Kovaevi I.: RACIONALIZACIJA I BIROKRATIJA

169

Originalni nauni rad

UDK 330.836

DOI 10.7215/SVR1204169K

RACIONALIZACIJA I BIROKRATIJA

Mr Irina Kovaevi1

Fakultet politikih nauka, Univerzitet Banja Luka

Saetak: Marks je uzroke mnogih drutvenih protivrjenosti, sukoba i antagonizama u drutvu pronaao u nainu proizvodnje, klasnim sukobima, dravi i politikom ureenju drutva da bi upravo na taj nain i doao do odreenja pojma birokratije. Birokratija ne predstavlja nita drugo do dravni formalizam graanskog drutva ona je dravna svijest, dravna volja i dravna mo koja titi imaginarnu optost posebnog drutvenog interesa.

Birokratija i proces birokratizacije predstavljaju za Vebera pravi primjer racionalizacije. Veber je isticao da se ljudi okreu od tradicionalnih vrijednosti koje su zasnovane na iracionalnosti, sentimentalnosti, tradiciji, praznovjerju, obiajima, religiji i krutim navikama i da se sve vie okreu prema racionalnim, kalkulantskim, proraunatim, efikasnim i interesnim orijentacijama linog i drutvenog djelovanja. Tako je tradicionalno predindustrijsko drutvo ustupilo mjesto modernom industrijskom drutvu u kojem nema prostora za osjeanja, ve za razvoj nauke, tehnologije i birokratske organizacije i upravljanja drutvom. U osnovi razvoja novog drutva nalazi se racionalizacija, odnosno organizacija drutvenog ivota (ekonomskog, politikog, kulturnog) prema principima efikasnosti. Razvoj industrijskog kapitalizma samo je potvrivao ulogu racionalizacije u organizaciji ukupnog drutvenog ivota. A, da bi taj razvoj mogao biti ostvaren, neophodna je visoko organizovana racionalna organizacija koju Veber pronalazi upravo u birokratiji.

Kljune rijei: birokratija, efikasnost, racionalizacija.

UVOD

Ono to bitno karakterie moderne kapitalistike sisteme i njihova drutva jeste racionalizacija ivota, odnosno organizovanje drutva u skladu sa naelima efikasnosti. To je pojava koja zahvata sva podruja drutva, jer ima veliku ulogu i veliko znaenje za poveanje proizvodnosti i organizacione efikasnosti rada, materijalne i drutvene proizvodnje. U tom smislu treba posmatrati i birokratiju kao posljedicu, ali, istovremeno, i kao uzrok procesa racionalizacije.

Birokratija je postojala i u tradicionalnim civilizacijama (na primjer, u imperijalnoj Kini), antikom i srednjovjekovnom periodu, ali ne u ovakvom obliku, opsegu, snazi i moi kao u savremenim drutvima i modernim civilizacijama. Iako je kao drutvena pojava postojala i u drevnim civilizacijama, ipak se tada nije ni znalo za rije birokratija.

1 Postdiplomski studij Savremena sociologija

Nauno-struni asopis SVAROG br. 4, maj 2012. (169 182) Svarog 4/2012

170

BIROKRATIJA KROZ ISTORIJU

Prvi oblici dravne biroratije i dravne oganizacije rada i proizvodnje poznati su iz kineske, vavilonske i egipatske civilizacije. Veliki sistemi navodnjavanja, veliki objekti i izgradnje piramida zahtijevali su struan i organizovan upravljaki rad koji je razvio potrebu za stvaranjem posebnog dravnog sloja koji e takvim grandioznim poduhvatima upravljati i rukovoditi. Egipat je raspolagao monom birokratskom dravnom mainerijom koja je izraivala planove dravne uprave i formirala kole za izuavanje metoda poslovanja.

2 Tako su nastali

rudimentarni oblici birokratije i dravne uprave.

U antikoj grkoj demokratiji je postojao birokratski prepoznatljiv sloj jednogodinje izabranih plaenih dravnih slubenika. U razvoju evropske birokratije posebnu ulogu je odigrala hrianska crkva, a naroito katolika hijerarhija, a srednjovjekovni kler rimokatolike crkve predstavlja prvi oblik razvijene birokratije. Birokratija je prodirala uklanjanjem svih samostalnih lokalnih posrednih vlasti i njihovim pretvaranjem u iste funkcionere pape. Pri tome je katolika crkva stvarala korisno i kontrolisano lokalno svjetovno inovnitvo koje se staralo o odravanju njenih velikih posjeda i prikupljanju crkvenih poreza. U rimskom periodu birokratija postaje osamostaljeni upravljaki dravni sloj. Veliki geografski prostor na kojem se rasprostirao Imperium Romanum nuno je zahtijevao potrebu njegove kontrole putem stvaranja ne samo provincijskih, nego i centralnih birokratskih organa uprave. U ranom srednjem vijeku se birokratija veoma sporo i slabo razvijala. Od svjetovnih uzroka razvoja savremene kontinentalne birokratije, najvaniji su vojni uzroci. U ranom feudalizmu centralna kraljevska vlast nije se oslanjala na postojane inovnike, ve na vazale koje je vezivala jedino zakletva vjernosti, ali poslije uspjenih osvajanja kraljevsko pravosue nije moglo trajno da opstane na veem podruju, ve je prelazilo u ruke feudalaca.

Broj pismenih slubenika u uredima je snano porastao poetkom XIV vijeka u Francuskoj. A stoljee kasnije je otkrie vatrenog oruja poelo potkopavati rani feudalizam: srednjovjekovnu ritersku vojsku zamjenjuje stajaa vojska za ije je odravanje bio neophodan novac. Uvode se redovni porezi i budeti o kojima se starala finansijska birokratija. Ratni poduhvati i snadbijevanje vojske postaju obimniji i sloeniji poslovi i nastaju preduzea sa razgranatom birokratskom strukturom. Sada i kraljevog glasnika zamjenjuje slubenik vezan za radno mjesto, a finansijski, pravni i vojni zadaci podstiu stvaranje posebne mree kraljevskog inovnitva. Birokratija se iri i diferencira, mada ovi procesi sasvim razumljivo nisu ravnomjerno napredovali u Evropi i najbre su se odvijali u Francuskoj. U Engleskoj je broj kraljevskog inovnitva bio jo manji, jer birokratizaciju nije mogla ubrzati velika kopnena vojska, koje nije bilo kao u dravama sa velikim kopnenim granicama. Tek e u devetnestom vijeku u kapitalizmu monarhije strogom birokratizacijom kraljevskih finansija dovesti do porasta mo i ugleda inovnitva.

