2. RASPODJELA JAVNIH FUNKCIJA I OVLASTI – FISKALNI FEDERALIZAM

Osnovni pojmovi: fiskalni federalizam, fiskalna

decentralizacija, lokalna i područna (regionalna) samouprava,

rashodi lokalnih jedinica vlasti

Fiskalni federalizam dio je teorije javnih financija koji se bavi problematikom donošenja odluka u javnom sektoru s dvije ili više razina vlasti, njihovim mogućnostima razrezivanja poreza, te upotrebe tako prikupljenih sredstava.

Područje ekonomike javnog sektora nastalo u SAD, gdje su u središtu pozornosti fiskalni odnosi izmeđusaveznih (federalnih) država.

Fiskalni federalizam obuhvaća dva povezana područja.

Prvo je raspodjela nadležnosti u odlučivanju o javnimrashodima i javnim prihodima među različitim razinama vlasti (nacionalnim, regionalnim i lokalnim).

Drugo je područje stupanj slobode odlučivanja regionalnih ilokalnih vlasti u razrezivanju lokalnih poreza te u određivanju pojedinih rashoda (u agregatnomu i detaljnom smislu).

Razina tih nadležnosti ovisi o stvarnom stupnju decentralizacije neke države kako u političkomu, tako i u administrativnom smislu.

Koliko ovlasti imaju lokalne vlasti ovisi o:

- rasponu javnih usluga koje financiraju- dostatnosti prihoda za financiranje javnih usluga- razmjerima ovlasti što ih lokalne vlasti imaju u alociranju proračunskih sredstava- razmjerima ovlasti u određivanju poreznih stopa lokalnih poreza i korisničkih naknada.

Teorija fiskalnog federalizma nastoji pružiti odgovor na sljedeća pitanja (dileme):

- koji su razlozi za prihvaćanje federalne, a ne unitarne strukture u državi? - koja pravila treba poštivati u određivanju odgovornosti, aktivnosti, funkcija i izvora prihoda različitim razinama fiskalne vlasti, - kakva je učinkovitost slobodne i neograničene migracije stanovnika iz jednog u drugo lokalno područje, te - koja je uloga i poželjan oblik razina fiskalne vlasti unutar federalne i unitarne države.

Može li se određeno javno dobro i usluga (ili odgovornost države) pružati i učinkovitije financirati na federalnoj, državnoj ili lokalnoj razini odnosno,

“Koja je razina fiskalne vlasti najpogodnija za obavljanje pojedine javne funkcije?”

Javni rashodi koji se financiraju na razini lokalnih vlasti različito su određeni u pojedinim zemljama.

Javni rashodi predstavljaju izdatke ili troškove središnje i lokalnih jedinica vlasti koji imaju za osnovni cilj definirati, realizirati i zadovoljiti javne potrebe lokalnog i središnjeg stanovništva. Veličina i obim funkcija javnih rashoda definiran je ustrojstvom i klasifikacijom funkcija čija je misija usmjerena na redefiniranje sadašnjih i definiranje budućih potreba stanovništva i na središnjoj i na lokalnoj razini vlasti.

Lokalni javni rashodi financiraju se lokalnim porezima, neporeznim prihodima i financijskim transferima među

različitim razinama vlasti.

Lokalne se vlasti također mogu zadužiti na financijskom tržištu.

U većini zemalja lokalne su vlasti odgovorne za financiranje komunalnih usluga: lokalnih cesta i rasvjete, vodoopskrbe i kanalizacije, odvoza smeća, uređenja parkova i sportskih terena, gradnju socijalnih stanova i sl.

Posebno je raznolik pristup stupnju lokalnog financiranja socijalnih usluga kao što su obrazovanje, zdravstvo i socijalna skrb. U nekim se zemljama sve te usluga financiraju iz državnog proračuna, u drugima se troškovi dijele među razinama lokalne vlasti, a u trećima lokalne vlasti snose ukupan trošak socijalnih usluga.

