RAPOARTELE SOCIETĂ II DESCHISEȚ

GUVERNAREA DESCHISĂ ÎN ROMÂNIA

Autori:

Andra Bucur (coordonatoare)

Ovidiu Voicu

Editoare:

Bianca Floarea

Proiect finanţat prin granturile SEE 2009 – 2014, în cadrul Fondului ONG în România;

Conţinutul acestui material nu reprezintă în mod necesar poziţia oficială a granturilor

SEE 2009 – 2014.

2

Rapoartele societă ii deschise. Guvernarea deschisă în Româniaț

septembrie 2014

Cuprins

Rezumat................................................................................................................................................................................................... 2

I. Argument............................................................................................................................................................................................ 3

II. Ce a însemnat guvernarea deschisă pentru România între 2012 i 2014?ș ..........................................................6

III. Pozi ia României în raport cu alte state care au îmbră i at public guvernarea deschisăț ț ș .........................10

IV. Surse de finan are pentru deschiderea guvernării cu ajutorul noilor tehnologii: fondurile europeneț.................................................................................................................................................................................................................. 14

V. Implicarea societă ii civile în promovarea utilizării datelor publice deschiseț ................................................17

VI. Măsuri necesare pentru guvernare deschisă.................................................................................................................18

Rezumat

Prezentul raport din seria Rapoartele societă ii deschiseț reprezintă o trecere în revistă a principalelor

evolu ii în elaborarea i implementarea politicilor publice pentru deschiderea guvernării în raport cuț ș

cetă eanul în perioada 2012-2014. Guvernarea deschisă este definită din prisma a trei principiiț

esen iale: transparen ă sau accesul la informa ii, participare publică i colaborarea dintre autorită ileț ț ț ș ț

publice i societatea civilă, după modelul american. Un aspect important în deschiderea autorită ilorș ț

publice în fa a cetă eanului obi nuit sau antreprenor îl constituie facilitarea accesului la date deschise,ț ț ș

respectiv resurse publice pentru inovare socială i economică. În cadrul raportului, angajamenteleș

României în domeniu sunt privite dintr-o perspectivă comparativă, luând totodată în considerare

contextul na ional i lipsa unei culturi a deschiderii i a transparen ei în societatea românească.ț ș ș ț

Prezenta analiză demonstrează că există premisele unei guvernări deschise, dar lipsesc voin a politicăț

i institu ionalizarea conceptelor de bază. Documentele strategice i resursele financiare alocate auș ț ș

capacitatea de a aduce România la acela i nivel cu media europeană în ceea ce prive te accesareaș ș

serviciilor de guvernare electronică i reutilizarea seturilor de date guvernamentale, dacă sunt clarș

formulate i bine direc ionate. La finalul raportului sunt elaborate o serie de recomandări care ar trebuiș ț

implementate pentru ca datele deschise să revolu ioneze serviciile publice i rela ia administra ieiț ș ț ț

publice cu cetă eanul i să revitalizeze climatul de afaceri, diminuând totodată riscul corup iei.ț ș ț

2

Rapoartele societă ii deschise. Guvernarea deschisă în Româniaț

I. Argument

I.1. Guvernare deschisă

În sensul cel mai larg, o guvernare deschisă este cea care permite i stimulează participarea nemijlocităș

a celor guverna i la informa iile pe care le de ine i la deciziile pe care le ia administra ia. La polul opus,ț ț ț ș ț

într-o guvernare complet închisă, informa iile i deciziile apar in unui cerc limitat de „ini ia i”, la limităț ș ț ț ț

o singură persoană. Deschiderea guvernării nu este un concept nou. Din punct de vedere istoric,

probabil că inten ii sau ac iuni care să facă lumină în treburile administra iei există de când vorbim deț ț ț

stat i guvernare. Conceptualizarea guvernării deschise începe cu Secolul Luminilor i se regăse te înș ș ș

extinderea succesivă a drepturilor i a libertă ilor publice din epoca modernă. ș ț

Dincolo de reticen a guvernan ilor dintotdeauna, principalele obstacole obiective pentru deschidereaț ț

guvernării se referă la complexitate i la securitate. Explozia noilor tehnologii i a internetului, precumș ș

i schimbarea profundă a stilului de via ă adusă de acestea rea ază subiectul într-un nou context,ș ț ș

oferind răspunsuri la o parte din dilemele guvernării deschise.

Nu este deloc surprinzător că statele care au adoptat democra ia liberală sunt principalele promotoareț

ale guvernării deschise. Cele două filosofii de guvernare au o rădăcină comună. Într-un context special,

marcat de acuza ii privind manipularea informa iilor de către administra ie pentru a justifica deciziiț ț ț

controversate, inclusiv declan area unui război, pre edintele nou ales al Statelor Unite, Barack Obama,ș ș

i-a început prima zi de lucru din ianuarie 2009 trimi ând efilor de agen ii guvernamentale un scurtș ț ș ț

memorandum1 în care afirmă că va deschide guvernarea într-o manieră fără precedent. Obiectivele

declarate sunt consolidarea democra iei i cre terea eficien ei actului de guvernare. Tot aici găsim iț ș ș ț ș

afirmarea celor trei principii fundamentale ale guvernării deschise:

transparen a guvernării, adică accesul neîngrădit al cetă enilor la toate informa iile de inute deț ț ț ț

autorită ile publice;ț participarea publicului la luarea deciziilor, cu accent pe responsabilitatea autorită ilor de aț

ac iona activ în acest sens;ț colaborarea între institu ii publice i cetă eni pentru implementarea măsurilor, inclusiv prinț ș ț

parteneriate i sprijinirea grupurilor de cetă eni la nivel local. ș ț

Înainte de finalul anului 2009, administra ia Obama a adoptat o directivă privind guvernarea deschisăț 2,

care detalia responsabilită ile agen iilor din subordine. Fără să intrăm în amănunte, spunem doar căț ț

directiva formula patru obiective majore: publicarea informa iilor de interes public online, în formateț

deschise; îmbunătă irea calită ii informa iilor publice; crearea i institu ionalizarea unei culturi aț ț ț ș ț

guvernării deschise; crearea unui cadru de politici publice pentru guvernare deschisă. Plecând de aici,

administra ia americană continuă programele în cadrul a ceea ce a devenit Ini iativa pentru Guvernareț ț

Deschisă3, avansând pe toate cele trei planuri (transparen ă, participare, colaborare).ț

1 Textul complet: http://www.whitehouse.gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment 2 Textul complet: http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/assets/memoranda_2010/m10-06.pdf 3 Open Government Initiative: http://www.whitehouse.gov/open

2

”Administraţia pe care o conduc şi-a luat angajamentul de

a atinge un nivel de deschidere a guvernării fără

precedent. Vom lucra împreună pentru a asigura

încrederea publică şi a stabili un sistem de transparenţă,

de participare publică şi de colaborare. Deschiderea

aceasta va consolida democraţia şi va promova eficienţa şi

eficacitatea în cadrul guvernului. ”

Preşedintele Obama, Memorandum pentru Şefii

Departamentelor şi Agenţiilor Executive

Rapoartele societă ii deschise. Guvernarea deschisă în Româniaț

Exemplul american nu este singular. L-am ales pentru că e vorba de o societate foarte complexă iș

profund preocupată de chestiuni de securitate – cele două argumente tradi ionale împotriva guvernăriiț

deschise – care găse te totu i căi i resurse pentru a deschide guvernarea. Această op iune se bazeazăș ș ș ț

atât pe argumentul de principiu, derivat din recunoa terea drepturilor cetă enilor, cât i pe celș ț ș

pragmatic: în epoca internetului, guvernarea deschisă rentează pentru că duce la inovare i la cre tereș ș

economică.