2 M. Berger (1957): Bureacracy and society in Modern Egit (A Study

ofInterpersonal Reations in two Goverment Agencies), Chicago.

Kovaevi I.: RACIONALIZACIJA I BIROKRATIJA

171

U apsolutnoj monarhiji vazali su postali dravni inovnici ija je dunost provoenje dravnih zakona, a inovnici finansijske i poreske uprave pored oficira postaju najmonija drutvena grupa. U apsolutnoj evropskoj monarhiji birokratija postaje oslonac, pa i relativno samostalni subjekt vlasti. inovnitvo raste, uslonjava se i stie veu mo tako da birokratija postaje poseban drutveni stale. Najvaniji podsticaj razvoju birokratije je pruio kapitalizam. Hronoloki gledano, od XV vijeka, prevladavanjem feudalnih rascjepkanosti i autarhinosti, dolazi do snanijeg razvoja administrativnih organizacija tako da se ve od XVIII vijeka formira relativno samostalni administrativni dravni aparat upravljanja i rukovoenja. Istovremeno, to je i period stvaranja drave kao nonog uvara, odnosno posebne dravne mainerije sastavljene od institucija, kao to su: vojska, policija, sudstvo, zatvori, poreznici, inspektori, dravni slubenici. U modernom pogledu je birokratija nastala u periodu industrijskog kapitalizma, a zbog njegove proizvodne potrebe za vremenom, brzinom, tanou, urednou, preciznou i utedama. U privredi je kapitalistiko preduzee zahtijevalo predvidljivo i postojano pravo, sudstvo i upravu. Kapitalizmu je bio neophodan inovniki aparat koji se rukovodi bezlinou, nasuprot feudalnim porezima koji se temelje na linom postojanju i milosti gospodara. Trite je trailo birokratiju koja je insistirala na potovanju zakona.

3 Od tada e, pa do danas, birokratski

model uprave poeti preovlaivati u ne samo dravnoj upravi, nego i u obrazovnim institucijama, poslovnim organizacijama, crkvenim institucijama, organizacijama rada, proizvodnje, nauke, kulture, sporta...

BIROKRATIJA I BIROKRATIZAM

Iako je kao drutvena pojava postojala i u drevnim civilizacijama, ipak se tada nije znalo za naziv ili rije birokratija. Teorijsko odreenje pojma birokratije razlikuje se od odreenja birokratije u svakodnevnom ivotu. Ono to sociologiju posebno interesuje jeste sutina postojanja birokratije kao drutvenog sloja i birokratski nain upravljanja. U tom smislu se pod pojmom birokratije podrazumijeva formalna organizacija koja obavlja odreene administrativne poslove i u okviru koje osobe raspolau odreenim monopolom i imaju odgovarajuu mo.

Smatra se da je termin birokratija prvi upotrijebio francuski ekonomista Degurne 1745. godine.

4 Od tada, pa do danas, termin

birokratija razliito i vieznano je objanjavan vrijednosno posmatrano, i pozitivno, ali i negativno. Jedni smatraju da bez birokratije nema uspjeha u modernom organizovanju ne samo uprave, nego i svih podruja drutvenog ivota, dok drugi istiu da je birokratija prijetnja demokratski otvorenoj i odgovornoj vladavini i predlau prevladavanje birokratske moi, tako to bi: politiko vostvo osiguralo politiku kontrolu birokratije, bio otvoren pristup vladinim dokumentima kako bi javnost vie

3 Enciklopedija politike kulture, (1993): Beograd, Savremena administracija,

s. 112-113. 4 Neki kau Gurne, a poznat je po tome to je izrekao uvenu ekonomsku

maksimu liberalizma laisser faire, laisser passer (neka ide kako ide). Socioloki leksikon, (1982): Beograd, Savremena administracija, s. 27.

Nauno-struni asopis SVAROG br. 4, maj 2012. (169 182) Svarog 4/2012

172

sudjelovala u vladavini, a na lokalnom nivou narod vie kontrolisao administraciju.

5

Rije birokratija (fr. boureau kancelarija, ured; bourrete gruba tkanina, oha kojom se prekrivaju kancelarijski stolovi; gr. krateo- vladam; kratein vladati) u etimolokom, ali nedovoljno preciznom smislu, podrazumijeva vladavinu ljudi iz kancelarije, vladavinu inovnitva, odnosno vladavinu inovnikog, prije svega, dravnog aparata.

6 Birokratija je forma organizacije utemeljena na hijerarhiji i

centralizaciji, te pravilima i propisima organizacije.

Rije birokratija u naem prevodu znai vladu biroa ili vladu kancelarije. Ovo etimoloko odreenje nije dovoljno za razumijevanje pojma birokratije. Kao ni ono koje se upotrebljava u svakodnevnom ivotu kao oznaka za: inovnitvo koje je zaposleno u dravnoj ustanovi; ponaanje inovnika prema strankama (ponaanje koje je kruto, formalizovano, nadmeno, arogantno); odreen nain upravljanja od strane inovnika dravne uprave ili administracije (ureda, biroa). Od samog poetka rije birokratija je koritena u negativnoj konotaciji, kao vladavina inovnika, pa i, kako Balzak kae, dinovska mo koju imaju pigmeji. No, bez obzira na to, birokratiju je pogreno identifikovati sa dravnim organom ili aparatom, jer se njen pojam iskljuivo dovodi u vezu sa odreenim oblikom upravljanja ili koritenja drutvene moi i dravne vlasti. Znai, birokratija je vladavina inovnika koji se prvobitno odnosio na dravne slube, a postepeno se proirio na ostale drutvene organizacije.

