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1Revista ASIES 2, 2007

ASOCIACIÓN DE INVESTIGACIÓN Y ESTUDIOS SOCIALESGuatemala

PROCESO DEDESCENTRALIZACIÓN:

MARCO COMPETENCIALY PAPEL DE LAS INSTITUCIONES

Revista ASIESNo. 2 2007

Diego Vera JuradoLuis Linares López

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Título original: Delimitación del marco competencialde los roles de las instituciones dentro del procesode descentralización y fortalecimiento de los municipiosen Guatemala. Municipios Democráticos, sept. 2006.

EDITORAsociación de Investigación y Estudios Sociales

Apdo. Postal 1005-ATel: 2332-2002, 23347178/9, 23310814

Fax: 23602259www.asies.org.gt

[email protected] de Guatemala

Guatemala, C.A.

DIRECCIÓNIrma Raquel Zelaya

Arnoldo KuestermannCarlos Escobar Armas

© 2007

Esta publicación es posible gracias al patrocinio de laFundación Konrad Adenauer de la República Federal de Alemania.

Con la autorización del Programa Descentralización y Fortalecimiento Municipal,Municipios Democráticos, de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia

de la República de Guatemala (SCEP) y la Unión Europea.

Vera Jurado, Diego; Luis Linares LópezProceso de descentralización: marco competencial y papel de las

instituciones. - - Guatemala: ASIES, 2007.

131 p. (Revista ASIES no. 2, 2007)

ISBN 99939-61-23-X

Título original: Delimitación del marco competencial de los rolesde las instituciones dentro del proceso de descentralización yfortalecimiento de los municipios en Guatemala. MunicipiosDemocráticos, sept. 2006.

1. DESCENTRALIZACIÓN.- 2. DESCONCENTRACIÓN.-3. GOBIERNO LOCAL.- 4. MUNICIPIOS.- 5. PODER POLÍTICO.-6. AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA.- 7. ASPECTOSJURÍDICOS.- 8. GUATEMALA


ÍNDICE

Siglas y Acrónimos 5

Presentación 7

I. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓNEN GUATEMALA 9

1. Necesidad de una clarificación conceptual1.1. Autonomía 111.2. Competencia 141.3. Descentralización 151.4. Delegación 191.5. Desconcentración 201.6. Coordinación 21

2. Estructura del Organismo Ejecutivo 232.1. Algunos aspectos previos. El papel

del Estado en Centroamérica2.2. Situación del Organismo Ejecutivo 292.3. Instituciones vinculadas al proceso

de descentralización y fortalecimientomunicipal 33

2.4. Competencias de los ministerios 46

3. Principales problemas de los municipios en elproceso de descentralización yfortalecimiento municipal 65

3.1. Referencias normativas a la autonomíay a las competencias municipales

3.2. Principales problemas jurídico-formales yjurídico-materiales en el procedimientode descentralización de competenciasa los municipios 67

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II. ACTUACIONES RECOMENDADAS PARAEL FORTALECIMIENTO MUNICIPALY DESCENTRALIZACIÓN DE COMPETENCIAS 73

1. Planteamiento general2. Análisis de viabilidad y propuestas de

cambios normativos 752.1. Redefinición del sistema de

competencias propias de los municipios2.2. Clasificación de los municipios para la

prestación de servicios y asunción decompetencias 79

2.3. Regulación y redefinición de lasmancomunidades 80

2.4. Regulación de las entidades localesmenores 83

Bibliografía 86 ANEXOS 91


SIGLAS Y ACRÓNIMOS

AECI Agencia Española de Cooperación InternacionalAGAAI Asociación Guatemalteca de Alcaldes y

Autoridades IndígenasAMASURLI Autoridad para el Manejo Sustentable de la Cuenca

Hidrográfica del Lago de Izabal y del Río DulceAMPI Autoridad para el Manejo y Desarrollo Sostenible de la

Cuenca del Lago Petén ItzáAMSA Autoridad para el manejo sustentable de la Cuenca

y del Lago de AmatitlánAMSCLAE Autoridad para el Manejo Sustentable del Lago de Atitlán

y de su entornoANAM Asociación Nacional de MunicipalidadesBCIE Banco Centroamericano de Integración EconómicaBID Banco Interamericano de DesarrolloBM Banco MundialCC Corte de ConstitucionalidadCIV Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y

ViviendaCOCODE Consejo Comunitario de DesarrolloCODEDE Consejo Departamental de DesarrolloCOMUDE Consejo Municipal de DesarrolloCGC Contraloría General de CuentasCHN Crédito Hipotecario NacionalCONAP Consejo Nacional de Áreas ProtegidasCONRED Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres

de origen natural o provocadoCPR Constitución Política de la RepúblicaCOVIAL Unidad Ejecutora de Conservación VialCOPRE Comisión Presidencial para la Reforma,

Modernización y Fortalecimiento del Estado y de susentidades descentralizadas

DGC Dirección General de CaminosEDUPAZ Programa de Educación para la PazFIDA Fondo Internacional de Desarrollo AgrícolaFIS Fondo de Inversión SocialFOGUAMA Fondo Guatemalteco del Medio AmbienteFOGUAVI Fondo Guatemalteco para la ViviendaFSDC Fondo de Solidaridad para el Desarrollo

ComunitarioFONAPAZ Fondo Nacional para la PazIGSS Instituto Guatemalteco de Seguridad SocialINAB Instituto Nacional de BosquesINAP Instituto Nacional de Administración PúblicaINFOM Instituto de Fomento Municipal

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INGERES Instituto Nacional para la Gestión de los ResiduosISE Instituciones de Servicios EducativosJLS Juntas Locales de SeguridadKfW Kreditanstalt für WiederaufbauLOE Ley del Organismo EjecutivoLGD Ley General de DescentralizaciónMAGA Ministerio de Agricultura, Ganadería y AlimentaciónMARN Ministerio de Ambiente y Recursos NaturalesMEM Ministerio de Energía y MinasMINECO Ministerio de EconomíaMINEDUC Ministerio de EducaciónMINFIN Ministerio de Finanzas PúblicasMINTRAB Ministerio de Trabajo y Previsión SocialMSPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia SocialONSEC Oficina Nacional de Servicio CivilOPEP Organización de Países Exportadores de PetróleoOPM Oficinas Municipales de PlanificaciónPAHYD Programa de Ayuda y Desarrollo para Asentamientos

HumanosPDFM Programa de descentralización y fomento municipalPDH Procurador de los Derechos HumanosPDL Programa de Reconstrucción y Desarrollo LocalPEC Programa de Extensión de CoberturaPMA Programa Mundial de AlimentosPNC Policía Nacional CivilPND Política Nacional de DescentralizaciónPRODERQUI Programa de Desarrollo y Reconstrucción de QuichéPROVIAL Unidad de Protección VialRENADE Red Nacional para la DescentralizaciónRENAP Registro Nacional de las PersonasRIC Registro de Información CatastralSAAS Secretaría de Asuntos Administrativos y SeguridadSAE Secretaría de Análisis EstratégicoSCEP Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la PresidenciaSEGEPLAN Secretaría de Planificación y Programación de la

PresidenciaSEPAZ Secretaría de la PazSEPREM Secretaría Presidencial de la MujerSIGAP Sistema Guatemalteco de Áreas ProtegidasSIMPET Sistema de Planificación Estratégica TerritorialSINAFIP Sistema Nacional de Financiamiento para la

PreinversiónUNEPAR Unidad Ejecutora del Programa de Acueductos RuralesUNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la InfanciaUSAC Universidad de San Carlos de GuatemalaUSAID United States Agency for International Development


PRESENTACIÓNEl estudio, concluido en septiembre de 2006, se presentacomo producto de una consultoría encomendada por elPROGRAMA DESCENTRALIZACIÓN Y FORTALECIMIENTOMUNICIPAL MUNICIPIOS DEMOCRÁTICOS, que ejecuta laSecretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia de laRepública de Guatemala (SCEP) con el apoyo de la UniónEuropea.

La consultoría, denominada DELIMITACIÒN DEL MARCOCOMPETENCIAL Y DE LOS ROLES DE LAS INSTITUCIONESDENTRO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN YFORTALECIMIENTO DE LOS MUNICIPIOS DE GUATEMALA, formaparte de una serie de estudios realizados en el curso del año2006, con el objetivo de elaborar e implementar estrategias,planes y propuestas de reforma del marco competencial,financiero e institucional, vinculado a los procesos dedescentralización y fortalecimiento municipal, que contribuyana procesos más amplios, relacionados con la modernizacióny eficiencia de la administración pública y a la consolidacióndel proceso democrático en Guatemala.

El propósito principal del estudio es la identificación de losaspectos más relevantes del marco competencial y del trabajoinstitucional de las dependencias del Organismo Ejecutivo(ministerios, secretarías y otras) y de las entidadesautónomas y descentralizadas que tienen una relación másdirecta con la descentralización y el fortalecimiento municipal;asimismo, la formulación de recomendaciones relacionadascon la materia.

ASIES agradece al Programa MUNICIPIOS DEMOCRATICOSy a la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia(SCEP) su anuencia para la publicación de este estudio en laRevista ASIES no. 2, pues su contenido contribuirá aprofundizar en el conocimiento y discusión de aspectosconceptuales y prácticos relacionados con la organizacióny funcionamiento del Estado guatemalteco en general, y enla implementación de las políticas y programas directamentevinculados a la descentralización y al fortalecimiento de losgobiernos municipales, en particular.

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Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales por la Universidad de SanCarlos de Guatemala. Entre otros, ha desempeñado cargos dedirección en la Municipalidad de Guatemala, Vicepresidente del Institutode Fomento Municipal y Ministro de Trabajo y Previsión Social. Hapublicado diversos estudios: El Municipio y la descentralización; El roldel municipio en la construcción de la paz; El ámbito competencialmunicipal, diagnóstico de situación, Guatemala; La descentralizaciónen Guatemala; Las nuevas leyes y la participación ciudadana. Hareal izado consultorías para la Fundación DEMUCA, BancoInteramericano de Desarrollo (BID), Fundación Centroamericana deDesarrollo (FUNCEDE), Fundación Soros Guatemala, Programa voz,voto y desarrollo local (ASDI/GTZ) y Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD). Actualmente es SecretarioEjecutivo Adjunto de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales(ASIES).

Licenciado y Doctor en Derecho por la Universidad de Málaga (España).Profesor Titular de Derecho administrativo en las Universidades deGranada y Complutense de Madrid. Asesor jurídico para diversosmunicipios, Junta de Andalucía y Ministerios de Fomento, Educación,Administración Pública y Medio Ambiente. Trabajos científicos másdestacados: Las sanciones entre administraciones públicas (2001),Derecho ambiental de Andalucía (2005), Actividad turística y espaciosnaturales protegidos (2000), Competencias de la Comunidad Autónomade Andalucía en materia de régimen local (2001),La corrupciónurbanística (2004), La ordenación urbanística (2005), La ordenaciónterritorial y urbanística en la protección del medio ambiente urbano(2003). Ha participado en la elaboración de los Planes de OrdenaciónTerritorial de la Costa del Sol y realizado consultorías para la UniónEuropea, CGPJ, Junta de Andalucía, AECI, Corte Suprema de CostaRica y Unión Iberoamericana de Municipalistas, entre otras.

Luis Felipe Linares López

Diego J. Vera Jurado


I. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ENGUATEMALA

1. Necesidad de una clarificación conceptual

Con carácter previo a desarrollar los puntosdirectamente relacionados con los términos dereferencia de la consultoría, se considera imprescindiblerealizar un esfuerzo de clarificación conceptual, convistas a encontrar un lenguaje común alrededor de lostérminos que tienen una mayor relación con el procesode transferencia de competencias, descentralización yfortalecimiento municipal, así como un breve análisisde la estructura del Organismo Ejecutivo.

Existe una gran confusión en el uso de los términos yconceptos relacionados con el proceso dedescentralización y fortalecimiento municipal, que seha acentuado en los últimos años con la aparición dediferentes visiones sobre el tema, impulsadas porpersonas ajenas a las ciencias jurídicas y la renuencia,cada vez más frecuente, a fundamentarse en losprincipios y conceptos desarrollados por el derechoadministrativo de manera global. Los motivos que llevan

Proceso de Descentralización:Marco Competencial

y Papel de las Instituciones

Diego J. Vera JuradoLuis Felipe Linares López

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a este nivel de confusión conceptual y terminológicason diversos, pudiendo destacarse, a modo de ejemplo,algunos de ellos:

? Las corrientes que propugnan la adopción porla Administración pública de conceptos yprácticas propios del mundo empresarial, elcual es presentado como el arquetipo de laeficiencia, en tanto que el derechoadministrativo es señalado de excesivamenterígido y formalista, propio de la mentalidadburocrática, con lo que se produce lo que seha denominado la huida del Derechoadministrativo.

? La elaboración de los proyectos legislativosadolece de cierta relajación conceptual, sinque se produzca un reconocimiento de latradición jurídico-conceptual.

? Adicionalmente, en la legislación guatemaltecase observa, en los últimos años, especialmenteen leyes ordinarias que son producto deprocesos participativos de consulta o queprovienen de programas de la cooperaciónexterna, una creciente tendencia a introducir,de manera desordenada, términos yconceptos ajenos a la tradición jurídicaguatemalteca, e incluso copias textuales deleyes de otros países, que no encajan en elconjunto del ordenamiento jurídico, y quegeneran enormes dificultades para suinterpretación, integración, aplicación ydifusión.

Por lo anterior, es indispensable hacer un análisis delos conceptos más importantes que se relacionan con


los temas de la descentralización y gobierno municipal,especialmente aquellos vinculados con loscomponentes de la presente consultoría, a efecto dehacer una contribución al proceso de clarificación ybúsqueda de consenso en materia conceptual.

Esta necesidad de clarificación y de precisión del marcojurídico relacionado con las competencias y ladescentralización tiene un sentido eminentementepráctico y va mucho más allá de lo que, a primeravista, podría parecer una excesiva y poco justificadapreocupación por las formalidades o un intransigentepurismo académico1.

1.1. Autonomía

El principio de autonomía implica dotar a las entidadesterritoriales locales de un marco de decisión de susrespectivos intereses. Sin embargo, la autonomía esun concepto equívoco y polisémico, sin un contenidoclaramente definido en todo espacio y lugar y, en fin,susceptible de interpretaciones distintas.

Sin duda, la autonomía municipal es uno de losprincipios básicos para la organización del Estado yque, por tanto, como principio orientador de laestructura territorial, goza de eficacia trascendente.En este sentido tiene una proyección que se manifiestaen las siguientes notas:

1 Cabe destacar que, en cuanto al significado de las expresionesuti l izadas en las normas legales, aparte de los conceptosgeneralmente aceptados en la doctrina jurídica, el artículo 11 dela Ley del Organismo Judicial (Decreto No. 2-89) señala que “laspalabras de la ley se entenderán de acuerdo con el Diccionario dela Real Academia Española, en la acepción correspondiente, salvoque el legislador las haya definido expresamente”.

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- La autonomía municipal implica elreconocimiento de una capacidad propia degestión de los correspondientes intereses, asícomo el carácter democrático y representativode sus órganos y la suficiencia y autonomía desus haciendas.

- Los intereses que directamente afectan a laautonomía municipal se extienden a todo elterritorio de ésta, a todas sus competencias ya todos sus fines, siempre que tengan porobjeto el fomento de los objetivos colectivosy la satisfacción de las necesidades comunesde la colectividad municipal.

- La autonomía municipal es, así y en sentidopositivo, un derecho de la comunidad local a laparticipación, a través de órganos propios, enel gobierno y administración de cuantosasuntos le atañen, graduándose la intensidadde esta participación en función de la relaciónentre intereses locales y supralocales dentrode las materias y asuntos. Negativamente,dicha autonomía no justifica, ni fundamenta,cualquier incidencia lesiva en los interesesgenerales de la Nación o en otros interesesgenerales distintos de la correspondienteentidad.

- Esa conexión entre intereses de la entidad yautonomía de la misma, conducenecesariamente a la atribución de un ámbitode competencias sustantivo que implica, almenos, la representación de lascorrespondientes colectividades, un poder deautoorganización y una específica potestadnormativa.


La Constitución Política de la República (CPR) recogede manera expresa el principio de autonomía municipal(artículo 253, con carácter complementario los artículos254-255) con alguno de los contenidos quehabitualmente identifican a esta garantía institucional:a) elegir a sus propias autoridades; b) obtener ydisponer de sus recursos y c) atender los serviciospúblicos locales, el ordenamiento territorial de sujurisdicción y el cumplimiento de sus propios fines.Asimismo, para los efectos correspondientes emitiránlas ordenanzas y reglamentos respectivos.

El principio de autonomía se complementa con loestablecido en el artículo 134 del texto constitucional,en el que se establece que “el municipio y las entidadesautónomas y descentralizadas, actúan por delegacióndel Estado”, con lo que se busca resaltar la necesidadde integrar las acciones del Estado, en la medida queel término es utilizado en su significado de organizaciónpolítica de la sociedad, en tanto que en otros artículosse le utiliza como equivalente a Gobierno Central, loque en ocasiones genera confusión.2

Estos preceptos, que más adelante serán objeto deun detenido análisis, aportan el soporte básico de todoel sistema jurídico de los municipios, estableciendo losprincipios básicos de su juego jurídico.

2 Por ejemplo, cuando en el artículo 129 se declara de urgencianacional la electrificación del país, con base en planes formuladospor el Estado.

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1.2. Competencia

La doctrina científica más destacada define lacompetencia como “la medida de la potestad quecorresponde a cada entidad y a cada órgano” o también“el conjunto de facultades, poderes, atribuciones yresponsabilidades que corresponden a una determinadaentidad administrativa o a un determinado órgano porrelación a los demás” (Sánchez, 2005).

Competencia significa, para otro autor, “las atribucionesy funciones que la ley otorga a los órganosadministrativos” (Calderón, 2002). La competencia es,en este sentido, un elemento esencial de todo entepúblico, pues al tiempo que otorga legitimidad a suactuación, pone límites a la misma, para que existaplena congruencia con el principio básico relativo a que,en la función pública, solamente puede hacerse lo quela ley permite.

En la legislación guatemalteca es frecuente utilizar demanera indistinta las expresiones “competencia”,“función” o “atribución”.3 Y esto se hace desde el propiotexto constitucional a la legislación ordinaria. Porejemplo, en la Ley del Organismo Ejecutivo (LOE) –Decreto No. 114-97- se hace referencia a lasatribuciones de los ministros, adicionales a las señaladas

3 Así, el artículo 165 de la CPR desarrolla lo que denomina lasatribuciones del Congreso de la República, en tanto que los artículos183 y 194 se refieren a las funciones del Presidente de la Repúblicay de los Ministros de Estado, respectivamente. En el artículo 275de la CPR, relativo a las atribuciones del PDH, se señala en laliteral g) que le corresponden las otras funciones y atribucionesque le asigne la ley. La CC, al referirse a dichas funciones haseñalado que, en cuanto a la competencia del PDH “tiene, entreotras las siguientes atribuciones (…) g) Las otras funciones que leasigne la ley”.


en la CPR y a las funciones de cada uno de losministerios, en tanto que en el Código Municipal(Decreto No. 12-2002) se alude a las competenciasdel municipio y a las competencias del ConcejoMunicipal.

En el primer caso, desarrolla facultades en materia deprestación de servicios, por lo que podría decirse quelas competencias se refieren a aspectos de caráctersustantivo, en tanto que en el segundo a las facultadeso potestades que le corresponden como órganosuperior de deliberación y decisión, que tienen uncarácter meramente operativo.

El artículo 6 del Código Municipal clasifica lascompetencias del municipio en “propias” y “atribuidas”por delegación. Las primeras son “las atribuidas porlas normas jurídicas a una administración o a un órganocomo de su titularidad” (Sánchez, 2005).

El Código Municipal utiliza una fórmula confusa cuandodefine que las competencias propias son las “inherentesa su autonomía establecida constitucionalmente deacuerdo a sus fines propios”, cuando sería más sencilloindicar que son las atribuidas por ley. Las competenciasdelegadas son, por su parte, “las que se ejercen porotro entre público u otro órgano distinto de su titularen virtud de una delegación” (Sánchez, 2005), que escabalmente lo que señala el Código Municipal en elartículo antes referido.