Interesul pentru guvernare deschisă este relevat i de constituirea unei ini iative interna ionale cuș ț ț

acela i nume – Open Government Partnership (OGP) – semnată până în prezent de 54 de state. OGP areș

la bază Declara ia privind guvernareaț

deschis4, prin care semnatarii î i afirmăș

angajamentul de a urma patru principii

directoare pentru deschiderea guvernării:

cre terea disponibilită ii informa iilorș ț ț

publice pentru cetă eni; stimulareaț

participării civice; implementarea celor

mai înalte standarde de etică în

administra ia publică; cre terea accesuluiț ș

la noile tehnologii pentru deschiderea

guvernării. A a cum se poate observa,ș

de i merg în aceea i direc ie, obiectiveleș ș ț

sunt mai generale i ceva mai pu inș ț

ambi ioase decât cele autoimpuse de SUAț

(sau de alte state), pentru că este vorba de o ini iativă ce trebuie să armonizeze o diversitate mai mareț

de situa ii. România este membră OGP din 2011, iar despre participarea ării noastre vom discuta înț ț

sec iunile următoare. ț

I.2. Date publice deschise

Unul dintre principalii piloni ai guvernării deschise este accesul liber la informa ii de interes public.ț

Fără acces la informa ii, în orice formă, nu putem vorbi de transparen ă i de implicare a publicului.ț ț ș

Dezvoltarea noilor tehnologii face ca informa iile să fie adesea seturi mari de date i aduce noiț ș

standarde de transparen ă, care cer ca acestea să fie publicate în formate deschise, reutilizabile. Înț

acela i timp, cre te miza pentru că de multe ori agen iile guvernamentale au la dispozi ie seturi de dateș ș ț ț

valoroase ce pot contribui la inovare i pot sta la baza unor ini iative economice de succes.ș ț

Luând tot un exemplu din SUA, în anul 2013 administra ia Obama i-a propus ca toate agen iile careț ș ț

beneficiază de fonduri publice pentru cercetare în valoare totală mai mare de 100 de milioane de dolari

anual să întreprindă măsuri concrete pentru a publica datele brute de cercetare în format deschis în

termen de cel mult un an de la publicarea rezultatelor. Astfel, sunt urmărite ambele obiective majore:

transparen ă i inovare. Cetă enii interesa i pot să verifice ce se întâmplă cu banii publici, iar datele potț ș ț ț

4 Textul complet: http://www.opengovpartnership.org/about/open-government-declaration

2

Rapoartele societă ii deschise. Guvernarea deschisă în Româniaț

fi refolosite pentru a crea noi oportunită i. Discutăm deja despre ț date publice deschise, un element

esen ial al guvernării deschise, făcut posibil de evolu ia tehnologiei. ț ț

Datele publice deschise sunt acele date puse la dispozi ie de către autorită ile publice i care sunt liberț ț ș

de accesat, reutilizat i redistribuit. Ca principale caracteristici, datele deschise sunt procesabile (pot fiș

prelucrate prin mijloace automate) i sunt furnizate într-un format deschis (asupra căruia nicio entitateș

nu de ine control exclusiv) i sub o licen ă deschisă (care permite folosirea liberă a datelor, fără caț ș ț

acestea să fie limitate prin drepturi de proprietate intelectuală - drepturi de autor, drept sui-generis cu

privire la bazele de date, mărci sau secrete comerciale)5.

Datele deschise sunt adesea asociate cerin elor de transparen ă a activită ii autorită ilor publice, darț ț ț ț

ele reprezintă i un important mijloc pentru stimularea inovării i a dezvoltării economice. ș ș Conceptul

de date deschise s-a impus în ultimii ani ca o reac ie la nevoia de a reconcilia discursul despreț

informa ii de interes public cu realită ile lumii moderne, în special cu dezvoltarea internetului i aț ț ș

comunica iilor, folosirea pe scară largă a bazelor de date de dimensiuni mari (ț big data) i conectareaș

indivizilor prin re ele sociale. Din acest punct de vedere, putem spune că datele deschise reprezintă celț

mai modern cadru i standard interna ional de definire a transparen ei specifice bunei guvernări.ș ț ț

Din perspectiva transparen ei, datele deschise îmbunătă esc calitatea serviciilor publice, oferăț ț

cetă enilor informa ii în timp real despre cum sunt folosite resursele publice i îi ajută pe ace tia să iaț ț ș ș

cele mai bune decizii cu privire la activitatea reprezentan ilor lor. Dar datele colectate de autorită ileț ț

publice pot fi folosite pentru a dezvolta noi servicii sau pentru a construi noi afaceri. Puse astfel la

dispozi ia antreprenorilor, ele devin un motor al inovării i al dezvoltării sociale. Recunoscând acesteț ș

elemente, G8, grupul celor mai dezvoltate opt state ale lumii, i-a propus să accelereze procesul deș

deschidere a datelor guvernamentale în ările membre. Documentul ț Open Data Charter, semnat în 2013,

afirmă cinci principii ale publicării datelor guvernamentale (date deschise din oficiu/Open Data by

Default; calitatea i cantitatea/ș Quality and Quantity; posibilitatea de a fi utilizate de oricine/Useable by

All; publicarea datelor pentru o mai bună guvernare/Releasing Data for Improved Governance;

publicarea datelor pentru inovare/Releasing Data for Innovation) i propune adoptarea lor în practicaș

statelor membre.

Toate exemplele pe care le-am dat vin din experien a i din practica recente a celor mai dezvoltateț ș

state, cele pe care România i-ar dori să le ajungă din urmă. ara noastră are în fa ă o oportunitateș Ț ț

majoră: poate lua acele decizii care să îi permită să sară peste etape, să fie în prima linie a inovării i aș

utilizării informa iei - motoarele progresului în prezent i, probabil, în viitor. Cu greu ne putem permiteț ș

să ratăm această oportunitate i doar cu costul unei noi rămâneri în urmă. Cu alte cuvinte, România areș

la dispozi ie op iunea de a construi o politică publică pentru guvernare deschisă, bazată pe date publiceț ț

deschise. Depinde doar de noi să fructificăm sau nu această oportunitate.

5 Am sintetizat în acest paragraf principalele elemente ale defini iei datelor deschise a a cum este ea propusă deț ș

Open Data Handbook, un instrument propus de Open Knowledge Network i tradus în mai multe limbi de cătreș

voluntari din întreaga lume. Versiunea în limba română este disponibilă la adresa:

http://opendatahandbook.org/ro/what-is-open-data/index.html.

2

”Noi, G8, suntem de acord că datele deschise sunt o

resursă neexploatată, cu un potenţial uriaş de a încuraja

crearea unor societăţi mai puternice, mai interconectate,

care satisfac mai bine nevoile cetăţenilor lor şi permit

înflorirea inovării şi a prosperităţii.”

Carta G8 pentru Date Deschise

Rapoartele societă ii deschise. Guvernarea deschisă în Româniaț

II. Ce a însemnat guvernarea deschisă pentru România între 2012 i 2014?ș

II.1 Guvernarea deschisă până în anul 2012

Constitu ia României din 1991 prevedea, în spiritul noilor principii democratice abia adoptate, dreptulț

la informa ii de interes public ca instrument al implicării cetă eanului în actul de guvernare.ț ț

Recunoa terea dreptului la informa ii a contribuit la echilibrarea rela iilor de putere dintre cetă eni iș ț ț ț ș

guvernan i i a responsabilizat autorită ile publice în ceea ce prive te activită ile desfă urate pe baniiț ș ț ș ț ș

contribuabililor.

Până la implementarea efectivă a noului drept au mai trecut însă zece ani, respectiv odată cu adoptarea

Legii 544/2001 privind liberul acces la informa ii de interes public. Legea conferă oricărei persoaneț

dreptul de a ob ine informa ii despre activită ile oricărei autorită i sau institu ii publice, incluzând aiciț ț ț ț ț

i alte entită i care folosesc resurseș ț

publice, precum regiile autonome sau

societă ile comerciale cu capital par ialț ț

sau total de stat. Legea specifică de fapt

condi iile în care se face accesul laț

informa ii i oferă garan ii celorț ș ț

vătăma i în dreptul lor de a ob ineț ț

informa iile solicitate. De asemenea,ț

legea impune un comportament activ

autorită iilor i institu iilor publice, proț ș ț

transparen ă, prin obligarea lor săț

publice la avizier sau pe pagina de internet anumite seturi de date, considerate incontestabil de interes

public, a a cum este bugetul unei institu ii publice. ș ț

Cadrul legal favorabil guvernării deschise în România a fost întărit prin adoptarea Legii 109/2007

privind reutilizarea informa iilor din institu ii publice, ca rezultat al aderării României la Uniuneaț ț

Europeană. Legea recuno tea poten ialul de dezvoltare al datelor culese i de inute de autorită ileș ț ș ț ț

publice i încuraja utilizarea acestor informa ii, inclusiv în scopuri comerciale. În practică, guvernareaș ț

deschisă a fost mai degrabă împinsă pe agenda publică din exteriorul ării, nefiind în eleasă întru totulț ț

nici de guvernan i i nici de cetă eni, ceea ce a dus la o slabă implementare a acestor legi. ț ș ț

În anul 2013 a fost modificată directiva privind reutilizarea informa iilor din sectorul public. Nouaț

directivă limitează excep iile de la reutilizare, renun ând la necesitatea de a ob ine aprobareaț ț ț

autorită ii publice care furnizează datele. În condi iile în care datele respective sunt informa ii deț ț ț

interes public, ob inerea acordului institu iei era oricum o condi ie nejustificată. Directiva contureazăț ț ț

de fapt un „drept la reutilizare” i trebuie transpusă în legisla ia na ională până la sfâr itul anuluiș ț ț ș

2015.