U tom smislu se koriti i izraz birokratizam, kao oznaka i naziv za sistem i organizaciju dravne uprave i upravljanja koju, prije svega, karakteriu formalizam i dogmatsko prihvatanje pravnih normi, bezlinost i bezdunost rjeavanja ljudskih problema. Postojanje birokratske organizacije moe da ima svoje negativno znaenje ili negativna obiljeja izraena u formama: impersonalne i bezline komunikacije, formalizmu i otuenosti. U ovom negativnom smislu se za birokratiju kae da razvija bolest koja se zove biromanija (Degurne), i da razvija dinovsku mo kojom raspolau pigmeji (Balzak). Birokratija je racionalni duh drave (Hegel), dravni formalizam (Marks), vladajui drutveni sloj (Mikels), najsavreniji oblik dravne organizacije (Veber), nastajua klasa (Trocki), nova klasa (ilas), itd.

Ali, s druge strane posmatrano, birokratija moe da ima i pozitivno znaenje ili pozitivna obiljeja, izraena o oblicima tanosti i urednosti posla, te njihove kontrole.

Rije birokratija upotrebljava se u teorijskim znaenjima:

5 Blackwellova Enciklopedija politike misli, svezak prvi, Zagreb, Demetra,

2003, s. 46. 6 O tome vidjeti u: Enciklopedija politike kulture (1975): str. 111; Politika

enciklopedija, Beograd, Savremena administracija, s. 82; Rjenik sociologije i socijalne psihologije (red. M. Bosanac, O. Mandi, S. Petkovi), Zagreb, Informator, 1977, s. 56; Socioloki leksikon, Beograd, Savremena administracija, 1982, s. 27; Socioloki renik (prir. A. Mimca, M. Bogdanovi), Beograd, Zavod za udbenike, 2007, s. 47; Lj. Tadi (1996): Politikoloki leksikon, Beograd, Zavod za udbenike i nastavna sredstva, s. 18.

Kovaevi I.: RACIONALIZACIJA I BIROKRATIJA

173

sociolokom vladavina uz pomo inovnitva, dravnih slubi i slubenika koji su imenovani u okviru hijerarhijski organizovane i utemeljene organizacije; kao sistem dravnih, drutvenih i politikih odnosa u kojima dominiraju profesionalni upravljai; drutveni inovniki sloj hijerarhijski organizovanih profesionalnih upravljaa; nain djelovanja birokratije (birokratizam), i u pogrdnom smislu kao oznaka za karakteristine razne mane administracije i sinonim za neodgovornu, aljkavu i otuenu inovniku slubu koja zloupotrebljava svoj poloaj, sporost, formalizam, nemar, rigidnost, bezlian, hijerarhijski neodgovoran i krut nain ponaanja prema ljudima, i slino;

pravnom - racionalizovana zakonom propisana mrea dravnih (dravna uprava) i drutvenih organizacija koja se temelji na skupu pravila i funkcionalnoj specijalizaciji i odgovornosti inovnitva kao nosilaca slubi i upravljakih funkcija; sistem administracije koji trajno djeluje na temelju postojanja profesionalno donesenih pravila i propisa; sistem vladavine u kojem vodee poloaje u egzekutivi imaju profesionalni upravljai, a ne izabrani predstavnici; skup profesionalnih upravljaa koji predstavljaju posebnu drutvenu grupu.

Sociolozi vie govore o birokratiji, a pravnici o upravi. U tom smislu treba rei da su tri bitna elementa pojma birokratije: inovniki sloj, hijerarhija obavljanja upravne djelatnosti i pravne norme kao osnova obavljanja aktivnosti.

Polazei od prethodnih naznaka o birokratiji, naveemo i neke definicije prema kojima je birokratija:

drutveni sloj profesionalnih upravljaa koji obavlja odreene funkcije u dravnim i drutvenim institucijama, a koje su odvojene od demokratske kontrole;

posebna tehnika upravljanja gdje preovlauju elementi administracije, anonimnosti, rutinerstva, papirologije, odugovlaenja;

sistem savremene civilizacije koju karakterie razvoj nauke i tehnologije, hijerarhijska i specijalizacijska podjela rada u velikim i monim ekonomskim, politikim i drutvenim korporacijama.

U modernim drava se sve vie razvijaju etatistike tendencije, pa, prema tome, i birokratija kao drutvena pojava koja e zadobiti i bitnu teorijsku panju, a teoretiari koji su se bavili i fenomenom birokratije i biroratske uprave su Karl Marks i Maks Veber.

MARKS I VEBER O BIROKRATIJI

Marks je uzroke mnogih drutvenih protivrjenosti, sukoba i antagonizama u drutvu pronaao u nainu proizvodnje, klasnim sukobima, dravi i politikom ureenju drutva da bi upravo na taj nain i doao do odreenja pojma birokratije.

Prema njegovom miljenju, drava je osnovni oblik politikog otuenja upravo zato to je surogat zajednice. Ona se osamostaljuje od pojedinaca i drutva. Nju organizuje klasa da bi putem vlasti i pravno-politikih institucija potinila drugu klasu. Pomou birokratije kao sloja, drava pretvara svoju volju u causa prima. Birokratija ne predstavlja nita drugo do dravni formalizam graanskog drutva - ona je dravna

Nauno-struni asopis SVAROG br. 4, maj 2012. (169 182) Svarog 4/2012

174

svijest, dravna volja i dravna mo koja titi imaginarnu optost posebnog drutvenog interesa. Ono to karakterie birokratiju prema Marksovom miljenju je ta imaginarnost drave, to znai da pored realne ili stvarne drave u njoj birokratija stvara svoju dravu; ona je sam duh drave zato to posjeduje dravu za koju smatra da je njena privatna svojina; birokrate pretvaraju dravne ciljeve u svoje privatne ciljeve, te tako duh dravnosti pretvaraju u svoj sopstveni i realni materijalizam, u svoju karijeristiku borbu za novac, inove i status. Birokratija nije duh drave, napominje Marks, ona je odsustvo njenog duha; ne predstavljajui jo vladu, birokratija je vezana za vlast i predstavlja njenu transmisiju. I dalje: Birokratija posjeduje sutinu drave, spiritualnu sutinu drutva. Ona je njena privatna svojina.

