PRINCIPEN OM BARNETS BÄSTA I ASYLPROCESSEN ETT KONSTRUKTIVT VERKTYG ELLER KEJSARENS NYA KLÄDER?

Vad händer i praktiken med ”principen om barnets bästa” när Migrationsverket

handlägger asylärenden? Frågan behandlas ingående i denna bok, som grundar

sig på ett interaktivt, aktionsorienterat forskningsprojekt i samverkan mellan BRIS

och forskningsinstitutet MIM, Malmö Institute for Studies of Migration, Diversity and

Welfare, vid Malmö högskola. Bokens övergripande syfte är att bidra till en fördju-

pad dialog kring vad barnets bästa betyder och hur tjänstemän i offentlig förvaltning

kan använda begreppet på ett konstruktivt sätt, både som bedömningsgrund och

som verktyg i sitt arbete.

PR

INC

IPEN

OM

BA

RN

ETS B

ÄS

TA I A

SY

LPR

OC

ESS

EN

AN

NA

LUN

DB

ERG

ANNA LUNDBERG

PRINCIPEN OM BARNETS BÄSTA I ASYLPROCESSEN

– ETT KONSTRUKTIVT VERKTYG ELLER KEJSARENS NYA KLÄDER?

ANNA LUNDBERG

Published by Malmö Institute for Studies of Migration, Diversity and Welfare (MIM)

© Malmö University and the author 2009

Printed in Sweden

Holmbergs, Malmö 2009

ISBN 978-91-7104-085-5

Online publications, www.bit.mah.se/MUEP

MALMÖ UNIVERSITYMIMwww.mah.se/mim

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

FÖRORD........ ........................................................... 7

BEGREPP OCH FÖRKORTNINGAR ................................ 9

1. INLEDNING ........................................................ 131.1 En studie av ord och handling .................................... 141.2 Fyra utgångspunkter ................................................... 161.3 Disposition ................................................................ 19

2. EN VERKLIGHETSNÄRA STUDIE ............................ 212.1 Empiriskt material och tillvägagångssätt ........................ 22

2.1.1 Policydokument .................................................. 222.1.2 Medföljande observation ................................... 232.1.3 Asylbeslut .......................................................... 232.1.4 Intervjuer ........................................................... 25

2.2 Mötet med Migrationsverket ........................................ 262.2.1 Etiska aspekter ................................................... 27

3. PRINCIPEN OM BARNETS BÄSTA OCH ASYL- SÖKANDE BARN .................................................. 29

3.1 Tidigare studier ......................................................... 293.2 Barnets bästa ............................................................ 32

3.2.1 Barnets bästa och barns behov ............................ 34

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

3.2.2 Barnets bästa och mänskliga rättigheter ................ 353.2.3 Barnets bästa och barns vilja ............................... 373.2.4 Barnets bästa i svensk utlänningslag och praxis ..... 39

3.3 Sammanfattande avslutning ........................................ 41

4. BARNETS BÄSTA I STYRDOKUMENT ........................ 434.1 Övergripande riktlinjer om barnets bästa i asylprocessen . 434.2 Riktlinjer som rör barn specifikt .................................... 464.3 Barnets bästa i handböcker och metodstöd ................... 484.4 Sammanfattande avslutning ........................................ 50

5. BARNETS BÄSTA I MIGRATIONSDOMSTOLARNA OCH MIGRATIONSVERKETS VÄGLEDANDE BESLUT .... 54

5.1 Inledning .................................................................. 545.2 Migrationsöverdomstolen ............................................ 55

5.2.1 Fråga om ålder och vistelsetid.............................. 555.2.2 Fråga om att särskilja skyddsskäl och synnerligen ömmande omständigheter ................. 575.2.3 Fråga om vård i hemlandet ................................. 595.2.4 Fråga om synnerligen ömmande omständigheter .... 605.2.5 Fråga om konsekvenserna för Sveriges del av ett uppehållstillstånd .......................................... 625.2.6 Fråga om psykosocial utveckling .......................... 63

5.3 Migrationsdomstolarnas domar ................................... 655.4 Migrationsverkets vägledande beslut ............................ 665.5 Sammanfattande avslutning ........................................ 67

6. BARNETS BÄSTA I ASYLBESLUT ............................... 706.1 Inledning .................................................................. 706.2 Ålder, hemland och utgång i ärendet ........................... 706.3 Skyldigheten att höra barn .......................................... 736.4 Barnets asylskäl ......................................................... 76

6.4.1 Grunderna ........................................................ 766.5 Principen om barnets bästa i asylbeslut ........................ 816.6 Sammanfattande avslutning ........................................ 82

