Embed Size (px)
Citation preview
SVEUČILIŠTE U RIJECI
EKONOMSKI FAKULTET
NATAŠA VUJNOVIĆ
PRORAČUNSKI PROCES JEDINICA LOKALNE I
PODRUČNE (REGIONALNE) SAMOUPRAVE – PRIMJER GRADA
OPATIJE
DIPLOMSKI RAD
Rijeka, 2013
SVEUČILIŠTE U RIJECI
EKONOMSKI FAKULTET
PRORAČUNSKI PROCES JEDINICA LOKALNE I
PODRUČNE (REGIONALNE) SAMOUPRAVE – PRIMJER GRADA
OPATIJE
DIPLOMSKI RAD
Predmet: Usporedni porezni sustavi
Mentor: dr.sc. Helena Blažić
Studentica: Nataša Vujnović
Studijski smjer: Financije i bankarstvo
JMBAG: 0081110121
Rijeka, lipanj 2013.
SADRŽAJ
Stranica
1. UVOD ....................................................................................................... 1
1.1. Problem i predmet istraživanja .............................................................................. 1 1.2. Radna hipoteza ...................................................................................................... 1 1.3. Svrha i ciljevi istraživanja ..................................................................................... 1 1.4. Znanstvene metode ................................................................................................ 2 1.5. Struktura rada ........................................................................................................ 2
2. JEDINICE LOKALNE I PODRUČNE (REGIONALNE)
SAMOUPRAVE .......................................................................................... 4
2.1. Pojam jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ................................ 4 2.2. Funkcije jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ............................ 6 2.3. Odnos predstavničkih i izvršnih tijela u lokalnoj samoupravi .............................. 7
3. SUSTAV PRORAČUNA JEDINICA LOKALNE I PODRUČNE
(REGIONALNE) SAMOUPRAVE ......................................................... 11
3.1. Pojam i značajke proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne)
samouprave ................................................................................................................. 11 3.2. Sadržaj proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ........... 13 3.3. Metodologija izrade proračuna JLP(R)S ............................................................. 15
3.3.1. Upute za proračunske i izvanproračunske korisnike .................................... 15 3.3.2. Namjenski i vlastiti prihodi proračunskih korisnika .................................... 16
3.3.3. Pomoći .......................................................................................................... 16
3.4. Proračunski proces jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i
njegove faze ................................................................................................................ 17
4. PLANIRANJE PRORAČUNA JEDINICA LOKALNE I
PODRUČNE (REGIONALNE) SAMOUPRAVE ................................. 19
4.1. Planiranje proračuna – prva faza u proračunskom procesu jedinica lokalne i
područne (regionalne) samouprave ............................................................................ 19 4.2. Odrednice prihoda i rashoda proračuna ............................................................... 21
4.2.1. Odrednice prihoda jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ... 22 4.2.2. Odrednice rashoda jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ... 24
4.3. Promjene u proračunskom procesu ..................................................................... 24
5. PREDLAGANJE I ODOBRENJE PRORAČUNA ........................... 27
5.1. Predlaganje proračuna ......................................................................................... 27 5.2. Odobrenje proračuna ........................................................................................... 27
6. IZVRŠENJE (PROVEDBA, NADZOR I KONTROLA)
PRORAČUNA ........................................................................................... 29
6.1. Izvršenje proračuna.............................................................................................. 29 6.2. Provedba, nadzor i kontrola proračuna ................................................................ 30 6.3. Zaduživanje u sustavu proračuna ........................................................................ 33 6.4. Izvještavanje u sustavu proračuna ....................................................................... 33
7. PRORAČUN GRADA OPATIJE ........................................................ 36
7.1. Tijela Grada Opatije ............................................................................................ 37
7.2. Opći i posebni dio proračuna i plan razvojnih programa Grada Opatije ............. 38
7.2.1. Opći dio proračuna ....................................................................................... 38 7.2.2. Posebni dio proračuna .................................................................................. 40 7.2.3. Plan razvojnih programa ............................................................................... 40
7.3. Prihodi Grada Opatije .......................................................................................... 41 7.3.1. Prihodi poslovanja ........................................................................................ 42
7.3.2. Prihodi od prodaje imovine .......................................................................... 44 7.3.3. Primici .......................................................................................................... 44
7.4. Rashodi Grada Opatije......................................................................................... 44 7.4.1. Rashodi poslovanja ....................................................................................... 45 7.4.2. Rashodi za nabavu nefinancijske imovine.................................................... 47
7.4.3. Izdaci za financijsku imovinu i otplate zajmova .......................................... 47
8. ZAKLJUČAK ........................................................................................ 48
PRILOG 1 .................................................................................................. 50
PRILOG 2 .................................................................................................. 51
LITERATURA .......................................................................................... 52
POPIS TABLICA ...................................................................................... 55
POPIS SLIKA ............................................................................................ 55
1
1. UVOD
U uvodu diplomskog rada pobliže će se objasniti predmet i problem istraživanja, radne
hipoteze, svrha i ciljevi istraživanja, znanstvene metode koje su korištene prilikom
izrade rada te struktura rada.
1.1. Problem i predmet istraživanja
Problem diplomskog rada je nepoznavanje proračuna jedinica lokalne i područne
(regionalne) samouprave i samog procesa istog.
Predmet istraživanja je definiranje pojma jedinica lokalne i područne (regionalne)
samouprave, opis sustava proračuna unutar istih te analiza procesa proračuna jedinica
lokalne i područne (regionalne) samouprave s posebnim osvrtom na proračun Grada
Opatije.
1.2. Radna hipoteza
Hipoteza koja će se nastojati diplomskim radom dokazati glasi: proračunski proces
jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave je složen proces u kojem sudjeluju
razna upravna tijela i službe jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
1.3. Svrha i ciljevi istraživanja
Svrha istraživanja ovog diplomskog rada je ispitati temeljne značajke procesa
proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te primjereno predočiti
rezultate istraživanja.
2
Cilj istraživanja je da se radom da uvid u temeljne značajke procesa proračuna jedinice
lokalne i područne (regionalne) samouprave iz kojih se može razaznati važnost
proračunskog procesa.
1.4. Znanstvene metode
Znanstvene metode korištene u izradi ovog diplomskog rada koje su doprinijele tome
da se prikupljene činjenice i spoznaje povežu u jedinstvenu cjelinu jesu: induktivna i
deduktivna metoda, metoda analize i sinteze, metoda apstrakcije i konkretizacije,
deskripcije, komparativna i matematička metoda.
1.5. Struktura rada
Cjelokupna tematika ovog rada obrađena je u osam međusobno povezanih cjelina u
kojima se analiziraju jedinice lokalne i područne samouprave, njihov proračunski proces
te sam proračun Grada Opatije.
U prvom dijelu, UVODU, definiran je problem, predmet i objekt istraživanja unutar
čega je postavljena i radna hipoteza. Definirana je svrha i ciljevi istraživanja, nakon
čega su navedene znanstvene metode korištene pri izradi diplomskog rada. Uvod
završava prikazom strukture rada.
U drugom dijelu, JEDINICE LOKALNE I PODRUČNE (REGIONALNE)
SAMOUPRAVE, definira se pojam jedinica lokalne i područne samouprave, njihove
funkcije u sklopu opće države te odnos predstavničkih i izvršnih tijela lokalne i
područne samouprave.
SUSTAV PRORAČUNA JEDINICA LOKALNE I PODRUČNE (REGIONALNE)
SAMOUPRAVE naziv je trećeg djela u kojem se definiraju pojam i značajke proračuna
JLP(R)S, sadržaj i metodologija izrade proračuna, te proračunski proces JLP(R)S i
njegove faz
3
U četvrtom dijelu, PLANIRANJE PRORAČUNA JEDINICA LOKALNE I
PODRUČNE (REGIONALNE) SAMOUPRAVE, analizira se prva faza proračunskog
procesa – planiranje i odrednice prihoda i rashoda proračuna.
PREDLAGANJE I ODOBRENJE PRORAČUNA naziv je petog djela u kojem se
analizira faza proračunskog procesa koja dolazi nakon planiranja, a to je, kao i što sam
naziv cjeline govori, predlaganje i odobrenje proračuna.
U šestom dijelu, IZVRŠENJE PRORAČUNA, analizira se završna faza proračunskog
procesa – izvršenje, odnosno provedba, nadzor i kontrola proračuna.
U sedmom dijelu analizira se proračun Grada Opatije za tekuće proračunsko razdoblje
od 2013. do 2015. g., tijela Grada, te planirani prihodi i rashodi.
U posljednjem dijelu, ZAKLJUČKU, dana je sinteza cjelokupnog istraživanja i
spoznaja kojima je dokazana postavljena hipoteza.
4
2. JEDINICE LOKALNE I PODRUČNE (REGIONALNE) SAMOUPRAVE
U ovom će se poglavlju pobliže objasniti sam pojam jedinica lokalne i područne
(regionalne) samouprave kao i funkcije JLP(R)S koje obnašaju u sklopu opće države
te odnos predstavničkih i izvršnih tijela lokalne i područne samouprave.
2.1. Pojam jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave
Bajo i Jurlina – Alibegović (2008, str. 18) definiraju jedinice lokalne i područne
(regionalne) samouprave kao općine, gradove i županije čija tijela obavljaju funkcije,
izvršavaju zadaće i donose programe propisane zakonom i odlukama donesenima na
temelju zakona, za što sredstva osiguravaju u svome proračunu i u financijskom planu
proračunskih korisnika. Isti autori ističu kako Hrvatska, obzirom na površinu i broj
stanovnika, ima prilično velik broj lokalnih jedinica. One se razlikuju prema veličini,
gustoći naseljenosti i stupnju gospodarskog razvoja. Postoje i lokalne jedinice koje
imaju status područja posebne državne skrbi (PPDS) i kojih je ukupno 111. Poreznim
olakšicama Vlada pokušava ubrzati njihov razvoj.
Prema Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (2013., čl. 3.) jedinice
lokalne samouprave su općine i gradovi, a jedinice područne (regionalne) samouprave
su županije. Općine, gradovi i županije se osnivaju zakonom. Prema istom Zakonu, čl.
4., 5. i 6., općina je jedinica lokalne samouprave koja se osniva, u pravilu, za područje
više naseljenih mjesta koja predstavljaju prirodnu, gospodarsku i društvenu cjelinu, te
koja su povezana zajedničkim interesima stanovništva. Grad je jedinica lokalne
samouprave u kojoj je središte županije te svako mjesto koje ima više od 10.000
stanovnika, a predstavlja urbanu, povijesnu, prirodnu, gospodarsku i društvenu cjelinu.
Županija je jedinica područne (regionalne) samouprave čije područje predstavlja
prirodnu, povijesnu, prometnu, gospodarsku, društvenu i samoupravnu cjelinu, a
ustrojava se radi obavljanja poslova od područnoga (regionalnog) interesa. Županije
usmjeruju djelovanje na ravnomjeran gospodarski i društveni razvoj jedinica lokalne
samouprave svoga područja. Često usklađuju stajališta jedinica lokalne samouprave
5
(općina i gradova) o pitanjima o kojima odlučuju tijela državne vlasti te u vezi s
pitanjima od zajedničkog interesa o kojima odlučuju tijela jedinica lokalne samouprave
u sastavu županije. Vlast u županiji obnaša županijska skupština koju čine predstavnici
izabrani na lokalnim izborima. Na čelu su županijskoga poglavarstva župan i njegovi
zamjenici (članovi poglavarstva), osobe izabrane na regionalnim izborima.
Republika Hrvatska ima 127 gradova, 429 općina i 20 županija te Grad Zagreb.
Odluke o osnivanju lokalnih jedinica do 2003. godine donosilo je Ministarstvo
pravosuđa, uprave i lokalne samouprave. Od 2003. je to zadaća Središnjeg ureda za
državnu upravu koji odluku donosi na temelju mišljenja Ministarstva financija, županija
i drugih lokalnih jedinica. Središnji je ured u nekim slučajevima donio odluku unatoč
negativnom mišljenju gore navedenih tijela.
Sve lokalne jedinice imaju predstavnička tijela i izvršna tijela. Predstavnička tijela u
Republici Hrvatskoj su: Općinska vijeća, Gradska vijeća, Županijska skupština te
Skupština Grada Zagreba, a njihovi su članovi izravno izabrani na izborima. Izvršno
tijelo jedinice lokalne i jedinice područne (regionalne) samouprave u općini je općinski
načelnik, u gradu gradonačelnik i u županiji župan. Broj članova predstavničkog tijela
jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave je neparan, a određuje se
ovisno o broju stanovnika (Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i
područnoj samoupravi, 2012, čl.4).
Proračunski korisnici lokalnih jedinica su tijela, ustanove, vijeća, manjinske
samouprave i mjesna samouprava čiji se rashodi za zaposlene i/ili materijalni rashodi
financiraju iz proračuna lokalne jedinice.
Linzbauer (2010, str.9) definira proračunskog korisnika proračuna JLP(R)S kao
korisnika:
1. kojeg je osnivač jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave,
2. kojemu je izvor prihoda proračun JLP(R)S u iznosu od 50 posto ili više, te
3. koji je naveden u predmetnom Registru.
Ista autorica definira (2010, str. 10) izvanproračunskog korisnika kao korisnika:
1. u kojemu Republika Hrvatska i/ili jedinica lokalne i područne (regionalne)
6
samouprave ima odlučujući utjecaj na upravljanje,
2. kojemu su jedan od izvora financiranja doprinosi i/ili namjenski prihodi, te
3. koji je naveden u Registru, odnosno, popisu izvanproračunskih korisnika državnog
proračuna i proračuna lokalnih jedinica.