1.3. Descentralización

a. Cuestiones previas

La descentralización puede describirse como unproceso histórico de signo contrario a la centralización

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y que se inicia prácticamente cuando el procesocentralizador ha sido cumplido históricamente y comouna reacción frente al mismo, buscando maximizar laeficacia en la gestión e incrementando la participaciónciudadana.

La descentralización se ha convertido, a partir de ladécada de los 80 del pasado siglo, en una de lasprioridades de los procesos de reforma o modernizacióndel Estado y en uno de los temas que merecen mayoratención por parte de las instituciones financierasinternacionales, especialmente el BM y el BID, y denumerosos programas de la cooperación internacional.

Esto ha motivado que el concepto, originalmenteformulado en el ámbito del derecho administrativo, seaobjeto de atención por especialistas de múltiplesdisciplinas, quienes renuentes al rigor que exigen lasciencias jurídicas, conciben que la descentralización esun concepto que no debe estar necesariamentevinculado a procesos que se dan en el marco de laesfera pública.

Adicionalmente, en el lenguaje común la palabradescentralización alude simplemente al traslado deresponsabilidades y capacidad de decisión de unaunidad superior, que las tiene concentradas, a unidadesoperativas, como sucede en el mundo empresarial.

La descentralización ha tenido, entre otras acepciones,una que no se relaciona con la organización yfuncionamiento del Estado, como es el caso de ladescentralización económica, que hace referencia a lareducción de la concentración de actividadeseconómicas en una región o zona determinada de unpaís, para buscar una mejor distribución de esas


actividades en el territorio y, con ello, un desarrollomás equilibrado desde el punto de vista espacial.

Lo cierto es que la centralización y su proceso inverso–la descentralización- es una cuestión de grado o deequilibrio que está presente en todos los sistemasnormativos. Como ventajas de los procesos dedescentralización se señalan variados efectos, entreotros, el acercamiento de niveles de decisión a losciudadanos, la de favorecer el incremento departicipación ciudadana respecto de las decisiones aadoptar, la de maximizar las ventajas que puedenderivarse de la asignación de recursos, etc.

b. Tipos de descentralización

En el ámbito de lo público y de la organización del poder,la descentralización tiene dos grandes variantes. Unaprimera, siguiendo a Sánchez Morón, es la“descentralización territorial” que presupone laexistencia dentro del Estado de distintos nivelesterritoriales de gobierno, dotados de autonomía.

Ésta tiene un significado político, pues da lugar alreparto de poder entre diferentes instancias degobierno, representativas de la respectiva comunidado colectividad territorial y elegidas por los ciudadanos,por lo que se trata de una “distribución vertical depoderes”. Pero esta descentralización conlleva laatribución a los entes descentralizados de laresponsabil idad del ejercicio de actividadesadministrativas y de la prestación de servicios públicos,por lo que tiene una dimensión administrativa.

La otra variante es la “descentralización funcional”, queconsiste en “atribuir a determinados entes u

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organismos públicos con personalidad jurídica propiala gestión de ciertos servicios o el ejercicio deactividades administrativas”, con exclusivo carácterde gestión (Sánchez, 2005).

Tal visión de la descentralización está directamentevinculada al concepto que se ha denominadodescentralización en sentido estricto, según el cual seproduce “cuando el órgano local tiene la tutela de lasfacultades, programas y recursos trasladados, poseepersonalidad jurídica y patrimonio propio, así comoautonomía política y no se halla bajo el controljerárquico del que transfiere las facultades” (Amaro,1990).4

En cualquier caso, para que se produzca ladescentralización es necesario que se cumplan variosrequisitos:

? Que la transferencia de la potestad se realicea autoridades no sometidas jerárquicamentea las autoridades centrales del Estado.

? Que la atribución de potestad se haga de talforma que el ente pueda decidirirrevocablemente.

4 Otro concepto, denominado descentralización en sentidoamplio, la concibe como algo que se puede dar del órgano centralhacia otros órganos del Estado o hacia fuera de él: “traslado deresponsabilidades, poder de decisión y recursos desde órganosnacionales centrales a órganos inferiores (subnacionales) delEstado, a la sociedad civil y al mercado” (Linares, 2006). Estamodal idad es l lamada también “descentralización porcolaboración”, en la medida que el ejercicio de una función públicaes realizado en interés del Estado por una organización privada(Samayoa, 2002).


? Que el ejercicio de esa potestad sea necesarioe independiente.

La Ley General de Descentralización (LGD) – DecretoNo. 14-2002 –, desarrolla un concepto que trata deser comprensivo de las dos visiones arriba señaladas,cuando señala que es “el proceso mediante el cual setransfiere desde el Organismo Ejecutivo a lasmunicipalidades y demás instituciones del Estado, y alas comunidades organizadas legalmente, conparticipación de las municipalidades, el poder dedecisión, la titularidad de la competencia, los recursosde financiamiento, para la aplicación de las políticaspúblicas nacionales” (Art. 2 de la LGD).

1.4. Delegación

Otro concepto que es frecuentemente confundido conel de descentralización es el de la delegación, que setrata de una forma de transferencia, pero tiene unacaracterística que lo diferencia fundamentalmente delprimero.

La delegación consiste, strictu sensu, “en la asignacióna un ente u órgano por parte de otro, normalmente ensituación de supremacía o superioridad, del ejerciciode competencias determinadas reconocidas comopropias del segundo” (Sánchez, 2005).

Así las cosas, los elementos fundamentales de ladelegación son, por una parte que al transferir elejercicio de la competencia o de la autoridad, eldelegante conserva la titularidad de la competencia, ypor lo tanto el derecho de ejercer control sobre la formacómo es ejercida, y por la otra, que es de carácterdiscrecional, o sea que depende de la voluntad deldelegante y es revocable (Castillo, 1990).

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Dos aspectos importantes, que son adecuadamenterecogidos, uno en el artículo 6 de la LGD, se refiere aque cuando la delegación se realiza “entre órganosno situados en la misma escala jerárquica deberámediar un acuerdo de voluntades” (Sánchez, 2005),para respetar la autonomía de que está investido elórgano receptor.

El otro, en el Código Municipal, artículo 71, relativo aque la delegación debe ir “acompañada, necesariamentede la dotación o el incremento de los recursosnecesarios para desempeñarla”, pues en caso contrariose estaría ante una virtual renuncia de responsabilidadespor parte de la entidad delegante.5

1.5. Desconcentración

Reiterada, casi alarmante en algunos casos, es laconfusión que se produce entre “desconcentración” y“descentralización”. El primer término significa “atribuirmayores competencias a los órganos o unidadesinferiores y periféricos de una administraciónnormalmente extensa (…) en descargo de los órganossuperiores y centrales” (Sánchez, 2005).

5 En el artículo 6 del Código Municipal, cuando se hace referencia alas competencias atribuidas, se señala que éstas son ejercidas en“los términos de la delegación o transferencia”, con lo que estosconceptos son utilizados como si se tratara de sinónimos, cuandoen realidad se trata, en el primer caso, de una variante o forma detransferencia y, en el segundo, de un concepto de carácter genéricoque engloba al primero. Es por ello que un autor hace referenciaa que existe una tipología de transferencia de competencias(Castillo, 1990).En consecuencia, se produce transferencia de competencias cuandouna competencia de un órgano o entidad pública para a ser de otroórgano o entidad. “Por regla general, la transferencia se produceen virtud de una norma del mismo o superior rango que la quevenía atribuyendo la competencia a un órgano distinto. Pero haycasos en que el ordenamiento contempla que pueda producirsepor otro tipo de normas, de más fácil aprobación” (Sánchez, 2005).


De acuerdo con la Política Nacional de Descentralización(PND), desconcentración es el “traslado de funcionesdesde un nivel superior a otro inferior de la mismaorganización”.

La confusión o mezcla de estos conceptos no esnueva. Por ejemplo, en el “Programa deDescentralización y Desconcentración de laAdministración Pública”, adoptado por el gobierno en1987, se definía descentralización como el trasladode “la toma de decisiones públicas de los órganosnacionales asentados en el centro hacia órganos quese hallan en la periferia del país, sean éstosconstitutivos o no de órganos nacionales”.

Ese traslado hacia órganos periféricos se relacionadirectamente con una tarea inconclusa y de granrelevancia, como es la cobertura de los servicios yfunciones de la administración pública a todo el territoriodel país, para reducir el déficit en materia de serviciosbásicos y acercar dichos servicios a los ciudadanos.

1.6. Coordinación

Coordinar significa, entre otras acepciones, “concertarmedios, esfuerzos, para una acción común”. ParaCastillo (1990) “la armonización de los procedimientosy los resultados”, que permite asegurar la coherenciao cohesión de la acción administrativa.

Es un elemento fundamental para lograr unidad en lasgrandes orientaciones y lineamentos de las funcionespúblicas, aun cuando se deba dar entre órganos queno están subordinados entre sí. La CPR, en su artículo134 reconoce esta necesidad, al señalar entre lasobligaciones mínimas del municipio y de toda entidad

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descentralizada y autónoma, la de coordinar su políticacon la política general del Estado y, en su caso, con laespecial del ramo a que correspondan.

Coordinación en sentido propio se da “cuando unórgano o Administración que coordina, adopta unadecisión de obligado cumplimiento para otros u otras,las coordinadas, sin merma de su respectivaautonomía. La facultad de coordinación, que limita ocondiciona en parte el ejercicio de esta autonomía,conlleva un cierto poder de dirección” (Sánchez, 2005).

Para otro tratadista, experto en gerencia social,“coordinar es el proceso mediante el cual se vagenerando sinergia entre las acciones y los recursosde los diversos actores e instituciones involucradas enun campo concreto de la gestión pública” (Repetto,2005).

Se distingue también entre coordinación vertical yhorizontal. La primera es la que se da entre un órganosuperior y órganos subalternos, que están obligados aseguir las instrucciones o directrices del titular de lacoordinación.

La segunda es la que se establece entre órganosestatales que no están ubicados en la misma escalajerárquica, fundamentada en un proceso de diálogopara encontrar soluciones conjuntas que les permitanalcanzar sus fines (Samayoa, 2002).

Cuando la coordinación se realiza con entidadesdotadas de autonomía, ésta debe ser respetuosa dedicha calidad, adoptando como instrumentos principalesla facilitación, el apoyo técnico, la comunicación y lacooperación interinstitucional.


2. La estructura del Organismo Ejecutivo

2.1. Algunos aspectos previos. El papel delEstado en Centroamérica

El rol del Estado es fundamental en el desarrolloeconómico como consecuencia de los efectos de loscambios globales. Un Estado reducido es prácticamenteincapaz de enfrentarse de forma adecuada a los nuevosretos globales. Los nuevos desafíos exigen del Estadola garantía de condiciones macroeconómicas quefavorezcan la inversión privada nacional y foránea, lapromoción de la competitividad económica, elfortalecimiento del comercio exterior y políticasmonetarias estables y creíbles por los inversores.

Al Estado también le corresponde desempeñar unafunción importante en el ámbito social, para mejorarla cohesión y reducir el nivel de pobreza. La poblaciónrequiere de servicios de salud, educativos y socialesdignos y bien prestados, sea por el propio Estado o,cuando ello es más conveniente en términos deeficiencia y siempre que se garantice el accesouniversal, por las organizaciones no gubernamentaleso las empresas privadas.

El fortalecimiento del Estado sólo se puede acometersi al mismo tiempo se consolida la democracia, seimpulsa el crecimiento económico y se reduce ladesigualdad social. La recuperación del Estado y de laadministración central es una tarea que tanto lascooperaciones nacionales como los organismosmultilaterales están revalorizando en el momentoactual.

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El fortalecimiento del Estado no significa eliminar de unsolo golpe todos los instrumentos y herramientas depasadas reformas, algunas necesarias, como laintroducción de técnicas del sector privado en el sectorpúblico, que tomen en cuenta los aspectos peculiaresde la función pública; la desregulación, cuando elexceso normativo se torna en un obstáculo para eleficiente funcionamiento de las instituciones; o laintroducción de una planificación más estratégica ymenos burocratizada. El refuerzo del Estado implica,sobre todo, legitimar su papel político y social, paraque promocione el desarrollo económico y la cohesiónsocial.

En la actualidad, el Estado es aún insustituible y esdifícil encontrar un ente no gubernamental, internacionalo privado que sea capaz de arbitrar entre interesesdiversos, colme las aspiraciones de sus nacionales deuna forma legítima y permita la alternancia democráticade visiones sobre el desarrollo económico y social. Siel Estado ha de cumplir ese papel desarrollista eintegrador, deberá estar dotado de recursos suficientes,al mismo tiempo que se fomenta una arquitecturalegítima.

El Estado muestra una doble imagen. Por un lado, puedeser tan poderoso que no toma en cuenta los interesesdel pueblo y rige a sus espaldas, quizá capturado porlos intereses de una elite económica. Por otro lado, estan débil que es incapaz de transformar la sociedad,por lo que las mismas elites poderosas imponen suvisión. Los estudios del Estado en América Latinaparecen señalar continuamente la existencia de estaparadoja.

La modernización del Estado a veces se consideracomo si fuera un fin en sí mismo, y no se le vincula lo


suficiente con otras metas de desarrollo, en particular,el avance de la democracia política y la promoción depolíticas a favor de los pobres. Es poco probable quela modernización del Estado avance significativamente,a no ser que se vincule a la calidad de vida y a la mejorade las condiciones de la gente.

Un país pobre con instituciones democráticas débiles,servicios públicos deficientes y recursos insuficientesno tendrá un Estado moderno, independientementede los recursos que se inviertan en su reforma. UnEstado se tiene que modernizar junto con el resto dela sociedad; y, si no lo hace, continuará siendoobstaculizado por la ineficiencia, la corrupción, el débilrendimiento de cuentas y otras patologías que retardanel desarrollo.

La situación del Estado en América Latina poseepeculiaridades. En primer lugar, la situación del Estadoera más grave que en el mundo desarrollado debido ala crisis fiscal, el agotamiento del modelo de crecimientoeconómico, la crónica deuda externa y las altas tasasde inflación. De ahí que la primera generación dereformas se centrara en la dimensión financiera,poniendo énfasis en la apertura comercial y el ajustefiscal para reducir la inflación, al mismo tiempo que sereducía el tamaño del Estado.

Esa ha generado problemas de incapacidad de interveniradecuadamente en el desarrollo económico y lacohesión social, por lo que la segunda generación dereformas se está orientando a la reconstrucción delaparato estatal mediante el desarrollo de su capacidadinstitucional.

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Esta segunda generación se ha centrado especialmenteen el refuerzo del Estado, con ayuda en muchos casosde la cooperación internacional, en varios ámbitos.

? El apoyo mediante asistencia técnica einversiones a la reforma y la reestructuraciónde las instituciones, las normas políticas yadministrativas, las instituciones del serviciocivil y los organismos reguladores y de controlpara garantizar la calidad regulativa, losmecanismos de rendición de cuentas, lacoordinación entre instituciones del sectorpúblico y los sistemas de información ycontrol.

? El apoyo al desarrollo de los recursos humanospúblicos, mediante formación, capacitación yasistencia técnica en la mejora de los sistemasde reclutamiento y remuneración basados enel mérito, la estabilidad, la integridad y latransparencia.

? Fortalecimiento de la capacidad de lasorganizaciones del sector público para larealización de tareas y prestación de servicios,mediante el apoyo a la implantación desistemas de gestión pública, comunicación,estructuras de liderazgo, sistemas de control,sistemas de incentivos, dotación deinfraestructuras, cambio de la culturaorganizativa y capacitación.

? Apoyo a la lucha contra la corrupción, mediantela asistencia técnica, la capacitación y lafinanciación de organizaciones orientadas haciaeste fin.


La escasa capacidad del Estado en Centroaméricasupone un diagnóstico reiterado. Y, en ese sentido,desde hace aproximadamente diez años los gobiernosde estos países han lanzado un proceso demodernización y fortalecimiento del Estado, aunquetambién la antes comentada primera fase de reformasde la década de los 80 del pasado siglo, comenzó atransformar el sector público, incidiendo en lasfunciones y tamaño de la administración y gestiónpúblicas.

Más tarde, desde mediados de la década de los 90, yuna vez completadas las transiciones a la democraciaen aquellos países que habían vivido experienciasautoritarias o revolucionarias, se registra una mayorpreocupación por mejorar las capacidades públicas yno renunciar a un fortalecimiento racional y eficientedel Estado en diversos ámbitos.

Estos procesos de reforma fueron acometidos conrelativo éxito, y muchas veces de forma lenta o parcial,pero en todos los países se han impulsado comisioneso agencias específicas (normalmente ubicadas a nivelpresidencial), y planes genéricos o específicos demodernización de las estructuras estatales.

Todo ello, además, en coherencia con lasrecomendaciones de las organizaciones internacionalesde carácter multilateral (BM, BID, o PNUD), los donantesy agencias de cooperación (Unión Europea, USAID oAECI) y con los programas políticos de las principalescandidaturas electorales.

Existe pues un consenso, que también alcanza a otrasfuerzas sociales y a los expertos y académicos, sobrela prioridad de la reforma del Estado, sin que ya se

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predique sin más que debe reducirse su peso o susactividades, pues más bien el acuerdo se orienta areivindicar su importancia como regulador, supervisory prestador de determinados servicios.

Tal visión es congruente con lo indicado en el Acuerdosobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria,en cuanto a las obligaciones indeclinables que tiene elEstado “en la superación de las iniquidades sociales,tanto mediante la orientación del desarrollo como através de la inversión pública y de la prestación deservicios sociales universales”, agregando en otraparte del mismo Acuerdo que “la administración públicadebe convertirse en un instrumento eficiente al serviciode las políticas de desarrollo”.

No hay, sin embargo, que ignorar las enormesdificultades con las que se enfrentan estos planes demodernización y capacitación del Estado y que tienenque ver con las grandes e históricas debilidades de losgobiernos centroamericanos en la dimensióneconómica (fragilidad fiscal), política (pérdida deconfianza ciudadana) e institucional (culturaadministrativa patriarcal y de clientelismo).

Los obstáculos de un contexto tan complicado hanaumentado incluso en los últimos años, comoconsecuencia precisamente de la retirada del Estadodurante el periodo de las reformas económicas deajuste, que empeoró aún más la baja calidad de laprestación de los servicios públicos, o por la desafecciónque ha supuesto el descontento democrático y lairrupción en los medios de comunicación de numerososescándalos de corrupción entre políticos y funcionarios.


No obstante, el convencimiento sobre la bondad delas reformas y la insistencia en impulsarlas yperfeccionarlas, puede inclinar la balanza hacia losactores favorables a los procesos de reforma y hacerque éstos logren resultados tangibles.

2.2. Situación del Organismo Ejecutivo

De conformidad con el artículo 182 de la CPR, “elPresidente de la República, juntamente con elVicepresidente y demás funcionarios dependientesintegran el Organismo Ejecutivo”.

La LOE, en su artículo 5, especifica que “integran elOrganismo Ejecutivo los Ministerios, Secretarías de laPresidencia, dependencias, gobernacionesdepartamentales y órganos que administrativa ojerárquicamente dependen de la Presidencia de laRepública”. Y que “también forman parte del OrganismoEjecutivo las Comisiones Temporales, los ComitésTemporales de la Presidencia y los GabinetesEspecíficos”.

Forman parte de la estructura jerárquica del OrganismoEjecutivo:6

- 13 ministerios y 13 secretarías de la Presidencia:

6 Fuente: ONSEC, 2003, complementada con información obtenidaen el curso de la consultoría.

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- Gerente de la Presidencia- Cuatro comisiones presidenciales- Un coordinador de comisionados presidenciales

y ocho comisionados- 22 gobernadores departamentales- Tres fondos- Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC)- Las autoridades de los lagos de Amatitlán y

Atitlán- Consejo Nacional de la Juventud.

