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Prof. Fernando Saraiva Direito Financeiro

Direito Financeiro– Tribunal de Contas do Estado do Pará

Professor: Fernando Saraiva

Aulas: 01 a 24



Direito Financeiro

Atividade financeira do Estado

O objetivo maior do Estado é o bem estar comum. Para alcançar esse fim, o Estado exerce

uma série de atividades para fazer face às necessidades públicas.

As necessidades públicas são as necessidades coletivas insertas na ordem do Direito Pú-

blico.

Para isso o Estado precisa de recursos financeiros. O manejo desses recursos é o que

caracteriza a atividade financeira estatal.

A atividade financeira do Estado, que gera despesas públicas, está vinculada à satisfação

de três necessidades públicas básicas, inseridas na ordem jurídico-constitucional: a pres-

tação de serviços públicos, o exercício regular do poder de polícia e a intervenção no do-

mínio econômico1.

Podemos, também, falar sobre as necessidades de natureza essencial, que são as atendi-

das de forma direta e exclusiva pelo Estado, como segurança nacional, segurança pública,

atividade jurisdicional, que representas os interesses primários do Estado. São indelegá-

veis.

Há as atividades complementares do Estado que podem ser delegadas e representam os

interesses secundários do Estado.

O desenvolvimento dessas atividades se dá pelo regime da despesa pública, que consiste

no pagamento em dinheiro dos bens e serviços necessários à realização do bem comum.

Segundo Kyoshi Harada (Direito Financeiro e Tributário), a atividade financeira do Estado

que visa à busca de dinheiro e a sua aplicação para a consecução das necessidades pú-

1 Harada Kyoshi, Direito Financeiro e Tributário, 24ª Edição, Editora Atlas, p. 5



blicas primárias, que são aquelas de interesse geral, satisfeitas exclusivamente pelo pro-

cesso do serviço público

Segundo Alberto Deodato, citado por Kyoshi Harada (idem), a atividade financeira do Es-

tado é a procura de meios para satisfazer às necessidades públicas.

As despesas públicas, segundo a Lei nº 4.320/64, classificam-se em:

§ 1º Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para ma-

nutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a a-

tender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis.

§ 2º Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para

despesas as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou

serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender

à manifestação de outras entidades de direito público ou privado.

§ 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transferên-

cias destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas,

distinguindo-se como:

I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou pri-

vadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa;

II - subvenções econômicas, as que se destinem a emprêsas públicas ou

privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.

§ 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento

e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis

considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os

programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos

e material permanente e constituição ou aumento do capital de emprêsas

que não sejam de caráter comercial ou financeiro.

§ 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas

a:

I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização;

II - aquisição de títulos representativos do capital de emprêsas ou entida-

des de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe

aumento do capital;

III - constituição ou aumento do capital de entidades ou emprêsas que vi-

sem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias

ou de seguros.



§ 6º São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou in-

versões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado de-

vam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou

serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, se-

gundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente

anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública.

DESPESAS CORRENTES

DESPESAS DE CAPITAL

Transferência corrente => Exemplo: Transferência de dotação para pagamentos de mé-

dicos de um posto de saúde.

Transferência de capital => Exemplo: Transferência de dotação para a construção de um

posto de saúde

Inversão financeira => Exemplo: Aquisição de um prédio já pronto para a instalação de

um órgão público.

Investimento => Exemplo: Construção de um prédio para a instalação de um órgão públi-

co.

Há a necessidade de que os recursos para atendimento dessas despesas estejam autori-

zados previamente pelo Poder Legislativo, que também deve indicar, quando da abertura

de crédito suplementar ou especial, os recursos correspondentes, que podem advir do su-

perávit, anulação de outra dotação, aumento de arrecadação tributária e operações de

crédito.

Um dos ingressos importantes de recursos financeiros no cofre estatal advém de emprés-

timos públicos.

O empréstimo público pode ser resultado de um contrato ou de aquisição no mercado de

ações, com a emissão de títulos da dívida pública, por exemplo.

Empréstimo público é o contrato administrativo pelo qual o Estado recebe determinado

valor que se obriga a pagar, na forma por ele estipulada2.

2 De Oliveira Régis Fernandes, Curso de Direito Financeiro, 6ª Edição, Revista dos Tribunais, p. 901

Despesas de custeio Transferências correntes

Investimentos Inversões Transferência de capital



A vontade do particular de pactuar com o Estado é uma diferença marcante entre o em-

préstimo público e o empréstimo compulsório (tributo), pois, neste último, a anuência do

particular inexiste, face ao atributo da imperatividade (compulsório) que grava toda a co-

brança de tributos.

Na Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 29, temos a definição de operação de cré-

dito:

Operação de crédito é o compromisso financeiro assumido em razão de

mútuo (empréstimo), abertura de crédito, emissão e aceite de título, a-

quisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores proveni-

entes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e ou-

tras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos finan-

ceiros3.(destaque nosso)

E no mesmo artigo, há a seguinte equiparação:

§1o Equipara-se a operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou

a confissão de dívidas pelo ente da Federação,

O crédito pode ser representado por títulos da dívida pública ou por contratos4.

A classificação de crédito público pode ser:

I. Em relação à pessoa beneficiária do crédito: federal, estadual, municipal, ou distrital;

II. Em relação ao local de pagamento: interna (dívida resgatada dentro do mercado de um

país), ou externa (caracterizada pela transferência de recursos ao exterior; contraída no

exterior);

III. Em relação ao prazo de duração: consolidada ou fundada (exigibilidade superior a um

ano), ou flutuante (resgatada a curto prazo).

Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal:

I - dívida pública consolidada ou fundada (Compromissos de exigibilidade superior

a doze meses, contraídos para atender a desequilíbrio orçamentário ou a financiamento de obras e

serviços públicos): montante total, apurado sem duplicidade (excluindo as

transferências por exemplo de verba recebida de município e repassada

3 Derivativo é um contrato no qual se estabelecem pagamentos futuros, cujo montante é calculado com base no valor

assumido por uma variável, tal como o preço de um outro ativo (e.g. uma ação ou commodity), a inflação acumulada no

período, a taxa de câmbio, a taxa básica de juros ou qualquer outra variável dotada de significado econômico. Derivativos

recebem esta denominação porque seu preço de compra e venda deriva do preço de outro ativo, denominado ativo-objecto. 4Mesma obra citada no item 2, p.905

https://pt.wikipedia.org/wiki/Contrato

https://pt.wikipedia.org/wiki/Vari%C3%A1vel_(estat%C3%ADstica)

https://pt.wikipedia.org/wiki/Pre%C3%A7o

https://pt.wikipedia.org/wiki/E.g.

https://pt.wikipedia.org/wiki/A%C3%A7%C3%A3o_(economia)

https://pt.wikipedia.org/wiki/Commodity

https://pt.wikipedia.org/wiki/Infla%C3%A7%C3%A3o

https://pt.wikipedia.org/wiki/Taxa_de_c%C3%A2mbio

https://pt.wikipedia.org/wiki/Juro

https://pt.wikipedia.org/wiki/Econ%C3%B4mico

https://pt.wikipedia.org/wiki/Ativo



à autarquia municipal), das obrigações financeiras do ente da Federação,

assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da reali-

zação de operações de crédito, para amortização em prazo superior a

doze meses;

II - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emiti-

dos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Muni-

cípios;

III- dívida flutuante {A dívida flutuante consiste em inscrição de receita extra-orçamentária

[ex.: restos a pagar; débitos de tesouraria, que são também conhecidas como ARO (Antecipação de

Receitas Orçamentárias) servindo para cobrir déficits de caixa e depósitos de terceiros, como re-

tenções, consignações etc] e o seu resgate consiste em despesa extra-orçamentária}: a contraí-

da pelo Tesouro Nacional, por um breve e determinado período de tem-

po, quer como administrador de terceiros, confiados à sua guarda, quer

para atender às momentâneas necessidades de caixa. Segundo a Lei nº

4.320/64, a dívida flutuante compreende os restos a pagar, excluídos os

serviços de dívida, os serviços de dívida a pagar, os depósitos e os

débitos de tesouraria.

