat a transféré aux
collectivités locales certaines compétences, entre autres dans la gestion et l'utilisation du
domaine de l’Etat et du domaine national ainsi que dans l’urbanisme. Les départements
détiennent désormais le droit d’élaborer leurs propres documents de planification. L’enquête
terrain a montré qu’il s’agit d’une décentralisation « mal faite », c’est-à-dire d’un transfert de
certaines compétences seulement, mais non d’un transfert suffisant, ni des ressources
103
financières. Cette faiblesse des ressources financières a mené les autorités locales à mettre en
œuvre des stratégies de lotissement frauduleuses afin de générer des ressources pour leur
compte. Ces activités ont engendré de nombreux conflits impliquant les chefs de villages et les
pauvres citoyens, car les villages ne sont pas économiquement viables et ainsi n’ont pas assez
de recettes pour effectuer des investissements.
VIII.4. Le système foncier rural au Tchad
La gestion du foncier rural est régie par les systèmes traditionnels. Ce système de gestion
est l’émanation des pratiques sociales ancestrales qui s’appliquent aux communautés depuis les
temps immémoriaux et se transmet aux générations par tradition orale et à travers des normes
coutumières. Selon les chefs traditionnels, la coutume est « ce qu’on peut acquérir dans les actes
et les paroles des ancêtres, les modèles de conduites et de comportement qui serviront tant de
référence dans l’action que des normes dans le règlement des conflits ». Donc, ces valeurs
acquises donnent prérogatives à l’autorité traditionnelle choisie par les hommes de gérer le
patrimoine foncier relevant de sa compétence. Mais avant d’analyser cette pratique, il convient
de voir tout d’abord comment la population perçoit le foncier.
La terre n’est pas seulement perçue comme un moyen de production susceptible
d’appropriation, mais aussi comme un habitat des puissances invisibles et des forces
spirituelles. Ce caractère sacré accordé à la terre émane des rapports d’alliances noués entre un
représentant du groupe et les dieux de terre à la fondation du village. Celui qui a fait les rites de
fondation devient le « chef de terre » ou « prêtre de la terre ». Les usagers humains de la terre
ne peuvent donc être effectués sans son avis. Il est au centre des activités rituelles du village et
communique aux hommes, les normes auxquelles ils sont tenus de respecter. Ce qui amène
l’auteur à affirmer que n’importe qui, ne peut parler aux dieux au nom de la communauté s’il
n’est leur représentant. Il est aussi à noter que dans les cantons et villages, outre les cimetières
considérés comme demeure des défunts, certaines zones sont réservées pour des rites de
purification et de protection.
Au Tchad, la terre est perçue comme un don de Dieu, un espace offert aux hommes pour
assurer tant les ressources nécessaires à la génération présente que les conditions de la survie
de l’Homme, grâce à l’agriculture et à l’élevage. Ce qui justifie l’attachement des populations
aux terres. En général, la terre est gérer collectivement, soit pour sa mise en culture, ou même
en cas de construction d’une maison pour un de leur. Les modes d’accès au sol s’opéraient par
des procédés traditionnels. Au départ, les premiers occupants d’un espace sont les maîtres de
cet espace et, délimitent leur frontière le plus souvent en se basant sur une contrainte naturelle
telle qu’un cours d’eau, un boisement, une montagne, la frontière avec un village voisin. La
terre appartient à l’ensemble de la communauté. Chaque famille, en fonction de sa taille,
dispose d’une parcelle affectée avec une jouissance de la propriété absolue. Donc, ce premier
acte fonde le droit qui appartient à une lignée (famille). Pour autant, ce droit fut un droit
héréditaire stable ; ainsi des générations continuent de bénéficier de ces legs.
104
Les premiers occupants peuvent concéder une partie de leur terre à des tiers pour usage,
l’agriculture en générale, moyennant une redevance qui est dans la plus part des cas une partie
des récoltes. Après un certain temps, les derniers arrivants, deviennent aussi propriétaires des
terres grâce aux liens qu’ils ont tissés avec les premiers occupants. Ces relations peuvent être
un lien par le mariage ou par simple bonne cohabitation. Les villages se sont ainsi constitués en
dehors de toute intervention de l’Etat en matière de l’aménagement du territoire. Les autorités
de l’Etat n’exerçaient sur ces terres familiales aucun droit, les chefs de villages assuraient
convenablement la gestion. Dans cette société, la terre fait partie des relations économiques et
sociales entre les familles.
L’attribution de terres rurales se fait par les autorités locales. Il s’agit des chefs
coutumiers ou leurs représentants.
Au moment de la transaction, les autorités locales ignorant la procédure administrative
d’accès à la terre rurale signent « tout document » comme l’attestation de vente mentionnant
leur désengagement de la parcelle. Une fois en possession du terrain, les nouveaux acquéreurs,
en complicité avec l’administration (modifiant même les limites dans certains cas), procèdent
à la régularisation des parcelles. Dans la plupart de cas, arrivé au stade de bornage du terrain
par le cadastre, des conflits surgissent entre les populations locales et les agents du cadastre.
Souvent, l’origine du conflit est liée à la limite du périmètre de la parcelle et à la nature même
du contrat. N’ayant pas des documents justificatifs, les populations locales se voient déshériter
de leur terre. Ainsi, on observe une certaine individualisation «passage d’une terre collective à
une terre individuelle» des rapports sociaux. Ainsi, des conflits liés aux transactions des terres,
de l’exiguïté des parcelles et à l’extrême morcellement des patrimoines fonciers.
Dans la plupart des cas, l’acte de vente sur le marché coutumier n’est pas notarié. Étant
donné que le propriétaire du nouveau lotissement coutumier ne dispose pas de titre de droit réel
ou d’autorisation administrative, qu’il pourrait donner aux acquéreurs des parcelles. En général,
il leur délivre une autre sorte de sécurité : l’acte de vente, souvent tapée à la machine, et puis,
le cachet du chef du village au bas du document, certifié par la police ou le Maire en tant que
représentant du pouvoir public, devient un gage de sécurité et confère à l’acte de vente une
valeur de titre de propriété. Étant donné que l’Etat ne sera pas à moyen terme dans la mesure
de fournir suffisamment de terrains aménagés pour satisfaire toute la demande, la filière
coutumière va sans doute encore jouer le rôle clef dans la production de terrains à bâtir. Ainsi
l'épuisement des réserves foncières coutumières constitue la seule limite de la croissance du
système coutumier.
Il faut souligner que, les principaux avantages des filières coutumières pour les acteurs
du milieu urbains résident dans l’importance de l’offre, les prix fonciers abordables, la
simplicité de l’accès au sol urbain. On voit bien qu’à une législation foncière promue par l’Etat
se superpose des coutumes et usages fonciers locaux, enracinées dans les traditions ancestrales.
Les coutumes et usages fonciers locaux ont l’avantage sur les législations étatiques, de
bénéficier d’une relative effectivité sur le terrain, même si la multiplication des conflits fonciers
révèle dans une certaine mesure ses aptitudes limitées à gérer des situations en profonde
transformation.
105
En somme, les points précédents montrent que la filière coutumière est trop dominante pour
être supprimée. Pourtant, malgré ses avantages, elle n’est certainement pas une alternative
souhaitable au système formel. La qualité des lotissements, le manque d’infrastructures et
d’équipements, la difficulté et les coûts élevés pour les équiper a posteriori, le non-
enregistrement des transactions foncières et les nombreux litiges fonciers dans l’agglomération,
sont des caractéristiques indésirables qui, rendent la vie inutilement dure pour les acteurs
concernés.
Les terrains non immatriculés appartiennent au domaine national et sont gérés par l’Etat,
ou dans le cas du transfert, aux Communes, et non par les propriétaires coutumiers qui les
revendiquent (loi n° 24 du 22 juillet 1967 sur le régime de la propriété foncière et des droits
coutumiers). Suivant la logique de la loi, l’Etat devrait s’imposer face aux revendications
coutumières. Mais cela n’est pas le cas dans la pratique. L’Etat est obligé de négocier
l’utilisation des réserves foncières avec le pouvoir coutumier. Dans les cas où ces négociations
n’aboutissent pas, la résistance coutumière engendre des blocages dans la gestion foncière,
entravant ainsi le développement de certaines zones de la capitale. La négligence du pouvoir
public vis-à-vis de la gestion foncière coutumière a été favorable à l’émergence des pratiques
informelles au plus haut niveau de l’administration.
VIII.5. Les pratiques foncières
Les pratiques foncières sont largement influencées par l’état institutionnel. Si en zone
urbaine et périurbaine, on peut constater un emploi relatif des procédures domaniales, il faut
dans le même temps retenir que celles-ci ne sont utilisées qu’au démarrage du processus d’accès
à la terre. L’essentiel est d’obtenir de l’une des administrations concernées, très souvent le
Cadastre, un premier document qui atteste que le porteur du papier est bien le « propriétaire »
du terrain et qu’il a donc le droit de le revendre. Car l’essentiel est là ; la demande de parcelles
est largement justifiée par la possibilité de se procurer, en les revendant dans leur état « brut »
(dans le meilleur des cas, quatre bornes et parfois une cahute de bois, perdus dans un espace à
peine tracé au sol par les bornes administratives implantées par le Cadastre), une petite plus-
value, vitale dans un contexte où les ressources sont si rares. Ce qui explique aussi que
l’implantation desdites parcelles ne soit pas appréciée au regard de leur utilisation potentielle
(ce qui serait normal), mais de leur symbolique marchande.
Toujours dans la même logique générale, on constate que la quasi-totalité des conflits
liés au foncier se situe plutôt en zone urbaine et périurbaine où ils résultent de l’activité d’un
marché foncier illégal ou informel extrêmement actif. Ces litiges, très nombreux (de plus en
plus nombreux) apparaissent la plupart du temps comme liés à des transactions couramment
fondées sur des pièces administratives incertaines (lettre d’attribution d’une parcelle par le
Cadastre, document non validé selon la procédure, etc.). Il en résulte que leur règlement est
extrêmement difficile, d’autant plus que les transactions qui en sont à l’origine se sont souvent
produites « en cascade ». Cela est particulièrement vrai dans les nouveaux lotissements, comme
ceux dits « des fonctionnaires », où les attributaires de parcelles s’empressent, dès qu’ils
disposent de la lettre du Cadastre leur confirmant le numéro de la parcelle, de revendre celle-ci
après y avoir implanté des bornes en moellons plus visibles que celles de l’Administration.
106
Souvent portés devant les autorités domaniales et cadastrales, parfois administratives (en
particulier celles qui sont censées représenter le système traditionnel, chef de village ou de
quartier, etc.), ces conflits font d’abord l’objet de procédures plus ou moins officieuses
d’arbitrage, avant de venir devant les tribunaux, administratif ou civil selon le cas. Les
procédures sont longues, coûteuses, le résultat aléatoire étant rarement fondé sur une stricte
application des textes domaniaux et fonciers. Dans le monde rural, les conflits sont relativement
classiques, litiges sur des limites de champs, sur l’appropriation de certaines productions
végétales, problèmes entre agriculteurs et pasteurs, à une exception près, celle qui concerne les
oasis dans la partie nord du pays, où les conflits portent plutôt sur les droits d’eau et les droits
de jardinage.
Le gouvernement tchadien a pris le décret 949 en date du 15 juin 2012 portant classement dans
le domaine public le périmètre d'une longueur de Quarante (40) kilomètres et d'une largeur de
un (01) kilomètre, réparti de part et d'autre du Barh linia, s'étendant de la prise du fleuve Chari
jusqu'au village de linia (Cantons Kadala et EIFass, sous-préfecture de linia, Département du
Chari, Région du Chari-8aguirmi), soit quatre-vingt (80) kilomètres pour une superficie de trois
mille six cent soixante-dix (3670) hectares, est classé dans le domaine public de l'Etat.
Dans la perspective de matérialisation des objectifs déclinés, le ministère chargé de
l’aménagement du territoire a pris l’arrêté 10/PR/PM/MATUH du 06 juillet 2012 pour mettre
en place une réserve foncière dénommée Zone d'Aménagement du Bahr Linia en abrégé ZABL
Ce périmètre ainsi classé est mis à la disposition du Ministère de l'Aménagement du
Territoire, de l'urbanisme et de l'Habitat pour la réalisation du projet d'aménagement hydro agro
pastoral du Bahr linia.
Toutefois, les droits fonciers détenus par des particuliers à l'intérieur du périmètre
constatés par un titre foncier ou selon la coutume, et les droits d'usages sur le sol des populations
concernées ne sont pas remis en cause par l'acte portant classement du périmètre dans le
domaine.
Le comité de gestion foncière est créé par l’arrêté du 6 juillet 2012 précité qui dispose
à son article 2 que la ZABL est gérée par le Comité de gestion foncière du Bahr. Il apparait
clairement que le Comité de gestion foncière a déjà une existence juridique et l’arrêté en
question a même établi la liste provisoire des membres dudit comité composé :
- des gestionnaires de terre traditionnels (les chefs de villages.)
- des représentants des usagers (agriculteurs, éleveurs mobiles),
-du Maire et du Chef de Canton El Fass, représentants élu et nommé de Linia,
-des représentants de l'Association des usagers de l’eau,
- du service du Cadastre à titre de membre consultatif.
Le Cadre de Gestion Foncière a pour objet d’une manière générale, l’étude des dossiers
concernant les terres de la zone du projet de BARH LINIA. Ainsi, le Comité de gestion foncière
du Bahr ligna est chargé de :
107
Prévenir, identifier et résoudre les conflits résultant des usages de terre;
Promouvoir une gestion intégrée et concertée des ressources en terre;
Donner des avis sur le partage équitable des terres entre usagers concurrentiels;
Contribuer à la protection des terres pour éviter leur surexploitation et leur dégradation
à court, moyen et long termes;
Contribuer à la prévention, à l'alerte et à la lutte contre les catastrophes, nuisances ou
pollutions liées à l'eau;
Elaborer et mettre en œuvre un Schéma d'Aménagement et de Gestion des terres du
Bahr ligna (SAGT) en concertation avec les services techniques compétents;
Formuler des propositions relatives à la gestion des terres dans la zone de compétence
du Comité de gestion foncière;
Collaborer avec les structures nationales et régionales directement concernées par la
gestion des terres dans la zone de compétence;
Transmettre ses avis aux autorités compétentes pour approbation et application;
Suivre la mise en application des décisions;
Informer et sensibiliser la population sur les statuts des terres et l’état de
l’environnement ;
Elaborer une Charte qui régit la gestion des terres et des ressources en eau;
Mettre en place un registre des accords et oppositions,
constater d’existence continue et paisible de droits coutumiers sur une parcelle,
Régler les conflits consécutifs aux oppositions faites au cours de l’enquête officielle.
Avec la création d’un CGF exclusivement chargé de la gestion des terres du barh linia,
l’Etat tchadien a franchi un pas décisif dans le processus de prise en charge d’une ressource
stratégique tant pour la gestion des terres, l’approvisionnement en eau de diverses localités que
pour la satisfaction des besoins de l’agriculture irriguée.
En posant cet acte, l’Etat entend mettre en œuvre une politique hardie de contrôle, de
suivi et de protection de la ressource dont la pérennité est tributaire d’une gestion rationnelle et
efficiente impliquant l’ensemble des acteurs concernés, notamment l’Etat, les collectivités
locales, le secteur privé, les populations.
La structure créée, dénommée « COMITE DE GESTION FONCIERE», se voit ainsi
investie d’une mission forte délicate et se doit d’être opérationnelle et efficace.
VIII.6. La place de la femme dans le foncier
La constitution tchadienne du 31 mars 1996 garantit l’égalité des sexes. Cependant, les
tchadiennes, dans leur ensemble, vivent des formes variées de discrimination. et de souffrances.
L’égalité discrimination. L’égalité des sexes ressort en effet de la loi fondamentale tchadienne
et est visible à plusieurs niveaux :
-Les femmes ont les mêmes droits politiques que les hommes (article 6 sur le droit de vote,
article 62 sur les conditions d’éligibilité à la Présidence de la République, article 108 sur les
108
conditions d’éligibilité au poste de député et l’article 111 sur les conditions d’éligibilité au poste
de sénateur).
- L’article 13 dispose que « les Tchadiens des deux sexes ont les mêmes droits et les mêmes
devoirs. Ils sont égaux devant la loi » et dans l’article 14, il est stipulé que « l’État assure à
tous l’égalité devant la loi sans distinction d’origine, de race, de sexe, de religion, d’opinion
politique ou de position sociale » et qu’il a « le devoir de veiller à l’élimination de toutes les
formes de discrimination à l’égard de la femme et d’assurer la protection de ses droits dans
tous les domaines de la vie privée et publique ».
-L’article 32, enfin, garantit que « nul ne peut être lésé dans son travail en raison (…) de
son sexe (…) ».
En matière foncière la question de l’égalité de genre est fortement atténuée par l’absence de
dispositions juridiques explicites en la matière.
La coexistence de plusieurs types de droits en matière foncière rend la situation complexe
dans la mesure où c’est le droit coutumier qui est souvent invoqué dans les zones rurales. Dans
cette logique coutumière, la place de la femme est marginale dans l’accès au foncier.
Le Tchad a ratifié en 1995 la Convention des Nations Unies sur l’élimination de toutes les
formes de discrimination à l’égard de la femme (CEDEF). Un Comité de suivi de cette
importante convention a été mis en place en 1996, mais il n’a jamais véritablement fonctionné.
Les femmes restent légalement discriminées, notamment en matière d’héritage et d’accès à la
terre. Longtemps occultées, ces graves questions sont aujourd’hui l’objet de débats, de
mobilisations et de propositions, à l’initiative d’organisations de la société civile (OSC) et
d’organisations internationales, notamment le FNUAP mais sous l’égide du Ministère de
l’Action Sociale, de la Solidarité Nationale et de la Famille. Cette prise de conscience a conduit
à la mise en place de structures d’aide aux femmes victimes de violences basées sur le genre,
animées par des OSC (notamment l’Action pour le Promotion des Libertés Fondamentales au
Tchad, et l’Association des Femmes Juristes du Tchad, AFJT).
Selon les termes de la législation actuelle, la terre appartient à l’Etat. Le contrôle de la propriété
immobilière par l’Etat rend difficile l’accès des femmes à la terre.
VIII.7. Les acteurs impliqués dans la gestion foncière
Les principaux acteurs impliqués dans la gestion foncière sont :
- Le président de la république
- Le ministère de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire
- Le ministère de l’intérieur
- Le ministère des finances
- Le ministère de l’agriculture
- Le ministère de l’élevage
- Le ministère de l’environnement
- Les collectivités locales
109
- Les autorités coutumières
IX. La situation foncière au Nigéria
Avec une population de 167 millions d’habitants et une superficie de 923 768 km², le
Nigeria est la première économie d’Afrique de l’Ouest et la deuxième d’Afrique subsaharienne.
L’économie nigériane est essentiellement axée sur les produits primaires (agriculture et
exploitation de pétrole brut).
L’agriculture, qui demeure très vulnérable au changement climatique, représente
toujours près de 40 % du PIB et emploie environ 70 % de la population active, malgré les
contraintes liées aux infrastructures, à la production et aux services d’appui à la
commercialisation110. En effet, dans ce pays le plus peuplé du continent africain et dont la
population urbaine s’accroît de manière exponentielle, l’objectif d’autosuffisance alimentaire
que s’est donné le gouvernement reste un véritable défi. Dans un pays doté d’une croissance
économique relativement rapide, cette ambition ne semble pas irréaliste mais demande encore
de nombreux efforts. Les politiques agricoles du Nigeria ont beaucoup évolué depuis
l’indépendance du pays. Les premières années se caractérisent par une forte intervention
publique dans l’agriculture, avec la mise en œuvre au niveau des différents États des
orientations des plans de développement définis au niveau fédéral (plans nationaux de
développement (National Development Plan, NDP) se succèdent entre 1962 et 1985. Les
priorités du gouvernement portent alors sur le renforcement de la production nationale, en
particulier au niveau des cultures de rente. Cette période de fort interventionnisme public
propulse le Nigeria au rang de premier producteur mondial de caoutchouc, d’arachide et d’huile
de palme, ainsi qu’au second pour le cacao. La période 1970-1986, qui coïncide avec
l’exploitation intensive du pétrole, est marquée par le désintérêt des politiques à soutenir
l’agriculture. Le fort déclin de la production agricole nationale réduit alors le pays à une
dépendance croissante vis-à-vis des denrées alimentaires importées. Suite à l’importante crise
alimentaire que connaît le pays en 1976, sont mis en place des programmes tels que « Feed the
Nation » (1976-1979) et « Green revolution » (1979-1983). Ils se concentrent sur le
renforcement de la production agricole, la fourniture d’intrants subventionnés, le
développement communautaire et l’accès au crédit. Ces programmes sont toutefois mis en
œuvre sans cadre d’intervention structurant et transparent, et sans que la succession des
gouvernements à la tête du pays n’en assure la continuité. En 1978, la promulgation de la loi
foncière (Land Use Act) marque un tournant historique dans l’histoire de l’aménagement du
territoire au Nigeria. La tendance s’inverse ensuite en 1987 avec les Programmes d’ajustement
structurel (Pas) qui visent à réduire la dépendance de l’économie nationale vis-à-vis du pétrole
et à promouvoir le secteur privé comme moteur de la croissance. En 1998, le gouvernement
nigérian porte un renouveau d’attention au secteur agricole. Il se dote d’une politique agricole
dont un des objectifs est d’assurer la sécurité alimentaire de la population à travers le
développement de la production locale.
110 VOIR LGFA NIGERIA DE NOVEMVRE 2011
110
Depuis la Nouvelle politique agricole de 2001 (New agricultural policy on agriculture),
document de référence en matière de politiques agricoles au Nigeria, le gouvernement accorde
une ambitieuse place au secteur agricole dans les cadres d’orientations stratégiques.
Le document de stratégie de réduction de la pauvreté du Nigeria, « National Economic
Empowerment and Development Strategy » (NEEDS II 2008-2011) qui met l’accent sur un
développement économique porté par le secteur privé, le cadre de référence pour l’orientation
des réformes économiques du pays adopté en mai 2007 sont les documents programmatiques
à moyen terme qui visent à améliorer le développement économique et social. La vision 2020
vise à faire du Nigéria une des vingt premières économies mondiales d’ici 2020, ce qui
nécessite, au niveau agricole, de multiplier par six la production nationale actuelle. Le
programme national de sécurité alimentaire (National Food Security Programme, NFSP),
publié en août 2008 par le ministère fédéral de l’Agriculture et des Ressources en eau, a pour
objectif d’atteindre la sécurité alimentaire en assurant la disponibilité et l’accessibilité à tout
nigérian d’une nourriture de qualité, tout en faisant du Nigeria un important exportateur
alimentaire. Il précise les filières prioritaires (manioc, riz, mil, blé) pour atteindre la sécurité
alimentaire et définit des objectifs tout au long des filières dans le but de valoriser la production,
notamment en aval, via l’amélioration du stockage, de la transformation et un meilleur accès
aux marchés agricoles. Il inclue également l’aménagement de zones irriguées (450 000 ha).
Le gouvernement d’Olusegun Obasanjo a également lancé en 1999 des Initiatives
présidentielles sur 7 produits agricoles (manioc, riz, huile végétale, sucre, élevage, arboriculture
et céréales sèches). Leur objectif est non seulement de dynamiser les exportations agricoles du
Nigeria en bénéficiant des accords préférentiels dans le cadre de
l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et des Accords de partenariat économique entre
l’Union Européenne et les pays Afrique Caraïbe Pacifique, mais aussi de profiter du potentiel
du marché régional des pays voisins. Si ces mesures ont montré que des investissements dans
le secteur agricole peuvent donner des résultats concrets en termes d’augmentation de la
production nationale, leur bilan est toutefois plutôt mitigé dans la mesure où seul le volet
« intensification des productions » a été pris en compte, sans tenir
compte de l’aval des filières (comme la transformation des produits).
La politique de soutien aux intrants agricoles constitue un élément central de la politique
agricole du Nigeria depuis les années 50. Elle consiste principalement à attribuer des
subventions publiques pour faciliter l’accès des agriculteurs aux intrants (engrais, semences
améliorées, produits phytosanitaires). Le niveau des subventions fédérales a connu une
évolution en dents de scie et leurs modalités de mise en œuvre ont été très changeantes. En plus
des subventions fédérales, chaque État attribue ses propres subventions aux engrais,
variant fortement d’un État à l’autre, tant au niveau des volumes (de 50 à 150 kg par agriculteur)
que du taux de subvention (de 10 à 50 %). Toutefois de nombreux agriculteurs ont encore des
difficultés à se procurer des intrants de qualité, dans les délais requis et à
des prix abordables. Le gouvernement n’a pas encore réussi à mettre en place
un système efficace de régulation et de suivi pour répondre aux problèmes de qualité et de fuite
des intrants subventionnés au-delà des frontières du pays. L’environnement du pays est de plus
en plus menacé par des catastrophes naturelles telles que la sécheresse, la désertification et les
inondations qui, ces dernières années, ont sapé les moyens de subsistance des agriculteurs et
111
compromis la sécurité alimentaire, de même que par la pollution atmosphérique et hydrique et
une faible capacité d’adaptation aux chocs climatiques. La pollution due à l’exploitation
pétrolière et au torchage du gaz dans le delta du Niger demeure une source de préoccupation
pour le pays. La forte concentration d’industries dans des régions extrêmement exposées à la
montée du niveau de la mer induite par le changement climatique (Lagos et delta du Niger, par
exemple) accroît la vulnérabilité du pays.
Avant la Loi sur l'utilisation des terres, le régime foncier coutumier était la principale
forme de propriété foncière dans tout le pays. Le système de propriété foncière dans le sud était
un système en pleine propriété et dans le nord, la terre coutumière a été gérée en fiducie par le
chef traditionnel et donné par bail. La tenure traditionnelle des terres s’opèrent selon des
logiques de droit coutumier en vertu desquelles la terre est comme la propriété de la
communauté111.
En 1978, le gouvernement militaire du pays a promulgué la Loi sur l'utilisation des terres
dans un effort pour imposer la réforme du régime foncier qui remplacerait l'autorité des chefs
coutumiers avec le contrôle de l'Etat sur le régime foncier et d'imposer un uniforme, à l'échelle
nationale du système foncier. La loi garantit à tous les Nigérians un accès à la terre.
Les facteurs qui avaient motivé le gouvernement (militaire) fédéral à promulguer la loi sur les
usages fonciers en 1978 sont entre autres :
- La demande croissante en terres du gouvernement fédéral et des Etats pour les travaux
d’utilité publique ;
- L‘augmentation des coûts des compensations en cas d’expropriation de terres par le
gouvernement ;
- La volonté d’instaurer un système uniforme de régime foncier dans le pays ;
- Et la volonté de faciliter l’accès à la terre à tous les Nigérians.
A travers ses 51 articles, la loi sur les usages fonciers mit en avant la propriété foncière entre
les mains de l’Etat en accordant aux individus des droits d’usage. Elle encourage la primauté
du système administratif sur le marché en ce qui concerne les allocations de terres. La loi a
aussi cherché à :
- lever les incertitudes liées au contrôle foncier en vue de rendre attractif l’investissement
privé dans l’agriculture ;
- réduire la spéculation foncière en milieu urbain ;
- donner les mêmes d’accès au foncier à tous les Nigérians à travers dans tout le territoire.
Cette loi a remplacé les institutions traditionnelles comme les chefs et Obas dans leurs rôles de
gestionnaires des terres communautaires. La loi distingue, de façon arbitraire, les terres urbaines
111 Un individu a des droits d'usufruit sur les terres qu'il exploitait dans sa lignée ou de la zone
communautaire. Il pourrait posséder la terre aussi longtemps qu'il l'a utilisé pour le bénéfice
de sa famille ou de la société, et il pourrait transmettre la terre aux héritiers et engager son
utilisation pour satisfaire une dette, mais ne pouvait pas vendre ou hypothéquer.
112
des terres rurales avec des normes différentes. En milieu urbain, la loi a limité la propriété
privée individuelle à 0,5 ha au plus de terres non bâties.
A la date de promulgation de cette loi, les propriétés privées de terres non bâties qui dépassent
cette limite doivent être rendues au gouvernement. Les détenteurs d’attestations de transactions
foncières réglées entre citoyens doivent les convertir en titres d’occupation foncière délivrés
par le Gouverneur de l’Etat concerné. A travers cette procédure, les titres d’occupation foncière
deviennent des baux obligeant les bénéficiaires à payer des droits de location à l’Etat concerné.
Il est aussi mis une Commission d’Usage et d’Affectation des Terres qui conseille le
Gouverneur dans la gestion des terres urbaines.
Concernant les terres rurales, les terres à usage agricole sont gérées par les collectivités locales
sauf si on y découvre des mines et minerais à exploiter. Sur ces terres, les collectivités locales
délivrent des certificats d’occupation foncière traditionnelle à toute personne ou organisation
qui désire utiliser la terre à des fins agricoles, d’habitat ou tout autre usage rural. Ces
affectations foncières sont limitées à 500 ha pour l’usage agricole ou 5000 ha pour l’usage
pastoral. Les affectations sont opérées par la collectivité locale concernée après avis de son
Comité de Conseil pour les Affectations de Terres et après approbation le Gouverneur.
La loi précise que les terres qui sont mises en valeur deviennent la propriété de la personne qui
les a mises en valeur avant la promulgation de cette loi ; le consentement du Gouverneur doit
être matérialisé pour la transformation du titre d’occupation statutaire en hypothèque ou
cession ; le consentement de la municipalité ou du Gouverneur là où il s’applique, doit être
obtenue pour la transformation du titre d’occupation coutumière.
En l’état actuel, la Loi sur les Usages Fonciers Nigérianes est la loi la plus contestée, la moins
comprise par le peuple, la loi dont les dispositions sont les plus contradictoires et porteuses à
confusions, la moins démocratique, la moins créatrice de droits (humains) et d’un
environnement juste afin de permettre son application effective.
Sa première limite est relative au fait qu’on ait donné au Gouverneur une compétence
discrétionnaire concernant les affectations foncières aux individus en milieu urbain alors que
cette compétence revient aux collectivités locales pour les allocations de terres rurales.
Deuxièmement, les populations restent sceptiques sur l’option que de la loi à donner la propriété
des terres au gouvernement nigérian. D’ailleurs, plus de 30 ans après la promulgation de la loi,
les populations pensent encore que les terres appartiennent aux communautés, aux familles et
aux individus comme à l’époque précédente de la loi. Troisièmement, ni les autorités
coutumières (trustees) ni les gouverneurs n’ont une information foncière précise ni même sur
l’identité des propriétaires. Quatrièmement, il n’y a pas d’arrangements institutionnels
constants sous-tendus par une législation appropriée en vue de la mise en œuvre de la loi. Les
populations perçoivent la loi comme une loi favorisant les personnes puissantes/au pouvoir.
En vertu de ces limites, la loi n’a pas empêché la spéculation foncière ; elle a concentré les
pouvoirs économiques et politiques entre les mains des Gouverneurs et l’élite militaire qui en
profite pour déposséder leurs opposants politiques et/ou les paysans à travers les acquisitions
de terres à grande échelle aux fins d’agriculture commerciale.
113
IX.1. Le système foncier nigérian et ses principales spécificités
Le monopole d’Etat était l’option de politique foncière prédominante. Au lendemain de
l’indépendance en 1962, le gouvernement du Nord du Nigeria a promulgué une loi sur le foncier
en vertu de laquelle toutes les terres étaient sous l’autorité du gouverneur, qui les détenait et les
administrait pour l’usage et le bénéfice commun des autochtones de la région. Nonobstant cette
loi, le gouvernement et les individus furent confrontés à une difficulté croissante pour acquérir
des terres (principalement dans les centres urbains) à des fins de mise en valeur. La croissance
de la demande de terres faisait suite au processus d’urbanisation et au boom pétrolier. Cette
situation a aggravé la forte spéculation foncière.
La Commission de réforme foncière et le Comité de rédaction de la Constitution s’attaquèrent
à ces problèmes en 1977. Ils recommandèrent tous les deux la nationalisation de toutes les terres
peu mises en valeur. Le Gouvernement fédéral militaire dirigé par le Général Olusegun
Obasanjo promulgua la Loi sur la mise en valeur des terres (Land Use Act) en 1978. Le
gouvernement alla même au-delà de la proposition faite par la Commission de réforme foncière
en nationalisant toutes les terres.
La Loi place toutes les terres sur le territoire de chaque État sous l’autorité exclusive du
gouverneur de l’État (hormis les terres allouées au gouvernement fédéral ou à ses agences). Le
gouverneur assume la garde de telles terres pour la population et les administre au nom et pour
le compte de tous les Nigérians. Le gouverneur est responsable du contrôle et de la gestion des
terres dans les zones urbaines. Des pouvoirs analogues par rapport aux zones non urbaines sont
conférés aux gouvernements locaux. Chaque gouverneur est assisté d’un Comité de mise en
valeur et d’allocation des terres pour la gestion des terres urbaines tandis que chaque
gouvernement local est assisté par un Conseil consultatif local pour la gestion du foncier rural.
Le gouverneur a le pouvoir de concéder la terre à toute personne avec des droits légaux
d’occupation à toutes fins ; il est conforme à la loi que les gouvernements locaux octroient à
toute personne des droits coutumiers d’occupation à des fins agricoles, résidentielles et autres.
La Loi sur la mise en valeur des terres est considérée comme sujette à controverse. Certains y
voient un moyen de poursuivre un objectif égalitaire socialiste visant à assurer la distribution
équitable des ressources foncières. Par ailleurs, la Loi ne garantit pas une tenure assurée aux
détenteurs d’un certificat d’occupation, dans la mesure où le gouverneur dispose du pouvoir de
révoquer de tels certificats en invoquant l’intérêt public (par exemple, pour les droits de
passage, la prospection pétrolière, les activités minières). La Loi sur la mise en valeur des terres
ne semble pas être parvenue à atteindre ses objectifs égalitaires en milieu rural et les autorités
traditionnelles continuent d’exercer leur influence sur la gestion des terres. En milieu urbain,
elle a échoué à mettre un terme à la spéculation et a accru la corruption. Une pression est
actuellement exercée pour obtenir la révision, voire la révocation de la Loi sur la mise en valeur
des terres.
Les politiques foncières visant à atteindre l'efficacité dans l'utilisation des terres au
Nigeria n’ont pas obtenu des succès remarquables, en raison de leur incapacité à répondre aux
principales demandes du marché foncier. Par exemple, l'utilisation des terres acte de l'article
114
1978 prévoyait l’acquisition par le gouvernement des terres à des fins diverses, dans le but
d'atteindre l'efficacité dans l'utilisation des terres. Dans de nombreux cas où les terres sont
acquises par le gouvernement, elles n’ont pas rapidement été mises à disposition pour les fins
pour lesquelles elles ont été acquises. Cela est dû au fait que la plupart des décisions sont
fondées sur la discrétion des responsables de la planification de l'utilisation des terres qui
peuvent avoir à engager d'autres unités au sein de leurs agences sur les discussions avant la
décision finale est prise sur les applications de planification. Associé à cela, est la lourdeur et
coûteux d'obtenir des permis de construire. Tout cela est fait en l'absence de plan directeur
officiel pour guider l'utilisation des terres décisions.
Pour améliorer la rapidité et la prévisibilité de l'utilisation des terres urbaines au Nigeria,
il est nécessaire pour les préparatifs du plan directeur ainsi que l'augmentation et l'amélioration
de la qualité et la quantité du personnel.