Totu i, nu putem vorbi despre guvernare deschisă fără să vorbim despre implicare i participareș ș

publică, o altă componentă a transparen ei. Nu există un drept de a participa la treburile publiceț

consacrat ca atare, dar implicarea cetă enilor în actul de guvernare este esen a democra iei i seț ț ț ș

2

Rapoartele societă ii deschise. Guvernarea deschisă în Româniaț

reflectă în alte drepturi, precum libertatea de exprimare, dreptul de a alege i de a fi ales, dreptul laș

peti ionare etc. Actul normativ care recunoa te importan a implicării cetă enilor în luarea deciziilor deț ș ț ț

politică publică i care prevede condi iile în care se face consultare publică este Legea 52/2003.ș ț

Autorită ile administra iei publice centrale i locale sunt obligate să pună în consultare acteleț ț ș

normative ce urmează a fi adoptate i să permită participarea cetă enilor la edin ele publice. Cu toateș ț ș ț

acestea, la fel ca în cazul legii privind accesul la informa ii, implementarea legii transparen eiț ț

decizionale este încă anevoioasă.

La sfâr itul anului 2011, Guvernul României, prin intermediul Ministerului de Externe, i-a exprimatș ș

inten ia de aderare la prima ini iativă interna ională multilaterală care promovează guvernareaț ț ț

deschisă prin intermediul noilor tehnologii. Din nou, conceptul a evoluat în plan interna ional, devenindț

o resursă a dezvoltării sociale i economice, fără ca societatea românească să îi fi în eles subtilită ile.ș ț ț

Odată cu apari ia noilor tehnologii, ț guvernarea electronică a devenit tot mai mult un instrument al

transparen ei i al comunicării dintre cetă ean i autorită i publice. Cu toate acestea, ini iativeleț ș ț ș ț ț

române ti pentru guvernarea electronică, de exemplu platformele ș www.romania.gov.ro i ș www.e-

guvernare.ro , au fost extrem de costisitoare i nu sunt func ionale nici în prezentș ț 6.

II.2 Ambi iile anilor 2012 – 2013 în ceea ce prive te guvernarea deschisăț ș

Anul 2012 a fost un an cu foarte multe schimbări la nivel de guvernare. Astfel, s-au succedat trei

guverne, respectiv trei prim-mini tri (Emil Boc, Mihai Răzvan Ungureanu i Victor Ponta), fapt care aș ș

generat instabilitate politică i a îngreunat procesul de adoptare i implementare a politicilor publice iș ș ș

a direc iilor de ac iune. ț ț

În timpul Guvernului Ungureanu, a fost adoptat Planul Na ional de Ac iune (PNA) pentruț ț

implementarea Parteneriatului pentru o Guvernare Deschisă în România, ini iativă continuată ulteriorț

de Guvernul Ponta, prin adoptarea noului PNA. În aceea i perioadă a fost adoptată Strategia Na ionalăș ț

Anticorup ie (SNA), ca urmare a Raportului asupra Mecanismului de Cooperare i Verificare i aț ș ș

necesită ii de adoptare a unei politici coerente în domeniu. Strategia este primul document de politiciț

publice care a definit datele deschise în România i a eviden iat rolul lor în combaterea corup iei.ș ț ț

Primul PNA (2012 – 2014) a fost elaborat sub tutela Ministerului de Justi ie, la insisten ele societă iiț ț ț

civile, cu sprijinul efului Oficiului Na ional de Prevenire a Criminalită ii i Cooperare pentruș ț ț ș

Recuperarea Crean elor provenite din Infrac iuni. Angajamentele asumate în primul plan î i propuneauț ț ș

cre terea calită ii serviciilor publice, a integrită ii publice i a eficien ei serviciilor publice i se axau peș ț ț ș ț ș

două direc ii: ț deschiderea datelor de inute de autorită i i institu ii publiceț ț ș ț i implementarea unorș

servicii de guvernare electronică.

Primul deziderat era conceput multianual, astfel încât să treacă prin următoarele etape: asumarea

responsabilită ii (2012), standardizarea procedurilor (2013) i maximizarea rezultatelor (2014)ț ș 7. În

consecin ă, până în 2014 trebuia ca impedimentele de ordin legislativ din calea deschiderii datelor săț

6 http://legi-internet.ro/blogs/index.php/eromania-8-milioane-de-euro 7 http://ogp.gov.ro/wp-content/uploads/2013/08/ROMANIA-OGP-Planul-National-de-Actiune.pdf

2

Rapoartele societă ii deschise. Guvernarea deschisă în Româniaț

fie solu ionate i fiecare institu ie să aibă un inventar al datelor i să publice cu regularitate informa iiț ș ț ș ț

într-un format deschis uniform, dând astfel cetă enilor posibilitatea de a contesta nerespectarea acesteiț

obliga ii. Angajamentele astfel asumate erau de natură să ajungă din urmă i poate chiar să depă eascăț ș ș

ări avansate pe acest subiect, precum Marea Britanie. Bineîn eles, întrucât planul impunea îndatoriri înț ț

sarcina întregii administra ii publice, implementarea planului presupunea i o schimbare deț ș

mentalitate, în sensul renun ării la iner ia clasificării informa iilor.ț ț ț

În ceea ce prive te serviciile electronice propuse în plan, acestea au fost prezentate sub forma unorș

proiecte concrete i nu ca o strategie cu anumi i pa i. Printre cele mai interesante proiecte se găseau:ș ț ș

accesul gratuit la legisla ia na ională, utilizarea instrumentelor electronice pentru gestionareaț ț

procedurilor de comunicare a cita iilor, depunerea online a cererii pentru ob inerea cetă eniei,ț ț ț

posibilitatea depunerii online de cereri de înfiin are a unei organiza ii nonprofit, conferirea posibilită iiț ț ț

justi iabililor de a depune online documente la dosar. Fiecare proiect în parte depindea însă deț

institu ia sau autoritatea publică ce urma să ob ină finan are din fonduri europene sau de altă natură iț ț ț ș

să îl implementeze.

La începutul anului 2013, în urma eforturilor de advocacy ale activi tilor din domeniul datelor deschiseș

i al guvernării electronice, a fost creat Departamentul pentru Servicii Online i Design (DSOD) înș ș

Cancelaria Prim-Ministrului. Acesta a devenit structura responsabilă de implementarea Parteneriatului

pentru o Guvernare Deschisă în România8, menit să introducă noile tehnologii în activită ile desfă urateț ș

de administra ia publică. ț

II.3 Succese i e ecuri în anii 2013 – 2014ș ș

Analizând pa ii făcu i înspre cetă ean i guvernarea deschisă, cel mai mare succes a fost introducereaș ț ț ș

conceptului de date deschise (open data)9 i men ionarea Parteneriatului pentru o Guvernare Deschisăș ț

în Programul de guvernare pentru anii 2013-201610. Programul nu con ine o defini ie a datelorț ț

deschise, fiind men ionat doar că cetă enii vor fi încuraja i să identifice, să descarce i să utilizezeț ț ț ș

seturi de date publice. De i nu a existat o asumare publică explicită a deschiderii actului de guvernareș

prin furnizarea de date deschise, care să confirme voin a politică în această direc ie, au fost aprobateț ț

tacit ini iativele în domeniu.ț

Programul de guvernare face referire pe scurt i la serviciile de guvernare electronica, men ionândș ț

expres ghi eul unic pentru plata taxelor online, care are scopul de a reduce birocra ia i costurile. Pe deș ț ș

8 http://www.opengovpartnership.org/ 9 ”Datele publice deschise sunt acele date puse la dispoziţie de către autorităţile publice şi care sunt liber de

accesat, reutilizat şi redistribuit. Ca principale caracteristici, datele deschise sunt procesabile (pot fi prelucrate

prin mijloace automate) şi sunt furnizate într-un format deschis (asupra căruia nicio entitate nu deţine control

exclusiv) şi sub o licenţă deschisă (care permite folosirea liberă a datelor, fără ca acestea să fie limitate prin

drepturi de proprietate intelectuală - drepturi de autor, drept sui-generis cu privire la bazele de date, mărci sau

secrete comerciale)” - defini ie oferită cu ocazia adoptării SNA 2012-2015, care o reia pe cea din ț Open Data

Handbook, un instrument propus de Open Knowledge Network.10 http://gov.ro/fisiere/pagini_fisiere/13-08-02-10-48-52program-de-guvernare-2013-20161.pdf

2

Rapoartele societă ii deschise. Guvernarea deschisă în Româniaț

altă parte, pe strategia privind guvernarea electronică s-a a ternut praful după 2007 i intrareaș ș

României în UE11.