MinisteriosAgricultura, Ganadería yAlimentación (MAGA)Ambiente y RecursosNaturales (MARN)Comunicaciones,Infraestructura y Vivienda(CIV)Cultura y DeportesDefensa Nacional

Economía (MINECO)Educación (MINEDUC)

Energía y Minas (MEM)Finanzas Públicas (MINFIN)Gobernación

Relaciones ExterioresSalud Pública y AsistenciaSocial (MSPAS)Trabajo y Previsión Social(MINTRAB)

SecretaríasGeneral

Privada

Asuntos Administrativos ySeguridad (SAAS)

Análisis Estratégico (SAE)Planificación y Programación(SEGEPLAN)Bienestar SocialObras Sociales de la Esposadel Presidente (SOSEP)De la Paz (SEPAZ)Asuntos AgrariosAlimentación y SeguridadAlimentaria y NutricionalComunicación SocialCoordinación Ejecutiva(SCEP)Presidencial de la Mujer(SEPREM)


- Comisión Nacional de los Acuerdos de Paz- Coordinadora Nacional para la Reducción de

Desastres (CONRED)- Consejo Asesor de Asuntos Indígenas

Para la toma de decisiones funcionan actualmente,además del Consejo de Ministros o Gabinete General,en el cual participan numerosos funcionarios que notienen el cargo de Ministro de Estado, cinco gabinetesespecíficos: Económico, Social, de Desarrollo Rural,de Seguridad y de Turismo. En el año 2000, medianteAcuerdo Gubernativo No. 93-2000, fue creado elGabinete de Descentralización, que no funciona en laactualidad.

Adicionalmente al Organismo Ejecutivo existen 47entidades autónomas y descentralizadas (ANEXO No.1).

Llegados a este punto, y a pesar de la apariencia queofrecen los datos expuestos, se puede afirmar que elEstado guatemalteco es pequeño y débil, coninsuficiente capacidad para cumplir con los deberesseñalados en el artículo 2 de la CPR de “garantizarle alos habitantes de la República la vida, la libertad, lajusticia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral dela persona”.

La debilidad e insuficiente capacidad está determinadafundamentalmente por sus limitados ingresos, que parael presente año se estiman en el 10% del PIB (en tanto,por ejemplo, el Acuerdo sobre AspectosSocioeconómicos y Situación Agraria se planteóalcanzar el 12% para el año 2000).7

7 En 2002 la recaudación alcanzó el 10.6%

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El análisis de la composición del Organismo Ejecutivopermite concluir que se trata de una estructurahipertrofiada y compleja, que cuenta con un númerodesproporcionado de dependencias y órganos, cuyasfunciones o ámbitos de actuación frecuentemente setraslapan o superponen, provocando conflictos políticosentre los titulares de las dependencias y dificultandolos procesos de planificación, toma de decisiones yejecución.

Un ejemplo de esta situación es la creación, en la Leydel Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria (DecretoNo. 32-2005), de la Secretaría de SeguridadAlimentaria y Nutricional de la Presidencia, pero sinmodificar las funciones del MAGA, a quien corresponde,de acuerdo con la literal h) del artículo 29 de la LOE,“desarrollar mecanismos y procedimientos quecontribuyan a la seguridad alimentaria de la población”y que mantiene en funcionamiento un Viceministeriode Seguridad Alimentaria y Nutricional.

En parecidos términos se puede hacer referencia a ladiversidad de entidades que tienen encomendadas laconservación de caminos y carreteras o a la variedadde organismos que tienen asignada la protección delmedio ambiente y los recursos naturales. Los ejemplos,en este sentido, son interminables.

Aún así, lo más preocupante en esta situación es queesta hipertrofia e inflación organizativa se hareproducido, mutatis mutandi, en el proceso dedescentralización y fortalecimiento municipal,estableciéndose una situación desmedida en la que losesfuerzos y las iniciativas descentralizadoras se venduplicadas, cuando no neutralizadas, por las diferentesagencias públicas.


Es difícil, en cualquier caso, poder llevar a cabo unproceso de descentralización en la situación aquídescrita. Y esto porque no están bien definidos los rolesde las entidades encargadas del proceso; no se conocela ubicación competencial de las materias objeto dedescentralización y, finalmente, no se dan lascircunstancias materiales, financieras y políticas paraque los municipios puedan colaborar en este proceso.

2.3. Instituciones vinculadas al proceso dedescentralización y fortalecimientomunicipal

a. Secretaría de CoordinaciónEjecutiva de la Presidencia (SCEP)

El artículo 11 de la LOE asigna a la SCEP las siguientesfunciones:

? Colaborar con el Presidente de la República en lacoordinación del Sistema Nacional de Consejosde Desarrollo Urbano y Rural y el Sistema deConsejos Regionales y Departamentales, asícomo en la formulación de las políticas dedesarrollo urbano y rural.

? Dar seguimiento, para garantizar su ejecución,a proyectos prioritarios que le encomiende elPresidente de la República.

? Ejercer la dirección ejecutiva del Consejo Nacionalde Desarrollo Urbano y Rural y el Sistema deConsejos Regionales y Departamentales, aefecto de coordinar la ejecución de proyectos ypolíticas aprobadas por éste.

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? Ejercer la coordinación de las unidades ejecutorasa su cargo, así como velar por la formulación,ejecución, seguimiento y evaluación de losproyectos de desarrollo y otros que le asigne elPresidente de la República.

La SCEP es la única Secretaría de la Presidencia quepuede ejercer funciones de ejecución de programas,proyectos u otras funciones a cargo de ministerios uotras instituciones de Gobierno (Artículo 8 de la LOE).

Corresponde a la SCEP, de conformidad con el artículo27 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano yRural, proporcionar el apoyo administrativo para elfuncionamiento del Consejo Nacional de DesarrolloUrbano y Rural.

En el artículo 2 del Reglamento de la LGD, la SCEP fuedesignada como el “órgano responsable de laprogramación, dirección y supervisión de ejecución dela descentralización del Organismo Ejecutivo”, con ladenominación de “autoridad responsable”.

Mediante Acuerdo Gubernativo No. 296-2004, de 23de septiembre de 2004, fue establecida dentro de laSCEP la Subsecretaría para la Descentralización; y enmayo de 2005 el Presidente de la República presentóla Política Nacional de Descentralización (PND), que fueaprobada en junio de 2004 (ANEXO No. 2).

La ubicación del proceso de descentralización en la SCEPes producto de una decisión en la que el Congresofacultó al Presidente de la República para adoptarla.La alternativa a la SCEP, en ese momento era elantecedente de la actual COPRE, la cual carecía delrespaldo institucional y peso político que tiene la SCEP.


Seguramente también influyó en la decisión que dichasecretaría es un órgano que se puede considerarneutral, con respecto a los ministerios sectoriales que,en un proceso de descentralización, ven disminuida sucuota de poder.

b. Instituto de Fomento Municipal(INFOM)

Creado en 1957 mediante Decreto Número 1,132, conel propósito de “promover el progreso de los municipiosdando asistencia técnica y financiera a lasmunicipalidades, en la realización de programas básicosde obras y servicios públicos, en la explotación racionalde los bienes y empresas municipales, en laorganización de la hacienda y administración municipaly, en general, en el desarrollo de la economía de losmunicipios”. (Art. 1 de la Ley Orgánica). En concreto,el artículo 4º. de la Ley Orgánica establece tres áreasde asistencia: técnica, financiera y administrativa.

Su Junta Directiva está integrada por tres Directorestitulares y tres suplentes, designados por el Presidentede la República, la Junta Monetaria y la ANAM (ANEXONo. 3).

c. Secretaría de Planificación yProgramación de la Presidencia(SEGEPLAN)

En el artículo 14 de la LOE se señalan sus funciones,siendo la más relevante la indicada en la literal m),relativa a “realizar las funciones y atribuciones que laConstitución Política atribuye al Órgano de Planificacióndel Estado y las que al mismo o a la Secretaría Generaldel Consejo Nacional de Planificación Económicaatribuyan otras leyes”.

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Entre las otras funciones asignadas a SEGEPLAN,destacan las siguientes:

? Coadyuvar a la formulación de la política generaldel Gobierno y evaluar su ejecución.

? Diseñar, coordinar y monitorear el SistemaNacional de Proyectos de Inversión Pública y elSistema Nacional de Financiamiento a lapreinversión.

? Integrar y armonizar los anteproyectos de planessectoriales recibidos de los ministerios y otrasentidades estatales con los anteproyectosremitidos por los consejos de desarrolloregionales y departamentales.

? Preparar conjuntamente con el Ministerio deFinanzas Públicas, de acuerdo con la políticageneral del Gobierno y en consulta con los demásministerios de Estado, el anteproyecto depresupuesto de inversión anual y multianual.

? Coordinar el proceso de planificación yprogramación de inversión pública a nivelsectorial y público, y territorial.

A SEGEPLAN le corresponde, de conformidad con elartículo 27 de la Ley de los Consejos de DesarrolloUrbano y Rural (Decreto No. 11-2002), proporcionaral Sistema de Consejos de Desarrollo el apoyo técnicopara la formulación de políticas, planes y programaspresupuestarios (ANEXO No. 4).


d. Comisión Presidencial para la Reforma,Modernización y Fortalecimiento delEstado y de sus entidadesdescentralizadas (COPRE)

Creada por Acuerdo Gubernativo No. 346-2004, tienelas siguientes áreas de actuación:

? Propuestas de reforma: elaboración deanteproyectos de Ley de Contrataciones delEstado, Ley de Servicio Civil y Ley de ServicioMunicipal, que ya fueron trasladados al Congresode la República.

? Sistema de deslegislación institucional: orientadoa derogar leyes obsoletas, en desuso o quedebieron tener vigencia temporal.

? Gobierno electrónico: herramienta basada enlas tecnologías de información y decomunicaciones, para renovar la forma en la queel gobierno administra, provee servicios y rindecuentas a los ciudadanos y sus instituciones.

? Municipios modelo: proyecto que se ejecuta contres municipios (San Juan Chamelco, San JuanComalapa y San Juan la Laguna), orientado a lamodernización de la gestión municipal, a laapertura de espacios de participación y aldesarrollo económico local.

e. Instituto Nacional de AdministraciónPública (INAP)

El INAP fue creado en junio de 1980, por Decreto No.25-80, como entidad “estatal, descentralizada,semiautónoma, no lucrativa”. Es definido como “el

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órgano técnico de la administración pública,responsable de generar y lograr que se ejecute unproceso permanente de desarrollo administrativoorientado a mejorar las capacidades de las institucionesdel Estado”.

La Agenda Formativa de 2006 incluye cuatrocomponentes en el área de formación: la Maestría enAdministración Pública, que desde 1982 tienereconocimiento académico de la USAC; la GerenciaPública (diplomado en GP y carrera técnica corta enadministración financiera municipal); Gerencia Social yDiplomados institucionales, que incluye un diplomadoen gestión municipal, ejecutado en coordinación con laSCEP, ANAM e INFOM; y otro en gestión territorial ypoblación, coordinado con la SEGEPLAN.

En 2005 se estableció, dentro del INAP, la Escuela deGobierno y Gestión Pública, que tiene como grupoobjetivo a directores y subdirectores generales,gerentes y subgerentes de entidades públicas y otrossimilares.

El 25 de abril de 2006 fue creado el Centro de Estudiosy Formación Municipal, que tiene como objetivocapacitar a los servidores de la administración públicamunicipal en la ejecución de las nuevas tareas quecorresponden a los municipios, como resultado delproceso de descentralización. Tiene un consejoconsultivo integrado por INAP y ANAM y comocoejecutores figuran SCEP, SEGEPLAN, INFOM y la CGC.

f. Contraloría General de Cuentas (CGC)

De acuerdo con el artículo 232 de la CPR la ContraloríaGeneral de Cuentas (CGC) “es una institución técnica


descentralizada, con funciones fiscalizadoras de losingresos, egresos y en general de todo interéshacendario de los organismos del Estado, losmunicipios, entidades centralizadas y autónomas, asícomo de cualquier persona que reciba fondos delEstado o haga colectas públicas”.

El 14 de mayo de 2002 fue emitida la Ley Orgánica dela Contraloría General de Cuentas, en sustitución de laley que databa de 1956. El principal objetivo de la leyes sustituir el antiguo sistema de glosa, centrado en laverificación del cumplimiento de requisitos formales,por un sistema integral de auditoría, que realice elexamen y evaluación de las actividades administrativas,financieras y de gestión de las entidades públicas. Paraello la CGC se estructura en dos áreas: Subcontraloríade Probidad y Subcontraloría de Calidad del GastoPúblico.

Entre sus atribuciones, desarrolladas en el artículo4 de la ley, destacan las siguientes:

- Efectuar el examen de operaciones ytransacciones financieras-administrativas através de la práctica de auditorías con enfoqueintegral.

- Normar el control interno institucional y lagestión de las unidades de auditoría interna.

- Evaluar los resultados de la gestión de los entessujetos a fiscalización, bajo los criterios deprobidad, eficacia, eficiencia, transparencia,economía y equidad.

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- Auditar, emitir dictamen y rendir informe de losestados financieros, ejecución y liquidación delPresupuesto General de Ingresos y Egresos delEstado, y los de las entidades autónomas ydescentralizadas, enviando los informescorrespondientes al Congreso de la República,dentro del plazo constitucional.

- Promover de oficio y ser parte actora de losJuicios de Cuentas (ANEXO No. 5).

g. Coordinadora Nacional para laReducción de Desastres de origennatural o provocado (CONRED)

Establecida por Decreto del Congreso No. 109-96, de1996, tiene como propósito “prevenir, mitigar, atendery participar en la rehabilitación y reconstrucción porlos daños derivados de los efectos de los desastres”.

El órgano superior de la CONRED es el Consejo Nacional,integrado por representantes de seis ministerios ycoordinado por el Ministro de la Defensa. Lacoordinadora se estructura en cuatro niveles: nacional,departamental (presidido por el respectivo gobernadordepartamental), municipal (presidido por el alcalde decada municipio) y local (presidido por el alcalde auxiliarde cada comunidad).

Establece a todas las entidades públicas la obligaciónde participar en todas aquellas acciones que se anticipena la ocurrencia y atienda los efectos de los desastres.

h. Fondos sociales

A partir del Fondo Nacional para la Paz en 1991, secrearon en Guatemala alrededor de 10 fondos, todosellos mediante acuerdos gubernativos, con excepción


del Fondo de Inversión Social (FIS), aun cuando lamayoría no pasó de ser una asignación presupuestariaadministrada mediante la figura del fideicomiso.

Los fondos sociales se convirtieron en uno de los másimportantes instrumentos de la inversión pública. Entre1998 y 2002 manejaron, en promedio, el 27% deltotal de recursos de inversión social del gobiernocentral.8 Los cuatro fondos más importantes son elFONAPAZ, FIS, el Aporte a los ConsejosDepartamentales de Desarrollo y el FOGUAVI.

Aparte de los fondos que se mencionan a continuación,funcionan otros, como el Fondo de Tierras(FONTIERRA),9 establecido para facilitar el acceso a latierra a campesinos que carecen de ella, mediantemecanismos de mercado; con Q 180.3 millonesasignados en 2006; FODIGUA, Q 20 millones; y elFondo Nacional para la Reactivación de la ActividadAgropecuaria (FONAGRO)10 perteneciente al MAGA, conuna asignación de Q 26.9 millones.

El 24 de agosto de 2006, por Acuerdo GubernativoNo. 448-2006, por un plazo de cinco años, fue creadoel Fondo Nacional de Desarrollo (FONADES), quetiene como objeto “atender las necesidades de lapoblación más vulnerable a la pobreza y extremapobreza del país”, que será ejecutado a través de unfideicomiso de Q 500 millones que se constituirá en elCHN.

8 Comisión Nacional de Coordinación de los Fondos Sociales,Presidencia de la Repúbl ica. Guía para las ComisionesDepartamentales. Coordinación Departamental de Fondos Sociales,Guatemala, 2005.

9 Creado por Decreto No. 24-99, con carácter de entidaddescentralizada.

10 Creado por Acuerdo Gubernativo No. 133-94

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El Comité Técnico del fideicomiso lo integran unrepresentante del MINFIN y dos designados por elPresidente de la República. Podrá absorber “derechosy obligaciones adquiridos por otras entidadesprovenientes de contratos que éstas hayan suscrito yque se encuentren vigentes”, lo que parece unareferencia a los proyectos cuya ejecución fue detenidao están pendientes de liquidación como consecuenciade la conclusión de actividades del FIS (ANEXO No. 6)

i. Registro de Información Catastral(RIC)

El Registro de Información Catastral (RIC) fue creadomediante Decreto No. 41-2005, en cumplimiento deun compromiso contenido en el Acuerdo sobre aspectossocioeconómicos y situación agraria, relativo alestablecimiento de un sistema de registro y catastrodescentralizado, multiusuario, eficiente,financieramente sostenible y de actualización fácil yobligatoria, como un elemento indispensable para laseguridad jurídica en la tenencia de la tierra, “quepermita poner fin a la desprotección y despojo que haafectado a la población campesina (…) y la plenaintegración de la población campesina a la economíanacional”.

El RIC es una entidad autónoma, dirigida por un ConsejoDirectivo presidido por el Ministro de Agricultura, eintegrado entre otros por un delegado de la ANAM(Artículo 10 de la Ley del RIC), que tiene como objetoestablecer, mantener y actualizar el catastro nacional(Artículo 2). Entre sus funciones figura la de “registrary actualizar la información catastral comoresponsabilidad exclusiva del Estado” (Artículo 3).


El artículo 50 establece que el RIC coordinará con lasmunicipalidades las actividades siguientes:

? Diseño y ejecución de la campaña de comunicaciónsocial previa al levantamiento predial;acompañamiento durante el levantamientocatastral; y presentación a la población –exposiciónpública- antes del cierre del análisis catastral(comparación de la información de campo con elasiento registral) de los resultados preliminares.

? Delimitación del perímetro de la jurisdicciónmunicipal, en coordinación con las municipalidadescolindantes.

? Adecuación de la información catastral municipal,cuando existiera, a las normas técnicas y legalescontenidas en la Ley del RIC.

? El establecimiento catastral, cuando los municipiosno se encuentren en un área declarada catastral ylos concejos municipales correspondientes losoliciten y lo financien.

? La definición de la nomenclatura física de los prediosurbanos y rurales.

De acuerdo con lo establecido en la literal d) del artículo50, las municipalidades que no estén comprendidas enun área declarada catastral,11 y que estén interesadasen su realización, deberán cubrir los costos del mismo,

11 De acuerdo con un proyecto que actualmente se negocia con elBanco Mundial, el proceso de levantamiento catastral iniciará enlos departamentos de Alta Verapaz, Baja Verapaz, Izabal,Chiquimula, Zacapa, Escuintla y Sacatepéquez.

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pero las municipalidades y demás entidades estatalesestán obligadas, si poseen información catastral, aponerla a disposición del RIC, para que éste la utiliceen sus procesos catastrales y determine la posibilidadde incorporarla al Catastro Nacional.

Adicionalmente, a partir de la vigencia de la ley, lasmunicipalidades y demás entidades estatales quedecidan realizar actividades catastrales deberánsujetarse a las normas definidas por el RIC y coordinarcon éste, mediante convenio, en el que se deberáestablecer la obligatoriedad de incorporar al CatastroNacional la información que obtengan (Artículo 75).

Finalmente, la información catastral que posean lasmunicipalidades solamente tendrá efectos jurídicos siel RIC emite las declaraciones de predio catastrado,“resultantes del análisis catastral y jurídico, cuyaejecución es de su exclusiva e indelegable competencia”(Artículo 76).

j. Otros

En adición a las entidades descritas anteriormente, perocon una incidencia indirecta en el proceso dedescentralización, destacan las siguientes:

i. Gobernadores Departamentales

El artículo 227 de la CPR señala que “el gobierno de losdepartamentos estará a cargo de un gobernadornombrado por el Presidente de la República”, pero enla práctica no funciona ni tiene las características de ungobierno. El artículo 42 de la LOE indica que para sunombramiento se tomarán en consideración loscandidatos propuestos por los representantes no


estatales del CODEDE respectivo. Los gobernadoresdependen de la Presidencia de la República porconducto del Ministerio de Gobernación (Art. 46 de laLOE).

Entre sus atribuciones (Art. 47 de la LOE) destacan lassiguientes:

? Representar en su departamento, por delegaciónexpresa, al Presidente de la República.

? Presidir el CODEDE.

? Velar por la efectiva coordinación de las políticasde los municipios y de las entidades autónomasy descentralizadas, con la política general delGobierno y con las políticas específicas del ramoo sector.