Cas de Bokoss dans Le Joss (Etat des Plateaux)
Dans cette localité rurale en application du Land Title, beaucoup de titres de propriétés
foncières ont été attribuées à des firmes multinationales comme UTC et BEP, le biais de la
chefferie locale. La question soulevée par les populations est l’impossibilité de changer les titres
de propriété des terres qui ne sont plus exploitées par les firmes bénéficiaires après seulement
quelques années d’exploitation. Comme conséquence, les employés de ces exploitations issus
de la localité restent désœuvrés et sans terre à exploiter.
Raison pour laquelle, le conseil communautaire a pris la décision que dans le futur: « When
the land isn’t anymore in use ; it goes back to the owners ». En conséquence, les représentants
coutumiers ont décidé de proposer l’introduction d’une telle clause dans la future réforme
foncière. (Reform of the Act).
Au Nigéria, la gouvernance foncière est portée par la Land Use Act de 1978. Cette loi
repose sur la nécessité d'harmoniser le système foncier dans le pays, de résoudre le problème
de la spéculation foncière, de faire face à la difficulté du gouvernement et des individus dans
l'obtention de terres, et de mettre un terme à la fragmentation des terres rurales découlant de
l'affectation par les principes traditionnels de l'héritage. Cette loi a établi les principes suivants:
l’application du principe de domanialité avec la revendication de toutes les terres par l'État.
L’Etat accorde aux utilisateurs des droits à travers l’émission de certificats d’occupation. Cette
loi prévaut jusqu’à nos jours mais n’a pas été précédée par une politique foncière nationale.
C’est pourquoi certaines difficultés subsistent quant à l’application de la loi. En revendiquant
toutes les terres, le gouvernement nie les droits et les instances coutumières, ce qui aboutit à la
réticence des populations restées fidèles à leurs pratiques. Les terres sont alors ouvertes à tous
les usagers de nationalité nigériane. Les communautés contestent cette disposition car elle
introduit des usagers dans des terres sur lesquels ils n’ont aucun droit traditionnel. Seul l’Etat a
la capacité juridique de décerner des titres d’utilisation des terres et la durée des certificats
d’occupation n’est pas souvent précisée. Également, la loi ne précise pas les conditions dans
lesquelles ces certificats sont retirés ou renouvelés. Toutes les transactions opérées sur les
certificats requièrent l’approbation de l’Etat.
Le système de la loi de 1978 évoque l’enregistrement des droits mais les difficultés
subsistent dans l’opérationnalisation.
115
Lors de son discours de nouvel an de 2009, le Président Umaru Yar’adua avait annoncé
une réforme foncière mais jusqu’à présent, celle-ci tarde à se matérialiser.
IX.2. Décentralisation vers les échelons infranationaux
A son accession à l’indépendance en 1960, le Nigeria était une fédération de trois
régions autonomes et puissantes, les régions Nord, Ouest et Est. En 1963, l’État du Mid-West
a été créé, portant le nombre de régions à quatre. Une constitution républicaine et un système
d’administration fédéral doté d’une structure à trois paliers composé de l’État fédéral et de
pouvoirs locaux furent adoptés au cours de la même année. En 1967, les régions furent abrogées
et 12 États furent créés. Le nombre d’États passa à 19 en 1976, à 21 en 1987 et à 36 en 1991. Il
existait 449 collectivités locales en 1990, dont le nombre est situé à présent à 774. La
constitution de 1999 transfère aux gouvernements des États et des collectivités locales la
responsabilité première d’assurer la prestation des services d’éducation, de santé et les autres
services de base et charge le gouvernement fédéral d’allouer environ un tiers des recettes
fédérales à ces entités. Désormais, les autorités infranationales exercent un contrôle sur
d’importantes ressources particulièrement les terres, mais il leur manque les capacités pour
assurer une gestion efficace.
Le processus de décentralisation n’a pas bien fonctionné au niveau des administrations
locales. Pour renforcer la coordination intergouvernementale des politiques, l’ensemble des 36
États ont désormais élaboré leurs propres programmes dénommés Stratégie de renforcement de
l’autonomie et du développement économiques des États (SEEDS) et au niveau des
administrations locales des stratégies de développement sont en cours d’élaboration, sous
l’appellation de Stratégie de renforcement de l’autonomie et du développement économiques
des collectivités locales (LEEDS). À travers la SEEDS, le gouvernement essaie d’engager un
dialogue avec les États en vue d’approfondir les réformes au niveau des autorités
infranationales.
IX.3. Le statut de la femme dans le système foncier
Le Nigeria a adopté une Politique nationale en 2000 en vue de promouvoir la
contribution des femmes au développement. Cependant, il est apparu clairement à la suite
d’une évaluation effectuée après six ans d’application qu’il était nécessaire de mettre en place
une nouvelle stratégie globale pour la promotion de l’égalité entre hommes et femmes qui
considère les femmes et les hommes comme des partenaires du développement, et mieux, qui
met en échec la structure qui continue de produire les inégalités fondées sur le sexe afin
d’œuvrer pour une croissance et un développement plus durables tant au plan
microéconomique qu’au plan macroéconomique.
Par conséquent, une politique nationale du genre a été adoptée en 2006 et se veut un
instrument devant permettre à la fois aux hommes et aux femmes de contribuer au
développement durable de la nation. La politique nationale du genre est alignée sur les
instruments internationaux et nationaux pertinents tels que la Plateforme d’action de Beijing, le
Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique (NEPAD), la Déclaration solennelle
de l’UA sur l’égalité entre les sexes, le Protocole africain sur les droits des peuples et de la
116
femme, la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’encontre des
femmes (CEDAW), la Conférence internationale sur le plan d’action sur la population et le
développement, la NEEDS, les OMD et un large éventail de stratégies sectorielles. La nouvelle
Politique nationale du genre reconnaît la nécessité d’initiatives efficaces en matière de politique
d’égalité hommes-femmes et la transformation des institutions qui continuent de perpétuer
l’inégalité entre les sexes et la pauvreté afin de promouvoir un développement durable et une
gouvernance démocratique dans le pays.
Comme toutes les nouvelles démocraties foncières, le Nigéria dispose d’une législation en
faveur de l’égalité entre homme et femme en matière d’accès et de contrôle. Cependant pour
renforcer les droits des femmes, la loi permet une attribution au sein du couple. Dans ce cas,
toute décision prise dans la vie du titre d’occupation requiert le consentement préalable des
deux époux. Cependant, dans les faits, ce n’est pas aussi simple car l’homme revendique
toujours sa place de chef de ménage. Selon les chiffres issus du recensement de 2006, les
femmes représentent environ 49,6 % de la population totale du Nigeria.
IX.4. Les acteurs impliqués dans le foncier au Nigéria
Parmi les acteurs qui interviennent en matière foncière, nous avons principalement :
- Le Ministère fédéral d’Agriculture et de Développement rural,
- Le Ministère fédéral de Terres, du Logement et du Développement urbain,
- Le Ministère fédéral de Pétrole,
- Le Ministère fédéral des Ressources en eau,
-Le Ministère fédéral de la défense,
- Le Ministère fédéral de l’intérieur,
- Les gouvernements locaux,
- Les organisations de société civile.
X. La question foncière au Libéria
D’une superficie de 111 400 km², avec une population de 4.100.000112, le Libéria dispose d’un
espace agricole de 2.602.000 ha. Les années de guerre ont anéanti les capacités productives du
pays et une part importante du capital humain : 5% de la population a été tuée, 75% des
infrastructures scolaires et 95% des équipements de santé ont été détruits. Douze ans après la
fin de la guerre, le Libéria fait partie du groupe des pays les moins avancés. Ses efforts de
reconstruction ont été mis à mal par l’épidémie d’Ebola de 2014-2015113.
Le pays dispose d’atouts importants de par ses matières premières (forêts comparativement peu
exploitées, diamants, minerais de fer, caoutchouc dont il est le 9ème producteur mondial). Il
112 DOCUMENT OFFICIEL DE COOPERATION ENTRE LE LIBERIA ET LA COTE DIVOIRE DE JANVIER 2016. 113 Voir Fiches pays portant sur le LIBERIA de la banque africaine de développement in www.afbd.org
117
possède environ 4 Mha de forêts peu exploitées, soit la moitié du massif forestier régional114.
L’exploitation du minerai de fer constitue la principale activité économique du pays.
Fondé par des esclaves américains libérés durant la première moitié du dix-neuvième siècle, le
Libéria a maintenu un régime foncier mixte (coutumier et formel) caractérisé par des conditions
de propriété foncière pour le moins floues, que ce soit pour les terres privées ou les terres
coutumières. Depuis les années 1950, le gouvernement libérien considère toutes les terres sans
titre comme des terres publiques, gérées et administrées par l’État. Cette classification a en fait
affaibli les droits fonciers de la majorité des citoyens du Libéria qui revendiquent leur droit de
propriété sur la base de systèmes fonciers coutumiers.
L’insécurité foncière persistante a nourri des tensions de longue date entre l’État et les
communautés rurales, qui ont contribué à la violence et au conflit tout au long de l’histoire du
Libéria, y compris durant 14 années de guerre civile (de 1989 à 2003). Les terres de plus en
plus rares font que l’on voit une concurrence accrue entre les communautés et les détenteurs de
concession et entre les communautés elles-mêmes pour accéder aux ressources foncières. Par
ailleurs, il existe un marché foncier informel au sein duquel une parcelle peut être vendue
d’innombrables fois, assortie de titres fonciers frauduleux accordés à de multiples parties.
Aujourd’hui, les tensions entre les communautés, les détenteurs de concession et les pouvoirs
publics sont répandues, nombre de communautés arguant que leurs terres ont été soustraites
sans leur consentement libre, préalable et éclairé. Les conflits fonciers qui trouvent leurs
origines dans des critères ethniques entre les communautés continuent aussi de faire peser une
menace sur la stabilité du pays tout entier115. De fait, l’injustice foncière a été identifiée comme
un déclencheur important susceptible de provoquer un nouveau conflit civil au Libéria
(International Crisis Group, 2009). Un certain nombre d’organisations nationales et
internationales de la société civile ont souligné le besoin urgent de s’attaquer à ces forces au
potentiel déstabilisateur afin de garantir une paix durable et la prospérité du pays.
En 2010, le gouvernement libérien a créé une Commission foncière, ayant pour mandat la
rédaction de nouvelles politiques foncières pour tenter de résoudre les faiblesses du régime
foncier du Libéria et pour rectifier les contradictions historiques et les lacunes de la législation
existante. Le Sustainable Development Institute (SDI) s’est engagé dans des processus
d’élaboration de politiques, à la fois en qualité de partenaire de la Commission foncière, et par
l’information et la mobilisation des communautés et d’autres organisations de la société civile,
en vue de déployer des efforts de plaidoyer. Ces efforts visaient à garantir qu’une nouvelle
Politique des droits fonciers répondrait aux aspirations et aux besoins locaux et garantirait une
meilleure protection des droits des communautés sur leurs terres et leurs ressources naturelles.
X.1. Le système foncier libérien
Les origines du système foncier libérien se trouvent dans la doctrine de l‟American
Colonization Society sur l’avenir des anciens esclaves américains et des « recaptives » établis
114 Eod.loc 115 . Ne serait-ce qu'au cours des cinq dernières années, des conflits ethniques d'origine foncière ont été signalés
dans les comtés de Nimba, Lofa, Maryland, Bong, Sinoe, Grand Bassa et Montserrado.
118
au Liberia entre 1822 et 1892116. Les terres des premières vagues de peuplement sur le littoral
furent achetées à des chefs locaux en vertu de traités. L’opposition à une expansion libérienne
à l’intérieur des terres, où la présence de Monrovia n’était guère plus que symbolique, se
manifesta d’emblée. La République naissante fit valoir ses revendications territoriales telles
qu’elles furent établies par les puissances coloniales lors du congrès de Berlin de 1885 sur le
partage de l’Afrique. Monrovia établit une présence effective à l’intérieur des frontières
reconnues par les puissances internationales au cours des deux premières décennies du XXe
siècle.
Un système foncier dualistique fut établi. Pour devenir propriétaire terrien, il fallait obtenir un
titre du gouvernement, que la Présidence devait ensuite reconnaître au terme d’un examen
attentif. Deux catégories de personnes se voyaient accorder la reconnaissance de la Présidence
: les descendants de colons et les autochtones considérés civilisés (groupe de personnes
assimilées appelé kwii). Les autochtones « civilisés » pouvaient déposer une demande de
distribution de terres domaniales lorsqu’ils respectaient certains critères d’amélioration précis.
Ces droits ne furent toutefois que rarement exercés jusque dans les années 1960. Un coup
d’Etat de l’armée survenu en 1980 permit aux autochtones de bonne famille de se prévaloir
plus largement des dispositions constitutionnelles et d’acquérir des terres « titrées ».
Les terres « titrées » sont des terres possédées en pleine propriété. Toutes les terres « non titrées
» font partie du domaine public, y compris les terres occupées par les « autochtones ». Aucune
terre ne peut donc être achetée aux autochtones puisque le gouvernement en est le seul
propriétaire légitime. Le Code de Lois libérien accorde cependant certains droits aux
autochtones. Les tribus se voient notamment reconnaître un droit de jouissance sur toutes les
terres dont elles ont besoin pour exercer leurs activités agricoles et tribales. Une tribu peut à
ses frais borner ses terres et consacrer une partie de celles-ci à l’exploitation commune sous
administration de l’autorité tribale. Le Code restreint également l’utilisation des terres tribales
par les « étrangers » (c’est-à-dire des personnes de nationalité non libérienne et des Libériens
issus d’autres groupes tribaux).
L’usufruit de la terre pour y exercer des « activités agricoles et tribales » ne peuvent être
revendiqués que par les villageois qui sont membres d’une lignée et qui se soumettent à
l’autorité des chefs. Au-delà des frontières du village, les chefs sont les représentants du
gouvernement. Ils sont sélectionnés à l’issue d’un processus qui fait dans une certaine mesure
appel à la participation populaire. Les chefs continuent d’administrer une économie morale
régulée par des principes coopératifs qui datent de la conversion forestière et qui sont perpétués
par les institutions villageoises, sociétés d’initiations comprises (confréries).
116 Les colons formeraient une enclave comprenant « une communauté indépendante de paysans possédant en
pleine propriété des terres suffisantes pour leur permettre, ainsi qu’à leur famille, de vivre. Ces terres qui font
partie du domaine public seraient distribuées gratuitement à la seule condition de les améliorer dans un certain
délai ». Fraenkel, 1964, p. 9. Pour des informations sur histoire économique antérieure du Liberia, voir Brown
(1941).
119
Les deux systèmes de droits fonciers coutumiers et légaux coexistent, même dans les zones peu
peuplées. Il convient d’étudier plus en détail l’ampleur et les circonstances des cessions privées
de terres. Nombre de ces transactions au profit de propriétaires privés font l’objet de critiques.
Les Libériens « autochtones » ne cachent pas que les désaccords profonds quant à l’équité des
lois foncières libériennes ont exacerbé les conflits violents.
Pour acquérir des terres et y établir des plantations, les descendants de colons et les kwii se
servent de leurs relations rurales établies en partie par des mariages « villageois », dans le but
de persuader les chefs locaux de désigner certaines de leurs terres tribales inoccupées, alors
même que celles-ci peuvent être « utilisées » dans le cadre d’un cycle de jachère. Le
gouvernement étant aussi propriétaire des terres inoccupées, d’excellentes relations avec la
Présidence sont nécessaires. Les masses villageoises restent perplexes face à la question de
l’acquisition des terres rurales. Les villageois estiment en effet que toutes les terres libres
appartiennent à un cycle de jachère et qu’ils pourraient en avoir besoin un jour. Les idées
locales de coopération et de contrat social intergénérationnel garantissant à chaque membre
d’une lignée une place potentielle succombent ainsi à la réalité qui veut que ce soit toujours la
volonté de l’Etat qui s’impose. La confiance dans le système coutumier (en particulier de la
part des jeunes) en est terriblement affaiblie.
La conversion de biens communs en biens privés sous prétexte que le gouvernement distribue
des terres inutilisées prit pour la première fois une importance considérable sous la présidence
Tubman, durant les années 1940 et 1950. D’importantes concessions furent également
accordées à des investisseurs étrangers en contrepartie de loyers modiques (à la suite du
précédent de la Firestone Corporation bénéficiant d’un bail emphytéotique portant sur un
million hectares pour y établir des plantations de caoutchouc). Ce système est toujours en
vigueur.
Le pouvoir d’approuver les concessions de terres reste l’un des principaux moyens par lesquels
la Présidence exerce son patronage.
X.2. Les acteurs impliqués dans la gestion foncière
La responsabilité à l’égard des questions de gouvernance foncière au Liberia incombe aux
commissaires fonciers nommés dans chacun des quinze comtés du pays. Chaque commissaire
est chargé de superviser les inscriptions foncières, de maintenir les registres fonciers, d’émettre
des recommandations au sujet des concessions de terres domaniales et de trancher les litiges
fonciers. Leur rôle peut être constructif : à Buchanan en 2004, une association de jeunes sans
emploi non scolarisés a décidé de créer une coopérative agricole d’entraide. La première
démarche de l’association fut de demander au commissaire foncier du Grand Bassa l’octroi,
sur la base d’un bail de longue durée, de terres domaniales, afin d’y poursuivre des activités
agricoles. La faculté de l’Etat d’octroyer des terres pourrait être utilisée pour favoriser la
réintégration économique des ex-combattants, en leur donnant la possibilité de poursuivre
toute une gamme d’activités rurales productives, plantation de caoutchouc, traitement et
commercialisation de denrées alimentaires, par exemple.
120
Côté gouvernement, les commissaires fonciers sont chargés par la Présidence d’administrer les
concessions de forêts primitives aux citoyens méritants. Les communautés rurales considèrent
cependant que ces terres sont des jachères de longue durée. Cette divergence fondamentale de
vue entraîne, d’une manière plus générale, de nombreux Libériens à douter de la légitimité de
« l’Etat de colons ».
X.3. La nouvelle politique foncière en cours
L'actuelle Constitution du Libéria, qui est entré en vigueur le 6 janvier 1986, donne à
tous les Libériens " le droit à la propriété, aussi bien individuelle qu'en association avec d'autres
personnes" ; ce qui signifie que la propriété foncière est autorisée pour tous les Libériens
indépendamment de leur identité, qu'elles soient fondées sur la coutume, l'origine ethnique, la
tribu, la langue, le sexe, ou autre considération. C'est un principe constitutionnel fondamental
qui a informé toutes les Recommandations de politique générale de la Commission foncière.
L'article 7 du chapitre II de la Constitution actuelle du Libéria, dispose de la pleine participation
du public ou de tous les citoyens à la protection et à la gestion des ressources naturelles du
Libéria, [y compris la terre]. Le Libéria est partie à certains traités et conventions et le pays est
membre d'organisations internationales et régionales pertinentes relatives à l'utilisation durable
des ressources naturelles.
Aussi, la Constitution garantit que "toutes les personnes, indépendamment de leur
origine ethnique et raciale, leur sexe, leur religion, leur lieu d'origine ou leur opinion politique,
jouissent des droits et libertés fondamentaux de la personne", notamment les droits fonciers.
Toutefois, depuis la fondation du Libéria, les terres des communautés coutumières ont été
moins protégées que les terres privées.
En effet, un droit écrit découlant de la « common law » du 18ème siècle aux Etats Unis
sert de fondement au système de gestion foncière du Libéria. Conformément à la loi, pour toutes
les terres non « soumises à la common law », les «pratiques coutumières » des communautés
traditionnelles s’appliquent. La loi semble protéger la gestion coutumière des terres
communautaires, en plus de la réglementation officielle, mais les limites entre le système légal
et le système coutumier restent vagues. Les définitions de «terres publiques», «terres privées»
et les «pratiques coutumières» sont floues. La longue période d’instabilité politique pendant la
guerre civile libérienne de 1989 à 2003, y compris le déplacement de la majorité de la
population libérienne, a perturbé le système de gestion déjà faible. La destruction d’archives a
ouvert la porte aux abus et aux conflits. Une réforme foncière est en cours, mais ces problèmes
rendent très difficile une gestion foncière cohérente et transparente.
Avant l’arrivée de l’American Colonisation Society (Société américaine de
colonisation) en 1822 et la création de la République du Libéria en 1847, les communautés du
futur Libéria utilisaient un ensemble de systèmes locaux pour gérer les terres. La tradition orale
et les documents disponibles suggèrent que la famille, les lignées et les groupes ethniques
fournissaient la structure pour l’administration et la propriété foncière communale. Dans ces
«sociétés à petite échelle», des processus existaient pour intégrer les migrants désireux d’utiliser
121
des terres administrées par le groupe, mais dans la plupart des cas, le territoire contrôlé par un
groupe n’était pas un bien marchand.
Les colons qui ont fondé la République du Libéria ont effectué une transaction foncière: ils ont
acquis une bande étroite de terre sur la côte en échange d’une petite quantité de biens
commerciaux. On ne sait pas si les occupants, qui ont conclu l’accord ; étaient conscients du
caractère permanent de cette transaction. Jusqu’au milieu du 20ème siècle, les colons n’ont pas
été en mesure d’étendre uniformément leur pouvoir politique et leurs règles dans l’intérieur des
terres au Libéria, connues dans le jargon local comme le «hinterland»,. Avant la guerre civile
libérienne de nombreuses communautés rurales connaissaient peu le système formel de gestion
foncière. La constitution semblait donner aux habitants de ces zones rurales le pouvoir
d’administrer leurs droits de propriété en vertu de leurs propres lois coutumières, mais dans la
pratique, le système est resté ambigu.
En réalité, la faiblesse des institutions juridiques des colons a permis la mise en place de
systèmes souples et flexibles (informels) dominant la gestion foncière, en dehors de la région
côtière. D’autre part, cette flexibilité a permis aux personnes ayant une connaissance du système
juridique (habitant Monrovia ou les zones rurales) d’utiliser ce système pour acquérir de
grandes quantités de terre. Le manque de connaissance et les déséquilibres de pouvoir ont
conduit à une prolifération de documents de propriété foncière, souvent acquis dans des
circonstances juridiques et morales douteuses. Ces documents transféraient la propriété à des
personnes informées et reliées entre elles, souvent au détriment des terres communautaires et
des pauvres. Dans de nombreux cas, les titres comprenaient les parcelles de villages entiers, y
compris le village lui-même. Dans d’autres cas, les titres indiquaient des quantités de parcelles
qui n’existaient pas en réalité. Signés de l’empreinte de chefs de village analphabètes, ces
documents continuent aujourd’hui à être à l’origine de conflits fonciers au Libéria.
Après un coup d’État mené en 1980 par Samuel Doe, en décembre1989, le chef de guerre et
futur Président du Libéria Charles Taylor envahit le Libéria à partir de la Côte d’Ivoire,
amorçant 14 ans d’instabilité politique et de guerre civile. Le gouvernement central de
Monrovia a cessé de fonctionner et le système officiel de gestion foncière s’est écroulé. Les
causes de la guerre civile sont nombreuses et complexes, mais les conflits fonciers, y compris
un conflit majeur entre les groupes ethniques dans les comtés ruraux de Lofa, Nimba et Bong,
ont contribué à la dynamique des conflits. Ils continuent de jouer un rôle dans la violence post-
conflit. Les conflits interethniques constituaient un terreau favorable à l’éclatement de la guerre
civile. Certains groupes ethniques revendiquaient d’être les primo occupants ou le statut
d’autochtones et tentaient de chasser les « étrangers » ou les migrants de leurs terres, et en
particulier les membres de l’ethnie Mandingue. Les Mandingues affirmaient qu’ils constituaient
aussi un groupe autochtone au Libéria, au moins dans certaines régions. Dans d’autres cas, ils
revendiquaient avoir acquis des terres légalement selon la procédure formelle.
Le gouvernement Libérien reconnaît les problèmes du système actuel de gestion foncière et il
est engagé dans une réforme foncière à grande échelle. L'actuelle "Politique des droits fonciers"
concerne quatre catégories de droits fonciers (les terres publiques, les terres du gouvernement,
les terres traditionnelles et les terres privées) et une sous-catégorie transversale intitulée « Aires
protégées ». La politique représente une vision vers laquelle les Libériens veulent amener leur
secteur foncier. En tant que fondement pour la réforme de secteur foncier du Libéria, la politique
nationale constitue désormais la base d'un nouveau droit foncier. Elle nécessite des
modifications importantes du cadre juridique existant.
122
Le 21 mai 2013, la Commission foncière du Libéria a tenu une Conférence nationale de
validation à Monrovia, capitale du Libéria, lors de laquelle la Politique des droits fonciers a été
présentée à la Présidente Ellen Johnson Sirleaf. Nombre des principales dispositions et des
clauses en faveur desquelles plaidaient le SDI et d’autres organisations de la société civile ont
été intégrées dans la version finale de la Politique des droits fonciers. Il convient surtout de
souligner que la Politique des droits fonciers reconnaît formellement la tenure foncière
coutumière et les droits fonciers privés.
La nouvelle Politique des droits fonciers du Libéria comporte un certain nombre de clauses
importantes qui prévoient une solide reconnaissance et une défense robuste des revendications
portant sur les terres coutumières :
La reconnaissance de la propriété coutumière et l'acceptation de l'égalité des droits fonciers
coutumiers et des droits fonciers privés (Sections 6.2.1 et 6.2.2). Cela signifie qu'il n'y aura pas
de système de propriété foncière à deux niveaux aux termes duquel les droits fonciers privés
auraient plus de valeur que la propriété coutumière. Cette reconnaissance des droits des
communautés de posséder des terres parvient à autonomiser un pourcentage élevé des membres
de la population libérienne, non seulement comme détenteurs de droits, mais aussi comme
propriétaires fonciers. Un tel revirement comporte un poids politique et économique de taille,
car il encourage les citoyens à s'impliquer davantage dans la société libérienne.
Le gouvernement va désormais délivrer un titre de propriété coutumière au nom de la
communauté (Section 6.3.1). Si la Politique des droits fonciers reconnaît que les communautés
sont propriétaires de leurs terres coutumières, qu'elles aient ou non un titre de propriété, la
délivrance d'une documentation juridique renforce encore davantage le droit de propriété des
communautés sur leurs terres. Auparavant, dans la plupart des cas au Libéria, le manque de
documentation papier se traduisait par un manque de propriété formelle. Un titre formel
donnerait plus de pouvoir aux communautés rurales en obligeant les acteurs extérieurs, y
compris les agents du gouvernement, les investisseurs et les sociétés à leur rendre des comptes.
Les communautés s'auto-identifieront et définiront leurs périmètres géographiques au moyen
de mesures participatives (Sections 6.2.3 and 6.5.1).Si l'on peut s'attendre à ce que le processus
d'auto-identification soulève quelques problèmes, cette clause pourrait se traduire par la
reconnaissance d'une proportion notable du territoire national comme relevant d'un droit de
propriété coutumier. Par ailleurs, au travers de ses recherches, le SDI a reconnu que les
exercices d'harmonisation du périmètre (qui constituent un élément nécessaire des processus
d'auto-identification) peuvent constituer un dispositif fort utile de consolidation de la paix et de
résolution des conflits dans la documentation foncière.
Ce sont les membres de la communauté qui seront directement investis de l'autorité de gestion
sur les terres coutumières et les ressources naturelles (Section 6.4.1). Cette disposition
contribue concrètement à la décentralisation et promeut la gouvernance locale.
Le droit de propriété sur les terres coutumières comprend la propriété des ressources naturelles
que renferment les terres, y compris les forêts, l'eau et les crédits carbone (Section 6.3.2). Cette
clause reconnaît que les droits de propriété des communautés s'étendent non seulement aux
123
terres mais aux autres ressources importantes dont dépendent les communautés pour leurs
moyens de subsistance, leur culture et leurs traditions.
Si la reconnaissance juridique de la propriété foncière coutumière marque un nouveau chapitre
dans l’histoire du Libéria, la campagne de plaidoyer du SDI a également fait pression pour que
la gouvernance et la gestion des terres coutumières et des ressources naturelles soient
directement confiées aux communautés. La reconnaissance de la propriété foncière coutumière
et la gestion des terres et des ressources naturelles par la communauté constituent des évolutions
importantes pour le Libéria et peuvent s’imposer comme un exemple crédible pour d’autres
pays désireux de s’embarquer dans des processus de réforme foncière.
La nouvelle Politique des droits fonciers reconnaît quatre catégories de propriété foncière : la
propriété privée, la propriété coutumière, la propriété publique et la propriété gouvernementale.
La Politique prévoit que les communautés seront responsables de l’auto-identification et de la
définition de leur périmètre, de l’établissement d’un organe local de gestion foncière et de la
gestion des ressources naturelles et des terres communautaires – tout cela en veillant à faire
participer activement les femmes, les jeunes, les aînés et les minorités.
La politique montre que la campagne de plaidoyer du SDI a été couronnée de succès.
L’ensemble du document constitue une opportunité historique pour la nation en présentant des
lignes directrices pour aider le législatif à rédiger et approuver des lois foncières qui définiront
et sécuriseront les droits fonciers de tous les Libériens, ouvrant la voie à une croissance durable,
à une harmonie communautaire et à des investissements équitables.
Dans une large mesure, la politique de 2013 sur les droits fonciers du Libéria est une politique
progressiste qui s’efforce de transférer la propriété foncière de l’État au peuple, en prévoyant
des dispositions qui protègent les droits fonciers coutumiers des Libériens ruraux. La campagne
de plaidoyer politique du SDI a contribué à ce résultat de plusieurs façons. Tout au long des
efforts qu’il a déployés, le SDI a rencontré un succès considérable, mais il s’est aussi heurté à
de nombreux défis, il a essuyé des revers et il a commis des erreurs.
Le SDI a finalement obtenu une place à la table des négociations de la politique où il a pu
apporter sa contribution et exprimer ses critiques à l’égard du projet de Politique des droits
fonciers. En tant que parties prenantes directement touchées par la Politique des droits fonciers,
les chefs et membres de la communauté ont pu formuler leur point de vue de façon franche et
ouverte.
Le SDI s’est rapproché d’autres organisations de la société civile, de groupes d’étudiants et de
partenaires internationaux. Cela a attiré une plus grande attention sur le processus de Politique
des droits fonciers et sur le plaidoyer pour la reconnaissance des droits fonciers
communautaires.
Dans le contexte libérien, il y a eu un certain nombre de facteurs porteurs qui ont permis à la
stratégie de plaidoyer du SDI d’être couronnée de succès. Nombre de ces facteurs peuvent être
identifiés dans le contexte plus large d’une société en situation d’après-conflit qui tente de se
développer, se démocratiser et de décentraliser son pouvoir. Le processus de démocratisation a
facilité l’émergence de citoyens, d’une société civile et de groupes d’intérêt tous autonomisés
124
– qui sont désormais tous plus capables de plaider et de revendiquer leur place dans les
processus de réforme, y compris ceux qui touchent au régime foncier. La décentralisation et la
dévolution du pouvoir ont été imposées comme un processus de consolidation de la paix en
situation d’après-conflit au Libéria. Suite à la crise civile, le conflit foncier est devenu une
préoccupation récurrente et un défi croissant à traiter par une large gamme d’acteurs à tous les
niveaux, aussi bien dans le secteur privé que le secteur public. En outre, les partenaires de
développement ont fait pression pour des réformes foncières dans le cadre de leurs travaux sur
la gouvernance, la prévention et la gestion des conflits, la consolidation de la paix et la
reconstruction.
Les praticiens qui s’embarquent dans des réformes des politiques dans d’autres pays devront
considérer ces enseignements à la lumière de leur propre contexte. Une leçon universelle,
toutefois, concerne le besoin d’être patient et prêt à adopter une approche souple mais assidue
qui mette en valeur la collaboration, le dialogue public et le rapprochement de multiples parties
prenantes. Cette démarche facilite l’identification de terrains d’entente et de divergences sur les
processus d’élaboration de politiques et sur le contenu et elle permet d’isoler les points de
friction pour les résoudre collectivement.
Rétrospectivement, il existe des éléments dans la stratégie du SDI qui auraient pu être réalisés
d’une meilleure façon. Pour garantir une participation plus large au processus de rédaction, le
SDI aurait pu faire davantage pression en faveur de consultations plus intensives à un niveau
plus local, avec une meilleure représentation de la population libérienne. Dans son propre plan
de travail interne, le SDI n’a pas attribué suffisamment de ressources au plaidoyer politique. Si
davantage de temps et de ressources avaient été disponibles, la campagne aurait pu bénéficier
de l’autonomisation d’un plus grand nombre de membres et de chefs de la communauté
maîtrisant bien les questions touchant au régime foncier et aux ressources naturelles et elle
aurait pu nouer un dialogue avec les décideurs et les agents du gouvernement.
X.4. Droits fonciers communautaires : de la politique à la mise en œuvre
Le 30 juin 2013 – une fois que la Politique des droits fonciers avait été présentée à la
Présidente Sirleaf – le SDI a réuni plus de 50 représentants des organisations de la société civile,
syndicats d’étudiants, et membres du gouvernement pour débattre de la Politique des droits
fonciers. Les discussions ont donné lieu à un examen critique de la Politique des droits fonciers
et à une réponse officielle de la société civile à la Politique qui a été diffusée à l’échelle
nationale et internationale et publiée dans la presse nationale (Tarr et al., 2013). La réponse de
la société civile met en exergue les éléments positifs importants de la Politique des droits
fonciers qui devraient être incarnés dans la législation libérienne et soulève des préoccupations
concernant un certain nombre de points faibles qui subsistent.
Si la Politique des droits fonciers représente un pas en avant historique pour le Libéria, pour
l’heure, il ne s’agit que d’un ensemble de principes directeurs. Il reste aux législateurs libériens
de traduire les principes et les lignes directrices présentés dans la politique en une série de lois
équitables et sérieuses.
La principale préoccupation réside dans le fait que les élites locales opportunistes et certains
investisseurs étrangers pourraient tirer parti d’une tournure spécifique ou exploiter une lacune
125
à leur propre avantage et aux dépens des communautés locales, et finalement du peuple libérien
tout entier. Parmi les défis en suspens figurent la détermination du statut et de l’avenir des terres
qui sont actuellement gérées sous concession, la question de savoir ce qu’il arrivera aux grandes
parcelles et la révision de la définition pour le moins épineuse du concept de « terres publiques
».
Pour aller de l’avant, on a encore besoin de plus d’efforts de plaidoyer pour veiller à ce que
tous les Libériens bénéficient du développement national et que les droits des communautés sur
leurs terres coutumières et leurs ressources naturelles soient respectées. Cela nécessitera un
regain d’efforts à mesure que les législateurs traduiront la Politique des droits fonciers en
instrument juridique. Cela nécessitera aussi le soutien des communautés locales – tant rurales
qu’urbaines – pour qu’elles se rapprochent de leurs élus et des agents officiels afin de faire
entendre leur voix, leurs besoins et leurs préoccupations tout au long de ce processus. Face à
des concessions sans cesse plus grandes, à une insécurité foncière persistante et à la menace
d’une injustice foncière, il sera d’une importance vitale de garantir l’autodétermination des
communautés pour qu’elles puissent non seulement protéger leurs terres coutumières mais aussi
les gérer et les administrer de manière équitable afin de garantir une croissance et un
développement durables au fil des décennies à venir.