Raportul de monitorizare12 întocmit de Funda ia pentru o societate deschisă pentru evaluareaț

implementării angajamentele asumate în Planul Na ional de Ac iune pentru anul 2012 arăta că:ț ț

la nivelul administra iei persistă o confuzie între datele deschise i datele de interes public,ț ș

confuzie încă existentă având în vedere că la sec iunea ț date deschise de pe paginile de internet

ale ministerelor se află informa iile de interes public ce trebuie publicate din oficiu (exemplu:ț

Ministerul Educa iei Na ionale); ț ț scopul Planului de Ac iune a fost limitat la nivel central, excluzând administra ia locală. Dinț ț

fericire, datele deschise ajung la cuno tin a administra iei locale prin intermediul platformeiș ț ț

SNA i prin ini iativele recente ale DSOD de a disemina informa ia în ora ele mai mari din ară;ș ț ț ș ț nu au fost făcute progrese semnificative în anul 2012, unele angajamente, precum inventarierea

datelor, fiind îndeplinite abia în 2013 însă fără rezultate concrete. Alte angajamente au fost

îndeplinite înainte de vreme, precum crearea portalului centralizat pentru publicarea datelor

deschise, altele fiind abandonate;

proiectele de guvernare electronică se aflau în stadii diferite de implementare, dispărând

oarecum din aten ia publică.ț

Noul Plan de Ac iune, realizat sub tutela DSOD, a adoptat o abordare mai realistă, implicând iț ș

autorită ile publice responsabile de implementare în definirea angajamentelor, nu doar societatea civilăț

interesată.

Mediul de afaceri a lipsit aproape cu desăvâr ire din procesul de definire a angajamentelor asumateș

pentru stimularea publicării i a reutilizării datelor, cu toate că poten ialul datelor implică în teorie iș ț ș

dezvoltarea de noi afaceri.

Un alt exemplu pozitiv în anul 2014 a fost organizarea “cluburilor OGP”, respectiv a întâlnirilor de

informare i a dezbaterilor pe teme specifice, cu participan i din mediul ONG i din mediulș ț ș

guvernamental. Cu toate acestea, multe dintre institu iile sau domeniile în care se culeg cantită iț ț

substan iale de date (exemplu: Institutul Na ional de Statistică, domeniul judiciar - CSM), nu au fostț ț

reprezentate la dezbateri.

Noul Plan de Ac iuneț 13, recent aprobat de Guvernul României, con ine termene limită clare i institu iiț ș ț

responsabile pentru implementarea proiectelor de guvernare deschisă i propune o platformăș

colaborativă care să vegheze asupra implementării, alcătuită din administra ia publică i din societateaț ș

civilă activă pe subiect. Printre proiectele asumate în noul plan se regăsesc:

publicarea centralizată a informa iilor de interes public pe o singură pagină de internet;ț

11http://www.euractiv.ro/uniunea-europeana/articles|displayArticle/articleID_9903/Strategia-de-Guvernare-

Electronica-un-mijloc-de-a-fi-mai-aproape-de-nevoile-cetatenilor.html 12 http://www.fundatia.ro/sites/default/files/ro_212_Raport%20de%20monitorizare%20OGP-2012.pdf 13 http://ogp.gov.ro/wp-content/uploads/2014/08/Planul-National-de-Actiune-2014-2016.pdf

2

Guvernul i-a asumat publicarea studiilor i aș ș

rezultatelor de cercetare finan ate din fonduriț

publice. MEN, institu ia care trebuie să facă publiceț

studiile, nu.

Angajamentul ini ial Open Access vs.ț

Angajamentul aprobat prin PNA 2014-2016

Rapoartele societă ii deschise. Guvernarea deschisă în Româniaț

inventarierea seturilor de date de către autorită ile publice de la nivel central i de cătreț ș

institu iile aflate în subordine, angajament care nu a fost finalizat anterior i care aratăț ș

poten ialul datelor;ț asigurarea accesului online gratuit la legisla ia na ională;ț ț publicarea în format deschis a datelor de inute de Ministerul Sănătă ii, cu precădere înț ț

domeniul achizi iilor publice din unită ile sanitare;ț ț cre terea calită ii i a numărului datelor deschise publicate.ș ț ș

Alte două proiecte importante, open contracting, respectiv implicarea cetă enilor în procesul deț

pregătire, atribuire, executare, performan ă i finalizare a contractelor încheiate cu bani publici i ț ș ș open

access, respectiv publicarea studiilor i a rezultatelor de cercetare finan ate din fonduri publice, suntș ț

men ionate în Plan, dar con inutul este vag i general, fără impunerea unor rezultate concrete, întrucâtț ț ș

lipse te sprijinul institu iilor responsabile cu implementarea acestor angajamente. ș ț

Guvernarea electronică este absentă în noul Plan, dat fiind că societatea civilă a insistat mai degrabă pe

deschiderea datelor i pe cre terea gradului de transparen ă - lucruri considerate mai importante decâtș ș ț

oferirea de servicii publice online, care pot fi dezvoltate ulterior cu o mai mare u urin ă, odată ce dateleș ț

sunt făcute publice.

III. Pozi ia României în raport cu alte state care au îmbră i at public guvernareaț ț ș deschisă

În cadrul acestei sec iuni sunt avute în vedere doar evolu iile în implementarea Parteneriatului pentruț ț

o Guvernare Deschisă (OGP), angajamentele asumate de România fiind comparate cu angajamentele

actuale asumate de ările care au preluatț

conducerea OGP. Acestea sunt: SUA, Brazilia,

Marea Britanie, Mexic i Indonezia. ș

III.1 Cât de ambi ioase suntț angajamentele României fa ă de celeț

asumate de ările care au coordonat iț ș coordonează OGP

Chiar i statele care au ini iat i s-au rotit laș ț ș

conducerea OGP au întârzieri în îndeplinirea

angajamentelor asumate, în sensul că au fost

poate prea ambi ioase fie pentru calendarul propus, fie pentru contextul economico-social. Totu i,ț ș

principala diferen ă dintre România i statele men ionate mai sus este asumarea publică aț ș ț

implementării OGP i a principiilor guvernării deschise de către pre edinte sau de către prim-ministru.ș ș

Doar pe această cale, OGP a ajuns la cuno tin a publicului, crescând cererea de date i numărul deș ț ș

aplica ii dezvoltate, precum i calitatea datelor.ț ș

2

Cu toate că în ultimii ani s-au înregistrat progrese în domeniul

guvernării deschise, viciile sau problemele de fond rămân

acelea i:ș

neasumarea publică a guvernării deschise ca modalitate de

guvernare la nivel politic înalt;

inexisten a unei obliga ii exprese de publicare a seturilorț ț

de date de inute, online, în format deschis. Totu i, nu existăț ș

nicio restric ie legislativă în acest sens; dimpotrivă,ț

documentele de politici publice i legisla ia actuală înș ț

domeniul reutilizării datelor, precum i recunoa tereaș ș

dreptului la informa ii încurajează rolul activ alț

administra iei publice cu privire la publicarea datelor;ț confuziile terminologice i, prin urmare, de în elegere aș ț

conceptelor. Acest lucru a fost dovedit de curând i prinș

încurcarea termenelor „open source” i „open data” înș

Strategia Agenda Digitală pentru România, pusă în

dezbatere de către Ministerul Societă ii Informa ionale.ț ț

Rapoartele societă ii deschise. Guvernarea deschisă în Româniaț

Atât statele mai dezvoltate, precum SUA i Marea Britanie, cât i ările în curs de dezvoltare, precumș ș ț

Brazilia i Mexic, au inclus în planurile de ac iune măsuri menite să abordeze problemele de fond dinș ț

administra ie, con tientizând realitatea cu care se confruntă sistemul public i necesitatea de a lua înț ș ș

considerare aceste chestiuni înainte de implementarea unor proiecte mai atractive. Astfel, Brazilia i-aș

propus efectuarea unor studii calitative i cantitative privind cultura transparen ei în administra iaș ț ț

publică i nevoile popula iei în ceea ce prive te publicarea datelor. Mexic a prevăzut în plan utilizareaș ț ș

platformelor i a sistemelor informatice comune interoperabile de către administra ia publică,ș ț

impunând totodată elaborarea de proceduri pentru actualizarea, identificarea i publicarea datelor.ș