Um exemplo constitucional de dívida flutuante é o adquirido por antecipação de receita:

§ 8º do art. 165 A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho

à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibi-

ção a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação

de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos ter-

mos da lei.

A operação por antecipação de receita (ARO) trata-se de um contrato de direito privado.

Já os demais empréstimos públicos tratam-se de contratos administrativos.

A operação de ARO só pode ser realizada a partir de 10 de janeiro e paga até 10 de de-

zembro.

Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal também integram a dívida pública consolidada

as operações de crédito de prazo inferior a doze meses se as receitas tenham constado do

orçamento.

IV. Quanto à formalização: contratual ou mobiliária (emissão de títulos);

V. Quanto à documentação: física (documentos físicos) ou virtual (registros eletrônicos);



VI. Quanto à titularidade jurídica do devedor: dívida direta (contraída pelo Estado) ou dívida

indireta (contraída pelo particular e garantida pelo Poder Público);

VII. Quanto à composição: dívida bruta (totalidade das obrigações assumidas pelo Estado

(base para cálculo dos juros nominais, amortizações e custos) ou dívida líquida [dívida

bruta deduzida de ativos financeiros e créditos (a receber)];

Limites do Crédito Público

Por força do disposto no artigo 30 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Comple-

mentar número 101/00, o Senado Federal aprovou as Resoluções de números 40 e 43, de

20 e 21 de dezembro de 2001, respectivamente, que estabeleceram limites globais de en-

dividamento e sobre operações de crédito para os Estados, Distrito Federal e Municípios.

A dívida consolidada, ou seja, aquela considerada de longo prazo, com vigência superior a

12 meses, deve obedecer agora aos limites fixados de 1,2 vezes a receita corrente líquida

(RCL) para os municípios e duas vezes a RCL para os Estados e Distrito Federal.

Ressalte-se que os entes que apresentarem dívidas superiores aos referidos limites não

estão infringindo a legislação, uma vez que o respectivo enquadramento deverá acontecer

em até 15 anos, ou seja, até 2016. Interessante notar que os precatórios judiciais não pa-

gos no orçamento em que foram incluídos devem constar no montante da dívida consoli-

dada.

As operações de crédito por antecipação da receita orçamentária enquadram-se como

dívida flutuante e objetivam atender a insuficiências de caixa durante o exercício financeiro.

O limite fixado foi de 7% da RCL e somente poderão ser realizadas a partir do décimo dia

do início do exercício e liquidadas até o dia 10 de dezembro de cada ano, estando proibida

enquanto houver operação anterior não resgatada e nos 180 dias anteriores ao final do

mandato do chefe do Executivo.

A grande inovação, quanto aos restos a pagar, refere-se aos últimos dois quadrimestres do

mandato, conforme dispõe o artigo 42 da LRF. Nesse período, o ente não poderá contrair

obrigação de despesa que não possa ser cumprida dentro do exercício financeiro ou que

tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte, sem que haja disponibilidade de cai-

xa suficiente para atender.



De acordo com o princípio da competência, as dívidas assumidas e empenhadas não po-

derão ser roladas para o próximo governo sem a contrapartida de dinheiro em caixa. As

despesas continuadas que vencerem no próximo exercício e que se referirem a ele, entre-

tanto, serão custeadas com recursos do respectivo orçamento.

É responsabilidade do Tribunal de Contas, fiscalizar os limites e condições para realização

de operações de crédito e inscrição em restos a pagar, assim como as providências toma-

das para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos

limites5.

A regra de ouro em direito financeiro é a ordem constitucional que determina que as ope-

rações de crédito não poderão superar as despesas de capital previstas na Lei Orçamentá-

ria Anual, ou seja, o Estado não pode obter receitas de empréstimos para custear as des-

pesas correntes.

Excepcionalmente, as operações de crédito poderão ultrapassar o montante das despesas

de capital se autorizadas por créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa

se previstas em lei e aprovadas pelo Poder Legislativo por maioria absoluta (art. 167, III,

CF).

A receita da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público podem financi-

ar despesas correntes quando destinada por lei aos regimes de previdência social (art. 44.

da LRF).

Receita Pública6

As receitas públicas se classificam em:

Receitas correntes compostas de receitas tributárias, receitas patrimoniais (receitas imobi-

liárias, receitas de valores mobiliários, participações e dividendos); receita industrial e trans-

ferências correntes;

Receitas de capital compostas de operações de crédito, alienação de bens, amortização

de empréstimos concedidos e transferência de capital.

Despesa Pública

5 Moacir Marques da Silva é Secretário de Fiscalização e Controle do TCM, professor da Universidade de Santo Amaro e um dos autores do livro: “Lei de Responsabilidade Fiscal, Abordagem Prática para os Municípios”.

6 Lei nº 4.320/64



A entrada de recursos nos cofres estatais (erário) implica que o Estado deve aplicá-los,

mediante autorização legislativa, nos fins previamente traçados, gerando a despesa públi-

ca.

A despesa pública é o conjunto de dispêndios do Estado para funcionamento dos serviços

públicos e de atividades estatais.

Os requisitos constitucionais para as despesas públicas são a autorização legislativa e a

licitação, além da vinculação das receitas para a educação e para a saúde.

As despesas públicas se classificam em despesas correntes e de capital. As despesas

correntes correspondem às despesas de custeio (manutenção de serviços, conservação,

adaptação de imóveis) e transferências correntes (entre entidades para as despesas cor-

rentes, inclusive para as contribuições e subvenções destinadas a atender à manutenção

de outras entidades de direito público ou privado).

As subvenções são transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades

beneficiadas, distinguindo-se em sociais (as que se destinam a instituições públicas ou

privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa) e econômicas (as que

se destinam a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou

pastoril).

Já as despesas de capital englobam os investimentos, as inversões financeiras e as trans-

ferência de capital (entre entidades para as despesas de capital).

A diferença entre inversões e investimentos é que, enquanto em inversões não há reper-

cussão no PIB (compra de um imóvel), ou seja, não envolve serviços, no investimento

(compra de um terreno para a edificação de um imóvel) há também a presença de servi-

ços, influindo assim no PIB.

Para se realizar uma despesa pública, deve haver a correspondente previsão no orçamen-

to ou em créditos suplementares ou especiais. Essa previsão se dá por dotação.

Dotação é a quantidade de recursos financeiros para serem aplicados em determinado

programa, atividade, projeto, categoria econômica ou objeto de despesa.7

7 Segundo o Tesouro da Fazenda:



A classificação de contas públicas serve para compreensão do orçamento e para facilitar e

padronizar as informações que se pretende obter.

Pela classificação é possível visualizar o orçamento por poder, por função de governo,

por sub-função, por programa e por categoria econômica.

A classificação funcional programática da despesa é a oriunda da junção de duas classifi-

cações, a classificação funcional oriunda da Lei nº 4.320/64 e uma classificação de pro-

gramas, surgida a partir da introdução do orçamento-programa na prática administrativa

brasileira.

A classificação funcional aponta em que as despesas estão sendo realizadas (compras)

enquanto a programática indica para que as despesas estão sendo realizadas (dotação

vinculada a objetivos).