X.5. La place de la femme dans le système foncier Libérien
La Stratégie de réduction de la pauvreté (PRS en anglais) du Libéria indique que les femmes
sont les principales actrices des secteurs agricole et forestier et donc de la croissance
économique. L’agriculture est un des principaux piliers de la PRS et, avec l’investissement
approprié, pourrait profiter grandement à l’économie. Les femmes représentent la majorité des
petits producteurs et de la main-d’œuvre agricole en général. D’après la PRS, les femmes
produisent environ 60 pour cent des denrées agricoles, réalisent 80 pour cent des activités
commerciales dans les zones rurales et jouent un rôle vital de liaison entre les marchés ruraux
et urbains grâce à leurs réseaux informels. En dépit de leur importante participation à
l’agriculture, les femmes ont moins accès aux intrants productifs, y compris la terre, que les
hommes. Tout au long de l’histoire du Libéria, les inégalités en matière d’accès à et de propriété
de la terre et des autres ressources ont contribué de manière significative aux injustices
économiques et politiques entre les différents groupes de populations – particulièrement entre
les hommes et les femmes.
XI. La question foncière à la Sierra Léone
XI.1. L’évolution du système foncier
Fondée en 1787, la Sierra Leone devint une colonie de la Couronne en 1807. La
population de la péninsule augmenta à la suite de la libération de nombreux esclaves embarqués
sur des navires arraisonnés par la marine britannique au large des côtes ouest-africaines. Ces «
recaptives » s’installèrent à Freetown et dans les villages avoisinants la capitale sierra-léonaise,
pour former le noyau dur d’une société interafricaine distincte, unie par une communauté de
langue puisant ses origines dans le krio, l’anglais « commercial » ouest-africain. Un droit des
biens et des successions d’origine britannique fut introduit dans la colonie. Après avoir fait
126
fortune dans le commerce et d’autres professions, une élite krio vit le jour et investit dans la
propriété foncière.
L’enjeu du contrôle des routes commerciales menant à Freetown fut une source d’insécurité.
Durant les années 1890, les Britanniques avancèrent à l’intérieur des terres pour mettre un terme
aux « guerres tribales » et contrer l’influence française qui y était de plus en plus forte. En 1896,
une ordonnance du Protectorat britannique limita les pouvoirs des chefs. Ce texte déclencha en
1898 le soulèvement d’une chefferie, laquelle craignait non seulement de perdre ses esclaves
privés, mais également de subir l’influence commerciale grandissante des Krios. La rébellion
fut rapidement écrasée, à la suite de quoi l’administration coloniale bâtit un chemin de fer pour
ouvrir l’intérieur du pays117.
Si les Krios de Freetown envisagèrent un temps de devenir une classe de planteurs dans
l’arrière-pays, les Britanniques se montrèrent quant à eux favorables au remplacement des chefs
rebelles de l’intérieur par une classe d’administrateurs plus dociles vis-à-vis de l’autorité
coloniale. Les terres étaient attribuées aux natifs des provinces membres de lignées que l’on
considérait autochtones ou « pionnières », autrement dit aux membres des premières lignées en
place à la fin du XIXè siècle. Certaines de ces lignées étaient en fait des groupes de combattants
constitués d’un chef de guerre, de guerriers, et de leurs familles et esclaves. De nombreux chefs
mirent leurs partisans au travail pour construire des plantations, et des routes reliant leurs
plantations au chemin de fer. Les exportations d’huile de palme, de café et de cacao
augmentèrent considérablement. Les profits réalisés permirent de plus en plus à la classe des
indigènes d’envoyer leurs enfants à l’école. Les fils et les filles instruits de cette plantocratie
traditionaliste formèrent l’ossature du parti SLPP (Sierra Leone People’s Party) qui accéda,
grâce à eux, au pouvoir à l’indépendance.
Les richesses minérales de la Sierra Leone font depuis l’objet de toutes les attentions. Le pays
est riche en diamants alluviaux, que l’on trouve souvent sur les sites de cultures arboricoles.
Plusieurs tentatives visant à « réserver » les dépôts alluviaux à des compagnies minières
étrangères furent abandonnées, celles-ci ne manifestant un intérêt que pour la kimberlite
(extraction du diamant dans la roche magmatique). L’exploitation des mines alluviales est régie
par le droit foncier local aux termes duquel le droit d’exploiter un gisement est conféré aux
seuls détenteurs d’une licence gouvernementale par les administrateurs des lignées des «
premiers arrivés ».
Le droit foncier « coutumier » tel qu’il fut conçu durant l’administration britannique concourt
aujourd’hui encore à consolider le pouvoir des classes rurales, qu’il s’agisse des leurs intérêts
fonciers ou miniers. En 1998, au plus fort de la guerre civile, le SLPP de nouveau au pouvoir
demanda le soutien de la communauté internationale afin de rétablir l’administration des
chefferies, alors même que ce système et ses imperfections étaient parmi les tensions qui
entraînèrent le pays dans la guerre (Archibald & Richards, 2002)118. Cette demande fut
117 La ligne permit en 1910 de rejoindre Pendembu à la frontière libérienne, puis Kamabai au Nord. La ligne
facilita dans un premier temps le transport des troupes et des administrateurs, puis devint un facteur important
d’essor du commerce, des migrations et de l’enseignement. 118 Archibald, S. & Richards P. 2002. “Conversion to human rights? Popular debate about war and justice in
central Sierra Leone” in Africa 72(3): 339-367.
127
présentée dans le cadre de l’armement et de l’entrainement d’une force de défense civile «
traditionnelle » par des sociétés privées de sécurité, afin de remplacer l’armée nationale entrée
en rébellion. Les chefs, supérieurs et autres, participèrent à l’engagement des volontaires.
Veiller au retour rapide de ces combattants dans les campagnes s’avéra crucial pour reprendre
le contrôle d’une force qui aurait pu, dans le cas contraire, devenir une énième faction de
pilleurs.
Dans le domaine foncier, l’assistance britannique a soutenu une revue du secteur de la justice,
et une loi, adoptée par le Parlement en 2005, qui accorde à tous les Sierra-léonais des droits
égaux leur permettant d’acheter et de louer des terres partout dans le pays, sous réserve de
l’accord des familles propriétaires. Une seconde loi conférant des droits de succession égaux
aux hommes et aux femmes n’a toujours pas été présentée à ce jour. Ces deux lois ne devraient
toutefois pas s’appliquer aux terres détenues par des familles dans le cadre d’un régime foncier
de droit coutumier. Ces droits coutumiers ont peu changé depuis 1898 : les terres libres sont
détenues pour le compte du peuple par l’État, Chefs Suprêmes (Paramount Chiefs) étant
chargés de les administrer. Peu de terres sont libres. Les terres défrichées sont réputées
appartenir au groupe familial et ne peuvent être vendues sans l’accord du groupe tout entier (ce
qui est rare). Dans les centres urbains provinciaux, les petites parcelles de terre sont achetées et
vendues à des fins d’habitation depuis longtemps, mais les transactions doivent être conclues
en présence des chefs. Les non-natifs peuvent louer des terres, mais ne peuvent pas en être
propriétaires. Les loyers doivent être négociés avec les familles propriétaires par l’intermédiaire
des Chefs Suprêmes . Les besoins des pauvres et des jeunes marginalisés en matière de location
ne suscitent qu’une attention limitée. Peu de terres étant achetées et vendues dans les zones
rurales, les litiges juridiques portant sur le foncier sont rares.
Hanson-Alp (2005) a étudié ce que certaines populations du Sud, de l’Est et du Nord du pays
pensent du régime foncier coutumier dans le contexte de l’après-guerre. Son analyse indique
clairement que les réformes foncières suscitent un plus grand enthousiasme dans le Sud et dans
l’Est du pays que dans le Nord, où seulement un tiers des personnes interrogées se prononce en
faveur de changements. Les femmes, les jeunes et les étrangers sont nettement plus favorables
à l’introduction de réformes foncières que les hommes appartenant à une lignée foncière. Trois
ensembles de réformes sont préconisés : les décisions portant sur l’utilisation et la distribution
doivent accorder une place plus importante aux femmes, aux jeunes et aux étrangers ; des lois
doivent être promulguées afin de « permettre aux femmes avec ou sans enfant d’hériter de biens
fonciers »; et la division des terres entre frères et sœurs doit être plus équitable.
XI.2. La terre comme moyen d’existence et de réduction des risques
Le secteur de l’extraction des diamants alluviaux qui attire beaucoup de main-d’œuvre non
qualifiée est le plus dynamique de l’économie sierra-léonaise. L’entreprise est toutefois
risquée, chaque site ne contenant pas forcément des pierres. Les jeunes, qui proviennent pour
la plupart de villages agricoles, retournent discrètement à une agriculture de subsistance
lorsqu’ils subissent un échec. Ceux qui ont conservé de bonnes relations avec les anciens de la
lignée peuvent à nouveau travailler sur les terres familiales. Ceux qui ont en revanche rompu
les liens avec leur village ne sont en mesure de rentrer chez eux qu’en cas de réussite de leur
128
projet minier. La solution en cas d’échec consiste à se faire accepter comme « étranger » dans
une communauté rurale.
Le droit coutumier distingue deux catégories d’étrangers (est étranger tout résident non
originaire de la chefferie dans laquelle il vit et n’ayant aucun lien matrimonial avec une lignée
locale)119. Les règles d’hospitalités s’appliquent aux étrangers commerçants. Les étrangers
peuvent ainsi être invités à s’installer. Le plus souvent, ils se marient avec les filles des familles
dirigeantes. Les enfants peuvent être acceptés en tant qu’indigènes et former leur propre groupe
foncier. Les étrangers qui manifestent un intérêt pour l’agriculture observent normalement une
période probatoire. En règle générale, ces jeunes hommes se soumettent à l’autorité d’un
agriculteur établi de longue date et aident son foyer en participant aux tâches agricoles. En
contrepartie, ils reçoivent de la nourriture et, à terme, demandent des terres par l’intermédiaire
de cet agriculteur afin de pourvoir eux-mêmes à leurs besoins. Peu de lignées possédantes
manquent de terres au point de ne pas pouvoir intégrer ces jeunes gens actifs, qui consolident
le système de subsistance dans son ensemble en rejoignant tour à tour différents groupes de
travail et en prenant part aux tâches collectives. Les étrangers sont toutefois confrontés à un
problème bien précis : l’absence de droits politiques et juridiques. Ils ne peuvent pas, par
exemple, plaider eux-mêmes leur cas devant un tribunal coutumier, et pour régler les litiges
auxquels ils sont partie, ils n’ont d’autres solutions que de recourir à la médiation ou
d’abandonner tout derrière eux.
Certains jeunes agriculteurs étrangers s’installent et se soumettent aux règles du mode de
production lignager. Ils s’acquittent parfois de la dot de leur propriétaire foncier et reçoivent en
échange une femme, les enfants devenant membres de la lignée de ce propriétaire. D’autres
jeunes, comme au Liberia, restent hyper mobiles sur un continuum rural-urbain, déçus par la
vie de village sans toutefois trouver leur voie dans l’économie minière ou urbaine. Comme au
Liberia, cette hyper mobilité reste un facteur prédominant d’instabilité dans la région.
On constate en Sierra Leone un cercle vicieux entre l’activité minière peu qualifiée et peu
rémunérée et l’activité agricole peu qualifiée et peu rémunérée.
L’agriculture reste insuffisamment productive pour empêcher les sponsors des mines alluviales
d’avoir recours à des importations alimentaires bon marché. De ce fait, l’intégration
commerciale entre l’activité minière et l’agriculture locale décline, et les perspectives
d’emplois stables ne se concrétisent pas. Néanmoins, l’agriculture reste une solution de repli
importante qui permet aux jeunes armés d’un seau et d’une pioche de passer et repasser au tamis
les sables mêlés de graviers lorsque la rumeur signale que quelques pierres s’y trouveraient
encore. Il est essentiel pour la stabilité d’après-guerre de la Sierra Leone de briser le cercle
vicieux de l’hyper mobilité liée à l’activité minière, en développant des opportunités d’emplois
stables et qualifiés dans les secteurs minier et agricole.
XI.3. Sécurité de l’accès aux ressources foncières
Sous l’indirect Rule, l’administration de la chefferie était pour l’essentiel consacrée au
maintien de l’ordre et à la sauvegarde des coutumes locales, dans les domaines du foncier, du
119 Cette distinction s’applique en fait aux hommes étrangers. Une jeune femme non originaire du village peut
également être considérée comme une étrangère, mais il est rare qu’une jeune femme s’établisse seule.
129
travail, du mariage et des successions. Le Paramount Chief était chargé de signaler au
gouvernement (par l’intermédiaire de son représentant local) toutes les menaces à la sécurité
et à l’ordre public. Les chefs étaient élus par un collège des autorités tribales (les aînés) «
représentant » chacun dix contribuables (masculins). La chefferie percevait les impôts locaux.
Les tribunaux coutumiers, présidés au départ par les chefs ensuite par des présidents approuvés
par le gouvernement, se trouvaient au cœur du système. Ces tribunaux appliquaient des règles
coutumières essentiellement orales120.
À l’indépendance, le SLPP compta énormément sur les Paramount Chiefs pour gagner le vote
rural, indispensable pour obtenir une majorité démocratique et maintenir les politiciens krios et
les leaders syndicalistes à l’écart du pouvoir. L’indirect Rule fit cependant l’objet d’ingérences
de la part des régimes successifs au niveau de la désignation des chefs et autres responsables.
Venu au pouvoir au terme d’une élection controversée en 1967, Siaka Stevens s’attacha à
remodeler la gouvernance des chefferies des zones diamantifères (en y déployant des cadres du
parti, des forces de sécurité loyales à la Présidence, et des partenaires commerciaux libanais).
Bien qu’immisçant dans les désignations, Stevens ne modifia pas les principes fondamentaux
de l’indirect Rule. L’Etat contrôlait les mines de diamants en autorisant l’exploitation des
gisements par la délivrance de licences, le droit foncier applicable aux secteurs agricole et
minier restant de la compétence des autorités locales. En l’absence de titre, les membres des
lignées ne savent pas (contrairement au Liberia) s’ils conservent un accès aux ressources
foncières familiales.
XI.4. Les réformes foncières
Les réformes foncières n’ont jamais été au sommet de l’agenda politique de la Sierra Leone.
La demande concerne essentiellement des terres rizicoles à titre de moyens de subsistance.
L’accès à ces ressources (aux conditions réservées aux étrangers) est rarement refusé. Même
les réfugiés fuyant les zones de combat ont en règle générale trouvé des terres à cultiver. Pour
certains, la privatisation croissante des terres rurales a pour conséquence l’affaiblissement de
la structure du système de main-d’œuvre bon marché dont dépendent les mines alluviales.
L’administration des chefferies fut interrompue par la guerre. Ce fut-là la stratégie du Front
Révolutionnaire Uni (RUF) qui prit pour cible les chefs, les greffiers et les percepteurs, et
renforça le mécontentement de la population au sujet de la corruption des magistrats en faisant
quelquefois état de l’injustice de certains litiges fonciers (Richards, 1996b). Lorsque Joseph
Momoh, le successeur de Stevens, fut renversé durant les premiers jours de la guerre civile, les
civils fuirent les campagnes et les tribunaux furent abandonnés. Le processus de paix de 1995-
1996 fut l’occasion d’élections anticipées qui marquèrent le retour au pouvoir du SLPP. La
défense civile menée par les chasseurs acquis au nouveau gouvernement renversa ensuite la
120 Un recueil assez bref datant de 1928 et révisé vingt ans plus tard (Fenton, 1948) énonce les principes
fondamentaux de règlement des litiges : la terre appartient aux lignées des premiers occupants ; l’institution du
mariage est inséparable de celle de la dot ; les enfants appartiennent à la lignée paternelle ; les privilèges des
anciens et des confréries doivent être respectés ; les étrangers et les femmes tiennent leurs droits de leur
propriétaire foncier et de leur mari. La date du volume original n’est pas accidentelle. Les tribunaux coutumiers
sous autorité britannique firent l’objet de critiques internationales de plus en plus nombreuses en raison de leur
propension à protéger les droits des propriétaires d’esclaves privés. Après l’abolition de l’esclavage (à partir du
1er janvier 1928), la consolidation de la coutume permit de faire un pas vers l’obligation de justifier les décisions.
130
vapeur. La population revint dans les campagnes avant les chefs, ce qui permit aux habitants de
résoudre leurs litiges de manière informelle.
La plus grande confusion régna entre juin 1997 et février 1998, période durant laquelle une
milice de chasseurs contrôla la majeure partie des campagnes, la capitale étant contrôlée par
une junte militaire assistée de rebelles. L’ordre ne fut restauré à Freetown qu’en 1998. La junte
et les forces rebelles semèrent la terreur dans l’intérieur du pays et dans la capitale pendant
plusieurs semaines au mois de janvier 1999, avant de forcer des négociations avec le
gouvernement SLPP au milieu de l’année 1999. La paix ne fut ramenée qu’à la suite d’une
intervention militaire britannique en mai 2000, permettant le déploiement d’une large force de
maintien de la paix des Nations unies. Le SLPP fut ensuite en mesure de récupérer les territoires
qui restaient aux mains des rebelles.
A partir de 1999, les Britanniques appuyèrent le redéploiement des Paramount Chiefs en
finançant un plan de construction d’installations dans les campagnes. Les tribunaux des
chefferies reprirent leurs activités en septembre 2000. Ceux-ci fonctionnent grosso modo
comme auparavant dans les zones contrôlées par le gouvernement, malgré quelques
changements. Les présidents illettrés ont notamment été écartés, et le gouvernement s’est
engagé à communiquer une liste officielle des amendes. La supervision, qui n’est jamais un
point fort, reste toutefois minimale en raison du manque de personnel, des difficultés de
transport et d’une gestion des archives qui laisse à désirer (les assignations et les jugements sont
écrits à la main en raison du pillage du matériel). Le détournement des amendes est notoire et
le personnel des tribunaux se plaint de ne pas être payé.
Les problèmes spécifiques au droit coutumier restent entiers. Les étrangers, les femmes et les
jeunes notamment ne sont pas en mesure d’obtenir justice. Les étrangers ne peuvent plaider
directement, ce qui les empêche de défendre leurs intérêts en cas de litige foncier. De toutes les
affaires présentées devant les trois tribunaux coutumiers du Sud et de l’Est du pays entre 2000
et 2006, entre 1 et 2 % seulement des demandeurs étaient des femmes121. Les jeunes hommes
poursuivis pour infraction aux règles du mariage (environ un tiers de toutes les affaires portées
devant les tribunaux de deux chefferies rurales) ne sont en mesure de présenter leur défense
avec succès que dans une affaire sur cinquante environ122.
Si, au Liberia, une Constitution de colons nuit au respect de l’état de droit en donnant trop de
pouvoirs au Président et à ses représentants, la situation est pratiquement l’inverse en Sierra
Leone. Trop de pouvoirs dans des domaines importants de la vie sociale rurale (foncier, travail
et mariage) sont entre les mains des élites rurales. Les notions de justice qui plongent leurs
racines dans l’indirect Rule exigent la remise à plat du système si l’administration locale veut
se faire respectée. Les réformes d’après-guerre en Sierra Leone prévoient la mise en place d’un
nouveau système de gouvernement local au niveau de chaque circonscription, dont l’objectif
est de rapprocher la démocratie des citoyens. Les Paramount Chiefs restent toutefois désignés
à vie par les notables locaux. Les élections locales et l’expérience populaire, selon laquelle
l’administration est tenue de justifier l’emploi des fonds de développement, pourraient atteindre
peu à peu le niveau du village et obliger les chefs à se comporter un peu plus comme des maires.
121 Voir LGAF SIERRA LEONE DE 2015 122 Eod loc
131
L’exploitation forestière en Sierra Leone est moins importante qu’au Liberia. Les réserves
gouvernementales ne couvrent environ que 3 % du pays123. L’objectif de ces réserves, qui était
à l’origine de les protéger contre l’activité des agriculteurs pour en préserver l’exploitation
industrielle, s’oriente aujourd’hui vers celui de leur conservation. Les agriculteurs continuent
malgré tout d’empiéter sur les réserves, non pas par besoin, mais afin de signifier au
gouvernement qu’ils contestent la légitimité de son action qui aboutit à leur ravir des terres
communautaires. L’extension du conflit a cependant mis fin à toute exploitation industrielle
du bois, privée ou publique. Les besoins d’après-guerre liés au boom de la construction sont
pour l’essentiel satisfaits par des gangs équipés de tronçonneuses agissant avec ou sans
autorisation, autour de Kenema, à l’intérieur et autour des réserves forestières de la frontière
avec le Liberia.
Les minéraux constituent la plus importante ressource foncière non agricole de la Sierra Leone.
Le fer, la bauxite et le rutile figurent parmi les principaux gisements du pays faisant l’objet
d’une exploitation industrielle. La gestion des concessions minières par l’État, qui est le
propriétaire des gisements souterrains, est critiquée. Au cours des années 1980, l’opérateur des
gisements de rutile fit pression sur le gouvernement pour qu’il désigne des experts
indépendants, dans le but d’accélérer les négociations portant sur l’adoption de nouvelles
conditions d’exploitation de sa concession, négociations qui avaient alors pris beaucoup de
retard. Le contrat faisant la parte belle à la compagnie, fut toutefois conservé en l’état, le
gouvernement préférant recevoir ponctuellement des contributions financières de l’entreprise
pour faire face aux crises d’approvisionnements de riz ou de carburant, afin de rétablir
l’équilibre. Le régime militaire (1992-1996) prit des mesures similaires durant la guerre en
concluant des accords confidentiels avec une entreprise privée de sécurité liée à une société
d’exploitation de gisements de kimberlite. L’ingérence d’une entreprise privée de sécurité dans
le conflit compliqua les choses après la guerre. Des concurrents commerciaux firent également
valoir que la concession de kimberlite était sous-évaluée. Une plus grande transparence du
processus de concession des gisements miniers est un objectif majeur des réformes d’après-
guerre.
C’est cependant dans le secteur des mines alluviales de diamants que les problèmes sont les
plus importants. Les tentatives des années 1950 visant à clôturer les principaux gisements afin
d’en permettre l’exploitation industrielle par des joint-ventures se sont toutes soldées par des
échecs. Le contrôle des squatters fut dès lors impossible. Le pillage des gisements amena le
partenaire international à se retirer. Depuis, les champs diamantifères sont dans leur grande
majorité exploités à l’aide de méthodes artisanales. Dans ce contexte, les droits des propriétaires
fonciers revêtent une importance essentielle. Toute analyse des relations entre le foncier et la
guerre en Sierra Leone doit tenir compte de l’organisation des gisements alluviaux qui
constituent une sorte de métayage.
La main-d’œuvre contrainte et non rémunérée n’est utile que dans les secteurs peu qualifiés, et
tend à être remplacée au fur et à mesure que des compétences supérieures sont requises. Même
si les diamants ne sont pas la cause de la guerre en Sierra Leone, il convient aujourd’hui de
relever le niveau des compétences dans le secteur des gisements alluviaux dans le cadre d’une
123 Voir LGAF SIERRA LEONE
132
approche intégrée visant à endiguer les phénomènes d’hyper mobilité et d’anomie chez les
jeunes gens démunis d’Afrique de l’Ouest124.
À partir de 1930 environ, les minéraux ont détrôné les plantations comme principale source
d’exportation du pays. Ni hématite (première exportation de matière première), ni les diamants
alluviaux (deuxième exportation depuis 1950 environ) ne générèrent beaucoup de main-
d’œuvre rémunérée. Le Sierra Leone Selection Trust (SLTS) persuada le gouvernement qu’il
ne pouvait exploiter les gisements de diamants que si celui-ci lui accordait un monopole.
Le Trust s’efforça par la suite de réduire au minimum les mouvements à l’intérieur et à
l’extérieur des zones riches en diamants de la province de l’Est, tout en exploitant de manière
intensive une petite portion du district de Kono.
Dans les années 1950, le gouvernement et le SLST proposèrent à des jeunes locaux
l’exploitation de plusieurs zones à faible rendement faisant partie de son énorme concession
orientale. Cette exploitation artisanale entrait dans le cadre d’un programme baptisé Artisanal
Diggers Mining Scheme (ADMS). Si les chefs recevaient de l’argent de l’entreprise minière,
les villageois ne recevaient rien. En vertu de l’ADMS, les chefs et le gouvernement étaient
habilités à proposer des concessions à des personnages clés susceptibles de focaliser sur eux
toutes les contestations nées du contraste saisissant entre la richesse diamantifère et la pauvreté
rurale.
Dans le système de métayage des mines locales de diamants, les détenteurs de licence
manquaient de capitaux. Les chefs de gangs qui recrutaient dans les villages agricoles jouaient
le rôle de protecteurs d’une main-d’œuvre saisonnière qui affluait dans les zones ADMS (30
000 jeunes gens en moyenne chaque année jusque dans les années 1970). Les détenteurs de
licence et les tributaires partageaient les profits. Les « soutiens », pour l’essentiel des
négociants libanais et guinéens, fournissaient aux détenteurs de licence des fonds, des aliments
et du matériel, en échange de quoi ils recevaient prioritairement les pierres. Les impôts
gouvernementaux et les phénomènes d’extorsion eurent pour effet d’accaparer toute la richesse
du système. Ces coûts étaient répercutés sur les tributaires et les sansanboys (ouvriers) qui
avaient tout juste de quoi se nourrir. L’agriculture de subsistance rendait le système viable. Les
tributaires se nourrissaient grâce à leur activité agricole qui leur offrait également un point de
chute en cas d’échec de leur projet minier. Les migrations incessantes entre les fermes et les
mines d’une main-d’œuvre rurale jeune limitèrent les possibilités d’innovation agricole et le
développement de systèmes agricoles modernes faisant appel à des compétences. Une
agriculture de subsistance permit de maintenir au plus bas les coûts et les salaires dans le
secteur minier, les emplois miniers faiblement rémunérés empêchant l’agriculture locale de
progresser.
Les difficultés devinrent apparentes durant les derniers jours du régime de Stevens. Celui-ci
eut recours à la manière forte pour obliger les propriétaires fonciers du district de Kono à se
plier à sa volonté (Reno 1995). À peine y parvint-il que les gisements de Kono commençaient
124Ce qui suit s’appuie largement sur l’ouvrage de Zack-Williams (1995).
133
à se tarir, amenant les tributaires à explorer de nouvelles niches en particulier dans et autour
de la forêt de Gola située sur la frontière avec le Liberia. Stevens s’était employé auparavant à
neutraliser toute opposition politique dans cette région, y menant une politique d’isolement et
d’ingérence en désignant les chefs, décrédibilisant l’institution aux yeux des jeunes. Coupées
du reste du pays, les régions forestières à la frontière avec le Liberia furent grandes ouvertes à
l’influence économique et politique du Liberia. Monrovia devint un marché important pour les
diamants sierra-léonais.
La solution pour transformer les relations « coutumières » de production dans les campagnes
de la Sierra Leone, sans porter atteinte aux aspects garantissant une certaine forme de sécurité
sociale, consisterait à mettre l’accent sur le capital humain. Une approche permettant de réduire
les dangers de l’hyper mobilité des jeunes consiste à élever les niveaux de compétences dans
les secteurs minier et agricole. Concernant l’exploitation alluvionnaire, les gisements qui sont
aujourd’hui en déclin nécessitent l’emploi de machines et de techniques d’extraction plus
perfectionnées, et donc d’une main-d’œuvre plus compétente et plus stable. Les avantages liés
à l’instauration de meilleurs « liens » entre activités agricoles et minières (permettant ainsi de
contester la « faim » comme la principale excuse justifiant l’aide et le patronage politique
alimentaires) ont été évoqués. Pour augmenter la productivité locale dans le domaine
alimentaire, et dans le même temps contribuer à la réduction de l’hyper mobilité des jeunes par
l’agriculture, il est nécessaire de transformer les compétences agricoles et les conditions
d’accès aux ressources foncières.
Il n’existe aucune solution prête à l’emploi permettant une révolution technologique du secteur
agricole ouest-africain basée sur l’amélioration des compétences. Les recherches de ces
dernières décennies ont montré que la plupart du travail doit être réalisé sur place. Les
agriculteurs, les jeunes et les individus mobiles, en particulier, doivent s’investir plus
directement dans l’élaboration de meilleures techniques de gestion foncière. Les compétences
proviendront en grande partie de l’intérieur, tout en bénéficiant éventuellement
d’expérimentations scientifiques sur site menées avec d’autres agriculteurs.
L’histoire agricole de la Sierra Leone contient suffisamment d’exemples d’innovation locale
pour suggérer l’élaboration d’une approche de transformation du système foncier faisant appel
à l’amélioration des compétences. Les agriculteurs du Nord de la Sierra Leone, une région
moins conforme aux cultures arboricoles et aux diamants, ont peu à peu mis au point des
systèmes localement adaptés de gestion efficace et intensive des bas-fonds. Les agriculteurs
dans le Sud et l’Est du pays admettent parfois ouvertement préférer « faire appel à un étranger
du Nord » pour aménager un marécage plutôt que se fier aux conseils d’un projet de
développement.
XI.5. Le régime foncier en Sierra Léone
La réforme foncière en Sierra Léone vise à asseoir un système effectif de gestion
foncière et une distribution équitable des terres. Ce dernier est relatif au fait que la loi foncière
134
dénommée Protectorate Ordinance a consacré l’exclusion des Créoles originaires de la partie
occidentale du pays de toute forme de possession de terres dans les provinces.
Dans la partie occidentale, l’absence de l’immatriculation des terres a conduit au recours
à la clôture, de marqueurs et de surveillants pour protéger les terres. Ainsi la société civile et
les ONG se préoccupent du manque de transparence et de la faiblesse du cadre réglementaire
des acquisitions de terres à grande échelle ainsi que de l’inquiétude des populations rurales à
propos de la disponibilité des terres pour l’investissement.
En 1999, the gouvernement avait instauré une commission d’enquête, dénommée
Justice Laura Marcus-Jones Commission of Enquiry pour étudier les transactions ayant trait à,
la location et à la vente de terres de l’Etat dans la partie occidentale du pays. Le rapport de la
commission a mené aux conclusions suivantes : l’inadéquation des lois existantes ; l’absence
d’une approche institutionnalisée de gouvernance foncière ; et l’absence d’un système de
gestion foncière, d’un système de audit et de contrôle fonciers basé sur une politique cohérente.
En 2008, le Ministère des Terres, de l’aménagement du Territoire et de l’Environnement
(Ministry of Lands, Country Planning and the Environment or MLCPE) annonça un moratoire
sur les transactions foncières dans cette partie occidentale à cause des problèmes liés à
l’allocation de terres, de faux actes fonciers, et des revendications superposées sur les mêmes
terres. Le moratoire a été promulgué officiellement en 2011, mais les problèmes restent pires
actuellement. Malheureusement, il n »y a pas de nouvelles stratégies pour combattre ce
phénomène à part les dispositions de la Nouvelle Politique Foncière (NLP). En 2003, la
Commission de Réforme Foncière a commandité une revue des lois qui avait conclu qu’il y
avait des obstacles à l’investissement dans la terre. En 2004, la sous-commission qui avait fait
l’étude, soumit au Procureur Général et Minsitère de la Justice un projet de loi pour favoriser
l’usage commercial de la terre ; il s’agit de « Commercial Use of Land Act ».
Mais ce projet de loi n’a jamais été approuvé par le Cabinet pour passage à l’assemblée
nationale. En 2006, il y a eu d’autres projets de loi en rapport avec la terre qui sont : la loi sur
les commissions foncières ou « Lands Commission Act » et la loi sur les courts de droits
coutumiers ou «Customary Law Courts Act».
En 2005, le gouvernement développe la Politique Foncière Nationale de la Sierra Leone
ou Sierra Leone National Land Policy of 2005. Les principes directeurs de cette politique
foncière incluent : (1) la protection la propriété commune nationale ou communale détenue en
fiducie pour le people ; (2) la préservation des droits de propriété privé existants ; (3) la
reconnaissance du secteur privé comme le moteur de la croissance et du développement,
assujetti aux principes nationaux régissant l’usage de la terre, les droits des propriétaires
fonciers et leurs descendants.
Cependant, cette politique foncière n’a jamais été appliquée. Selon les officiels du Ministère
ayant en charge les affaires foncières, son processus de formulation n’était pas participatif ;
qu’elle était plus théorique qu’empirique, et n’était pas en mesure de prendre en charge toue la
complexité et les contradictions existantes en matière foncière. Néanmoins, le document de la
135
politique foncière avait mis en exergue des problèmes importants qui sont censés entraver
l’administration et le régime foncières en Sierra Leone, tels que :
- Une sécurité foncière inadéquate
- De faibles systèmes de d’administration et de gestion foncière
- Une indiscipline généralisée dans le marché foncier
- Des délimitations foncières imprécises
- Une acquisition illégale des terres de l’Etat
- Une difficulté d’accès à terre à des fins commerciaux
- Un bas niveau de consultation
- Une rareté de terres accessibles dans la partie occidentale du pays
- Une occupation spontanée des terres publiques et des terres privées dans la partie
occidentale du pays à cause de la rapide urbanisation
- Des régimes et des droits fonciers insécurisés à cause de l’absence d’un système
d’enregistrement foncier
- Un manque d’une cartographie cadastrale approprié et d’information foncière
- Des régimes fonciers coutumiers confus et divergents ;
- Juxtaposition entre le droit statutaire (droit de l’Etat ou droit formel) et le droit
coutumier
- Un mauvais système d’administration et de gestion foncière
- Une capacité insuffisante du Ministère des Terres, de l’aménagement du Territoire et de
l’Environnement à exercer son mandat
- Une protection inadéquate contre les « l’accaparement des terres »
Une nouvelle politique foncière nationale (NLP, 2015) a été déposé dans le bureau du
Cabinet, et éventuellement au Parlement. L’ébauche du document de cette politique a fait des
propositions de changements majeurs tels que le replacement du système actuel
d’enregistrement de transactions foncières par un système d’enregistrement de titres fonciers.
Ce nouveau système va être appliquée à l’échelle nationale et concernera tous les types de droits
fonciers y compris les terres coutumières, et propose de mettre fin à la distinction entre
natifs/non-natifs (autochtones et allochtones) à propos des droits sur la terre dans le pays.
La nouvelle politique foncière nationale a consacré la création de Commission Foncières
Nationales. Le Ministère des Terres, de l’aménagement du Territoire et de l’Environnement
doit établir la Nouvelle Politique Foncière et l’Unité de Réforme (National Land Policy and
Reform Unit ou NLPRU ) pour assister la mise en œuvre de la nouvelle politique foncière
nationale.
Le régime foncier en Sierra Leone consiste en trois principaux types : (i) les terres
originellement achetées « au nom de/et pour la seule liberté de la communauté résidente »
dans la partie occidentale du pays ; (ii) les terres coutumières souvent appelées aussi terres
communautaires ; (iii) terres de l’Etat (ou les anciennes terres royales – de la couronne)
destinées aux travaux d’utilité publique du gouvernement y compris la mise sur pied d’aires
protégées (aires marines, et parcs et réserves animaliers).
136
Un examen minutieux de la tenure foncière en Sierra Leone montre une complexité de régimes
fonciers. Certaines tenures sont basées sur le droit statutaire pendant que d’autres sont issues
des droits coutumiers (terres familiales, etc.). Les terres de l’Etat sont issues du droit statutaire
même certaines d’entre elles notamment les réserves pour l’habitat urbain font l’objet de
contestations/revendications. Entre ces deux types de terres, il y a les formes croissantes et
controversées de tenures foncières : les tenures déclaratoires. Les terres classées dans ce régime
foncier sont contestée à cause du fait qu’elles sont perçues comme un accaparement des terres
de l’Etat.