7. BARNETS BÄSTA I DAGLIGT ARBETE ........................ 857.1 Inledning .................................................................. 857.2 Handläggares problem i det praktiska arbetet ............... 85

7.2.1 Svårigheterna i intervjuer med barn ...................... 887.2.2 Svårigheterna att finna barns asylskäl .................. 907.2.3 Svårigheterna att beakta barnets bästa-principen ... 937.2.4 Familjekollektivet som ett problem ......................... 96

7.3 Orsaker till handläggarnas problem ............................ 977.3.1 Brister hos andra aktörer ..................................... 977.3.2 Ett överhängande produktionskrav ........................ 99

7.4 Konsekvenser av svårigheterna i arbetet ..................... 1007.5 Lösningar ................................................................ 1037.6 Sammanfattande avslutning ...................................... 104

8. BARNETS BÄSTA I POLICY OCH PRAKTIK ................1088.1 Individuella faktorer ................................................. 1098.2 Organisatoriska förutsättningar ................................. 1138.3 Samhällsnivå ........................................................... 117

9. ATT MINSKA DISKREPANSERNA MELLAN POLICY OCH PRAKTIK ....................................................121

KÄLLFÖRTECKNING ................................................124

SUMMARY .............................................................134

OM FÖRFATTAREN / ABOUT THE AUTHOR .................136

7

FÖRORD

Denna rapport baseras på ett forsknings- och utbildningsprojekt som genomfördes 2006-2008 i samverkan mellan frivilligorganisationen BRIS och Malmö högskola: Barnets bästa i den svenska asylprocessen – från ord till handling. Projektet samfinansierades av BRIS, Europe-iska flyktingfonden, Magn. Bergwalls stiftelse och Malmö Institute for Studies of Migration, Diversity and Welfare (MIM). Bakgrunden var att Sverige, liksom flera andra nordiska länder, hade kritiserats för att asyl-sökande barn inte fått det mottagande som de har rätt till enligt natio-nell lagstiftning och internationella överenskommelser. Bland annat konstaterade FN:s barnrättskommitté 2005 att principen om barnets bästa inte tillgodosågs på ett tillfredsställande sätt i den svenska asyl-processen. Man ansåg det oklart både hur barn får komma till tals och på vilket sätt barns åsikter beaktas i enskilda beslut.

I projektet Barnets bästa i den svenska asylprocessen var ett övergri-pande syfte att bidra till att barnets bästa-principen får en mer kon-struktiv innebörd än tidigare, för de tjänstemän som möter barn i asyl-processen. I förlängningen antas detta leda till att barns rättigheter i asylprocessen tillgodoses i högre grad. Projektets mål skulle uppnås genom utbildningar för Migrationsverkets personal, dialogseminarier samt genom ett interaktivt arbete i en referensgrupp med olika modeller för att genomföra barnets bästa. Som en del av projektet genomfördes också en kartläggning av barnets bästa i asylprocessen, vilket presente-ras i föreliggande rapport.

Flera personer har bidragit till konstruktiva samtal om innehållet i rap-porten. Jag vill först och främst tacka alla de tjänstemän verksamma

8

på Migrationsverket som har gett av sin tid och delat med sig av sina tankar kring asylprocessen och innebörden av barnets bästa. Utan er hade studien inte varit möjlig att genomföra. Personalen på BRIS region Syd i Malmö, särskilt Lisa Dahlquist och Feriz Kryezin, har varit delak-tiga i projektet från början till slut och dessutom bidragit till att under-sökningen varit väldigt rolig att genomföra. För konstruktiv kritik vill jag tacka alla seminariedeltagare vid Globala politiska studier och MIM Malmö högskola, REMESO Linköpings universitet, NHV Göteborgs universitet samt barnrättsakademin vid Örebro universitet. Jag vill sär-skilt uppmärksamma mina kollegor Maria Appelqvist, Lisa Dahlquist, Björn Fryklund, Maja P. Frykman, Mikael Spång, Josefina Syssner och Berit Wigerfelt för att de lämnat värdefulla kommentarer på texten. Ett särskilt tack också till Åsa Devillaz och Pieter Bevelander, som har hjälpt till med textgranskning respektive bearbetning av statistik.

Rapporten vänder sig till en bred målgrupp. Såväl tjänstemän som arbetar med policyutveckling som politiker och frivilligt aktiva kan ha intresse av att få en bild av vad som händer med barnets bästa-begrep-pet när detta införlivas i asylprocessens första instans. Det är min för-hoppning att en fördjupad dialog ska kunna komma till stånd omkring frågorna vad barnets bästa betyder och hur tjänstemän i offentlig för-valtning kan använda begreppet på ett konstruktivt sätt, som bedöm-ningsgrund och som verktyg i sitt arbete.