Podjela ekonomskih funkcija javnog sektora

Glavne su funkcije: stabilizacijska preraspodjela dohotka alokacijska regulatorna funkcija.

Osnovna uloga lokalnih jedinica vlasti odnosi se na pružanje javnih dobara usluga i osiguranje uvjeta za maksimiziranje ekonomskog blagostanja.

Primarnu odgovornost za stabilizacijsku funkciju javnog sektora ima središnja fiskalna vlast.

Središnja je država odgovorna za makroekonomsku politiku kojom osigurava stabilnost cijena i zaposlenosti. Stabilizacijska funkcija nije primarna za lokalne vlasti zbog njihove prostorno ograničene mogućnosti korištenja instrumentima fiskalne i monetarne politike.

Primarnu odgovornost za funkciju preraspodjele dohotka

ima središnja fiskalna vlast.

Razlozi za to su mogući problemi koji se pojavljuju zbog mobilnosti faktora proizvodnje i nejednakosti vlastitih prihoda među lokalnim jedinicama.

Redistribucijske funkcije javnih financija

• Raspodjela dohotka između područja

• Nejednaka razina usluga i fiskalni kapaciteti

• Postojanje eksternalija

• Centralizirana raspodjela s utvrđenim kriterijima.

Raspodjela odgovornosti (nadležnosti) ovisi o ustrojstvu države, ekonomskoj integriranosti ukupnog geografskog prostora države, povijesnoj i nacionalnoj povezanosti stanovništva, regionalnim gospodarskoj nejednakostima itd.

Alokacijska funkcija treba biti decentralizirana.

Niže razine vlasti vode računa o alokaciji sredstava jer potražnja za javnim dobrima i uslugama nije jedinstvena unutar područja jedne države. Ponuda usluga (i dijeljenjetroškova) prema sklonostima rezidenata regije korisnika.

• Centralizirano - usluge čije se koristi prostiru na području cijele zemlje• Decentralizirano – usluge na području lokalne zajednice.

Regulatorna funkcija odnosi se na prostorno planiranje, izdavanje dozvola u području zaštite okoliša i ostala slična područja.

Najjednostavniji oblik regulatorne funkcije je područje prostornog (urbanističkog) planiranja, gdje se na središnjoj razini vlasti donose zakoni, a provedbu obavljaju lokalne razine vlasti.

Decentralizacija je odnos izmedu centralnih i lokalnih razina vlasti u kojem je naniže razine prenesen dio poslova, ali im je dana i odredena samostalnost u financiranju određenih izdataka.

Najveći problem u procesima definiranja pojma decentralizacije proizlazi iz načina mjerenja učinaka decentralizacije, s obzirom da decentralizacija predstavlja proces i instrument koji nastoji kroz svoje funkcionalno djelovanje ujednačiti prisutne nejednakosti između nerazvijenih i razvijenih područja.

S druge strane, provedba decentralizcijskih aktivnosti ovisna je o stvarnosti i imaginaciji političkih ciljeva i istih utjecaja te o kvaliteti i strukturi javnog sektora i na središnjoj i na lokalnoj razini.

Efikasnost funkcioniranja decentralizacije je najčešće uvjetovana uređenjem odnosa lokalnih jedinica vlasti i središnje vlasti promatranih s više aspekata koji najčešće proizlaze od: pravnog, zakonskog i ekonomskog aspekata funkcioniranja međuovisnog odnosa.

Postoje četiri oblika decentralizacije:

1. Politička decentralizacija

2. Administrativna decentralizacija

3. Fiskalna decentralizacija

4. Ekonomska ili tržišna decentralizacija

Fiskalna decentralizacija je neizbježan proces koji se događa prvenstveno zbog dviju činjenica:

- povećane svijesti stanovništva koje je postalo aktivnije u suodlučivanju o lokalnim pitanjima i - povećane potrebe za racionalizacijom,tj. efektivnim i efikasnim upravljanjem javnim financijama u decentraliziranim uvjetima

Pokazatelji fiskalne decentralizacije

• postotak vlastitih prihoda lokalnih jedinica u ukupnim prihodima opće države • postotak ukupnih rashoda lokalnih jedinica u ukupnim rashodima opće države

Što su veći navedeni pokazatelji to je veći stupanjfiskalne decentralizacije.