? Informar a los Ministros de Estado sobre faltas,incumplimiento de deberes u otras acciones delos funcionarios y empleados del GobiernoCentral o de las entidades autónomas ydescentralizadas.

? Ejercer en su departamento el control ysupervisión de la PNC.

ii. Registro Nacional de las Personas(RENAP)

El RENAP fue creado el 23 de noviembre de 2005,mediante Decreto No. 90-2005 (publicado en el DiarioOficial el 21 de diciembre de 2005), “como una entidadautónoma, de derecho público, con personalidadjurídica, patrimonio propio”, que para el cumplimiento

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de sus funciones deberá establecer oficinas en todoslos municipios de la República (Artículo 1).

Es la “entidad encargada de organizar y mantener elregistro único de identificación de las personasnaturales, inscribir los hechos y actos relativos a suestado civil, capacidad civil y demás datos deidentificación desde su nacimiento hasta la muerte, asícomo la emisión del Documento Personal deIdentificación” (Artículo 2). Su Directorio está integradopor un Magistrado del Tribunal Supremo Electoral, elMinistro de Gobernación y un miembro electo por elCongreso (Artículo 9).

Se asignan al RENAP las funciones que correspondíana las municipalidades en cuanto a la administración delRegistro Civil (Artículos 373 del Código Civil y 68, incisom) del Código Municipal); y del Registro de Vecindad(Decreto No. 1735 de la Asamblea Legislativa y artículo14 del Código Municipal). ANEXO No. 7.

2.4. Competencias de los ministerios

Entre las atribuciones generales de los ministros,el artículo 27 de la LOE, señala:

? Ejercer la rectoría de los sectores relacionadoscon el ramo bajo su responsabilidad, y planificar,ejecutar y evaluar las políticas públicas de susector, en coherencia con la política general delgobierno

? Desconcentrar y descentralizar las funciones yservicios públicos que corresponden a su ramo,y proponer los mecanismos para que el Gobiernoasuma para sí, en plan subsidiario, el


financiamiento de dichos servicios; cuando asícorresponda, delegar las funciones de gestiónadministrativa, ejecución y supervisión.

? En la ejecución de la política general del Gobierno,coordinar los esfuerzos de los órganos de laadministración pública, bajo su responsabilidad,con las gobernaciones departamentales, lasmunicipalidades, sector productivo, entidadesprivadas y la comunidad, respetando, en todocaso, la autonomía municipal.

El artículo 23 de la LOE indica que los ministros, en elejercicio de la rectoría sectorial, tienen “un papel decoordinación y facilitación de la acción del sector osectores bajo su responsabilidad, para lo cual debencoordinar esfuerzos y propiciar la comunicación y lacooperación entre las diferentes instituciones públicasy privadas que corresponda”.

2.4.1. Ministerio de Ambiente yRecursos Naturales

Al Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN)le corresponden, de conformidad con el artículo 29“bis” de la LOE, las funciones siguientes:

? Formular participativamente la política deconservación, protección y mejoramiento delambiente y de los recursos naturales.

? Formular las políticas para el mejoramiento ymodernización de la administracióndescentralizada del SIGAP, así como para eldesarrollo y conservación del patrimonio naturaldel país.

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? Formular, en coordinación con el MAGA, lapolítica sobre la conservación de los recursospesquero y suelo.

? Incorporar el componente ambiental en laformulación de la política económica y social delGobierno.

? Diseñar, en coordinación con el MINEDUC, lapolítica nacional de educación ambiental y vigilarporque se cumpla.

? Ejercer las funciones normativa, de control ysupervisión en materia de ambiente y recursosnaturales.

? Definir las normas ambientales en materia derecursos no renovables.

? Formular la política para el manejo del recursohídrico.

? Controlar la calidad ambiental, aprobar lasevaluaciones de impacto ambiental y practicarlasen caso de riesgo ambiental.

? Elaborar las políticas relativas al manejo decuencas hidrográficas, zonas costeras, océanosy recursos marinos.

? Promover y propiciar la participación equitativade hombres y mujeres, personas naturales ojurídicas, y de las comunidades indígenas ylocales en el aprovechamiento y manejosostenible de los recursos naturales.

? Elaborar y presentar anualmente el informeambiental del Estado.

? Promover la conciencia pública ambiental y laadopción del criterio de precaución.

El marco legal de funcionamiento del MARN lo integran,adicionalmente, entre otras, las siguientes leyes:


? Ley de Protección y Mejoramiento del MedioAmbiente (Decreto No. 68-86, modificado porDecretos No. 75-91 y 90-2000)

? Ley Forestal (Decreto No. 101-96)? Ley de Áreas Protegidas (Decreto No. 4-89)? Ley General de Caza (Decreto No. 36-04)

En materia de desconcentración, el MARN otorgaprioridad al fortalecimiento de sus delegacionesdepartamentales. En cuanto a descentralización, seplantean como pasos previos el fortalecimiento de lainstitucionalidad ambiental; la clarificación del marcode competencias; definir los criterios y mecanismospara descentralizar y desconcentrar; y, a través desus oficinas departamentales, dar asistencia técnica alas municipalidades para fortalecer la capacidad deatención de sus competencias ambientales.

Aún no se ha definido qué competencias del ministeriopodrían ser objeto de transferencia en el marco delcumplimiento de la LGD e implementación de la PND,pero en un documento elaborado para la SCEP seindica que “las competencias susceptibles dedescentralización son las que por ley el CódigoMunicipal asigna a los gobiernos locales” (Mazariegos,s.f.). ANEXO No. 8.

2.4.2. Ministerio de Comunicaciones,Infraestructura y Vivienda

Corresponden al Ministerio de Comunicaciones,Infraestructura y Vivienda (CIV), de conformidad conlo establecido en el artículo 30 de la LOE, las siguientesfunciones:

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? Administrar en forma descentralizada ysubsidiaria o contratar la provisión de losservicios de diseño, construcción, rehabilitacióny mantenimiento y supervisión de lainfraestructura a su cargo.

? Proponer al Organismo Ejecutivo las normastécnicas relativas a las obras públicas, para loque se coordinará con los ministerioscorrespondientes.

? Proponer y ejecutar los instrumentos normativosde los sistemas de transporte terrestre, fluvial,marítimo y aéreo, así como las frecuenciasradiales y televisivas, de telecomunicaciones,correos y telégrafos.

? Administrar descentralizadamente lo relativo alaprovechamiento y explotación del espectroradioeléctrico.

? Crear y participar en la administración de losmecanismos financieros para la construcción,rehabilitación y mantenimiento de las obraspúblicas.

? Administrar la contratación, concesión y otrasformas descentralizadas de prestación de losservicios públicos a su cargo y supervisar suejecución.

? Ejercer la autoridad portuaria y aeroportuarianacional.

? Ejercer la rectoría del sector público a cargo dela ejecución del régimen jurídico relativo a lavivienda y asentamientos humanos, yadministrar en forma descentralizada losmecanismos financieros del sector público parapropiciar el desarrollo habitacional del país.

? Formular la política nacional de vivienda yasentamientos humanos y evaluar su ejecución.


? Coordinar las acciones de las institucionespúblicas que desarrollen programas y proyectosde vivienda y asentamientos humanos.

Las principales leyes que complementan la legislaciónsobre las funciones del CIV son las siguientes:

- Ley de Vivienda y Asentamientos Humanos(Decreto No. 120-96)

- Ley de Transportes (Decreto No. 253, del 9 dejunio de 1946) y el Reglamento del Servicio deTransporte Extraurbano de Pasajeros porCarretera (Acuerdo Gubernativo No.42-94)

- Ley General de Telecomunicaciones (Decreto No.94-96)

- Ley Reguladora del Uso y Captación de SeñalesVía Satélite y su Distribución por Cable (DecretoNo. 41-92)

- Ley Orgánica de la Empresa Portuaria Quetzal(Decreto Ley No. 100-85)

- Ley Orgánica de la Empresa Portuaria NacionalSanto Tomás de Castilla (Decreto No. 4-93)

- Ley de Aviación Civil (Decreto No. 93-2000)- Ley Orgánica de la Empresa Guatemalteca de

Comunicaciones (Decreto No. 14-71)- Código Postal de la República de Guatemala

(Decreto No. 650)

En la consulta realizada con el CIV se indicó que unaparte importante de las funciones que la LOE y otrasleyes asignan al CIV tienen una dimensión y alcancede carácter nacional, como el transporte extraurbanode pasajeros (entre dos o más municipios) a cargo dela Dirección General de Transportes Extraurbanos, oel transporte aéreo, regulado por la Dirección Generalde Aeronáutica Civil.

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En otros casos, son atendidas por entidadesdescentralizadas o empresas privadas: laSuperintendencia de Telecomunicaciones (SIT) en elcaso de las telecomunicaciones; la administración delos puertos, a cargo de las respectivas empresasportuarias; el servicio de correos, concesionado a unaempresa privada; por lo que aparte de la infraestructuravial, no se considera que otras actividades seansusceptibles de descentralización hacia los municipios(ANEXO No. 9).

2.4.3. Ministerio de Educación

El artículo 33 de la LOE contiene las funciones delMinisterio de Educación (MINEDUC)

? Formular y administrar la política educativa,velando por la calidad y la cobertura de losservicios educativos públicos y privados.

? Coordinar con el CIV las propuestas paraformular y poner en vigor las normas técnicaspara la infraestructura del sector.

? Velar porque el sistema educativo del Estadocontribuya al desarrollo integral de la persona.

? Coordinar esfuerzos con las universidades yotras entidades educativas, para lograr elmejoramiento cualitativo del sistema educativo.

? Coordinar y velar por el adecuadofuncionamiento de los sistemas dealfabetización, planificación, investigación,evaluación, capacitación de docentes y personalmagisterial, y educación intercultural.

? Promover la autogestión educativa y ladescentralización de los recursos económicospara los servicios de apoyo, mediante laorganización de comités educativos, juntas


escolares y otras modalidades en todas lasescuelas oficiales públicas; así como aprobarlessus estatutos y reconocer su personalidadjurídica.

? Administrar en forma descentralizada ysubsidiaria los servicios de elaboración,producción e impresión de textos, materialeseducativos y servicios de apoyo.

? Formular la política de becas y administrardescentralizadamente el sistema de becas ybolsas de estudio que otorga el Estado.

Las principales leyes relacionadas con las funciones delMINEDUC son:

? Ley de Educación Nacional (Decreto No. 12-91)

? Ley de Dignificación y Catalogación del MagisterioNacional (Decreto No. 1485)

? Ley de Administración de Edificios Escolares(Decreto No. 58-98)

? Ley de Institutos de Educación por Cooperativade Enseñanza (Decreto No. 17-95, modificadopor los Decretos No. 60-97, 3-99 y 5-2002)

? Ley de Idiomas Nacionales (Decreto No. 19-2003)

? Ley de Defensa del Idioma Español (DecretoNo. 1483)

? Ley de Alfabetización (Decreto No. 43-86)

En el documento Nuevo Modelo de Gestión de losRecursos Educativos, se coloca en el centro del modeloa la escuela, definida como “la comunidad deaprendizaje descentralizada, donde se realizan losprocesos educativos con autonomía relativa paraimpulsar los proyectos de educación que respondan alas necesidades locales”.

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La comunidad educativa debe asumir las competenciasrelacionadas con la fijación del calendario y horarioeducativo; el currículo; el reclutamiento de docentes ydirectores; la remoción de docentes y directores; laselección de los programas de apoyo ofrecidos en laescuela; y la administración de la infraestructura y delpresupuesto.

En un esquema titulado “Estructura fundamental delNuevo Modelo de Gestión Educativa” no se mencionani se asignan funciones a los gobiernos municipales(MINEDUC, 2005).

Con respecto a la disposición del artículo 68 del CódigoMunicipal, que incluye la “gestión de la educación pre-primaria y primaria”, entre las competencias propiasdel municipio, el MINEDUC considera que “no se aclaraa qué acepción de gestión se refiere, ya que en otrasliterales establece competencias de administración ode prestación de servicios, e incluso se refiere a gestióny administración” (MINEDUC, 2005).

En una entrevista, un asesor del MINEDUC indicó queactualmente se trabaja en la suscripción de conveniosde trabajo conjunto con las municipalidades, orientadosa la ampliación de la cobertura de la educación primaria.

En estos convenios se asigna a las municipalidades lafunción o responsabilidad de proporcionar informaciónsobre las necesidades educativas de su respectivomunicipio y la gestión de la infraestructura yequipamiento. El MINEDUC aporta los docentes y lasmunicipalidades los recursos para infraestructura o lagestión conjunta ante los fondos sociales. Actualmentese han formalizado convenios con alrededor de 30municipalidades.


En 2004, numerosas municipalidades suscribieronconvenios con el MINEDUC, para que éste absorbieraa los docentes contratados por las municipalidades,en tanto que éstas se comprometían a invertir eninfraestructura. En entrevistas y reuniones conalcaldes municipales, éstos han manifestado que elMINEDUC no cumplió con esos convenios (ANEXO No.10).

2.4.4. Ministerio de Gobernación

Las funciones que el artículo 36 de la LOE asigna aeste ministerio son:

? Compilar y publicar ordenadamente los códigos,leyes y reglamentos.

? Aprobar los estatutos de las fundaciones y otrasformas de asociación.

? Ejercer la vigilancia y supervisión de los montesde piedad, rifas y loterías, salvo lo dispuesto porleyes específicas.

? Administrar descentralizadamente los registrosy sistemas de documentación de identidadciudadana, bajo su jurisdicción.

? Dar cumplimiento a las resoluciones emanadasde los tribunales de justicia en lo que le compete.

? Prestar el servicio de notariado del Estado através del Escribano de Cámara y de Gobierno.

? Atender lo relativo a la impresión de publicacionesde carácter oficial.

? Velar por la eficiente administración de losregistros públicos sometidos a su jurisdicción.

? Representar, en el seno de la administraciónpública, al Presidente y coordinar sus relacionescon los gobernadores departamentales.

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? Formular y ejecutar la política en materiamigratoria

? Administrar el registro, control y documentaciónde los movimientos migratorios.

? Controlar el registro de las armas de fuego y laidentificación de sus propietarios.

? Elaborar y aplicar planes de seguridad pública yencargarse del mantenimiento del orden públicoy la seguridad de las personas y de sus bienes.

? Conducir los cuerpos de seguridad pública delGobierno.

? Elaborar y aplicar las políticas de inteligencia civil.? Administrar el régimen penitenciario del país,

salvo aquello asignado a otros órganos delEstado.

Las principales leyes que se relacionan con las funcionesdel Ministerio de Gobernación, son las siguientes:

? Ley de la Policía Nacional Civil (Decreto No. 11-97)

? Ley de Tránsito (Decreto No. 132-96)? Ley de Migración (Decreto No. 95-98)? Ley de Policías Particulares (Decreto No. 73-70)? Ley de la Dirección General de Inteligencia Civil

(Decreto No. 71-2005)? Ley contra la Delincuencia Organizada (Decreto

No. 21-2006)? Ley del Sistema Penitenciario (Decreto No. 33-

2006)

El Ministerio de Gobernación es la autoridad ante lacual se deben someter los conflictos de límites quesurjan entre dos o más municipios, y que dispone deun plazo de seis meses para recabar los antecedentese información necesaria para que la Presidencia traslade


al Congreso la iniciativa de ley correspondiente (Art.24 del Código Municipal).

También le corresponde recibir de la gobernacióndepartamental respectiva las solicitudes de creaciónde un municipio, también con seis meses disponiblespara trasladar su dictamen a la Presidencia, quien enun plazo de 30 días, si lo considera pertinente, trasladaráal Congreso la iniciativa del caso (Art. 29 y 30 delCódigo Municipal).

En la Orden General del Director de la Policía NacionalCivil (PNC) del 14 de julio de 1999,12 se establecieronlas Juntas Locales de Seguridad (JLS), las quefuncionarían en cada población en la que tuvierapresencia la PNC. Las juntas son copresididas por elalcalde municipal y un vecino honorable y tienen comomisión proporcionar apoyo, formación y acercamientoentre la policía y la población.

En 2004 fue creado el Viceministerio de ApoyoComunitario, que tiene a su cargo el enlace con lascomunidades. Actualmente, de acuerdo coninformación proporcionada por dicho Viceministerio, seencuentra en la transición de las JLS a las Comisionesde Seguridad de los COMUDE y CODEDE, confundamento en la Ley de los Consejos de DesarrolloUrbano y Rural, que faculta a los consejos a conformarcomisiones de trabajo (Artículo 24) y en la LGD. Estascomisiones tendrían a su cargo la definición de políticasde seguridad, así como funciones de información yprevención.

12 Boletín Oficial PNC No. 10, del 1 de octubre de 1999.

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De acuerdo con lo indicado por funcionariosentrevistados, no es posible ni recomendabledescentralizar la parte operativa de la PNC, por lo quela única función que consideran viable es la deprevención, misma que requiere de acercamiento conla población para tener un mayor grado de eficacia.

La Ley de Tránsito (Artículo 7) faculta al Ministerio deGobernación a trasladar o contratar funciones quecompeten al Departamento de Tránsito con entidadespúblicas o privadas, mediante la suscripción de unconvenio, reservándose el derecho de darlo porterminado en cualquier tiempo, sin responsabilidadalguna de su parte, por incumplimiento o incapacidadde la otra parte o por motivos de seguridad nacional.Actualmente 13 municipalidades han asumido el controldel tránsito y 29 tienen su solicitud en trámite (ANEXONo. 11).

2.4.5. Ministerio de Salud Pública yAsistencia Social

Al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS)le corresponden, de conformidad con el artículo 39 dela LOE, las funciones siguientes

? Formular y dar seguimiento a la política y planesde salud pública y, administrar,descentralizadamente, los programas depromoción, prevención, rehabil itación yrecuperación de la salud, propiciando laparticipación pública y privada.

? Proponer las normas técnicas para la prestaciónde servicios de salud y coordinar con el CIV laspropuestas de normas técnicas para lainfraestructura del sector.


? Proponer la normativa de saneamientoambiental y vigilar su aplicación.

? Realizar estudios y proponer las directrices parala ejecución de programas de vigilancia y controlepidemiológico.

? Administrar en forma descentralizada el sistemade capacitación y formación de recursoshumanos en el sector salud.

? Velar por el cumplimiento de los tratados yconvenios internacionales relacionados con lasalud en casos de emergencia por epidemias ydesastres.

El marco legal del funcionamiento del MSPAS estáintegrado, además de las normas arriba mencionadas,por numerosas leyes, entre las cuales cabe destacar:

? Código de Salud (Decreto No. 90-97). Estecódigo contiene normas relativas alfuncionamiento del Consejo Nacional de Salud,en el cual participa un representante de la ANAM,prevención y control de enfermedades; salud yambiente; expendio de alimentos; productosfarmacéuticos; acciones de rehabilitación de lasalud; y sanciones, entre otras.

? Ley de Accesibilidad a los medicamentos(Decreto No. 69-98)

? Ley General de Enriquecimiento de Alimentos(Decreto No. 44-92)

? Ley de Servicios de Medicina Transfusional yBancos de Sangre (Decreto No. 87-97)

? Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos(Decreto No. 91-96)

? Ley General para el Combate del Virus deInmunodeficiencia Humana (VIH) y del Síndromede Inmunodeficiencia Adquirida (SIDA) y de la

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Promoción, Protección y Defensa de losDerechos Humanos ante el VIH/SIDA (DecretoNo. 27-2000).

En la propuesta de Agenda Nacional de Salud, que fueobjeto de un proceso de consulta con integrantes delos Consejos de Desarrollo e instituciones vinculadasal sector salud, que será validada en el Foro Nacionalque se realizará próximamente, uno de los objetivosestratégicos es “descentralizar el 100% de la gestiónde los servicios de atención primaria en salud a lasmunicipalidades del país al año 2015”.

Al momento, las acciones del MSPAS, así como departicipación de organizaciones no gubernamentales(ONG), organizaciones comunitarias y municipalidadesen la prestación de servicios de salud, se puedenresumir en la forma siguiente:

? Desconcentración en las Áreas de Salud –unidades que generalmente coinciden con lasjurisdicciones departamentales– del procesode elaboración de sus presupuestos, incluso losrecursos para el funcionamiento de loshospitales de su jurisdicción (Art. 84 delReglamento Orgánico Interno del MSPAS).