Izvanproračunski korisnici na razini lokalnih jedinica jesu komunalna poduzeća,
odnosno, trgovačka društva čiji su osnivači i većinski vlasnici lokalne jedinice i
financiraju se iz komunalne naknade kao namjenskog prihoda. U popisu
izvanproračunskih korisnika lokalnih jedinica evidentirano je 20 korisnika, i to
županijskih uprava za ceste, koje primjenjuju proračunsko računovodstvo. (Linzbauer,
2010, str.10)
Treba istaknuti da se sustav lokalne i područne (regionalne) samouprave temelji na
načelima subsidijarnosti i solidarnosti. Načelo subsidijarnosti znači da se pri
određivanju djelokruga prednost daje onoj razini vlasti koja je najbliža građanima i koja
može učinkovito i djelotvorno obaviti povjerene poslove.
2.2. Funkcije jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave
Funkcije se jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave mogu promatrati u
sklopu teorije fiskalnog federalizma. Fiskalni federalizam je dio teorije javnih financija
koji se bavi donošenjem odluka, mogućnostima razrezivanja poreza te upotrebe tako
prikupljenih sredstava u javnom sektoru s dvije ili više razina javne vlasti (Bajo, Jurlina
– Alibegović, 2008, str.32).
Glavne su ekonomske funkcije javnog sektora stabilizacijska, distribucijska, alokacijska
i regulatorna funkcija (Musgrave P., Musgrave R., 1993, str.6).
Uobičajeno je stajalište da su stabilizacijska i distribucijska funkcija u ovlasti središnje
države. Drugim riječima, središnja je država odgovorna za makroekonomsku politiku
kojom osigurava stabilnost cijena, zaposlenost i preraspodjelu dohotka. Razlozi zbog
kojega se distribucijska funkcija provodi na razini države očituju se u sljedećem:
1) jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ograničene su u korištenju
instrumenata monetarne i fiskalne politike,
7
2) kada bi se distribucijska funkcija provodila na razini lokalne vlasti, to bi moglo
potaknuti stanovnike i poduzeća na preseljenje u područja s nižim porezima.
Alokacijska je funkcija obično dodijeljena lokalnoj vlasti. Niže razine vlasti vode
računa o alokaciji sredstava jer potražnja za javnim dobrima i uslugama nije jedinstvena
na svim područjima države. Smisao je dodjeljivanja alokacijske funkcije nižoj razini
vlasti u tome da se odluke o ponudi i financiranju javnih dobara i usluga donose na
razini zajednice na čijem se području koriste ta dobra i usluge.
Regulatornu je funkciju moguće podijeliti između središnje i lokalne vlasti kao npr. u
području prostornog (urbanističkog) planiranja. U tom području središnja vlast može
donositi zakone, a lokalna vlast obavlja njihovu provedbu.
Funkcije se jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave mogu promatrati i
izvan teorije fiskalnog federalizma. Kao što se može logički zaključiti, općine i gradovi
imaju funkciju osigurati uvjete za razvoj gospodarskih, društvenih i drugih djelatnosti
na svome području. Zato općine i gradovi obavljaju zadaće vezane za urbanističko
planiranje, zaštitu čovjekovog okoliša, uređenje naselja, kvalitetu stanovanja,
komunalne objekte i lokalnu infrastrukturu. Županije imaju funkciju usmjeravanja
gospodarskog i društvenog razvoja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave
svoga područja na način da taj razvoj bude ravnomjeran.
2.3. Odnos predstavničkih i izvršnih tijela u lokalnoj samoupravi
Najvažniju ulogu u proračunskom procesu imaju predstavnička i izvršna vlast, a
proračun je mehanizam koji neraskidivo povezuje te dvije razine vlasti. Suvremene
lokalne zajednice moraju posjedovati kapacitet i učinkovitost u izvršnoj, ali i u
predstavničkoj vlasti. To je najviše izraženo u proračunskim pitanjima, koja su ključni
dio zanimanja obaju segmenata vlasti, ali i demokratske kontrole. Izvršna vlast
(uprava/poglavarstvo) treba pripremati i provoditi zadaće te pravno zastupati lokalne
jedinice, dok predstavnička vlast (skupština/vijeće) ima obvezu odabrati zadaće, utvrditi
prioritete (u suradnji s izvršnom vlašću) te kontrolirati rad lokalne uprave.
8
Skupština ili vijeće predstavničko je tijelo koje donošenjem akata i odluka te izborom i
nadzorom nositelja izvršne vlasti izražava suverenost građana na lokalnoj razini. Ta
tijela uobičajeno obavljaju sljedeće zadaće (Bratić, 2008, str.168):
donose opće akte i kontroliraju njihovo izvršavanje, uključivši odobrenje
proračuna i njegov nadzor (parlament uređuje ukupno državno zakonodavstvo),
imaju predstavničku ulogu radi udovoljavanja društvenima, lokalnim i
regionalnim interesima,
kontroliraju izvršnu vlast odnosno određuju temeljne smjerove politike što je
provodi izvršna vlast,
biraju nositelja izvršne vlasti te razrješuju izvršnu vlast nakon isteka mandata ili
prije,
javno obrazlažu i objašnjavaju donesene odluke.
Vijeća i skupštine kao predstavnička tijela odgovorna su biračkom tijelu, a sastoje se od
vijećnika i radnih tijela (odbora), dok su izvršna tijela vlasti načelnik, župan i njihovi
zamjenici na čelu poglavarstva. Izvršnu se vlast bira među članovima predstavničkih
tijela izabranih na izborima. Članove poglavarstva bira predstavničko tijelo, a oni
obavljaju poslove prema statutu lokalne ili regionalne jedinice. Poglavarstvo je, pak,
lokalna odnosno regionalna vlada koja obavlja izvršne poslove lokalne i regionalne
samouprave i poslove državne uprave što su mu povjereni zakonom. Radi obavljanja
pojedinih zadaća iz samoupravnog djelokruga te zakonom prenesenih zadaća državne
uprave, poglavarstvo osniva upravne odjele i službe.
U prvoj je fazi pripreme proračuna uloga skupštine/vijeća najmanja, dok je u fazi
izglasavanja, zbog zakonske nadležnosti, apsolutna.
Predstavnička vlast donosi i kontrolira proračun, a izvršna vlast provodi izraženu
političku volju predstavničkog tijela te sastavlja proračun na državnoj i lokalnoj razini.
Prijedlog proračuna što ga izvršna vlast šalje u vijeće/skupštinu sadrži približne svote,
plan politike i tablice sa svotama za pojedine proračunske korisnike prema broju
stanovnika i aktivnostima.
Predstavnička vlast mora osiguravati da proračun služi ispunjenju socijalnih i
ekonomskih prioriteta. Ona je i jedan od glavnih formalnih mehanizama za osiguravanje
9
uspješnosti vlasti i politike na nacionalnoj i lokalnoj razini. Radi što uspješnijega rada
ona mora imati točne, cjelovite, iscrpne i pravodobne informacije od izvršne vlasti o
ukupnima proračunskim sredstvima, izvorima prihoda i proračunskim rashodima. Stoga
je nužno da predstavničko tijelo, ma koliko ukupan proračunski mehanizam bio
učinkovit, ima dobru tehničku potporu (osoblje i opremu), kako bi mogla kvalitetno
analizirati izvršnu vlast te poduprijeti predložen program javnih rashoda. Iako
predstavničko tijelo mora odobriti proračun, izvršna je vlast najodgovornija za određene
proračunske izdatke zato što ih ona i predlaže.
Predstavnička tijela s obzirom na stupanj utjecaja na ukupnu proračunsku politiku mogu
se podijeliti u tri skupine:
ona koja donose proračun i imaju sposobnosti, mogućnosti i kapacitete mijenjati
ili odbiti prijedlog proračuna izvršne vlasti, te sposobnost oblikovati vlastiti
dodatni prijedlog proračuna,
ona koja u određenim razmjerima utječu na proračun te također mogu mijenjati
ili odbiti prijedlog proračuna izvršne vlasti, ali im nedostaje sposobnosti i
kapaciteta za oblikovati vlastiti dodatni prijedlog proračuna,
ona s malenim ili nikakvim utjecajem na proračun, jer im nedostaje kapaciteta
za mijenjati ili odbiti prijedlog proračuna izvršne vlasti, a ne mogu niti
oblikovati vlastiti prijedlog, pa se ograničuju na puko odobravanje proračuna,
operativno primjenljivoga i funkcionalnog i prije izglasavanja u predstavničkom
tijelu.
Proces donošenja odluka prikazan je na slici 1.
10
Slika 1. Proces donošenja odluka
Izvor: Bratić, 2008, str.58
Proces donošenja odluka započinje prijedlogom odluka koje se žele donesti te se taj
prijedlog dostavlja nadležnom uredu. Na donošenje odluka mogu utjecati i stranački
klubovi, stručni odbori, financijski odbor, općinsko vijeće te poglavarstvo. Taj utjecaj
može biti preko građana, poduzeća, tiska, udruga ili raznih inicijativa. Nad svim
odlukama se vrši kontrola.
11
3. SUSTAV PRORAČUNA JEDINICA LOKALNE I PODRUČNE
(REGIONALNE) SAMOUPRAVE
U Republici Hrvatskoj postoje tri razine proračuna: državni proračun, proračuni
izvanproračunskih korisnika državnog proračuna te proračuni jedinica lokalne i
područne (regionalne) samouprave. Svaka jedinica lokalne i područne (regionalne)
samouprave ima svoj lokalni, odnosno područni proračun koji predstavlja plan prihoda i
rashoda. Pri tome je važno da se proračuni lokalnih i područnih (regionalnih) jedinica
vode na razini države kao jedinstveni proračun jedinica lokalne i područne (regionalne)
samouprave. Namjera je ovog poglavlja objasniti pojam, značajke i sadržaj
proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Također se
objašnjava sam proračunski proces lokalnih i područnih (regionalnih) jedinica
vlasti.
3.1. Pojam i značajke proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne)
samouprave
Riječ proračun (engl. budget, njem. haushalt, fr. budget, tal. bilancio) potječe od
srednjovjekovne engleske, francuske riječi bougette, što je deminutiv riječi bouge –
kožna torba, odnosno vrećica (Keser i suradnici, 2000, str.13).
Zakon o proračunu (2008, čl.3, tč.46.) definira proračun jedinice lokalne i područne
(regionalne) samouprave kao akt kojim se procjenjuju prihodi i primici te utvrđuju
rashodi i izdaci jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave za jednu godinu, u
skladu sa zakonom i odlukom donesenom na temelju zakona, a donosi ga njezino
predstavničko tijelo. Raspodjelu nadležnosti, teritorijalno ustrojstvo te problematiku
proračuna lokalnih jedinica reguliraju brojni zakoni, primjerice Zakon o proračunu; o
financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave; o lokalnoj i
područnoj (regionalnoj) samoupravi; o područjima županija, općina i gradova, o Gradu
Zagrebu; o područjima posebne državne skrbi; o brdsko-planinskim područjima te
otocima (Ott, 2009, str.47).
Sredstva proračuna rabe se za financiranje poslova, funkcija i programa tijela lokalnih i
područnih (regionalnih) jedinica i korisnika proračuna, i to u visini koja je nužna za
njihovo obavljanje te prava primatelja sredstava. U proračunu se prihodi i primici
12
lokalnih i područnih (regionalnih) jedinica te rashodi i izdaci za pojedine namjene
iskazuju po bruto načelu. Prihodi i primici služe za podmirivanje svih rashoda i izdataka
te zbog toga proračun mora biti uravnotežen, odnosno ukupni prihodi i primici trebaju
biti jednaki ukupnim rashodima i izdacima (Bajo i Alibegović, 2008, str.216).
Temeljne značajke proračuna jesu (Bratić, 2008, str.19):
njime se kao instrumentom služi država/lokalna jedinica, radi utjecaja na
ekonomsko stanje zemlje/lokalne jedinice,
to je sustav kontrole prikupljanja i trošenja proračunskih sredstava,
prikazuje najvažnije ciljeve države/lokalne jedinice tijekom fiskalne godine.
Predstavnička tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave donose
proračun za proračunsku godinu koja je ista kalendarskoj godini. No, osim godišnjeg
proračuna, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave izrađuju i projekciju
proračuna za dvije godine. Naime, Ministarstvo financija je sukladno Zakonu o
proračunu, na temelju Smjernica ekonomske i fiskalne politike Vlade Republike
Hrvatske i Uputa za izradu državnog proračuna za razdoblje 2013. - 2015., sastavilo
Upute za izradu proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za
razdoblje 2013.- 2015. godine o kojima će nešto više riječi biti u nastavku.
Proračun donosi predstavničko tijelo lokalne i područne (regionalne) jedinice prije
početka godine na koju se odnosi.
Iz državnog se proračuna lokalnim jedinicama daju namjenska sredstva koja se
evidentiraju na propisanim računima računskog plana i moraju se utrošiti za namjenu za
koju su i dobiveni. Lokalne jedinice koje dobivaju namjenska sredstva iz državnog
proračuna moraju Vladi dostaviti izvješće o korištenju doznačenih sredstava. Praćenje
sredstava lokalnih jedinica olakšano je time što su lokalne jedinice obavezne predavati i
izvješća za potrebe statistike financijskoj agenciji gdje se obrađuju, a statistika sadržava
i podatke o transferiranim sredstvima i vlastitim prihodima lokalnih jedinica.
Ako se na kraju godine na računima proračunskih korisnika pojave viškovi sredstava
oni se moraju vratiti u lokalni proračun. Ako je višak preostao od transferiranih
sredstava za određene namjene, takav se višak mora utrošiti za namjenu za koju su
13
sredstva i dobivena. Viškovi koji ostanu na računima lokalnih proračuna prenose se u
sljedeću proračunsku godinu. O njihovu korištenju u sljedećoj proračunskoj godini
odlučuje predstavničko tijelo. Izvršna vlast predlaže raspored viška i način njegova
korištenja, a predstavničko tijelo donosi konačnu odluku.