Mêmes si les détenteurs de droits fonciers coutumiers sont généralement censés bénéficiers
d’un droit d’usufruit, en réalité leurs droits sur les terres coutumières sont plus forts qu’un droit
d’occupation et d’usage (Renner-Thomas, 2010). Cette tendance à occuper dans la terre en
perpétuité ressemble à une propriété, et les occupants au nom du droit coutumiers pensent être
propriétaires des terres sous leur contrôle.
XI.6. La place des femmes dans le foncier
Comme bon nombre de pays africains, la Sierra Leone reconnait deux systèmes : les
terres sont régies selon le régime foncier colonial ou le régime foncier coutumier en fonction
des régions. Cette dualité crée une certaine confusion quant aux droits des femmes à la terre.
Le Devolution of Estate Act de 2007 stipule qu’il est illégal de déposséder une femme des biens
de son conjoint défunt. Il reconnait le mariage coutumier et la polygamie, et prévoit des
sanctions pour les personnes qui procèdent à l’expulsion d’une veuve ou d’un enfant du foyer
conjugal. Les biens du défunt doivent être distribués entre les parents survivants, 35 pour cent
des biens revenant à l’épouse, 35 pour cent aux enfants, 15 pour cent aux parents et 15 pour
cent attribués conformément aux lois coutumières. Cependant, la loi reconnait uniquement le
droit à la terre d’un individu, pas d’une famille, et le régime foncier traditionnel, dont dépend
une grande majorité de femmes, ne reconnait pas le droit à la propriété des femmes125.
Le droit statutaire est appliqué dans la capitale Freetown et ses environs, tandis que le
droit coutumier est appliqué dans les provinces – par les chefs des familles régnantes, également
appelés chefs suprêmes. Ces derniers sont en général des hommes et la plupart des groupes
ethniques ne permettent pas aux femmes d’hériter des terres et des biens de leur conjoint. La
loi est bien souvent ignorée par les chefs suprêmes et par les proches qui tirent profit de
l’application du droit coutumier ; dans de nombreuses régions et dans de nombreux cas, ce sont
les lois traditionnelles qui sont appliquées en ce qui concerne l’utilisation des terres
communautaires. La croyance selon laquelle la terre appartient aux morts, aux vivants et aux
personnes non encore nées, et qu’elle ne peut pas être une propriété permanente, est toujours
forte dans de nombreuses régions et dans ce contexte, l’accès des femmes à la terre n’est pas
garanti.
X.6. les principaux acteurs impliqués dans la gestion du foncier
125 Voir LGAF Sierra Leone de 2015.
137
La gouvernance foncière en Sierra Leone est la responsabilité de quelques agences,
départements et bureaux, publics et privés. Il s’agit :
- Ministère des Terres, de l’aménagement du Territoire et de l’Environnement qui est
l’institution leader dans les questions relatives au foncier dans le pays, notamment dans
comme l’enregistrement foncier et la préparation de la planification foncière.
- Le Bureau d’Administration et d’Enregistrement Général. Il fonctionne sous la
supervision du Procureur Général et du Ministère de la Justice.
- Le Ministère de l’Agriculture, de la Foresterie et de la Sécurité Alimentaire. Il définit et
coordonne les politiques et actions en matière de sécurité alimentaire dans le pays. Il
regorge en son sein un Bureau d’Appui au Secteur Privé qui a la responsabilité de
booster l’investissement privé dans la terre.
- Le Ministère du Travail, du Logement et des Infrastructures qui a mandat à définir,
coordonne et suit la mise en œuvre de politiques et programmes pour le développement
du logement et du secteur routier.
- Le Ministère des Mines et des Ressources Minérales qui a responsabilité à gérer les
minerais conformément à la Loi sur les Mines et Minerais de 2009. Il regorge le Bureau
du Cadastre Minier qui délivre les concessions minières.
- L’Agence de Protection de l’Environnement qui s’occupe du respect des lois sur la
protection environnementale et propose des réglementations minières.
- L’Agence Sierra Léonaise pour la Promotion de l’Investissement et de l’Exportation qui
encadre et offre les moyens pour l’agrobusiness.
- La Commission des Droits de l’Homme de la Sierra Leone, qui est une commission
indépendante établie ne 2004 par le Parlement pour protéger et promouvoir les droits
humains.
- La Commission de Réforme Foncière, qui est l’unique entité reconnue pour la réforme
de la loi foncière et qui existe depuis 1975.
- L’Administration des Royaumes qui est sous la supervision du Ministère de la
Gouvernance Locale et du Développement Rural et qui est responsable des affaires des
royaumes y compris des conflits entre les sujets au-delà même du secteur foncier dans
lequel elle est très active.
- Le Conseil National des Chefs Suprêmes qui comprend les 149 Chefs Suprêmes de la
Sierra Leone. Il a été restructurée en 2010 avec des représentants aux niveaux national,
régional et du district.
- Les Conseils Locaux, qui travaillent en coopération avec les Conseils Royaux et sous la
supervision du Ministère de la Gouvernance Locale et du Développement Rural.
138
DEUXIEME PARTIE: ANALYSE CROISEE DES LEGISLATIONS ET PRATIQUES FONCIERES
Il faut aborder successivement les tendances, les contraintes et les bonnes pratiques
I. Les tendances de système foncier
Au moment de leur accession à la souveraineté internationale, bon nombre de pays africains
ont hérité du colonisateur d’une situation confuse en matière foncière du fait de la juxtaposition
de régimes juridiques tous applicables mais aussi d’une coexistence de droits réels et de droits
coutumiers. La question de savoir s’il fallait ou non maintenir le régime coutumier est alors
constamment revenue. L’Analyse de la situation de quelques pays d’Afrique noire francophone
comme anglophones laisse apparaitre des préoccupations communes et des défis identiques à
relever. Ces préoccupations sont liées aux conflits liés à la terre, au devenir des droits
coutumiers toujours vivaces en dépit de leurs suppression officielle dans certains pays, au
phénomène nouveau des acquisitions de terres à grande échelle constitutives de menaces sur
les exploitations familiales et la sécurité alimentaire, à l’exode rural difficilement maitrisable
et qui entraine un entassement à la périphérie des villes, à la réduction des espaces pastoraux
entrainant des conflits permanents entre agriculteurs et éleveurs. Tous ces phénomènes génèrent
insécurité foncière, menaces sur la paix et les équilibres socio-politiques.
Les défis auxquels les pays d’Afrique sont confrontés revêtent les mêmes contours,
induisent à quelques variations près, les mêmes effets, reçoivent à peu près les mêmes réponses
qui présentent presque les mêmes limites.
On note les mêmes tendances dans les processus de réforme foncière dans les pays comme
le Sénégal, la Mauritanie, le Mali, la Guinée, le Burkina Faso, le Niger et le Tchad. En, effet,
les grandes tendances des réformes foncières en cours dans les pays africains partageant le
même héritage colonial français s’orientent vers les principales options suivantes : la
reconnaissance, par des modalités différentes, de la légitimité des droits fonciers coutumiers;
l’élaboration de politiques foncières suivant un processus de dialogues politiques impliquant
139
l’ensemble des catégories d’acteurs concernés, identité du contenu des politiques foncières
avec une promotion de la propriété privée, une tentative de sécurisation foncière des
investisseurs par des mécanismes juridiques divers. La mise en place de nouvelles politiques
foncières est ressentie comme préalable nécessaire pour faire jouer à la terre toutes ses utilités
et créer les conditions de sortie de situation d’insécurité alimentaire dans laquelle presque tous
les pays sont plongés.
Le législateur burkinabé reconnaît aujourd’hui, officiellement, les droits coutumiers. Il a
prévu leur formalisation à travers des attestations de possession foncière et des accords de prêts.
La Réforme agraire foncière (RAF) mise en place en 1984 (et revisitée plusieurs fois) a
toujours fait l’objet de contestations. Elle n’a jamais permis de régler les problèmes d’insécurité
foncière, notamment pour les femmes et les jeunes. Les conflits fonciers sont restés nombreux.
Une nouvelle politique spécifique au monde rural s’imposait donc. La loi du 16 juin 2009 s’est
inscrite en conformité avec le contenu de la Politique Nationale de Sécurisation Foncière en
Milieu Rural validée par le gouvernement burkinabé en septembre 2007. La nouvelle réforme
comporte aussi un élément d’une grande importance en ce qu’elle prévoit des outils de gestion
des ressources naturelles à travers les chartes foncières locales, qui résultent de négociations
entre populations locales et qui peuvent désormais être reconnues officiellement par les
services de l’Etat et les collectivités locales. Dans la mise en œuvre malheureusement et comme
partout ailleurs, il y a eu des difficultés. Les nombreuses institutions communales et
villageoises prévues pour gérer le foncier comme d’ailleurs les textes d’application, ont tardé
à être mises en place ; les fonds des projets et programmes ont semblé devoir suppléer le défaut
de financement par ressources publiques de la mise en œuvre de la réforme.
Le Mali partage avec le Sénégal la notion de «domaine national». Le domaine national au
Mali est constitué des domaines public et privé de l’Etat, des domaines public et privé des
collectivités territoriales décentralisées et du domaine foncier des autres personnes, physiques
ou morales. Il s’agit donc d’une catégorie «englobante» qui n’a pas de consistance propre. Il y
a ainsi une différence fondamentale avec l’exemple du Sénégal où le domaine national est un
ensemble qui existe à côté du domaine de l’Etat et des parcelles objet de titres fonciers
appartenant à des particuliers. Au Mali également il a été noté la volonté de reconnaissance des
droits coutumiers par le code domanial et foncier de 2000 modifié en 2002 et complété
par la loi d’orientation agricole (LOA) dans son volet foncier mais aussi la mise en œuvre
d’une politique foncière spécifique.
La nouvelle Politique Foncière Agricole (PFA) du Mali devrait permettre de donner plus
de consistance aux droits coutumiers et d’apporter un surplus de sécurisation à l’exploitation
agricole familiale et à l’entreprise agricole. Elle comporte comme principal chantier, la mise
en place du cadastre qui a été l’une des recommandations fortes figurant parmi les grandes
orientations politiques de l’actuel Président de la République lors de son investiture le 4
septembre 2013.
En Mauritanie, la terre appartient à la nation et tout mauritanien peut, en se conformant à la
loi, en devenir propriétaire. La tenue traditionnelle, celle fondée sur les droits collectifs est
abolie. Les terres de l’Etat sont toutes celles qui ne portent aucune trace de mise en valeur et
140
qui ne sont pas immatriculées. Les terres de l’Etat se subdivisent en domaine public et en
domaine privé: Les terres privées des particuliers comprennent celles appartenant à des
communautés privées dites traditionnelles et celles des individus. En zone rurale, l’attribution
de concession provisoire et de concession définitive est accordée, après avis des commissions
compétentes respectives par :-Le Ministre des Finances lorsque la superficie n’excède pas cent
hectares-Le Conseil des Ministre lorsque la superficie est supérieure à cent hectares. La
concession doit être en harmonie avec le schéma des structures et inscrite au Plan Foncier.
Au Tchad, l’ensemble des biens appartenant à l’Etat prend le nom de domaine national.
Tous les biens de l’Etat ou des personnes morales du droit public subordonnées qui ne font pas
partie du domaine public font partie du domaine privé de l’Etat. De même, tout bien qui a cessé
d’appartenir au domaine public de l’Etat tombe dans le domaine privé de l’Etat. C’est sur ce
domaine privé que l’Etat peut attribuer des parcelles à des personnes privées physiques ou
morales en vue de les exploiter.
En Guinée, le code foncier et domanial confirme le principe de la propriété. L’État
ainsi que les autres personnes physiques et les personnes morales privées peuvent être
titulaires du droit de propriété sur le sol et les immeubles qu’il porte, et l’exercer selon
les règles du Code civil. Ce droit de propriété est constaté par l’inscription de l’immeuble
sur le plan foncier tenu, pour chaque collectivité territoriale, au niveau de la commune urbaine
ou de la communauté rurale de développement, et il requiert aussi l’immatriculation de
l’immeuble sur le livre foncier tenu par le service de la conservation.
Au Niger, sur le plan strictement foncier, le droit posé en matière foncière rappelle les
principes mis en vigueur par la légalisation domaniale et foncière c’est-à-dire des droits fonciers
consacrés par un titre de propriété, accession à la propriété des terres vacantes par concession
rurale avec une obligation de mise en valeur126 et permet de valider les droits coutumiers qui
peuvent dorénavant constituer une forme de propriété.
Les mêmes tendances lourdes constatées dans les pays d’Afrique anciennement sous
administration anglaise.
Au Ghana, deux grands régimes fonciers existent: le régime coutumier et le régime
public. L’immense majorité des terres au Ghana restent placées sous le régime coutumier
officiellement garanti par le gouvernement ghanéen. Pour cela, des structures sont mises en
place mais se pose, comme dans d’autres pays, le problème de leur opérationnalité. En dépit de
l’interdiction érigée en norme constitutionnelle de création de droits de propriété foncière en
faveur des étrangers et même de signature de baux de plus de 50 ans, les acquisitions à grande
échelle de terres pour l’agriculture et les biocarburants se développent à un rythme inquiétant.
En 2010, 171 projets de biocarburants dont la plupart nécessitent de grandes plantations de plus
de 1000 ha ont été identifiés. On note également une prolifération de projets miniers initiés
principalement par des multinationales étrangères ou leurs filiales. Le gouvernement a bien pris
conscience des conséquences néfastes du phénomène de l’accaparement des terres pour la
sécurité alimentaire et la paix sociale. C’est ainsi qu’en février 2012, les Commissions
foncières, se conformant aux principes d’investissements agricoles responsables développés par
la FAO, le FIDA, la Banque mondiale, ont élaboré des lignes directrices pour encadrer ce
126 Décret n° 97-006/PRN/MAG/EL du 10 janvier 1997, portant réglementation de la mise en valeur des
ressources naturelles rurales.
141
phénomène. C’est dire que l’élaboration, en 1999, du document de politique foncière nationale
n’a pas apporté le léger mieux souhaité dans la gouvernance foncière. L’analyse de la situation
foncière du Ghana montre clairement qu’il existe encore des inégalités entre les sexes dans
l’attribution du droit foncier selon le droit formel ou le droit coutumier.
Au Nigéria, le constat de l’absence de maitrise du sol par l’Etat a amené le Général
Olusegun Obasanjo à promulguer le « Land Use Act » (loi sur la mise en valeur des terres) en
1978. Le gouverneur, dans chaque Etat et les gouvernements locaux se voyaient partagée la
mission de gérer respectivement les terres urbaines et les terres non urbaines. Par cet acte, le
gouvernement cherchait à asseoir son autorité sur les ressources foncières aux mains de groupes
ethniques, de lignées ou de familles, un phénomène qu’une loi de 1962 n’avait pu remettre en
cause car ne concernant que les Etats du nord. Désormais, toutes les transactions foncières
nécessitent le consentement du gouverneur avant leur inscription au registre foncier. Le «Land
Use Act» a été pris sur recommandation de la Commission de réforme foncière et du Comité
de rédaction de la Constitution en 1977. Il fallait faire face à la demande croissante en terres,
conséquence du processus d’urbanisation et du boom pétrolier. Le «Land Use Act» est
grandement critiquée. Son effectivité n’est pas totale. En effet, même s’il a fragilisé le régime
foncier coutumier, le droit traditionnel a continué à être reconnu dans les régions où les terres
étaient depuis longtemps la propriété des clans et des familles. En outre, il est considéré comme
la source des lenteurs, du coût élevé de la procédure d’obtention des certificats d’occupation
étant donné, comme mentionné plus haut, que le visa du gouverneur est un élément de cette
procédure. En milieu urbain, la réforme n’a pas réussi à mettre un terme à la spéculation ; elle
a, au contraire, accru la corruption. Enfin, le «Land Use Act» est considéré comme un frein
pour l’Investissement Direct Etranger. Il est vivement demandé au gouvernement d’apporter
les réformes nécessaires afin de permettre l’utilisation de la terre comme garantie.
Au Libéria, la situation a été rendue très complexe par le retour des réfugiés victimes de la
guerre civile obligeant l’Etat à mettre en place en 2009 une Commission foncière chargée de
régler les conflits fonciers entre ces réfugiés rapatriés et leurs voisins. En vérité ces
conflits ont été favorisés par la faiblesse des lois foncières. En effet, dans ce pays, la propriété
relève de la Common Law, qui exige que le propriétaire soit en possession d’un titre de
propriété. Le système d’enregistrement est cependant pollué par l’existence d’un système
informel fondé sur l’accord verbal. Cela donne plusieurs opérations de vente sur une même
terre entrainant une situation confuse et grosse d’insécurité foncière. Bon nombre d’entre les
citoyens déplacés du fait de la guerre civile qui a secoué le pays entre 1999 et 2003, sont
revenus dans leur village pour constater la perte de leurs terres. La mission assignée à la
Commission créée en 2009 a consisté à mettre en place un meilleur régime d’enregistrement
foncier afin d’enrayer cette confusion généralisée en matière foncière et de permettre aux
citoyens d’avoir plus facilement accès aux documents de propriété foncière.
La Sierra Leone connait un régime dual de gestion des terres: un système de pleine propriété
dans la partie occidentale où la terre a intégré le commerce juridique et un système communal
de propriété dans les secteurs provinciaux où la terre reste encore un bien coutumier. Le système
de pleine propriété a prévalu pendant la période coloniale et était régi par une loi de 1835 qui
établissait la propriété de la couronne britannique sur les terres considérées comme vierges. Ces
dernières pouvaient être cédées en pleine propriété aux citoyens britanniques. Cette loi allait
142
aboutir à la création d’une classe de propriétaires terriens. Il a fallu un décret de 1911 pour régir
davantage la propriété foncière en reversant les terres inoccupées ou qui le sont insuffisamment
dans le domaine de la couronne. La Sierra Leone accède à l’indépendance en 1961 et le premier
gouvernement supplée à la couronne et revendique toutes les terres. Dans ce pays, l’Etat
reconduit le système de domanialité privée. Les citoyens peuvent accéder à la terre en pleine
propriété en formulant des demandes adressées au ministre des terres. Les droits précaires qui
sont concédés dans un premier moment peuvent faire l’objet d’une mutation en pleine propriété
définitive après une mise en valeur suffisante dans un délai de deux ans. Cependant, l’accès des
étrangers à la pleine propriété est encadré sur le territoire de la Sierra Leone (loi 1966).
II. Les contraintes foncières
Parmi les contraintes, nous avons le caractère non homogène du statut de la terre, le
déficit alimentaire, l’application déficiente du principe de légalité matière foncière et l’accès
contraignant des femmes au foncier
II.1. Le Caractère non homogène du statut de la terre
Les droits coutumiers n’ont pas de reconnaissance juridique. Les ruraux sont maintenus
dans une situation d'illégalité permanente et d’insécurité juridique, où le décalage entre la loi et
les pratiques. Les législations foncières sont peu ou pas appliquées, mais cela ne les empêche
pas d'avoir des effets concrets à partir du moment où elles sont prises en compte, même de
façon partielle, par certains acteurs. C’est le cas bien sûr des instances chargées de les appliquer
(administration territoriale, justice, etc.), mais aussi des élites urbaines, et de certains acteurs
locaux qui peuvent avoir un intérêt stratégique à s’appuyer sur elles pour revendiquer des droits
illégitimes au regard des normes locales.
L'évolution des pratiques et la multiplication des conflits fonciers ne sont donc seulement le
produit des changements macroscopiques (accroissement de la compétition pour la terre, du fait
de la démographie et du marché) que privilégient les théories évolutionnistes des droits sur la
terre. Elles découlent tout autant de l’intervention étatique, et de cette situation de pluralité
juridique, à l’origine de l'incertitude sur les droits, qui incite les uns et les autres à jouer de la
dichotomie des normes. On ne peut pas aujourd’hui opposer des pratiques “ traditionnelles ”
locales à la législation : les ruraux sont confrontés depuis près d’un siècle à l’interférence de
l’Etat et l’ont intégré dans leurs pratiques foncières. Les acteurs utilisent de façon opportuniste
l’un ou l’autre des registres de droits, pour appuyer leurs revendications foncières.
Les lois foncières issues du droit moderne ont en effet de nombreux problèmes d’applicabilité
et ne reconnaissent pas en général les droits des populations sur les terres héritées de leurs
ancêtres. Au nom du « principe de domanialité », l’État est présumé propriétaire des terres, en
l’absence de droits reconnus par le système de l’immatriculation (attribution de titres fonciers
par les services du cadastre). Cette procédure étant complexe, longue et coûteuse (elle est
directement héritée de la période coloniale), les populations ont peu recours aux titres fonciers
et se réfèrent préférentiellement aux règles de gestion coutumière en milieu rural. De fait, la
majorité des droits sur les terres appartenant aux exploitations familiales n’est pas reconnue
143
légalement par les instances de gestion moderne, ce qui place les producteurs en état
d’insécurité foncière.
II.2 Le déficit alimentaire et le changement climatique
Selon le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), l’Afrique de
l’Ouest est parmi les régions les plus vulnérables aux fluctuations futures du climat. La sixième
édition de l’indice de vulnérabilité au changement climatique (IVCC),127 publiée, identifie
également l’Afrique de l’Ouest comme étant le principal point sensible du risque de
changement climatique. Les risques découlent d’un réchauffement prévu de plus de 2 °C dans
la région avec des changements importants de précipitations et d’humidité, ce qui aura un
impact significatif sur l’économie agricole régionale. L’Indice identifie sept pays «à risque
extrême» dans la région de la CEDEAO: la Guinée-Bissau (2e), la Sierra Leone (3e) et le
Nigéria (6e), suivis du Sénégal, de la Guinée, du Burkina Faso et de la Gambie128.
Les changements et la variabilité du climat combinés à la croissance rapide de la population
conduisent à une dégradation grave et continue des ressources naturelles, menaçant l’agriculture
et la production animale, augmentant ainsi la pauvreté et l’insécurité alimentaire et
nutritionnelle.
L’agriculture et l’élevage sont les principales sources de subsistance pour la majorité de la
population de la CEDEAO. Beaucoup d’agriculteurs et d’éleveurs de la région sont pauvres,
produisent à hauteur de subsistance et font face à de nombreux défis, dont la sécheresse, la
dégradation des sols, la déforestation, le surpâturage et l’épuisement des sources d’eau de
surface. Le changement et la variabilité climatiques constituent une grande menace pour ces
familles déjà pauvres, qui ne peuvent souvent faire autrement que de quitter leurs villages à la
recherche d’autres moyens de subsistance dans les centres urbains.
Historiquement, la région a connu des décennies de grave sécheresse ainsi que des périodes de
précipitations supérieures à la moyenne. Cependant, les effets du changement climatique
mondial sont devenus tangibles à partir des années 1990, sous forme d’alternance d’années très
sèches et très humides conjuguée à des événements météorologiques extrêmes tels que les
inondations, les sécheresses, la chaleur extrême et les fortes pluies, qui ont aggravé une situation
déjà difficile.
Les terres des pays concernés subissent des pressions liées non seulement au
réchauffement climatique mais aussi une absence de législations adéquates qui impacte sur le
rendement agricole escompté. En effet, l’évolution démographique et la rareté des ressources
127 L’IVCC est un élément central de la 6e édition de l’Atlas sur le changement climatique et les risques environnementaux de
Maplecroft. L’IVVC évalue trois facteurs: l’exposition à des événements climatiques extrêmes, notamment l’élévation du
niveau de la mer et les variations futures de la température, des précipitations et d’une humidité spécifique; la sensibilité des
populations, en termes de santé, d’éducation, de dépendance agricole et de disponibilité des infrastructures; et la capacité
d’adaptation des pays à lutter contre les impacts du changement climatique, qui englobe la R-D (recherche et développement),
les facteurs économiques, la sécurité des ressources et l’efficacité du gouvernement. L’Indice a été développé pour identifier
les risques climatiques vis-à-vis des populations, des gouvernements et de la croissance économique au cours des 30 prochaines
années. 128 Voir l’évaluation du droit à l’alimentation FAO, 2014.
144
posent déjà des problèmes de sécurité alimentaire avec une pression croissante sur les
ressources naturelles qui se raréfient.
De manière générale, à l’exception de quelques pays qui ont fait évoluer récemment leur
législation (loi 034-2009 au Burkina Faso, code rural de 1993 au Niger), la reconnaissance des
droits locaux dans les politiques foncières en Afrique de l’Ouest reste très faible. Le
pastoralisme est également rarement reconnu comme un mode de mise en valeur des terres. Les
zones pastorales sont ainsi les premières victimes de l’avancée du front agricole sous l’effet de
la pression démographique et de l’acquisition de terres par de nouveaux investisseurs.
Ce phénomène est accentué par le fait que dans la majorité des pays, les États sont encore
fragiles. Bien que la décentralisation ait été lancée depuis plusieurs années, celle-ci semble bel
et bien en panne dans la majorité des cas. Plusieurs éléments en témoignent : transferts de
compétences incomplets, reprise de certaines prérogatives stratégiques par les États, absence
de transferts financiers, etc. Même lorsque les compétences en matière de gestion foncière sont
transférées (comme c’est le cas au Sénégal, où les communautés rurales ont le pouvoir
d’affecter et de désaffecter les terres), le rôle de l’État demeure primordial et celui-ci joue de
toutes ses ressources pour reprendre le contrôle sur les terres
Il est difficile de caractériser précisément les contrats passés entre investisseurs et pays hôtes
en Afrique de l’Ouest, les études sur le sujet étant partielles et ne s’intéressant qu’aux projets
les plus emblématiques. Il semble cependant qu’il existe une réelle diversité de projets : projets
dédiés à la production de biocarburants (plusieurs dizaines de milliers d’hectares au Burkina
Faso et au Mali), à la production de cultures vivrières (riz et blé dans la zone Office du Niger
au Mali, dans la Vallée du fleuve Sénégal, au Niger, etc.), à vocation touristique (10 000 ha
gérés par la SAPCO sur la petite Côte au Sénégal).
Selon les pays, les autorités intervenant dans l’attribution des terres sont variables, mais l’État
y est toujours le principal gestionnaire des terres, au nom du principe de domanialité généralisé
dans presque tous les pays après les Indépendances. Avec la décentralisation, les législations
ont évolué pour donner de nouvelles prérogatives en matière de gestion foncière aux
collectivités locales (Sénégal, Burkina Faso, etc.).Néanmoins, les contrats étudiés se
caractérisent souvent par le fait qu’ils sont signés directement avec l’État, n’ont pas fait l’objet
de consultation avec les populations locales, ni avec les élus locaux et n’ont pas été précédés
d’études d’impact environnemental et social. De manière générale, ce sont les zones les plus
productives (zones irrigables) et les pays où la gouvernance est la plus faible qui sont les plus
touchés.
Ces contraintes qui pèsent sur la production agricole, dans un contexte où prédominent
informalité et insécurité foncières, constituent un défi pour les États, les Institutions régionales
(Union Africaine, Commission Economique pour l’Afrique) et la CEDEAO.
A côté de la dégradation progressive des ressources naturelles, se pose la question de la
capacité des droits fonciers collectifs à faire face et à s’adapter aux pressions des marchés
fonciers.
Aussi, il convient de préciser qu’il n’est pas facile d’obtenir des chiffres exacts sur
l’ampleur du phénomène de l’accaparement des terres du fait du manque de transparence qui
145
entoure ces transactions. En effet, peu de contrats de bail ou conventions d’investissements ont
été rendus publics, le plus souvent par des organisations non-gouvernementales, étant donné
que les autorités étatiques considèrent ces documents comme confidentiels. Toutefois, la
recherche a pu déceler des cas illustratifs intéressants :
AU SENEGAL
Dans un pays comme le Sénégal, ce phénomène est devenu une réalité repérable dans
plusieurs communautés rurales, notamment dans les zones ayant le potentiel agro-physique le
plus élevé129. Ces acquisitions de terres à grande échelle semblent de plus être largement
encouragées par certains programmes initiés par l’Etat depuis 2006. Il y’a eu d’abord la mise
en place du Plan retour vers l’agriculture (Plan REVA) afin de faire de l’agriculture un pôle de
croissance économique et sociale et de contrer l’immigration illégale vers l’Europe à travers la
création de fermes villageoises intégrées. Il a été également instauré la Grande Offensive
Agricole pour la Nourriture et l’Abondance (GOANA), dont un des volets visait le
développement de la culture de jatropha curcas à raison de 1000 hectares par communauté
rurale. A cela s’ajoutent les politiques incitatives en matière agricole (code des investissements)
et minière (code minier de 2003). Encouragés par cet ensemble de mesures étatiques incitatives,
plusieurs acteurs domestiques et investisseurs étrangers ont tenté d’obtenir des terres agricoles.
L’évaluation des causes à l’origine des acquisitions de terres à grande échelle montre que si
certaines sont liées aux facteurs internationaux (crise alimentaire, énergétique, financière),
d’autres révèlent que les facteurs domestiques s’avèrent davantage déterminants.
Au Sénégal, au cours des dix dernières années, près de 850.000 ha, soit 33% de la
superficie cultivée a fait l’objet de transactions foncières au Sénégal130.
Dans la vallée du fleuve Sénégal, 367.422 ha sont affectés pour la riziculture et le
biocarburant. A titre d’illustrations, nous pouvons citer des cas d’affectations des terres à
grandes échelles parmi lesquels: -2789 ha attribués pour le Biocarburant à la Compagnie
Agricole de Saint Louis (Français), - 14399 ha octroyés à la CSS,- 137 ha attribués à VITEL-
20 000 ha attribués à SENHUILE,- 535 ha attribués à Cheikhs LO- 310 ha alloués à WAF-210
ha attribués à SEPAM- 399 ha attribués à SCL-355 ha alloués à SENEC INDIA-126 ha à STS.
AU MALI
Les acquisitions et locations de terres de grande envergure ont lieu sur tout le territoire
national. Mais leur nombre et leur taille varient selon les zones et les régions. Ainsi, plusieurs
sources font état d’acquisitions de terres récentes par des investisseurs italiens et saoudiens
dans les cercles de Kita et de Bafoulabé situés dans la première région administrative du pays.
129 Certaines études viennent étayer cette réalité de l’accaparement des terres. CICODEV AFRICA, Accaparement des terres
en Afrique de l’ouest : exporter ou nourrir les populations, impact sur les consommateurs ruraux, 2011, 25
http://www.hubrural.org/IMG/pdf/accaparement_des_terres_rapport_diokoul_1sur2.pdf ; IPAR, en 2010 dans la zone nord du
Sénégal, ENDA PRONAT en 2010.
130 Situation globale et évolution de l’accaparement des terres au SENEGAL source : étude COPAGEN, 2013
146
Mais en l’absence d’informations exhaustives sur la situation dans ces zones, l’analyse sera
centrée sur l’Office du Niger où se trouvent les cas les plus emblématiques. Elle portera
essentiellement sur les acquisitions et locations de terres à large échelle, par des investisseurs
privés.
Une des particularités de la gestion des terres à l’Office du Niger réside dans le fait que dans
cette zone coexistent les aménagements réalisés par l’Etat malien avec le concours des bailleurs
de fonds bilatéraux et multilatéraux, les aménagements privés (nationaux et étrangers) ainsi que
les affectations réalisées au profit d’Etats africains (notamment Burkina Faso et Sénégal) et
d’organisations sous-régionales, notamment l’UEMOA.
L’Office du Niger est devenu le lieu privilégié des investissements agricoles privés et des
demandes de terres. Les statistiques montrent que sur la période 2004-2009, 871 267 ha ont été
attribués, avec une accélération des attributions à partir de 2007. Ces attributions ont été faites
soit par l’Office du Niger, ou par l’Etat, majoritairement à de grands investisseurs, sous forme
d’attributions définitives (50 419 ha), et d’attributions provisoires (820 848 ha). Ces superficies
représentent presque dix fois la valeur des superficies aménagées depuis la création de l’Office
du Niger.
Les demandes de parcelles provenant d’acteurs nationaux sont beaucoup plus nombreuses que
celles des investisseurs étrangers. Les données suggèrent que 90% des demandes sont formulées
par des promoteurs nationaux). Toutefois, ces demandes de promoteurs représentent moins de
50% de la superficie totale attribuée (Papazian, 2011). En effet, les investisseurs nationaux
demandent dans la majorité des cas des superficies inférieures à 50 ha (38% des demandes
représentent des superficies comprises entre 1 et 5 ha), alors que les investisseurs étrangers
formulent tous des demandes pour des superficies supérieures ou égales à 500 ha. Cependant
des demandes équivalentes proviennent aussi de quelques investisseurs nationaux dont certains
bénéficient des mêmes superficies que les étrangers.
Les investisseurs et demandeurs nationaux de parcelles peuvent être regroupés en trois
catégories :
Des exploitants agricoles (individuels ou en groupements) déjà domiciliés dans la zone ON
Des exploitants agricoles (individuels ou groupement) non bénéficiaires de permis
d’exploitation agricole et souhaitant s’établir dans la zone
Les « grands privés nationaux».
Il s’agit de promoteurs dont la plupart ne résident pas dans la zone et n’ont pas l’agriculture
comme principale activité. Certains d’entre eux résident même à l’extérieur du pays. A l’instar
des investisseurs étrangers, ils demandent des superficies énormes. Les statistiques montrent
que 10 d’entre eux totalisent à eux seuls 50% des superficies attribuées aux promoteurs
nationaux. Il s’agit, entre autres, du Groupe Tomota (100.000 ha), Société Yatassaye (20.000),
Société Africaine de Production Agricole (20.000), la CAMEC (20.000), SOCOGEM (20.000),
Société Ndiaye et frères (15000), Société des moulins modernes (7400), Société BMB Export
(10.000).
147
Les investisseurs étrangers peuvent être aussi regroupés en trois catégories selon la
classification pertinente réalisée par Hermine Papazian (Papazian 2011)
-Les investissements privés à travers les fonds souverains
-Les groupes industriels (nationaux étrangers ou multinationaux) issus des secteurs de
l’agroalimentaire et de l’énergie,
-Les investisseurs étrangers ayant entrepris des projets en zone ON sur proposition de l’Etat
Malien.
EN GUINEE
L’étude réalisée par le COPAGEN en Guinée en 2013 sur les acquisitions massives de terres
agricoles et leur impact sur l’agriculture familiale et la sécurité alimentaire des populations
locales, est révélatrice. Les terres acquises concernant la basse Guinée s’étendent sur une
superficie totale de 20.800ha et celles concernant la haute Guinée sur 14.100ha. Au total,
34 900 ha de terres ont été acquis dans toutes les zones qui ont fait l’objet d’investigation,
soit 20.800ha en basse Guinée et 14.100ha en haute Guinée. La zone de basse Guinée
couvre 3379,758 km² dont une superficie agricole totale de 5000ha et la zone de haute
Guinée couvre quant à elle 6973 km² dont une superficie agricole totale de 13.800 ha.
Aussi, nous avons le cas de Farm Lands of Guinea (FLG) qui est une société basée à
Gibraltar et enregistrée aux Iles Vierges britanniques. Le 16 septembre 2010, FLG a un
accord avec le ministère de l'Agriculture guinéen à travers un bail de 99 ans avec plus de
100 000 ha, sur lesquels la société prévoit de cultiver maïs et soja (Grain, 2012).