Opti duh birokratije je tajna, misterija koja se odrava u njoj samoj putem hijerahije, a prema spolja, kao zatvorena korporacija. Otvoren duh drave, a isto tako i javno miljenje, izgledaju stoga brokratiji kao izdaja njene misterije. Autoritet je stoga princip znanja, a obogotvorenje autoriteta, njeno ubjeenje. Ali u njoj se spiritualizam pretvara u grubi materijalizam, u materijalizam pasivne pokornosti, vjere u autoritet u mehanizam krutog formalnog djelovanja gotovih principa, shvatanja, tradicija. to se tie pojedinog birokrate, dravni cilj se pretvara u njegov privatni cilj, u potjeru za viim inovima, u teenje karijere. On najprije posmatra zbiljski ivot kao materijalni, poto duh ovog ivota ima svoju, za sebe odvojenu, egzistenciju u birokratiji. Stoga birokratija mora teiti da ivot uini u najveoj moguoj mjeri materijalnim.

7

Prema Marksovom miljenju, za birokatiju su karakteristina sljedea svojstva:

naelo hijerarhije - postojanje pokornosti i poslunosti niih prema viim organima u hijerarhijskoj organizaciji utemeljenoj na mehanizmu krutog i formalnog djelovanja, pravilima i propisima;

normativizam i formalizam - pretjerano pozivanje na zakone i propise;

tajnovita djelatnost, misterij; pretvaranje optih interesa u parcijalne i privatne - i

prikazivanje privatnih i parcijalnih interesa optim interesima upravo zato to birokratija tei inovima i bezuslovnom napredovanju, te zbog svog interesa prisvaja dravu, a dravne i drutvene interese tretira kao svoje interese prikazujui sebe kao nosioca opteg drutvenog interesa, a svoj parcijalni interes optim dravnim i drutvenim interesom.

Birokratija i proces birokratizacije predstavljaju za Vebera pravi primjer racionalizacije.

Veber je isticao da se ljudi okreu od tradicionalnih vrijednosti koje su zasnovane na iracionalnosti, sentimentalnosti, tradiciji, praznovjerju, obiajima, religiji i krutim navikama i da se sve vie okreu prema racionalnim, kalkulantskim, proraunatim, efikasnim i interesnim orijentacijama linog i drutvenog djelovanja. Tako je tradicionalno

7 K. Marks (1960): Kritika Hegelove filozofije dravnog prava, Sarajevo,

Veselin Maslea, s. 63, i dalje.

Kovaevi I.: RACIONALIZACIJA I BIROKRATIJA

175

predindustrijsko drutvo ustupilo mjesto modernom industrijskom drutvu u kojem nema prostora za osjeanja, ve za razvoj nauke, tehnologije i birokratske organizacije i upravljanja drutvom.

U osnovi razvoja novog drutva nalazi se racionalizacija, odnosno organizacija drutvenog ivota (ekonomskog, politikog, kulturnog) prema principima efikasnosti. Razvoj industrijskog kapitalizma samo je potvrivao ulogu racionalizacije u organizaciji ukupnog drutvenog ivota. A, da bi taj razvoj mogao biti ostvaren, neophodna je visoko organizovana racionalna organizacija koju Veber pronalazi upravo u birokratiji.

Racionalizacija ima za posljedicu efikasnu organizaciju drutvene proizvodnje to je za Vebera pozitivna strana razvoja. Ona negativna se odnosi na to da moderna racionalizovana i birokratizovana organizacija drutva moe da regulie sva podruja ovjekovog ivota i da tako kontrolie i uniti ljudski duh, kao i demokratiju koja se sada nakon vievjekovnog osvajanja, moe nepovratno izgubiti. Upravo onako kako su na to ukazivali teoretiari negativne utopije Orvel, Zamjatin i Haksli.

Pomou birokratskog modela organizacije i uprave moemo lake razumjeti fabriku, preduzee, vojnu kasarnu, dravnu upravu, velike prodavnice, supermarkete i megamarkete, univerzitet (vea prolaznost), sport (vie pobjeda), itd. Birokratija obuhvata biznis, vladu, religiju, univerzitete i sve druge drutvene oblasti, institucije i ustanove.

Veberov pojam birokratije je idealnotipski, zato to istie temeljne osobine birokratske organizacije, bez obzira da li se ona kao takva stvarno pojavljuje u nekoj drutvenoj zajednici. Birokratija ne postoji u istom obliku nigdje u stvarnosti, i idealni tip ne odraava stvarnost, ve samo pomae boljem razumijevanju njene sloenosti. Takoe, i njegov pojam birokratije je idealnotipski zato to istie temeljne osobine birokratske organizacije, bez obzira da li se ona kao takva stvarno pojavljuje u nekoj drutvenoj zajednici.

Birokratska uprava predstavlja isti tip legalne vlasti i, kao takva, ona je najpravniji i najefikasniji oblik organizacije: odgovara jednom obliku upravljanja proizvodnjom, koji zahvata sve oblike moderne organizacije, integrie dimenziju racionalizacije poslova kakva je tada poela da se sprovodi. Birokratija se u principu moe podjednako primijeniti u preduzeima iji je cilj sticanje dobiti, ili u karitativnim organizacijama, ili u drugim privatnim organizacijama iji su ciljevi idejni ili materijalni.

8

Da bi se razumio Veberov pojam birokratije, neophodno se ukratko osvrnuti na njegova razumijevanja pojmova moi, vlasti i drutvenog odnosa iz kojeg proizlaze ovi pojmovi, i dobijaju bitno znaenje u njegovom miljenju.