A classificação funcional programática interliga o planejamento (Plano Plurianual) e o

orçamento por intermédio de programas para todas as ações de governo, com a indicação

de metas e resultados concretos para a sociedade.

Cada programa deve conter o objetivo; o órgão responsável; o valor global; o prazo de

conclusão; a fonte de financiamento; o- indicador que quantifique a situação que o progra-

ma tenha por fim modificar; as metas correspondentes aos bens e serviços necessários

para atingir o objetivo; as ações não integrantes do Orçamento Geral da União necessárias

à consecução do objetivo e a regionalização das metas por Estado.

Programa é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações que concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, visando à solução de um problema ou ao atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade Atividade é um instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação de Governo. Projeto é um instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de Governo. Categoria Econômica: a despesa, assim como a receita, é classificada em duas categorias econômicas, a saber, Despesas Correntes e Despesas de Capital. Elemento ou objeto de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo, serviços de terceiros prestados sob qualquer forma, subvenções sociais, obras e instalações, equipamentos e material permanente, auxílios, amortização e outros que a administração pública utiliza para a consecução de seus fins



A realização de despesas pressupõe a existência prévia de crédito orçamentário, que é a

autorização legal do orçamento ou de créditos adicionais para a execução de programa,

projeto, atividade ou objeto de despesa ou elemento de despesa (Desdobramento da des-

pesa com pessoal, material, serviços, obras e outras meios de que se serve a administra-

ção pública para a consecução dos seus fins).

Havendo insuficiência de recursos previstos ou, até mesmo, a inexistência de previsão, há

a necessidade da autorização de créditos adicionais, que podem ser suplementar, especial

ou extraordinário.

O crédito suplementar refere-se a uma despesa prevista no orçamento de forma insufici-

ente, já o especial corresponde a uma despesa não prevista no orçamento (sem dotação

específica). O crédito extraordinário é para o caso de despesas urgentes e imprevisíveis

(calamidade pública, guerra).

A abertura de crédito suplementar ou especial se dá por decreto antecedido de autorização

legislativa.

Os recursos para os créditos adicionais devem vir de superávit financeiro, excesso de ar-

recadação (acima da previsão), anulação parcial ou total de dotações ou outros créditos ou

de operações de crédito.

A realização de despesa deve ser antecedida de empenho.

Empenho é um ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obriga-

ção de pagamento pendente ou não de implemento de condição; é a garantia de que exis-

te o crédito necessário para a liquidação de um compromisso assumido.

O empenho representa o primeiro estágio da despesa orçamentária. É registrado no mo-

mento da contratação do serviço, aquisição do material ou bem, obra e amortização da

dívida. Consiste na reserva de dotação orçamentária para um fim específico.

Os empenhos podem ser classificados em:

Ordinário: tipo de empenho utilizado para as despesas de valor fixo e previamente deter-

minado, cujo pagamento deva ocorrer de uma só vez;



Estimativo: empenho utilizado para as despesas cujo montante não se pode determinar

previamente, tais como serviços de fornecimento de água e energia elétrica, aquisição de

combustíveis e lubrificantes e outros;

Global: empenho utilizado para despesas contratuais ou outras de valor determinado, su-

jeitas a parcelamento, como, por exemplo, os compromissos decorrentes de aluguéis.

O empenho poderá ser reforçado quando o valor empenhado for insuficiente para atender

à despesa a ser realizada, e, caso o valor do empenho exceda o montante da despesa

realizada, o empenho deverá ser anulado parcialmente. Ele será anulado totalmente quan-

do o objeto do contrato não tiver sido cumprido, ou ainda, no caso de ter sido emitido incor-

retamente.

Documento contábil envolvido nessa fase é a Nota de Empenho. Nota de empenho é o

documento autorizando o pagamento, que não se pode confundir com o documento cha-

mado Autorização de Empenho. O primeiro autoriza o pagamento, enquanto o segundo

autoriza o gasto.

O empenho é um instrumento de controle da execução do orçamento e aferição de que os

créditos concedidos pelo legislativo são respeitados. Também é um instrumento de pro-

gramação para disponibilidade de dotações e de garantia para fornecedores.

O empenho da despesa não pode exceder o limite de créditos concedidos.

É vedada a realização de despesa sem prévio empenho. É igualmente vedado empenhar

ou transferir recursos orçamentários que não lhe forem especificamente destinados em

Ato Orçamentário.

Orçamento

Plano Plurianual (PPA)

Segundo a Constituição Federal:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regiona-

lizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal



para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relati-

vas aos programas de duração continuada.

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e priori-

dades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital

para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei or-

çamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e

estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de

fomento.

Art. 167(...)

§ 1º nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício finan-

ceiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem

lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

O PPA é um plano de longo prazo para atingir objetivos e metas traçadas e deve ser utili-

zado em todos os níveis de governo.

O PPA é um instrumento destinado a estabelecer diretrizes, objetivos e metas para despe-

sas de capital (investimentos), que são aquelas que aumentam o patrimônio público (equi-

pamentos, obras) ou diminuem a dívida de longo prazo (amortizações do principal); e para

novos programas de duração continuada (aqueles que resultam em serviços prestados à

comunidade, excluídas as ações de manutenção administrativa).

O PPA deve ser elaborado pelo Executivo e enviado ao Legislativo até quatro meses antes

do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção do Chefe do

Executivo até encerramento da sessão legislativa (ano).

Sua vigência vai até o final do primeiro ano de mandato presidencial subsequente.

A lei que instituir o PPA estabelecerá de forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas

da Administração Pública para despesas de capital e outras delas decorrentes e para as

relativas aos programas de duração continuada

Diretrizes são linhas gerais de ação estipuladas em consonância com as políticas defini-

das, tendo em vista o atingimento dos macro-objetivos relacionados à materialização de

tais políticas. As diretrizes balizam o caminho a ser percorrido num determinado período de

tempo, buscando atingir os resultados mais expressivos visados pela ação governamental.

Ex. melhorar a educação e a rede de iluminação pública do Município.



Objetivos são os resultados concretos que se pretende obter e manter por intermédio de

um certo empreendimento considerado no seu global e não apenas em relação à parte que

será executada num determinado ano. Ex.: ampliar a rede de energia elétrica, construção

de novas escolas, etc.

Metas representam o desdobramento do objetivo em termos quantitativos (mensuração)

dentro de determinado período de tempo. Ex.: ampliar em 20% a rede de energia elétrica,

até o ano de 2007; construir 15 escolas em quatro anos.

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

A LDO é uma lei de periodicidade anual que disciplina a elaboração da lei orçamentária

para o exercício financeiro subsequente, tem como finalidade nortear a elaboração dos

orçamentos anuais, compreendido aqui o orçamento fiscal, o orçamento de investimento

das empresas e o orçamento da seguridade social, de forma que se ajustem às diretrizes,

objetivos e metas da Administração Pública estabelecidas no PPA.

Com o encaminhamento do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, deve seguir mensa-

gem com os objetivos das políticas monetárias, creditícia e cambial; parâmetros para seus

principais agregados e variáveis e metas de inflação para o exercício subsequente.

Até o envio do projeto da LDO, deverá ser encaminhado ao Congresso Nacional um relató-

rio com informações necessárias sobre o adequado atendimento dos projetos em anda-

mento e despesas de conservação do patrimônio público. A inclusão de novos projetos

somente poderá ocorrer após concluídos os em andamento.

A lei de diretrizes orçamentárias disporá sobre equilíbrio entre receitas e despesas; crité-

rios e forma de limitação de empenho; normas relativas ao controle de custos e à avaliação

dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos e demais condi-

ções e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas.

Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias, o Anexo de Metas Fiscais, no qual

serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas,

despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a

que se referirem e para os dois seguintes.

O Anexo de Metas Fiscais conterá:



I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que

justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios

anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política

econômica nacional;

III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a ori-

gem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;

IV - avaliação da situação financeira e atuarial:

a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de

Amparo ao Trabalhador;

b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;

V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de

expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado (exemplo: nomeação de servi-

dores, progressão dos servidores, etc).

De acordo com o projeto de lei de crimes fiscais, será responsabilizado o Prefeito que não

apresentar esse Anexo de Metas Fiscais.

A lei de diretrizes orçamentárias também conterá o Anexo de Riscos Fiscais, onde serão

avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas

(exemplo: aumento excessivo da moeda estrangeira), informando as providências a serem

tomadas, caso se concretizem.

A LDO deve conter os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os

parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas

de inflação, para o exercício subsequente8.

Lei do Orçamento Anual (LOA)

O projeto de lei orçamentária anual, encaminhado até 30 de agosto e devolvido para a

sanção até o fim da sessão legislativa, deve ser elaborado de forma compatível com o pla-

no plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com a LRF conterá, em anexo, de-

monstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas

constantes do Anexo de Metas Fiscais; um demonstrativo regionalizado do efeito sobre as

receitas e despesas decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de

natureza financeira, tributária e creditícia, bem como das medidas de compensação a re-

8 De Oliveira Régis Fernandes, Ob. Cit., p. 696



núncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; previsão

de reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, com base na receita cor-

rente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, e será destinada ao

atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos (a lei

orçamentária preverá Reserva de Contingência no intuito, único e exclusivo, de atender

pagamentos imprevistos, inesperados, contingentes).

Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as

atenderão, constarão da lei orçamentária anual.

O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas de

crédito adicional.

A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a

variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação

específica.

É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação

ilimitada.

A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um

exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a

sua inclusão.

A Lei de Orçamento Anual deverá conter o orçamento fiscal, o orçamento de investimentos

e o orçamento da seguridade social.

Segundo José Afonso da Silva9, os princípios orçamentários são os seguintes:

I. Exclusividade: a lei orçamentária não pode ter dispositivo estranho à fixação de despesa

e à previsão de receita;

II. Programação: deve ter conteúdo e forma de programação, com a formulação de objeti-

vos e o estudo das alternativas da ação futura para alcançar os fins da atividade governa-

mental;

III. Equilíbrio orçamentário: relação de equivalência entre o montante das despesas autori-

zadas e o volume da receita prevista no orçamento;

9 Curso de Direito Constitucional Positivo, 16ª edição, Editora Malheiros, p. 713 a 719



IV. Anualidade: período de um ano para a execução do orçamento;

V. Unidade: sistema integrado de planejamento/orçamento programa, realçando a neces-

sidade de que os orçamentos de todos os órgãos do setor público se fundamentem em

uma única política orçamentária, sejam estruturados uniformemente e se ajuste, a um mé-

todo único, relacionando-se com o princípio da programação;

VI. Universalidade: todas as rendas e despesas dos Poderes, fundos, órgãos e entidades

da Administração Direta e Indireta sejam incluídos no orçamento anual geral;

VII. Legalidade: leis de iniciativa do Presidente estabelecerão o plano plurianual, as diretri-

zes orçamentárias e os orçamentos anuais. O princípio da legalidade estende-se também

aos planos, programas, operações de abertura de crédito, etc.

Pela LRF a LOA deverá conter, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programa-

ção dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais; de-

monstrativo do efeito sobre as receitas e despesas em razão de isenções anistias, remis-

sões e subsídios e medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de des-

pesas obrigatórias de caráter continuado; reserva definida com base na destinada ao a-

tendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos; despe-

sas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual e as receitas que as atenderão,

constarão da lei orçamentária anual e refinanciamento da dívida pública.

Não podem constar na LOA crédito com finalidade imprecisa, dotação para investimento

com duração superior a um exercício que não esteja previsto no PPA ou em lei que autori-

ze a inclusão.

É vedado o início de projetos ou programas que não estejam incluídos na LOA.

O art. 167 da CF assim dispõe:

Art. 167. São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária

anual;

II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que

excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das

despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos su-

plementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder

Legislativo por maioria absoluta;



IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, res-

salvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se

referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e

serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do en-

sino e para realização de atividades da administração tributária, como de-

terminado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a

prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de recei-

ta, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização

legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de

uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro,

sem prévia autorização legislativa;

VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;

VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos

orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou co-

brir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados

no art. 165, § 5º;

IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização

legislativa.

X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos,

inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais

e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pesso-

al ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Mu-

nicípios.

XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de

que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do

pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que

trata o art. 201.

§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício finan-

ceiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem

lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício fi-

nanceiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for

promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que,

reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento

do exercício financeiro subseqüente.



§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para a-

tender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de

guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no

art. 62.

§ 4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos

a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os

arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contra-

garantia à União e para pagamento de débitos para com esta.

§ 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de

uma categoria de programação para outra poderão ser admitidos, no âm-

bito das atividades de ciência, tecnologia e inovação, com o objetivo de

viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções, mediante

ato do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislati-

va prevista no inciso VI deste artigo.

Segundo doutrinadores de renome, o remanejamento serve para realocar verbas entre

distintos órgãos orçamentários. Exemplo: extinção da Secretaria da Cultura e, encampação

de suas funções e dotações pela Secretaria da Educação).

A transposição assegura mudança entre categorias programáticas de um mesmo órgão

orçamentário. Exemplo: os agentes políticos decidem não mais construir um posto de saú-

de, transpondo o recurso do correlato Projeto para Atividade da própria Secretaria da Saú-

de (ex.: combate à dengue).

Ainda, segundo os mesmos professores, a transferência possibilita trocas entre categorias

econômicas (corrente e capital), situadas na mesma Atividade, Projeto ou Operação Espe-

cial, existentes todas, por óbvio, no mesmo órgão orçamentário. Exemplo: considerando

que os dirigentes queiram pagar, de uma só vez, a dívida com precatórios judiciais, sob

essa hipótese e em certa Atividade do Gabinete do Prefeito, procede-se ao reforço de Sen-

tenças Judiciais (categoria corrente) à custa do elemento Material Permanente (categoria

de capital).10

Lei de Responsabilidade Fiscal

Até a Lei Complementar 101/2000, a “gastança” pública era realizada de forma quase ir-

responsável, sem um equilíbrio entre as receitas e as despesas públicas, fazendo que a

10

Tribunal de Contas do Estado de São Paulo



classe empresarial, incentivada pelo FMI (Fundo Monetário Internacional), impusesse a

confecção de uma lei que limitasse os gastos do governo à realidade de recursos.

Essa lei, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), veio a disciplinar o previsto

nos arts. 163 e 169 da Constituição Federal, sobretudo nos seguintes dispositivos:

Art. 163. Lei complementar disporá sobre:

I - finanças públicas;

II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações

e demais entidades controladas pelo Poder Público;

III - concessão de garantias pelas entidades públicas;

IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;

V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;

(muita coisa já disciplinada na Lei de mercado de capitais)

(...)

Art. 165 § 9º Cabe à lei complementar:

I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração

e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e

da lei orçamentária anual;

II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administra-

ção direta e indireta bem como condições para a instituição e funciona-

mento de fundos.