AU BURKINA FASO
On estime à environ 5 747 602 ha de terres acquises par différents types d’acteurs dans les
zones couvertes par l’étude. Cette surface représente environ 20,98% de la superficie nationale
et 63% des superficies cultivables. Les mines d’or occupent plus de 5 500 000 ha, les agro
carburants (jatropha et autres) plus de 113 500 ha. Les autres productions occupent environ 43
102 ha. Le phénomène d’acquisition massive des terres au Burkina Faso est jeune, mais va
grandissant. Le phénomène est exacerbé par l’intérêt de plus en plus croissant de l’Etat vis-à-
vis de l’agro-business. La pénétration du phénomène dans le pays trouve une juste explication
dans la porosité de la législation foncière qui a été édulcorée à dessein, pour offrir des facilités
aux investisseurs étrangers.
EN MAURITANIE
Certains capitaux à la recherche d’opportunités d’investissement dans des pays à haut potentiel
agricole, font leur apparition dans la zone. Dans certaines circonscriptions administratives, on
enregistre actuellement des avis publics de demandes concessions immenses au profit de
promoteurs nationaux ou étrangers. C’est une occasion pour spolier ce qui reste des terres des
communautés villageoises dont la structure sera fortement secouée du fait des transformations
profondes qu’impliquera inévitablement une nouvelle division du travail. Les risques d’abus
deviennent plus graves et probables parce qu’ils seront commis, désormais, au profit de
148
puissants propriétaires de latifundia protégés par l’Etat, au nom d’un impératif faussement
sacré37.
Enfin, en Mauritanie, l’accaparement de grandes surfaces de terres par le
gouvernement Mauritanien et leur octroi à des investisseurs étrangers constituent une réalité
observable à travers l’exemple de la concession de 31. 000 ha et 50 000 ha allouées en janvier
2014 à la Société saoudienne AL RAJIHI dans une zone agro-sylvo-pastorale des communes
des wilayas du Brakna et du Trarza.
Ces phénomènes ont des conséquences délétères pour les petits exploitants, leurs terres,
leurs moyens d’existence et l’environnement. Ainsi, la sécurité alimentaire des populations
concernées est menacée du fait des transactions foncières qui provoquent la perte des terres
familiales, des déplacements massifs de populations, la dégradation des sols et des pénuries de
ressources.
II.3. L’application déficiente du principe de la légalité en matière foncière
Si l’observation de la pratique foncière en Afrique subsaharienne permet de constater
une faible utilisation du Droit dans son ensemble, une étude plus approfondie permet de
distinguer les difficultés rencontrées par le Droit selon les acteurs. Ainsi, si la population rurale
reste largement imprégnée des coutumes locales, l’Administration, elle, doit faire face à sa
mission duale opposant respect du Droit et objectifs de pacification avec les communautés
rurales. L’inclination des populations pour les coutumes locales s’observe à travers la gestion
pratique du foncier rural, c'est-à-dire à travers les modes de succession, la nature des contrats,
la résolution des conflits etc.131 . En réalité, cette opposition entre coutumes et droits fonciers
n’est qu’une variante du combat ancien entre « l’objectivité » du droit national et les
subjectivités des droits locaux : « Au droit unique s’opposent des droits multiples ; à l’État, les
collectivités, voire l’individu; à la règle, le processus; à l’abstraction, le cas concret; à
l’objectivité, la subjectivité… »132.
Ainsi, les caractères sacré, inaliénable et imprescriptible des droits sur la terre ne sont que le
reflet de la perception sacralisante de la terre133 qui pose d’office la question de la
131 AKA A., Nouvelles approches du Droit Foncier et de l’organisation territoriale dans une
perspective de sortie de crise foncière. Thèse de droit Université Paris I Panthéon Sorbonne,
septembre 2005, p.77 ; LE ROY E., Les Africains et l’institution de la justice, Paris, Dalloz, 2004,
p. XVIII
132 VANDERLINDEN J., « Les droits Africains entre positivisme et pluralisme », in Bulletin des
séances de l’académie royale des sciences d’outre-mer n°46, 2000, P. 279
133 Ces droits se réfèrent au premier occupant, l’ancêtre fondateur du groupe à partir duquel le
patrimoine foncier lignager est constitué. Le pacte établi entre le primo occupant et la terre (cette
entité propre dont les génies cautionnent ou non l’attribution de droits fonciers) oblige la
communauté toute entière à respecter la nature elle aussi sacrée et inaliénable de la terre. LAVIGNE
DELVILLE P., TOULMIN C., TRAORE S. Gérer le foncier rural en Afrique de l’Ouest, Paris,
Karthala, 2000, 357 pages
149
reconnaissance de la propriété telle que définie par le droit légal134.Privilégiant le caractère
informel et la relative facilité des pratiques et coutumes locales, les populations rurales
évoluent, ainsi, dans l’indifférence d’un système qui, sous prétexte de souveraineté nationale,
établit des politiques foncières encadrées par des dispositions négligentes de leurs réalités
sociales et économiques.
Il faut en conclure donc qu’en matière de foncier rural, l’organisation juridique de l’Etat (qui
répond à un idéal de société) cède le pas à la politique pratique de l’Administration qui essaye
tant bien que mal de gérer une population parfois peu conciliante. S’exprimant sur cette attitude
duale de l’Administration.
II.4. L’accès contraignant des femmes au foncier
Les femmes jouent un rôle clé dans la réalisation de la sécurité alimentaire et nutritionnelle:
elles produisent, transforment et fournissent la nourriture à leurs familles, préservent les savoirs
traditionnels et la biodiversité, gèrent la stabilité de l’approvisionnement en vivres en temps de
crise économique, collectent le bois de chauffage et l’eau, génèrent des revenus et s’occupent
de leurs familles.
Selon les dernières données disponibles, les femmes représentent en moyenne 43 pour cent de
la main-d’œuvre agricole et deux tiers des éleveurs des pays en voie de développement, avec
de fortes variations entre les pays (FAO, 2011)135. Cependant, certains chercheurs croient que
la participation des femmes dans l’agriculture est sous-estimée en raison de problèmes de
collecte de données et du manque de données fiables désagrégées par sexe. En Afrique de
l’Ouest, le pourcentage de femmes constituant la main d’œuvre agricole varie de 36 pour cent
en Côte d’Ivoire et au Niger à plus de 60 pour cent en Sierra Leone, et peut atteindre jusqu’à
80 pour cent dans les régions éloignées (FAO, 2011). Les femmes de la région de la CEDEAO
sont de plus en plus impliquées dans l’agriculture (cultures vivrières et de rente) étant donné
que de plus en plus d’hommes migrent (de façon saisonnière ou permanente) du Sahel vers les
pays côtiers, le Moyen-Orient ou l’Europe.
Cependant, il existe de nombreux obstacles qui entravent l’accès des femmes aux moyens de
production, comme la terre, l’eau, le crédit, la connaissance et le travail, ou aux services, tels
que la vulgarisation agricole, l’éducation et la santé. Ces obstacles non seulement augmentent
leur vulnérabilité et celle de leurs familles vis-à-vis de l’insécurité alimentaire, mais réduisent
également de façon considérable leur contribution à la production agricole en général.
Une forte inégalité entre les hommes et les femmes est chose commune à tous les pays de la
CEDEAO. Leur indice d’inégalité de genre (IIG), reflétant les désavantages des femmes en
matière de santé de la reproduction, d’autonomisation et de marché du travail, sont parmi les
plus élevés dans le monde, allant de 0,550 au Sénégal à 0,707 au Niger (l’IIG le plus élevé au
134 Si pour certains auteurs la propriété existe dès lors qu’il y a une exclusivité des droits sur la terre,
sachant que le caractère inaliénable des droits n’existe que parce qu’il s’agissait de sociétés non-
marchandes, pour d’autres la notion de propriété implique nécessairement l’abusus qui ne fait pas
partie des droits coutumiers acquis, du fait de l’inaliénabilité de ces droits.
135 FAO. 2011. La situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture 2010-2011. Le rôle des femmes dans
l’agriculture. Combler le fossé entre les hommes et les femmes pour soutenir le développement (disponible sur
www.fao.org/docrep/013/i2050f/i2050f00.htm). Consulté le 7 novembre 2013.
150
monde)136. En Afrique de l’Ouest, la terre est principalement détenue par les hommes et
transmise aux hommes d’une génération à l’autre. Cela signifie que les femmes ont accès à la
terre et disposent des droits d’utilisation indirectement, à travers les hommes de la famille.
L’insécurité foncière décourage les femmes de consacrer du temps et des ressources à des
pratiques agricoles durables. Il convient de noter qu’il existe des différences importantes en
fonction de l’appartenance ethnique. Certaines femmes au Ghana et au Nigéria sont en mesure
d’hériter, de louer, de cultiver (en tant que métayères) et d’avoir accès à la terre à travers leurs
maris de façon très différente des femmes d’autres pays d’Afrique de l’Ouest, ce qui peut être
le résultat d’une influence relativement faible de l’islam dans certaines zones (Institut
international pour l’environnement et le développement, 1999).
Au Burkina Faso, les hommes ont un meilleur accès aux engrais et à la main d’œuvre familiale
et non familiale pour leurs parcelles agricoles. Une recherche sur les différences de genre dans
la productivité agricole conclut que la réaffectation de ces ressources aux femmes pourrait
accroître la production agricole des ménages de 10 à 20 pour cent137.
En outre, les décisions concernant le choix des cultures, l’allocation des terres pour les cultures
vivrières et les cultures de rente et la quantité des produits gardés pour la consommation
familiale sont souvent prises par les hommes, ce qui peut conduire à la disponibilité limitée de
nourriture au sein des ménages. Les revenus de la production des cultures de rente ne sont
généralement pas contrôlés par les femmes et ce sont souvent les hommes qui décident
comment dépenser ces revenus, ce qui peut affecter la qualité des vivres achetées pour la
consommation des ménages.
Dans la plupart des pays en Afrique au sud du Sahara, la prévalence de l’idéologie
patriarcale qui assure la supériorité des hommes sur les femmes a prévalu. Même avec
l’émergence des droits légaux à travers l’administration, les filles sont toujours restreintes dans
l’accès au foncier du fait du système patri-linéal.
Dans différents pays comme le Ghana, le Nigéria, le Libéria, et la Sierra Leone, les
régimes fonciers montrent que les droits fonciers des femmes sont bafoués. Du fait de
l’introduction des cultures de rente, il y a une érosion des droits fonciers des femmes pour les
cultures vivrières auxquelles elles ont toujours été confinées (les femmes et les filles sont les
gardiennes de la sécurité alimentaire du ménage).
Dans les pays de l’Afrique de l’ouest où la religion musulmane est prédominante comme
le Sénégal, le Mali, le Tchad, le Niger, ou la Mauritanie, les lois foncières appliquées au genre
sont confrontées en plus des lourdeurs structurelles, à des pesanteurs liées aux chartes
musulmanes (seul le chef de ménage est responsable de la famille) et les femmes sont confinées
dans des rôles secondaires qui ne leur permettent pas souvent d’accéder aux moyens de
production notamment la terre.
136 L’IIG varie de 0 - les femmes et les hommes réussissent pareillement - à 1 - les femmes réussissent aussi mal
que possible dans toutes les dimensions mesurées. 137 137 FAO. 2011. La situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture 2010-2011. Le rôle des femmesdans
l’agriculture. Combler le fossé entre les hommes et les femmes pour soutenir le développement (disponible sur
www.fao.org/docrep/013/i2050f/i2050f00.htm). Consulté le 7 novembre 2013.
151
De manière générale, la législation et les dispositions légales sont favorables aux
hommes et aux femmes mais ce sont les pesanteurs traditionnelles qui constituent un facteur de
blocage à l’opérationnalisation des lois et l’émancipation de l’accès au foncier par les filles et
les femmes.
L’importance croissante du foncier dans le développement socioéconomique renforce
l’exclusion de la femme. En effet, plusieurs facteurs contemporains renforcent la discrimination
de la femme au moment où l’évolution des textes juridiques tente d’établir l’égalité entre
homme et femme. L’amplification des investissements agricoles, la raréfaction croissante de la
ressource, la poussée démographique, la marchandisation foncière convergent toutes vers
l’aggravation de l’exclusion féminine.
En effet, la ruée vers les terres agricoles a renforcé les appétits fonciers et développé la
marchandisation. La position prééminente de l’homme est consolidée. L’homme est au cœur de
toutes les transactions susceptibles de déposséder la communauté familiale. La femme dont le
statut foncier reste essentiellement un ‘’droit délégué’’ est la première perdante en ce sens que
le délégataire (l’homme) s’adonne à des transactions foncières volontaires pouvant entrainer la
perte foncière. La puissance publique aussi de son côté et à cause de ses nouveaux et multitudes
besoins procède à des dépossessions ou expropriations.
III. Les bonnes pratiques
Nous allons présenter les pratiques les plus pertinentes notamment les bonnes pratiques
au Ghana, au Sénégal, au Mali, en Mauritanie, au Niger, au Tchad et au Burkina Faso.
III.1. Les bonnes pratiques au Ghana : Les droits enregistrables
Leur inventaire constitue évidemment la partie fondamentale de la réforme puisqu’étant
la clé des immatriculations. La loi s’appuie sur un principe simple: « There is no land in Ghana
without an owner »138. Il s’agit donc de couvrir toutes les situations juridiques, y compris celles
générées par le Limitation Decree de 1972, permettant à toute personne d’invoquer son droit de
propriété, sous réserve d’établir, avec l’avis favorable du Chief Registrar, que son occupation a
correspondu à une possession paisible, continue, apparente, gratuite, du terrain, et que cette
occupation ne correspond en aucun cas à une tenure ou à une autorisation du vrai propriétaire.
L’idée est que la loi concerne toutes les personnes qui peuvent invoquer un droit de propriété
ou qui peuvent faire état de droits susceptibles d’être considérés comme assimilables à la
propriété139. En pratique, cela correspond, outre le droit de propriété, aux droits sur les terrains
issus des situations suivantes140:
138 Cf. Compulsory Land Title Registration, Accra District 03, p. 3. 139 « Subsections (of 19), deals with the persons who may be registered as proprietors and provide for classes of
interests in land which are regarded as rights of property than can be subject of initial registration »,
Memorandum de la Loi précité, p. iv. 140 Toutes les situations décrites ont été identifiées par la Land Reform Commission et non pas par la seule
administration en charge du dossier.
152
- un titre « allodial » (dit paramount title), d’usage courant dans les stools, sub-stools, clans et
families. C’est le titre le plus important dans les pratiques foncières141. Ce qui s’explique par le
fait que la communauté ou la personne qui le détient a un droit de disposition absolu142;
-les tenures coutumières (customary law freehold) : elles correspondent à des droits sur la terre
détenus par des groupes ou des individus sur des terrains reconnus comme détenus
allodialement par une communauté plus large dont ils sont membres. Les droits sont en fait
détenus par les membres de la collectivité qui l’ont acquis soit par une première mise en culture,
soit par héritage de leurs ancêtres premiers cultivateurs, soit encore par attribution par le groupe.
Ces droits peuvent être cédés en pleine propriété ;
-les cessions de tenure selon la Common Law (estate of freehold) : terres détenues durant une
période indéterminée en fonction des règles de la Common Law. C’est un droit indéfini mais
strictement personnel. Il est donc transmissible, mais s’éteint avec la lignée du détenteur ;
-les locations (leasehold) sous toutes leurs formes : ce sont des droits d’occupation consentis
pour une période déterminée, moyennant une redevance annuelle, selon les règles de la
Common Law ;
-les métayages et autres formes coutumières d’occupation des sols (various lesser interests in
land) : toutes les autres situations juridiques créées par les propriétaires soit en vertu de allodial
title, soit en fonction de customary freehold. Sont particulièrement connus au Ghana l’abunu et
l’abusa, qui sont des conventions d’occupation moyennant le versement d’une partie des
récoltes, précaires, informelles, et donc souvent source d’abus ;
-les concessions, attribuées en fonction du Concessions Act de 1962 (et d’une ordonnance
antérieure), par le Gouvernement sur des terrains relevant de son domaine ;
-les contrats miniers.
Il s’agit d’un processus qui doit s’étendre progressivement à l’ensemble du territoire,
selon des dispositions légales prises sur proposition du ministre chargé des Terres. Chaque loi
définit le District Registration concerné. Dès la promulgation du texte, aucune contestation ne
peut être engagée au tribunal, mais doit plutôt être soumise au Land Title Adjudication
Committee, instance de trois membres créée à l’occasion de la mise en œuvre de la loi, au niveau
de chaque district.
La première immatriculation doit être demandée par la personne ou le groupe qui est
propriétaire de la terre (voir liste plus haut). Le dossier à fournir comprend outre le(s)
formulaire(s) ad hoc, all original deeds détenus par le revendiquant, ou à défaut les noms et
adresses des personnes qui les détiennent. En outre, le propriétaire doit identifier les limites de
la propriété concernée par l’implantation de bornes selon un modèle défini par la loi (T pillar).
La procédure comprend trois étapes principales : l’examen de la demande par le Registrar qui
en vérifie le bien fondé, la publicité (dont les détails sont précisés par le Land Title Registration
141 « The best of these interest is the allodial title which is the full title to land beyond which there is no superior
title », Memorandum précité, p. iv. 142 « As the term signifies, the community or person in whom the allodial title is vested has complete and absolute
freedom to dispose of it », Memorandum précité, p. v.
153
Regulations, 1986), qui doit préciser la date limite de dépôt des contestations, et enfin,
l’inscription proprement dite et la remise du certificat au propriétaire reconnu.
Le registre foncier (land register) constitue le document de référence. Il est accessible au public.
Le certificat atteste de la propriété de la personne. Ce document, signé par le Chief Registrar et
frappé du sceau approprié (registry seal), peut être utilisé pour garantir un prêt. Il reproduit les
mentions du registre et est assorti d’une copie du plan officiellement établi.
III.2. Les bonnes pratiques au Mali
L’enjeu majeur du foncier agricole au Mali reste la gestion équilibrée des terres
disponibles. Pour parvenir à cela, il convient de relever certains défis et de faire face aux
nouvelles tendances nées des changements politiques, économiques, sociaux et
environnementaux au plan international, sous régional, national et local, entraînant une
accélération du processus de transformation des dynamiques foncières.
Au Mali, le projet de loi sur le foncier agricole, en discussion devant l’Assemblée
nationale, reconnait les principes affirmés par les directives volontaires.
Il s’y ajoute que le Code domanial et foncier confirme les droits fonciers coutumiers, qu’ils
soient exercés collectivement ou individuellement, et prévoit même leur constatation à la suite
d’une enquête publique et contradictoire qui donne lieu à la délivrance d’un titre opposable aux
tiers.
Au surplus, la Loi d’Orientation Agricole (LOA) consacre le droit à l’alimentation pour
tous et l’égal accès à la terre et aux ressources naturelles. Ainsi, son article 8 souligne que la
politique de développement agricole vise à assurer la promotion des femmes et des hommes
vivant du secteur agricole dans le respect de l’équité, notamment entre les milieux rural et
urbain. Cette disposition est renforcée par l’article 83 qui affirme l’engagement de l’Etat à
assurer un accès équitable aux ressources foncières agricoles aux différentes catégories
d'exploitants et promoteurs d'exploitations agricoles.
Dans le même temps, conscient de la précarité de la situation des femmes et d’autres
groupes marginalisés, le législateur malien a prévu des dispositions spécifiques favorisant leur
accès à la terre et aux autres ressources. Ainsi, l’article 24 de la LOA dispose que l’Etat
privilégie l’installation des jeunes, des femmes et des groupes vulnérables comme exploitants
agricoles, notamment, en favorisant leur accès à la terre et par des mécanismes d'appuis
techniques ou financiers particuliers. Dans le même esprit, lors des attributions de parcelles au
niveau des zones aménagées sur des fonds publics, des préférences sont accordées aux femmes,
aux jeunes et aux groupes déclarés vulnérables.
Ces dispositions constituent de formidables instruments juridiques à la disposition des
femmes et de leurs organisations pour améliorer leur accès à la terre et aux ressources naturelles.
Mais faudrait-il qu’elles comprennent la portée de ses dispositions juridiques en leur faveur.
154
III.3. Les bonnes pratiques en Mauritanie : Le cas de l’exemple de l’Entente
foncière
Exploité par 28 villages détenteurs de droit traditionnels, la zone de Maghama couvre,
après la réalisation des ouvrages de régulation des crues, une superficie nette de 12000 ha
environ. Les groupes sociaux vulnérables résidant dans ces villages (« Samba Remoru » ou
paysans sans terre et femmes) étaient soumis à des pratiques contraignantes telles que le
discriminatoires telles le« rem-peccen »143 .Pour assurer une plus grande équité au niveau des
exploitants, y compris les femmes, une entente foncière a été signée en 1995 entre l’Etat et les
propriétaires terriens.
Le système foncier introduit par cette entente a permis dans ce cadre l’accès à la terre des
familles et de femmes ne disposant pas de ressources foncières et vivant traditionnellement de
l’exploitation de terres. Pour arriver à ces objectifs, l’entente a formulé les principes de base
devant fonder le nouveau système de répartition des terres en l’occurrence, les principes de
justice, de solidarité et d’efficacité.
L’objet de l’entente est de définir les arrangements par lesquels les populations vont jouir
des champs de culture. Le terme d’arrangement a été choisi délibérément pour signaler le statut
particulier du texte au regard du droit positif. Il s’agit d’un engagement écrit et officiel qui a été
pris publiquement et dans des formes solennelles après de nombreuses et longues explications
et discussions.
En application de ces principes, la répartition des terres a été faite sur la base de négociations
entre les propriétaires et les ayants droits d’une part et les sans terre d’autre part.
Suivant une approche communautaire endogène, l’application de ces principes a permis
de sécuriser les propriétaires fonciers, car la concession de leurs terres intervient par voie de
négociation et non pas par voie d’autorité, comme le préconisent certains textes d’orientation
foncière. Elle a permis également de sécuriser les personnes vivant traditionnellement de
l’exploitation du walo, car les principes leur accordent le droit d’accéder prioritairement à la
terre et selon des conditions favorables. Elle permet enfin, d’améliorer les conditions de vie des
populations détentrices de petites superficies, en encourageant les propriétaires fonciers à leur
consentir de manière durable des terres additionnelles pour élargir leurs champs.
Le résultat obtenu de l’application de ces principes tels que définis dans l’entente a consisté
à sécuriser les parties prenantes dans l’exploitation du waalo et susciter leur confiance et leur
adhésion au processus foncier engagé. L’engagement, dans la concorde et la cohésion, des
populations sur la base de ces arrangements concertés et consensuels sont fondés sur les
principes de justice de solidarité et d’efficacité. Ils ont permis de promouvoir et développer
une dynamique foncière et un climat socio-foncier favorable à une meilleure exploitation du
walo. Actuellement, les engagements pris dans le cadre de l’entente foncière par l’ensemble des
parties prenantes sont respectés.
143 Cela signifie cultive et on partage
155
Pour assurer une bonne exécution de l’entente foncière, il a été mis en place des
mécanismes communautaires pour la prise en charge des intérêts des groupes vulnérables et
l’encadrement de la mise en œuvre des objectifs du projet et de l’entente foncière. Les
organismes mis en place dans ce cadre sont :
- L’Association des Usagers du Walo chargée de la gestion des ouvrages hydro agricoles
réalisés par l’Etat dans le cadre du projet Amélioration des Cultures de Décrue à Maghama.
- Les Comités Villageois de Développement chargés de prendre en charge les intérêts
villageois et de veiller à (i) l’application de l’entente foncière au niveau des communautés
villageoises et (ii) une insertion durable des sans terre.
- Le Comité des Sages qui est un mécanisme endogène de régulation des conflits collectifs
et individuels et qui participe dans la mise en application de l’entente foncière.
L’entente bénéficie d’une lisibilité et d’un consensus plus fort. La démarche participative qui a
conduit à son adoption lui confère une légitimité qui compense son inachèvement formel et
renforce la détermination des parties signataires à le respecter. Les populations bénéficiaires,
notamment les propriétaires terriens traditionnels et les ayants droit ont la latitude de décider
en toute indépendance des répartitions des champs de culture tant que ces dernières restent
conformes aux objectifs (de ciblage) visés par l’entente (art. 4);
A travers la création des Comités villageois et le Comité des sages (art. 12, 13, 14),
l’entente met en place un nouveau système de représentation de la population qui, à terme, va
conduire au renouvellement de ses représentants et donc des détenteurs du pouvoir de
répartition. Dans un premier temps, les anciennes élites traditionnelles vont continuer à avoir
une influence dominante dans des nouvelles institutions. Mais le caractère électif et public de
la désignation des membres des comités et la transparence de leurs débats, va peu à peu
renforcer la présence de nouvelles catégories de représentants (femmes, jeunes, statuts faibles)
dans les moments de décision.
Le caractère public des engagements pris, la formalisation écrite de la “distribution” et
la transparence des opérations de répartition, à travers le fonctionnement des comités villageois,
désignent clairement désormais les propriétaires comme les responsables de l’accès du plus
grand nombre à la terre de décrue. C’est un changement non négligeable. Les conditions d’accès
à la terre ont aussi fait l’objet de l’entente. L’entente recommande que les coutumes contraires
à l’amélioration des revenus et des conditions de vie des populations bénéficiaires soient abolies
à travers le renoncement
La mise en œuvre de l’entente se décline en trois étapes; (i) la connaissance approfondie
de la situation foncière de la zone, par l’enquête socio-foncière, (ii) la vérification par les
intéressés de l’exactitude des données de cette enquête (opération de validation) et (iii)
l’engagement des parties à réaliser la sécurisation de l’accès à la terre pour les catégories
vulnérables à travers une campagne de signatures des Procès-Verbaux d’Insertion.
L’enquête socio-foncière a permis de connaître et de recenser, par village tous les
titulaires de droits sur la terre, forts et faibles, tous les “donneurs” et tous les preneurs et les
156
terres de toutes catégories. Cette connaissance résulte de simples déclarations qui sont faites en
public et bénéficient donc du “contrôle” des assemblées villageoises
III.4. Les bonnes pratiques au Niger
Les droits coutumiers sont la plupart du temps consacrés par la seule pratique de la vie
sociale. Les occupants des terrains détiennent leurs droits d’exploitation d’un maître de la terre
ou, lorsqu’il s’agit de terrains nouvellement mis en valeur, en vertu du droit du premier
occupant144. La législation nigérienne confirme les droits coutumiers145 et permet une
reconnaissance écrite de ces droits coutumiers146. Une procédure très spécifique147 s’impose,
un peu semblable à celle utilisée pour l’immatriculation, la publicité sur le terrain des travaux
d’identification des droits revendiqués étant essentielle. On notera que la validation des droits,
pour leur transformation en droit foncier reconnu, exige certaines conditions : la demande ne
peut être faite que par la personne ou la collectivité qui effectue réellement la mise en valeur
du terrain. S’il s’agit d’une demande individuelle, il doit y avoir un droit de disposition et une
emprise évidente et permanente sur le sol. Dans tous les cas, la mise en valeur doit être continue
sur au moins dix ans.
Les conditions précédentes ne sont plus valables que pour les seules terres urbaines depuis
l’ordonnance de 1993 portant orientations pour le Code rural.
En effet, pour les terres rurales, de nouvelles dispositions sont applicables, définies par
l’ordonnance et par son décret d’application relatif à la mise en valeur des ressources naturelles
rurales (décret n° 97006/PRN/MAG.EL du 10 janvier 1997). Selon l’ordonnance, comme on
l’a déjà indiqué plus haut, « la propriété du sol s’acquiert par la coutume ou par les moyens du
droit écrit »148, la propriété coutumière résultant de « l’acquisition de la propriété foncière par
succession depuis des temps immémoriaux et confirmée par la mémoire collective ;
l’attribution à titre définitif de la terre à une personne par l’autorité coutumière compétente ;
tout autre mode d’acquisition prévu par les coutumes des terroirs »149. C’est le décret
d’application qui donne une définition de la mise en valeur : « ... toute activité ou action
matérielle engagée par l’homme sur une ressource naturelle en vue de son exploitation
144 Il ne s’agit là que d’une présentation caricaturale, les modalités de reconnaissance des droits étant complexes
et multiples. On retiendra aussi que l’intervention du maître de la terre n’exclut pas le droit du défricheur, ni celui
du feu. On doit enfin signaler que pour J.-P. Magnant, « il n’existe pas, dans la grande majorité des coutumes
du Niger contemporain, d’institution assimilable aux ‘maîtres de la terre’... Le Niger, de ce point de vue, est une
exception », note précitée, p. 4. Cette affirmation mérite à tout le moins d’être discutée, sauf si l’on considère
qu’il s’agit d’une évolution récente, certains « chefs » modernes s’étant appropriés les pouvoirs fonciers. 145 Art. 1 loi n° 61-30 du 19 juillet 1961, fixant la procédure de confirmation et d’expropriation des droits fonciers
coutumiers : « Dans la République du Niger, sont confirmés les droits coutumiers exercés collectivement ou
individuellement sur les terres non appropriées selon les règles du Code civil ou de l’immatriculation. Nul
individu, nulle collectivité ne peut être contrainte de céder ces droits si ce n’est pour une cause d’utilité publique
et moyennant une juste indemnisation. Nul ne peut en faire un usage prohibé par les règlements... ». 146 Ordonnance n° 59-113.
147 Cette procédure est définie par la loi n° 61-30.
148 Art. 8, ordonnance précitée.
149 Art. 9, ordonnance précitée.
157
rationnelle et durable suivant des moyens propres à la protéger, la restaurer et en améliorer la
qualité productive et le rendement »150. Et de manière à éviter toute ambiguïté, il est aussi
indiqué que : « Sont considérées comme ressources foncières les terres destinées à l’agriculture,
à l’élevage, à la forestation ainsi qu’aux terres aménagées, aux terres classées et aux terres
vacantes. »151Ce sont donc bien toutes les terres rurales qui sont concernées.
Logiquement, le texte précise donc ce que l’on entend par mise en valeur pour chacune des
ressources : celle des terres agricoles, celle des ressources pastorales, celle des ressources
végétales, celle des ressources hydrauliques, celle des ressources animales. Mais
paradoxalement, il n’est rien précisé concernant la légitimité des liens entre l’homme qui met
en valeur et la ressource valorisée. Or, comme le rappelle fort justement une étude du Land
Tenure Center de 1994, l’ordonnance n° 93-015 (et malheureusement le décret n’est pas plus
précis) se contente sur le sujet de disposer que « les droits fonciers se prouvent par des modes
de preuve reconnus par le Code civil » (art.13), ce qui n’est pas forcément approprié à un
univers coutumier et qui ne tient pas compte des éventuels modes de preuve admis par la
coutume152.
À partir des procédures de reconnaissance des droits coutumiers, des titres de propriété sur des
terrains ruraux peuvent également être délivrés par les commissions foncières (commissions
foncières départementales). En effet, l’article 28 du décret n° 97-367 portant inscriptions des
droits fonciers au dossier rural dispose que « l’attestation d’enregistrement au dossier rural vaut
titre de propriété du bien concerné » (or l’attestation peut porter sur une cession, une donation,
un constat de possession coutumière, etc.). Dans le même sens, l’article 23 de ce décret présente
également un formulaire type de délivrance d’un titre sur les immeubles en zone rurale. Sur la
base de ce décret, plusieurs milliers de titres de propriété ont aujourd’hui été émis par les
commissions foncières dans les zones rurales. C’est dire que les commissions foncières ont
également un rôle important à jouer en matière de reconnaissance de propriété privée. C’est là,
assurément, une particularité fondamentale de la politique foncière nigérienne.
III.5. Les bonnes pratiques foncières au Sénégal
Dans le cadre de l’aménagement de l’espace rural, la SAED s’est toujours préoccupée
de mettre en place des mécanismes concertés de gestion du foncier, sur les zones agricoles.
Cette préoccupation s’est davantage précisée à partir du reversement des zones pionnières du
Delta dans les zones de terroir.
Un partenariat étroit s’est alors construit avec les nouveaux gestionnaires que sont les
communautés rurales, dans le but de mettre en cohérence des programmes et interventions
touchant à la configuration de l’espace rural et de renforcement de leurs capacités techniques
et institutionnelles pour une prise en charge correcte de leurs responsabilités.
150 Art. 2, décret n° 97-006.
151 Art. 4, décret n° 97-006. 152 Hesseling G., Lanotion de la propriété rurale et des contrats d’exploitation au Niger. Rapport de mission,
Land Tenure Center, Madison, octobre 1994, p. 2.
158
La politique de sécurisation foncière mise en œuvre, en complément des actions
spécifiques touchant à la maintenance des infrastructures et équipement hydro-agricoles et du
suivi de la qualité des ressources eau et sol, a eu trois composantes principales :
1. L’appui à la mise en place d’un Plan d’Occupation et d’Affectation des Sols (POAS)
pour chacune des Communautés Rurales de la vallée du fleuve Sénégal ;
2. L’élaboration participative d’une Charte du Domaine Irrigué de la vallée du fleuve
Sénégal (CDI) ;
3. L’appui à la maitrise de l’information foncière par les Communautés Rurales avec le
SIF conception d’outils adaptés de gestion et de suivi du foncier et des RN.
Le POAS est un outil de planification locale qui vise, à travers l’instauration d’un
dialogue permanent entre les élus et les différents acteurs et usagers de l’espace, à instaurer une
gestion foncière efficiente qui intègre les différents systèmes de production et mode
d’occupation du sol dans une logique de développement durable. Son élaboration consiste à
établir un consensus entre les acteurs locaux d’une communauté rurale sur une répartition de
l’espace entre les usages reconnus prioritaires, des règles pour leur cohabitation et une
organisation pour le suivi de leur respect et de leur application.
La Charte du Domaine Irrigué (CDI) mise en place dans la vallée du fleuve Sénégal est
le résultat d’un processus pluriannuel de concertation entre les différentes catégories d’acteurs
et d’usagers de l’irrigation autour de normes adaptées d’aménagement et de mise en valeur des
parcelles de terres. Son élaboration fait suite au constat de nombreuses défaillances dans le suivi
des attributions, le respect des normes et délais de mise en valeur, l’exploitation optimale des
périmètres publics aménagés et la sécurisation des infrastructures hydro-agricoles.
La mise en œuvre des POAS et de la CDI a fait apparaître la nécessité de concevoir un
outil complémentaire pour une plus grande maîtrise de l’information foncière au niveau des
communes rurales de la vallée du fleuve Sénégal. Toutefois, ces outils ont déjà commencé à
montrer leur pertinence dans la rationalisation de la gestion foncière.
III.6. Les bonnes pratiques au Burkina Faso.
De nos jours, les textes qui régissent le foncier (rural comme urbain) au Burkina Faso
reconnaissent les droits de propriété foncière des individus sans distinction de sexe et de
catégories sociales. En se référant à l’orientation n°1 de la Politique Nationale de Sécurisation
Foncière en Milieu Rural (PNSFMR) adoptée en 2007, les droits légitimes de l’ensemble des
acteurs ruraux doivent être reconnus et protégés par la loi. La loi n°034-2009/AN du 16 juin
2009 portant régime foncier rural qui découle de la PNSFMR reconnait, à côté du domaine
foncier rural de l’État et des collectivités territoriales, le patrimoine foncier rural des particuliers
qui peut être défini comme l’ensemble des droits détenus par les personnes physiques et morales
de droit commun sur les terres rurales. Cette loi offre également la possibilité de formaliser les
droits fonciers coutumiers, qu’ils soient individuels ou collectifs. Son innovation réside dans
159
l’introduction de la procédure de constatation de possession foncière (art. 40) qui aboutit à la
délivrance de l’attestation de possession foncière rurale (art. 44). Il en est de même de la loi
n°034-2012/AN du 02 juillet 2012 portant réorganisation agraire et foncière qui reconnait le
domaine foncier des particuliers.