Najtipičniji sustavi sastavljanja proračuna prema Pravilniku za dobro financijsko
upravljanje su (Ajduković Ugarković i suradnici, 2006, str.40):
1. Proračun po rednim stavkama – rashodi se navode prema kupljenim dobrima i
uslugama, a općenito je u potpunosti usmjeren na puko evidentiranje onoga što je
nabavljeno proračunskim novcem. Generalna orijenatacija na taj način sastavljenog
proračuna je na isticanju kontrole i odgovornosti,
2. Proračun vezan uz uspješnost - rashodi se određuju prema radnom opterećenju i
aktivnostima, što znači da je proračun u organizacijskom smislu usmjeren prvenstveno
prema zadaćama koje treba ispuniti tijekom realizacije samog proračuna,
3. Programski proračun - proračunski rashodi se što je preciznije moguće povezuju s
ciljevima lokalnih javnih politika. Temeljni naglasak ovog pristupa je na postignućima,
outputima do kojih se treba doći realizacijom predloženog proračuna,
4. Proračun s nulte osnove - svi programi se dovode u pitanje te je moguća potpuna
preformulacija proračunskih stavki. Organizacijski naglasak takvog pristupa nije u
zadaćama koje treba izvršiti ili i u postignućima koja treba ostvariti, već u mijenjanju
razina aktivnosti vezanih uz pojedine sektore.
3.2. Sadržaj proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave
Na razini jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave proračun se sastoji od
općeg i posebnog dijela te od plana razvojnih programa.
Opći dio proračuna čini Račun prihoda i rashoda i Račun financiranja (Zakon o
proračunu, 2008, čl. 16).
Dakle, unutar općeg dijela proračuna nalaze se svi primici i prihodi koji pripadaju
jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao i svi njihovi rashodi i
izdaci za pojedine namjene.
14
Posebni dio proračuna čini plan rashoda i izdataka proračunskih korisnika raspoređenih
u tekuće i razvojne programe za tekuću godinu. Unutar ovog dijela proračuna rashodi i
izdaci iskazuju se po programima (aktivnostima i projektima) unutar razdjela/glava u
skladu s organizacijskom klasifikacijom.
Program je skup neovisnih, usko povezanih aktivnosti i projekata usmjerenih ispunjenju
zajedničkoga cilja. Proračun po programima usredotočen je na rezultate svakog
programa jer omogućava praćenje rashoda i izdataka vezanih uz provedbu programa.
Proračun po programima prezentira javnosti, predstavničkim i izvršnim tijelima ciljeve i
proračunska sredstva osigurana za provedbu zadanih ciljeva te rezultate provedbe
planiranih programa. Mjerenje rezultata programa osigurava jasniju i učinkovitiju
dodjelu sredstava. Obrazloženje cilja nekog programa mora odgovoriti na sljedeća
pitanja: što se programom želi postići, kako se nastoji realizirati program te tko je
korisnik ili primatelj usluge. U opisu programa i njihovih ciljeva važno je istaknuti
uštede do kojih će dovesti realizacija utvrđenih ciljeva, a može se dodati i objašnjenje
posljedica koje bi nastale u slučaju neprovedbe određenog programa ili neprovedbe u
predloženom obuhvatu ili predviđenom razdoblju.
Plan razvojnih programa po godinama čine planovi razvojnih programa proračunskih
korisnika proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave utvrđeni
dokumentima o srednjoročnim, odnosno dugoročnim planovima razvitka, posebnim
zakonima, drugim propisima ili općim aktima (Zakon o proračunu, 2008, čl. 16).
Navedeni programi pridonose razvoju lokalne i područne (regionalne) jedinice,
povećanju ili održavanju imovine, imaju karakter dugoročnog ulaganja, te su izvedivi
po predviđenoj dinamici. Plan razvojnih programa obuhvaća planiranje rashoda za
investicije i kapitalne pomoći za višegodišnje razdoblje (tri godine) (Maletić i Jakir-
Bajo, 2003, str.48).
Ti rashodi su razrađeni po pojedinim programima, po godinama u kojima će rashodi za
programe teretiti proračune sljedećih godina i po izvorima financiranja za cjelovitu
izvedbu programa. Pri njihovoj izradi lokalne i područne (regionalne) jedinice najprije
planiraju sredstva za već započete programe, a preostala sredstva u sljedećim godinama
mogu planirati za nove, prioritetne razvojne programe. Jedinica lokalne i područne
(regionalne) samouprave može svoj razvojni program financirati sredstvima svog
15
proračuna, sredstvima državnog proračuna i sredstvima trgovačkih društava (Maletić i
Jakir-Bajo, 2003, str.48).
3.3. Metodologija izrade proračuna JLP(R)S
Metodologija izrade proračuna propisana je Zakonom o proračunu i podzakonskim
aktima: Pravilnikom o proračunskim klasifikacijama i Pravilnikom o proračunskom
računovodstvu i Računskom planu.
3.3.1. Upute za proračunske i izvanproračunske korisnike
Upravno tijelo za financije izrađuje upute za izradu proračuna jedinice lokalne i
područne (regionalne) samouprave i dostavlja ih proračunskim i izvanproračunskim
korisnicima jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.
Navedene upute sadrže:
temeljna ekonomska ishodišta i pretpostavke za izradu prijedloga proračuna
jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave,
opis planiranih politika jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave,
procjenu prihoda i rashoda te primitaka i izdataka proračuna jedinice lokalne i
područne (regionalne) samouprave u sljedeće tri godine,
prijedlog visine financijskog plana po proračunskim korisnicima koji sadrži
visinu financijskog plana za prethodnu proračunsku godinu i tekuću
proračunsku godinu, te prijedlog visine financijskog plana za sljedeću
proračunsku godinu i za sljedeće dvije godine,
način pripreme te terminski plan za izradu proračuna i prijedloga financijskih
planova proračunskih i izvanproračunskih korisnika proračuna jedinice lokalne i
područne (regionalne) samouprave,
šifre i nazive zajedničkih programa te aktivnosti i projekata u skladu s kojima
će korisnici izraditi svoj financijski plan.
16
Utvrđivanje visine sredstava iz proračuna namijenjenih financiranju programa
proračunskog korisnika, olakšati će proračunskom korisniku izradu prijedloga
financijskog plana, a upravnom tijelu za financije pojednostavniti izradu zajedničkog
prijedloga financijskog plana korisnika iz svoje nadležnosti.
Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave obvezne su utvrditi programe te
zajedničke aktivnosti i projekte za proračunske korisnike iz svoje nadležnosti.
Zajedničke aktivnosti i projekte, koje jedinica lokalne i područne (regionalne)
samouprave definira, proračunski korisnik može dodatno razraditi za svoje potrebe.
3.3.2. Namjenski i vlastiti prihodi proračunskih korisnika
Zakonom o proračunu propisana je obveza uplate namjenskih i vlastitih prihoda
proračunskih korisnika u proračun jedinice lokalne i područne samouprave.
Namjenski prihodi i primici jesu pomoći, donacije, prihodi za posebne namjene, prihodi
od prodaje ili zamjene imovine u vlasništvu jedinica lokalne i područne samouprave,
naknade s naslova osiguranja i namjenski primici od zaduživanja i prodaje dionica i
udjela.
Odlukom o izvršavanju proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave
moguće je propisati izuzeće od obveze uplate namjenskih prihoda i primitaka te vlastitih
prihoda u proračun, ako lokalna jedinica nije izgradila informacijske preduvjete za
praćenje prihoda svojih korisnika i izvršavanje rashoda iz tih izvora.
3.3.3. Pomoći
Pomoći su tekući i/ili kapitalni prijenosi koje proračuni daju ili dobiju isključivo od
drugih proračuna, izvanproračunskih korisnika, stranih vlada i međunarodnih
organizacija.
Sredstva namijenjena proračunskim korisnicima drugih proračuna prenose se kao
pomoć proračunu jedinice lokalne i područne samouprave u čijoj su nadležnosti
proračunski korisnici kojima su sredstva namijenjena. Jedan proračunski korisnik ne
17
može davati novčana sredstva na ime pomoći drugom proračunskom korisniku. Kako se
proračuni sastoje od financijskih planova proračunskih korisnika, davanje pomoći
planira se kroz aktivnosti i projekte tijela nadležnih za određeno područje.
Ako se ipak dogodi da proračun doznači izravno sredstva pomoći na račun
proračunskog korisnika koji nije u njegovoj nadležnosti, tada je proračun koji
doznačava sredstva dužan obavijestiti nadležni proračun proračunskog korisnika kojem
je sredstva uplatio, dok je proračunski korisnik dužan obavijestiti da je navedena
sredstva primio. Kada jednog proračunskog korisnika financira više proračuna potrebno
je odrediti tko je proračunskom korisniku nadležni proračun. Registrom proračunskih i
izvanproračunskih korisnika utvrđuje se pripadnost proračunu, te je proračunskom
korisniku nadležan onaj proračun pod kojim se nalazi u Popisu proračunskih i
izvanproračunskih korisnika za tekuću godinu. Kako bi se izbjegli problemi oko
utvrđivanja načina financiranja zajedničkog korisnika obvezno je sklapanje sporazuma
o sufinanciranju proračunskog korisnika. Proračun koji je definiran kao nadležan planira
ukupne rashode proračunskog korisnika prema ekonomskoj klasifikaciji, a prihode koje
će prema sklopljenom sporazumu ostvariti od drugih proračuna na ime financiranja
navedenog proračunskog korisnika planira kao pomoći iz drugih proračuna.
3.4. Proračunski proces jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i
njegove faze
Proračunski proces predstavlja skup pravila i postupaka kojima se planira, donosi i
izvršava proračun, a uključuje stalna pregovaranja tijela lokalnih i područnih
(regionalnih) jedinica, proračunskih korisnika i građana pri donošenju odluke o veličini
planiranih prihoda i rashoda u tijeku jedne ili više godina. U proračunskom procesu
jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave definiraju ukupni plan proračuna
(kao planiranu razinu prihoda i rashoda) te donose odluke o raspodjeli sredstava.
Proračunski proces stoga predstavlja korisno sredstvo za osiguranje učinkovitog
upravljanja financijama lokalnih i područnih (regionalnih) jedinica, a oblikuje ga i na
njega utječe niz formalnih i neformalnih pravila. Odvija se u sljedeće tri faze:
1) priprema prijedloga proračuna,
2) predlaganje i odobrenje proračuna,
18
3) izvršenje (provedba, nadzor i kontrola) proračuna.
Promjena prioriteta fiskalne politike jedinica lokane i područne (regionalne)
samouprave moguća je samo unutar kvalitetno organiziranog proračunskog procesa
budući da isti predstavlja sustav glavnih pravila koja omogućuju izvršnoj vlasti
donošenje odluka u vezi s pripremom proračuna, predlaganjem i prihvaćanjem u
predstavničkom tijelu te, naposljetku s provedbom proračuna.
Proračunski proces važan je za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave iz
sljedećih razloga:
– odluke o načinu prikupljanja i trošenja javnog novca donose se tijekom
pripreme i prihvaćanja proračuna,
– proračunski je proces sredstvo kojim jedinice lokalne i područne (regionalne)
samouprave definiraju ukupan plan proračuna te unutar kojeg se donose odluke
o raspodjeli sredstava,
– raspodjelom sredstava proračunski proces postaje korisno sredstvo osiguranja
učinkovitog upravljanja jedinicama lokalne i područne (regionalne)
samouprave.
Ključni sudionici proračunskog procesa na lokalnoj razini u Republici Hrvatskoj su:
županijske skupštine, gradska i općinska vijeća, župani, gradonačelnici i načelnici,
upravna tijela za financije, Državni ured za reviziju te građani. Svaki od navedenih
sudionika ima točno definiran opseg prava i obveza. Budući je proračun rezultat
proračunskog procesa, tijekom pojedinih faza proračunskog procesa različiti sudionici
imaju vodeću ulogu.
U sljedećem poglavlju detaljnije je objašnjeno planiranje proračuna jedinica lokalne i
područne (regionalne) samouprave kao jedno od ključnih faza proračunskih procesa.
Planiranje proračuna ima značajnu ulogu u sustavu proračuna općenito te omogućava
ispunjenje svih proračunskih zadataka.
19
4. PLANIRANJE PRORAČUNA JEDINICA LOKALNE I PODRUČNE
(REGIONALNE) SAMOUPRAVE
U ovome poglavlju objasnit će se planiranje proračuna jedinica lokalne i područne
(regionalne) samouprave kao prva faza proračunskog procesa. U nastavku se prikazuju
tekući i projicirani prihodi i rashodi jedinica lokalne i regionalne (područne)
samouprave, a potom promjene u proračunskom procesu jedinica JLP(R)S.
4.1. Planiranje proračuna – prva faza u proračunskom procesu jedinica lokalne i
područne (regionalne) samouprave
Proces planiranja državnog proračuna započinje izradom strateških planova
ministarstava i drugih državnih tijela na razini razdjela organizacijske klasifikacije.
Proces strateškog planiranja uveden je 2009. godine u naš proračunski sustav (Jakir –
Bajo, Maletić, 2010, str.16).
Njegov ključni doprinos ne očituje se samo u postavljanju ciljeva i definiranju
aktivnosti kojima se oni postižu, već i u postavljanju mehanizama stalnog preispitivanja
ide li se u željenom pravcu, treba li revidirati postavljene ciljeve te postoji li bolji i
efikasniji način njihova ispunjavanja. Strateški planovi svojim ciljevima i utvrđenim
prioritetima usmjeravaju alokaciju sredstava (Jakir – Bajo, Maletić, 2010, str.19).
Na temelju strateških planova sastavlja se Strategija Vladinih programa. Navedenom
Strategijom utvrđuju se ključni ciljevi i prioriteti Vlade za naredno trogodišnje
razdoblje. Strategija predstavlja osnovu za izradu Smjernica ekonomske i fiskalne
politike i upućuje se u Vladinu proceduru. Ministarstvo financija na temelju smjernica
Vlade sastavlja upute za izradu proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne)
samouprave za trogodišnje razdoblje te ih do kraja lipnja tekuće godine dostavlja
lokalnim i područnim (regionalnim) jedinicama. Pristup planiranju u sustavu proračuna
jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave trenutno se temelji na Uputama za
izradu proračuna jedica lokalne i područne (regionalne) samouprave za razdoblje 2013.