? Desconcentración en las Áreas de Salud yhospitales, de la ejecución de sus respectivospresupuestos (Artículo 84 del Reglamento O I).

? Desconcentración en las Áreas de Salud, delcontrol de la ejecución de sus presupuestos,inclusive de los hospitales y los recursosasignados a ONG y organizaciones comunitarias(Artículo 85 del Reglamento OI).

? Desconcentración en las Áreas de Salud yhospitales, del proceso del reclutamiento y


selección de los recursos humanos (Art. 89 delReglamento OI).

? Desconcentración en las Áreas de Salud yDistritos Municipales, de la aplicación del régimende sanciones por infracción de las normassanitarias (Art 91 ROI).

? Desconcentración de los trámites para laautorización de establecimientos de expendiosde alimentos, a los Distritos Municipales (Art.92 del Reglamento OI).

? Delegar la ejecución del Programa de Extensiónde Cobertura (PEC) a ONG, seleccionadasmediante concurso, que atienden 3.8 millonesde personas, y tienen asignados para este añoQ 236 millones en concepto de aportes (MINFIN,2005).

? Participación de patronatos privados en laadministración y prestación de servicios enhospitales nacionales

? Traslado de la administración de puestos de saludhacia algunas municipalidades, medianteconvenios específicos.

? Participación de las municipalidades en losprocesos de consulta para la instalación, laconstrucción y el equipamiento de Centros deAtención Materno Infantil (CAIMI), Centros deAtención Permanente (CAP) y Centros deUrgencias Médicas (CUM), así como de apoyoal funcionamiento de servicios, mediante lacontratación de personal, dotación de equipo ymedicamentos, construcción o mantenimientode instalaciones físicas (ANEXO No. 12).

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2.4.6. Valoración final de la situación dela administración central en elproceso de descentralización

Partiendo de la Política Nacional de Descentralizacióndel Organismo Ejecutivo, el Gobierno de Guatemalainicia un proceso de descentralización.

Este proceso tiene como idea central que “ladescentralización y la promoción de la participaciónciudadana en la gestión del desarrollo es un elementofundamental en la estrategia de reducción de la pobrezay de la modernización del Estado”. No obstante, a laluz del panorama descrito, son diversos los aspectosque dificultan la evolución de este proceso desde laperspectiva del propio Organismo Ejecutivo:

? Se puede afirmar, con los matices que estaafirmación requiera, que el proceso dedescentralización que formalmente ha iniciadoel Gobierno no es asumido por ninguno de lospoderes del Estado como una prioridad a cortoy medio plazo. No parece que el Gobierno,impulsor formal de la iniciativa, tenga una claravoluntad de mejorar la situación competencialde los municipios, dado que los propiosministerios implicados en este proceso(educación, salud, medio ambiente,comunicaciones y gobernación) manifiestan susdudas sobre el éxito de esta iniciativa.Básicamente se alude a dos motivos:

? La existencia de otros problemas y prioridadesen el país en el presente momento (violencia,narcotráfico, pobreza…).


? La imposibilidad institucional, jurídica y financierade los municipios de asumir nuevascompetencias. En efecto, existe un alto nivel deescepticismo en los propios cuadros técnicosministeriales, que no observan con buenos ojosun supuesto proceso de descentralización de suscompetencias, siendo la desconcentraciónterritorial el único proceso que se ha iniciado yque cuenta con un cierto nivel de consenso.

? En la misma línea se advierte el comportamientode los otros poderes del Estado -el Poderlegislativo y el Poder judicial-, que no tienen unaclara voluntad de consolidar un procesodescentralizador de estas características.

? Advertir, asimismo, que la elección de lasmaterias designadas inicialmente para serdescentralizadas no ha sido la más oportuna(salud, educación, seguridad). Y esto por ladificultad técnica, financiera y operativa que sugestión entraña para cualquier municipio,excluyéndose otras de menor complejidad ymayor contenido local (cultura, deportes yagricultura).

? Asimismo, destaca la complejidad técnica delprocedimiento de descentralización elegido porel Gobierno.

? Por último, el Gobierno tiene un grave problemade inflación organizativa. La sobredimensión dela estructura del Organismo Ejecutivo produceuna serie de efectos negativos en el proceso dedescentralización que es necesario destacar. Enel presente momento se puede afirmar que

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existe una serie de órganos, entidades einstituciones cuyas funciones no estánclaramente definidas y cuya actuación en muchoscasos bloquea, más que facilita, la gestiónmunicipal (SCEP, COPRE, SEGEPLAN; INFOM,fondos sociales, MARN, MAGA, MSPAS, entreotros muchos).

Además, para mayor confusión, la actividad públicadesarrollada no coincide con el ámbito funcional de losdiferentes ministerios. Así, por citar algunos ejemplos,la actividad relacionada con el medio ambiente no esrealizada en su totalidad por el MARN; las tareas enmateria de salubridad no son ejecutadas únicamentepor el Ministerio de Salud; la construcción de carreterasno es efectuada solamente por el Ministerio deComunicaciones, y así sucesivamente.

Tal fenómeno tiene como consecuencia principal el nosaber en cada caso quién ejerce las diferentescompetencias y, por tanto, quién las puededescentralizar. La situación se puede ilustrar de lasiguiente manera: el MARN es uno de los implicadosen el procedimiento de descentralización, pero esteministerio no tiene encomendadas todas lascompetencias ambientales en Guatemala, ni siquieralas más relevantes para los municipios, dado que hayotros ministerios e instituciones involucrados en estafunción. Como consecuencia de lo anterior se produceun solapamiento de competencias, funciones yservicios que incrementa la necesidad de recursos yhace inviable un procedimiento razonable dedescentralización de las competencias.


3. Principales problemas de los municipios en elproceso de descentralización y fortalecimientomunicipal

El proceso de descentralización y fortalecimientomunicipal que impulsa el Gobierno parte de unacompleja realidad jurídico-institucional, económica,cultural y social que es necesario conocer en todossus apartados. La precisión en el diagnóstico de estarealidad permitirá ajustar las propuestas normativas,organizativas e institucionales a los problemas realesdel país, evitando fórmulas innecesarias y ajenas a lasnecesidades demandadas.

3.1. Referencias normativas a la autonomía ya las competencias municipales

El sistema de distribución de competencias (GobiernoCentral-municipios) se sustenta, al menosformalmente, en principios similares a aquellos que rigenen la mayoría de los sistemas jurídicos europeos. Enconcreto, como ya se señaló anteriormente, la CPRrecoge de manera expresa el principio de autonomíay algunos de los contenidos generalmente asociadosa esta potestad.

La Corte de Constitucionalidad ha reconocido que laautonomía de los entes creados por mandatoconstitucional, como es el caso de los municipios, tieneun estatus especial y, por lo tanto, merece endeterminadas situaciones, tratamientos diferentes conrespecto a las entidades que tienen su origen en unaley ordinaria, a las cuales les corresponde unaautonomía restringida (Gaceta No. 60, expedientesacumulados No. 03-01 y 13-01, sentencia del 6 deabril de 2001).

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Junto a las referencias constitucionales, el CódigoMunicipal establece en el artículo 68 una relación decompetencias propias del municipio, añadiéndose, enel artículo 67, una cláusula general de gestión de losintereses del municipio.

Según dicha cláusula, “el municipio, para la gestión desus intereses y en el ámbito de sus competenciaspuede promover toda clase de actividades económicas,sociales, culturales, ambientales, y prestar cuantosservicios contribuyan a mejorar la calidad de vida, asatisfacer las necesidades y aspiraciones de lapoblación del municipio”. Es importante destacar, eneste sentido, el amplio ámbito competencial que leotorga el Código Municipal.

Finalmente, la LGD y la Ley de los Consejos deDesarrollo Urbano y Rural completan la estructuracompetencial de los municipios, abundando en losconceptos establecidos en el texto constitucional yCódigo Municipal.

Con este marco normativo, y a pesar de sus carenciasy contradicciones, se puede afirmar que el sistemaguatemalteco tiene los elementos formales suficientespara iniciar un proceso de descentralización, dotandoa los municipios de los elementos competenciales queles permitan el ejercicio autónomo de sus funciones.Dicho en otras palabras, el legislador reconoce a losmunicipios como entidades públicas autónomas ycapacitadas para poder ejercitar competenciasdiferenciadas de aquellas que ejercitan el GobiernoCentral y las entidades autónomas y descentralizadas.


3.2. Principales problemas jurídico-formalesy jurídico-materiales en el procedimientode descentralización de competencias alos municipios

A pesar de los instrumentos normativos de los quedispone el sistema, la realidad jurídico-institucionalguatemalteca presenta problemas que dificultan elproceso de descentralización:

a. Precisión conceptual de los instrumentosjurídicos a emplear en el procedimiento dedescentralización de competencias o, en su caso,fortalecimiento municipal.

En efecto, en los documentos que manejan losdiferentes ministerios e instituciones públicasrelacionados con el “proceso de descentralización decompetencias y fortalecimiento de los municipios”, seadvierte de qué manera se confunden los conceptosde “descentralización”, “desconcentración” o“delegación”, entre otros.

Asimismo, es significativa la utilización que se hace delconcepto “descentralización” en los procesos quetienen como único objetivo la “desconcentración defunciones” del Gobierno Central hacia losdepartamentos (administración periférica). Estasituación conceptual traba y confunde a los gestorespúblicos del país y, en su caso, a cualquier analistaexterno que pretende conocer los problemas jurídicosdel sistema.

En parecidos términos, los conceptos de “competencia”,“función”, “servicio”, “delegación”, “desconcentración”o “avocación” se entremezclan en documentos de

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trabajo, sentencias y normas, ofreciendo un panoramadifuso a la hora de ofrecer soluciones normativas.

b. Situación competencial de los municipios. Ensegundo lugar, la situación competencial (e institucional)que establecen las normas citadas anteriormente nocorresponde con la situación real que tienen losmunicipios en el presente momento. En este sentido,y como componentes de un diagnóstico inicial de larealidad municipal, es conveniente destacar lossiguientes aspectos:

? Los municipios no pueden desarrollar a plenitudel contenido de la autonomía en los términos enque ésta se diseña en la Constitución. Másconcretamente, no disponen en el presentemomento de las “competencias propias” que lesasigna el Código Municipal, siendo un conjuntomuy reducido de aquellas que ejercen de maneraefectiva o en toda su jurisdicción territorial.

La afirmación de que los municipios no disponen enel presente momento de las “competencias propias”asignadas por el Código Municipal (y la legislaciónsectorial) viene avalada, al margen de la propiaevidencia de la realidad municipal por, al menos, dosargumentos:

? Un número considerable de las “competenciaspropias” son señaladas como objeto delproceso de descentralización, lo que implica quelos municipios no las ejercitan de maneraefectiva.

? Los ministerios retienen competencias, funcionesy servicios que teóricamente pertenecen a las“competencias propias” municipales.


Además, en esta situación de mínimos, no todos losmunicipios se encuentran en una situación similar, porlo que esta diversidad competencial constituye unelemento de confusión sobresaliente.

En otras palabras, el proceso de descentralizaciónpropuesto no parte del esquema formal reflejado enel Código Municipal, ni de una realidad homogéneaentre los municipios, sino que parte de una situaciónconfusa, en la que los municipios están ejercitandodiferentes competencias en función de variadas ycoyunturales causas, en muchos casos al margen delas reglas establecidas en el propio Código Municipal.Estos factores generan un panorama competencialheterogéneo y diverso, de difícil comprensión desdeuna interpretación estrictamente normativa.

Cabe resaltar, en este sentido, las siguientessituaciones: a) el Gobierno y los ministerios seleccionana un número determinado de municipios (ymancomunidades) como destinatarios del “proceso dedescentralización”; b) los ministerios seleccionan adeterminados municipios para que participen enprocedimientos sectoriales de descentralización; c)algunos municipios ejercitan competencias quecorresponden a ministerios; d) el Gobierno Central noejercita sus competencias en determinados municipios;e) la cooperación internacional colabora condeterminado municipios para el ejercicio de concretascompetencias.

Aunque con diferente motivación, todas estassituaciones fracturan “de facto” el mapa competencial,que debería ser global, homogéneo y formal, yestablecen un panorama diverso y desigual, noformalizado, de las competencias municipales.

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c. Otro de los aspectos a destacar se refiere a lasituación de debilidad institucional en la que seencuentra la mayoría de municipios y que se manifiestaen diferentes ámbitos de su realidad. Así, entre otros,cabe destacar:

? La insuficiente de capacidad de gestión yejecución de los servicios, funciones ypotestades públicas.

? La insuficiencia de sus recursos financierosy humanos. En este punto hay que hacerespecial mención a la ausencia de cuerposde funcionarios municipales (secretarios,interventores, tesoreros…) y la escasacualificación de la mayoría de su personaladministrativo.

? Como consecuencia de las debilidadesapuntadas y de la propia inercia que viveel país, hay que destacar la existencia decomportamientos corruptos en muchasde las administraciones municipales.

? Por último, la frecuente ausencia deidentificación y lealtad política de losfuncionarios electos, que generaclientelismo respecto del GobiernoCentral, incompatible con cualquierproceso de fortalecimiento municipal.

Así las cosas, es fácil comprender que ladescentralización de competencias no constituya en elpresente momento una reivindicación de los municipios,toda vez que son otros los problemas que afectan ycondicionan la actividad municipal y, por tanto, elfortalecimiento de las instituciones locales.


d. Destaca, asimismo, en la realidad municipal deGuatemala la presencia de un alto índice de poblaciónindígena (alrededor del 41 % del total del país, deacuerdo con el XI Censo de Población de 2002, quealcanza el 90%, incluso el 100%, en algunosmunicipios).

Las comunidades indígenas tienen una estructurajurídica e institucional que no puede ser omitida y queobliga a considerar la coordinación de sistemas comoun elemento significativo en cualquier proceso defortalecimiento municipal.

Los ejes para establecer pautas de coordinación entreel derecho indígena y el estatal, deben abordar, entreotros, temas como el establecimiento de criterios yreglas para definir y resolver los conflictos decompetencia (material, territorial, personal, y temporalentre ambos sistemas); procedimientos para elrespeto de los actos jurídicos del derecho indígena yde las decisiones jurisdiccionales de la justicia indígena;remisión de casos o situaciones al derecho indígena;fortalecimiento de autoridades indígenas y pautas derelación con autoridades estatales; mecanismos decolaboración y apoyo entre los dos sistemas.

e. En la actualidad se observa un auge considerablede las figuras organizativas de naturalezasupramunicipal, como es el caso de lasmancomunidades. Hay que advertir, en este sentido,que la utilización de estas nuevas estructurasorganizativas puede constituir un factor positivo desdediferentes puntos de vista: a) mejorar la gestión yutilización de los limitados recursos materiales ypersonales de los municipios; b) fomentar losmecanismos de coordinación y cooperación entremunicipios.

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No obstante, y a pesar de las posibilidades que estasentidades ofrecen, no hay que olvidar los efectosnegativos que su utilización descontrolada puedeocasionar en algunos casos. Estos efectos negativosson aún más llamativos en situaciones de debilidadmunicipal –como es el caso de Guatemala- en dondelas mancomunidades terminan siendo un instrumentopolítico que anula un posible fortalecimiento de losmunicipios. Por tanto, se requiere de un análisisdetenido que destaque los factores positivos ynegativos que estos entes instrumentales introducenen un posible proceso de descentralización o, en sucaso, de fortalecimiento municipal.

f. Asimismo, se advierte la ausencia de asociacioneso agrupaciones de municipalidades con un perfil políticoalto, al contrario de lo que ocurre en otros paísescentroamericanos. En este sentido hay que señalarque, aunque dichas asociaciones no constituyen unaestructura administrativa formal, su existencia y sobretodo su fortaleza, constituyen factores significativos ala hora de establecer un diálogo con el Gobierno Central.

g. En Guatemala, como en otros países de la zona,se está produciendo un fenómeno ciertamentecomplejo, que viene de la mano de la denominada“cooperación internacional”. Ésta, ante la debilidadinstitucional que vive el país, se está conformandocomo una “administración paralela”, que colabora yparticipa en funciones y servicios municipales. Estefenómeno, para ser calificado de manera positiva,requiere de unos elementos mínimos de coordinación,para evitar un solapamiento de las actividades,conseguir un alto rendimiento de los recursosempleados y asegurar su sostenibilidad.


II. ACTUACIONES RECOMENDADAS PARA ELFORTALECIMIENTO MUNICIPAL YDESCENTRALIZACIÓN DE COMPETENCIAS

1. Planteamiento general

A la luz del diagnóstico realizado es necesario proponeruna estrategia y un calendario de actuaciones quepermitan, en las condiciones presentes y futuras deGuatemala, 13 asumir la descentralización y elfortalecimiento efectivo de los municipios y, por tanto,del Estado en su totalidad. Se trataría, básicamente,de proponer un Gran Pacto por el Desarrollo Municipal,apoyado por todos los partidos políticos, que recogeríalas recomendaciones realizadas.

El Organismo Ejecutivo y todos los actores políticos,académicos, judiciales y sociales implicados en elproceso de descentralización, tienen que asumir yentender en qué consiste un proceso dedescentralización, tanto desde una óptica jurídica comopolítica.

Es importante recordar que los municipios constituyenentidades públicas con personalidad jurídica plena yautonomía política (autonomía local), diferenciadas, eneste sentido, de toda la organización territorial delEstado.

Esto quiere de decir, entre otras cosas que losmunicipios, desde el punto de vista del diseñoconstitucional, pueden desarrollar plenamente las

13 Es importante tener presente a la hora de hacer propuestas lacelebración de las próximas elecciones en Guatemala.

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competencias atribuidas por la legislación vigente,especialmente aquellas asignadas por la CPR y el CódigoMunicipal, así como por la legislación sectorial.

Asimismo, y en esta labor de comprensión, esimportante destacar que la descentralización no es unproceso injustificado, sino que, por el contrario,constituye un factor de desarrollo, estabilidad,integración y democracia en cualquier sistemanormativo. No obstante, dicho esto, hay que resaltartambién que cualquier proceso de descentralización,por simple que sea, es complejo y requiere delcumplimiento de una serie de requisitos y condicionesque dependen de la situación social, jurídica yeconómica de cada país y de cada momento.

En primer lugar, es necesario identificar si el sistemanormativo de Guatemala cumple las condicionesmínimas para asumir el desarrollo de este proceso dedescentralización. A este respecto, se puede afirmarque concurren los elementos formales suficientes, asaber:

- Legitimación democrática de los municipios.- Principio constitucional de autonomía.- Reconocimiento de competencias propias de los

municipios.- Existencia de una Polít ica Nacional de

Descentralización.

No obstante, dicho esto, es necesario que se cumplanotros requisitos para que el proceso pueda tener losresultados deseables. En concreto, es necesarioimpulsar reformas normativas complementadas, en sucaso, con iniciativas de contenido claramente ejecutivo.


2. Análisis de viabilidad y propuestas de cambiosnormativos

El proceso de descentralización y fortalecimientomunicipal, en lo que al aspecto competencial se refiere,pasa porque todos los actores del proceso,especialmente el Organismo Ejecutivo y lasmunicipalidades, asuman y ejecuten una serie decambios y transformaciones que permitan solucionarlas disfunciones expuestas y acentuar, en su caso, lasfortalezas halladas en el proceso.

Estas propuestas tienen un requisito temporal, de talmanera que su aplicación se realizará en el corto, medioy largo plazo, dependiendo de su complejidad ycircunstancias.

2.1. Redefinición del sistema las competenciaspropias de los municipios

Como ya se ha puesto de manifiesto, el CódigoMunicipal establece en su artículo 68 la relación decompetencias propias de los municipios. Este precepto,que constituye una pieza clave del sistema, tendríaque ser objeto de una detallada revisión, que facilitaríanotablemente el proceso de descentralización iniciado.Las líneas de revisión propuestas serían las siguientes:

? El Código Municipal debe distinguirperfectamente entre las materias genéricasobjeto de competencia municipal (proteccióndel medio ambiente, protección civil,infraestructura social y productiva,ordenamiento territorial) y los serviciospúblicos que tienen que prestar los municipiosen cada caso (alumbrado público,

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abastecimiento de aguas, recogida debasuras). En el presente momento estaseparación no se contempla, aglutinando elartículo 68 competencias genéricas y serviciosbásicos.