SUA au abordat modernizarea gestionării registrelor publice, analizând mai întâi practici i politiciș

curente, iar Marea Britanie a elaborat un cod al transparen ei pentru autorită ile locale, în condi iile înț ț ț

care în România a fost restrânsă aplicarea planului de ac iune la nivel central, în urma con tientizăriiț ș

barierelor din administra ia publică, a lipsei de resurse alocate i a unei viziuni politice pe termen lung. ț ș

S-a încercat totu i, prin intermediul SNA, monitorizarea implementării legii accesului la informa ii deș ț

interes public, prima premisă a guvernării deschise. Cu această ocazie s-a redescoperit că problema de

fond ine de percep ia asupra transparen ei i de cultura secretizării. Stabilirea unor sesiuni deț ț ț ș

informare pentru func ionarii publici, prevăzute în noul plan românesc, sunt menite să crească gradulț

de con tientizare asupra acestor lucruri i să îmbunătă ească percep ia la nivelul administra ieiș ș ț ț ț

publice.

Multe dintre angajamentele asumate de România sunt angajamente asumate i de Marea Britanieș

(precum inventarierea continuă a

seturilor de date), doar că

responsabilită ile, termenele limită iț ș

pa ii de urmat sunt mai specifici înș

cea de-a doua ară. ț

Este important de men ionat unulț

din proiectele Marii Britanii, iș

anume deschiderea datelor despre

companii i despre de inătoriiș ț

acestora, întrucât, înainte de

adoptarea planului românesc, s-a

discutat inserarea acestui

angajament, însă el a întâmpinat

rezisten ă din partea Oficiuluiț

Na ional Registrul Comer ului. Risculț ț

OGP în România constă tocmai în

faptul că depindem de

disponibilitatea institu ieiț

responsabile să implementeze i săș

definească un anumit angajament,

2

Rapoartele societă ii deschise. Guvernarea deschisă în Româniaț

deoarece nu există o politică publică puternică i coerentă, sus inută politic, care să împingă institu iileș ț ț

să- i asume proiecte mai ambi ioase.ș ț

La acest capitol, Statele Unite ale Americii sunt un exemplu. Pre edintele a semnat deja unș

memorandum privind transparen a i guvernarea deschisă i un ordin executiv privind publicareaț ș ș

datelor în format deschis, precum i recentul ș Data Act, care încurajează transparen a fiscală.ț

Un alt angajament important al SUA este înfiin area Centrului Na ional pentru Desecretizare, ceț ț

urmează a declasifica informa ii din Arhivele Na ionale, clasificate la un moment dat ca secret de stat.ț ț

Acest exemplu nu este dat întâmplător, ci pentru că realitatea clasificării documentelor secret de

serviciu i secret de stat, cu ignorarea principiilor democratice i ignorarea evaluării continue aș ș

necesită ii de clasificare într-o societate democratică, este specifică i pentru România.ț ș

III.2 Despre licen ierea datelor deschise publicate pe platformele na ionaleț ț

Datele deschise presupun publicarea datelor online, pe pagina de internet a institu iei sau pe o altăț

platformă na ională online. Seturile de date astfel publicate pot fi reutilizate de către oricine esteț

interesat, în scopuri comerciale sau necomerciale, precizând doar sursa datelor i fără a se supune altorș

restric ii legate de drepturi de proprietate intelectuală. Fiecare stat men ionat mai sus, inclusivț ț

România, i-a definit propria licen ă, respectiv propriile condi ii în care datele pot fi reutilizate, cu toateș ț ț

că la nivel interna ional s-au creat mai multe licen e compatibile cu toate legisla iile na ionale i careț ț ț ț ș

nu lasă loc de interpretare, a a cum se întâmplă în cazul licen elor na ionaleș ț ț 14. Utilizarea licen elorț

compatibile este importantă în cazul în care cineva dore te să folosească seturi de date de pe douăș

platforme na ionale distincte. ț

III.3 Rolul Departamentului pentru Servicii Publice Online i Design (DSOD) în implementareaș angajamentelor privind datele deschise i în administrarea ș data.gov.ro

DSOD a fost constituit în cadrul Cancelariei Prim-Ministrului, ca urmare a atribu iilor Cancelarieiț 15 în

ceea ce prive te:ș

conducerea procesului de transformare i inovare a serviciilor online furnizate de către guvern;ș planificarea, dezvoltarea i implementarea ini iativelor având scopul de a informa publicul înș ț

mod corect i transparent asupra modului de lucru al administra iei publice;ș ț îmbunătă irea gradului de implicare a cetă enilor în procesul de luare a deciziilor, în vedereaț ț

livrării serviciilor publice de calitate;

coordonarea eforturilor pentru realizarea unui portal unic de recrutare pentru posturile

vacante finan ate de la bugetele de stat i de la bugetele locale, precum i alte ini iative privindț ș ș ț

transparen a i integritatea administra iei publice;ț ș ț centralizarea datelor primare privind personalul angajat în administra ia publică, cheltuielileț

publice i realizarea altor ini iative de agregare a datelor produse de entită ile publice;ș ț ț14 http://creativecommons.org/licenses/ 15 Decizia nr. 105/07.02.2013, MO nr. 82/07.02.2013

2

Rapoartele societă ii deschise. Guvernarea deschisă în Româniaț

conducerea eforturilor privind datele deschise, oferind cetă enilor posibilitatea să descarce iț ș

să utilizeze seturi de date publice generate sau de inute de către administra ia publică;ț ț monitorizarea i implementarea proiectelor de guvernare electronică;ș dezvoltarea i administrarea paginii de internet i a prezen ei online a guvernului.ș ș ț

Înfiin area efectivă a DSOD s-a realizat prin programul de guvernare pentru anii 2013-2016, având caț

principale responsabilită i toate atribu iile men ionate mai sus. Cu toate acestea, nu există un bugetț ț ț

publicat i nu este clar care sunt resursele alocate pentru implementarea acestor activită i. Mai mult,ș ț

unele atribu ii intră i în competen a Ministerului Societă ii Informa ionale (MSI). Eforturile deț ș ț ț ț

implementare sunt însă separate, MSI neluând în calcul activitatea DSOD în definirea obiectivelor

pentru Strategia Agenda Digitală pentru România16.

Cu toate că atribu iile au fost definite în documentele men ionate, DSOD nu a primit instrumenteleț ț

necesare pentru implementarea lor. DSOD nu are puteri decizionale i nici instrumente coercitive laș

dispozi ie, astfel că autorită ile publice participă mai degrabă voluntar la ini iativele sale. Altfel spus,ț ț ț

guvernarea deschisă este op ională. ț

În activitatea sa, DSOD s-a concentrat mai ales pe implementarea Parteneriatului pentru o Guvernare

Deschisă în România, în special pe angajamentele care au ca obiect datele deschise, i a men inut oș ț

colaborare strânsă cu societatea civilă interesată de subiect. Astfel, DSOD a preluat atribu iile legate deț

redactarea i de implementarea Planului Na ional de Ac iune, care erau ini ial în sarcina Ministeruluiș ț ț ț

de Justi ie. Odată cu preluarea oficială a activită ilor privind implementarea planurilor na ionale deț ț ț

ac iune, DSOD i-a asumat rolul de mediator între societatea civilă i autorită ile publice, aducând deț ș ș ț

fiecare dată la aceea i masă ambii actori, responsabilii i beneficiarii guvernării deschise. În spiritulș ș

OGP, Departamentul a promovat încă de la înfiin are o platformă de colaborare pentru definirea iț ș

monitorizarea ini iativelor în domeniul guvernării deschise.ț

În ciuda lipsei resurselor i a unor atribu ii precise, DSOD a fost activ în domeniu, devenind un partenerș ț

real de discu ie pe subiect, în principal datorită bunăvoin ei celor care îl alcătuiesc i a celor care îlț ț ș

conduc. Prin urmare, succesul DSOD nu poate fi privit ca un succes institu ional, ceea ce reprezintă unț

risc pentru continuarea colaborării i a ini iativelor începute, în cazul schimbării coordonatorului.ș ț

De i OGP a supravie uit în România într-un mediu politic nefavorabil datorită eforturilor organiza iilorș ț ț

neguvernamentale, alegerile preziden iale au un rol foarte important pentru viitorul demersului.ț