För att en sådan dialog ska vara möjlig krävs en förståelse av den process då vaga principer om mänskliga rättigheter, som barnets bästa, omsätts inom ramen för det handlingsutrymme som tjänstemän i offentlig för-valtning har att förvalta i sitt arbete.

9

BEGREPP OCH FÖRKORTNINGAR

Asylsökande En asylsökande är en utländsk medborgare som ansökt om asyl eller uppehållstillstånd av asylliknande skäl och som är registrerad av Mig-rationsverket. Asylsökande som kommer till Sverige kan ansöka om asyl vid gränsen eller på någon av Migrationsverkets ansökningsenhe-ter som finns i Göteborg, Malmö och Stockholm (Solna) (www.migrationsverket.se).

Barn Barn definieras i den svenska utlänningslagen som personer under 18 år. Detta överensstämmer med definitionen i FN:s konvention om barnets rättigheter (CRC 1989).

BRISBarnens rätt i samhället är en partipolitiskt och religiöst obunden orga-nisation vars verksamhet bygger på frivilligt arbete och ekonomiska bidrag från privatpersoner och företag. Organisationen bildades 1971. Målet för BRIS är att förbättra barns och ungdomars villkor i enlig-het med FN:s barnkonvention. BRIS verkar som en länk mellan barn, vuxna och samhälle. Kärnan i BRIS verksamhet är Barnens hjälptele-fon och BRIS-mejlen dit barn och ungdomar upp till 18 år anonymt och kostnadsfritt kan vända sig när de behöver hjälp och stöd från en vuxen. BRIS arbetar också som opinionsbildare och remissinstans för att föra fram fakta om barns situation i Sverige idag samt öka vuxnas respekt för barn som individer (www.bris.se).

10

KFORKosovo Force är en Nato-ledd internationell styrka som ansvarar för att etablera och upprätthålla fred och säkerhet i Kosovo.

MIMMalmö Institute for Studies of Migration, Diversity and Welfare är ett flervetenskapligt forskningsinstitut på Malmö högskola inom forsk-ningsfältet migration, mångfald och välfärd. Institutet startade sin verk-samhet den 1 januari 2007. Ett syfte med MIM är att vara ett nav mellan forskare, policyskapare och praktiker som är aktivt verksamma på mig-rations- och integrationsfältet på alla nivåer (www.mah.se/mim).

PropDen svenska regeringen skriver ner lagförslag i propositioner som de sedan lämnar till riksdagen. Ofta har den svenska regeringen innan dess låtit en utredning fördjupa sig i ärendet (www.riksdagen.se).

PUTPersoner med permanent uppehållstillstånd har rätt att bo och arbeta i Sverige. De kan fritt resa in och ut ur landet. Om man reser ut ur Sverige måste man ha ett giltigt pass för att kunna återvända.

SOU Innan regeringen lämnar ett förslag till riksdagen behöver det ofta utredas. Utredarna lämnar med utgångspunkt i utredningsdirektiven från regeringen sina förslag i ett betänkande. Betänkandet publiceras i en serie som heter Statens offentliga utredningar.

UNHCRUnited Nations High Commissioner for Refugees, FN:s flyktingkom-missariat

11

UNMIKUnited Nations Interim Administration Mission in Kosovo, var verk-samt i Kosovo mellan 1999 och 2008. Uppdraget formulerades i en FN-resolution och syftade till att vara ett stöd i uppbyggnaden av demokra-tiska institutioner (S/RES/24, Annex 2, p 5).

UtlL Utlänningslag (SFS 2005:716). SFS står för Svensk författningssamling och är den officiella serie i vilken lagar och andra författningar publice-ras. Serien har kommit ut sedan 1825 och omfattar fyra band om året. Alla lagar (beslutade av riksdagen) publiceras normalt i SFS.

UMUtlänningsmål, domstolsärende som rör utländska medborgare.

12

13

1. INLEDNING

På Migrationsverket fattas dagligen beslut som kan få avgörande kon-sekvenser för barn och deras familjer. Ett bifall på en ansökan om asyl innebär att dörren till Sverige öppnas, åtminstone i juridisk mening. Ett avslag innebär att familjen ska åka tillbaka till ett land som de lämnat. Tjänstemännen som fattar dessa beslut ska ta hänsyn till principen om barnets bästa när de möter, utreder och beslutar om barn som söker asyl i Sverige. De är tänkta att möjliggöra för barn att komma till tals i asylprocessen och ska handlägga ärendena så snabbt som möjligt, sam-tidigt som asylprocessen är rättssäker och human. Barns egna asylskäl ska utredas och bedömas, samtidigt som principen om den reglerade invandringen ska upprätthållas. Vidare ska handläggarna i den mate-riella bedömningen beakta barnets hälsa och utveckling och barnets bästa i övrigt.