– 2015. godine.
Na temelju navedenih Uputa, a sukladno odredbama Zakona o proračunu, upravna tijela
za financije lokalnih i područnih jedinica izrađuju i dostavljaju posebne upute
proračunskim i izvanproračunskim korisnicima u svojoj nadležnosti. Upravna tijela
20
trebaju uvažiti i odredbe novog Pravilnika o proračunskim klasifikacijama (NN, br.
26/10) koji im, između ostalog, propisuje obvezu dodijele oznaka programa i njihovih
sastavnih dijelova proračunskim i izvanproračunskim korisnicima u njihovoj
nadležnosti. Proračunski i izvanproračunski korisnici izrađuju prijedloge financijskih
planova i dostavljaju ih upravnom tijelu za financije najkasnije do 15. rujna (Ott, 2009,
str.47). Upravno tijelo za financije razmatra prijedloge i usklađuje financijske planove s
procijenjenim prihodima i primicima. Također izrađuje nacrt proračuna za iduću godinu
i projekcije za sljedeće dvije godine te ih dostavlja izvršnom tijelu najkasnije do 15.
listopada. Izvršna tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave su
načelnik, gradonačelnik i župan. Ona utvrđuju prijedlog proračuna i projekcije te ih
podnose predstavničkom tijelu najkasnije do 15. studenog. Predstavničko tijelo čine
općinska vijeća, gradska vijeća te županijska skupština, a ono donosi proračun za iduću
i projekcije za sljedeće dvije godine do konca tekuće godine, i to u roku koji omogućuje
primjenu proračuna od 1. siječnja. Izvršno tijelo (načelnik/gradonačelnik/župan)
dostavlja proračun Ministarstvu financija u roku od 15 dana od njegovog stupanja na
snagu.
Može se zaključiti da u postupku planiranja sudjeluju sva upravna tijela i službe
županija, grada, odnosno općine, ali i korisnici proračuna.
Postupak planiranja proračuna lokalnih jedinica razlikuje se od jedne do druge lokalne
jedinice i često ovisi o broju i stručnoj osposobljenosti sudionika u planiranju
proračuna. Komunalna poduzeća u vlasništvu lokalne jedinice ne sudjeluju u planiranju
proračuna lokalne jedinice te nisu sastavni dio proračuna. Ta poduzeća izrađuju vlastite
planove prema propisima za računovodstvo poduzetnika. Odjel za planiranje tih
poduzeća sastavlja financijske planove koje lokalno predstavničko tijelo obično
prihvaća nakon odobrenja plana proračuna lokalne jedinice.
Iz proračuna se mora vidjeti ne samo visina proračunskih sredstava već i njihova
namjena. Svi proračunski prihodi i primici iskazuju se po izvorima, a izdaci po
namjenama.
21
Proračunski korisnici obvezni su izraditi procjenu prihoda i primitaka za razdoblje
2013. - 2015. po izvorima financiranja. Izvori financiranja predstavljaju skupine prihoda
i primitaka iz kojih se podmiruju rashodi i izdaci određene vrste i utvrđene namjene.
Osnovni izvori financiranja jesu (Upute za izradu proračuna za razdoblje 2013. – 2015.
g., str.17):
1. Opći prihodi i primici - prihodi od poreza, prihodi od financijske imovine,
prihodi od nefinancijske imovine, prihodi od administrativnih (upravnih)
pristojbi i prihodi od kazni,
2. Vlastiti prihodi - prihodi koje korisnik ostvari obavljanjem poslova na tržištu i u
tržišnim uvjetima, a koje mogu obavljati i drugi pravni subjekti izvan općeg
proračuna,
3. Prihodi za posebne namjene - prihodi čije su korištenje i namjena utvrđeni
posebnim zakonima i propisima,
4. Pomoći - prihodi ostvareni od inozemnih vlada, od međunarodnih organizacija
te institucija i tijela EU, prihodi iz drugih proračuna te ostalih subjekata unutar
općeg proračuna,
5. Donacije - prihodi ostvareni od fizičkih osoba, neprofitnih organizacija,
trgovačkih društava i od ostalih subjekata izvan općeg proračuna,
6. Prihodi od prodaje ili zamjene nefinancijske imovine i naknade s naslova
osiguranja - prihodi ostvareni prodajom ili zamjenom nefinancijske imovine i
od naknade štete s osnove osiguranja, a mogu se koristiti samo za kapitalne
rashode1,
7. Namjenski primici - primici od financijske imovine i zaduživanja, čija je
namjena utvrđena posebnim ugovorima i/ili propisima.
4.2. Odrednice prihoda i rashoda proračuna
U ovom potpoglavlju pobliže će se objasniti prihodi i rashodi proračuna jedinica lokalne
i područne samouprave Republike Hrvatske te predviđanje njihova kretanja u
proračunskom razdoblju 2013. – 2015. g.
1 rashodi za nabavu i održavanje nefinancijske imovine, kapitalne pomoći koje se daju trgovačkim
društvima, dodatna ulaganja u nefinancijsku imovinu te ulaganja u dionice i udjele trgovačkih društava
22
4.2.1. Odrednice prihoda jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave
Udio ukupnih prihoda jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u bruto
društvenom proizvodu u razdoblju 2013. – 2015. kreće se od 4,3% BDP-a u 2013. do
4,2% i 4,1% u 2014., odnosno 2015. godini (Upute za izradu proračuna jedinica lokalne
i područne (regionalne) samouprave za razdoblje 2013.-2015., 2012, str. 8).
U projekciju prihoda od poreza lokalnih jedinica uključena je pretpostavka o uvođenju
poreza na imovinu od 2013. godine uz istodobno ukidanje dijela postojećih naknada za
imovinu. Člankom 45. stavkom 9. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne
(regionalne) samouprave (Narodne novine, br. 78/08) propisano je da jedinicama
lokalne i područne (regionalne) samouprave pripadaju zajednički porezi2 u postocima
utvrđenim ovim Zakonom koji su ostvareni na njihovu području.
Projekcije prihoda jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za razdoblje
2013. - 2015. temeljene su na očekivanoj gospodarskoj aktivnosti za pojedine godine za
53 najveće jedinice (32 grada, 20 županija i Grad Zagreb).
Kretanje indeksa rasta najznačajnijih prihoda proračuna JLP(R)S prikazano je u tablici
1.
Tablica 1. Kretanje indeksa rasta najznačajnijih prihoda proračuna JLP(R)S u razdoblju
2011. – 2015.
Izvor: Upute za izradu proračuna za razdoblje 2013. – 2015. g., 2013 (izrada autorice)
2 porez na promet nekretnina i porez na dohodak
23
Prihodi će ostvariti najveći rast 2013. godine u odnosu na 2012. (4,36%), dok će u 2014.
godini imati nešto manji rast (2,83%). Za 2015. godinu projiciran je rast od 3,65% u
odnosu na 2014.g.
Najvažniji prihodi lokalnih jedinica su prihodi od poreza na dohodak. Njihov projicirani
rast u skladu je s rastom bruto plaća i zaposlenosti. U 2013. godini ostvarit će rast od
2,15% u odnosu na prethodnu godinu, za 2014. g. projiciran je nešto veći rast od 2,89%,
dok je najveći rast predviđen 2015. godine u odnosu na 2014. (4,55%).
Prihodi proračuna za razdoblje 2013. – 2015. planirani su u skladu s trenutnim
kretanjima i makroekonomskim projekcijama za spomenuto razdoblje te procijenjenim
efektima pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji.
Raspodjela poreza na dohodak na jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave
vidljiva je u tablici 2.
Tablica 2.: Raspodjela poreza na dohodak na JLP(R)S
Raspodjela poreza na dohodak Do 30.06.2008. Od 01.07.2008.
Gradovi /općine
Udio u porezu na dohodak 52% 55%
Udjeli za decentralizirane funkcije 4,4% 4,4%
Grad Zagreb
Udio u porez na dohodak 67,0% 70,5%
Udjeli za decentralizirane funkcije 12% 12%
Županije
Udio u porezu na dohodak 15% 15,5%
Udjeli za decentralizirane funkcije 10,7% 10,7%
Udio pozicije izravnanja 21% 17,5%
Izvor: Raspodjela poreza na dohodak temeljem Zakona o financiranju JLP(R)S, 2008
(izrada autorice)
Iz tablice 2 je vidljivo da se udio u porezu na dohodak za županije, grad Zagreb kao i
gradove i općine povećao u odnosu na stanje prije 1. srpnja 2008. godine. Udjeli za
24
decentralizirane funkcije županija (osnovno školstvo, srednje školstvo, socijalna skrb i
zdravstvo), grada Zagreba (osnovno i srednje školstvo, socijalna skrb, zdravstvo i javne
vatrogasne postrojbe) i gradova i općina (osnovno školstvo i javne vatrogasne
postrojbe) ostali su nepromijenjeni.
4.2.2. Odrednice rashoda jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave
Svaka jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave izrađuje plan rashoda
uzimajući u obzir vlastite gospodarske i društvene specifičnosti te pridržavajući se
odredbi Zakona o proračunu i Zakona o fiskalnoj odgovornosti.
Čelnik jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave je odgovoran, osim za
zakonito planiranje i izvršavanje proračuna, i za svrhovitost, učinkovitost i za
ekonomično raspolaganje proračunskim sredstvima. Rashode JLP(R)S čine:
1. rashodi poslovanja - rashodi za zaposlene, materijalni rashodi, financijski rashodi,
subvencije, pomoći, naknade građanima i kućanstvima, tekuće donacije,
2. rashodi za nabavu nefinancijske imovine – nabava proizvedene i neproizvedene
imovine, te dodatna ulaganja u nefinancijsku imovinu,
3. izdaci za financijsku imovinu i otplate zajmova.
Projicirani rast ukupnih rashoda za 53 najveće jedinice (20 županija, 32 grada i Grad
Zagreb) u 2013. godini iznositi će 4,4%, dok će u narednim razdobljima u 2014. i 2015.
godini rasti 2,8%, odnosno 4,4%. Ukupni rashodi proračuna lokalnih jedinca koji su u
2013. projicirani na razini od 4,4% BDP-a, 2014. će se smanjiti na razinu od 4,3%
BDP-a. U 2015. godini projicirani su na razini od 4,2% BDP-a (Upute za izradu
proračuna za razdoblje 2013. – 2015. g., str.9).
4.3. Promjene u proračunskom procesu
Proračuni jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i njihovi proračunski i
izvanproračunski korisnici koji su navedeni u drugome poglavlju ovoga rada, dužni su u
procesima planiranja i izvještavanja iskazivati prihode i primitke te rashode i izdatke
25
prema klasifikacijama koje su određene Zakonom o proračunu i Pravilnikom o
proračunskim klasifikacijama.
U veljači 2010. godine donesen je novi Pravilnik o proračunskim klasifikacijama koji
donosi nekoliko novosti (Narodne novine, br. 26/10):
jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave obavezne su utvrditi
programe i zajedničke aktivnosti te projekte za proračunske korisnike iz svoje
nadležnosti, a zatim proračunski korisnik za kojega je jedinica definirala projekt
može isti sama razraditi za svoje potrebe. Tako se mijenja programska
klasifikacija,
promjene u organizacijskoj klasifikaciji podrazumijevaju da upravno tijelo za
financije jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave utvrđuje
organizacijsku klasifikaciju prije izrade proračuna i projekcije za sljedeće
trogodišnje razdoblje. Status razdjela proračuna jedinice lokalne i područne
(regionalne) samouprave može se dodijeliti izvršnom tijelu, predstavničkom
tijelu i upravnim tijelima.
Promijenila se i ekonomska klasifikacija. Prema članku 15. Pravilnika, računi
ekonomske klasifikacije odgovaraju računima Računskog plana za proračunsko
računovodstvo, razreda 3 – 8 (osim skupina računa 39, 49, 59, 69, 79 i 89) i njima
pripadajućim podskupinama, odjeljcima i osnovnim računima.
Također je objavljen Novi pravilnik o proračunskom računovodstvu i Računskom planu
(Narodne Novine br. 114/10). Objavljivanje novog Računskog plana tijekom procesa
planiranja bilo je važno budući da se novi Računski plan s Pravilnikom primjenjuje za
potrebe izrade proračuna i financijski planova za razdoblje 2011.- 2013.
Najvažniji razlog zbog kojega se pristupilo izmjenama i dopunama Računskog plana je
potreba za usklađivanjem s Europskim sustavom nacionalnih i regionalnih računa (ESA
95). Kao buduća zemlja članica Europske Unije, Hrvatska mora uskladiti Računski plan
26
sa ESA–om i zahtjevima EUROSTAT–a kako bi se osigurali zajednički standardi,
definicije, klasifikacije i računovodstvena pravila u svrhu lakše usporedbe računa i
tablica među zemljema članicama. Kako se ekonomska klasifikacija primjenjena u
našem proračunskom računovodstvenom sustavu temelji na GSF klasifikaciji, odnosno,
na Priručniku statistike javnih financija Međunarodnog monetarnog fonda, omogućeno
je i relativno jednostavno povezivanje sa sadržajem računa ESA–e.
Novim zakonom o proračunu u naš sustav je uveden trogodišnji proračunski okvir.
Predstavničko je tijelo po prvi puta 2009. g. usvojilo proračun za 2010. godinu i
projekcije za sljedeće dvije godine, 2011. i 2012. godinu. Proračun je donesen na manje
detaljnoj razini ekonomske klasifikacije odnosno razini podskupine (trećoj razini
računskog plana) u odnosu na dotadašnju četvrtu razinu odjeljka, dok su se projekcije
usvajale na drugoj razini ekonomske klasifikacije.