Postoje ekonomski i politički razlozi u korist fiskalnedecentralizacije.

Ekonomski razlog za fiskalnu decentralizaciju proizlazi iz alokacijske funkcije decentralizirane javne vlasti i stupnja učinkovitosti u pružanju javnih dobara i usluga.

Politički razlozi za fiskalno decentralizaciju prisutni su u državama s velikim razlikama u etničkim, rasnim, kulturnim, jezičnim, gospodarskim i drugim obilježjima regijama jedne države

Glavni razlozi protiv fiskalne decentralizacije su: - viša razina korupcije na lokalnoj razini- niža kvaliteta lokalne administracije- lokalne i regionalne vlasti određene su na temelju političkih, a neekonomskih kriterija- neučinkovitosti zbog vanjskih učinaka, - ekonomije obujma u pružanju javnih usluga- neučinkoviti lokalni porezni sustavi te - ekonomije obujma u prikupljanju poreza.

U teoriji se ekonomski razlozi za fiskalnu decentralizaciju još i nazivaju normativnim.

Postoje dva osnovna teoretska slučaja u prilog fiskalnoj decentralizaciji.

To su Oatesov i Tieboutov slučaj.

Oatesov slučaj je sadržan u činjenici da sva javna dobra nemaju slična prostorna obilježja, a od nekih javnih dobara koristi ima država u cjelini (na primjer, obrana države), od nekih pojedine regije (na primjer, regionalni prometni sustav), dok od nekih drugih koristi imaju samo određene općine ili područja (na primjer, javna rasvjeta).

Osim toga, treba reći da svako geografsko područje ima različite sklonosti javnim dobrima.

Pojedinu vrstu javnih dobara i usluga trebala bi osigurati ona razina javne vlasti koja ima komparativne prednosti u njihovom pružanju sukladno sklonostima korisnika.

Tieboutovi razlozi za fiskalnu decentralizaciju proizlaze iz činjenice što decentralizacija može pomoći u prepoznavanju sklonosti različitih grupa stanovništva prema javnim dobrima i uslugama.

Pri tome lokalna vlast treba osigurati takva javna dobra i usluge te lokalno stanovništvo treba plaćati poreze, po načelu koristi od javnih dobara i usluga.

• Država svojim djelovanjem ne proizvodi eksternalije• Postoji puna pokretljivost pojedinaca• Stanovnici su savršeno informirani o javnim uslugama i porezima koji postoje u svakoj zajednici• Postoji dovoljan broj različitih jedinica tako da svaki pojedinac može pronaći zajednicu koja zadovoljava njegove potrebe za javnim uslugama.• Troškovi po jedinici javnih usluga su stalni tako da se pri udvostručenju količine javnih usluga udvostručuju i ukupni troškovi.• Javne usluge se financiraju proporcionalnim porezom na imovinu.

Fiskalna decentralizacija – za

• Prilagođavanje lokalnim preferencijama• Propisi na razini države neće imati smisla u svakoj državi• Poticanja konkurencije između vlasti• Pokusi i inovacije u lokalnim pruženim javnim uslugama.

Prednosti (1)

• uspješno prenošenje veće odgovornosti u procesu planiranja

razvitka i upravljanja razvitkom na lokalnoj razini

• efikasnije rješavanje lokalnih problema zbog bližeg odnosa

lokalne administracije i lokalnog stanovništva

• veći udio različitih političkih, religijskih, etničkih i društvenih

grupa u procesu donošenja razvojnih odluka

• povećanje administrativne sposobnosti lokalne i regionalne

vlasti i privatnih institucija u regijama i područjima

• oslobađanje državne administracije obavljanja dijela poslova

koji se prosljeđuju lokalnoj administraciji

Prednosti (2)