Cet accès porte non seulement sur les droits d’usage et de jouissance mais aussi sur les
droits de propriété privée. Les droits d’usage et de jouissance portent sur la propriété de ce que
l’exploitant a pu faire pousser ou construire sur le sol tandis que la propriété privée porte sur la
propriété du sol et sur les investissements faits sur ce sol.
L’accès à la terre se fait par attribution, succession, achat, donation, échange,
adjudication, cession provisoire à titre de recasement, prescription ou acquisition de droit par
l’effet de l’écoulement du temps en ce qui concerne les terres rurales et par bail ou location.
En vue de sécuriser durablement les acteurs du foncier, la loi portant réorganisation
agraire et foncière (RAF) a consacré un principe qui est celui de la détention d’un titre pour le
titulaire du droit sur la terre. De ce fait, tous les acteurs de la production sur les terres rurales
doivent détenir soit un titre de propriété soit un titre de jouissance qui garantit les faits de
production agricole. Ce principe permet de formaliser les droits sur les terres et de créer le lien
entre les droits fonciers des investisseurs ruraux et les garanties liées au système de crédit. Ce
principe n’est pas absolu en ce qui concerne les terres détenues selon les us et coutumes comme
possession foncière rurale dont la constatation relève de la volonté des producteurs ruraux. Le
droit a consacré le principe de la distinction entre les droits fonciers des personnes publiques
que sont l’Etat et les collectivités territoriales et ceux des particuliers. Ce principe permet de
clarifier les rôles de l’Etat et des collectivités territoriales en ce qui concerne la création, la
sécurisation et l’opérationnalisation des droits des investisseurs ruraux. Ces personnes
publiques doivent immatriculer leurs terres avant tout acte juridique de création de propriété ou
de droit de jouissance. Par exemple, les particuliers (producteurs ruraux, coopératives,
entrepreneurs agricoles personnes physiques ou morales, de droit public ou privé) ont plusieurs
types de droits sur les terres rurales. Il s’agit notamment de l’attestation de possession foncière
rurale et les droits d’usage fonciers ruraux, de l’arrêté de cession provisoire, de l’arrêté de
cession provisoire à titre de recasement, du permis d’exploiter, du titre foncier (titre de propriété
privée) et des baux.
III.7. Les bonnes pratiques au Nigéria
Les types de régimes fonciers qui existent au Nigéria actuellement sont le domaine privé, le
domaine public et le domaine communal/communautaire
Toutes les terres qui n’appartenaient pas originellement à la communauté étaient sous l’emprise
privée des familles ou des individus, qui pouvaient posséder, les utiliser et en disposer
librement. Le droit initial pouvait provenir soit de la première occupation, d’une distribution,
or de l’achat de terres. Le droit à la propriété privé de la terre est un droit fondamental reconnu
et garanti par la Constitution nigériane. Le droit des personnes à hériter ces terres est garanti
aussi longtemps qu’il n’implique aucune forme de discrimination. Un propriétaire privé de terre
160
peut sécuriser ses droits en les enregistrant conformément au cadre légal en vigueur ou obtenir
un titre d’occupation dès qu’il le souhaite.
Cependant, un droit privé identifié et sécurisé peut avoir une validité perpétuelle or pour une
durée déterminée. C’est pour cette raison que la loi sur l’usage des terres (Land Use Act) classe
ce droit d’occupation dans les « freeholds ». Quand le détenteur de ce type de droit privé décide
d’octroyer un droit intermédiaire pour une autre personne dans des conditions reconnues par le
droit coutumier, le droit généré est appelé une tenure coutumière. Le droit coutumier est une
forme de droit privé exercé sur des terres appartenant au domaine privé d’une autre personne.
Il est reconnu par la Lou sur l’Usages des Terres (LUA) à travers un droit d’occupation
coutumière. Ainsi, le régime foncier privé comprend : (i) le foncier familial, (ii) le foncier
individuel et (iii) la tenure coutumière.
Les terres familiales sont les terres octroyées à la famille personne morale ; c’est valable aussi
bien en milieu rural qu’en milieu urbain au Nigéria. Dans les communautés rurales, la propriété
familiale des terres est plus répandue. L’emprise de cette forme de tenure couvrirait entre 70 et
75% du territoire nigériane et toucherait 75 à 80%. Les terres familiales dérivées du foncier
urbain si le progéniture de la famille avait bénéficié de concessions foncière en milieu urbain à
des fins d’usage agricole, social et tout autre motif économique par la communauté. Depuis la
décision de la Cour Nigériane à Lewis V. Bankole, le droit de la famille à la terre aussi bien les
droits d’occupation, d’usage, et de propriété sont bien reconnus par la loi au Nigéria.
La famille consiste à un groupe de personnes, souvent des sexes, qui sont habilités à hériter de
la propriété d’un regretté fondateur (sauf chez les Ibo où les femmes sont exclus de l’héritage
foncier de leur père). La famille n’incluent pas les veuves, les frères, sœurs, les petits-fils,
cousins et oncles de la personne décédé sauf s’il les déclare comme héritiers.
Pour ce type de droit privé, les conditions suivantes s’appliquent :
- Il n’y a pas besoin de titre formel pour prouver la propriété mais seulement attester de
droit de longue occupation incontestée.
- Le titre d’occupation est délivré à la famille.
- La compétence de délégation de droit à un membre ou un non membre de la famille est
à l’apanage du chef de famille et à tout autre membre de la famille.
- La délégation de droit à un membre ou un non membre de la famille ne confère qu’un
droit d’usage pas un droit de propriété.
- L’enregistrement du titre d’occupation n’est requis que pour les terres sises en milieu
urbain mais la famille volontairement enregistrer ses droits au Registre Foncier (Land
Registry).
- Dans ce cas, la demande d’enregistrement est adressée par la famille au Gouverneur si
la propriété se situe en milieu urbain ou au Conseil local (Local Government) si la
propriété se trouve en milieu urbain, même s’il s’agit de terres coutumières.
Actuellement, contrairement au passé, l’intérêt pour le foncier des particuliers augmente à cause
de la monétarisation de l’économie qui permet à beaucoup de gens d’acheter de la terre des
propriétaires communautaires et familiaux. Aussi, un particulier peut acquérir de la terre du
161
gouvernement à travers le schéma de procédures foncières tracé par la LUA. Cen plus, tout
individu peut à travers une allocation par sa famille par héritage, par une communauté
propriétaire ou usurpation. La propriété individuelle de la terre est plus la répandue dans les
zones urbaines.
Les conditions d’enregistrement des droits fonciers individuels dépendent souvent du mode
d’acquisition de la terre comme indiqué ci-dessous :
- Quand la terre est acquise du gouvernement à partir des terres publiques, la propriété
est certifiée par un titre d’occupation délivré par le Gouverneur sous la rubrique des
actes fonciers contenus dans le Registre Foncier.
- Quand la terre est acquise de familles en milieu urbain, avant la loi sur l’usage foncier,
un acte de cession au profit de l’individu doit être établi et enregistré dans le Registre
Foncier.
- Quand l’individu n’a pas un acte de cession mais une facture d’achat, il peut faire une
demande de titre d’occupation après la loi sur l’usage foncier de 1978.
- Quand la terre n’est pas en milieu urbain et ne fait pas l’objet d’usage agricole,
l’individu peut faire une demande pour qu’il lui soit délivré un certificat d’occupation
coutumière au Conseil local.
- Quand les droits individuels sont formalisés, le droit foncier est peut être transmis et
enregistré.
La tenure coutumière est un système traditionnel où un propriétaire, une famille ou une
communauté donne un droit d’occupation de terres à une autre personne ou groupe de
personnes, qui sont généralement des étrangers ou des immigrés, pour s’installer ou y pratiquer
l’agriculture moyennant de reconnaissance de la propriété de la terre par le donneur à travers le
paiement de redevances coutumières. La section 36 de la LUA, annonce qu’en milieu non-
urbain, tout propriétaire ou détenteur de terres coutumières à usage agricole et pastoral doit
continuer d’exploiter la terre pour les mêmes usages comme si la collectivité locale (Conseil
local) lui a délivré un titre d’occupation coutumière. Les terres à usage agricole incluent les
terres qui sont mises en jachère pour la récupération des terres.
Les terres du domaine public sont estimées entre 60.000 et 65.000 km2 sont composées des
terres qui appartiennent au gouvernement qu’il soit fédéral, de l’Etat ou local et leurs
départements et dont l’usage est réservé au grand public. Avant la promulgation de la loi
foncière Nigériane (LUA), l’Etat pouvait acquérir de la terre à travers la loi sur l’acquisition de
terres pour cause d’utilité publique. Aussi la section 28 de la LUA de 1978 donne au
Gouverneur la compétence de confisquer des terres pour cause d’utilité publique au profit de la
Fédération, des Etats et des collectivités locales moyennant compensations. La confiscation de
terres pour cause d’utilité publique ne peut se faire ni au profit d’un particulier, ni d’une société
nationales ou étrangères.
La Loi sur le Territoire de la Capitale Fédérale de 1976 classe la superficie de la capitale
fédérale comme des terres de la Fédération Nigériane. Les autres terres publiques se composent
162
des terres tout au long des fleuves inter-Etats, des terres près des autoroutes, des installations
d’énergie, les parcours de bétails, et même les réserves forestières.
Avant l’indépendance, des communautés indigènes et même non indigènes faisaient recours à
leurs propres règles coutumières. Ces règles coutumières avaient institué la mise en place de
réserve de terres, connue de tous et destinées aux usages de la communauté. Ces terres
s’appellent les terres communautaires; elles couvriraient moyen de 10% du territoire Nigérian
et toucheraient une population d’environ 5%.
Pour les terres communales, les titres fonciers sont délivrés à la communauté en tant groupe ;
elles étaient indivis. Par contre, la compétence de gestion était assurée par le patriarche. Dans
les Etats de l’ancienne région occidentale (Ogun, Oyo, Ondo, Ekiti, Osun Edo et les Etats du
Delta), les terres royales (Trusteeship) ont été incorporées dans la Loi sur les Droits Fonciers.
Les droits de propriété sur les terres communautaires étaient ainsi délivrés à l’autorité
traditionnelle (Chef ou Oba) au nom de la communauté qu’elle dirige. Cette forme de propriété
foncière est encore en vigueur au Sud du Nigéria où elle concerne 52 % des terres et au Nord.
Les droits des individus sur les terres communautaires varient d’une localité à une autre même
si, en général, ils y ont les mêmes droits d’usage. Aussi longtemps qu’un allocataire utilise une
parcelle, le patriarche ne peut les réaffecter à un autre membre de la communauté. Les étrangers
et les réfugiés peuvent bénéficier d’une délégation de droit d’usage moyennant paiement
d’impôt coutumier en reconnaissance du droit de propriété communautaire. Actuellement,
l’étendue des terres communales diminue en milieu urbain ou péri-urbain.
163
TROISIEME PARTIE: LE CADRE REGIONAL DE REGULATION JURIDIQUE
DU FONCIER
I. Le cadre général de la régulation foncière dans l’espace de la
CEDEAO II faut présenter le cadre politique de gestion avant de décliner les différentes initiatives au
niveau régional avant d’aborder les autres aspects.
I.1. Le cadre politique de la gestion du foncier Plusieurs initiatives ont été prises par le système des Nations unies (Directives sur le droit à
l’alimentation adoptées en 2004, Conférence internationale sur la réforme agraire et le
développement rural tenue en 2006, etc.) , mais nous mettrons l’accent ici sur les Directives
volontaires récemment approuvées par la FAO du fait d’une part de l’approche globale de la
problématique foncière et d’autre part du processus de consultation inclusif lancé depuis 2009
pour la formulation de ces Directives. La FAO a officiellement approuvé le 11 mai 2012 les
Directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers applicables aux
terres, aux pêches et aux forêts dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale. Les
Directives volontaires exposent des principes et des normes internationalement acceptés pour
inciter à des pratiques responsables. Au sortir des nombreuses consultations, elles ont en effet
été finalisées par des négociations intergouvernementales menées par le comité de la sécurité
alimentaire mondiale (CSA) en faisant intervenir des responsables des gouvernements, des
organisations de la société civile, des représentants du secteur privé, des organisations
internationales et des universités. Même si les Directives ne sont pas des instruments juridiques
contraignants, elles proposent un cadre que les États peuvent utiliser pour développer leurs
propres stratégies, politiques, législations et programmes nationaux.
Les Directives ont pour but la sécurité alimentaire et le développement durable tout en visant à
améliorer la gouvernance foncière des terres, des pêches et des forêts, au profit de tous en
accordant une attention particulière aux populations vulnérables et marginalisées tout en
protégeant les droits de ces millions de personnes souvent très pauvres. Pour les acteurs de la
164
société civile, ces Directives pourront être un outil pertinent pour lutter contre les phénomènes
d’accaparement des terres qui privent les agriculteurs les plus vulnérables des droits sur leurs
terres et leurs ressources naturelles. Toutefois, les directives ne bannissent pas les «
accaparements fonciers », elles reconnaissent que les investissements responsables des secteurs
public et privé sont essentiels pour améliorer la sécurité alimentaire. Pour ce faire, des
mécanismes de sauvegarde doivent être mis en place afin de protéger, d'une part, les droits
fonciers des populations locales des risques potentiellement liés aux acquisitions de vastes
étendues de terres, et d'autre part, les droits de l'homme, les moyens de subsistance, la sécurité
alimentaire et l'environnement. Selon les principes directeurs de ces directives, les Etats
devraient notamment :
-Reconnaitre et respecter les détenteurs de droits fonciers légitimes et leurs droits, que ceux-ci
soient formellement enregistrés ou non ;
-Protéger les droits fonciers légitimes contre les menaces et violations, les pertes arbitraires de
ces droits, etc.
-Promouvoir et faciliter le plein exercice des droits fonciers légitimes ;
-Donner accès à la justice ou à d’autres moyens de recours en cas de violation de droits fonciers
légitimes et prévoir des indemnisations rapides et justes en cas de privation de droits fonciers
pour cause d’utilité publique ;
-Prévenir les différends fonciers, les conflits violents et la corruption sous toutes ses formes et
à tous les niveaux et en toutes circonstances.
Les Directives ont également mis en place des principes de mise en œuvre contribuant à une
gouvernance responsable des régimes fonciers:
-dignité humaine (reconnaitre la dignité et les droits de l’homme égaux et inaliénables de tous
individus) ;
-non-discrimination et l’équité (accès équitable aux terres, forêts et aux pêches pour tous,
hommes, femmes, jeunes et personnes vulnérables traditionnellement marginalisées etc.) ;
-approche durable et intégrée des ressources naturelles ;
-égalité des sexes (au-delà des textes, prendre si nécessaire des mesures spécifiques visant à
accélérer la réalisation de l’égalité dans la pratique…) ;
-Etat de droit (adopter une approche fondée sur les droits au moyen de lois largement diffusées
dans les langues appropriées …)
-consultation et participation (engager une consultation et une participation active et en
connaissance de cause des détenteurs de droits fonciers légitimes qui pourraient être affectés
par les décisions foncières tout au long du processus décisionnel) ;
-transparence (définir clairement et diffuser largement les politiques, lois, procédures et
décisions dans les langues appropriées et sous une forme accessible à tous) ;
165
-obligation de rendre compte ;
-Amélioration continue (apporter en permanence des améliorations aux mécanismes de suivi et
d’analyse).
Cette nouvelle vision commune est une grande avancée dans le processus d’amélioration de la
gouvernance foncière avec une attention toute particulière à la protection des droits fonciers
légitimes des populations rurales. Cette percée historique a fait dire au Directeur général de la
FAO153, que cet instrument permet de "donner aux populations pauvres et vulnérables une
sécurité d'accès et des droits équitables à la terre et aux autres ressources naturelles » ce qui
constitue selon lui une condition fondamentale de la lutte contre la faim et la pauvreté.
Selon les organisations non gouvernementales (ONG), l’approbation de ces Directives constitue
une grande victoire pour la société civile dans sa lutte contre les accaparements de terre154, mais
également dans l’approche participative et démocratique. Les Directives Volontaires de la FAO
jouissent en effet d’une légitimité incomparable par rapport à d’autres textes élaborés de
manière unilatérale, comme par exemple les Principes pour des Investissements Agricoles
Responsables élaborés par la Banque Mondiale et ses partenaires. L’Afrique principale
destination des « accapareurs » ne pouvait pas ne pas réagir face à ce nouveau phénomène, mais
aussi aux différents conflits et à la mauvaise gouvernance des ressources foncières rurales. Il
était alors urgent pour le continent d’engager une réflexion sur les nouvelles problématiques et
enjeux du foncier en Afrique, afin de promouvoir un cadre permettant le renforcement des droits
fonciers et l’accès démocratique à cette ressource, la productivité et l’amélioration des
conditions de vie des populations par la réduction de la pauvreté. Suite à cette prise de
conscience, l’initiative conjointe sur les politiques foncières en Afrique a été lancée en 2006
par la Commission de l’Union Africaine (CUA), la Commission Economique pour l’Afrique
(CEA) et la Banque Africaine de Développement (BAD).
Cette initiative a abouti en 2009 à l’élaboration du CLD qui a fait l’objet d’une revue et d’un
examen approfondis lors de la Conférence conjointe des ministres en charge de l’agriculture,
des affaires foncières et de l’élevage, tenue en avril 2009 à Addis Abeba (Ethiopie). Par la suite,
la 13ème Session ordinaire de l’Assemblée des Chefs d’Etat et de Gouvernement de l’Union
Africaine (UA) tenue en juillet 2009 à Syrte (Libye), a entériné le CLD et a adopté la «
Déclaration sur les problèmes et enjeux fonciers en Afrique » appelant à sa mise en œuvre
effective. Ceci démontre de toute évidence l’engagement politique du plus haut organe de prise
de décisions de l’UA à encourager et aider les Etats membres à engager et conduire des
processus nationaux de politiques foncières. Les Chefs d’Etat et de gouvernement se sont alors
engagés à :
-donner la priorité aux processus d’élaboration et de mise en œuvre de la politique foncière dans
les pays africains, à les lancer et à les superviser quel que soit l’importance de la contribution
153 http://www.un.org/apps/newsFr/storyF.asp?NewsID=28163&Cr=FAO&Cr1= 154 OXFAM France newletter 1 juin 2012
166
de l’ensemble des parties prenantes à ces processus, auxquels participent la société civile, le
secteur privé et d’autres partenaires ;
-appuyer la mise en place du cadre institutionnel requis pour l’élaboration et la mise en œuvre
effective de la politique foncière ;
-allouer des ressources budgétaires suffisantes pour les processus d’élaboration et de mise en
œuvre de la politique foncière, notamment le suivi des progrès
Les Chefs d’Etat et de gouvernement avaient par la suite décidé de :
-S’assurer que les lois foncières permettent un accès équitable à la terre et aux ressources
foncières pour tous les utilisateurs de la terre notamment les jeunes et autre groupes vulnérables
sans terres tels que les personnes déplacées.
-Renforcer la sécurité du régime foncier pour les femmes qui méritent une attention toute
particulière.
Le Cadre et lignes directrices a défini et détaillé une série de mesures et principes en vue d’une
formulation de politiques foncières dans les Etats africains. Nous pouvons retenir que le Cadre
et lignes directrices incite les Etats africains à aller d’abord vers la formulation de politique
foncière tout en prenant en considération certaines dispositions :
• Aborder le foncier comme condition préalable à la croissance économique et au
développement humain durable ;
• Considérer le foncier comme une question politique hautement sensible et veiller
alors à la mise en place de processus inclusifs et participatifs d’élaboration et de
mise en œuvre des politiques foncières ;
• Assurer la pleine participation des femmes considérées comme les principales
utilisatrices de la terre en Afrique ;
• Elaborer des politiques foncières, en ce sens que les politiques antérieures
sectorielles n’ont pas réussi à résoudre les problèmes fondamentaux sous-jacents
au développement durable de l’économie foncière et de celles des secteurs
associés;
• Promouvoir un consensus autour des exigences d’équité, de productivité, de
gouvernance et de durabilité ;
• Impliquer davantage la société civile dont les contributions dans le passé étaient
ignorées ou faiblement prises en considération ;
• Mettre en place un dispositif de communication à travers une diversifié des
canaux, ce qui est essentiel en matière de formulation de politique foncière ;
• Faire des prévisions budgétaires adéquates pour couvrir les coûts de l’élaboration
et de la mise en œuvre des politiques foncières. La tendance à trop compter sur
les bailleurs peut mettre en péril l’appropriation et la durabilité du processus de
réforme, en particulier lorsque les financements se réduisent ;
167
• Encourager/ soutenir des processus fonciers participatifs/ inclusifs ;
• Rendre disponibles les leçons (positives/ négatives) et bonnes pratiques ;
• Concevoir une perspective africaine de positionnement pour aborder les questions
foncières émergentes ;
• Créer une base de consolidation de la coopération et du partenariat en matière
foncière ;
• Assurer la mise en œuvre effective des politiques foncières avec des stratégies
réalistes et réalisables précédées d’un état des lieux tant physique que culturel ;
• Elaborer un plan d’action assorti d’un phasage réaliste avec une estimation
adéquate des coûts ;
• Mobiliser un engagement politique sans faille (élites dirigeantes) ;
• Procéder à des révisions et réexamens éventuels à travers l’implication des
acteurs ;
• Prendre en compte les instruments internationaux etc.
I.2. Les initiatives du CILSS
Le Comité Permanent Inter-Etats de Lutte contre la Sécheresse dans le Sahel (CILSS) a
été créé le 12 septembre 1973 à la suite des grandes sécheresses qui ont frappé le Sahel dans les
années 70. Il regroupe de nos jours treize (13) Etats membres dont : 8 Etats côtiers (Bénin, Côte
d’Ivoire, Gambie, Guinée, Guinée-Bissau, Mauritanie, Sénégal, Togo) ; 4 Etats enclavés
(Burkina Faso, Mali, Niger, Tchad) et 1 Etat insulaire (Cap Vert). Au plan organisationnel, le
CILSS est structuré en trois (03) entités établies sur leurs sites respectifs, à savoir le Secrétariat
Exécutif basé à Ouagadougou, l’Institut du Sahel à Bamako et le Centre Régional AGRHYMET
à Niamey. Le Secrétariat Exécutif héberge un Centre de Documentation ouvert depuis 1976. Il
met à la disposition du grand public des outils de recherche d’information scientifique dans les
domaines de la lutte contre la sécheresse et la désertification, la gestion des ressources
naturelles, la sécurité alimentaire et la maîtrise de l’eau. Ce centre à pour mission de collecter,
traiter et organiser une documentation variée se rapportant aux domaines couverts par le mandat
du CILSS. Il a aussi pour mission de diffuser les travaux de recherche, les études, les
publications et toute documentation sur le Sahel en général et le CILSS en particulier.
Cette institution a pris une importante initiative en lançant à partir de 1994 un processus
d’enracinement de la bonne gouvernance des ressources naturelles et du foncier en Afrique de
l’ouest. Ce processus qui a démarré par la conférence régionale sur la problématique foncière
et la décentralisation au Sahel, tenue à Praia, au Cap Vert, en juin 1994 a permis d’une part, aux
Etats de cet espace, après une un diagnostic de la situation du foncier dans la sous-région, de
fixer des principes minima devant garantir une meilleure gouvernance des terres et des autres
ressources naturelles et, d’autre part, de créer les conditions d’une appréciation périodique du
chemin parcouru dans la mise en œuvre de ces principes par les pays de la sous-région qui ont
adhéré à la démarche. Il convient de souligner qu’effectivement, le forum régional, appelé «
Praia +9 » organisé par le CILSS, à Bamako, en novembre 2003, pour « évaluer » la mise en
œuvre des orientations de la conférence de Praia a regroupé les acteurs de tous les Etats de
l’Afrique de l’ouest, que ces Etats soient sahéliens ou côtiers. En s’ouvrant à tous les Etats
168
membres de l’espace de la Communauté Economique de Etats de l’Afrique de l’Ouest
(CEDEAO), le forum de Bamako dont le thème fût « foncier et développement durable au Sahel
et en Afrique de l’Ouest » avait permis à tous les acteurs de la sous-région de faire le bilan des
engagements pris neuf (9) ans plus tôt à Praia. Cette rencontre fût également une occasion pour
les acteurs de s’approprier la question foncière en relation avec leurs visions et leurs attentes de
développement durable.
Les Actes qui ont sanctionné la conférence de Praia et le forum de Bamako comportent des
orientations et des propositions visant l’amélioration de la gouvernance du foncier et des
ressources naturelles en Afrique de l’ouest. En effet, le CILSS et la CEDEAO ainsi que
l’UEMOA, encouragent les Etats ouest africains à aligner leurs stratégies et politiques
nationales sur les orientations issues du processus de Praia, qui bien que n’ayant pas donné lieu
à un texte de portée juridique, reste tout de même une plateforme d’actions consensuelle
régionale afin d’atteindre les objectifs de sécurisation foncière et de gestion de ressources
naturelles dans une perspective de développement durable155. Le diagnostic formulé au cours
de la conférence de Praia et du forum de Bamako ainsi que les mesures préconisées pour faire
face à la situation l’attestent amplement.
S’agissant de la prise en compte des aspects fonciers dans le cadre de l’intégration sous
régionale, le forum de Bamako « invite les chefs des Etats membres du CILSS, de l’UEMOA
et de la CEDEAO à prendre les dispositions appropriées pour la discussion, la négociation et
l’adoption à terme d’un instrument de politique foncière commune, telle qu’une Charte foncière
sous régionale, favorisant la sécurisation des investissements, la préservation des droits des
communautés locales et la gestion des intérêts nationaux de chaque Etat ».
I.3. Les initiatives de l’UEMOA
Ce niveau intermédiaire entre le niveau continental et le niveau national doit veiller à ce que les
politiques et les législations foncières des Etats membres soient conformes aux autres politiques
et normes du cadre communautaire. Ainsi, l’UEMOA se voit de plus en plus interpellée sur la
question foncière au regard de ses objectifs et missions.
Le rôle essentiel de l’institution sous régionale consiste alors à soutenir et faciliter les processus
nationaux engagés par les Etats afin que les politiques foncières respectives soient cohérentes
avec les principes et les chantiers de l’intégration sous régionale. C’est le cas notamment pour
la Politique Agricole de l’Union (PAU) ; la Politique de l’Aménagement du Territoire
communautaire (PATC) ; la construction du marché commun au sein de l’espace UEMOA ; les
principes de libre circulation des personnes, des biens et des capitaux, ainsi que le principe du
droit d’établissement. Tous ces instruments supposent un environnement d’accès sécurisé à la
terre au sein de l’espace UEMOA. Au demeurant, il faut noter que la bonne gestion du foncier
contribue fortement à la préservation de la paix dans la région.
155 Voir, Chéibane Couloubaly et Bakary Diakité, la question foncière au Mali, les cahiers de Maunde Bukari,
revue trimestrielle de l’université Mande Bukari, N°09, 4ème trimestre 2007,P.22-24.
169
Toutes ces considérations nous amènent à considérer l’UEMOA comme un pilier central dans
l’appui à l’élaboration de politiques foncières respectueuses des normes sous régionales. C’est
ainsi que juste après l’adoption du CLD par les Chefs d’Etats et de Gouvernement, l’UEMOA
a commandité une Etude sur « La question foncière rurale face aux défis de l’intégration
régionale dans l’espace UEMOA156 ». Les recommandations fortes retenues sont :
- Un meilleur encadrement de l’accaparement des terres en assurant la préservation
des intérêts des exploitants familiaux et de les consulter avant toute attribution de
terre relevant de leur terroir et les associer dans les prises de décision ;
- Veiller à la préservation des intérêts nationaux dans une perspective de long
terme ;
- Renforcer les capacités de négociation des Etats et favoriser les approches de
réponse concertée pour faire efficacement face à ce phénomène.
- engager des concertations autour de la mise en place de l’Observatoire régional
sur le foncier en Afrique de l’Ouest ;
- approfondir la réflexion sur la faisabilité de l’Observatoire ;
- Prendre des mesures appropriées pour une mise en place effective de
l’Observatoire dans des délais raisonnables.
- Soutenir le développement des échanges d’expériences en matière foncière entre
Etats membres ;
- Œuvrer à la mise en place au niveau régional d’un cycle de formation sur le
foncier ;
- Prendre en compte le financement des réformes foncières dans les mécanismes
régionaux de financement existants.
- S’imprégner des processus en cours au niveau des Etats ;
- Faire le point des initiatives engagées par les autres partenaires au niveau régional
et veiller à un partage de l’information ;
- Œuvrer à assurer la synergie et complémentarité des actions en fonction des
avantages comparatifs respectifs des différentes institutions.
I.4. Les initiatives de la CEDEAO
Dans l’espace régional CEDEAO qui comprend quinze Etats membres, la question foncière est
au cœur des préoccupations des décideurs politiques régionaux en raison de la convoitise dont
la terre fait l’objet de la part des différents utilisateurs : cultivateurs, éleveurs, exploitants
forestiers, accès aux eaux marines et continentales par les pêcheurs, gestion des zones de chasse,
etc.), l’avènement de nouveaux demandeurs étrangers pour des baux emphytéotiques ou par
achat définitif.
156 L’Atelier de validation de l’étude a été tenu le 29 octobre 2009 à Dakar.
170
Pourtant dans l’espace régional, les lois sont variées et d’un pays à l’autre, les populations de
la région n’ont pas toujours droit à une appropriation primitive de la terre. Elles ne peuvent
qu’en jouir de manière temporaire. Qui parle d’intégration évoque la libre circulation des
personnes et des biens, le droit d’établissement et de résidence dans l’ensemble des pays qui
ont choisi de s’unir dans un ensemble régional dirigé par un organisme supranational. Il en
découle que les droits d’établissement et de résidence impliquent une cohérence régionale dans
les lois foncières, actuellement disparates et écartelées entre les droits coutumiers et droits
modernes dans la gestion du domaine foncier national. Dans certains pays la terre est la
propriété de l’Etat qui en assure les différentes affectations, dans d’autres, elle est un bien de la
communauté ou des groupements de familles, etc. Cette disparité a pour effet induit des
difficultés pour faire des investissements durables, et de s’établir dans la durée conformément
à l’Acte additionnel sur la libre circulation des personnes et des biens et le droit d’établissement.
Face à cette situation, la Commission de l’Union Africaine a défini un « Cadre de lignes
directrices sur les politiques foncières en Afrique » (UA/BAD/CEA, 2010). Ce cadre a pour but
d’aider les pays et les régions à travailler à formuler et mettre en œuvre des politiques foncières
harmonisées de manière à renforcer les droits fonciers, d’améliorer la productivité et les
conditions d’existence des populations africaines en générale et celles de l’espace CEDEAO en
particulier, en proie à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle et à la malnutrition. En
considération de ce qui précède, et eu égard à la disparité des lois et des conditions d’accès à la
terre révélée par l’étude conduite par la CEDEAO avec l’appui de UNECA,
(CEDEAO/UNECAO, 2013), la Commission de la CEDEAO dispose d’une armature juridique
qui se structure autour des instruments suivants :
Acte additionnel (qui est pris par les chefs d’État et de Gouvernement et qui est donc
reversé dans le traité dont les éléments constituent les fondamentaux de la CEDEAO),
Règlement (qui est pris par les Ministres statutaires),
Directive (qui donne les orientations en raison de la complexité des questions à résoudre
et qui permet aux Etats de s’orienter pour être en phase avec la communauté).
Cette directive obligatoire une adoptée « fixe les principes fondamentaux pour la
formulation et la mise en œuvre des politiques et des législations foncières dans l’espace
CEDEAO ». L’objet principal est assorti de sept objectifs spécifiques qui sont :
1. Servir de base pour l’engagement des Etats membres de la Communauté à formuler et
mettre en œuvre de bonnes politiques foncières en tant que fondement d’un
développement humain durable, lequel inclut assurer la stabilité sociale, maintenir la
croissance économique et réduire la pauvreté et préserver les ressources naturelles
contre la dégradation et la pollution ;
2. Promouvoir un consensus autour des principes communs en tant que fondement pour
garantir l’accès à la terre pour tous les usages, afin d’améliorer la productivité agricole
et améliorer les conditions de vie ;
171
3. Souligner la nécessité d’une participation populaire dans la formulation et la mise en
œuvre des politiques foncières afin de favoriser une meilleure gouvernance des
ressources foncières ;
4. Suggérer des normes de meilleures pratiques en matière de politiques et de repères pour
la performance des institutions foncières que les Etats membres de la Communauté
pourraient adopter en fonction de leurs contextes respectifs ;
5. Élaborer un cadre de politique permettant de prendre en considération les questions
émergentes et d’anticiper les évolutions futures liées aux ressources foncières ;
6. Fournir des bases pour un partenariat plus cohérent entre Etats, citoyens et partenaires
au développement en matière de formulation et de mise en œuvre des politiques
foncières au niveau de la Communauté ;
7. Etablir des principes généraux pour l’implication des partenaires au développement aux
fins de mobilisation des ressources nécessaires au renforcement des capacités en soutien
à des processus transformateurs de réforme des politiques foncières ;
On ne saurait parler d’intégration et de la CEDEAO des peuples d’ici à l’horizon 2020
sans traiter la question du foncier qui est le premier capital sur lequel l’on édifie pour habiter,
pour faire de la production agricole, faire de la transformation dans des usines, exploiter les
ressources naturelles. Nous sommes rendus au stade où l’on dispose d’un instrument,
l’Observatoire sur le foncier en Afrique de l’Ouest qui est arrivé au stade opérationnel. Dans la
division du travail entre la CEDEAO et l’UEMOA, ce travail avait été confié à cette dernière
institution.
Aujourd’hui, il nous faut aller de l’avant en adoptant une Directive communautaire sur
le foncier qui soit représentative des besoins de transformation économique et d’intégration de
l’Afrique de l’Ouest. Elle a été discutée et soumise aux Etats membres. Il faut maintenant
soumettre ce sujet au Sommet des Chefs d’Etat et de Gouvernement, car l’accès au foncier fait
partie de la « libre circulation des personnes et des personnes et le droit d’établissement »
(CEDEAO, non daté). Comme on peut le constater, cette directive est nécessaire compte tenu
du fait que le capital foncier en tant que support de la production agricole risque de s’appauvrir
du fait des changements climatiques. Il faut donc recapitaliser les terres à usage agropastoral,
c’est une action première.
Il y a les directives volontaires de la FAO qui prennent en considération le foncier, le
sous-sol, les eaux, les ressources halieutiques et lest forêts. Cela est une bonne chose.
L’action urgente serait de faire en sorte que dans n’importe quel pays de la CEDEAO
les citoyens puissent accéder au foncier en termes d’aliénation définitive, ce qui n’est pas encore
le cas dans plusieurs pays. Les pays de la CEDEAO doivent faire corps et non pas travailler
isolément sur cette question stratégique.
L’importance de la question foncière en Afrique de l’Ouest n’est pas à démontrer. Elle
recoupe à la fois des enjeux d’ordre politique, économique, socio-culturel et environnemental.