III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedi-

mentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técni-

cos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de ca-

ráter obrigatório, para a realização do disposto no § 11 do art. 166 [É o-

brigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que

se refere o § 9º deste artigo (as emendas individuais ao projeto de lei or-

çamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos

por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pe-

lo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada

a ações e serviços públicos de saúde.), em montante correspondente a

1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida

realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução e-

quitativa da programação definidos na lei complementar]

Respeitando os princípios constitucionais correspondentes a LRF, como o principio da pu-

blicidade, agora aprimorado sob o conceito da transparência, que além da divulgação da



gestão, impõe ao administrador de recursos públicos a ação planejada com objetivos pre-

viamente definidos e os métodos para alcançá-los, com a prevenção de riscos, sempre no

sentido de manter o equilíbrio das contas.

O princípio da transparência implica não só a publicidade dos atos e comportamentos da

Administração Pública, bem como sua adequação à lei, a explicitação dos motivos que

levam a prática do ato, e, por fim, a racionalidade da solução tomada11.

A LRF traz uma série de orientações para a limitação de gastos públicos e comina penali-

dades para os gestores que administram de forma irresponsável os parcos recursos exis-

tentes.

O apenado pode ser o responsável principal que é o que pratica a malversação dos recur-

sos públicos, ou, até mesmo, outra pessoa vinculada de alguma forma a esse agente. Es-

sa pessoa vinculada ao agente malversador é o responsável subsidiário.

Como principal objetivo da LRF tem-se a responsabilidade fiscal na gestão pública, assim

positivada:

Art. 1º, § 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação plane-

jada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capa-

zes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento

de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites

e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas

com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobili-

ária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, conces-

são de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

A LRF abrange todos os Poderes das entidades federativas, o Ministério Público e o Tribu-

nal de Contas, as estatais e os respectivos fundos.

A LRF utiliza as seguintes terminologias:

I - ente da Federação: a União, cada Estado, o Distrito Federal e cada Município;

II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto perten-

ça, direta ou indiretamente, a ente da Federação;

11 De Oliveira Régis Fernandes, Ob. Cit., p. 6



III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador re-

cursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou

de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação

acionária;

IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoni-

ais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas tam-

bém correntes, deduzidos:

a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitu-

cional ou legal, e as contribuições patronais e dos trabalhadores e o PIS/PASEP;

b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional;

c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do

seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensa-

ção financeira citada no § 9º do art. 201 da Constituição (Para efeito de aposentadoria, é

assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na administração pública e na

atividade privada, rural e urbana, hipótese em que os diversos regimes de previdência so-

cial se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei).

§ 1o Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os valores pagos e recebidos

em decorrência da arrecadação de ICMS, e das receitas vinculadas constitucionalmente à

educação.

§ 3o A receita corrente líquida12 será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês

em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades.

Outras terminologias da LRF

I. Empenho: operação financeira de caráter contábil, visando a reserva de numerário para

o pagamento da despesa comprometida, dentro da dotação específica13;

II. Dotação, em sentido amplo, é o recurso fixado no orçamento para atender às necessi-

dades de determinado órgão, fundo ou despesa;

III. Contingenciamento significa o bloqueio de empenho, como diz a lei, em alguma uni-

dade ou um elemento de despesa14;

12 A receita corrente líquida procura captar a efetiva capacidade de arrecadação do ente público, enquanto a receita de

capital tem natureza eventual, fortuita, não traduzindo a normalidade da arrecadação governamental.

13 Meirelles Hely Lopes, Direito municipal brasileiro, p. 222.

14 Meirelles Hely Lopes, Finanças municipais, p. 183.



IV. Elemento de despesa é o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços,

obras e outras meios de que se serve a administração pública para a consecução dos seus

fins;

V. Resultado primário é a diferença entre receitas e despesas do governo, excluindo-se

da conta as receitas e despesas com juros;

VI. Resultado nominal é o balanço entre as receitas totais e as despesas totais, e corres-

ponde à necessidade de financiamento do setor público. O resultado nominal equivale à

variação total da dívida fiscal líquida no período.

VII. Contingência é uma condição ou situação cujo o resultado final, favorável ou desfavo-

rável, depende de eventos futuros incertos. Em contabilidade essa definição se restringe

às situações existentes à data das demonstrações e informações contábeis, cujo efeito

financeiro será determinado por eventos futuros que possam ocorrer ou deixar de ocorrer.

VIII. A perda contingente deve ser provisionada sempre que: (1) for provável que eventos

futuros e/ou a experiência passada venham a confirmar a diminuição do valor de realiza-

ção ou de recuperação de um ativo ou a existência de um passivo; e (2) a perda puder ser

razoavelmente estimada.

Contudo, caso o montante envolvido não possa ser razoavelmente estimado, toda e qual-

quer informação relevante deve ser divulgada, pelo menos, em nota explicativa, de modo

que os usuários das demonstrações contábeis possam tomar conhecimento dos riscos

contingentes a que uma dada companhia está sujeita.

Toda e qualquer informação relevante deve ser divulgada em nota explicativa, mesmo que

as incertezas sejam grandes;

IX. Renúncia de receitas: ocorre quando concedido crédito presumido, diminuição da ba-

se de cálculo, diminuição da alíquota, remissão, anistia, isenção, subsídios, etc.

X. Restos a Pagar quer dizer despesa empenhada mas não paga até o fim do exercício

financeiro.

Da execução orçamentária



Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, o Poder Executivo estabelecerá a pro-

gramação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso (distribuição do

orçamento anual em cotas mensais, em função da expectativa de ingresso da receita).

Os recursos legalmente vinculados à finalidade específica serão utilizados exclusivamente

para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que

ocorrer o ingresso.

Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o

cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Me-

tas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes

necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação finan-

ceira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das

dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções

efetivadas.

Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e

legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as res-

salvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e

avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na

comissão do orçamento ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.

No prazo de noventa dias após o encerramento de cada semestre, o Banco Central do

Brasil apresentará, em reunião conjunta das comissões temáticas pertinentes do Congres-

so Nacional, avaliação do cumprimento dos objetivos e metas das políticas monetária, cre-

ditícia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas operações e os resulta-

dos demonstrados nos balanços.

A execução orçamentária e financeira identificará os beneficiários de pagamento de sen-

tenças judiciais, por meio de sistema de contabilidade e administração financeira, para fins

de observância da ordem cronológica determinada no art. 100 da CF.



Caso a receita venha evoluindo abaixo do esperado, comprometendo, por isso, os resulta-

dos prometidos na LDO, os Poderes Executivo, Legislativo, Judiciário e o Ministério Públi-

co, por conta própria, contingenciarão (“congelarão”) parte de suas verbas e quotas finan-

ceiras, na medida exata da queda da receita.

O critério dessa restrição orçamentária estará previsto na LDO (ex.: a primeira despesa a

ser cortada será a de investimentos, depois as ações desportivas e culturais; depois os

adiantamentos para viagem).

Previsão e arrecadação

Essa avaliação de desempenho da receita acontecerá a cada dois meses, tendo por base

o documento anual que estimou a arrecadação, para intervalo de dois meses (art. 13,

LRF). Sem essas metas bimestrais de receita não seria possível tal controle orçamentário .

Até o final de maio, setembro e fevereiro, a Prefeitura, em audiência pública, demonstrará

a realização do que se afiançou, na LDO (art. 9º, § 4º, LRF).

Art. 13. Após trinta dias da publicação do orçamento, as receitas previstas

serão desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arre-

cadação, com a especificação, em separado, quando cabível, das medi-

das de combate à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de a-

ções ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do

montante dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.

O Tribunal de Contas observará o cumprimento da regra do “congelamento”, através do

Relatório Resumido de Execução Orçamentária15, alertando os órgãos transgressores,

quando presentes as condições para a contenção orçamentária.