Ukoliko se proračun i projekcije donose na razini detaljnijoj od one koja je propisana to
onemogućava fleksibilnost u izvršavanju proračuna koja je nužna da bi se efikasnije
pružala javna dobra i usluge.
U ovogodišnjem proračunskom procesu (proračun 2013. – 2015.) promjene u
projekcijama koje je predstavničko tijelo usvojilo u procesu donošenja višegodišnjeg
proračuna za razdoblje 2010. – 2012. morati će se detaljno obrazložiti. Prihvatljivi
razlozi promjena su promjene u makroekonomskom okruženju, neočekivane
demografske promjene, promjene u zakonodavnom okviru i slično. Sve promjene s
obrazloženjima dostavljat će se i predstavničkome tijelu.
27
5. PREDLAGANJE I ODOBRENJE PRORAČUNA
U ovom poglavlju pobliže će se objasniti iduća faza proračunskog procesa –
predlaganje i odobrenje proračuna.
5.1. Predlaganje proračuna
Upravno tijelo za financije razmatra prijedloge i usklađuje financijske planove s
procijenjenim prihodima i primicima i izrađuje nacrt proračuna za proračunsku godinu i
projekciju za slijedeće dvije godine, te ih dostavlja Vladi, odnosno poglavarstvu. Vlada
utvrđuje prijedlog proračuna i projekciju te ih podnosi predstavničkom tijelu na
donošenje (Zakon o proračunu, 2008, čl.37).
Druga faza proračunskog procesa započinje raspravom o proračunu. Prema Zakonu o
proračunu (2008, čl.39) predstavničko tijelo mora donijeti proračun do kraja tekuće
godine za slijedeću proračunsku godinu, i to u roku koji omogućuje primjenu proračuna
od 1. siječnja godine za koju se donosi. Prijedlog proračuna s projekcijom proračunske
potrošnje za naredne dvije godine i odluku o izvršavanju proračuna razmatraju odbori i
komisije predstavničkog tijela. Predstavničko tijelo lokalne vlasti razmatra primjedbe i
prijedloge tih odbora i komisija, prihvaća prijedlog i vraća ih poglavarstvu.
Poglavarstvo, kao predlagač proračuna, u suradnji sa upravnim odjelom za financije
analizira zaključke, primjedbe i prijedloge, te ukoliko su opravdani, prihvaća i ugrađuje
u završni prijedlog proračuna.
5.2. Odobrenje proračuna
Kada na sjednicu predstavničkog tijela stigne konačni prijedlog proračuna i odluke o
izvršavanju proračuna postoje mehanizmi kojima se i oni mogu mijenjati. To su
amandmani na konačni prijedlog proračuna. Ako za amandmane glasuje većina članova
predstavničkog tijela oni će postati sastavnim dijelom proračuna.
U tijeku rasprave o prijedlogu proračuna sve izmjene i dopune koje Sabor, odnosno
predstavničko tijelo usvoji moraju biti u skladu s utvrđenom svotom dopuštenog manjka
državnom proračuna i projekcija. Predloženo povećanje proračunskim rashoda i
28
izdataka potrebno je uravnotežiti smanjenjem drugih rashoda i izdataka, a ne na teret
proračunske zalihe ili dodatnog zaduživanja.
Prihvaćeni proračun objavljuje se u službenom glasilu lokalne jedinice, a državni
proračun u Narodnim novinama. Ako općina ili grad nema svoje službeno glasilo
proračun se objavljuje u službenom glasilu županije (Zakon o lokalnoj i područnoj
samoupravi, 2013, čl.73).
Ako predstavničko tijelo ne donese proračun prije početka proračunske godine,
privremeno se nastavlja financiranje na temelju odluke o privremenom financiranju.
Financiranje se obavlja razmjerno prihodima ostvarenim u istom razdoblju prema
proračunu za prethodnu godinu, a najviše do ¼ ukupno ostvarenih prihoda bez
primitaka i najduže za prva tri mjeseca proračunske godine (Zakon o proračunu, 2008,
čl.42). Financiraju se isti programi kao i prethodne godine, s tim da korisnici ne smiju
povećavati broj zaposlenih u odnosu na stanje 31. prosinca prethodne godine i ne smiju
preuzimati nove financijske obveze. Kada se zbog nastanka izvanrednih, nepredviđenih
okolnosti povećaju rashodi i izdaci odnosno smanje prihodi i primici proračuna tijekom
proračunske godine, proračun se mora uravnotežiti smanjenjem rashoda i izdataka,
odnosno pronalaženjem novih prihoda i primitaka. Isto tako, u slučaju ostvarenja većih
prihoda od planiranih potrebno je izmjeniti proračun i utvrditi namjenu više ostvarenih
prihoda. Izmjene i dopune proračuna provode se po postupku za donošenje proračuna.
29
6. IZVRŠENJE (PROVEDBA, NADZOR I KONTROLA) PRORAČUNA
U ovom poglavlju objasnit će se završna faza proračunskog procesa, izvršenje, kao i
provedba, nadzor i kontrola izvršenja.
6.1. Izvršenje proračuna
Po izglasavanju proračuna potrebno je obavijestiti proračunske korisnike o visini
odobrenih sredstava kako bi oni mogli utvrditi konačne financijske planove i utvrditi
dinamiku trošenja proračunskih sredstava. Izvršavanje proračuna mora se temeljiti na
proračunskim načelima. Proračunska sredstva moraju se koristiti pridržavajući se načela
ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti.
Pri izvršavanju proračuna mora se voditi računa o likvidnosti koja se planira u skladu sa
novčanim tokom proračuna, a na osnovi mjesečnih planova za izvršavanje proračuna. U
skladu sa likvidnosti proračuna i preuzetim obvezama proračunskog korisnika utvrđuje
se mjesečna proračunska dodjela sredstava. Proračun se izvršava na temelju mjesečnih
proračunskih odobrenja, a u skladu sa raspoloživim sredstvima. Proračunski korisnici
mogu preuzimati obveze najviše do visine sredstava osiguranih u posebnom dijelu
proračuna i to do iznosa koji su u skladu sa mjesečnom proračunskom dodjelom.
U proračunu se utvrđuju sredstva za proračunsku zalihu. Prema Zakonu o proračunu
(2008, čl.56, stavak 2) ta se sredstva mogu koristiti za nepredviđene namjene za koje u
proračunu nisu osigurana sredstva jer ih pri planiranju proračuna nije bilo moguće
predvidjeti, za financiranje rashoda nastalih pri otklanjanju posljedica elementarnih
nepogoda, epidemija, ekoloških nesreća ili izvanrednih događaja koji mogu ugroziti
okoliš i ostalih nepredviđenih nesreća, te za pokriće rashoda zbog promjene ustrojstva i
nadležnosti proračunskih korisnika kojima se sredstva osiguravaju u proračunu.
Proračunska zaliha čini najviše 0,5% svih proračunskih prihoda bez primitaka (Zakon o
proračunu, 2008, čl.56, stavak 4). Uz polugodišnji i godišnji obračun proračuna
sastavlja se i izvještaj o korištenju proračunske zalihe kako bi se o tome izvjestilo i
predstavničko tijelo.
30
Proračuni jedinica lokalne i regionalne samouprave mogu imati samo jedan račun za sva
plaćanja (Zakon o proračunu, 2008, čl.60). Izgradnja uređenog sustava za upravljanje
financijama jedan je od bitnih preduvjeta racionalizacije i poboljšanja efikasnosti u
poslovanju jedinica lokalne i regionalne samouprave. Uvođenje jedinstvenog računa ne
znači gubitak samostalnosti u korištenju sredstava za korisnika. Cilj koji se želi postići
uspostavljanjem jedinstvenog računa je racionalizacija u upravljanju javnim novcem te
uspostavljanje financijske discipline kod proračunskih korisnika.
Konsolidirani prihodi i primici na jednom računu omogućuju pravovremeno
podmirivanje stvorenih obveza proračuna i proračunskih korisnika i u konačnici
racionalnije upravljanje proračunom i obvezama. Jedinice lokalne i regionalne
samouprave imaju prihode kojima financiraju rashode nastale obavljanjem poslova iz
svog djelokruga. Te prihode ostvaruju iz vlastitih izvora, od zajedničkih poreza koji se
dijele između države, općina/gradova i županija te od pomoći iz državnog i lokalnih
proračuna.
U okviru proračunske stavke proračunskog korisnika dopuštena je preraspodjela
utvrđenih sredstava između pojedinih stavki izdataka ili između pojedinih proračunskih
korisnika. Takva preraspodjela moguća je samo uz odobrenje nositelja izvršne vlasti
lokalne jedinice. Ako postoji takvo odobrenje, preraspodjela se obavlja tako da se
sredstva za jednu stavku povećavaju do 5% i u istom postotku smanjuju za drugu stavku
(ili više njih) (Zakon o proračunu, 2008, čl.46).
Ako se tijekom godine izdaci ili primici povećavaju ili smanjuju te znatnije odstupaju
od planiranih iznosa donosi se odluka o rebalansu proračuna.
Proračunski su korisnici dužni sastaviti nove prijedloge financiranja te ih poslati
predstavničkom tijelu na razmatranje i donošenje prije njihova izvršenja. Izmjene i
dopune proračuna donose se na jednak način kao i proračun.
6.2. Provedba, nadzor i kontrola proračuna
Proračunski nadzor jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i njihovih
proračunskih i izvanproračunskih korisnika postupak je nadziranja zakonitosti
31
korištenja proračunskih sredstava (Pravilnik o proračunskom nadzoru, 2008, čl.5.,
stavka 2).
Ciljevi proračunskog nadzora jesu:
1. utvrđivanje koriste li se proračunska sredstva zakonito, svrhovito i pravodobno,
2. poduzimanje korektivnih mjera radi zaustavljanja nepravilnosti i prijevara kao
što su zlouporaba proračunskih sredstava, pogrešno upravljanje, te određivanje
mjera za popravak štete koja je već nastala u proračunu,
3. provjera pravilnosti primjene zakona te na temelju zakona donesenih propisa i
akata,
4. prikupljanje pouzdanih i vjerodostojnih financijskih i drugih podataka te
njihovo pravodobno dostavljanje nadležnim tijelima.
Osnovni preduvjet nadzornog sustava jesu pravodobni, pouzdani i točni podaci (Ott,
2008, str.44). Financijske informacije (tromjesečne) svih lokalnih jedinica i njihovih
proračunskih korisnika dostupni su u Ministarstvu financija.
Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan na način utvrđen statutom nadzire
financijsko, materijalno i računovodstveno poslovanje proračunskih i izvanproračunskih
korisnika jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave glede namjene, opsega i
dinamike korištenja proračunskih sredstava (Zakon o izmjenama Zakona o financiranju
jedinica lokalne i područne samouprave, 2012, čl.4).
Prema istom Zakonu (2012, čl.5) Ministarstvo financija nadzire zakonitost korištenja
proračunskih sredstava jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i njihovih
proračunskih i izvanproračunskih korisnika. U odnosu na sredstva doznačena iz
državnog proračuna, Ministarstvo financija nadzire zakonito i namjensko korištenje
proračunskih sredstava jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i njihovih
proračunskih i izvanproračunskih korisnika.
Revizijski postupci obuhvaćaju pravilnost primjene propisa pri planiranju, donošenju i
izvršavanju proračuna te podnošenja financijskih izvješća. Reviziji je podložno
ostvarenje proračunskih prihoda, izdataka i financijske transakcije lokalnih jedinica.
Pod izdacima se podrazumijevaju svi tekući i kapitalni izdaci koji se financiraju na
32
razini lokalnih jedinica. Revizijskim postupcima ispituju se isprave, izvješća,
računovodstveni i financijski postupci te druge evidencije kako bi se utvrdilo iskazuju li
financijska izvješća istinit financijski položaj i rezultate financijske aktivnosti lokalnih
jedinica.
Lokalne jedinice sastavljaju izvješća o izvršavanju proračuna, a ovlašteni državni
revizori nakon primitka izvješća i na temelju provedene revizije proračuna i poslovanja
lokalnih jedinica sastavlja izvješće o obavljenoj reviziji koje se dostavlja
predstavničkom tijelu lokalne jedinice. Jedanput godišnje izvješća o obavljenim
revizijama podnose se Saboru.
Krajem 2006. godine donijet je Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u
javnom sektoru (NN 141/06.), a tijekom 2007. godine Akcijski plan uspostave i razvoja
sustava unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru RH do kraja 2008. godine.
Sustav unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru je cjelokupan sustav
financijskih i drugih kontrola uspostavljen od čelnika korisnika proračuna s ciljem
uspješnog upravljanja i ostvarenja zadaća korisnika proračuna (Zakon o PIFC-u, 2006,
čl.3.,stavak 1).
Za korisnike proračuna jedinica lokalne i regionalne samouprave na snazi je Strategija
neovisnog razvoja sustava unutarnje financijske kontrole u javnom sektoru, a sastoji se
od financijskog upravljanja i kontrole, unutarnje revizije i koordinacije i harmonizacije
cjelokupnog sustava unutarnjih financijskih kontrola u Ministarstvu financija.
Financijsko upravljanje podrazumijeva sustav unutarnjih kontrola koji uspostavljaju i za
koje su odgovorni čelnici korisnika proračuna, a kojim se osigurava da se u ostvarivanju
ciljeva proračunska i druga sredstva koriste pravilno, etično, ekonomično, djelotvorno i
učinkovito, u skladu sa zakonima i drugim propisima, štiteći sredstva od gubitaka i
zlouporabe.
Unutarnja revizija je neovisna aktivnost koja procjenjuje sustave unutarnje kontrole,
daje neovisno i objektivno stručno mišljenje i savjete za unapređenje poslovanja,
pomaže korisniku proračuna u ostvarenju ciljeva primjenom sustavnog i discipliniranog
pristupa vrednovanju i poboljšanju djelotvornosti procesa upravljanja rizicima, kontrola
i gospodarenja. Strateški i godišnji plan obavljanja unutarnje revizije, kao i njihove
33
izmjene i dopune, izrađuje voditelj jedinice za unutarnju reviziju, a donosi čelnik
korisnika proračuna.