Dans une large mesure, la question du foncier est apparue au centre de la plupart des conflits
socio-politiques qui ont secoué la région au cours de ces dernières années. Elle est assurément
172
un facteur essentiel de l’intégration régionale en Afrique de l’Ouest. L’idée de doter la région
d’un cadre juridique en matière de gestion du foncier rural remonte en réalité à plusieurs années
déjà. Le Forum Praia+9 sur le thème « Foncier rural et développement durable au Sahel et en
Afrique de l’Ouest » tenu à Bamako, en novembre 2003, sous l’égide du CILSS, avait adopté
le principe de l’élaboration d’une charte régionale sur le foncier rural en Afrique l’Ouest. Il
devait s’agir en réalité d’un texte conventionnel définissant les grands principes de gestion du
foncier rural en Afrique de l’Ouest.
Les réflexions menées dans le cadre de la mise en œuvre de la PAU adoptée par les pays
de l’UEMOA et de ECOWAP adoptée par les pays de la CEDEAO en 2005, ont fini de
convaincre du caractère indispensable d’un tel instrument juridique au niveau de la région, alors
que l’adoption en 2006 d’un nouveau régime des actes de la Communauté au niveau de la
CEDEAO a créé de meilleures conditions juridiques et ouvert la voie à l’élaboration d’un texte
de type réglementaire. Le projet de directive proposé procède de tout ce background. Il a été
élaboré sous l’égide d’une Task Force comprenant notamment des experts des Etats, des
Commissions de la CEDEAO et de l’UEMOA, du LPI, du CILSS. Il s’agit d’un texte de
capitalisation, bâti à partir des résultats du processus d’élaboration du Cadre de formulation et
de mise en œuvre des politiques foncières harmonisées dans l’espace CEDEAO et sur le fond
des résultats de différentes réflexions menées sur la question foncière en Afrique de l’Ouest au
cours de ces dernières années : processus Praia+9, réflexions de l’UEMOA sur foncier et
intégration régionale, Directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes
fonciers de la FAO, expériences d’élaboration de politiques foncières menées au niveau de
plusieurs pays de la région.
Aux termes du Protocole Additionnel A/SP.1/SP.1/06 du 14 juin 2006 instituant un
nouveau régime juridique des actes de la Communauté, fondé sur le principe de la
supranationalité, la directive est acte normatif édicté par le Conseil des ministres. Elle lie tous
les Etats membres quant aux objectifs à atteindre, mais les modalités de réalisation de ces
objectifs sont laissées à l’initiative des Etats.
En termes de procédures, l’adoption d’une directive par le Conseil des ministres
statutaires de la CEDEAO passe par une approbation préalable du conseil des ministres du
secteur concerné et un avis du Parlement de la CEDEAO.
Dans cet ordre d’idées, le projet de directive a été effectivement approuvé récemment
par le Comité Ministériel Spécialisé. La prochaine étape étant en principe la soumission dudit
projet de directive au Parlement de la CEDEAO avant son adoption finale par le Conseil des
Ministres
A la différence du règlement, la directive n’est pas d’application directe, son applica6on est
subordonnée à sa transposition préalable dans le corpus législatif des Etats Membres.
Aussi, après l’adoption, devra donc se faire tout un travail de transposi6on des dispositions de
la directive dans les législations nationales. Et à ce niveau, les Parlementaires ont certainement
un rôle important à jouer.
En définitive, il faut constater la lenteur déplorable dans l’adoption de cette directive.
Même si son adoption ne semble pas être à l’ordre du jour compte tenu de la réticence de
certains Etats, il faut engager un débat franc avec la CEDEAO pour non seulement, convaincre
l’ensemble des Etats membres sur la nécessité de cette directive, mais aussi pour enrichir cette
directive avant son adoption.
173
Ce projet de directive mérite toutefois d’être enrichi. En effet, la question de l’élevage
n’occupe pas une place importante dans le projet de directive. En effet, la question du
développement de l'élevage est mentionnée dans divers cadres régionaux de planification. Dans
le Plan Régional d’Investissement Agricole de l’ECOWAP, les activités qui contribuent à la
promotion de l’élevage sont prises en charge dans le premier objectif consacré à "la promotion
des produits stratégiques pour la sécurité et la souveraineté alimentaires" et dans le deuxième
qui a trait à "la promotion d’un environnement global favorable au développement agricole".
En dépit de ces références au secteur, on constate que l’élevage bénéficie d’un faible soutien en
investissements publics, tant pour ce qui concerne les infrastructures de production et de
transformation que les équipements dédiés au conditionnement des produits animaux.
Il faut une approche intégrée qui traite la question de l’élevage au même titre que
l’agriculture qui demeure la thématique vedette du projet de la directive.
II. Le cadre spécifique relatif à l’accès de la femme à la terre dans
l’espace de la CEDEAO
De nombreux textes juridiques et politiques traitent de la problématique femme et
foncier. L’inscription de cette question dans l’agenda international et national est à l’origine de
cette volonté de parvenir à une gestion plus équilibrée et plus équitable de cette ressource. Il
s’agira ici de faire la revue de cette riche documentation, aussi bien sur le plan juridique que
politique. Cette revue documentaire abordera successivement les textes internationaux et les
textes nationaux.
II.1. Les instruments internationaux
Des avancées considérables sont enregistrées dans l’évolution des textes relatifs à la
protection et à la sauvegarde des droits de la femme en général et de leurs droits fonciers en
particulier. La revue de certains textes en atteste à suffisance. Les principes et droits relatifs aux
droits de la femme sont consacrés des instruments internationaux, dont les plus importants sont
la Charte des Nations Unies, la Déclaration universelle des droits de l'homme, le Pacte
international relatif aux droits civils et politiques, le Pacte international relatif aux droits
économiques, sociaux et culturels, la Convention sur l'élimination de toutes les formes de
discrimination à l'égard des femmes.
La Charte des Nations Unies (1945)
Le préambule de cette Charte proclame les droits fondamentaux, dans la dignité et la valeur de
la personne humaine ainsi que l’égalité de droits des hommes et des femmes. Pour être plus
précis, l’article 55 dispose que ‘’les Nations Unies favorisent le respect universel et effectif des
droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de
langue ou de religion’’. Dans le texte de la Charte et dans tout autre programme et activité des
Nations Unies, ces principes et ces objectifs d’égalité sont développés.
La Déclaration Universelle des Droits de l'Homme (DUDH)
174
La DUDH de 1948 constitue le document fondateur des Nations Unies. Ce texte a aussi
largement contribué à instaurer l’égalité de droits entre homme et femme. En effet, cette
Déclaration reconnait dans son préambule, la reconnaissance de la dignité inhérente à tous les
membres de la famille humaine ainsi que l’égalité des droits des hommes et des femmes. C’est
cette reconnaissance qui constitue le fondement de la liberté, de la justice et de la paix dans le
monde pour un progrès social et équilibré.
Au-delà du préambule, le corps de la DUDH, met l’accent sur des secteurs spécifiques où
l’égalité est particulièrement requise. L’article 7 souligne à titre illustratif que ‘’Tous sont égaux
devant la loi et ont droit sans distinction à une égale protection de la loi. Tous ont droit à une
protection égale contre toute discrimination qui violerait la présente Déclaration et contre
toute provocation à une telle discrimination’’.
Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels
Ce traité rejette également toute sorte d’inégalité ou de discrimination dans l’exercice des droits
économiques. Le foncier étant le support de l’essentiel des activités économiques dans les pays
en voie de développement, ce texte a tout son sens dans la protection des droits fonciers des
femmes. Selon ce traité, « les Etats parties au présent Pacte s'engagent à garantir que les droits
(…) seront exercés sans discrimination aucune fondée sur la race, la couleur, le sexe, la langue,
la religion, l'opinion politique ou toute autre opinion, l'origine nationale ou sociale, la fortune,
la naissance ou toute autre situation » (Article 2). Autrement dit, les Etats parties au présent
Pacte s'engagent à assurer le droit égal qu'ont l'homme et la femme au bénéfice de tous les droits
économiques (…) (Article 3).
Pacte international relatif aux droits civils et politiques
Ce Pacte international a reconnu ces importants droits aux citoyens sans aucune distinction,
notamment de sexe. Les Etats parties au présent Pacte se sont en effet engagés à assurer le droit
égal des hommes et des femmes de jouir de tous les droits civils et politiques énoncés dans le
présent Pacte (Article 3).
Le Pacte reconnait l’égalité des hommes et des femmes devant les tribunaux et les cours de
justice. Au même titre que l’homme, la femme a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement et publiquement par un tribunal compétent, indépendant et impartial, établi par
la loi, qui décidera soit du bien-fondé de toute accusation (…) dirigée contre elle, soit des
contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (Article 14). En clair, la femme est
en droit d’attaquer en justice toute décision contestant ou ignorant ses droits fonciers.
L’une des dispositions les plus importantes de ce traité international est l’article 16 qui dispose
que ‘’Chacun a droit à la reconnaissance en tous lieux de sa personnalité juridique’’. Cette
disposition considère la femme comme un sujet de droit au même titre que l’homme. Elle peut
alors posséder ou exercer un droit de propriété sur une ressource foncière.
La Convention sur 1’é1imination de toutes les formes de discrimination à 1’égard
des femmes (CEDEF) adoptée le 18 décembre 1979 par l’Assemblée générale des
Nations Unies.
175
Cette convention révèle l’inquiétude de la communauté internationale qui est préoccupée du
constat selon lequel, la femme continue de faire l'objet d'importantes discriminations malgré les
divers instruments protecteurs existants.
La CEDEF est entrée en vigueur le 3 septembre 1981. Elle est considérée comme le principal
traité international des droits humains pour les femmes. Cette convention est en effet
l'instrument juridique le plus complet et militant en faveur de l’accès égalitaire des deux sexes
à toutes les ressources comme le foncier. Contrairement aux « déclarations » qui ont une faible
influence sur la pratique quotidienne dans de nombreux pays, un traité international est un
document par lequel des pays contractent des obligations juridiques réciproques et
contraignantes.
La Convention réaffirme le principe de l’égalité en demandant aux Etats parties de prendre
"toutes les mesures appropriées, y compris des mesures législatives, pour assurer le plein
épanouissement et le progrès des femmes en vue de leur garantir l'exercice et la jouissance des
droits de l'homme et des libertés fondamentales sur la base de l'égalité avec les hommes" (art.
3).
La CEDEF insiste particulièrement sur la situation des femmes rurales auxquelles, il convient
d'accorder davantage d'attention à leurs problèmes particuliers et au rôle économique important
qu’elles jouent (article 14).
Les femmes vivant dans de le monde rural sont particulièrement vulnérables face à l’inégalité
foncière entre homme et femme. Elles ont encore du mal à s'assurer de l'égalité sociale et
économique dans la société, en raison notamment de la persistance du caractère endémique de
la discrimination foncière. Le milieu urbain est moins exposé où l’évolution des mentalités est
plus rapide.
L’innovation de cette convention à élargi la conception que l'on a des droits de l'homme. Elle
reconnaît officiellement que la culture et la tradition peuvent contribuer à restreindre l'exercice,
par les femmes, de leurs droits fondamentaux. Ces influences se manifestant sous forme de
stéréotypes, d'habitudes et de normes qui donnent naissance à la multitude des contraintes
juridiques, politiques et économiques qui freinent le progrès des femmes. Remarquant la
corrélation entre ces influences, le préambule de la Convention souligne "que le rôle
traditionnel de l'homme dans la famille et dans la société doit évoluer autant que celui de la
femme si on veut parvenir à une réelle égalité de l'homme et de la femme". Les Etats parties
sont donc tenus de modifier peu à peu les schémas et modèles de comportement socioculturel
en vue de parvenir à l'élimination "des préjugés et des pratiques coutumières, ou de tout autre
type, qui sont fondés sur l’idée d'infériorité ou de la supériorité de l'un ou l'autre sexe ou d'un
rôle stéréotypé des hommes et des femmes" (art. 5).»157
La CEDEF oblige les gouvernements à promouvoir, à protéger et à faire respecter l’égalité des
droits des hommes et des femmes. L’application progressive du principe d’égalité fondamentale
exige la prise de mesures pour assurer des chances égales aux hommes et aux femmes, ainsi
que des mesures pour corriger les inégalités de pouvoir entre les hommes et les femmes. Comme
les rôles masculins et féminins sont construits socialement et maintenus par la voie de la culture
157 http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/text/fconvention.htm
176
patriarcale, la CEDEF exige aux États parties de prendre les mesures adéquates pour modifier
les modèles et stéréotypes socioculturels et éliminer les préjugés et les pratiques culturelles qui
reposent sur des idées préjudiciables aux droits de la femme.
L’objectif est d’abroger tout modèle socioculturel qui est fondé sur l'idée de l'infériorité ou de
la supériorité de l'un ou l'autre sexe. La suppression de la coutume ou de la pratique est le
combat le plus complexe à mener.
Déclaration et Programme d’action de Beijing
Cette Déclaration adoptée à l’issue de la Conférence Mondiale sur les femmes tenue à Beijing
en septembre 1995 a marqué un tournant important dans le programme mondial pour
l'autonomisation des femmes. Cet instrument est d’ailleurs considéré parmi les documents clés
de la politique mondiale en matière d'égalité des sexes. Parmi ses objectifs et actions
stratégiques pour la promotion de la femme, nous pouvons citer : ‘’Femmes et pauvreté’’,
‘’Femmes et économie’’ et ‘’Femmes et prise de décisions’’. Ces domaines peuvent tous être
articulés au foncier. Il s’agit d’une part d’impliquer les femmes dans le processus décisionnel
(notamment pour la distribution foncière) et d’autre part d’assurer la garantie des droits des
femmes sur la terre et autres ressources naturelles, afin qu’elles y tirent des revenus pour
améliorer leur condition de vie.
Vingt ans après son adoption, la Plateforme de Beijing a permis de réaliser des progrès
significatifs sur la voie de l’autonomisation des femmes et l’égalité des sexes, notamment en
matière d’accès aux sphères de décision et de promotion des droits fonciers de la femme. Le
Sénégal a adopté une loi sur la parité au niveau des instances décisionnelles (électives et semi
électives). Les collectivités locales qui sont les gestionnaires du foncier sont désormais
composées autant d’hommes que de femmes. L’accès des femmes au foncier n’est plus une
question taboue et une évolution est enregistrée dans ce sens. A l’instar de la CEDEF, la
plateforme de Beijing est consciente que les principaux obstacles à l’épanouissement des droits
de la femme sont d’ordre coutumier. L’article 124 de cette Plateforme dispose que les
gouvernements devraient (…) s’abstenir d’invoquer des considérations de coutume, de tradition
ou de religion, pour se soustraire à l’obligation d’éliminer la discrimination à l’égard des
femmes.
Des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) aux ‘’Objectifs de
développement durable’’ (ODD)
En 2000, les Chefs d’État et de Gouvernement ont adopté la Déclaration du Millénaire dans
laquelle ont été énoncés les huit objectifs du Millénaire pour le développement. Ce Sommet
avait pour objectifs de consolider l’engagement de la communauté internationale pour bâtir un
monde sans ‘’laissés-pour-compte’’. La préoccupation des femmes considérées comme des
‘’laissées-pour compte’’ en matière foncière, a été fortement prise en charge par l’objectif 3 qui
vise la promotion de l’égalité des sexes et l’autonomisation de la femme.
177
Des progrès considérables ont été enregistrés pour atteindre la réalisation des OMD. Au-delà
de 2015, la communauté internationale s’engage sans relâche à poursuivre la marche vers un
monde d’équité, de liberté et de respect de la dignité humaine. Ainsi, un nouvel instrument du
nom de ‘’Objectifs de développement durable’’ (ODD) a été adopté. Cet instrument comprend un
ensemble de 17 objectifs mondiaux pour mettre fin à la pauvreté, aux inégalités, à l'injustice et
faire face aux changements climatiques d'ici à 2030. Heureusement que ce nouvel programme
de développement (adopté en septembre 2015) a encore retenu l’égalité entre les sexes et
l’autonomisation de toutes les femmes et filles, comme une préoccupation mondiale.
L’adoption des ODD (septembre 2015) est un renouvellement de la prise de conscience et de
l’engagement pris par les Nations Unies de l’intégration du genre comme stratégie phare dans
toutes les initiatives de développement. En effet, l’objectif 5 portant sur ‘’l’égalité entre les
sexes’’ vise principalement à donner aux femmes le droit aux ressources économiques telles
que la terre et la propriété.
La Charte des Paysans
Elle a été adoptée à l’issue de la Conférence Mondiale sur la Réforme Agraire et le
Développement Rural tenue à Rome en juillet 1979. La Charte reconnaît que le rôle primordial
des femmes dans la vie socio-économique, qu'il s'agisse d'activités agricoles ou non agricoles
est l'une des conditions de succès du développement rural. Selon la Charte, «… le progrès rural
fondé sur la croissance dans l’équité suppose que les femmes soient pleinement intégrées et
notamment qu’elles aient un accès équitable à la terre, à l’eau, aux autres ressources naturelles,
aux facteurs de production et aux services et qu’elles puissent sans discrimination, perfectionner
et utiliser leurs connaissances… ».
Par rapport à l’égalité juridique, les gouvernements devraient notamment envisager :
- la promotion des droits des femmes à la propriété, notamment à la pleine propriété
conjointe et copropriété de la terre pour donner aux femmes productrices le droit
juridique de prendre effectivement des décisions concernant la terre qu'elles exploitent.
- L’adoption de mesures propres à assurer aux femmes, dans des conditions équitables,
l'accès à la terre, au cheptel et aux autres avoirs productifs.
Par rapport à l’accès des femmes aux services ruraux, les gouvernements devraient notamment
envisager :
- L’élaboration de programmes spéciaux de formation afin d'inclure un plus grand
nombre de femmes dans les programmes de formation y compris dans des domaines
professionnels d'où les femmes ont été traditionnellement exclues.
- L’élargissement de la portée des programmes de formation et de vulgarisation agricoles
afin de favoriser la participation des femmes aux activités de production, de traitement,
de conservation et de commercialisation des produits agricoles.
178
Résolution de l’Organisation des Nations unies (février 1996) sur l’amélioration de
la condition de la femme dans les zones rurales.
Cette résolution est un cri du cœur, en réponse de l’immobilisme de la condition féminine
malgré les nombreux instruments de promotion des droits de la femme rurale. Elle invite les
États membres, à traduire en actes concrets les orientations dégagées dans les Déclarations et
Conventions internationales afin de veiller à l'amélioration de la condition des femmes rurales.
Les Etats devront mettre en place des stratégies de développement accordant une attention
particulière aux besoins pratiques de ces femmes et en veillant notamment à :
- faire participer davantage les femmes rurales au processus décisionnel;
- consacrer une plus grande part de leur budget à la défense des intérêts des femmes
rurales ;
- prendre les mesures nécessaires pour assurer aux femmes rurales, l'égalité d'accès aux
moyens de production, notamment le droit à la succession et à la propriété en matière
foncière et autre, au crédit et aux capitaux, aux ressources naturelles et répondre à leurs
besoins fondamentaux en matière d'approvisionnement en eau etc.;
- tenir compte du rôle fondamental qu'elles jouent dans la production vivrière et la
sécurité alimentaire ;
- prendre dûment en compte les problèmes et incidences de l’exode rural sur la condition
de la femme dans les zones rurales.
Directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers
applicables aux terres, aux pêches et aux forêts dans le contexte de la sécurité
alimentaire nationale
Les Directives volontaires ont été adoptées le 11 mai 2012 par le Comité de la sécurité
alimentaire mondiale (CSA) des Nations Unies sous la conduite de la FAO. Ce dernier
instrument de la gestion foncière est d’une part marqué par une approche globale de la
problématique foncière et d’autre part par le processus de consultation inclusif lancé depuis
2009 pour sa formulation.
Même si les Directives ne sont pas des instruments juridiques contraignants, elles proposent un
cadre que les États peuvent utiliser pour développer leurs propres stratégies, politiques,
législations et programmes nationaux.
II.2. Les instruments pour l’Afrique
Charte africaine des droits de l'homme et des peuples
Deux articles clés de cette Charte montrent sans ambiguïté la volonté des Chefs d’Etat et de
Gouvernement du continent d’éradiquer la discrimination en direction des femmes et de
promouvoir ainsi leur accès au foncier.
L’article 2 de cette Charte interdit toutes les formes de discrimination fondées sur la race,
l’ethnie, la couleur, le sexe, la langue, la religion, l’opinion politique ou toute autre opinion,
l’origine nationale et sociale, la fortune, la naissance ou toute autre situation.
179
L’article 18 invite les États à éliminer toutes formes de discrimination à l’égard des femmes et
d’assurer la protection des droits de la femme, tels que stipulés dans les déclarations et
conventions internationales.
Protocole additionnel à la Charte africaine des droits de l'Homme et des peuples
relatif aux droits des femmes en Afrique
En complément de la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples et conformément à
l'article 66 prévoyant l'adoption de protocoles ou accords particuliers en cas de besoin. Ce
Protocole a été adopté à Maputo en juillet 2003, suite à la recommandation donnée par la
Conférence des Chefs d’Etat (juin 1995) à la Commission africaine des droits de l'homme et
des peuples d'élaborer un protocole sur les droits de la femme en Afrique. Ce Protocole rejette
toute distinction, exclusion, restriction ou tout traitement différencié fondés sur le sexe, et qui
ont pour but ou pour effet de compromettre ou d’interdire la reconnaissance, la jouissance ou
l’exercice par les femmes des droits humains et des libertés fondamentales dans tous les
domaines de la vie. Notre attention a été retenue par les articles qui ont un lien direct avec le
foncier.
L’article 9 évoque le doit de participation au processus politique et à la prise de décisions. Les
États entreprennent des actions positives spécifiques pour promouvoir la gouvernance
participative et la participation paritaire des femmes dans la vie politique de leurs pays, à travers
une action affirmative et une législation nationale et d’autres mesures de nature à garantir que
:
a) les femmes participent à toutes les élections sans aucune discrimination;
b) les femmes soient représentées en parité avec les hommes et à tous les niveaux, dans
les processus électoraux;
L’article 15 développe le droit à la sécurité alimentaire.
Pour assurer aux femmes le droit d’accès à une alimentation saine et adéquate, les Etats doivent
prendre les mesures nécessaires pour notamment:
a) assurer aux femmes l’accès à l’eau potable, aux sources d’énergie domestique, à la
terre et aux moyens de production alimentaire;
b) établir des systèmes d’approvisionnement et de stockage adéquats pour assurer aux
femmes la sécurité alimentaire.
L’article 19 aborde le droit à un développement durable.
Les femmes ont le droit de jouir pleinement de leur droit à un développement durable. A cet
égard, les États prennent toutes les mesures appropriées pour notamment :
c) promouvoir l’accès et le contrôle par les femmes des ressources productives, telles
que la terre et garantir leur droit aux biens ;
d) promouvoir l’accès des femmes aux crédits, à la formation afin de leur assurer de
meilleures conditions de vie et de réduire leur niveau de pauvreté.
Déclaration Solennelle pour l'Egalité de Genre en Afrique
180
Les Chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres de l’Union africaine, réunis en juillet
2004 à Addis Abeba (Ethiopie) ont réaffirmé leur engagement à poursuivre, à intensifier et à
accélérer leurs efforts pour promouvoir l’égalité entre les hommes et les femmes à tous les
niveaux. Conscients des efforts considérables déjà réalisés, ils ont plutôt décidé de veiller à la
promotion active de l’application de la législation en vue de garantir les droits des femmes à la
terre, à la propriété et à l’héritage, y compris leur droit au logement. Cette position laisse
apparaitre les avancées en matière d’égalité juridique, il suffit maintenant de traduire cette
égalité en actes concrets. En matière foncière par exemple, cette égalité est déjà établie, il faudra
maintenant veiller à sa mise en application de ces dispositions égalitaires.
Cadre et lignes directrices sur les Politiques foncières en Afrique (CLD)
La 13ème Session ordinaire de l’Assemblée des Chefs d’Etat et de Gouvernement de l’Union
Africaine (UA) tenue en juillet 2009 à Syrte (Libye), a entériné le CLD et a adopté la
«Déclaration sur les problèmes et enjeux fonciers en Afrique» appelant à la mise en œuvre
effective du CLD. La prise de ces deux outils atteste l’engagement politique du plus haut organe
de prise de décisions de l’UA à encourager les Etats membres à engager des processus nationaux
de politiques foncières justes et équitables.
Les Chefs d’Etat et de gouvernement ont entre autres mesures décidé de :
- s’assurer que les lois foncières permettent un accès équitable à la terre et aux ressources
foncières pour tous les utilisateurs de la terre notamment les femmes, les jeunes et autres
groupes vulnérables sans terres tels que les personnes déplacées ;
- renforcer la sécurité du régime foncier pour les femmes qui méritent une attention toute
particulière ;
- assurer la pleine participation des femmes considérées comme les principales
utilisatrices de la terre en Afrique.
Plan d’action de Nairobi sur les investissements fonciers à grande échelle
Les 4 et 5 octobre 2011, un Forum a été tenu à Nairobi (Kenya) sur les investissements directs
étrangers en matière foncière en Afrique. Les participants provenaient des gouvernements
africains, des parlements, des représentants du secteur privé, de la société civile, des chefs
traditionnels ainsi que d’autres parties prenantes. Ce Plan d’actions (produit par ce forum) a
entre autres recommandations mis l’accent sur la place de la femme dans les investissements
fonciers. Il s’agit de :
La formulation et la mise en œuvre de politiques foncières et de plans d’utilisation des
terres qui facilitent un accès équitable et garantissent les droits fonciers des
communautés, y compris les femmes et les investisseurs, tant locaux qu’étrangers, à
réaliser à moyen terme.
L’attention particulière à accorder à la femme du fait que la majorité des Africains tirent
leurs moyens de subsistance d’activités liées à la terre, telles que l’agriculture, l’élevage,
181
la chasse et la cueillette, et que la majorité des agriculteurs africains sont de petits
exploitants, des femmes pour la plupart;
La mise en place d’un mécanisme de suivi visant à informer sur l’évolution des
investissements à grande échelle dans le secteur foncier afin de s’assurer qu’ils sont
bénéfiques au développement économique national et aux communautés locales,
notamment aux femmes;
La formulation et la mise en œuvre de politiques foncières et de plans d’utilisation des
terres qui facilitent un accès équitable et garantissent les droits fonciers des
communautés, y compris les femmes et les investisseurs, tant locaux qu’étrangers, à
réaliser à moyen terme.
Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD)
Le NEPAD, cadre stratégique de l'Union Africaine pour le développement socio-économique
du continent, est à la fois une vision et un cadre stratégique pour l'Afrique au XXIe siècle. Le
NEPAD compte relever les défis critiques auxquels le continent est confronté (pauvreté,
développement et marginalisation du continent au plan international). Le principe de la
promotion de l’égalité entre l’homme et la femme est consacré dans l’Acte constitutif du
NEPAD. C’est ainsi qu’un important Fonds a été mis en place (avec l’appui financier de la
coopération espagnole) pour l’autonomisation des femmes africaines. L’objectif de ce Fonds
est de promouvoir l’égalité de genre et d’accroitre les capacités et l’autonomie des femmes
africaines, en soutenant les actions qui favorisent l’égalité des genres et l’autonomisation des
femmes et l’usage de leurs pleins droits, en particulier dans les domaines économique, politique
et social conformément aux instruments internationaux.
Le NEPAD accorde une place primordiale à la femme dans le processus de développement des
Etats, “la croissance à long terme de l’Afrique nécessite un environnement où les femmes
peuvent exprimer leur potentiel afin de contribuer pleinement au développement du continent.
La décision de créer ce Fonds résulte de la conviction que les préoccupations de genre et les
objectifs d’autonomisation des femmes doivent faire partie intégrante de l’agenda du
développement si l’on veut que les acteurs fassent des progrès significatifs vers une croissance
équitable et durable et qui place l’homme au cœur du développement”158.
Les pays étudiés sont parties prenantes de la quasi-totalité de ces conventions et déclarations
internationales en faveur de l’accès égalitaire des deux sexes à toutes les ressources tel que le
foncier. Ces instruments qui prônent l’égalité d’accès ne sont, malheureusement pas toujours
suivis de mesures d’application précisant leurs modalités de mise en œuvre. Les Etats se
limitent à la ratification sans pour autant les transposer dans leurs dispositifs juridiques
nationaux respectifs.
Par exemple, les discriminations à l’égard des femmes restent nombreuses et peu sanctionnées
en dépit de la ratification par les pays de notre zone d’étude de la Convention de 1979 sur
l’élimination de toutes les formes de discriminations à l’égard des femmes. Selon la constitution
(article 98), les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication,
158Secrétaire exécutif de l’Agence du NEPAD, Dr Ibrahim Mayaki (nepad.org)
182
une autorité supérieure à celle des lois (…). La ratification de ces conventions appelle alors une
adaptation des textes nationaux conformément aux orientations des dispositions de la
convention ratifiée. Les efforts d’adaptation des législations nationales aux conventions
ratifiées sont globalement insuffisants.
En vertu du principe de la supériorité des normes internationales, les acteurs judiciaires
(notamment les magistrats et les avocats) devraient directement faire appel à ces normes, si la
loi interne n’a pas été modifiée dans ce sens pour corriger les insuffisances des législations
nationales.
La ratification ou la signature de ces instruments n’est pas suffisante. Il faut aller au-delà de ces
formalités. On comprend dès lors pourquoi, la Déclaration de 1995 appelle tous les États
membres des Nations Unies ayant pris l’engagement solennel de mettre en œuvre ces
instruments, à adopter des mesures concrètes pour accorder une plus grande attention aux droits
humains de la femme afin d'éliminer toutes les formes de discrimination et de violence fondées
sur le sexe. Malgré ces instruments juridiques, les pratiques sociales et coutumières continuent
à servir de référence aux systèmes fonciers en Afrique. C’est d’ailleurs un des constats majeurs
ressortis du Forum foncier mondial tenu au mois de mai 2015 à Dakar.
III. L’identification des indicateurs de gouvernance foncière et les
Eléments de plaidoyer
La compagne CULTIVONS doit accompagner les 11 pays à relever un certain nombre
de défis. Ces actions importantes justifient la mise en place d’un plaidoyer au niveau régional
et national
III.1. L’identification des indicateurs de gouvernance foncière
1. Sécuriser et formaliser les droits d’usage et de propriété dans les espaces ruraux des pays
membres de la CEDEAO.
2. Assurer, aux différentes échelles territoriales, une cohérence entre les politiques foncières et
les autres politiques publiques (décentralisation, aménagement du territoire, développement
rural - agriculture, élevage, foresterie, environnement, etc.).
3. Prendre en considération les différents droits coutumiers dans la gestion et l’affectation du
foncier rural.
4. Adapter et clarifier le cadre légal et règlementaire de l’affectation et de la gestion du foncier
rural, en procédant selon des démarches inclusives mobilisant les acteurs et usagers du foncier
rural.
5. Optimiser la mise en valeur et la productivité des ressources foncières, en aval
d’investissements publics et privés qui accordent une grande place aux exploitations familiales.
6. Mettre fin aux différentes discriminations et exclusions dans l’accès au foncier.
183
III.2. Eléments de plaidoyer
- Vu les résultats de l’étude comparative des processus et législations foncières dans les 11 pays
Visés par l’étude;
- Considération faite de la nécessité de concilier pratiques endogènes coutumières et logiques
de gestions dites modernes;
- Considérant l’importance du foncier comme domaine stratégique et prioritaire pour le
développement durable du bassin;
- Constatant que les législations foncières des pays membres de la CEDEAO peinent à prendre
en compte la sécurisation foncière;
- Vu que le contexte socio-économique actuel est rythmé par le phénomène de l’accaparement
des terres;
- Considérant que la tendance à l’harmonisation des politiques foncières est en réelle gestation
dans l’espace ouest africain;
1°) A l’ endroit de la CEDEAO, il est fortement recommandé et proposé, en guise de
participation à l’amélioration du cadre juridique du foncier avec la mise en place d’une directive
communautaire, de :
Prendre en compte les orientations de la FAO, de l’Union Africaine et de la CEDEAO
en matière de valorisation de la production agricole et de sécurisation des exploitations
familiales ;
Inciter les Etats à accorder plus de considération aux pratiques foncières agricoles ;
Inviter les Etats à plus de transparence dans les processus d’affectation des terres ;
Impliquer effectivement la société civile dans les processus de mise en place de la
Directive et de suivi de la mise en œuvre des politiques et orientations foncières dans le
cadre de la CEDEAO;
2°) A l’ Endroit des Etats Membres de la CEDEAO
Poursuivre les réformes foncières en cours en intégrant les exigences communautaires ;
Proposer des canevas d’encadrement des investissements fonciers à grande échelle ;
Faire de l’information foncière une priorité dans les politiques foncières nationales ;
Faciliter l’accès des femmes et des jeunes au foncier ;
Renforcer la décentralisation de la gestion foncière ;
Protéger les exploitations familiales ;
Prévoir des procédures simples de formalisation des droits fonciers coutumiers.
IV. RECOMMANDATIONS
184
1. Procéder au niveau régional et national, à un plaidoyer pour des réformes juridiques et
institutionnelles adaptées en tenant compte des directives de l’Union Africaine, et de la FAO,
à travers un réseau à constituer autour de la Campagne CULTIVONS.
2. S’assurer d’une convergence des politiques de décentralisation, des politiques foncières et
des politiques agricoles et de développement rural.
3. Encadrer l’accès des investisseurs dans le cadre des politiques agricoles et foncières assurant
un équilibre entre exploitations familiales et agrobusiness.
4. Mettre en place dans les pays, des dispositifs de réflexion-débat participatif et inclusif pour
définir ou réactualiser les politiques foncières (structures de pilotage, de concertation, états
généraux, assises, etc.).
5. Privilégier le niveau décentralisé le plus pertinent pour assurer la gestion optimale des
ressources foncières et l’acceptation des décisions d’affectation de l’espace par les usagers.
6. Promouvoir des mécanismes de contrôle citoyen et des voies de recours à l’égard des
décisions concernant le foncier et émanant de l’Etat ou des Collectivités locales.
7. Instituer des outils et des mécanismes de contractualisation (chartes, conventions, contrats-
plans, cahiers des charges) concertés entre les différents acteurs concernés par la mise en valeur
de ressources mobilisables dans le cadre d’investissements publics (Etat, Collectivités) ou
privés.
8. Tester, valider et institutionnaliser, le cas échéant, les outils de gestion de l’espace pertinents
(conventions locales, chartes, POAS, SIF, etc.
CONCLUSION GENERALE
La question de la sécurisation foncière en Afrique de l’Ouest apparaît particulièrement
difficile à traiter, tant les variables à prendre en considérations sont nombreuses et parfois
contradictoires. On assiste, en effet, à une crise multiforme (vivrière, économie, sociale, minier
et écologique) qui se combine avec l'échec des politiques financières et agricoles. Les
législations modernes restent dans une grande mesure, mal connues des populations rurales et
appliquées de façon très imparfaite et partielle. En réalité, les populations continuent à se référer
aux valeurs et aux autorités de la coutume. Cette situation rend la gestion foncière complexe.
Pour qu'il ait un développement réel, il faut qu'il y ait un compromis, une sécurisation des
acteurs.
Chaque société dispose d'un ensemble de savoirs qui obéit à une logique particulière. Et
la logique fondant le droit foncier et domanial est déterminée par la vision du monde inhérente
à chaque société et justifiant ses particularités donc l'identité collective du groupement.
En outre, une interpénétration des logiques, des approches est nécessaire pour une
meilleure compréhension des modes spécifiques d'articulation des rapports sociaux et
juridiques de chaque société. Ainsi, il est donc obligatoire d'opérer une rupture épistémologique
pour une analyse plus performante de la question foncière. Dans cette optique nous proposons
185
la remise en cause des approches "obsolètes" et l'introduction des éléments innovateurs à
féconder à travers la régulation foncière en Afrique de l’Ouest.