Schimbarea programului de guvernare sau emiterea unei noi decizii guvernamentale pot duce la

desfiin area DSOD, structură care nu a apucat încă să prindă rădăcini i să se dezvolte prin elaborareaț ș

de proceduri i de strategii proprii sau prin accesarea de fonduri externe. În eventualitatea desfiin ăriiș ț

DSOD, guvernarea deschisă se va rezuma la politici publice a căror implementare nu i-o asumă nicioș

structură guvernamentală sau va deveni doar un instrument anticorup ie trecut din nou în sarcinaț

Ministerului de Justi ie.ț

16 http://www.fundatia.ro/comentarii-cu-privire-la-strategia-agenda-digital%C4%83-pentru-rom%C3%A2nia-

aflat%C4%83-%C3%AEn-consultare-public%C4%83-din-p

2

Rapoartele societă ii deschise. Guvernarea deschisă în Româniaț

III.4 Portalul na ional de date deschise: ț data.gov.ro

Realizarea portalului na ional pentru publicarea seturilor de date produse sau de inute de autorită ileț ț ț

sau institu iile publice în format deschis, pentru reutilizare, a fost un angajament asumat abia pentruț

anul 2014, dar care a fost implementat în toamna lui 2013, ca urmare a dificultă ilor întâmpinate înț

îndeplinirea angajamentelor asumate pentru anul 2012 i 2013. ș

În prezent, în portal sunt publicate aproximativ 158 de seturi de date, de către 29 de institu ii publice,ț

cele mai multe fiind publicate de Ministerul Sănătă ii, urmat de Ministerul de Justi ie i apoi deț ț ș

Institutul Na ional pentru Patrimoniu. Seturile de date sunt disponibile pentru reutilizare, doar că nuț

există încă o procedură de actualizare a datelor sau o obliga ie de publicare constantă, iar multe dintreț

acestea con in erori. Totu i, ini iativa este lăudabilă, iar unele seturi de date au fost utilizate dejaț ș ț

pentru dezvoltarea de aplica ii softwareț 17. DSOD a organizat i a participat, în calitate de partener, laș

evenimente desfă urate cu scopul de a încuraja reutilizarea datelor din portal.ș

IV. Surse de finan are pentru deschiderea guvernării cu ajutorul noilorț tehnologii: fondurile europene

Lipsa de finan are nu este un argument pentru lipsa de continuitate i pentru deficien ele deț ș ț

implementare a politicilor publice în domeniul guvernării deschise. Transparen a, datele deschise iț ș

guvernarea electronică se regăsesc în programele de finan are, care au la bază fonduri structurale. ț

IV.1 Acordul de parteneriat România – Uniunea Europeană 2014-2020

În Acordul de Parteneriat se vorbe te despre datele deschise din perspectiva transparen ei, a inovării iș ț ș

a unei guvernări eficiente. A adar, se face referire la un sistem centralizat de management al datelorș

deschise, autorită ile publice având rolul de facilitator în utilizarea datelor de către publicul larg. ț

În cadrul obiectivului tematic 2, ”Îmbunătățirea accesului, a utilizării i ș a calită ii tehnologiilor deț

informare i communica ie”, o direc ie este dezvoltarea, introducerea i sprijinirea folosiriiș ț ț ș

instrumentelor TIC i a conceptului de date deschise. În acest sens, una dintre prioș rită ile de finan areț ț

este implementarea folosirii datelor deschise la toate nivelurile institu iilor publice. Acest obiectivț

include institu iile publice locale în rândul responsabililor de implementarea angajamentelor înț

domeniu. Acordul de Parteneriat face referire și la calitatea datelor, prin încurajarea publicării seturilor

de date cu valoare ridicată.

17 http://www.fundatia.ro/open-data-hackathon-30-de-cet%C4%83%C8%9Beni-pasiona%C8%9Bi-datele-

guvernului-%C8%99i-30-de-calculatoare

2

Lipsa surselor de finan are guvernamentale nu este unț argument împotriva guvernării deschise, în condi iile înț care datele deschise,, guvernarea electronica iș transparen a se finan ează prin fonduri structuralț ț e iș prin Agenda Digitală, iar sumele alocate sunt de milioane de euro.

Rapoartele societă ii deschise. Guvernarea deschisă în Româniaț

IV.2 Programul Opera ional pentru Dezvoltarea Capacită ii Administrative 2014 -2020ț ț 18

PO CA are ca scop consolidarea capacită ii administrative a autorită ilor i a institu iilor publice,ț ț ș ț

contribuind astfel la sus inerea cre terii durabile în România.ț ș

La sec iunea 8, ”Coordonarea dintre fonduri, FEADR, FEPAM i alte instrumente de finan are na ionaleț ș ț ț

i ale Uniunii, precum i coordonarea cu BEI”, sunt descrise aspectele ce asigură complementaritateaș ș

PO CA cu alte programe de finan are. La legătura cu Programul Opera ional Competitivitate (POC) 2014ț ț

– 2020, se men ionează că această complementaritate va fi asigurată i demersuri de tip ț ș date deschise,

mai exact prin:

îmbunătă irea cadrului legislativ privind accesul liber la informa ii; ț ț dezvoltarea i implementarea standardelor relevante pentru prezentarea de date; ș dezvoltarea de parteneriate cu

societatea civilă i mediul deș

afaceri i cre terea capacită iiș ș ț

acestora de a utiliza i a integraș

informa iile generate de dateleț

deschise;

încurajarea unei atitudini

pozitive a administra iei publiceț

legate de datele deschise.

IV.3 Programul Opera ional de Competitivitate 2014-2020ț 19

POC propune solu ii pentru provocările legate de gradul redus al competitivită ii economice la nivelț ț

na ional, în special în ceea ce prive te sprijinul insuficient pentru cercetare, dezvoltare, inovare iț ș ș

infrastructura TIC.

Ac iunile vizate de POC în domeniul e-guvernării se referă la sus inerea infrastructurii specifice pentruț ț

implementarea serviciilor publice informatizate care implică, printre altele, i promovarea utilizăriiș

datelor deschise.

În cadrul priorită ii de investi ie 2c, ”Consolidarea aplica iilor TIC pentru dimensiunea electronică aț ț ț

guvernării, a învă ării, a incluziunii, a culturii i a sănătă iiț ș ț ”, se au în vedere i: acș iunea de cț onsolidare

i asigurare a interoperabilităș ții sistemelor informatice dedicate serviciilor de e-guvernare tip 2.0

centrate pe evenimente din viața cetățenilor i a întreprinderilor, dezvoltarea unui ș cloud computing

guvernamental i a comunicării prin media sociale, dezvoltarea datelor deschise (ș open data) i aș

datelor de dimensiuni mari (big data).

18 http://www.fonduriadministratie.ro/wp-content/uploads/2014/07/POCA-versiune-11.07.2014.pdf 19 http://www.fonduri-ue.ro/res/filepicker_users/cd25a597fd-62/2014-2020/po/VO.POC.2014-2020.pdf

2

Rapoartele societă ii deschise. Guvernarea deschisă în Româniaț

Prin POC va fi dezvoltată o infrastructură la nivel na ional, constând într-un sistem electronic deț

colectare, combinare, prelucrare i analiză a datelor relevante. Este nevoie de o infrastructură specificăș

open/big data, care să se suprapună peste infrastructura cloud-ului guvernamental dezvoltat.

Printre liniile de interven ie vizate prin POC se află i datele deschiseț ș , mai exact:

concentrarea într-o singură platformă la nivel na ional a datelor deschise furnizate deț

institu iile publice;ț dezvoltarea la nivel na ional a unui sistem electronic i/sau fizic de colectare a datelorț ș

relevante;

securitatea serverelor i realizarea unui back-up;ș îmbunătă irea cadrului legislativ privind accesul liber la informa ii;ț ț dezvoltarea i implementarea standardelor relevante pentru prezentarea de date;ș dezvoltarea de parteneriate cu societatea civilă i mediul de afaceri i cre terea capacită iiș ș ș ț

acestora de a utiliza i a integra informa iile generate de datele deschise;ș ț încurajarea unei atitudini pozitive a administra iei publice legate de datele deschise. ț

Scopul utilizării datelor deschise, conform documentului de programare POC, constă în asigurarea

accesului liber la informa ii, oferind în acela i timp posibilitatea de prelucrare a datelor i prezentareaț ș ș

de informa ii structurate, în vederea sprijinirii administra iei i societă ii civile în luarea anumitorț ț ș ț

decizii sau în formularea unor politici publice.