Središnja harmonizacijska jedinica pruža savjetodavnu pomoć JLRS pri pronalaženju
najboljih rješenja vezanih uz uloge pojedinih osoba uključenih u sustav unutarnjih
financijskih kontrola, daje savjete vezane uz popis i opis poslovnih procesa, procjenu i
upravljanje rizicima, dužna je uspostaviti i održavati suradnju sa svim proračunskim
korisnicima i drugim institucijama (npr. državnom revizijom, unutarnjim revizijama).
6.3. Zaduživanje u sustavu proračuna
Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave mogu se dugoročno zadužiti samo
za investiciju koja se financira iz njezina proračuna, a koju potvrdi njezino
predstavničko tijelo uz suglasnost Vlade, a na prijedlog ministra financija. To znači da
je zaduživanje dozvoljeno samo za investiciju, a da se redovno poslovanje treba
financirati iz prihoda poslovanja.
Ukupna godišnja obveza jedinica lokalne i područne samouprave može iznositi najviše
do 20% ostvarenih prihoda u godini koja prethodi godini u kojoj se zadužuje.
Ograničenje za zaduživanje jedinicama lokalne i područne samouprave postavljaju
odredbe Zakona o izvršavanju državnom proračuna kojima je definirano da Vlada daje
suglasnost na zaduživanje najviše do 2,3% ukupno ostvarenih prihoda poslovanja svih
jedinica lokalne i područne samouprave iskazanih u financijskom izvještaju o prihodima
i rashodima, primicima i izdacima za razdoblje od 1. siječnja do 31. prosinca prethodne
godine.
6.4. Izvještavanje u sustavu proračuna
Kako bi se moglo kvalitetno upravljati proračunom, potrebno je u svakom trenutku
raspolagati kvalitetnim podacima koji su podloga za izradu financijskih izvještaja.
Financijska izvješća osnova su za upravljanje proračunom, posebice imovinom,
obvezama, gotovinom i likvidnošću. Izvor su podataka i informacija o trošenju javnog
novca i osnova komunikacije između države (središnje i lokalne) i stanovništva. Podaci
34
sadržani u financijskim izvještajima predstavljaju potrebne informacije većem broju
različitih korisnika što podrazumijeva i različite namjene njihova korištenja.
Financijski izvještaji kao izvor informacija o događajima i poslovnim procesima
nastalim i provedenim tijekom godine predstavljaju pripremu i podlogu za odlučivanje
(Bićanić, 2007, str.7).
Prema Pravilniku o financijskom izvještavanju u proračunskom računovodstvu (NN
32/11.) i u skladu s podacima iz Registra korisnika proračuna, obveznici sastavljanja
financijskih izvještaja su jedinice lokalne i područne samouprave i proračunski i
izvanproračunski korisnici kako državnog tako i proračuna jedinica lokalne i područne
samouprave.
Sve lokalne i područne jedinice koje imaju proračunske korisnike konsolidiraju
financijska izvješća polugodišnje i godišnje, te ih iskazuju u konsolidiranom
financijskom izvještaju kojeg dostavljaju FINI, koja obrađuje podatke za potrebe
Ministarstva financija. Konsolidacija se provodi na više razina, a kao rezultat
Ministarstvo financija sastavlja konsolidirani financijski izvještaj državnog proračuna,
središnjeg proračuna i općeg proračuna.
U postupku konsolidacije eliminiraju se prihodi koje su proračunski korisnici dobili od
nadležnih proračuna jer su oni evidentirani kod nadležnog proračuna. Ukoliko je neki
proračunski korisnik dobio sredstva iz drugih izvora tada se taj iznos prihoda pribraja
prilikom konsolidacije.
Prema Pravilniku o financijskom izvještavanju u proračunskom računovodstvu (NN
32/11.) financijski izvještaji proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne)
samouprave sastoje se od:
Bilance, Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima, Izvještaja o
rashodima prema funkcijskoj klasifikaciji, Izvještaja o novčanim tijekovima,
Izvještaja o promjenama u vrijednosti i obujmu imovine i obveza, Izvještaja o
obvezama i Bilješki - za proračunsku godinu,
Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima, Izvještaja o novčanim
tijekovima, Izvještaja o obvezama i Bilješki - za razdoblja od 1. siječnja do 31.
ožujka, od 1. siječnja do 30. lipnja i od 1. siječnja do 30. rujna.
35
Financijski izvještaji proračunskih i izvanproračunskih korisnika proračuna jedinica
lokalne i područne (regionalne) samouprave sastoje se od:
Bilance, Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima, Izvještaja o
promjenama u vrijednosti i obujmu imovine i obveza, Izvještaja o obvezama i
Bilješki - za proračunsku godinu,
Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima, Izvještaja o obvezama
i Bilješki - za razdoblje od 1. siječnja do 30. lipnja,
Izvještaja o prihodima i rashodima korisnika proračuna - za razdoblja od 1.
siječnja do 31. ožujka i od 1. siječnja do 30. rujna.
36
7. PRORAČUN GRADA OPATIJE
Grad Opatija je samostalan u odlučivanju u poslovima iz samoupravnog djelokruga u
skladu s Ustavom Republike Hrvatske i zakonom, te podliježe samo nadzoru zakonitosti
rada i akata tijela Grada Opatije (Statut Grada Opatije, čl.22).
Grad Opatija u samoupravnom djelokrugu obavlja poslove lokalnog značaja kojima se
neposredno ostvaruju prava građana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni
državnim tijelima i to osobito poslove koji se odnose na:
- uređenje naselja i stanovanje,
- prostorno i urbanističko planiranje,
- komunalne djelatnosti,
- brigu o djeci,
- socijalnu skrb,
- primarnu zdravstvenu zaštitu,
- odgoj i osnovno obrazovanje,
- kulturu, tjelesnu kulturu i sport,
- zaštitu potrošača,
- zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša,
- protupožarnu zaštitu i civilnu zaštitu.
Zakonom o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj (NN 90/92)
Grad Opatija postaje u sadašnjem obliku jedna od jedinica lokalne samouprave u
sastavu Primorsko - goranske županije.
Prostor Grada Opatije obuhvaća površinu od 54 km², ili 1,51% teritorija Primorsko –
goranske županije i po veličini je na 22. mjestu od 36 gradova i općina u Županiji.
Prema podacima iz popisa stanovništva 2011. godine Grad Opatija ima ukupno 11.759
stanovnika.
37
7.1. Tijela Grada Opatije
Tijela Grada Opatije su Gradsko vijeće i gradonačelnik.
Gradsko vijeće predstavničko je tijelo građana i tijelo lokalne samouprave, koje donosi
odluke i akte u okviru prava i dužnosti Grada, te obavlja i druge poslove u skladu sa
Ustavom, zakonom i Statutom Grada Opatije. Način konstituiranja Gradskog vijeća,
ostvarivanje prava, obveza i odgovornosti vijećnika, predsjednika i potpredsjednika
Gradskog vijeća, sastav i način rada radnih tijela, sazivanje, rad i tijek sjednica,
postupak izbora i imenovanja, te druga pitanja od značaja za rad Gradskog vijeća Grada
Opatije određena su Poslovnikom Gradskog vijeća Grada Opatije. Gradsko vijeće
između ostalog donosi:
Statut Grada Opatije,
Poslovnik o radu Gradskog vijeća,
odluku o uvjetima, načinu i postupku gospodarenja nekretninama u vlasništvu
Grada,
proračun i odluku o izvršenju proračuna,
godišnje izvješće o izvršenju proračuna,
odluku o privremenom financiranju,
odluku o ustrojstvu i djelokrugu upravnih odjela i službi,
odluka o potpisivanju sporazuma u suradnji s drugim jedinicama lokalne
samouprave, u skladu sa općim aktom i zakonom,
odluke i druge opće akte koji su mu stavljeni u djelokrug zakonom i
pozakonskim aktima.
Ako zakonom ili drugim propisom nije jasno određeno nadležno tijelo za obavljanje
poslova iz samoupravnog djelokruga, poslovi i zadaće koje se odnose na uređivanje
odnosa iz samoupravnog djelokruga u nadležnosti su Gradskog vijeća dok su izvršni
poslovi i zadaće u nadležnosti gradonačelnika.
Gradonačelnik zastupa Grad Opatiju i nositelj je izvršne vlasti Grada Opatije.
Odgovoran je za ustavnost i zakonitost obavljanja poslova koji su u njegovom
djelokrugu i za ustavnost i zakonitost akata upravnih tijela Grada Opatije.
Za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga Grada Opatije, utvrđenih zakonom i
Statutom Grada Opatije, te obavljanje poslova državne uprave koji su zakonom prenijeti
na Grad, ustrojavaju se upravna tijela Grada. Upravna tijela neposredno izvršavaju i
38
nadziru provođenje općih i pojedinačnih akata tijela Grada Opatije, te u slučaju
neprovođenja općeg akta poduzimaju propisane mjere.
Prijedlog proračuna, projekciju proračuna za sljedeće dvije proračunske godine i
godišnjeg izvještaja o izvršenju proračuna Grada podnosi gradonačelnik na način i u
rokovima propisanim zakonom. O prijedlogu proračuna provodi se jedinstvena rasprava
(Poslovnik gradskog vijeća, čl.53).
Ako se u tijeku proračunske godine zbog nastanka novih obveza za proračun ili zbog
promjena gospodarskih kretanja povećaju rashodi ili izdaci, odnosno smanje prihodi ili
primici proračuna, gradonačelnik može obustaviti izvršavanje pojedinih rashoda ili
izdataka najviše 45 dana. Gradonačelnik odobrava preraspodjelu sredstava na
proračunskim stavkama kod proračunskih korisnika ili izmjenu proračunskih korisnika
najviše do 5% rashoda i izdataka na stavci koja se umanjuje (Odluka o izvršavanju
proračuna grada Opatije za 2013. godinu, čl.8).
Gradonačelnik je obvezan uz polugodišnje i godišnje izvješće izvijestiti Gradsko vijeće
o preraspodjeli sredstava.
7.2. Opći i posebni dio proračuna i plan razvojnih programa Grada Opatije
U ovom potpoglavlju pobliže će se objasniti i prikazati opći i posebni dio proračuna i
plan razvojnih programa Grada Opatije.
7.2.1. Opći dio proračuna
Opći dio proračuna Grada Opatije prikazan je u tablici 3.
39
Tablica 3. Opći dio proračuna
Izvor: Opći dio proračuna 2013. – 2015., 2013
Opći dio proračuna čini Račun prihoda i rashoda i Račun financiranja. Račun prihoda i
rashoda sastoji se od prihoda od poreza, pomoći, prihoda od imovine, prihoda od
pristojbi i naknada, ostalih prihoda i prihoda od prodaje nefinancijske imovine (Odluka
o izvršavanju proračuna Grada Opatije za 2013. godinu, čl.4).
Prihodima se financiraju rashodi utvrđeni za financiranje javnih potreba na razini Grada
na temelju zakonskih i drugih propisa. Najveći porast prihoda poslovanja planiran je za
2015. godinu gdje iznose 133.615.819 kn. Planiran je i rast rashoda poslovanja u idućim
godinama, osim 2014. godine kad se smanjuju na 94.711.819 kn.
U Računu financiranja iskazuju se primici od financijske imovine i zaduživanja te izdaci
za financijsku imovinu i otplatu kredita i zajmova. Najveći primici od financijske
imovine planirani su za 2013. godinu i iznose 46.010.000 kn dok su u svim ostalim
godinama isti (70.000 kn). Izdaci su najveći 2015. godine kada iznose 1.534.000 kn.
40
7.2.2. Posebni dio proračuna
U tablici 4. prikazan je posebni dio proračuna Grada Opatije.
Tablica 4. Posebni dio proračuna
Izvor: Obrazloženje prijedloga proračuna Grada Opatija,str. 8, 2013
Posebni dio Proračuna sastoji se od plana rashoda i izdataka proračunskih korisnika
iskazanih po vrstama, raspoređenih u programe koji se sastoje od aktivnosti i projekata.
Najveći izdaci planirani su 2013. godine za upravni odjel za komunalni sustav i iznose
101.725.740 kn, od čega se najveći dio (47.306.000 kn) odnosi na kapitalna ulaganja,
dok su najmanji izdaci za upravni odjel za prostorno uređenje (844.600 kn). Rashodi
upravnog odjela za financije i društvene djelatnosti najvećim se dijelom odnose na
stručne službe grada i najveći su 2014. i 2015. godine (14.591.000 kn).
7.2.3. Plan razvojnih programa
Plan razvojnih programa po godinama čine planovi razvojnih programa proračunskih
korisnika utvrđeni dokumentima o srednjoročnim, odnosno dugoročnim planovima
41
razvitka, posebnim zakonima, drugim propisima ili općim aktima (Odluka o izvršavanju
proračuna Grada Opatije za 2013. godinu, čl.4).
Planom razvojnih programa predviđeni su kapitalni projekti za koje su proračunom
osigurana sredstva u okviru Programa izgradnje komunalne infrastrukture, Programa
gradnje vodnih građevina, Programa upravljanja imovinom, Programa izrade prostornih
planova te Programa poticanja poduzetništva. Za 2013. godinu je planirana vrijednost
razvojnih programa 73.424.520 kn, za 2014. godinu 19.092.000 kuna te za 2015. g.
62.690.000 kn. Ukupno za razdoblje 2013. - 2015. vrijednost razvojnih programa iznosi
155.206.520 kuna.