15 Manual da Lei de Responsabilidade Fiscal do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo:

Através do relatório resumido de execução orçamentária e do relatório de gestão fiscal os Controle Interno e Externo

verificarão, periodicamente, a observância dos limites e condições da Lei de Responsabilidade Fiscal. Tais demonstrativos

ensejam o controle simultâneo da execução orçamentária.

O Relatório de Gestão Fiscal, feito por Poder, revela a realização de despesas sujeitas a limite (pessoal, ARO, Restos a

Pagar) e a posição da dívida, também submetida a barreiras.

Os números desse Relatório Fiscal perderiam sentido se não pudessem comparar-se com cifras de outro demonstrativo, o

Relatório Resumido de Execução Orçamentária.

Explica-se melhor: o Relatório de Gestão é setorial, elaborado por Poder. Não contém ele os números de todo o ente

estatal, encontrados, todavia, no Relatório Orçamentário.

De 4 em 4 meses a Administração do Executivo Estadual e a dos Municípios, a Assembléia Legislativa, as Câmaras de

Vereadores, os Tribunais do Judiciário e o de Contas, bem como o Ministério Público, cada um deles, emitirão o Relatório

de Gestão Fiscal, assinado pelos titulares desses órgãos, pelos responsáveis pela administração financeira e pelos respon-

sáveis pelo Controle Interno.

O Relatório Fiscal será publicado até 30 dias após o quadrimestre. Municípios com menos de 50 mil habitantes poderão

divulgar esse documento em intervalos semestrais.

Ainda, de 2 em 2 meses, a Administração do Estado e dos Municípios elaborarão, cada uma delas, o Relatório Resumido

de Execução Orçamentária, nele abrangida a movimentação financeira de todos os Poderes. Tal documento será assinado

pelo Governador ou pelo Prefeito.



Os registros contábeis passarão a identificar pessoas e empresas que receberam precató-

rios judiciais.

Ao prever a arrecadação seguinte, o orçamento municipal levará em conta as seguintes

situações:

I. alterações na legislação tributária (ex.: elevação na alíquota do IPTU,

aprovada na LDO e em lei específica);

II. crescimento da economia local (ex.: aumento de participação no

ICMS, fruto de uma empresa que, há 2 anos, instalou-se no Município);

III. variação do índice de preços (ex.: a inflação repercute não só sobre a

despesa; a receita também infla com o aumento do custo de vida).

Há a necessidade de previsão do que se espera arrecada para cada intervalo de dois me-

ses. Essas metas bimestrais de arrecadação possibilitam o cálculo que pode resultar no

“congelamento” de dotações.

Quando a receita própria mostrar-se declinante nos 3 últimos anos, a política tributária po-

derá conter:

I. medidas para atualização do cadastro de contribuintes;

II. critérios de fiscalização para evitar a evasão, elisão e sonegação de

impostos e taxas municipais;

III. revisão das isenções já concedidas;

IV. métodos para intensificar a cobrança da dívida ativa;

V. adequação das taxas ao custo real dos serviços.

VI.

Não receberá transferência voluntária o Município que se furtar à cobrança dos impostos

que lhe são próprios.

O Relatório Orçamentário será publicado até 30 dias após o bimestre. Demonstrativo que o acompanha poderá ser divul-

gado em intervalos semestral, isto, apenas, para municípios com menos de 50 mil habitantes (art. 63, II, c).

O Relatório Resumido de Execução Orçamentária já era solicitado pela Constituição Federal (art. 165, § 3º). Ressentia-

se, contudo, de regulamentação que identificasse seus conteúdos. Agora, os art. 52 e 53 da LRF provêm tal lacuna, elen-

cando diversos elementos que integram o demonstrativo.

Os Relatórios Fiscal e Orçamentário serão preparados de forma padronizada, segundo modelos formatados pelo Conselho

Nacional de Gestão Fiscal (art. 67, LRF) ou, na sua falta, pelo órgão central de contabilidade da União.



Renúncia Fiscal

O art. 165, § 6º a Constituição Federal determina que o orçamento anual se faça acompa-

nhar de um demonstrativo, onde a Administração revele as consequências fiscais da re-

núncia de receita.

A Lei de Responsabilidade Fiscal limita, com mais vigor, a desistência em questão, obri-

gando o governo concessor a demonstrar que a renúncia não prejudicará os resultados

propostos na LDO, ou então, que a perda será compensada com ações que resultem no

aumento da receita tributária própria (elevação de alíquotas, ampliação da base de cálcu-

lo). Ex.: isenção de IPTU para um bairro pobre terá, em contrapartida, a elevação do valor

venal dos imóveis de um bairro rico.

Despesas obrigatórias de caráter continuado

Segundo a LRF despesa obrigatória de caráter continuado é a que se submete a três que-

sitos: a) tem natureza corrente, que é a voltado à operação e manutenção dos serviços

existentes; b) decorre de ato normativo ou de lei específica, que não seja a de orçamento;

c) prolonga-se por, pelo menos, dois anos.

A despesa obrigatória, continuada, demandará estimativa de custos, para três anos, e

compensação mediante aumento permanente de receita ou redução permanente de des-

pesa ou, de ambos.

Condições para a geração de novas despesas

O Prefeito do Município F resolve implantar programa de combate à dengue; para tal, não

precisa de uma lei específica, bastando uma autorização orçamentária. A partir da Lei

Complementar nº 101/00, precisa, contudo, estimar o custo dessa iniciativa, por três anos,

bem como declarar, antes do empenho ou da licitação, que há dotação suficiente para ga-

rantir a atividade pretendida (art. 16, I, II, LRF).

Segundo a Lei Fiscal, desapropriação de imóveis urbanos iguala-se a esse tipo de despe-

sa (art. 16, §4º, II).

Se não atenderem aqueles dois requisitos, as novas despesas serão tidas como não auto-

rizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público.



Para o projeto de lei de crimes fiscais, constitui delito contra as finanças públicas a ordena-

ção de gasto não autorizado.16

Limite para despesa com o pessoal

O cálculo da despesa de pessoal leva em conta período de 12 meses. Considera os em-

penhos havidos no mês de apuração e nos onze anteriores.

Para Estados e Municípios, o limite é de 60% da Receita Corrente Líquida17. A fórmula de

apuração é a que se segue:

Despesa Empenhada nas dotações de pessoal (Adm. direta e indireta)

(-) indenização por demissão de servidor ou empregado

(-) incentivos à demissão voluntária

(-) despesas com a convocação extraordinária de parlamentares (casos de urgência ou

interesse público relevante)

(-) pagamento de precatórios trabalhistas ref. a períodos anteriores ao da apuração

(-) despesas com inativos custeadas por contribuições dos segurados e por outros recur-

sos dos regimes próprios

(:) Receita Corrente Líquida do Estado ou do Município

(=) máximo de 60% (Estados e Municípios)

16

Obra citada no item 13 17 Receita corrente líquida é a soma de doze meses de arrecadação, a do mês de apuração e a dos onze anteriores, excluí-

das as duplicidades.

Duplicidade acontece quando se conta, duas vezes, os repasses, p.ex., da Prefeitura para uma autarquia municipal, uma

vez como receita geral da Prefeitura, outra na autarquia, como receita transferida. Isto tudo, óbvio, quando se quer saber

a receita de todo o Município. A receita corrente líquida - RCL é produto do seguinte cálculo:

Nível estadual de governo:

Receita Corrente da Administração direta estadual

(+) Receita Corrente Própria de autarquias, fundações e empresas dependentes

(-) Transferências de impostos aos municípios (ICMS, IPVA, IPI/Exp.)