Mo se javlja u drutvenom odnosu kojeg Veber odreuje na sljedei nain: Drutveni odnos treba da znai ponaanje veeg broja osoba koje je po svom smisaonom sadraju uzajamno podeeno i time orijentisano. Drutveni odnos sastoji se, dakle, potpuno i iskljuivo u

8 M. Veber, Privreda i drutvo, tom I, s. 173.

Nauno-struni asopis SVAROG br. 4, maj 2012. (169 182) Svarog 4/2012

176

izgledima da se drutveno djela na neki (smisaono) mogu nain, bez obzira na emu se zasnivaju ti izgledi.

9

U drutvenom odnosu posebnu ulogu i znaenje imaju vlast i mo. Mo predstavlja izglede da se u okviru jednog drutvenog odnosa sprovede sopstvena volja uprkos otporu, bez obzira na to na emu se zasnivaju ti izgledi. I, dalje, mo je mogunost da se sopstvena volja nametne ponaanju drugih. Vlast je poseban sluaj moi, i to onaj koji oznaava izglede da e se odreene osobe pokoriti naredbi odreenog sadraja. Za Vebera je vlast sa upravnim aparatom ili organizacijom ui pojam vlasti i identian je pojmu autoritarne moi zapovijedanja.

10

Tako dolazimo i do njegovog pojma uprave, odnosno birokratske uprave koja ima dvije funkcije. Prvu, koja se odnosi na vrenje i odravanje vlasti, i drugu, koja se odnosi na vrenje javne slube uopte. Upravne funkcije postoje na svim podrujima drutvenog ivota, u javnoj i privatnoj sferi, na podruju dravne uprave, ali i uprave u kapitalistikim preduzeima.

Pojava i razvoj moderne uprave u Veberovo doba proizlazili su iz razvoja trinih robno-novanih odnosa, razvoja industrijske organizacije proizvodnje, koncentracije upravljanja u vlasnikim okvirima, i zato i potrebe za upravom koja bi bila efikasna u organizaciji ekonomskog, politikog i drutvenog ivota. Zato je teorijskom objanjenju fenomena birokratije, birokratske organizacije i birokratske uprave, Veber i posvetio znaajnu teorijsku panju i na prvom mjestu je stavio formalne odnose u organizacijama. Kao moderni oblik organizacije birokratija je postala najvaniji strukturalni element i institucija savremenog racionalizovanog industrijskog drutva.

Veber istie posebnu funkcionalnu karakteristiku koja se odnosi na jedinstvo upravne funkcije na svim podrujima, javnom i privatnom, na podruju dravne uprave i kapitalistikog preduzea. Taj poredak tj. birokratski primjenljiv je u naelu jednako u privrednim, karitativnim ili drugim organizacijama koje idu za bilo kojim privatnim idealnim ili materijalnim ciljevima, kao i u politikim i hijerokratskim organizacijama zajednica, to se moe i istorijski dokazati (s manjim ili veim odstupanjima od istog tipa).

11

Dok je za Marksa birokratija predstavljala otueni oblik uprave, za Vebera je ona racionalni oblik organizacije. On istie sljedee bitne osobine, svojstva i karakteristike birokratske organizacije:

naelo nadlenosti u funkcionisanju moderne birokratije postoji princip nadlenosti organa koji obavljaju slubene poslove, to znai da svaki organ ili pojedinac imaju strogo odreene kompetencije, obaveze i prava, koji su jasno razgranieni i utvreni optim pravilima, upravnim aktima i zakonskim propisima; nadlenost svakog

9 Ibid, s. 18. 10 M. Veber, Privreda i drutvo, t. I, str. 37, 31; t. II, s. 46, 50. 11 Cf. prema E. Pusi, Problemi upravljanja, Zagreb, Naprijed 1946-1971, s.

33-34.

Kovaevi I.: RACIONALIZACIJA I BIROKRATIJA

177

slubenika jedne birokratske organizacije dio je dunosti u hijerarhiji autoriteta koji poiva na strunosti; ovo naelo podrazumijeva nekoliko bitnih komponenti raspodjelu redovnih djelatnosti kao slubenih djelatnosti, podjelu ili raspodjelu vlasti i zapovijedanja, njeno ograniavanje pravilima, postavljanje osoba sa propisanim kolskim kvalifikacijama za obavljanje odreenih utvrenih djelatnosti; princip nadlenosti podrazumijeva da je dravna administracija funkcionalno i administrativno podijeljena na ministarstva (obrazovanja, nauke i kulture, poljoprivrede, privrede, saobraaja, itd., a u okvirima ministarstava poslovi su dalje podijeljeni tako da svaki slubenik ima precizno odreenu nadlenost, prava, obaveze i odgovornosti u konkretnoj sredini);

naelo hijerarhije u birokratskoj organizaciji je uveden red tako da postoji strogo odreena hijerarhija ovlatenja, kompetencija i odgovornosti, to znai da su nii slubenici pod strogom kontrolom viih, te da se na vrhu ove hijerarhijske piramide nalaze osobe sa najviim komandnim ovlatenjima; to znai postojanje strogo utvrene hijerarhije ovlatenja i hijerarhijski utvrenog sistema poloaja, podreenih i nadreenih organa, uloga i slubenika s pravom nadzora i kontrole viih u odnosu na nie organe; to je hijerarhija ovlatenja, inicijativa i odluka koje se donose u naredbodavnom centru koji kontrolie organizaciju rada, gdje se organi i lanstvo organizacije nalaze u pasivnom poloaju prihvataju, provode i izraavaju te odluke bez prava odluivanja ;