7.3. Prihodi Grada Opatije
Grad Opatija ima prihode kojima u okviru svog samoupravnog djelokruga slobodno
raspolaže. Prihodi Grada Opatije su:
- gradski porezi, prirez, naknade, doprinosi i pristojbe, u skladu sa zakonom i
posebnim odlukama Gradskog vijeća,
- prihodi od stvari u vlasništvu Grada i imovinskih prava,
- prihodi od trgovačkih društava i drugih pravnih osoba u vlasništvu Grada
odnosno u kojima Grad ima udjele ili dionice,
- prihodi od koncesija koje daje Gradsko vijeće,
- novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje propiše Grad Opatija
u skladu sa zakonom,
- udio u zajedničkim porezima s Primorsko-goranskom županijom i Republikom
Hrvatskom te dodatni udio u porezu na dohodak za decentralizirane funkcije,
- sredstva pomoći i dotacije Republike Hrvatske predviđena u državnom
proračunu,
- drugi prihodi određeni zakonom.
Procjena godišnjih prihoda i primitaka, te utvrđeni iznosi izdataka i drugih plaćanja
Grada Opatije iskazuju se u proračunu Grada Opatije. Svi prihodi i primici proračuna
moraju biti raspoređeni u proračunu i iskazni po izvorima iz kojih potječu. Svi izdaci
42
proračuna moraju biti utvrđeni u proračunu i uravnoteženi s prihodima i primicima
(Statut Grada Opatije, čl.93).
Planirani ukupni prihodi i primici proračuna za 2013.godinu, te projekcije za 2014. i
2015. planirani su temeljem procjene ostvarenja za 2012. godinu uzimajući pri tome i
procjenu kretanja javnih prihoda iz Uputa Ministarstva financija, ali i pokazatelje
očekivanih kretanja gospodarskih prilika u Gradu Opatiji i okruženju.
7.3.1. Prihodi poslovanja
Prihode poslovanja Grada Opatije čine:
– prihodi od poreza,
– prihodi od pomoći,
– prihodi od imovine,
– prihodi od administrativnih pristojbi te prihodi po posebnim propisima,
– prihodi od prodaje proizvoda i usluga i donacija,
– prihodi od kazni, upravnih mjera i ostalih prihoda.
Prihodi od poreza - planiraju se na razini 2012.godine budući da za 2013. godinu nije
realno očekivati rast istih uzmajući u obzir važeće zakonske okvire kao i gospodarske
prilike. U odnosu na plan za 2013. za 2014.godinu planira se rast prihoda od poreza za
6,87%, a za 2015.godinu u odnosu na 2014. rast za 2,28%. Kod planiranja prihoda od
poreza uzeti su u obzir prihodi po postojećim propisima te nisu uzeti u obzir najavljeni
novi oblici oporezivanja budući da su učinci njihovog donošenja u trenutku sastavljanja
prijedloga proračuna Grada Opatije nepoznati.
Prihodi od pomoći - planiraju se za 8,04% više u odnosu na 2012. godinu. U okviru
prihoda od pomoći planiraju se viši prihodi od pomoći međunarodnih institucija i tijela
EU u odnosu na 2012. godinu uzimajući u obzir dinamiku aktivnosti vezanih uz
realizaciju Programa korištenja sredstava EU i visinu prijavljenih projekata. U 2014. i
2015. godini planira se značajnije povećanje navedene grupe prihoda budući da se
očekuje korištenje sredstava iz strukturnih fondova prvenstveno za kapitalne investicije
43
u komunalnu infrastrukturu i gradnju dječjeg vrtića. Pomoći iz Proračuna planirane su u
nešto nižem iznosu u odnosu na 2012. godinu , a za 2014. i 2015. viši u odnosu na 2013.
za 2%.
Prihodi od imovine - za 2013. godinu planira se smanjenje u odnosu na 2012. za 6,58%
i to gotovo po svim vrstama. Prihodi od financijske imovine (kamate na oročena
sredstva i zatezne kamate) za 2013. su niži u odnosu na 2012. iz razloga što se ne
planiraju kamate na oročena sredstva budući da nije realno očekivati oročavanje
sredstava (većina oročenih sredstva bit će utrošena do kraja 2012.).
Prihodi od parkirnih mjesta kao i stanarine planiraju se na razini 2012. godine. Za 2014.
godinu planira se rast prihoda od imovine za 9,46% , dok se za 2015. isti planiraju na
razini 2014. godine.
Prihodi od administrativnih pristojbi, te prihodi po posebnim propisima - planiraju
se za 36,03% više u odnosu na 2012. godinu pri čemu se porast ove skupine prihoda
očituje u značajnom povećanju prihoda od financiranja gradnje prometnica privatnih
investitora, ali i blagom rastu prihoda od komunalne naknade i prihoda od komunalnog
doprinosa, uzimajući u obzir postupke legalizacije objekata kao i očekivane investicije
poduzetnika prema zahtjevima za obračun (Obrazloženje prijedloga proračuna Grada
Opatija za 2013. i projekcije plana za 2014. i 2015. godinu, str.4).
Za 2014. godinu ova skupina prihoda planirana je niža jer prijedlogom nije predviđeno
financiranje izgradnje komunalne infrastrukture od strane investitora, ali se zato planira
povećanje prihoda od boravišne pristojbe, komunalne naknade te komunalnog
doprinosa. Za 2015. godinu u odnosu na 2014. planira se daljnje povećanje prihoda od
administrativnih pristojbi i prihoda po posebnim propisima za 37,6% prvenstveno radi
očekivanog značajnijeg porasta investicija, a time i komunalnog doprinosa.
Prihodi od prodaje proizvoda i usluga i donacija - planiraju se za 40,7% niže u
odnosu na 2012. godinu. Prihodi od pruženih usluga te prihodi od tekućih donacija
planirani su na razini 2013. godine dok se prihodi od kapitalnih donacija smanjuju za
65,93%.
44
Prihodi od kazni, upravnih mjera i ostalih prihoda - za 2013. planirani su za 17,36%
manje u odnosu na 2012. i to prvenstveno u dijelu prihoda od kazni dok se ostali prihodi
i upravne mjere planiraju na razini 2012. godine. Za 2014. i 2015. godinu ne planira se
rast prihoda od kazni i upravnih mjera već se isti planiraju na razini 2013. godine.
7.3.2. Prihodi od prodaje imovine
Prihodi od prodaje imovine ukupno se planiraju na razini 2012. godine, a temelje se na
procjenama vrijednosti nekretnina Grada za koje se planira prodaja (vrijednost
nekretnina premašuje planirani iznos). Najveći se dio prihoda očekuje od prodaje
zemljišta koja bi, pored osiguravanja sredstava za kapitalna ulaganja Grada, trebala
dovesti do investicija i stvaranja novih vrijednosti. Za 2014. godinu planirana je niža
vrijednost prihoda od prodaje imovine u odnosu na 2013. za 26,36%, a za 2015. u
odnosu na 2014. viša za 86,1% kada se planira prodaja zgrade dječjeg vrtića kao izvora
financiranja gradnje novog objekta.
7.3.3. Primici
U okviru primitaka od financijske imovine i zaduživanja za 2013. planirano je
zaduživanje za izgradnju Doma umjetnosti na iznos od 46.000.000 kuna. Za 2014. i
2015. godinu primici od zaduživanja planiraju se na razini 2012. godine (70.000 kn) pri
čemu se ne planiraju nova zaduženja.
Navedeni prihodi i primici prikazani su u Prilogu 1.
7.4. Rashodi Grada Opatije
Zbog postojeće ekonomske krize rashodi su racionalizirani u skladu s proračunskim
mogućnostima u cilju suzbijanja učinaka krize na proračun, te osiguravanja stabilnosti i
likvidnosti.
45
7.4.1. Rashodi poslovanja
Rashode poslovanja Grada Opatije čine:
– rashodi za zaposlene,
– materijalni rashodi,
– financijski rashodi,
– subvencije,
– pomoći unutar općeg proračuna,
– ostali rashodi.
Rashodi za zaposlene - za 2013. godinu planirani su za 3,29% niži u odnosu na 2012.
zbog planiranog smanjenja plaća Stručnih službi Grada, plaća djelatnika Gradske
knjižnice i Dječjeg vrtića. Planirano smanjenje odnosi se i na ostale rashode za
zaposlene budući da je predviđeno i smanjenje božićnica i regresa (umjesto 2.500 kn
iznositi će 1.250 kn). Za 2014. i 2015. rashodi za zaposlene planirani su uzimajući u
obzir postojeći broj djelatnika kao i važeće odredbe Kolektivnih ugovora bez smanjenja
osnovice za plaće i drugih prava (Obrazloženje prijedloga proračuna Grada Opatija za
2013. i projekcije plana za 2014. i 2015. godinu, str.6).
Materijalni rashodi - za 2013. godinu planirani su za 5,23% više u odnosu na 2012.
godinu. Najveće povećanje odnosi se na rashode za usluge u okviru kojih su planirana
sredstva za najam sportske dvorane (za pola godine), a s druge strane smanjeni su
rashodi tekućeg i investicijskog održavanja u okviru Programa održavanja komunalne
infrastrukture. Rashodi za materijal i energiju planirani su na razini 2012. godine. Ostali
nespomenuti rashodi poslovanja viši su za 14% u odnosu na 2012. godinu budući da su
istima ukalkulirani troškovi provedbe lokalnih izbora. Za 2014. i 2015. godinu
planirano je povećanje materijalnih rashoda u odnosu na 2013. godinu za 4% iz razloga
što je u iste ukalkuliran cjelogodišnji najam sportske dvorane i iznose 38.380.888 kn
2014. godine, odnosno 38.624.888 kn 2015. godine.
Financijski rashodi - u 2013. godini planirane su obveze na ime naknada po kreditnom
zaduženju za Dom umjetnosti, pa su navedeni rashodi znatno veći u odnosu na 2012.
46
godinu i iznose 627.370 kn. Za 2014. i 2015. godinu u okviru ovih rashoda ukalkulirane
su i obveze na ime kamata po kreditnom zaduženju sukladno ponudi po provedenom
postupku javne nabave. Zato su rashodi u tim godinama i znatno veći u odnosu na 2012.
i 2013. godinu.
Subvencije - za 2013. godinu planirane su za 22,86% niže nego za 2012. i iznose
2.935.000 kn. Najveći iznos subvencija namijenjen je trgovačkim društvima u javnom
sektoru, a nešto manji dio trgovačkim društvima izvan javnog sektora. Planom su za
2013. predviđene i subvencije za redovan rad trgovačkih društava u vlasništvu Grada
Opatije. Subvencije trgovačkim društvima izvan javnog sektora planirane su za 2013. i
2015. na razini 2012. godine (100.000 kn), a odnose se na sredstva za poticanje
poduzetništva i zapošljavanja.
Pomoći unutar općeg proračuna - za 2013. godinu iznose 656.800 kn i niže su u
odnosu na 2012. za 9,3%., a za 2014. i 2015. planirane su na razini 2013.godine. U
okviru ovih rashoda planirano je sufinanciranje troškova smještaja djece u vrtićima
drugih JLS, sufinaciranje stipendija za Grad Vukovar, te sufinaciranje produženog
boravka u školi Lovran.
Naknade građanima i kućanstvima – za 2013. godinu planirane su u iznosu 2.302.400
kn i neznatno su niže u odnosu na 2012. godinu, a odnose se na rashode unutar
Socijalnog programa i zdravstvene zaštite. Za 2014. i 2015. ovi se rashodi planiraju
neznatno iznad plana za 2013. (2.367.400 kn).
Ostali rashodi - planirani su u iznosu od 29.901.720 kn za 2013. godinu što je za
19,45% više u odnosu na 2012. godinu prvenstveno radi povećanja visine kapitalnih
pomoći i donacija. Osim kapitalnih pomoći i donacija u ostale rashode ubrajaju se i
kazne, penali i naknade šteta, izvanredni rashodi te tekuće donacije (sredstva za rad
udruga i drugih pravnih i fizičkih osoba u okviru Programa Ureda Grada, Programa
osnovnoškolskog obrazovanja, srednjoškolskog i ostalog obrazovanja, kulture i sporta),
koje ujedno imaju i najveći udio u ovim rashodima. Za 2013. godinu iznose 12.798.980
kn i planirane su niže nego planom za 2012. g.
47
7.4.2. Rashodi za nabavu nefinancijske imovine
Najveći udio u ovim rashodima imaju rashodi za nabavu proizvedene dugotrajne
imovine kao što su građevinski objekti, postrojenja i oprema, prijevozna sredstva,
knjige, umjetnička djela i nematerijalna proizvedena imovina dok nešto manji udio
imaju rashodi za nabavu neproizvedene dugotrajne imovine, te rashodi za dodatna
ulaganja na nefinancijskoj imovini.
Rashodi za nabavu nefinancijske imovine za 2013. godinu planirani su u iznosu od
64.737.851 kuna što je za 113,20% više nego što je predviđeno planom za 2012. godinu.
Osnovni razlog povećanja sredstava je u planiranim sredstvima za izgradnju Doma
umjetnosti koja su iskazana kao rashod za nabavu proizvedene dugotrajne imovine i
iznose 64.250.380 kn.
Rashodi za nabavu neproizvedene dugotrajne imovine planiraju se u 2013. godini u
iznosu 300.000 kn što je otprilike na razini 2012. godine (316.346 kn), dok se za 2014. i
2015. planira rast u odnosu na 2013. godinu (500.000 kn).
Rashodi za dodatna ulaganja na nefinancijskoj imovini odnose se na građevinske
objekte i planiraju se za 2013. godinu u iznosu od 187.471 kuna za projekte predviđene
Programom kapitalnih ulaganja u osnovnoškolstvo. Za 2014. i 2015. godinu navedeni
rashodi planirani su u iznosu od 630.000 kuna (Program kapitalnih ulaganja u
osnovnoškolstvo i Program kapitalnih ulaganja u imovinu Grada).