Il est évident qu’il n'existe pas de sécurisation sans un environnement institutionnel
adéquat. En effet, la DIRECTIVE foncière est une nécessité et le rôle des Etats pour la
sécurisation foncière apparaît comme crucial sous trois aspects : pour garantir la stabilité
politique globale en l’Afrique de l’ouest, pour répondre aux demandes formalisation des droits
ou des transactions, et enfin pour assurer la sécurité alimentaire.
La sécurisation passe ainsi par la prise en compte successive des différentes dimensions
du foncier en apportant aux acteurs les réponses qui, sur le plan de l'économique, du juridique,
des modes d'aménagement et du politique réduisent l'insécurité des situations et permettent à
ces acteurs d'investir leur temps, leur capital financier et leur intelligence en vue d'une vie
meilleure de leurs familles.
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191
ANNEXE 1: Projet de directive DE LA CEDEAO
DIRECTIVE…CM/ CEDEAO PORTANT PRINCIPES DE GESTION DU FONCIER RURAL DANS
L’ESPACE CEDEAO
Le Conseil des Ministres
Vu les articles 10, 11 et 12 du Traité révisé de la CEDEAO tels qu’amendés portant création du Conseil
des Ministres et définissant sa composition et ses fonctions ;
Vu les articles 25, 29 et 31 dudit Traité relatifs respectivement au développement agricole et à la
sécurité alimentaire, à l’environnement et aux ressources naturelles ;
Vu la Décision A/DEC.11/01/05 portant adoption de la Politique Agricole de la CEDEAO ;
Vu l’Acte Additionnel A/SA.4/12/08 du 19 décembre 2008 portant adoption de la politique
environnementale de la CEDEAO ;
Vu l’Acte Additionnel A/SA.5/12/08 du 19 décembre 2008 portant adoption de la politique des
ressources en eau de l’Afrique de l’Ouest ;
Vu la Décision A/DEC.5/10/98 relative à la transhumance dans l’espace CEDEAO ;
Ayant à l’esprit la Déclaration sur les problèmes et enjeux fonciers en Afrique adoptée par la 13ème
Session ordinaire de l’Assemblée des Chefs d’Etat de Gouvernement de l’Union Africaine (UA) tenue
en juillet 2009 à Syrte (Libye) ;
Ayant à l’esprit la Déclaration du Forum PRAIA+9 sur le thème « foncier rural et développement
durable au Sahel et en Afrique de l’Ouest » tenu à Bamako en novembre 2003 ;
192
Conscients des enjeux énormes et de la grande sensibilité de la question du foncier rural en Afrique de
l’Ouest ;
Conscients de la nécessité de mettre en place des systèmes de gouvernance foncière efficaces, ancrés
dans les principes de viabilité en vue d’assurer la préservation, la protection de la terre et des
ressources foncières et le développement durable en Afrique de l’Ouest ;
Prenant note des progrès réalisés par plusieurs pays de la région dans l’élaboration et la mise en œuvre
de politiques foncières globales et leur mise en œuvre en vue de veiller à ce que leurs différents
secteurs fonciers jouent un rôle important dans le développement ;
Se félicitant de la réflexion sur la question foncière face aux défis de l’intégration régionale engagée
par la Commission de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) et de son initiative
de mettre en place un observatoire régional du foncier rural en Afrique de l’Ouest (ORFAO) ;
Soucieux de prévenir et gérer de manière pacifique les conflits liés aux ressources foncières de l’Afrique
de l’Ouest en vue de renforcer la coopération et l’intégration régionales en Afrique de l’Ouest ;
Convaincu qu’un instrument communautaire en matière de foncier rural est d’une importance capitale
pour le développement socio-économique et l’intégration régionale en Afrique de l’Ouest ;
SUR RECOMMANDATION de la Réunion des Ministres en charge de l’Agriculture, de l’Elevage et de la
Pêche des Etats Membres de la CEDEAO qui s’est tenue le ………….
EDICTE
CHAPITRE 1 : DISPOSITIONS Générales
Article 1er : Emploi des termes
Aux fins de la présente directive, on entend par :
CEDEAO : Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest
Communauté : Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest
Commission : organe exécutif de la Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest ;
Foncier rural : ensemble des droits d’accès, d’exploitation et de gestion s’exerçant sur les terres et les
ressources naturelles renouvelables en milieu rural
Gouvernance foncière : structures politiques et administratives et processus par lequel les décisions
relatives à l’accès et à l’utilisation des ressources foncières sont prises et exécutées, y compris la façon
dont les conflits fonciers sont réglés ;
Ressources naturelles renouvelables : ressources se renouvelant, notamment l’eau, les sols (terres
cultivables) et les ressources biologiques (forêts, pâturages, pêcheries, faune et flore).
Article 2 : Objet
193
La présente directive fixe les principes fondamentaux pour la formulation et la mise en œuvre des
politiques et des législations foncières dans l’espace CEDEAO.
Article 3 : Objectifs spécifiques
- Servir de base pour l’engagement des Etats membres de la Communauté à formuler et mettre en
œuvre de bonnes politiques foncières en tant que fondement d’un développement humain
durable, lequel inclut assurer la stabilité sociale, maintenir la croissance économique, réduire la
pauvreté et préserver les ressources naturelles contre la dégradation et la pollution ;
- promouvoir un consensus autour des principes communs en tant que fondement pour garantir
l’accès à la terre pour tous les usages, afin d’améliorer la productivité agricole et les conditions de
vie ;
- Souligner la nécessité d’une participation populaire dans la formulation et la mise en œuvre des
politiques foncières afin de favoriser une meilleure gouvernance des ressources foncières ;
- Suggérer des normes de meilleures pratiques en matière des politiques et des repères pour la
performance des institutions foncières que les Etats membres de la Communauté pourraient
adopter en fonction de leurs contextes respectifs ;
- Elaborer un cadre de politique permettant de prendre en considération les questions émergentes
et d’anticiper les évolutions futures liées aux ressources foncières ;
- Fournir des bases pour un partenariat plus cohérent entre Etats, citoyens et partenaires au
développement en matière de formulation et de mise en œuvre des politiques foncières au niveau
de la Communauté ;
- Etablir des principes généraux pour l’implication des partenaires au développement aux fins de
mobilisation des ressources nécessaires au renforcement des capacités en soutien à des processus
transformateurs de réforme de politique foncière ;
Article 4 : Champ d’application
Les dispositions de la présente directive s’appliquent à l’ensemble des questions liées à l’accès, à
l’exploitation et à la gestion des terres et des ressources naturelles renouvelables en milieu rural dans
l’espace CEDEAO
Article 5 : Principes directeurs
La Communauté et les Etats Membres se laissent guider par les principes directeurs suivants dans la
gestion du foncier rural dans l’espace CEDEAO :
Principe d’information et de participation, selon lequel tout individu, groupe d’individus ou organisme,
a le droit d’avoir accès à l’information détenue par les Etats ou les organisations
intergouvernementales régionales afin de pouvoir prendre efficacement part, directement ou
indirectement, au processus de prise de décision en matière de gestion des ressources foncières ;
Principe de subsidiarité : selon lequel la Communauté, en dehors des domaines relevant de sa
compétence exclusive, ne traite au niveau régional que ce qui ne peut être traité, de façon plus
efficace, au niveau national ou local ;
Principe de complémentarité, selon lequel, il faut exploiter au mieux, dans une perspective
d’intégration régionale, les complémentarités des Etats Membres, sur la base des avantages
194
comparatifs actuels ou potentiels de la Communauté, en vue d’une gestion durable des ressources
foncières ;
Principe de progressivité, selon lequel, il faut tenir compte, dans la mise en œuvre des mesures prises
dans le domaine de la gestion du foncier rural, de la situation et des intérêts spécifiques de chaque
Etat, comme de la nécessité d’opérer graduellement les ajustements opportuns ;
Principe d’équité et de justice, selon lequel l’égalité entre les individus passe par la reconnaissance des
différences qui existent entre eux et par l’adoption de mesures concrètes, y compris des mesures
d’émancipation pour promouvoir des droits fonciers équitables ainsi qu’un accès équitable aux terres,
aux pêches et aux forêts pour tous, hommes et femmes, jeunes, et personnes vulnérables et
traditionnellement marginalisées ;
Principe de genre, selon lequel l’intérêt et les contributions des femmes et des hommes et des couches
vulnérables dans la société sont pris en compte dans la formulation, l’évaluation et la mise en œuvre
des politiques foncières rurales ;
Principe de coopération, selon lequel il importe de développer les relations entre tous les intervenants
en vue d’assurer une gestion intégrée et pacifique des ressources foncières
CHAPITRE 2 : DE L’ELABORATION ET DE LA MISE EN ŒUVRE DE POLITIQUES FONCIERES
Article 6 : Approche participative
Les Etats Membres élaborent des politiques, des lois et des procédures pertinentes au moyen de
processus participatifs, impliquant toutes les parties concernées et en faisant en sorte que les femmes
comme les hommes y soient associés dès le départ. Ces politiques, législations et procédures doivent
prendre en compte leur capacité de mise en œuvre. Elles doivent reposer sur une approche tenant
compte de la question de l’égalité des sexes, être énoncées clairement dans les langues appropriées
et faire l’objet d’une large diffusion.
Article 7 : Reconnaissance et protection des droits fonciers légitimes
Les Etats Membres doivent assurer la reconnaissance juridique des droits fonciers légitimes.
Ils définissent au moyen de règles largement diffusées, les catégories de droits qu’ils considèrent
comme légitimes. Ils doivent prendre des mesures raisonnables pour identifier, enregistrer et
respecter les détenteurs de droits fonciers légitimes et leurs droits.
Article 8 : Décentralisation foncière
Les Etats Membres doivent mettre en œuvre ou renforcer les processus de décentralisation foncière,
y compris le transfert effectif des compétences et des ressources foncières aux collectivités locales
pertinentes.
Article 9: Renforcement des capacités
195
Les Etats Membres doivent faire en sorte que les organismes en charge de la formulation et de la mise
en œuvre des politiques et législations disposent de moyens humains, matériels et financiers adéquats
pour formuler et mettre en œuvre les politiques et les lois avec efficacité, en temps utile et en prenant
en considération la question de l’égalité des sexes.
Article 10 : Expropriation
Les Etats Membres ne doivent recourir à l’expropriation que lorsque l’acquisition des droits sur des
terres est nécessaire à des fins d’utilité publique.
Ils doivent définir clairement le concept d’utilité publique en droit, afin de rendre possible le contrôle
juridictionnel.
Ils doivent respecter tous les détenteurs de droits fonciers légitimes, en particulier les groupes
vulnérables et marginalisés, en n’acquérant que le minimum de ressources nécessaires et en accordant
rapidement une juste compensation conformément à la législation nationale.
Ils doivent veiller à ce que les expropriations soient planifiées et réalisées dans la transparence et de
façon participative.
Ils doivent être attentifs lorsque l’expropriation vise des zones ayant une importance culturelle,
religieuse ou environnementale particulière ou lorsque les terres visées sont particulièrement
importantes pour les moyens de subsistance de personnes pauvres ou vulnérables.
Article 11 : Fonds national de sécurisation foncière en milieu rural
Il sera institué au niveau de chacun des Etats Membres un fonds national de sécurisation foncière en
milieu rural. Ce fonds sera exclusivement affecté à la promotion et à la subvention des opérations de
sécurisation foncière en milieu rural ainsi qu’au financement d’opérations de gestion foncière en
milieu rural.
L’organisation, les modalités de fonctionnement, l’alimentation ainsi que les conditions de ce fonds
sont laissées à l’initiative de chacun des Etats Membres.
CHAPITRE 3 : DES GROUPES VULNERABLES
Article 12 : Accès équitable aux ressources foncières
Les Etats Membres assurent un accès équitable aux ressources foncières à tous les producteurs ruraux.
Ils doivent prendre des mesures pour supprimer toute forme de discrimination relative aux droits
fonciers, y compris les discriminations découlant d’un changement de situation matrimoniale, de
l’absence de capacité juridique ou d’un accès insuffisant aux ressources économiques. Ils doivent en
particulier assurer des droits fonciers égaux aux femmes et aux hommes, notamment le droit d’hériter
de ces droits ou de les léguer.
Article 13 : Programmes spéciaux
196
Les Etats Membres doivent organiser des programmes spéciaux d’attribution à titre individuel ou
collectif, de terres rurales aménagées au profit de producteurs ruraux défavorisés tels que les petits
producteurs, les femmes, les jeunes et les éleveurs.
CHAPITRE 4 : DE LA GESTION DES CONFLITS FONCIERS RURAUX
Article 14 : Mesures préventives
Les Etats Membres prennent et mettent en œuvre toutes les mesures nécessaires en vue de prévenir
et réduire efficacement les conflits fonciers en milieu rural.
Dans le cadre de la prévention des conflits fonciers ruraux, ils élaborent et mettent en œuvre, en
concertation avec tous les acteurs concernés, les mesures appropriées d’aménagement et de gestion
rationnelle de l’espace rural.
Ils prennent toutes les mesures appropriées pour assurer l’implication des autorités coutumières et
traditionnelles, de la société civile et des personnes ressources dans la prévention des conflits fonciers
ruraux.
Article 15 : Conciliation
Les conflits fonciers ruraux doivent faire l’objet d’une tentative de conciliation avant toute action
contentieuse. La tentative de conciliation en matière de conflits fonciers ruraux est assurée par les
instances locales habituellement chargées de la gestion des conflits fonciers au niveau de chacun des
Etats Membres.
Article 16 : Voies de règlement et de recours
Les Etats Membres doivent assurer par l’entremise d’organes administratifs et judicaires impartiaux et
compétents l’accès à des moyens de règlements des conflits fonciers qui soient efficaces, rapides et
abordables, y compris des voies de règlement alternatives, et prévoir des recours efficaces, incluant le
cas échéant un droit d’appel. Ces recours doivent être mis en œuvre rapidement et doivent pouvoir
entraîner une restitution, une compensation ou toute autre forme de réparation.
Article 17 : Mise en place de tribunaux spécialisés
Les Etats Membres doivent envisager d’établir des tribunaux ou des organes spécialisés en matière de
règlement de différends fonciers et de créer des postes d’experts au sein des autorités judiciaires pour
traiter certaines questions techniques
Article 18 : Voies de règlement alternatives
Les Etats Membres doivent renforcer et développer des formes non classiques de règlement des
différends, en particulier à l’échelon local. Lorsqu’il existe des formes de règlement des différends
coutumiers et autres formes établies, celles-ci doivent proposer des moyens équitables, fiables,
accessibles, non discriminatoires et rapides de régler les différends fonciers.
197
CHAPITRE 5 : DE LA GESTION DES QUESTIONS TRANSFRONTIERES
Article 19 : Coopération entre Etats
Les Etats Membres doivent travailler ensemble dans le cadre de mécanismes appropriés et avec la
participation des parties concernées, au règlement des problèmes d’ordre foncier qui s’étendent de
part et d’autre des frontières internationales. Ils doivent s’assurer que toutes les actions sont
conformes aux obligations existantes qui leur incombent en vertu de la législation nationale et du droit
international.
Article 20 : Harmonisation des législations nationales
Les Etats Membres doivent harmoniser les règles juridiques qui s’appliquent à la gouvernance foncière,
conformément aux obligations existantes qui leur incombent en vertu de la législation nationale et du
droit international. Lorsqu’il convient, ils doivent le faire en coordination avec les organes régionaux
compétents et les parties concernées
CHAPITRE 6 : DE LA PROMOTION DES INVESTISSEMENTS ET DE L’ACQUISITION DES TERRES A
GRANDE ECHELLE
Article 21 : Facilitation des procédures d’acquisition des terres
Dans le cadre de la promotion des investissements, de la capitalisation et de l’accroissement de la
production agricole, les Etats Membres prennent des dispositions pour alléger les coûts et simplifier
les procédures d’établissement des titres fonciers et des concessions rurales et la conclusion de baux
de longue durée aux exploitants agricoles.
Les exploitants agricoles ressortissants de la Communauté bénéficieront au niveau de chacun des Etats
Membres de facilités particulières pour la conclusion de baux de longue durée, susceptibles d’évoluer,
à terme, en titres définitifs.
Les exploitants agricoles étrangers pourront également bénéficier de baux de longue durée.
Article 22 : Promotion des investissements relatifs aux exploitations familiales
Les Etats Membres prennent des mesures pour soutenir les investissements réalisés par les
exploitations familiales ainsi que les investissements publics et privés qui tiennent comptent des
intérêts de ces exploitants
Article 23 : Transparence des acquisitions de terres à grande échelle
Les Etats Membres doivent, en se fondant sur des consultations et une participation appropriées,
édicter des règles transparentes concernant l’échelle, la portée et la nature des transactions autorisées
sur les droits fonciers et définir ce qui constitue sur leur territoire une transaction à grande échelle sur
les droits fonciers
Article 24 : Mesures de protection contre les risques liés aux acquisitions de terres à grande échelle
198
Les Etats Membres doivent prendre des mesures pour protéger les droits fonciers légitimes, les droits
de l’homme, les moyens de subsistance, la sécurité alimentaire et l’environnement contre les risques
que les transactions à grande échelle portant sur les droits fonciers sont susceptibles de présenter. Ces
mesures pourraient notamment comprendre des plafonds sur les transactions foncières autorisées et
une règlementation portant sur les transferts dépassant un certain seuil et leur soumission à
l’approbation du parlement.
Article 25 : Partenariat entre agro-industriels et détenteurs locaux de droits fonciers
Les Etats Membres doivent encourager une gamme de modèles d’investissement et de production
basée sur un partenariat entre agro- industriels et détenteurs locaux de droits fonciers, en dehors de
tout esprit de spéculation foncière.
CHAPITRE 7 : DISPOSITIONS FINALES
Article 26 : Suivi des progrès en matière de formulation et de mise en œuvre des politiques foncières
Les Etats Membres doivent mettre en place un système de suivi des progrès en matière de formulation
et de mise en œuvre des politiques foncières avec pour objectifs de faire à temps les réajustements
aux processus politiques, prendre des mesures nécessaires pour assurer l’effectivité et l’efficacité des
politiques foncières, apprendre des succès et des échecs passés, diffuser les bonnes pratiques locales
en vue de leur utilisation au niveau national, améliorer la qualité des connaissances et renforcer la
participation et l’engagement de l’ensemble des acteurs et partenaires de développement et
permettre aux gouvernements de gérer de manière organique et systématique les questions
émergentes et autres évolutions connexes dans le secteur foncier.
Article 27 : Mesures internes de mise en œuvre
Les Etats Membres prennent les mesures internes nécessaires, notamment législatives, réglementaires
et administratives pour se conformer à la présente directive, au plus tard, dans les trois ans à compter
de son entrée en vigueur.
Les mesures ainsi adoptées par les Etats contiennent une référence explicite à la présente directive ou
sont accompagnées d’une telle référence à l’occasion de leur publication officielle.
Ils informent immédiatement la Commission de ces mesures qui, à son tour, en informe les autres
Etats.
Article 28 : Evaluation de la directive
La Commission procède tous les cinq ans à l’évaluation de la mise en œuvre de la présente directive,
sur la base des informations et données fournies par les Etats.
La Commission précisera en temps utile, la nature des informations et données qu’il est nécessaire de
lui adresser dans le cadre des évaluations régulières.
Article 29 : Entrée en vigueur
199
La présente directive qui entre en vigueur à compter de la date de signature par le Président du Conseil
des Ministres, sera publiée par la Commission, dans le Journal Officiel de la Communauté dans les
trente (30) jours.
Elle sera également publiée par chaque Etat Membre dans son Journal Officiel dans le même délai.
Pour le Conseil des Ministres
ANNEXE 2: LA LISTE DES PERSONNES CONTACTEES
1- Issaka OUANDAOGO, Responsable Programme Campagne et Incidence Politique
OXFAM - Issaka [email protected], BURKINA FASO
2- Léger KINDA, Directeur Général – Direction Générale du Foncier, de la Formation et
de l’Organisation du Monde Rural (DGFORM), - [email protected] BURKINA
FASO
3- André TIORO – Chargé de Renforcement des Capacités et de Recherche / GRAF –
ROPA - [email protected] BURKINA FASO
4- ONF-BF : Issifou GANOU – Secrétaire Exécutif – [email protected],
5- Médar Y. SOME – Spécialiste en Système d’Information Base de Données –
6- Caroline T. OUEDRAOGO – Spécialiste en Communication –
[email protected]; BURKINA FASO
7- UEMOA : Dr Soumana DIALLO – Secrétaire Permanent du Comité Régional du
Médicament Vétérinaire – [email protected] / [email protected] BURKINA FASO
8- Vincent BASSIERIE – Expert en Politique Foncière Rurale – Département De la
Sécurité Alimentaire – Commission de l’Agriculture - + 226 25 32 88 09 BURKINA
FASO
200
9- Oxfam - Imma DE MIGUEL – Chargé de Programme Justice Economique pour
l’Afrique de l’OUEST – OXFAM / Cotonou [email protected]
BURKINA FASO
10- CONSTANT TCHONA OXFAM HEAD of PROGRAMS / Oxfam No. 11 Ganges
Street, off Alvan Ikoku Way, Maitama, Abuja, Nigeria +23407084270529, - Email:
[email protected] Nigeria
11- OXFAM - Abdulazeez MUSA – Research Policy Advocacy Coordinator
[email protected] Nigeria
12- Diamond Development Initiative, Rukuyat Plaza-Abuja - Afis and Latifat + 234 –
08037053973/ 08033496353 – [email protected] Nigeria
13- Ministry of Agriculture and Rural Development – Ibrahim M/ Dogon- Daji -DEPUTY
DIRECTOR – [email protected] Mr Bello + 234 08037015259 Nigeria
14- Ministry of Land and Housing - Dr. Offiong. O.S + 234 08023103906 -
[email protected] Nigeria
15- National Association of Nigerian Traders (NANTS) Ken UKAOHA, Esq. +234
8033002001- [email protected] , [email protected]
16- COWAN / Women NGO- + 234 08036017706 Nigeria
17- Commissioner, Ministry of Lands, Survey and Town Planning, PLATEAU STATE
GOVERNMENT NIGERIA – BARR. Festus FUANTER, [email protected],
BOKOSS – Local Government Parliament / Case Study of Land Reform Act
18- Direction de l’Agriculture et du Développement Rural, Département Agriculture,
Environnement et Ressources Hydrauliques –Mrs Fatmata Lucia Seiwoh, Chargé de
Programme Suivi et Evaluation – [email protected] CEDEAO
19- Département Affaires Sociales et Genre – Mahmoud Elimane Ndiaye KANE- Assistant
Exécutif – [email protected] CEDEAO
20- AMADOU DJIGO, OXFAM DE LA MAURITANIE
21- LAILA AICHA, ROSA DE LA MAURITANIE
22- TAMSIR NDIAYE, OMVS SOGED DE L’OMVS
23- MOCTAR FALL, ASESCAW SENEGAL
24- BABACAR DIOP CNCR, ASSECAW SENEGAL
25- SIDY BA ENDA PRONAT SENEGAL
26- CIRE SOUMARE, PLATEFORME DES ORGANISATIONS PAYSANNES DE
KAYES MALI
27- MOCTAR COULIBALY, OXFAM MALI
201
28- CHANTAL JACOVETTI, CONVERGENCE MALIENNE CONTRE LES
ACCAPAREMENTS DE TERRE, MALI
29- MASSA KONE, CONVERGENCE MALIENNE CONTRE LES ACCAPAREMENTS
DE TERRE, MALI
30- MACKY BA, PERSONNE RESSOURCE, ACCORD GUINEE
31- BOUBACAR DIALLO, PERSONNE RESSOURCE, REGION DE LABE, GUINEE
32- LASSANA FATOUMATA CAMARA, CONSULTANT, GUINEE
Annexe 3 : Profil des acteurs et partenaires clés dans la mise en œuvre d’un plan d’actions axé sur
le respect des droits fonciers et l’application des lois foncières pour les femmes.
Partenaires importants et acteurs clés
NIGERIA SERAC = une organisation basée à Lagos non gouvernementale et non partisane
concernés par la promotion et la protection des droits économiques, sociaux et
culturels (DESC) au Nigeria. Website SERAC
SERAP a pour objectif de promouvoir la transparence et la responsabilité dans les
secteurs public et privé par le biais des droits de l’homme. Aide les citoyens à se
constituer juridiquement contre le gouvernement lors des violences liées aux
expulsions dans les bidonvilles. Webside SERAP
DEVELOPMENTAL ASSOCIATION FOR RENEWABLE ENERGIES – DARE
= association locale au Nigéria, a pour objet de promouvoir la compréhension et
l’utilisation des ressources énergétiques renouvelables disponibles en abondance
atténuant ainsi la désertification, le changement climatique et la promotion d’un
monde plus sain. Website DARE
SERI = organisation non-gouvernementale au Nigéria qui défend les droits sociaux,
économiques et culturels des plus démunis.
URBAN SPACE OF INNOVATION – USI : organisation non – gouvernementale
et à but non lucratif dédiée à élargir l’accès équitable à la terre et d’explorer des
approches novatrices pour le développement et l’amélioration des conditions de vie
202
et de logement dans les communautés urbaines pauvres au Nigeria. Page
d’informations via website SERAC
Ghana -Abantu for Development
-Le Réseau pour les droits des femmes au Ghana (NETRIGHT)
-Le Conseil de Coordination Régionale (RCC) des politiques et programmes de
développement la Commission Nationale de Planification du Développement (CNPD)
-Land administration Policy (LAP)
LIBERIA • Fondation pour les initiatives communautaires (FCI) - ONG de développement du Libéria,
a travaillé avec REFACOF sur la convocation d'un atelier régional et l'élaboration de
recommandations pour les droits fonciers des femmes.
Association des femmes juristes du Libéria - impliqués dans Task Force sur les
droits fonciers des femmes.
Green Advocates - environnement axé sur l'organisation de la loi, avec un fort accent
sur les droits de l'homme. Ils sont également impliqués dans Task Force sur les droits
fonciers des femmes.
Les femmes journalistes du Libéria - également impliqués dans Task Force sur les
droits fonciers des femmes.
Institut de développement durable Liberia - a un programme de protection des
terres communautaires qui travaille sur les droits fonciers des femmes. Leur site
Web a des messages de blog et bulletins mentionnant les droits fonciers des femmes,
mais le sexe ne semble pas être une priorité majeure du programme.
SIERA LEONE -Le Groupe 50/50 de la Sierra Leone a été fondée en 2000 pour promouvoir une plus grande
participation des femmes en politique. Le groupe a contribué à une augmentation
spectaculaire des possibilités pour les femmes de fonctionner en tant que candidats et jouent
un rôle plus significatif dans leurs partis politiques.
-Groupe de soutien de la Solidarité des femmes (WSSG) est une coalition d'activistes et les
femmes orientées vers l'action qui cherchent à renforcer la solidarité et les opportunités
pour faire avancer la cause des droits des femmes en Sierra Leone. campagne de plaidoyer
central de la coalition est de soutenir toutes les femmes de la Sierra Leone par la promotion
de la valeur de l'égalité des sexes et les droits de l'homme comme fondement de la
démocratie et le développement économique. WSSG cherche à le faire grâce à une
combinaison de plaidoyer et de sensibilisation des campagnes, des rassemblements, des
manifestations, et en créant des espaces où les femmes peuvent se rencontrer et réseau
autour de leur propre ordre du jour.
- Action des femmes pour la dignité humaine (Wahd) a été formé en 2003 à Makeni, dans la
province du Nord, à travailler sur l'autonomisation, l'égalité des sexes, l'éducation,
l'agriculture et la gouvernance des femmes. Les avocats du groupe pour la mise en œuvre
de la législation sur les droits et les trains des femmes tribunal surveille de suivre les cas
pour les femmes. Wahd mène également la radio et l'éducation communautaire sur les
droits juridiques et la participation politique des femmes; prévoit des droits et des
compétences de plaidoyer de formation des femmes pour les femmes; et les trains décideurs
sur l'importance de l'éducation des filles, mettant fin à des pratiques traditionnelles
néfastes, et la réduction de la mortalité maternelle.
-Forum des femmes a été créé en 1994 en réponse à la nécessité d'une organisation de
femmes pour unifier les autres organisations de femmes aux fins de partage de
l'information et de mobilisation dans un stand collectif sur les questions qui touchent les
femmes. Depuis sa création, elle a servi de point pour les femmes de ralliement. Il a
203
contribué à faire d'un gouvernement civil démocratiquement élu en Sierra Leone en 1996.
Le Forum des femmes a également contesté les rebelles en 2000 à déposer les armes.
D'autres réalisations comprennent plaidoyer pour la mise en œuvre des recommandations
Commission vérité et réconciliation pour les femmes, et l'adoption des trois lois sur le genre
sur la violence domestique, la dévolution des successions, et l'enregistrement du mariage
coutumier et le divorce.
MAURITANIE - L'association mauritanienne pour l'action contre la pauvreté et l'analphabétisme des
femmes (AMAPAF)
- Association mauritanienne ESPOIR:
- Association mauritanienne des Femmes Juristes (AMAFEJ):
- L’Union Mauritanienne des Femmes Entrepreneurs et Commerçantes (UMAFEC)
-GNAP Groupement national des agropasteurs
-ROSA Réseau des organisations pour la sécurité alimentaire.
BURKINA
FASO
- La Fédération Nationale des Femmes Rurales du Burkina (FENAFER-B): Créée en 1992,
est une organisation centrale qui s’adresse directement aux femmes et est implantée dans 28
provinces sur 45 et est composée de 158 unions départementales. Elle s’est donné pour
objectif la défense des intérêts matériels et moraux des femmes rurales. Elle entend aider les
femmes à accéder au même titre que les hommes à des lopins de terres qu’elles pourront
mettre en valeur en toute sécurité selon les dispositions de la Réorganisation Agraire et
Foncière (RAF). La Fédération encourage la création de champs collectifs par les
groupements féminins. Elle préconise une « expérience-test d’achats de terres
subventionnés» pour le compte des femmes à titre individuel ou collectif pour les unions de
groupements de femmes (7).
- L'Association Féminine pour le Développement Buayaba: Fondée en 1995. Elle est
constituée à 92% par des femmes réparties dans 42 organisations paysannes et associations.
Elle mène des actions sur le thème «Femme propriétaire de la terre, Application de la RAF»
(13).
- La Fondation Nationale pour le Développement et la Solidarité (FONADES): Crée en 1973
par des citadins, lors de la grande sécheresse. En 1988, des groupements paysans l’ont
rejoint. Au départ, active dans le domaine du secours d’urgence, la FONADES est une
association qui appuie des activités de développement et s’oriente également vers des
activités de promotion et de défense des droits humains, dont les droits fonciers des femmes
(7).
- Women in Law and Development in Africa - Femmes, Droit et Développement en Afrique
(WILDAF): Est un réseau panafricain d’organisations et de personnes utilisant la loi entre
autres outils, pour promouvoir une «culture pour l’exercice et le respect des droits des
femmes en Afrique». (7)
- Le Réseau de communication d’information et de formation des femmes dans les ONG au
Burkina Faso (RECIF/ONF – BF) : créé en 1992, compte 46 organisations membres dans 13
provinces avec plus de 150.000 membres. La mission de ce réseau est de contribuer au
renforcement de la position et du pouvoir de décision des femmes dans les ONG et
associations (7).
Mali Coordination nationale des organisations paysannes (CNOP)
Fédération nationale des femmes rurales du Mali (FENAFER):
Collectif des femmes du Mali (COFEM).
Coordination des Associations et ONG Féminines, (CAFO):
204
Femmes, droit et développement en Afrique (WiLDAF/FeDDAF)
TCHAD
-la Commission Justice et Paix (CJP)
-la Fédération des Eleveurs du Tchad
-L'association Guaoubouradi
-l'Observatoire du Foncier
-la Confédération Nationale de Concertation des Producteurs/trices Ruraux du Tchad
(CNCPRT) -ACORD
- Africa Femmes Performantes Tchad (AFP/T)
- Observatoire du Genre en Afrique Centrale (OGAC)
- Association des Femmes Juristes du Tchad
-Comité d'Information et de Liaison des ONG (CILONG)
-Fédération des ONG Tchadiennes (FONGT).
-Secours Catholique pour le Développement (SECADEV),
-Bureau d'Etude et de Liaison des Actions Caritatives et de Développement (BELACD)
-Centre d’Etude et de Formation pour le Développement (CEFOD)
- Cellule de Liaison et d’Information des Femmes du Tchad (CELIAF)
GUINEE - FUDD (FEMMES UNIES POUR LE DEVELOPPEMENT DURABLE)
- ACORD
- ABC DEVELOPPEMENT
- ACF (ACTION CONTRE LA FAIM)
- AFEG (ACTUALITE FEMININE EN GUINEE)
- AGAA (ASSOCIATION GUINEENNE POUR L'AUTOSUFFISANCE ALIMENTAIRE)
-COFEL (COALITION DES FEMMES LEADERS DE GUINEE)
NIGER -L'Association des Femmes Juristes (AFJN) et de nombreuses para-juristes, formées
par les ONG/associations, contribuent à une amélioration du cadre juridique en matière
du droit des femmes.
-Le Réseau d'intégration et de Diffusion du Droit en Milieu Rural (RIDD-FITILA) –
ONG ayant pour objectifs d’accroître la capacité des populations à exiger et à exploiter
les droits que leur confèrent les textes de lois; faire progresser dans le milieu rural la
connaissance et le respect du principe de la primauté du droit comme gage de sécurité
juridique.
-La Coordination des ONG et Associations Féminines Nigériennes (CONGAFEN): ses
objectifs sont notamment de coordonner et orienter les actions des structures membres
et servir de cadre de concertation et d'échanges pour la promotion de la femme, y
compris dans le domaine juridique.
-L’Union pour La Promotion de la Femme Nigérienne (UPFN): L’Union vise la défense,
la promotion et la protection des droits de la femme dans la perspective d'une société
démocratique et juste.
Sénégal -Réseau national des femmes rurales au Sénégal (RNFRS):
-Réseau Convergence Nationale pour la valorisation des activités des femmes (CVNVAF)
-Cadre National de Concertation des ruraux (CNCR)
- Association des Juristes Sénégalaises (AJS)
205
- Environnement et développement du tiers monde (ENDA)
-IPAR Initiative prospective agricole
Annexe4. Profil des organisations de société civile clés dans la mise en œuvre d’un plan d’action
régional
AFAO Association des femmes de l’Afrique de l’Ouest
AGIR Alliance globale pour l’initiative résilience - Sahel et Afrique de l'Ouest
APESS Association pour la promotion de l'élevage au Sahel et en savane
ARGA Alliance pour refonder la gouvernance en Afrique
POSCAO Plateforme des organisations de la société civile de l’Afrique de l’Ouest
RAPDA Réseau africain pour le droit à l'alimentation
RBM Réseau des organisations d'éleveurs et pasteurs du Sahel «Billital Maroobe»
ROPPA Réseau des organisations paysannes et de producteurs agricoles de l'Afriquede l'Ouest
RPCA Réseau de prévention des crises alimentaires
CORAF Conseil Ouest et Centre Africain pour la recherche et le développement
Agricoles
CSAO Club du Sahel et de l’Afrique de l'Ouest
FeDDAF Femmes, droit et développement en Afrique
FOSCAO Forum de la société civile de l’Afrique de l’Ouest
WACSI Institut de la société civile de l’Afrique de l’Ouest