? En esta línea de revisión habría que redefinir,como consecuencia del Gran Pacto yamencionado, las materias que deben de estarencomendadas a los municipios.

? Asimismo, se tendría que establecer la relaciónde los servicios (incluidos en las anterioresmaterias) que los municipios, por sí oasociados, deberán prestar.

Adicionalmente a las modificaciones indicadas, esnecesario introducir una serie de reformas legislativasencaminadas a ordenar el funcionamiento de lasentidades públicas y ajustar el proceso dedescentralización. En concreto, y desde un punto devista estrictamente competencial, se proponen lassiguientes:

? Normativa relacionada con el saneamientoambiental y el ordenamiento territorial. Estetipo de normas adquiere una naturalezatransversal que permite un alto de nivel dedescentralización y consolidación a losmunicipios. En el caso del ordenamientoterritorial se trata de una función esencial parael desarrollo sostenible, atribuida por mandatoconstitucional, cuya atención debe partir de laformulación de la política de ordenamientoterritorial contemplada en el artículo 225 dela CPR (Véase ANEXO No. 13).


? Derogación de la Ley General deDescentralización e introducción de reformasa la Ley del Organismo Ejecutivo, en dondese deben identificar las competenciassusceptibles de descentralización, delegacióny desconcentración, y el procedimiento parala transferencia.

? Ordenación y sistematización de las leyessectoriales más significativas, para laconsiguiente corrección, revisión, ampliacióno derogación de las competencias municipalesasignadas en cada caso. En este sentido, seríanecesario replantearse el coste procedimentalque tiene el actual sistema de deslegislacióninstitucional establecido en Guatemala.

? Revisar las funciones y la forma de relacionarsecon los municipios de las entidades vinculadasal fortalecimiento municipal o a lascompetencias municipales, tales como elINFOM, SCEP, SEGEPLAN, fondos sociales,comisionados presidenciales, para modificarlas funciones y suprimir las actuaciones queafectan la autonomía municipal.

Adicionalmente, con relación al ejercicio de lascompetencias propias de los municipios, es necesarioseñalar que éste no puede quedar supeditado asistemas de acreditación o habilitación por parte delGobierno Central, que suponen, en cualquier caso, unavulneración de la autonomía local.

Por otra parte, una vez definidas las competenciaspropias de los municipios, cabe la posibilidad de quese planteen dos situaciones:

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? Que los municipios no puedan asumir lascompetencias propias. En este primersupuesto se establecerán los siguientesmecanismos de actuación: a) prestaciónde los servicios mediante fórmulasmancomunadas; b) el Gobierno Central,en virtud de una cláusula general deefecto supletorio, establecerá losmecanismos de cooperación necesariospara prestar el servicio en los municipios.

? En el caso de que los municipios ejerzancompetencias pertenecientes al GobiernoCentral o entidades autónomas ydescentralizadas, se estableceránmecanismos de cooperación,especialmente aquellos amparados por ladelegación de competencias.

Por tanto, y para el correcto funcionamiento delsistema competencial, hay que evitar que losmunicipios o el Gobierno Central y demás entidadesautónomas y descentralizadas, ejerciten o desarrollencompetencias que no les corresponden, al margen delos mecanismos de cooperación y colaboraciónestablecidos, ya que esto supondría un atentado y unavulneración del sistema de distribución competencial.

En todo caso, el Organismo Ejecutivo siempre tendrála posibilidad de iniciar un proceso de descentralizaciónen sentido estricto sobre competencias propias,estableciendo las condiciones que considere oportunasa cumplir por los municipios. La situación actual obligaa cumplimentar todas las fases de estabilidadcompetencial, antes que iniciar algún procedimiento dedescentralización en sentido estricto.


EJECUCIÓN: esta propuesta requiere de una reformadel Código Municipal y de la legislación sectorial quehace referencia a competencias municipales, así comode la Ley del Organismo Ejecutivo y de las normas queregulan el funcionamiento de las entidades arribamencionadas.

CALENDARIO: esta reforma se tiene que producir enel mediano plazo.

2.2. Clasificación de los municipios para laprestación de servicios y asunción decompetencias

Una medida indispensable se refiere a la clasificaciónde los municipios en diferentes categorías, encaminadaa que éstos puedan asumir de manera razonable laatención de las competencias y la prestación de losservicios públicos encomendados por el CódigoMunicipal y la legislación sectorial.

Es materialmente imposible que todos los municipiosde Guatemala puedan desarrollar todas lascompetencias que les asigna el ordenamiento jurídico.Aunque esta opción ya fue contemplada por lalegislación, se suprimió del texto constitucional y delCódigo Municipal por diferentes motivos. En cualquiercaso deben quedar claras las siguientes cuestiones:

? La clasificación no constituye menoscabo de lasituación jurídica de los municipios ni atentadoalguno a su autonomía.

? Éste es el modelo que, con algunas diferencias,se aplica en la mayoría de los sistemasnormativos, especialmente del entorno deGuatemala.

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? Este sistema debe tener como propósito finalasegurar que todos los servicios básicos sepresten en todos los municipios.

? El criterio de clasificación más práctico es aquelque ordena a los municipios por el número dehabitantes. Esto, obviamente, no excluye laposibilidad de que pudieran existir otros criterioscomplementarios del anterior y que aportenun plus competencial determinado (municipioshistóricos, turísticos).

Esta reforma supondría, además de todo lo señalado,introducir un criterio de racionalización importante enel proceso de descentralización, evitando lasclasificaciones que responden a criterios pocoobjetivos, cuando no de clientelismo político.

EJECUCIÓN: esta propuesta requiere de una reformadel Código Municipal, previa consulta a la Corte deConstitucionalidad, por haber sido derogado el artículorelativo a la clasificación de municipios en la reformaconstitucional de 1993.

CALENDARIO: esta reforma se tiene que producir acorto plazo, ya que agilizaría notablemente el procesode descentralización y asunción de competencias yservicios.

2.3. Regulación y redefinición de lasmancomunidades

Como ya se ha puesto de manifiesto en estedocumento, la cooperación intermunicipal constituyeun elemento esencial en los procesos dedescentralización y fortalecimiento municipal.


El Código Municipal define a las mancomunidades como“asociaciones de municipios con personalidad jurídica”,que tienen como objetivo “la formulación común depolíticas públicas municipales, planes, programas yproyectos, la ejecución de obras y la prestacióneficiente de servicios de sus competencias”. Así lascosas, diversas cuestiones se pueden destacar enrelación con esta figura:

? Es necesario, ante la importancia que estánadquiriendo las fórmulas mancomunadas,establecer una mejor y más precisa regulaciónde éstas en el Código Municipal, pues muchosde los aspectos de su régimen jurídico quedanlibrados a la improvisación o carecen desustento legal.

El perfeccionamiento de las normasrelacionadas con las mancomunidades debeabordar entre otros aspectos, su definicióncomo entidades de derecho público, los fineso propósitos para los cuales puede establecerseuna mancomunidad (actualmente el CódigoMunicipal permite hacerlo para la formulaciónde políticas, planes, programas y proyectos, loque con seguridad se podría hacer medianteun convenio de cooperación), órganos dedirección y normas generales defuncionamiento, pues en tanto sean entidadesde derecho público, quedarán sujetas a lasdisposiciones legales en materia depresupuesto, administración de personal,compras y contrataciones, etc.

Asimismo, se podría abrir la regulación a otrasfórmulas asociativas que respondan a otrosintereses y objetivos, como el caso de la

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importante figura de los consorciosadministrativos o los distritos metropolitanos.

? Es necesario advertir sobre el riesgo de fuertepolitización de las mancomunidades. Estaadvertencia se justifica ante una serie dehechos que están otorgando a lasmancomunidades un protagonismo, que enotros sistemas normativos, es impropio deesta figura. Como ejemplos se puedenmencionar la inclusión de las mancomunidadesen el “proceso de descentralización” o laposibilidad de que se pueda constituir unaasociación de mancomunidades, situacionesque son impensables en una figura del carácterde la mancomunidad.

? Esta situación, caso de no ser corregidanormativamente, constituiría un importanteobstáculo en el proceso de descentralización yfortalecimiento municipal en Guatemala. En estesentido, es necesario recordar el carácterexclusivamente instrumental y voluntario quetienen las mancomunidades, amparadas por laslegitimidades que les otorgan los municipios.

? Justamente por esta naturaleza instrumentaly voluntaria, las mancomunidades deben estaral margen del proceso de descentralizacióniniciado por el Gobierno. Y esto por diversasrazones: a) se les otorga una legitimidad queconstitucionalmente no tienen, equiparándolasen forma competencial a los municipios; b) elproceso de descentralización se tiene queproducir del Gobierno Central a los municipios,y de éstos, en su caso, a las mancomunidades,


pero nunca directamente a lasmancomunidades. De hecho, la LGD no recogeesta posibilidad, sino que lo hace el reglamentode dicha ley, con lo que incurre en unaextralimitación.

? La creación de mancomunidades debe contarcon garantías políticas y económicas que lashagan sostenibles.

EJECUCIÓN: esta propuesta requiere una reforma delCódigo Municipal.

CALENDARIO: esta reforma se tiene que producir acorto plazo, debido al elevado número demancomunidades ya creadas o en proceso.

2.4. Regulación de las entidades localesmenores

Otras de las situaciones que tienen que ser solucionadasnormativamente es la referida a lo que se podríadenominar de forma genérica “entidades localesmenores”.

El Código Municipal recoge en su artículo 4 que sonentidades locales territoriales (entidadesinframunicipales): “las entidades locales de ámbitoterritorial en que el municipio se divide, tales como:aldea, caserío, paraje, cantón, barrio, zona, colonia,lotif icación, parcelamiento urbano o agrario,microregión, finca y demás formas de ordenamientoterritorial definidas localmente”.

Con esta referencia enumerativa da el Código Municipalpor zanjado el tema de las entidades locales de ámbito

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territorial, que requieren lógicamente de una regulaciónmás desarrollada. En concreto, se hacen las siguientesconsideraciones y propuestas:

? No existe duda alguna sobre la relevanciade las entidades locales menores(entidades inframunicipales) en cualquiersistema normativo local, ya queconstituyen un elemento dedescentralización (o desconcentración, ensu caso) que permite una mejor y máseficaz gestión de los servicios públicoslocales. Esta afirmación, que se puederealizar de cualquier sistema normativo,adquiere rango estructural en el caso deGuatemala por las característicassociales, económicas e históricas del país.

? Junto a la definición de las diferentesentidades territoriales (urbanas y rurales),es necesario establecer el sistema derelaciones competenciales con losmunicipios de los cuales dependen. Eneste sentido, y para que se produzca unadesconcentración de segundo nivel, esnecesario establecer un sistema dedelegación de competencias de losmunicipios hacia las diferentes entidadesterritoriales que lo integren en cada caso.

? La existencia formalizada de entidadeslocales menores significa, especialmenteen el caso de Guatemala, un factor departicipación y control ciudadano en lagestión de los servicios públicos, así comoun reconocimiento de las diferentesidentidades indígenas del país.


? Un desarrollo normativo de estas figurasexigiría revisar las funciones de gestiónque realizan los COCODE.

EJECUCIÓN: esta propuesta requiere una reformadel Código Municipal y de la Ley de los Consejos deDesarrollo Urbano y Rural.

CALENDARIO: esta reforma se puede producir amediano plazo.

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ANEXO No. 1

ORGANISMO EJECUTIVO

- Comisiones presidenciales: Comisión PresidencialCoordinadora de la Política del Ejecutivo enMateria de Derechos Humanos (COPREDEH),Comisión Presidencial contra la Discriminacióny el Racismo (CODISRA) Comisión Presidencialpara la Reforma, Modernización yFortalecimiento del Estado y de sus entidadesdescentralizadas (COPRE) y Comisión para elUso y Conservación del Agua y RecursosHídricos.

- Un Coordinador de Comisionados Presidencialesy 8 comisionados: para el Desarrollo Local;Megaproyectos; Inversión y Competitividad;para la Transparencia y contra la Corrupción;Plan Puebla Panamá; para el Seguimiento delPlan de Gobierno; Turismo, y para la Ciencia yTecnología.

- Tres fondos: Fondo Nacional para la Paz(FONAPAZ), Fondo de Desarrollo IndígenaGuatemalteco (FODIGUA) y Fondo Nacional deCiencia y Tecnología (FONACYT).

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ENTIDADES AUTÓNOMAS YDESCENTRALIZADAS

1. Academia de las Lenguas Mayas deGuatemala (ALMG)

2. Banco de Guatemala (BANGUAT)3. Banco Nacional de la Vivienda (BANVI)4. Comisión Portuaria Nacional5. Comité Olímpico Guatemalteco (COI)6. Comité Permanente de Exposiciones

(COPEREX)7. Confederación Deportiva Autónoma de

Guatemala (CDAG)8. Consejo Nacional de Áreas Protegidas

(CONAP)9. Consejo Nacional para la Protección de la

Antigua Guatemala (CNPAG)10. Contraloría General de Cuentas (CGC)11. Corporación Financiera Nacional (CORFINA)12. Crédito Hipotecario Nacional (CHN)13. Cuerpo Voluntario de Bomberos14. Empresa Guatemalteca de Telecomunica-

ciones (GUATEL)15. Empresa Portuaria Nacional de Champerico16. Empresa Portuaria Quetzal17. Empresa Portuaria Nacional Santo Tomás de

Castilla18. Empresa de Productos Lácteos de Asunción

Mita (PROLAC)19. Escuela Nacional Central de Agricultura

(ENCA)20. Fondo de Inversión Social (FIS)21. Fondo de Tierras (FONTIERRAS)22. Inspección General de Cooperativas


23. Instituto de Ciencia y Tecnología Agrícola(ICTA)

24. Instituto de la Defensa Pública Penal25. Instituto de Fomento de Hipotecas

Aseguradas (FHA)26. Instituto de Fomento Municipal (INFOM)27. Instituto Guatemalteco de Seguridad Social

(IGSS)28. Instituto Guatemalteco de Turismo (INGUAT)29. Instituto Nacional de Administración Pública

(INAP)30. Instituto Nacional de Bosques (INAB)31. Instituto Nacional de Ciencias Forenses de

Guatemala (INACIF)32. Instituto Nacional de Comercialización

Agrícola (INDECA)33. Instituto Nacional de Cooperativas

(INACOOP)34. Instituto Nacional de Electrificación (INDE)35. Instituto Nacional de Estadística (INE)36. Instituto de Previsión Militar (IPM)37. Instituto de Recreación de los Trabajadores

de la Empresa Privada (IRTRA)38. Instituto Técnico de Capacitación y

Productividad (INTECAP)39. Ministerio Público40. Procurador de los Derechos Humanos (PDH)41. Procuraduría General de la Nación (PGN)42. Registro General de la Propiedad43. Registro de Información Catastral (RIC)44. Registro Nacional de las Personas (RENAP)45. Superintendencia de Administración Financiera

(SAT)46. Superintendencia de Bancos47. Superintendencia de Telecomunicaciones

(SIT)

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De las 47 entidades autónomas y descentralizadasexistentes, 10 son de creación constitucional, dosse encuentran en proceso de liquidación (BANVI yFIS) y cinco están inactivas (Empresa Portuaria deChamperico, CORFINA, GUATEL, INDECA yPROLAC). Existen otras dependencias con elnombre de instituto, como el Instituto GeográficoNacional (IGN) o el Instituto de Nacional deSismología, Vulcanología, Meteorología e Hidrología(INSIVUMEH) que no tienen carácter de entidadesautónomas y descentralizadas.

El Organismo Ejecutivo tiene un mediano o altogrado de ingerencia en el funcionamiento de 29 deestas entidades, ya sea porque le corresponde elnombramiento del presidente de su junta directivao de su autoridad administrativa superior, o porquela mayoría de sus integrantes son Ministros deEstado.

Se exceptúan de esa situación la USAC, elProcurador de los Derechos Humanos, la CDAG, elCOI, el Cuerpo Voluntario de Bomberos, la ALMG,FONTIERRAS, el IRTRA y el INTECAP.

Además, hay confusión que emana de las mismasleyes, pues no siempre está claro si se trata deuna entidad autónoma y descentralizada. Apartede que algunas instituciones establecidas antes de1985, como el INAP, son definidas comosemiautónomas, hay casos en los cuales lanaturaleza de la entidad es difusa. Por ejemplo, elCONAP posee personalidad jurídica, dependedirectamente de la Presidencia de la República y


tiene autonomía funcional (Decreto No. 4-89); yla SIT es definida como un “órganoeminentemente técnico del CIV” que tieneindependencia funcional (Decreto No. 94-96).

La Presidencia de la República también ejerceinfluencia considerable en dos órganos que tienenfunciones de control jurídico administrativo y sonformalmente independientes: el Ministerio Públicoy la Procuraduría General de la Nación. En sentidocontrario, el Banco de Guatemala y laSuperintendencia de Bancos han logrado en losúltimos años un alto grado de autonomía real ensus procesos de toma de decisiones.

ANEXO No. 2

SECRETARÍA DE COORDINACIÓN EJECUTIVADE LA PRESIDENCIA

SCEP

Actualmente tiene asignados los programas yproyectos siguientes (MINFIN, 2005):

- Proyecto de Desarrollo Integral de ComunidadesRurales (DICOR), que construye caminos deacceso, acueductos, vivienda mínima y letrinas,con Q 177. 5 millones para 2006.

- Asentamientos humanos, a cargo de la Direcciónde Asentamientos Humanos y Vivienda (DAHVI),con Q 4.8 millones para 2006, destinados aproyectos de drenajes, vías urbanas, canchasdeportivas y construcción de escuelas.

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14 SCEP, 2006 (a) y SCEP, 2006 (b).

- Programa de Combate a la Pobreza Urbana,que contempla proyectos de desarrollourbano y de construcción y mejoramiento decaminos y agua potable, con Q 39.5 millonespara 2006.

- Convoyes regionales, dedicados a la aperturay mantenimiento de caminos de acceso, conQ. 20.3 millones.

- Programa de Apoyo Comunitario Urbano yRural (PACUR): con Q 262.2 millones para2006, de Q 400 millones aprobadosoriginalmente. Ha recibido críticas, debido aque permite la injerencia de diputados alCongreso en la identificación de los proyectosa financiar y en la selección de los ejecutores.

Entre las acciones que ha realizado la SCEP en elámbito de la descentralización, figuran lassiguientes:14

- Elaboración de la agenda operativa de laPND.

- Priorización de 34 municipios y cuatromancomunidades para el apoyo técnico yconstrucción de agendas para ladescentralización.

- Acuerdos con entidades descentralizadas yministerios para la desconcentración deservicios (ONSEC, CGC y emisión depasaportes y licencias de conducir)


- Suscripción de convenios de cooperación con12 mancomunidades.

- Suscripción de convenios con cuatroministerios priorizados para ladescentralización: Ambiente, Educación,Salud Pública y Gobernación.

- Suscripción de convenios con SEPREM,INFOM, INAP, ANAM y AGAAI.

- Instalación de la mesa de diálogopermanente con la cooperación internacionalvinculada al tema.

- Instalación del Consejo Nacional deDesarrollo Urbano y Rural el 28 de abril de2006.

- Establecimiento de un sistema de monitoreode la inversión del Aporte a los Consejos deDesarrollo.

- Impulso y apoyo a la elaboración de lasPolíticas Sectoriales de Descentralización conlos ministerios prioritarios.

- Elaboración del Manual de Delegación deCompetencias.

- Elaboración de la Guía Sectorial para ladelegación de competencias a los municipios.

- Establecimiento de la Red Nacional parala Descentralización (RENADE), comoinstancia de coordinación interinstitucionalpública, para visibilizar y potenciar el procesode descentralización.

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ANEXO No. 3

INSTITUTO DE FOMENTO MUNICIPALINFOM

La asistencia financiera a las municipalidades en 2004incluyó 331 préstamos otorgados con recursos desu fondo patrimonial, por un monto de Q 190millones; 150 operaciones de intermediaciónfinanciera entre bancos y municipalidades, por unmonto de Q 466.2 millones; y 28 operaciones dereestructuración de deuda para municipalidadesaltamente endeudadas, por Q 232.3 millones,atendiendo a un total de 212 municipalidades(INFOM, 2005)

El INFOM ejecuta los siguientes programas,financiados en su mayor parte con recursosprovenientes de préstamos y donaciones externasque, para 2006, cuentan con las asignacionespresupuestarias que se detallan en cada caso(MINFIN, 2005).