• efikasnija koordinaciju aktivnosti različitih državnih

ministarstava i agencija uključenih u proces lokalnog razvitka,

kao i njihovo bolje povezivanje s lokalnim razinama vlasti i

nevladinim sektorom

• osiguranje institucionalnog sudjelovanja građana u razvojnom

planiranju i upravljanju i osiguranje razmjene informacija o

lokalnim potrebama

• fleksibilna, inovativnija i kreativnija lokalna administracija

(veće mogućnosti za iskušavanje inovacija i eksperimentiranje s

novim politikama i programima bez obaveze da se provode u cijeloj

državi)

• efikasnija distribucija javnih dobara i usluga unutar lokalnog područja.

Fiskalna decentralizacija - protiv

• Vanjski učinci-eksternalije (pozitivne i negativne)

• Ekonomija razmjera u pružanju javnih dobara i usluga

• Neučinkoviti porezni sustavi

• Ekonomija razmjera u prikupljanju poreza

Uvjeti za dugoročni uspjeh

• Jasne uloge, transparentnost i stabilnost u ovlastima i odgovornostima kao temelj za postizanje većeg stupnja odgovornosti administracije na razini lokalne i središnje države kao osnovom za dobro upravljanje.

• Mjere samostalnosti nižih razina vlasti kako u pogledu rashoda tako i prihoda je osnova za stvaranje učinkovite decentralizirane vlasti.

• Odgovarajuća administrativne infrastruktura.

REPUBLIKA HRVATSKA – lokalne jedinice vlasti

Financiranje lokalnih jedinica vlasti rezultat je podjele odgovornosti, funkcija, izvora financiranja i trošenja financijskih sredstava između središnje i lokalnih jedinica vlasti.

Najčešće se odgovornosti lokalne i regionalne vlasti u ukupnoj javnoj potrošnji odnose na:

- osnovno školstvo- preventivno zdravstvo- vodoopskrbni sustav - lokalne ceste- lokalnu policiju- zaštitu od požara - stanogradnju- zaštitu okoliša.

Hrvatska je zemlja s relativno malim brojem stanovnika i s decentraliziranom administracijom koju čini središnja, regionalna i lokalna vlast.

U odnosu na površinu zemlje i broj stanovnika Hrvatska ima prilično veliki broj lokalnih jedinica koje se značajno razlikuju po veličini, gustoći naseljenosti, stupnju gospodarskog razvitka i slično.

U Hrvatskoj su javne funkcije podijeljene između središnje države te jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Općine i gradovi kao jedinice lokalne samouprave uglavnom su odgovorne za provođenje svih važnih javnih funkcija lokalnom stanovništvu, dok su županije kao jedinice područne (regionalne) samouprave, uz pružanje javnih usluga lokalnom stanovništvu, pretežno odgovorne za planiranje razvoja u području svih općina i gradova na području županije.

Općine i gradovi obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na: uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i sport, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu, promet na lokalnom području.

Županije su jedinice područne (regionalne) samouprave, koje obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značenja, a osobito poslove koji se odnose na:

školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu, održavanje javnih cesta, planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih ikulturnih ustanova, te izdavanje dozvola u vezi gradnje, kao i provedbu prostornog uređenja.

U Hrvatskoj je 2001. godine započeo proces decentralizacije dijela javnih funkcija.

Proces decentralizacije obuhvatio je administrativnu i financijsku decentralizaciju u dijelu odabranih javnih usluga u području obrazovanja, zdravstvene i socijalne zaštite, te javnog vatrogastva.

Od 2001. središnja država dio odgovornosti za financiranje osnovnog i srednjeg školstva, zdravstva, socijalne skrbi te vatrogastva prenijela je na lokalne jedinice.

Financiranje decentraliziranih funkcija osnovnog i srednjeg školstva, zdravstva, socijalne skrbi i vatrogastva preuzele su lokalne jedinice s najvećim fiskalnim kapacitetima po stanovniku.