naelo uniformnosti - obavljanje poslova poiva na optim pravilima, aktima ili pisanim dokumentima koja su relativno trajni i primjenljivi na pojedinane sluajeve; ta pisana pravila strogo odreuju ponaanje slubenika na svim organizacionim nivoima; optim pravilima je precizno i strogo utvrena nadlenost pojedinih organa; postoji i voenje poslova koje poiva na tim pravilima, aktima, pisanim dokumentima; rigidna disciplina i u strukturi i mehanizmu rada se organizuje sa jasnom podjelom autoriteta i izrazitom podvojenou izvrilaca rada od strukture autoriteta; o birokratskoj organizaciji rada postoji i vjerovanje u ispravnost pravila ije poznavanje od strane slubenika predstavlja posebnu vjetinu; pravila potpuno odreuju vrsto etablirane procedure za obavljanje pojedinih zadataka, ne doputajui nikakvu mogunost autonomne line inicijative i linog odluivanja; i kako se sami inovnici boje promjena pravila, jasno je da je i konzervativizam takoe bitna komponenta ove birokratske organizacije;

naelo imenovanja slubenika - obavljanje slubenih dunosti odvija se na osnovu obrazovnog i strunog kolovanja, spreme i iskustva za obavljanje slubene djelatnosti; slubeni poslovi postaju njihova zanimanja i osnovni izvori prihoda, i na osnovu strunih znanja, steenih iskustava, slubenici se unapreuju; birokratska organizacija znai kontrolu na osnovu znanja i nema mjesta izboru, ve imenovanju;

angaovanje ukupne radne sposobnosti kao pretpostavke za uspjeno obavljanje slubene dunosti; strune dunosti zahtijevaju posjedovanje strunog obrazovanja; ovaj oblik organizacije

ne dozvoljava slobodni izbor profesije za najvei broj pripadnika, to negativno utie na poboljanje kadrovske strukture i koi specijalizaciju;

Nauno-struni asopis SVAROG br. 4, maj 2012. (169 182) Svarog 4/2012

178

slubenici nisu vlasnici sredstava u vrenju slubene djelatnosti slubenici koriste sredstva, ali nisu njihovi vlasnici; sluba im organizuje cjelokupnu radnu sposobnost; ona je strogo odvojena od njihovog privatnog ivota, ne moe se nasljeivati; slubenici rade puno radno vrijeme i imaju platu; postoji razdvojenost izmeu dunosti slubenika na poslu, to jest u organizaciji, i njihovog ivota van posla; pripadnici organizacije nisu vlasnici materijalnih sredstava sa kojima rade;

formalizacija birokratska organizacija zahtijeva niz formalnih pravila, kako bi se obezbijedilo ponaanje i koordinacija aktivnosti; formalizacija treba da obezbijedi kontinuitet, stabilnost i red;

impersonalnost, bezlinost u obavljanju slubenih dunosti evidentna je formalistika impersonalnost koja podrazumijeva

iskljuenje linog odnosa i emocija prema klijentu i stranci; idealni

slubenik obavlja svoju slubu bez obzira na osobu i u formalnom

pogedu jednako za sve; u okviru nadlenosti, poslovi se obavljaju u

skladu sa precizno utvrenim pravilima, liene samovolje i pristrasnosti; o svakoj aktivnosti se vodi pisana evidencija i izvjetaj; impersonalni su

slubeni odnosi, jer se u birokratskom poretku moraju izbjegavati

emocionalna vezanost kako bi se mogle donositi racionalne odluke; ovi

impersonalni, bezlini (slubeni) odnosi podrazumevaju lienost postojanja emocionalnosti, kako bi se i mogle donositi takve racionalne odluke;

formalistika impersonalnost je karakteristika idealnog slubenika koji

poslove obavlja u skladu sa pravilima, propisima i normama, a ne prema

razlozima line prirode; njegovo djelovanje je racionalno, a ne afektivno i

emocionalno, jer se posao obavlja u skladu sa izraunljivim pravilima i bez obzira prema osobama.

12

Iz navedenih karakteristika i obiljeja birokratske organizacije proizlaze i bitne karakteristike slubenika u birokratskoj organizaciji:

strunost slubenci se, dakle, biraju po zasluzi, struno su edukovani i specijalizovani za posao koji obavljaju i kontroliu pristup znanju; postoji podjela rada utemeljena na znanju i kompetentnosti, ime se postie da svaki lan organizacije obavlja posao za koji je kvalifikovan; specijalizacijom se ostvaruje mogunost obavljanja posla prema kvalifikaciji, strunosti i kompetentnosti;

profesionalnost to znai da je za zanimanje i profesiju slubenika potrebno posebno specijalizacijsko znanje, kvalifikacija, struna sprema i kolovanje;

trajnost sluba je plaena, sa punim radnim vremenom, sigurnou radnog mjesta i izgledima za napredovanje i karijeru;

lina sloboda slubenik je lino slobodan, ali odvojen od materijalnih sredstava upravljanja koja su pod kontrolom odreenih politikih gospodara;

disciplina slubena disciplina;

plata - u novcu; inovnik redovno prima novanu nadoknadu u obliku utvrene plate i starosno obezbjeenje u obliku

12 M. Veber op. cit., s. 58 i dalje.

Kovaevi I.: RACIONALIZACIJA I BIROKRATIJA

179

penzije; plata se ne dobiva po uinku kao nadnica ve u skladu sa slubenim poloajem ili funkcijom koju obavlja.

U ovoj analizi birokratije na prvom mjestu su formalni odnosi u samim organizacijama. U birokratijama su i neformalni odnosi oko zavravanja poslova vani, jer esto predstavljaju fleksibilan, elastian i racionalan nain rjeavanja problema kada to nije mogue ili je sporo i neefikasno mogue uiniti na uobiajen birokratski nain.

Veber smatra da bitna svojstva i djelovanja birokratije omoguavaju joj da bude efikasna. Iskustva su pokazala da birokratska utemeljenost i stroga hijerarhija onemoguava optimalan protok informacija odozdo prema gore. Takoe, strogo kruto oslanjanje na pravila dovodi do nefleksibilnosti, a povlaten poloaj moe da pree u - konzervativnost.

ODNOS PREMA BIROKRATIJI

Kritiari Veberovog koncepta birokratije ukazuju da sistemi koji lie na njegov idealan tip najee raaju itav niz besmislenih, pa i neracionalnih procedura koje se esto zaobilaze elastinijim i neslubenim nainima rjeavanja problema.