- Agua potable y saneamiento: Q. 48.3 millonesde Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) deAlemania. En 2004 se ejecutaron 10proyectos.

- Programa Fomento al Sector Municipal (FSM/BID): Q 53.6 millones.

- Agua potable y saneamiento de Flores y SanBenito: Q 4.2 millones (KfW).

- Aguas subterráneas en áreas rurales Fase II:Q 48.7 (Banco Mundial y donación Japón).En 2004, se rehabilitaron cuatro plantas detratamiento de agua potable, con unainversión de Q 62.5 millones.

- Caminos rurales: Q 52.4 millones (BM).


El INFOM tiene a su cargo la Unidad Ejecutora delPrograma de Acueductos Rurales (UNEPAR), queen 2004 construyó 26 acueductos y cincoproyectos de letrinas. También administró recursospara proyectos de agua y saneamientoprovenientes del Programa Agua Fuente de Paz,financiado por el Fondo de las Naciones Unidas parala Infancia (UNICEF) y la Agencia Española deCooperación Internacional (AECI).

En la época que surgió el INFOM, la Constituciónentonces vigente (emitida en 1956) otorgaba alos municipios una autonomía limitada, de caráctertécnico y establecía que la ley las clasificaría encategorías, para fijar los alcances de su régimenautónomo.

El Código Municipal vigente hasta 1988contemplaba cuatro categorías de municipalidades,estableciendo un régimen de tutela en función de lacategoría, cuyo ejercicio correspondía al INFOM.Por ejemplo, las municipalidades de cuartacategoría (con una población inferior a 5,000habitantes) estaban obligadas a solicitar la asesoríadel instituto para establecer y regular serviciospúblicos, fijar tasas por servicios municipales, emitirreglamentos, elaborar presupuestos, suscribircontratos para establecer servicios o construirobras.

La tutela ejercida a lo largo de casi 30 años sobrela gran mayoría de municipios del país (la únicaexcepción era prácticamente la Municipalidad deGuatemala), determina la persistencia de unacultura institucional orientada al control de losgobiernos municipales.

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SECRETARÍA DE PLANIFICACIÒN YPROGRAMACIÓN DE LA PRESIDENCIA DE

LA REPÚBLICASEGEPLAN

Fundada en 1955, como Secretaría General delConsejo Nacional de Planificación Económica, conla finalidad de planificar las actividades del sectorpúblico, en particular las correspondientes alGobierno Central. Su principal labor fue laelaboración de planes de desarrollo económico ysocial, de carácter quinquenal, el primero de loscuales fue el Plan de Desarrollo Económico 1955-1960. En 1997 se le cambió el nombre por elactual.

SEGEPLAN promueve la implementación delSistema de Planificación Estratégica Territorial(SIMPET). Sin embargo, en los documentosdivulgados no se menciona la coordinación conel MAGA y el MARN, instituciones a las que deconformidad con el artículo 29 de la LOE lescorresponde definir conjuntamente la política deordenamiento territorial y de utilización de tierrasnacionales y promover la administracióndescentralizada de la ejecución de esta política.

Cabe señalar que esa disposición de la LOE omitereferencia al mandato constitucional contenido enel artículo 225, según el cual corresponde alConsejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural laformulación de la política de ordenamientoterritorial.

ANEXO No. 4


SEGEPLAN ha desconcentrado el registro de lainversión pública, que se realiza actualmente desdelas sedes departamentales, cuyos titularesdesempeñan las funciones de secretarios de losConsejos Departamentales de Desarrollo(CODEDE).

Actualmente promueve el traslado a lasmunicipalidades del Sistema Nacional deFinanciamiento para la Inversión Pública(SINAFIP), pero tropieza con el problema de lafalta de utilización de criterios técnicos por partede las municipalidades, para realizar los estudiosde preinversión, por lo que se trabaja en elfortalecimiento de las Oficinas Municipales dePlanificación (OPM). Para optimizar los recursosse da especial atención a la formación de Redes deOPM.

ANEXO No. 5

CONTRALORÍA GENERAL DE CUENTASCGC

A cuatro años de vigencia de su nueva ley orgánica,informantes calificados observan un mejoramientocualitativo de la labor de la CGC, mediante elabandono lento pero progresivo de la práctica dela glosa y la implementación del nuevo sistemaprevisto en la ley, por ejemplo, la auditoría depresupuestos. Se está dando también una granimportancia al tema de la capacitación.

En cuanto a las municipalidades el ProgramaMunicipios Democráticos realiza, en coordinación

102

con la CGC, un programa de capacitación aintegrantes de los Concejos Municipales y tesorerosque cubrirá todo el país.

El principal problema que se confronta en la relacióncon la CGC es la diversidad de criterios deinterpretación y aplicación de las normas por partede los auditores, que además provoca confusión eincertidumbre en las entidades sujetas a fiscalización.Por ello se ha señalado la conveniencia de elaborarManuales de Auditoría Gubernamental, para lograruna mayor homogeneidad en los procesos y en lainterpretación.

Persisten las dudas sobre la idoneidad del trabajode la CGC, alimentadas por el hecho de que los dosúltimos Contralores Generales están sometidos aprocesos penales. Una diputada denunció (ElPeriódico, 14/8/06) que existe en la CGC una redde encubrimiento y soborno, que hacía caso omisode las irregularidades detectadas, limitándose aformular recomendaciones.


LOS FONDOS SOCIALES

Los fondos sociales surgen en América Latina enla década de los años 80 del pasado siglo,impulsados por las instituciones financierasinternacionales como instrumentos de caráctertemporal, en tanto se concretaban los procesosde reforma del Estado que dotarían de efectivacapacidad de ejecución a los ministerios y otrasinstituciones permanentes, dentro de la estrategiade medidas compensatorias para atenuar losnegativos impactos de los procesos de ajusteestructural.

Los fondos sociales, establecidos sobre la basedel modelo del fondo boliviano creado en 1987,tendrían tres características que asegurarían unamayor capacidad de atender las demandas de lossectores menos favorecidos, especialmenterurales: agilidad, transparencia y autonomía.

En una propuesta presentada en 2001 por lasinstituciones financieras BID, BM y KfW, alCongreso de la República, se señalaban cuatroproblemas en el funcionamiento de los fondos,especialmente FIS y FONAPAZ:

- Duplicación de esfuerzos y uso ineficientede recursos del Estado.

- Comunidades confundidas y sinparticipación sistemática

- Falta de vinculación con los ministerios einsuficiente relación con las municipalidades.

ANEXO No. 6

104

- Énfasis en la construcción de obras con pocaatención al mantenimiento y calidad de losservicios.

Adicionalmente, en la Guía para las ComisionesDepartamentales, ya citada, se señalan otrosproblemas:

- Alto grado de discrecionalidad y arbitrariedaden la selección de proyectos.

- Poca transparencia en la definición de loscostos de los proyectos y en losmecanismos y procedimientos deadjudicación de contratos.

- Inadecuada calidad y mantenimiento dealgunas obras.

- Poco o ningún respeto a las directrices ylineamientos ministeriales.

- Altos costos de operación.- Inexistencia de mecanismos para lograr

sinergias entre fondos.

Lo anterior evidencia que las tres característicasque justificaban la creación de los fondos estuvieronlejos de ser alcanzadas, pues no funcionan comoentidades autónomas (se les ha señalado de serlas “cajas chicas” de los Presidentes), ni contransparencia; y el costo de la agilidad en laejecución de proyectos es la duplicación deesfuerzos, la falta de articulación con las inversionesmunicipales y la mala calidad de muchas obras.

En octubre de 2004 fue creada, por AcuerdoGubernativo No. 332-2004, la Comisión Nacionalde Coordinación de los Fondos Sociales, con


carácter temporal y como una instancia dependientede la Presidencia de la República, con “laresponsabilidad de recibir, procesar y ejecutar demanera coordinada las inversiones socialesorientadas por las políticas emanadas del GabineteSocial y/o de los ministerios sectoriales”

La base del proceso la constituye, en cadadepartamento, la Comisión Departamental deCoordinación de los Fondos Sociales, encabezadapor el presidente del CODEDE e integradaúnicamente con representantes de entidadespúblicas, a pesar de que son creadas con el carácterde comisiones de trabajo del respectivo CODEDE.En consecuencia, no se cumple a cabalidad con elmandato establecido en el artículo 29 de la Ley delos Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, el cualseñala que “los recursos de los fondos sociales seasignarán con base en las políticas, planes yprogramas priorizados por el Sistema de Consejosde Desarrollo”, en los consejos de los distintosniveles.

Esta comisión funcionó solamente en el curso de2005 y su principal logro fue el intercambio deinformación para evitar la duplicación de proyectosen las comunidades; y la distribución de las áreasgeográficas afectadas por la tormenta Stan.

· Fondo de Inversión Social (FIS)

El FIS fue creado en 1993, por Decreto No. 13-93, como entidad descentralizada y autónoma, conel objetivo de invertir en “actividades que mejorenel nivel de vida y las condiciones socioeconómicas

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exclusivamente de los sectores en situación depobreza y pobreza extrema del área rural delpaís” (Artículo 2 de su ley de creación), y puedanatender programas y proyectos que seránejecutados por los grupos beneficiarios o por lasentidades que ellos designen, en áreas como:salud y nutrición; educación, especialmente enlas etapas iniciales de formación; entrenamientoorientado al trabajo productivo; proyectosproductivos; infraestructura social y apoyo parael mejoramiento de la calidad de vida de lapoblación; y actividades que protejan el medioambiente.

Entre sus áreas de trabajo figuran: construcciónde puestos de salud, letrinización, farmaciascomunitarias, sistemas de abastecimiento deagua potable y de alcantarillado y construcción ymejoramiento de caminos.

En el Presupuesto general de 2005, el FIS tuvouna asignación de Q 379 millones en 2005 y Q400 millones para 2006 (MINFIN, 2005). En2005 el BID reporta la ejecución de 1,070proyectos, con una ejecución de Q 218.8millones. Los seis departamentos con mayoresmontos de inversión son, en orden de mayor amenor, Quiché, Suchitepéquez, San Marcos,Escuintla, Retalhuleu y Quetzaltenango, en unosrangos que van desde Q 19.3 millones en Quichéa Q 13.3 millones en Quetzaltenango.

Se reportan obras en cinco sectores prioritarios:salud y nutrición; educación (el que registra elporcentaje más alto), agua y saneamiento,


infraestructura económica y proyectosproductivos. El 35% de los recursos proviene deingresos propios del gobierno y el 65% decooperación externa (reembosable y noreembolsable). Las principales fuentes externasson el Banco Centroamericano de IntegraciónEconómica (BCIE), KfW, BID, el Fondo para elDesarrollo Internacional de la Organización de PaísesExportadores de Petróleo (OPEP) y el ProgramaMundial de Alimentos (PMA).

Su vigencia inicial fue de ocho años, ampliada acinco adicionales por Decreto No. 3-2003, queconcluyó en junio de 2006, por lo que actualmentese encuentra en proceso de liquidación.

· Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ)

Establecido por Acuerdo Gubernativo No. 408-91,en 1991, para atender los nueve departamentosmás afectados por el confl icto armado:Huehuetenango, Quiché, San Marcos, Sololá, AltaVerapaz, Chimaltenango, Totonicapán, BajaVerapaz y Petén, que constituyen la denominadaZONAPAZ. Actualmente tiene cobertura en todoel territorio nacional, con oficinas en 17 de los 22departamentos.

Para 2006 están previstas, entre las áreas detrabajo: ampliación de puestos de salud y desistemas de agua, adoquinamiento de calles, ayudaalimentaria, construcción de centros de acopio yde puentes peatonales y mantenimiento decaminos vecinales y construcción y mejoramientode vivienda.

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En 2005 FONAPAZ tuvo una asignación de Q 421millones, y para 2006 se le asignaron Q 400.4millones (MINFIN, 2005).

El mejoramiento de asentamientos humanos esatendido por FONAPAZ mediante el Programa deAyuda y Desarrollo para Asentamientos Humanos(PAHYD), que ejecuta proyectos en el municipiode Guatemala y la Oficina Regional Metropolitana,que lo hace en el resto de municipios deldepartamento de Guatemala. Con estosmunicipios se ha establecido un proceso decoordinación permanente, por medio de la ANAM,pero no ha sido posible hacerlo con la Municipalidadde Guatemala.

Otros programas ejecutados en 2005 incluyen(FONAPAZ, 2005):

- Programa de Reconstrucción y DesarrolloLocal (PDL), con financiamiento del BM, queejecuta proyectos de agua potable ydrenaje en los departamentos de SanMarcos y Huehuetenango.

- Programa de Desarrollo Rural de lasVerapaces, con financiamiento del FondoInternacional de Desarrollo Agrícola (FIDA),que apoya proyectos de caminos rurales,manejo sostenible de recursos naturales yproductivos.

- Programa de Desarrollo Fronterizo(PRODESFRO), con financiamiento del BCIE,


que incluye proyectos de infraestructura vialy electrificación rural en San Marcos yHuehuetenango.

- Programa de Desarrollo y Reconstrucción deQuiché (PRODERQUI), con recursos de unpréstamo del FIDA, atiende proyectos deagua y saneamiento, asistencia alimentariay desarrollo económico.

- Programa de Alimentos por Trabajo, conaportes del Programa Mundial de Alimentos,que benefició a 139,000 personas con819,343 raciones.

- Non Project Grant AID, apoyado por elGobierno de Japón, que apoya proyectosde construcción y mejoramiento deescuelas, agua y saneamiento y asistenciaalimentaria.

- Programa de Educación para la Paz(EDUPAZ), dedicado especialmente a lacontratación de maestros para escuelasrurales.

· Aporte a los Consejos de DesarrolloUrbano y Rural

Desde 1993 el gobierno destina recursos parainversión en comunidades urbanas y rurales cuyadistribución es realizada en el seno de los ConsejosDepartamentales de Desarrollo (CODEDE). En1996 se emitió el Reglamento para la

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Administración del Fondo de Solidaridad para elDesarrollo Comunitario (FSDC), contenido enAcuerdo Gubernativo No. 247-96.

El 10 de abril de 2003 fue sustituido por el FondoDepartamental para el Desarrollo y la Paz(FODEPAZ) (Acuerdo Gubernativo No. 234-2003)que fue derogado el 30 de abril del mismo año.Desde esa fecha se carece de normas que regulenel destino y el procedimiento para la distribuciónde esos recursos. Para el presente año, el aportetiene asignados Q 968. 3 millones (Q 830 millonesen 2005).

· Fondo Guatemalteco para la Vivienda(FOGUAVI)

El FOGUAVI fue creado por la Ley de Vivienda yAsentamientos Humanos (Decreto No. 120-96),como una institución financiera de segundo pisoadscrita al CIV, para otorgar subsidio directo yfacilitar acceso al crédito a familias en situación depobreza y pobreza extrema que carecen devivienda.

El subsidio para vivienda nueva es de Q 15,000, yentre Q 8,000 y 12,000 para ampliación omejoras. En 2005 FOGUAVI atendió 25,216familias con una ejecución de Q 264.3 millones,equivalente al 100% de lo asignado (en 2004 laejecución fue de 62%). En 2006 tiene unaasignación de Q 305.4 millones para inversión (CIV,2006).


Los programas más importantes del FOGUAVI son:

- Construyendo mi Barrio, al que se destinaronQ 180 millones en 2005 y que, con elapoyo de la SCEP y FONAPAZ, atenderá50,000 familias en 2006 y 2007, conmejoramiento de vivienda y deinfraestructura y equipamiento urbano.

- Programa de desmovil izados ydesarraigados: en 2004-2005 se otorgaron3,523 subsidios.

- Atención a población de alto riesgo:realización de obras de mitigación yreubicación de alrededor de 12,000 familiasque residen en áreas de alto riesgo.

Atención a familias afectadas por la tormenta Stan:reconstrucción o construcción de vivienda nuevapara 13,558 famil ias afectadas en 14departamentos.

REGISTRO NACIONAL DE LAS PERSONASRENAP

A partir de la vigencia de la ley del RENAP, toda lainformación contenida en los Registros Civilesactuales, pasa a formar parte integral del mismo(Artículo 95). No se indica el plazo para que lasmunicipalidades dejen de atender dichos registros.

ANEXO No. 7

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La vigencia de la ley en cuanto al Registro dePersonales Naturales, que sustituirá a losRegistros municipales, fue diferida para el año2007.

La sustitución de la Cédula de Vecindad deberáefectuarse en un plazo no mayor de dos años,contados a partir de que se entregue el primerDocumento Personal de Identificación (DPI),actividad que se iniciará una vez haya concluidoel proceso de empadronamiento para el eventoelectoral 2007 (Artículo 92). Para ejercer elsufragio en este evento se utilizará la Cédula deVecindad (Artículo 91).

Después de 90 días de vigencia de la Ley, quedaa cargo del Ministerio de Gobernación, lainscripción y registro de las fundaciones,asociaciones civi les, asociaciones demunicipalidades y mancomunidades; juntasescolares y COEDUCAS; organizaciones nogubernamentales; cooperativas; gruposasociativos de gestión de solución y habitacional;debiendo recabar la información de los diferentesRegistros Civiles e implementar los mecanismosy procedimientos para su inscripción (Artículo102).

Dicho ministerio estableció el Registro de lasPersonas Jurídicas, mediante Acuerdo MinisterialNo. 649-2006 del 24 de mayo de 2006, en dondese establece, entre otras disposiciones, quecorresponde a las Gobernacionesdepartamentales la recepción de todas las


gestiones relacionadas con las personas jurídicasmencionadas para trasladarlas al registromencionado.

El Decreto No. 31-2006, publicado en el Diario Oficialel 22 de septiembre de 2006, exceptúa de laaplicación del artículo 102 el registro, autorizacióne inscripción de las asociaciones de vecinos,asociaciones comunitarias y asociaciones de lascomunidades indígenas a que se refieren los artículos19, 20 y 21 del Código Municipal y a las que serefiere la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbanoy Rural, tales como los COMUDE y COCODE, lo quese inscribirán ante la municipalidad del lugar que lescorresponda.

ANEXO No. 8

MINISTERIO DE AMBIENTE Y RECURSOSNATURALES

MARN

El MARN es el más reciente de los ministerios deEstado (establecido en enero de 2000) y el quecuenta con el presupuesto más reducido (Q 40.6millones en 2006). Si bien el artículo 29 de laLOE señala que le corresponde “cumplir y hacerque se cumpla el régimen concerniente a laconservación, protección, sostenibilidad ymejoramiento del ambiente y los recursosnaturales del país”, muchas competenciasrelacionadas con la administración y control delos recursos naturales están en manos de otrosministerios, especialmente el MAGA y el MEM.

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Por ejemplo, lo relacionado con el control de laproducción, comercialización, registro y uso deplaguicidas y fertilizantes corresponde al MAGA,en tanto que al MEM le corresponde atender lorelativo a la explotación de los recursos mineros,aun cuando se especifica que debe cumplir lasnormas y especificaciones ambientales que enmateria de recursos no renovables establezca elMARN (Artículo 33 de la LOE).

El 21 de agosto de 2006 la Cámara de Industriade Guatemala presentó una acción deinconstitucionalidad en contra de la Ley de ÁreasProtegidas, aduciendo que el MARN que fuecreado de manera ilegal e inconstitucional, puesse le reconoce autonomía funcional, pero eldecreto que le dio vida legal no contó con el votofavorable de las dos terceras partes del Congreso;y que existe un conflicto de competencias entreesta ley y la LOE, por la duplicación de las mismasentre el Consejo Nacional de Áreas Protegidas(CONAP) y el MARN, en temas como laelaboración de la política y estrategia deconservación del patrimonio cultural de la naciónque la ley impugnada asigna al CONAP, que essimilar a una de las funciones atribuidas por laLOE al MARN. La presentación del recursoprovocó gran alarma en sectores ambientalistasy condujo a la instalación de una mesa de diálogopara tratar el tema.

Entre las actividades atendidas por el MARN figuranla autorización de estudios de impacto ambiental(3,306 en 2005); el registro de consultoresambientales; la recepción y trámite de denuncias


por violaciones a las normas ambientales (653en 2005); el Funcionamiento del FondoGuatemalteco del Medio Ambiente (FOGUAMA);la atención de compromisos derivados detratados internacionales o regionales (Protocolode Kyoto, Corredor Biológico Mesoamericano ySistema Arrecifal Mesoamericano).