IV.4. Strategia Na ională Agenda Digitală pentru Româniaț

Documentul de politici publice care prevede dezvoltarea economică i îmbunătă irea rela ionării dintreș ț ț

cetă ean i administra ia publică prin maximizarea utilizării noilor tehnologii este Strategia Na ionalăț ș ț ț

Agenda Digitală. În condi iile în care România este mult sub media europeană în ceea ce prive te gradulț ș

de utilizare a serviciilor de guvernare electronică sau indicele de transparen ă, Strategia este unț

document esen ial în stabilirea priorită ilor de ac iune pentru a atinge obiectivele impuse la nivelț ț ț

european, precum utilizarea serviciilor de guvernare electronică de 50% din cetă eni până în anul 2015ț

(procentul actual este de 5%, fa ă de media europeană de 41%). ț

Pentru implementarea Strategiei vor fi disponibile resurse financiare considerabile, ceea ce impune ca

aceasta să răspundă necesită ilor i să aibă obiective clare pe termen mediu i lung. Strategia s-a aflat înț ș ș

consultare publică până în data de 5 septembrie 2014, a adar forma finală nu a fost încă aprobată.ș

Datorită importan ei acestui document pentru tehnologizarea administra iei publice în următorii ani,ț ț

Coali ia pentru date deschiseț 20, singura platformă din România care reune te organiza ii i mediulș ț ș

academic pentru a sprijni monitorizarea i implementarea politicilor publice privind datele deschise, aș

trimis o serie de recomandări pe marginea Strategiei na ionale. ț

Coali ia a trimis sugestii cu privire la sec iunea despre date deschise, dar Strategia se referă i la ț ț ș cloud

computing, interoperabilitate, media sociale, e-commerce i TIC în educa ie, cultură, sănătate etc. Doarș ț

la această singură sec iune despre date deschise, Coali ia a observat că terminologia a fost folosităț ț

20 http://www.fundatia.ro/coali%C8%9Bia-pentru-date-deschise

2

Rapoartele societă ii deschise. Guvernarea deschisă în Româniaț

eronat în documentul na ional, că nu a existat o corelare a activită ilor i a obiectivelor cu cele adoptateț ț ș

i stabilite de structurile guvernamentale cu atribu ii în domeniu, că liniile de ac iune sunt vagș ț ț

exprimate i alte asemenea inconsecven e, care trebuie remediate dacă se vrea ca documentul să aibăș ț

un impact real i să î i atingă scopul. Lista concretă a recomandărilor se găse te la finalul prezentuluiș ș ș

raport.

V. Implicarea societă ii civile în promovarea utilizării datelor publice deschiseț

La sfâr itul anului 2011, promisiunea Guvernului României de aderare la principiile transparen ei iș ț ș

ale guvernării deschise se rezumau la o scrisoare semnată de ministrul de atunci al afacerilor externe,

Teodor Baconschi. Funda ia pentru o societate deschisă a dat peste această scrisoare i, împreună cuț ș

alte organiza ii ale societă ii civile interesate de subiect, a început demersurile pentru concretizareaț ț

promisiunilor de aderare la Parteneriatul pentru o Guvernare Deschisă, men ionat mai sus. Astfel, s-aț

creat Coali ia pentru date deschise,ț

sub egida căreia au fost întreprinse

toate activită ile de monitorizareț

i de promovare a datelor deschiseș

pe agenda publică.

Activită ile Coali iei au fost dintreț ț

cele mai diverse: scrierea efectivă a

angajamentelor privind datele

deschise în documentele de politici

publice, conferin e de presă pentruț

publicarea bugetului într-un

format accesibil, sesiuni de

informare despre subiect,

organizarea de evenimente în

cadrul cărora au fost reutilizate

date guvernamentale în scop

social, monitorizarea evolu iilor înț

domeniu la nivel de legisla ie i politici publice. După crearea DSOD, Coali ia a devenit partenerulț ș ț

guvernamental în definirea i monitorizrea implementării angajamentelor în domeniu. ș

VI. Măsuri necesare pentru guvernare deschisă

Analiza retrospectivă din paginile anterioare, fără să fie exhaustivă, ne arată că România nu este străină

de guvernarea deschisă, dar că nici nu are o abordare coerentă pentru a implementa o astfel de

„În ceea ce prive te ș  rolul societă ii civile în implementarea OGP înț

România i, în general, în guvernarea deschisă, se poate spune cuș

siguran ă că aceasta a fost i este un partener al Guvernului înț ș

toate etapele pe care le-am parcurs. Vorbim aici despre

identificarea problemelor legate de transparen a actului deț

guvernare, formularea de propuneri de măsuri/angajamente,

monitorizarea i evaluarea modului de implementare,ș

transmiterea de recomandări, participarea în implementarea

acestora. Prin ac iunile noastre comune (de exemplu, întâlnirileț

Clubului OGP sau maratoanele de programare) am reu it săș

implicăm  în promovarea guvernării deschise to i actoriiț

importan i: cetă eni, administra ie, mediul de afaceri i jurnali ti.ț ț ț ș ș

Îmi doresc foarte mult ca lucrurile bune pe care le-am dobândit

împreună să continue i sper să fim pentru societatea civilă unș

partener constant.”

Radu Puchiu, Secretar de stat, Cancelaria Prim-Ministrului

2

Rapoartele societă ii deschise. Guvernarea deschisă în Româniaț

guvernare. Până la aderarea României la OGP, am identificat elemente dispersate care contribuie la

deschiderea guvernării, dar fără o strategie care să le unească. Apari ia unui plan na ional de ac iune iț ț ț ș

a unei unită i de coordonare, chiar i fără alocarea unor resurse semnificative, a însemnat un progresț ș

palpabil, mai ales în zona deschiderii datelor publice. Însă lipsa unei asumări politice a subiectului poate

conduce la pierderea unor oportunită i remarcabile date de disponibilitatea fondurilor europene înț

actuala perioadă de programare.

Actualul Plan Na ional de Ac iune OGP 2014-2016 cuprinde angajamente importante, care pot constituiț ț

fundamentele unei politici publice pentru guvernare deschisă. Credem însă că acestea trebuie a ezateș

într-un cadru institu ional care să poten eze eforturile în domeniu. Acest cadru are trei elementeț ț

majore, pe care le detaliem mai jos: asumare politică, coordonare institu ională i alocarea resurselorț ș

necesare.

Asumare politică

Guvernarea deschisă nu este respinsă public de nimeni, dar nici nu este cu adevărat promovată. Spre

exemplu, nu a fost prezentă între priorită ile niciunui partid în campania electorală din 2012 i, celț ș

pu in până acum, nu o regăsim în discursul niciunuia dintre candida ii cu anse la alegerileț ț ș

preziden iale din acest an (de altfel, e surprinzător că nici actualul prim-ministru, în administra iaț ț

căruia subiectul a prins pentru prima dată o formă concretă, nu îl folose te).ș

Asumarea politică implică includerea guvernării deschise între priorită ile declarate ale programului deț

guvernare i promovarea permanentă a subiectului de către liderii guvernării. Nu întâmplător amș

folosit în deschiderea acestui material exemplul american, unde pre edintele Obama i-a începutș ș

mandatul cu această temă.