(-) Contribuição dos servidores estaduais ao sistema próprio de previdência

(-) Receita de compensação entre regimes de previdência (L.9.796/99)

(=) receita corrente líquida do Estado

Nível municipal de governo

Receita Corrente da Administração direta municipal

(+) Receita Corrente Própria de autarquias, fundações e empresas dependentes

(-) Contribuição dos servidores municipais - sistema próprio de previdência

(-) Receita de compensação entre regimes de previdência (L.9.796/99)

(=) receita corrente líquida do Município



Cruzando informações dos Relatórios de Execução Orçamentária e de Gestão Fiscal, o

Tribunal de Contas, de 4 em 4 meses, verificará o cumprimento dos limites de gastos com

pessoal.

A repartição setorial dos 60% é assim definida:

Esfera estadual:

Administração do Estado:...............................49%

Assembléia Legislativa e Tribunal de Contas. 3% (*)

Tribunal de Justiça e outros, quando houver:...6%

Ministério Público:...........................................2%

Total ..............................................................60%

(*) esse limite, de 3%, será distribuído entre Assembléia e Tribunal de Contas do Estado, conforme média havida nos três últimos exercícios.

Esfera municipal

Prefeitura do Município...................................54%

Câmara dos Vereadores................................... .6%

Total ...............................................................60%

Superados os limites máximos, o órgão em desvio terá 8 meses para se ajustar, adotando,

se necessários, os mecanismos de corte da Reforma Administrativa: a) redução de 20%

das despesas com cargos de confiança; b) exoneração dos servidores não estáveis; c)

exoneração dos estáveis, segundo os critérios da Lei 9.801/99 (menor tempo de serviço,

maior remuneração, menor idade).

Na hipótese de, em 8 meses, o Estado ou o Município não se enquadrarem no limite dos

60%, estarão eles impedidos de receber transferências voluntárias, obter garantias e con-

tratar operações de crédito.

Transferências voluntárias e condições

Transferência voluntária é o repasse de recursos entre níveis de governos, sem que, para

tanto, haja imposição legal ou constitucional.

Condições da LRF para a realização de transferências voluntárias:

os recursos não poderão ser usados para pagar pessoal (art. 167, X, CF);

o ente beneficiado comprovará que nada deve ao concessor e que vem aplicando os

mínimos relativos à Educação e à Saúde;



o ente beneficiado, também, comprovará que vem se sujeitando aos limites de endivi-

damento e de gastos de pessoal, bem assim que cobra todos os tributos de sua com-

petência;

o ente beneficiado demonstrará que previu, em orçamento, a parte financeira que lhe

cabe no convênio (contrapartida).

Limites da dívida

Caso sejam ultrapassados os limites do Senado, o ente federado terá 12 meses para dimi-

nuir o saldo das dívidas mobiliária e consolidada, reconduzindo-as aos parâmetros da lei.

No primeiro quadrimestre do ajuste, a redução deverá alcançar 25% do excesso.

Nesse ínterim, a Administração não poderá contratar empréstimos e financiamentos, inclu-

sive ARO. Ainda, nesse período de adaptação, Estado ou Município deverão conquistar

superávit primário, mesmo que obtido por “congelamento” de dotações .

Não restabelecidos, em 12 meses, os limites, a Administração fica impedida de receber

transferências voluntárias.

Quando houver calamidade pública reconhecida pela Assembléia Legislativa, aquele prazo

de conformação, de 12 meses, ficará suspenso. Já, na hipótese de baixo crescimento do

Produto Interno Bruto – PIB o prazo dobra, salta para 24 meses.

Operações de crédito proibidas

Estão proibidos empréstimos e financiamentos entre os entes federados, União, Estados e

Municípios, a menos que estes dois comprem títulos da União; banco de um deles empres-

te para outro ente da Federação.

As operações de crédito não financiarão despesas de custeio. Eis, aqui, regra de ouro da

responsabilidade fiscal. Empréstimos e financiamentos só bancarão despesas que engran-

decem o patrimônio.

Estão vedadas, igualmente, as operações entre banco público e seu ente controlador (ex.:

Caixa Econômica Federal não pode emprestar dinheiro à União).

Estão proibidos a emissão, o aceite e o aval de papéis emitidos por particulares.



Operação de crédito por antecipação da receita orçamentária –

ARO

O Pedido somente pode ser feito a partir do dia 10 de janeiro de cada ano. O pagamento

total da ARO deve ser realizado até o dia 10 de dezembro de cada ano.

As Autorizações estarão proibidas no caso de o Município apresentar saldo devedor de

AROs anteriores e no último ano do mandato do Prefeito.

Restos a pagar

Em 31 de dezembro, as despesas do exercício, não pagas (restos a pagar são as despe-

sas empenhadas e não pagas), precisarão estar, todas elas, amparadas no Ativo Financei-

ro (contas Caixa e Banco).

Patrimônio público

Alienação de bens, móveis e imóveis, não financiará despesas correntes, salvo se destina-

das ao regime de previdência dos servidores.

O dinheiro conseguido na venda de ações, veículos usados, prédios públicos servirá para

amortizar dívida ou realizar investimentos .

A baixa de um ativo (venda de bens) será compensada pela queda de um passivo (paga-

mento de dívida) ou pela criação de um outro ativo (obra).

Gestão patrimonial

As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Esta-

dos, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das

empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais.

As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servi-

dores públicos, ainda que vinculadas a fundos específicos, ficarão depositadas em conta

separada das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condições de merca-

do, com observância dos limites e condições de proteção e prudência financeira.

É vedada a aplicação das disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social,

geral e próprio dos servidores públicos em títulos da dívida pública estadual e municipal,



bem como em ações e outros papéis relativos às empresas controladas pelo respectivo

ente da Federação; ou em empréstimos, de qualquer natureza, aos segurados e ao Poder

Público, inclusive a suas empresas controladas.

É vedada a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e direitos que

integram o patrimônio público para o financiamento de despesa corrente, salvo se destina-

da por lei aos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos.

Contas Públicas

Haverá um relatório contábil, onde esteja demonstrado, uma a uma, as disponibilidade de

caixa e, nelas incluídas, os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória (ex.:

contas da Educação, dos fundos especiais etc).

A Demonstração das Variações Patrimoniais dará destaque à origem e à aplicação das

receita de alienação (bens móveis e imóveis).

As despesas de terceirização de mão-de-obra serão classificadas em subconta do elemen-

to 3.1.1.1-03 (Outras Despesas de Pessoal).

Os registros contábeis identificarão pessoas e empresas que receberam precatórios judici-

ais.

Os precatórios não pagos serão consolidados na Dívida Fundada.

Operações de crédito de prazo inferior a 12 meses serão inclusas em Dívida Consolidada.

O Poder Público manterá contabilidade de custos, no intento de avaliar a eficiência dos

programas governamentais.

Até 30 de junho a União agregará as contas públicas como um todo e por nível de gover-

no. O produto dessa tarefa será disponibilizado ao público, inclusive por meio eletrônico.

Para tanto, os Municípios encaminharão suas contas até 30 de abril. Os Estados têm prazo

maior, 31 de maio.

Se não o fizerem, ficarão os Estados e os Municípios impedidos de receber transferências

voluntárias e celebrar operações de crédito.



O Relatório de Gestão Fiscal, feito por Poder, revela a realização de despesas sujeitas a

limite (pessoal, ARO, Restos a Pagar) e a posição da dívida, também submetida a barrei-

ras.

De 4 em 4 meses a Administração do Executivo Estadual e a dos Municípios, a Assem-

bléia Legislativa, as Câmaras de Vereadores, os Tribunais do Judiciário e o de Contas,

bem como o Ministério Público, cada um deles, emitirão o Relatório de Gestão Fiscal, assi-

nado pelos titulares desses órgãos, pelos responsáveis pela administração financeira e

pelos responsáveis pelo Controle Interno.