7.4.3. Izdaci za financijsku imovinu i otplate zajmova
U 2013. i 2014. godini nisu predviđeni izdaci za financijsku imovinu i otplate zajmova,
dok je za 2015.godinu planiran iznos na ime izdataka za otplatu glavnice primljenih
kredita i zajmova u iznosu od 1.534.000 kuna, a odnosi se na otplatu glavnice za
izgradnju Doma umjetnosti.
Navedeni rashodi i izdaci prikazani su u Prilogu 2.
48
8. ZAKLJUČAK
Prema Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, jedinice lokalne
samouprave su općine i gradovi, a jedinice područne (regionalne) samouprave su
županije.
Sve lokalne jedinice imaju predstavnička tijela i izvršna tijela. Predstavnička tijela u
Republici Hrvatskoj su: Općinska vijeća, Gradska vijeća, Županijska skupština te
Skupština Grada Zagreba, a izvršno tijelo jedinice lokalne i jedinice područne
(regionalne) samouprave u općini je općinski načelnik, u gradu gradonačelnik i u
županiji župan.
Općine i gradovi imaju funkciju osigurati uvjete za razvoj gospodarskih, društvenih i
drugih djelatnosti na svome području, a županije imaju funkciju usmjeravanja razvoja
jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave svoga područja na način da taj
razvoj bude ravnomjeran.
Svaka jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ima svoj lokalni, odnosno
područni proračun koji predstavlja plan prihoda i rashoda. Predstavnička tijela jedinica
lokalne i područne (regionalne) samouprave donose proračun za proračunsku godinu
koja je ista kalendarskoj godini. Osim godišnjeg proračuna, jedinice lokalne i područne
(regionalne) samouprave izrađuju i projekciju proračuna za dvije godine.
Na razini jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave proračun se sastoji od
općeg i posebnog dijela i od plana razvojnih programa.
Planiranje proračuna ima značajnu ulogu u sustavu proračuna općenito i omogućava
ispunjenje proračunskih zadataka. Pristup planiranju u sustavu proračuna jedinica
lokalne i područne (regionalne) samouprave trenutno se temelji na Uputama za izradu
proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za razdoblje 2013. –
2015. godine. U postupku planiranja sudjeluju sva upravna tijela i službe županija,
grada, odnosno općine, ali i korisnici proračuna.
49
Prijedlog proračuna s projekcijom proračunske potrošnje za naredne dvije godine i
odluku o izvršavanju proračuna razmatraju odbori i komisije predstavničkog tijela.
Poglavarstvo, kao predlagač proračuna, u suradnji sa upravnim odjelom za financije
analizira zaključke, primjedbe i prijedloge, te ukoliko su opravdani, prihvaća i ugrađuje
u završni prijedlog proračuna.
Grad Opatija ustrojen je kao jedinica lokalne samouprave i sastavni je dio Primorsko –
goranske županije. Ima prihode kojima u okviru svojeg samoupravnog djelokruga
slobodno raspolaže, a to su: gradski porezi, prirez, naknade, doprinosi i pristojbe,
prihodi od stvari u vlasništvu Grada i imovinskih prava, prihod od trgovačkih društava i
drugih pravnih osoba u vlasništvu Grada, prihodi od koncesija koje daje Gradsko vijeće,
novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje propiše Grad Opatija u
skladu sa zakonom, udio u zajedničkim porezima s Primorsko - goranskom županijom i
Republikom Hrvatskom i dodatni udio u porezu na dohodak za decentralizirane
funkcije, te sredstva pomoći i dotacije Republike Hrvatske predviđena u državnom
proračunu.
Više od polovice ukupnih prihoda čine prihodi poslovanja, čiji najveći dio čine prihodi
od poreza. Najveći rast očekuje se kod prihoda od administrativnih pristojbi i prihoda
po posebnim propisima koji se očituje u značajnom povećanju prihoda od financiranja
gradnje prometnica privatnih investitora, ali i blagom rastu prihoda od komunalne
naknade i prihoda od komunalnog doprinosa.
Rashodi Grada Opatije su racionalizirani u skladu s proračunskim mogućnostima u cilju
suzbijanja učinaka krize na proračun. Od ukupnih rashoda poslovanja najveći dio čine
materijalni rashodi i rashodi za zaposlene. U idućim godinama planira se smanjenje
rashoda za zaposlene smanjenjem plaća Stručnih službi Grada, plaća djelatnika Gradske
knjižnice i Dječjeg vrtića, ali i smanjenjem božićnica i regresa. U rashodima za nabavu
nefinancijske imovine najveći udio imaju rashodi za nabavu proizvedene dugotrajne
imovine kao što su građevinski objekti, postrojenja i oprema, prijevozna sredstva,
knjige, umjetnička djela i nematerijalna proizvedena imovina. Planira se znatno
povećanje ovih rashoda zbog izdataka za izgradnju Doma umjetnosti.
50
PRILOG 1
Planirani prihodi i primici Grada Opatije (iznosi u kunama)
Vrsta prihoda Plan 2012. Plan 2013. Plan 2014. Plan 2015.
1.PRIHODI POSLOVANJA 90.853.120 96.709.160 97.389.519 133.615.819
prihodi od poreza 39.538.000 39.440.000 42.150.000 43.110.000
prihodi po posebnim
namjenama 22.316.993 30.358.300 23.923.800 32.813.300
prihodi od imovine 16.007.738 14.955.000 16.370.000 16.370.000
prihodi od pomoći 8.577.668 9.267.274 12.355.043 38.728.543
prihodi od prodaje,
donacije 4.102.221 2.432.000 2.332.000 2.332.000
kazne, upravne mjere i
ostali prihodi 310.500 256.856 258.676 261.976
2. PRIHODI OD PRODAJE
IMOVINE 17.343.130 17.313.000 12.749.600 23.727.800
3. PRIMICI OD
FINANCIJSKE IMOVINE I
ZADUŽIVANJA
70.000 46.010.000 70.000 70.000
4. VLASTITI IZVORI 14.599.027 2.512.780 0 0
UKUPNO PRIHODI I
PRIMICI 122.865.277 162.544.940 110.209.119 157.413.619
Izvor: Obrazloženje prijedloga proračuna Grada Opatije, 2013 (izrada studentice)
51
PRILOG 2
Planirani rashodi i izdaci Grada Opatije (iznosi u kunama)
Vrsta rashoda Plan 2012. Plan 2013. Plan 2014. Plan 2015.
1. RASHODI POSLOVANJA 92.500.073 97.807.089 94.711.819 97.937.319
– rashodi za zaposlene 25.349.453 24.515.450 25.971.109 25.971.109
– materijalni rashodi 35.034.741 36.868.349 38.380.888 38.624.888
– financijski rashodi 165.950 627.370 943.542 2.222.842
– subvencije 3.805.000 2.935.000 2.765.000 2.765.000
– pomoći dane u inoz. i unutar
općeg proračuna 724.780 656.800 656.800 656.800
– naknade građanima 2.387.682 2.302.400 2.367.400 2.367.400
– ostali rashodi 25.032.467 29.901.720 23.627.080 25.329.280
2. RASHODI ZA NABAVU
NEFINANCIJSKE IMOVINE 30.365.204 64.737.851 15.497.300 57.942.300
– nabava neproizvedene
dugotrajne imovine 316.346 300.000 500.000 500.000
– nabava proizvedene dugotrajne
imovine 29.234.976 64.250.380 14.367.300 56.812.300
– dodatna ulaganja na
nefinancijskoj imovini 813.882 187.471 630.000 630.000
3. IZDACI ZA FINANC. IMOVINU
I OTPLATE ZAJMOVA 0 0 0 1.534.000
UKUPNO RASHODI I IZDACI 122.865.277 162.544.940 110.209.119 157.413.619
Izvor: Obrazloženje prijedloga proračuna Grada Opatije, 2013 (izrada studentice)
52
LITERATURA
KNJIGE
Ajduković Ugarković, Lj. et.al., 2006, Priručnik za dobro upravljanje, Hrvatski
pravni centar, Zagreb
Bajo, A. Jurlina – Alibegović, D., 2008, Javne financije lokalnih jedinica vlasti,
Školska knjiga, Zagreb
Bićanić, N. (ur.), 2007, Proračunsko računovodstvo – primjena Pravilnika o
financijskom izvještavanju u proračunskom računovodstvu, Zagreb
Bratić, V., 2008, Odlučivanje o lokalnim proračunima – između sna i jave,
Institut za javne financije, Zagreb
Jakir –Bajo, I., Maletić, I., 2003, Proračunsko planiranje i računovodstvo,
Centar za računovodstvo i financije d.o.o., Zagreb
Keser, J. et al., 2000, Sustav proračuna: računovodstvo, financije, revizija,
porezi, Hrvatska zajednica računovođa i financijskih djelatnika, Zagreb
Musgrave,P., Musgrave R., 1993, Javne financije u teoriji i praksi, Institut za
javne financije, Zagreb
Ott,K. (ur.), 2008, Kako da javne financije zaista budu javne, Institut za javne
financije, Zagreb
Ott, K. (ur.), 2009, Proračunski vodič za građane, Institut za javne financije,
Zagreb
ČASOPISI
Jakir – Bajo, I., Maletić, I., 2010, Pristup planiranju u sustavu proračuna za
razdoblje 2011. – 2013., Riznica, br. 8/9, Hrvatska zajednica računovođa i
financijskih djelatnika, Zagreb, str. 16 - 19
Linzbauer, Lj., 2010, Neprofitne organizacije koje posluju profitno, Riznica,
br.7, str. 9
53
ELEKTRONIČKI IZVORI
Obrazloženje prijedloga proračuna Grada Opatija za 2013. i projekcije plana
za 2014. i 2015. godinu, pregledano 15.4.2013., dostupno na
<http://www.opatija.hr/files/file/proracun/2013/OBRAZLO%C5%BDENJE-
PRORA%C4%8CUNA-2013-2015.pdf>
Odluka o izvršavanju proračuna Grada Opatije za 2013. godinu, pregledano
15.4.2013., dostupno na <http://www.opatija.hr/files/file/proracun/2013/Odluka-
o-izvr%C5%A1avanju-prora%C4%8Duna-za-2013.g..pdf>
Opći dio proračuna 2013. – 2015., pregledano 13.5.2013., dostupno na
<http://www.opatija.hr/files/file/proracun/2013/1.-OP%C4%86I-DIO-PROR-
2013-2015.REKAP.pdf>
Poslovnik Gradskog vijeća Grada Opatije, 2009, pregledano 13.4.2013.,
dostupno na <http://www.opatija.hr/files/file/odluke%20i%20akti%20GV-
a/poslovnik.pdf>
Pravilnik o financijskom izvještavanju u proračunskom računovodstvu, 2011,
br.32 pregledano 13.3.2013., dostupno na <http://narodne-
novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2011_03_32_721.html>
Pravilnik o proračunskim klasifikacijama, 2010, br.26, pregledano 18.3.2013.,
dostupno na <http://narodne-
novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2010_02_26_610.html>
Pravilnik o proračunskom nadzoru, 2008., br.79, pregledano 3.4.2013.,
dostupno na <http://narodne-
novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2008_07_79_2585.html>
Raspodjela poreza na dohodak temeljem Zakona o financiranju JLP(R)S,
pregledano 3.4.2013., dostupno na <http://www.mfin.hr/hr/raspodjela-poreza-
na-dohodak-temeljem-zakona-o-financiranju-jedinica-jlprs>
Statut Grada Opatije, 2009, pregledano 13.4.2013., dostupno na
<http://www.opatija.hr/files/file/odluke%20i%20akti%20GV-a/Statut-Grada-
Opatije.pdf>
Upute za izradu proračuna jedinica lokalne i područne samouprave za razdoblje
2013.-2015, pregledano 5.4.2013., dostupno na
54
<http://www.mfin.hr/adminmax/docs/Upute%20za%20izradu%20prora%C4%8
Duna%20JLP(R)S.zip>
Zakon o izmjenama Zakona o financiranju JLP(R)S, 2012, pregledano
15.3.2013., dostupno na <http://narodne-
novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2012_02_25_634.html>
Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru (PIFC-u),
2006, br.141, pregledano 6.5.2013., dostupno na <http://narodne-
novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/128931.html>
Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj)
samoupravi, 2012, br. 144, pregledano 5.4.2013., dostupno na <http://narodne-
novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2012_12_144_3075.html>
Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, 2013, pregledano
5.4.2013., dostupno na <http://www.zakon.hr/z/132/Zakon-o-lokalnoj-i-
podru%C4%8Dnoj-%28regionalnoj%29-samoupravi>
Zakon o proračunu, 2008, br. 87, pregledano 5.4.2013., dostupno na
<http://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2008_07_87_2791.html>
55
POPIS TABLICA
Redni broj Naslov tablice Stranica
1. Kretanje indeksa rasta najznačajnijih prihoda proračuna 22
JLP(R)S u razdoblju 2011. – 2015.
2. Raspodjela poreza na dohodak na JLP(R)S 23
3. Opći dio proračuna 39
4. Posebni dio proračuna 40
POPIS SLIKA
Redni broj Naslov tablice Stranica
1. Proces donošenja odluka 10
IZJAVA
kojom izjavljujem da sam diplomski rad s naslovom PRORAČUNSKI PROCES
JEDINICA LOKALNE I PODRUČNE (REGIONALNE) SAMOUPRAVE – PRIMJER
GRADA OPATIJE izradila samostalno pod voditeljstvom prof. dr. sc. Helene Blažić. U
radu sam primijenila metodologiju znanstvenoistraživačkog rada i koristila literaturu
koja je navedena na kraju diplomskog rada. Tuđe spoznaje, stavove, zaključke, teorije i
zakonitosti koje sam izravno ili parafrazirajući navela u diplomskom radu na uobičajen,
standardan način citirala sam i povezala s korištenim bibliografskim jedinicama. Rad je
pisan u duhu hrvatskog jezika.
Također, izjavljujem da sam suglasna s objavom diplomskog rada na službenim
stranicama Fakulteta.
Studentica