Bavei se problemima razvoja i unapreenja modernog industrijskog drutva, Veber se istovremeno bavio i problemom racionalne organizacije i uprave drutva. Model organizacije evropskih drutava pod nazivom idealna birokratija, prenio je i na organizacije i preduzea koji su se s kraja 19. i poetka 20. vijeka suoili sa problemima racionalnog rada, reda i discipline. Tako se pokazalo da je birokratiju pogreno identifikovati sa dravnim organom ili aparatom, ve sa odreenim oblikom organizacije, uprave i upravljanja (menadmenta).

U vrijednosnom pogledu, odnos prema birokratiji nikako ne moe biti drugaiji nego ambivalentan. U sistemima prisutne protekcije, samovolje, nesigurnosti i nepredvidljivosti, drutvo moe patiti i od premalo birokratije.

13 Ali, u administrativnim sistemima u kojima

prevazilazi svoju svrhovitost, birokratija se moe okrivljavati za zla koja moe prouzrokovati. Ve je u drevnom Rimu birokratija usporavala ekonomsku i politiku inicijativu, a vidjelo se da se i u dravi blagostanja birokratija enormno proirila, ime se pokazalo da su neophodna dodatna sredstva njenog odravanja koje je za drutvo postalo skupo, a za dravu i javnu upravu neefikasno i neracionalno, jer je birokratija imala potrebu za novom birokratijom, odnosno za sopstvenom reprodukcijom i proirenjem.

14

Prema birokratiji ljudi imaju odreen odbojan odnos, a u kontaktu s njom osjeaj straha i nesigurnosti. Jedni smatraju da birokratiju

13 Blackwellova Enciklopedija politike misli, svezak prvi, s. 46. 14 Dvije su bitne negativne karakteristike birokratske organizacije. Jedna se

odnosi na to da umjesto razmiljanja vlada disciplina, a druga se odnosi na to da organizacija zbog svoje unutranje dinamike zapravo kreira upravna i druga radna mjesta. J. K. Galbraith (1997): Dobro drutvo-humani raspored, Beograd, Grme, s. 89-90.

Nauno-struni asopis SVAROG br. 4, maj 2012. (169 182) Svarog 4/2012

180

karakterie nedemokratinost, aljkavost, koruptivnost, neodgovornost, pokornost, nefleksibilnost i kruta hijerarhija u sistemu upravljanja, koncentracija vlasti i znanja na piramidalnom vrhu, guenje inicijative i inovativosti, egoizam. Iako slubenici birokratije moraju raditi za opte, dravno-drutveno dobro, ipak oni rade i za svoje dobro. Slubenici imaju osjeaj zajednike sudbine za sve one koji zajedno rade. Oni su sudionici u istim interesima, naroito ako meu njima nema velikog suparnitva, jer unapreenje ovisi o godinama slube. Tako su sukobi unutar grupe svedeni na najmanju mjeru i za takav se rezultat smatra da djeluje pozitivno na birokratiju. Ali osjeaj zajednike povezanosti i drutvena organizacija bez odreenih oblika, koja se razvila u tim uslovima, esto dovodi slubeniki aparat do toga da on radije brani svoje utvrene interese nego da pomae svoju klijentelu i vie inovnike, koji su to postali izborom (Dubin).

15

Ogranienja teorije biokratije sastoje se u tome da ovaj model ukazuje na njegovu nerealnost. Teorija birokratije predstavlja idealnu konstrukciju i u stvarnom organizacionom ivotu nema organizacije koja moe u svemu i cjelini da slijedi ovaj model. Organizacioni razvoj je pokazao da su klasini racionalni pristup strukturi, u koje spada i birokratski, pomogli menaderima da kreiraju efikasnu organizaciju. Mnoge poznate svjetske kompanije, kao to su Ford, General Electric, Xerox, i slino bile su strukturirane prema birokratskom modelu. Danas, meutim, ove kompanije prednjae u primjeni timske strukture i smatraju se glavnim razbijaima birokratije.

16

Ukazujui na negativne karakteristike birokratije, neki teoretiari smatraju da je ona prevaziena drutveno organizaciona pojava, pogotovo u sistemu elektronske ekonomije. Ameriki funkcionalista Robert Merton identifikovao je nekoliko negativnih birokratskih elemenata koji mogu da dovedu do tetnih posljedica po njeno uspjeno funkcionisanje, nazvavi ih disfunkcijama birokratije. U tom smislu, navodi birokratski ritualizam, pod kojim podrazumijeva bespogovorno i striktno potovanje propisa i pravila, ak i u sluajevima gdje bi neko drugo rjeenje bilo djelotvornije za organizaciju u cjelini; ovo slijepo pridravanje birokratskih pravila moe postati vanije od ostvarenja ciljeva. Berns i Stoker razlikuju:

mehanistike organizacije (to su birokratski sistemi sa hijerarhijskim lancem komandovanja i komunikacijom koja se odvija vertikalno kroz jasno definisane kanale, sa slabim intenzitetom komunikacije izmeu niih i viih u hijerarhijskom rangu), i

organske organizacije (koje karakterie labavija struktura u kojoj ciljevi organizacije imaju prioritet nad usko definisanim odgovornostima; uz mnogo bolju meusobnu komunikaciju, svi se zaposleni ukljuuju u rjeavanje problema; ove organizacije su sposobnije da odgovore savremenim izazovima i naglim promjenama, dok mehanistike vie odgovaraju tradicionalnim, stabilnijim oblicima proizvodnje, koji su podloni nepredvidljivim promjenama na tritu).

15 Rjenik sociologije i socijalne psihologije, s. 56. 16 M. Castells. (2002): Mo identiteta, Zagreb, Golden marketing; M. Castells,

Uspon umreenog drutva, Zagreb, Golden marketing, 2000; E. Gidens (2005): Sociologija, Beograd, Ekonomski fakultet.