Cabe resaltar, por su relación con lasmunicipalidades, la creación de la ComisiónNacional para el Manejo de los Desechos Sólidos(Acuerdo Gubernativo No. 234-2004), presididapor el Ministro de Ambiente e integrada, entreotros, por un representante de la ANAM. Lacomisión elaboró la Política Nacional para elManejo Integral de los Residuos y DesechosSólidos (MARN, 2006),

Uno de los objetivos específicos de la políticaes “hacer que las instituciones públicasinvolucradas en el manejo integral de losresiduos y desechos sólidos funcionen coneficiencia y eficacia en la administración yfinanciamiento de los servicios municipales”.Contempla entre sus actividades elfortalecimiento de la capacidad institucionalmunicipal, para la gestión y financiamiento delos servicios la emisión de una ley sobre lamateria; y, en el mediano plazo, la creación delInstituto Nacional para la Gestión de los Residuos(INGERES).

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MINISTERIO DE COMUNICACIONES,INFRAESTRUCTURA Y VIVIENDA

CIV

Entre las funciones del CIV, la que tiene mayorrelación con las municipalidades es la relativa a laconstrucción, supervisión y mantenimiento de lainfraestructura vial, y que por consiguiente lecorresponde la mayor parte del presupuesto delministerio: Q 1,895.9 millones (66%) de los Q2,858.1 millones asignados en 2006.

El sistema vial es atendido por la Dirección Generalde Caminos (DGC) (creada en 1920 como partedel Ministerio de Fomento y reorganizada porAcuerdo Ministerial emitido el 14 de octubre de1971), que está desconcentrada en 14 zonasviales; y la Unidad Ejecutora de Conservación Vial(COVIAL), establecida por Acuerdo Gubernativo No.186-97, que administra el fondo privativoproveniente del impuesto de Q 1.00 al galón degasolina destinado a la conservación ymejoramiento de la red vial (Decreto No. 123-97).Para 2006 COVIAL tiene asignados alrededor deQ 600 millones y opera mediante unos 650contratistas.

En 2004, COVIAL atendió 11,183 kilómetros(4,987 de carreteras pavimentadas y 6,196 deterracería). Entre éstos se reportan 379 kilómetrosde caminos rurales y 2,255 de caminos municipales(Quan, 2005).

ANEXO No. 9


De acuerdo con información proporcionada porla DGC (Prensa Libre, 6/8/2006), la red vialnacional tiene 23,457 kilómetros de longitud, delos cuales el 25% (5,809 km) estánpavimentados. Dentro de ese total se reportan9,173 km de caminos municipales y 2,952 kmde rurales, ambos de terracería. Por caminosmunicipales y rurales se entiende los que vandesde las cabeceras municipales a lascomunidades rurales. Los primeros tienen underecho de vía de 15 metros y los segundos desiete metros.

El resto de la red está integrado por 11,331 kmde carreteras centroamericanas, nacionales ydepartamentales, 15 que comunican a lascabeceras municipales. De estos datos sedesprende que el CIV es responsable de alrededordel 50% de la red vial del país.

Uno de los problemas que identifican fuentesconsultadas del CIV es el desorden que existe enla construcción de carreteras, pues aparte delministerio y de las municipalidades, también lohacen FONAPAZ, FIS, INFOM y SCEP, e inclusoprogramas de la cooperación internacional.

En el reportaje de Prensa Libre ya mencionado, laDGC estima en 4,600 kilómetros los caminosvecinales –en el entendido que entrarían en estacategoría los caminos municipales y rurales–,

15 Las carreteras centroamericanas y nacionales tienen un derechode vía de 25 metros y las carreteras departamentales, de 20 metros.

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pues las entidades arriba mencionadas no reportanlos proyectos que ejecutan.

EL CIV estableció en 2004 la Unidad de ProtecciónVial (PROVIAL), que tiene como finalidad velarpor el cumplimiento de las normas relacionadascon el transporte de personas y carga paraaumentar la seguridad de quienes se movilizan encarreteras, que cuenta con una asignación de Q35 millones para 2006 (MINFIN, 2005). Estaunidad cuenta con autos patrulla que dan serviciode protección en las carreteras, pero existe elinconveniente de duplicación con las funcionesque corresponden al Departamento de Tránsito.

MINISTERIO DE EDUCACIÓNMINEDUC

De acuerdo con el Anuario Estadístico 2005 delMINEDUC, las escuelas públicas atendieron ese año2.1 millones de alumnos (52% niños y 48% niñas),con 62,890 docentes y 14,824 establecimientos.En los últimos años, el principal instrumento delministerio para extender la cobertura educativa deprimaria ha sido el Programa Nacional deAutogestión para el Desarrollo Educativo(PRONADE), creado en 1996 por AcuerdoGubernativo NO. 457-96.

ANEXO No. 10


Las escuelas de PRONADE son administradas porComités Educativos (COEDUCAS), que recibenapoyo técnico y recursos para la administración através de las Instituciones de Servicios Educativos(ISE). En 2005 funcionaron 4,646 escuelas dentrode este programa (31% del total deestablecimientos públicos) con 11,920 docentes(19% del total). Para este año se reportan455,153 alumnos (22% del total de alumnos enescuelas públicas).

El nivel básico (tres primeros años de posprimariao secundaria) atiende a 507,633 alumnos, de loscuales el 45% asiste a establecimientos privados,el 29% a institutos administrados por el MINEDUCy el 26% a institutos por cooperativa, que soncofinanciados con aportes de los padres de familia,las municipalidades y el MINEDUC.

El presupuesto del MINEDUC asciende a Q 5,217.4millones. A PRONADE corresponden Q 545.7millones.

En 1987, como un primer esfuerzo en materia dedesconcentración, se establecieron DireccionesRegionales del MINEDUC, las cuales declinaron enimportancia con el cambio de gobierno. En 1997se optó por la desconcentración hacia lasDirecciones Departamentales, pero entre 2000 y2003 se dio un proceso de “reconcentración”.

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MINISTERIO DE GOBERNACIÓN

La principal función del Ministerio de Gobernaciónes la relacionada con la Policía Nacional Civil (PNC),a la que corresponde el 80% de los Q 2,001.1millones asignados a dicho ministerio en 2006.

El funcionamiento de las Juntas Locales deSeguridad (JLS) ha comenzado a plantearproblemas, debido al clima de inseguridad queafecta al país. En el municipio de San MiguelAcatán, Huehuetenango, el alcalde y la JLS,adujeron que ante la presencia de numerososmalhechores, suscribieron un acta en la quetipifican 84 “delitos”, inclusive jugar baloncestoen horas de la noche, usar aretes o tatuajes,orinar en la calle o criticar a cualquier persona,por los que se imponen castigos como limpiar lascalles, arrodillarse sobre piedras o latigazos.

Para tomar esas medidas se fundamentan en elartículo 66 de la CPR, el que señala, con relacióna los grupos indígenas, que el Estado “reconoce,respeta y promueve sus formas de vida,costumbres, tradiciones, formas de organizaciónsocial”, etc. Desde noviembre de 2005 la PNCretiró la subestación que operaba en esemunicipio, debido a que fue atacada por vecinosinconformes con una captura (Prensa Libre, 6/9/06)

ANEXO No. 11


En cuanto al control del tránsito, cabe agregarque la Dirección de Tránsito de la PNC mantienela autoridad en todas los carreteras nacionales ydepartamentales, así como en las carreterasmunicipales y en los caminos de herradura yvecinales, cuya administración no haya sidotrasladada a las municipalidades (Artículo 11 dela Ley de tránsito).

El Departamento de Tránsito o la municipalidadpor intermedio del Juzgado de AsuntosMunicipales, según el caso, pueden imponer lassanciones administrativas siguientes:amonestación, multas, retención de documentos,cepos para vehículos, incautación de vehículos ysuspensión y cancelación de licencia de conducir(Artículo 31).

En el informe sobre “Indicadores de Percepción yExperiencias de Corrupción en Guatemala”,construidos a partir de los resultados de una“Encuesta urbano nacional sobre corrupción ytransparencia”, elaborada por la ONG AcciónCiudadana, los servicios públicos con los mayoresindicadores de experiencias de corrupción son laspolicías municipales de tránsito (40 puntos), lasaduanas (36 puntos), la Policía Nacional Civil (30.5puntos), las municipalidades (22.2 puntos) y lasempresas municipales de agua (19.5 puntos).

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MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA YASISTENCIA SOCIAL

MSPAS

Se estima que los servicios del MSPAS cubrenactualmente el 71% de la población (46% pormedio de servicios institucionales y el 25% pormedio del PEC, que es ejecutado pororganizaciones no gubernamentales) y el IGSSel 8%, por lo que se estima que el 13% de lapoblación no tiene acceso a servicio alguno desalud. Cuenta con un total de 34,965 empleados,de los cuales son 3,511 médicos y 1,372enfermeras profesionales.

Los servicios del MSPAS están estructurados entres niveles:

? Primer nivel de atención:16 comprende untotal de 26 actividades, para garantizaracceso a los servicios mínimos de salud,entre ellas atención materno infantil, controlde vectores, atención de partos,inmunización y, por lo menos, una visitamédica al mes a cada comunidad. Este niveles atendido por servicios institucionales yONG que ejecutan el PEC. Cuenta con1,244 centros de convergencia, 926puestos de salud y 300 unidades mínimas.

ANEXO No. 12

16 Definido como Nivel de Atención I en el artículo 70 del ReglamentoOrgánico Interno del Ministerio de Salud Pública y Asistencia So-cial (Acuerdo Gubernativo No. 115-99).


? Segundo nivel de atención: a cargo de 249centros de salud tipo “B” – cobertura deentre 5,000 y 10,000 personas y sonatendidos por un médico general y unodontólogo– y 32 tipo “A” –cobertura deentre 10,000 y 20,000 habitantes, cuentancon entre 30 y 50 camas y atienden las 24horas del día– y 61 unidades de diversanaturaleza.

? Tercer nivel de atención: con 43 hospitales,entre ellos dos de referencia nacional(Roosevelt y San Juan de Dios), siete deespecialización, ocho regionales, 16departamentales, cinco distritales y cincode contingencia.17

Para alcanzar este objetivo (cuyo porcentajepodría variar en el curso de la validación en elForo Nacional), se proponen dos estrategias:

? Definición del marco jurídico y normativopara la delegación de competencias yrecursos a las municipalidades para laimplementación de los componentes deprevisión y gestión del primer nivel deatención.

? Formación y reglamentación de losinstrumentos que fomenten la gestióndescentralizada y la auditoría social.

17 MSPAS. Agenda Nacional de Salud –ANS- Análisis de situación desalud y lineamientos estratégicos (2006-2015). (En revisión ydiscusión). Guatemala, 25 de enero de 2006.

124

Está por definirse el papel que desempeñarían lasONG que tienen a su cargo la extensión decobertura en este nivel.

En el documento Lineamientos Básicos y Políticasde Salud, Año 2004-2008, se enuncian ochopolíticas, entre ellas, las que se refieren a:

? Fortalecimiento del proceso dedesconcentración y descentralización de lascompetencias, responsabilidades, recursosy poder de decisión a las áreas de salud yhospitales.

? Promoción de acciones de apoyo alsaneamiento del medio que mejoren lacalidad de vida de la población. Esto incluyeconvenios de cooperación con institucionesy organismos responsables de lasactividades de saneamiento del medio.

PRINCIPALES NORMAS RELACIONADAS CONEL AGUA POTABLE

a) Se impulsará una política prioritaria quegarantice el acceso y cobertura universal dela población a los servicios de agua potable,con énfasis en la gestión de las propiascomunidades (Artículo 78).

ANEXO No. 13


ii) Las municipalidades están obligadas aabastecer de agua potable a lascomunidades situadas dentro de sujurisdicción territorial (Artículo 79). Losservicios municipales están prácticamentelimitados a las cabeceras municipales, entanto que el abastecimiento de lascomunidades rurales es administradogeneralmente por comités de vecinos.

iii) El Estado “garantizará que los ríos, lagos,lagunas, riachuelos, nacimientos y otrasfuentes naturales de agua, puedan en basea dictamen técnico, declararse de utilidade interés público, para el abastecimientode agua potable en beneficio de laspoblaciones urbanas y rurales de acuerdoa la ley específica” (Artículo 81). Paraque esta disposición tenga eficacia serequiere la emisión de la ley de aguas a quehace referencia el artículo 127 de la CPR.

iv) El MSPAS “establecerá las normasvinculadas a la administración, construccióny mantenimiento de los servicios de aguapotable para consumo humano, vigilandoen coordinación con las Municipalidades yla comunidad organizada del servicio y delagua de todos los abastos para usohumano, sean estos públicos o privados”(Artículo 86).

v) Todo proyecto de abastecimiento de agua“deberá contar con un certificado extendidode una manera ágil por el Ministerio de

126

Salud” (Artículo 88). Las normas a quehace referencia el artículo 86 y elprocedimiento para extender el certificadomencionado en el artículo 87, no han sidoestablecidos por el MSPAS, a pesar de loscasi 10 años de vigencia del Código deSalud, por lo que existe un gran vacío decarácter reglamentario.

vi) Las municipalidades “tienen la obligación depurificarla en base a los métodos que seanestablecidos por el Ministerio de Salud. ElMinisterio debe brindar asistencia técnicaa las Municipalidades de una maneraeficiente para su cumplimiento” (Artículo87). De acuerdo con datos de informantescalificados, alrededor de 40 municipalidadespurifican el agua mediante el procedimientode clorificación y solamente unas 20 lohacen de manera adecuada.

ALCANTARILLADO

i. Las municipalidades “deberán dotar opromover la instalación de sistemasadecuados para eliminación sanitaria deexcretas, el tratamiento de aguasresiduales y aguas servidas, así como delmantenimiento de dichos sistemasconforme a la presente ley y losreglamentos respectivos” (Artículo 93).

ii. Se promoverá “la cobertura universal dela población a servicios para la disposición


f inal de excretas, la conducción ytratamiento de aguas residuales yfomentará acciones de educación sanitaria”(Artículo 94).

iii. El MSPAS con otras instituciones del sector“establecerán las normas sanitarias queregulan la construcción de obras para laeliminación de excretas y aguas residualesy establecerá de manera conjunta con lasmunicipalidades, la autorización, supervisióny control de dichas obras” (Artículo 94).

iv. Es responsabilidad de las municipalidades ode los usuarios de las cuencas o subcuencasafectadas, la construcción de obras para eltratamiento de aguas negras o servidas,para evitar la contaminación de otrasfuentes de agua (Artículo 96).

v. Es prohibida “la descarga de contaminantesde origen industrial, agroindustrial o el usode aguas residuales que no haya sidotratadas sin previo dictamen favorable” delMSPAS, del MARN y del Concejo Municipalde la jurisdicción o jurisdicciones afectadas.Se prohíbe asimismo “la descarga de aguasresiduales no tratadas en ríos, lagos,riachuelos y lagunas o cuerpos de agua”(Artículo 97).

Las únicas normas reglamentarias que existensobre esta materia son las contenidas en elReglamento de las Descargas y Reuso de AguasResiduales y la Disposición de Lodos (Acuerdo

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Gubernativo No. 236-2006) de fecha 5 de mayode 2006, cuya aplicación es competencia delMARN. Sus normas obligan a los generadores deaguas residuales, a quienes descargan aguasresiduales de tipo especial al alcantarillado público,a los que producen aguas residuales para reuso ya los responsables del manejo, tratamiento ydisposición de lodos.

El artículo 5 establece que las personas públicaso privadas que generen o administren aguasresiduales, las viertan o no a un cuerpo receptoro al alcantarillado público, deben preparar unestudio técnico que caracterice dichas aguas.

A más tardar el 2 de mayo de 2015, todas lasmunicipalidades deberán contar con sistemas detratamiento primario de aguas residuales (Artículo24). Así también deberán coordinar con el MARNla determinación de los criterios de fijación detarifas del servicio de tratamiento de aguasresiduales (Artículo 33).

ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Entre las normas vigentes se encuentran lassiguientes:

- Ley Preliminar de Urbanismo (DecretoNúmero 583) de 1956

- Ley de Parcelamientos Urbanos (DecretoNúmero 1427) de 1961

- Ley de Rectificación de Áreas (Decreto No.125-83)


- Ley de Vivienda y Asentamientos Humanos(Decreto No. 120-96)

- Ley Reguladora de las Áreas de ReservasTerritoriales del Estado de Guatemala(Decreto No. 126-97), que crea la Oficinade Control de Áreas de Reserva del Estado(OCRET).

En cuanto a la formulación de la política, a pesardel mandato constitucional ya mencionado, laLOE asigna al MAGA la responsabilidad de definir,en conjunto con el MARN, “la política deordenamiento territorial y de utilización de tierrasnacionales y promover la administracióndescentralizada en la ejecución de esta política”(Artículo 29).

Por su parte, la Ley de Vivienda y AsentamientosHumanos, en su artículo 13 indica que “lasmunicipalidades deben emitir las normas yprocedimientos relativos al ordenamientoterritorial en estricto apego a la política generaldel Estado en materia de vivienda yasentamientos humanos”, que correspondeformular al CIV, de conformidad con lo establecidoen el artículo 30, inciso k) de la LOE.

La ley de vivienda también señala las condicioneso criterios que deben seguir las municipalidadespara elaborar sus planes de ordenamientoterritorial (Artículo 12) y que “las municipalidadesdeben armonizar sus planes y políticas de

18 En el texto original se nombra al Ministerio de Economía, pues almomento de la emisión de esta ley, era dicho ministerio el enterector y supervisor del sector vivienda.

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ordenamiento territorial con los planes y políticasque definan SEGEPLAN” y el CIV.18

El artículo 16 de la Ley de Vivienda y AsentamientosHumanos contradice las disposiciones yamencionadas del artículo 142 del Código Municipal,cuando permite que entre las opciones para elacceso a vivienda se puedan utilizar lotes quecarezcan de servicios básicos.

La Ley de Áreas Protegidas crea el SistemaGuatemalteco de Áreas Protegidas (SIGAP) quecomprende 139 áreas declaradas legalmente, queabarcan alrededor del 30% del territorio nacional.

El Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP),presidido por el titular del MARN e integrado, entreotros, por un representante de la ANAM, es elórgano máximo de dirección y coordinación delSIGAP, con jurisdicción en todo el territorionacional. Le corresponde aprobar los planesmaestros para el manejo de cada área protegiday establecer las normas para el asentamiento depersonas individuales o jurídicas asentadas o queen el futuro se asienten legalmente en las áreasprotegidas.

No obstante la magnitud de la extensión territorialque tiene el SIGAP y la función constitucional enmateria de ordenamiento territorial quecorresponde a los municipios, en la ley no se hacereferencia al papel que corresponde a lasmunicipalidades ni a los procedimientos decoordinación entre éstas y el CONAP, salvo cuandose indica que “las municipalidades coadyuvarán


en la identificación, estudio, proposición ydesarrollo de áreas protegidas” (Artículo 6).

El Congreso de la República ha establecido tresautoridades lacustres y una cuarta fue creada poracuerdo gubernativo:

a) Autoridad para el manejo sustentable de laCuenca y del Lago de Amatitlán (AMSA)(Decreto No. 64-96).

b) Autoridad para el Manejo Sustentable delLago de Atitlán y de su entorno (AMSCLAE)(Decreto No. 133-96).

c) Autoridad para el Manejo Sustentable de laCuenca Hidrográfica del Lago de Izabal ydel Río Dulce (AMASURLI) (Decreto No. 10-98).

d) Autoridad para el Manejo y DesarrolloSostenible de la Cuenca del Lago Petén Itzá(AMPI), Acuerdo Gubernativo No. 697-2003.

Las tres leyes establecen la participación de losmunicipios que se encuentran dentro de la cuencaen el respectivo consejo de la autoridad; y obligana todas las instituciones públicas y privadas aacatar las resoluciones, ordenanzas, disposicionessanitarias y disposiciones que dicte la respectivaautoridad. En el caso de la AMASURLI, se le facultapara regular las construcciones que se realicen enla cuenca (Artículo 6).

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