Consecin ele asumării politice trebuie să se vadă în măsuri concrete pe agenda executivului, dar i aț ș

legislativului:

adoptarea într-un document politic, la nivel politic înalt, a principiilor guvernării deschise iș

introducerea lor în codurile de etică sau în regulamentele interioare ale institu iilor i aleț ș

autorită ilor publice, respectiv institu ionalizarea guvernării deschise;ț ț asumarea planurilor de ac iune OGP într-un document cu o putere juridică sporită (spreț

exemplu, hotărâre de guvern), care să dea mai multă greutate acestui instrument;

analiza implementării legisla iei cu privire la accesul la informa ii de interes public, laț ț

transparen a decizională i la documentele clasificate, inclusiv din perspectiva folosirii noilorț ș

tehnologii i a deciziilor instan elor din ultimul deceniu, care să conducă la actualizarea iș ț ș

îmbunătă irea cadrului legislativ în domeniu, cu scopul cre terii transparen ei;ț ș ț definirea unor standarde de aplicare a legisla iei privind transparen a decizională, obligatoriiț ț

pentru toate institu iile publice, înso ite de sanc iuni corespunzătoare, prin care să fieț ț ț

diminuată practica actuală a ignorării acestor prevederi. Aceste standarde trebuie să stimuleze

implicarea cetă enilor i parteneriatul dintre autorită i publice i celelalte sectoare aleț ș ț ș

societă ii în luarea deciziilor.ț

2

Rapoartele societă ii deschise. Guvernarea deschisă în Româniaț

Coordonare

Înfiin area DSOD ca unitate de coordonare a Planului Na ional OGP a dus la un progres cert în domeniu.ț ț

Acest lucru ar trebui să fie un stimulent necesar pentru a men ine i a extinde responsabilitatea unită iiț ș ț

de coordonare aflate în subordinea directă a prim-ministrului. Discu ia despre extindere este necesarăț

i pleacă de la observa ia că activitatea DSOD, fără îndoială meritorie, s-a concentrat pe zona datelorș ț

deschise, acolo unde a avut de fapt responsabilită i clare. Nu este cazul să discutăm despre un ministerț

al guvernării deschise, dar sunt cel pu in două alte componente pe care această structură de coordonareț

trebuie să le aibă în vedere: infrastructura IT i cultura deschiderii. ș

Infrastructura IT a guvernării cre te eficien a, îmbunătă e te calitatea serviciilor, dar în acela i timpș ț ț ș ș

sus ine deschiderea. Primul plan de ac iune OGP cuprindea un set de angajamente privind servicii deț ț

guvernare electronică oferite cetă enilor de diverse institu ii publice. La redactarea planului, acestea auț ț

contribuit cu proiectele aflate în faza de proiectare sau în cea de implementare. Nu toate institu iile iț ș

nu toate proiectele au fost incluse. Nici Ministerul Justi iei (coordonatorul ini ial) i nici DSOD nu auț ț ș

avut mandat sau putere să monitorizeze aceste proiecte i ele au ie it natural din sfera de cuprindere aș ș

OGP în România. Desigur că scopul principal al acestor proiecte este să ofere servicii cetă enilor, darț

fiecare în parte trebuie să aibă, încă din faza de proiectare, o componentă care să permită asigurarea

transparen ei i reutilizarea datelor. Mai mult, va fi cu siguran ă necesară interconectarea acestorț ș ț

proiecte i deci standardizarea fluxurilor de date. Vorbim deci de nevoia de a coordona proiectele deș

infrastructură IT la nivelul întregii administra ii, incluzând i o componentă de guvernare deschisă.ț ș

Nu dorim să deschidem o discu ie tehnică în acest document i profităm de existen a unei propuneriț ș ț

argumentate pe această temă. Încă din anul 2012, mediul de afaceri, prin intermediul Camerei de

Comer Româno-Americane (AmCham), a venit cu propunerea instituirii unei pozi ii de ț ț Chief

Information Officer, care să coordoneze marile proiecte de infrastructură IT. Sus inem aceastăț

propunere i sus inem strânsa cooperare între ș ț CIO i DSOD (sau orice nume va purta structuraș

responsabilă cu guvernarea deschisă).

În ipoteza asumării politice a guvernării deschise i a implementării unor măsuri care să stimulezeș

dialogul i colaborarea între autorită i i societate, va apărea imediat nevoia unor programe de educareș ț ș

i informare atât a func ionarilor chema i să le implementeze, cât i a publicului. Cu alte cuvinte va fiș ț ț ș

nevoie de construirea sistematică a unei culturi a deschiderii. Măsuri concrete în acest sens includ:

diseminarea conceptelor “date deschise”, “transparen ă”, “guvernare deschisă” atât în rândulț

administra iei publice centrale, cât i în rândul administra iei publice locale, prin intermediulț ș ț

unor sesiuni de informare sau al ghidurilor, codurilor de etică;

monitorizarea aplicării standardelor pentru transparen ă decizională i impunerea lor atunciț ș

când este cazul;

sprijinirea autorită ilor publice, la toate nivelurile, pentru a colabora activ cu societateaț

(cetă enii, grupuri informale, organiza ii neguvernamentale, alte structuri ale societă ii civile iț ț ț ș

mediul de afaceri) în pregătirea i luarea deciziilor;ș colaborarea permanentă cu Ministerul Justi iei, în cadrul Strategiei Na ionale Anticorup ie,ț ț ț

pentru implementarea tuturor măsurilor cu componentă legislativă.

2

Rapoartele societă ii deschise. Guvernarea deschisă în Româniaț

Revenind la datele publice deschise, subliniem că această componentă trebuie să aibă în continuare o

structură de coordonare la nivel central i este natural ca aceasta să rămână la Cancelaria Prim-șMinistrului, construind pe rezultate deja ob inute. Ca măsuri concrete, nu putem decât să sus inemț ț

angajamentele asumate prin Planul Na ional de Ac iune OGP adoptat recent, care de altfel au fostț ț

discutate cu societatea civilă înainte de adoptare. Printre aceste angajamente sunt deja incluse elemente

esen iale precum: continuarea dezvoltării portalului na ional de date deschise; pregătirea resurselorț ț

umane responsabile cu elemente de guvernare deschisă; informarea i educarea func ionarilor i aș ț ș

cetă enilor; proiecte concrete în domenii cheie (achizi ii publice, acces deschis etc.). Adăugăm câtevaț ț

idei care au poten ial ridicat de a conduce la rezultate pozitive:ț

impunerea unor standarde unice, uniforme pentru publicarea seturilor de date online (care să

facă referire la actualizare, format, calitate);

publicarea online a nomenclatoarelor arhivistice ale institu iilor i autorită ilor publice;ț ș ț implicarea mediului de afaceri în identificarea seturilor de date cu valoare ridicată.

Atunci când discutăm despre coordonare, avem deci în vedere trei componente principale: date publice

deschise, guvernare electronică i cultura deschiderii. Având în vedere situa ia actuală i obiectiveleș ț ș

guvernării deschise, recomandarea noastră este ca în subordinea directă a prim-ministrului să existe

două structuri care să lucreze în tandem:

Departamentul pentru Guvernare Deschisă (DGD), care să aibă atribu ii de coordonare iț ș

control în domeniile date deschise i cultura deschiderii, a a cum am arătat pe parcursulș ș

documentului. Este vorba de actualul DSOD, eventual eliberat de responsabilită ile tehniceț

privind comunicarea publică a guvernului; o denumire cu referire directă la guvernare deschisă

nu face decât să întărească asumarea politică a temei;

Chief Information Officer (CIO - am păstrat denumirea în engleză doar pentru referirea la

documentele anterioare), a a cum este propus de mediul de afaceri, cu rol de coordonare aș

proiectelor IT din administra ie i cu sarcina de a include specifica iile privind transparen a iț ș ț ț ș

datele deschise;

cele două structuri vor raporta direct premierului, vor beneficia de sprijin politic permanent din

partea acestuia i se vor sprijini reciproc cu expertiză.ș

Alocarea resurselor

Propunerile de mai sus, alături de Planul Na ional de Ac iune OGP 2014-2020, construiesc cadrul uneiț ț

politici publice pentru guvernare deschisă în România. Nu putem însă să încheiem înainte de a discuta

spinoasa problemă a resurselor, pentru că succesul oricăror măsuri depinde de resursele alocate

implementării.

Până acum, resursele alocate guvernării deschise au fost minimale, ceea ce vorbe te de la sine despreș

importan a subiectului. Acest lucru trebuie să se schimbe, dacă dorim să grăbim progresul în domeniu.ț

Elementele minimale sunt următoarele:

aprobarea unui buget suficient i a unei scheme de personal rezonabilă pentru DSOD (DGD)ș

pentru implementarea măsurilor din planul OGP;

instituirea CIO cu o schemă de personal i un buget rezonabile;ș

2

Rapoartele societă ii deschise. Guvernarea deschisă în Româniaț

comunicarea interinstitu ională în ceea ce prive te elaborarea de politici publice în domeniu iț ș ș

recunoa terea celor două structuri (DSOD/DGD i CIO) ca institu ii cu responsabilită i iș ș ț ț ș

expertiză pe subiect, pentru a se evita dublarea eforturilor sau omiterea unor progrese în

dezvoltarea de noi politici publice sau strategii;

analiza urgentă a documentelor strategice referitoare la fondurile europene, aflate încă în

dezbatere publică, pentru a unifica viziunea cu privire la date deschise i guvernare electronică;ș crearea unui grup de lucru care să includă reprezentan i ai institu iilor interna ionale, aiț ț ț

mediului de afaceri i ai societă ii civile, care să identifice surse de finan are i să propună căiș ț ț ș

concrete de atragere a acestora.