Kovaevi I.: RACIONALIZACIJA I BIROKRATIJA

181

Kao to jedni istiu da je birokratija negativna drutvena pojava, drugi istiu da je birokratija poeljan obrazac vrste hijerarhije, radno uspjene, strune, precizne, efikasne administracije, uprave i organizacije rada i proizvodnje i da je, zato, nezamjenljiva i neprevaziena...

ZAKLJUAK

Birokratija je postojala i u tradicionalnim civilizacijama, ali, za razliku od njih, savremena birokratija svoje djelovanje temelji na principu racionalizacije zahvatajui sva podruja linog i drutvenog ivota. Racionalizacija ima za posljedicu efikasnu organizaciju drutvene proizvodnje, to je za Vebera pozitivna strana njenog postojanja i razvoja. Ona negativna se odnosi na to da moderna racionalizovana i birokratizovana organizacija drutva moe da regulie sva podruja ovjekovog ivota i da tako kontrolie i uniti ljudski duh, na ta posebno upozoravaju teoretiari negativne utopije.

Pomou birokratskog modela organizacije i uprave moemo lake razumjeti fabrike, preduzea, kasarne, zatvore, dravnu upravu, velike prodavnice, supermarkete i megamarkete, univerzitete (ne samo imanentna hijerarhija, nego i zahtjevi za veom prolaznou), sport (vie pobjeda), itd. Birokratija obuhvata sve drutvene oblasti, institucije i ustanove.

RATIONALIZATION AND BUREAUCRACY

Irina Kovaevi, M.A.

Abstract: Marx discovered that the reasons for many social contradictions, conflicts and antagonisms in society lie in the production way, class conflicts, state and political governing of society which allowed him to define the term bureaucracy. Bureaucracy is nothing more than a state formalism of civil society it is state consciousness, state will, state power that protects imaginary generality of special social interest.

According to Weber Bureaucracy and the process of bureaucracy present a real example of rationalization. Weber pointed out that people are turning away from traditional values which are based on irrationality, sentimentality, tradition, superstition, customs, religion and rigid habits and that they more and more turning towards rationalization, calculated, reckoning, efficient and interest orientations of personal and social activity. This is how traditional preindustrial society was replaced by a modern society in which there is no room for feelings, but for the development of science, technology and bureaucratic organization and government of society. Rationalization is the foundation of the new society, i.e. organization of social life (economic, political, cultural) towards efficiency principles. The development of industrial capitalism only confirmed the role of rationalization in the organization of social life in total. In order for this development to be realized, a highly organized rational organization is necessary which Weber finds in bureaucracy.

Key words: bureaucracy, efficiency, rationalization

LITERATURA 1. Berger M. (1957): Bureacracy and society in Modern Egit (A Study of

Interpersonal Relations in two Goverment Agencies), Chicago.

Nauno-struni asopis SVAROG br. 4, maj 2012. (169 182) Svarog 4/2012

182

2. Birokratija i tehnokratija (1966): tom-I-II, Beograd, Sedma sila. 3. Blackwellova (2003): Enciklopedija politike misli, sv. I, Zagreb, Demetra. 4. Blau P.M., (1957): The dynamic of Bureaucracy, Chicago. 5. Budon R. (2005): Imoralizam, Podgorica, CID. 6. Castells M. (2002): Mo identiteta, Zagreb, Golden marketing. 7. Castells M. (2000): Uspon umreenog drutva, Zagreb, Golden marketing. 8. uri M. (1987): Sociologija Maxa Webera, Zagreb, Naprijed. 9. Enciklopedija politike kulture, (1993): Beograd, Savremena

administracija. 10. Galbraith J.K. (1997): Dobro drutvo: humani redosled, Beograd, Grme. 11. Gidens E. (2005): Sociologija, Beograd Ekonomski fakultet. 12. Marks K. (1965): Birokratija i javnost, Beograd. 13. Marks K. (1960):, Kritika Hegelove filozofije dravnog prava, Sarajevo,

Veselin Maslea. 14. Politika enciklopedija, (1975): Beograd, Savremena administracija. 15. Pusi E. (1989): Drutvena regulacija, Zagreb. 16. Rjenik sociologije i socijalne psihologije (red. M. Bosanac, O. Mandi, S.

Petkovi), Zagreb, Informator, 1977. 17. Socioloki leksikon, (1982): Beograd, Savremena administracija. 18. Socioloki renik (2007): (prir. A. Mimca, M. Bogdanovi), Beograd,

Zavod za udbenike. 19. Tadi LJ. (1996): Politikoloki leksikon, Beograd, Zavod za udbenike i

nastavna sredstva. 20. Veber M. (1998): Duhovni rad kao poziv, Sremski Karlovci-Novi Sad,

Izdavaka knjiarnica Zorana Stojanovia. 21. Veber M. (1976): Privreda i drutvo, t. I-II, Beograd, Prosveta. 22. Veber M. (1968): Protestantska etika i duh kapitalizma, Sarajevo, Veselin

Maslea. 23. Weber M. (1986): Metodologija drutvenih nauka, Zagreb.

RESUME

Bureaucracy existed even in traditional civilizations, but, unlike them, in the modern type of bureaucracy rationalization is the guiding principle behind it which affects both the public and private sectors of societies. As a result, rationalization promotes the efficient attainment of organizational goals and tasks. Weber considered rationality to be necessary for organizations to operate efficiently, and pointed out that there were many positive attributes associated with the bureaucracy. A negative effect is that the modern rationalized bureaucracy controls all areas of life and destroy the human spirit, which is particularly emphasized by the theorists of negative utopia.

The bureaucratic model of organization and administration helps us understand better the large-scale industry, corporations, armies, prisons, state governance, shopping malls, supermarkets and megamarkets, universities (not only the immanent hierarchy but also demands for better GPA Scale), sport (more wins) etc. Bureaucracy has seeped its way into every facet of life, institutions, and establishments. The broad array of actors and entities, primarily political, need to be involved in monitoring the bureaucracy and its purpose of contributing to the welfare of the people.