O Relatório Fiscal será publicado até 30 dias após o quadrimestre. Municípios com menos

de 50 mil habitantes poderão divulgar esse documento em intervalos semestrais.

Ainda, de 2 em 2 meses, a Administração do Estado e dos Municípios elaborarão, cada

uma delas, o Relatório Resumido de Execução Orçamentária, nele abrangida a movimen-

tação financeira de todos os Poderes. Tal documento será assinado pelo Governador ou

pelo Prefeito.

O Relatório Orçamentário será publicado até 30 dias após o bimestre. Demonstrativo que o

acompanha poderá ser divulgado em intervalos semestral, isto, apenas, para municípios

com menos de 50 mil habitantes (art. 63, II, c).

O Relatório Resumido de Execução Orçamentária já era solicitado pela Constituição Fede-

ral (art. 165, § 3º).

Os Relatórios Fiscal e Orçamentário serão preparados de forma padronizada, segundo

modelos formatados pelo Conselho Nacional de Gestão Fiscal ou, na sua falta, pelo órgão

central de contabilidade da União.

Tribunal de Contas O cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal será fiscalizado pelos Tribunais de Con-

tas.

No caso, as Cortes de Contas exercerão o controle tradicional e, também, o controle simul-

tâneo, de finalidade preventiva.

No controle tradicional (posterior) haverá enfoque especial das seguintes questões:



I. As metas anunciadas na LDO foram, de fato, cumpridas?

II. As ARO foram contratadas, e liquidadas, corretamente?

III. A inscrição em Restos a Pagar sujeitou-se às condições da LRF?

IV. O Estado e o Município ajustaram, no prazo certo, sua despesa de pessoal e sua dívida

consolidada?

V. O produto de venda de ações, prédios públicos e demais bens permanentes foi aplica-

do, mesmo, em despesa de capital?

VI. Os sistemas de previdência dos servidores estão sendo avaliados, do ponto de vista

financeiro e atuarial?

VII. As Câmaras de Vereadores estão obedecendo aos limites de gasto fixados na Consti-

tuição e na Lei Fiscal?

Os Tribunais de Contas acompanharão a execução orçamentária dos órgãos jurisdiciona-

dos, alertando-os quando cometerem, ou estiverem na iminência de cometer, desvios fis-

cais. É o controle concomitante, tendo em conta as seguintes situações:

I. As receitas evoluíram abaixo do esperado ou a dívida consolidada superou os limites e,

diante de uma ou outra causa, a Administração ainda não “congelou” dotações e quotas

financeiras?

II. O estoque da dívida consolidada apresenta-se superior a 90% do limite máximo da Re-

solução Senatorial?

III. A despesa de pessoal ultrapassa 90% do limite máximo estabelecido na lei fiscal?

IV. Os gastos com inativos e pensionistas superou o limite da Lei 9.717?

RESUMO DAS RESTRIÇÕES DA LRF PARA FINS DE MANDATO

SITUAÇÃO RESTRIÇÃO DA LRF

Atos de que resultem aumento nas despe-

sas de pessoal

Considerando nulos, a partir de 1º de julho

do último ano do mandato do titular de cada

Poder

Prazo de adaptação, de 8 meses, para o

Poder ajustar-se aos limites da despesa de

pessoal

No último ano do mandato, esse prazo não

será concedido. As penalidades aplicam-se

de imediato.

Contratação de ARO – Operação de Crédito

por Antecipação da Receita

Vedada no último ano de mandato.

Inscrição em Restos a Pagar Nos últimos 8 meses, assunção de com-

promissos precisarão de suporte financeiro,



mesmo que a despesa se estenda pelo e-

xercício seguinte

Prazo de 12 meses para o ente se ajustar

aos limites da dívida consolidada

Não concedido no último ano de mandato18

Precatórios

Precatórios são requisições de pagamento expedidas pelo Judiciário para cobrar de Muni-

cípios, Estados, Distrito Federal ou da União, assim como de autarquias e fundações, o

pagamento de valores devidos após condenação judicial definitiva.

Após o trânsito em julgado de uma determinada ação, na fase de execução, o titular do

direito, por meio de seu advogado, requisita ao Juízo do processo a confecção de um ofí-

cio, denominado de ofício requisitório. Por sua vez, o juiz da execução encaminha o ofício

requisitório ao Presidente do Tribunal, que autoriza a expedição do precatório.

Os precatórios podem ter natureza alimentar (decisões sobre salários, pensões, aposenta-

dorias, indenizações por morte ou invalidez, benefícios previdenciários, créditos trabalhis-

tas, entre outros) ou natureza comum (decisões sobre desapropriações, tributos, indeniza-

ções por dano moral, entre outros).

Os precatórios cujos credores tenham idade igual ou superior a 60 anos, na data de expe-

dição do precatório, ou que sejam portadores de doença grave, serão pagos prioritaria-

mente sobre todos os demais créditos.

O crédito alimentar que possua valor superior ao limite fixado para a RPV (Requisições de

Pequeno Valor – até 60 salários mínimos), será pago na ordem cronológica de apresenta-

ção dos precatórios alimentares.

A absoluta prioridade conferida ao precatório pressupõe a existência de alguns requisitos,

tais como, que o titular seja idoso ou portador de doença grave, que o crédito ostente natu-

reza alimentícia e que o seu valor seja equivalente ao triplo do limite referente à RPV.

As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder

Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exequenda determinar

18

Obra citada no item 13



o pagamento integral e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para os ca-

sos de preterimento de seu direito de precedência ou de não alocação orçamentária do

valor necessário à satisfação do seu débito, o sequestro da quantia respectiva.

O prazo de parcelamento do precatório, poderá ser, no máximo, de dez anos ou, se origi-

nado de desapropriação de imóvel residencial do credor, de dois anos.

A Fazenda Pública deve abater, a título de compensação, do montante do precatório os

débitos constituídos contra o exequente, sendo a requisição inscrita pela diferença.

A compensação só é possível nos débitos líquidos e certos, inscritos ou não em dívida

ativa e constituídos contra o credor original pela Fazenda Pública devedora, incluídas as

parcelas vincendas de parcelamentos, ressalvados aqueles cuja execução esteja suspen-

sa em virtude de contestação administrativa ou judicial.

Para que o abatimento possa ser efetuado pelo ente fazendário, antes de expedir o preca-

tório, o Tribunal deve solicitar à Fazenda Pública devedora informações acerca dos débitos

constituídos contra o exequente, que é o titular do precatório.

A resposta deverá ser dada ao Tribunal em 30 dias, sob pena de perda do direito ao aba-

timento. Caso este prazo não seja respeitado, a Fazenda não poderá satisfazer o crédito

que mantém frente ao exequente.

O abatimento, a título de compensação, somente poderá ser feito com dívidas que o exe-

quente mantenha frente à Fazenda Pública devedora.

A CF possibilita a cessão, total ou parcial, a terceiros do crédito inscrito no precatório.

A produção dos seus efeitos fica condicionada à comunicação, por meio de petição proto-

colizada, ao tribunal de origem e à entidade devedora.

Há a opção, dada ao credor, de comprar imóveis públicos com a entrega de créditos em

precatórios.

O art. 100, §11, da CF, passa a dispor sobre a possibilidade de o credor adquirir imóveis

públicos do ente público devedor.



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Prof. Fernando Saraiva Direito Financeirodocs.aprovaconcursos.com.br/aprova/materias_adicionais/26236/94586/... · 2 De Oliveira Régis Fernandes, Curso de Direito Financeiro, 6ª