Dessa målsättningar har omsatts i styrdokument för Migrationsver-ket, och för de handläggare som dagligen möter asylsökande barn är de ständigt närvarande. Vad betyder begreppet barnets bästa? Vilken inne-börd tillskrivs det i policydokument rörande Migrationsverket? Vad händer med begreppet då det omsätts och används i praktiskt arbete med att handlägga asylärenden? Dessa frågor ska belysas i föreliggande rapport.

Sammantaget är undersökningen en tvärsnittsanalys, genomförd mellan september 2006 och mars 2008, av den process som äger rum då barnets bästa omvandlas från att vara ett abstrakt begrepp till ett praktiskt verktyg eller en bedömningsgrund i asylprocessen. Kartlägg-ningen är således inte en jämförelse med hur Migrationsverket tidigare har arbetat med barnets bästa. I fokus står tjänstemännens avvägningar när de beaktar principen om barnets bästa samt vad som påverkar dessa

14

avvägningar, under en period då en helt ny instans- och processord-ning nyligen hade trätt i kraft på utlänningsrättens område. Inspirerad av grundad teori, har min ambition varit att förutsättningslöst identi-fiera återkommande teman i tjänstemännens praktiska arbete, som jag därefter sökt förstå och förklara (Alvesson och Sköldberg 2008: 66f; Mathiesen 2005: 27f, 155; Glaser och Strauss 1967).

Texten handlar om barn som söker asyl i Sverige tillsammans med sina föräldrar. År 2007 var det totala antalet människor som sökte asyl i Sverige 36207. Av dessa var 6204 barn i familj och 1264 ensamkom-mande barn och ungdomar. Således var drygt 17 procent av alla asylsö-kande i Sverige 2007 under 18 år och sökte asyl i Sverige tillsammans med en av eller båda sina föräldrar (Migrationsverkets årsredovisning 2007) (motsvarande siffra 2006 var 22,5 %). Barn är personer under 18 år (se Barnkonventionen artikel 1, Convention on the Rights of the Child 1989, härefter barnkonventionen, barnrättskonventionen eller FN:s barnkonvention).

1.1 En studie av ord och handling Syftet med denna rapport är att belysa och diskutera vad som händer när principen om barnets bästa omsätts i den svenska asylprocessen, med fokus på dess första instans. Det är min avsikt att i ett första steg beskriva vad barnets bästa är tänkt att ha för funktion och innebörd enligt lagstiftning, praxis och andra policydokument (barnets bästa som policy). Dessa beskrivningar av barnets bästa sätter jag därefter i ett andra steg i relation till tjänstemännens avvägningar i det dagliga arbetet med anknytning till barnets bästa (barnets bästa som praktik). På så sätt skapas en bild av vilken innebörd barnets bästa har i en kontext av den svenska asylprocessen, och likheter och diskrepanser mellan ord och handling kan identifieras. En central frågeställning i detta sammanhang är vilket handlingsutrymme lagstiftningen tillhanda-håller när det kommer till begreppet barnets bästa, och hur tjänstemän förvaltar detta handlingsutrymme. Genom att använda mig av ordet rättsanvändning istället för rättstillämpning vill jag beteckna att rätten är ett av flera, men inte det enda, styrmedel som påverkar innebörden av barnets bästa i asylprocessen. Materialet systematiseras i enlighet med följande modell:

15

Figur 1: Olika nivåer på vilka barnets bästa-principen införlivas i asylpro-cessen (av Anna Lundberg 2008, med inspiration från Lennart Lundquist 1987).

Statens övergripande intentioner att leva upp till barnrättskonventio-nens krav och andra samhällsintressen finns i den övre delen. Faktorer av organisatorisk karaktär placeras i mitten och tjänstemännens avväg-ningar i det praktiska arbetet i modellens nedre del. Riktlinjer, krav och förväntningar på samtliga nivåer i modellen har en betydelse för införli-vandet av barnets bästa. Gränsen mellan de olika nivåerna är inte kniv-skarpa utan de går in i varandra. Till exempel kommer idén om barn som rättighetsinnehavare till uttryck på flera olika nivåer. I den övre delen av modellen, samhällsnivån, finns statsmaktens åtaganden att res-pektera, skydda och tillgodose barns rättighet att vara delaktiga i beslut som rör dem. Dessa åtaganden omsätts på en organisatorisk nivå, när det exempelvis anordnas utbildningar för de anställda på Migrations-verket om hur samtal med enskilda barn bör gå till. På en individnivå realiseras rättigheterna i lägre eller högre grad i förhållande till enskilda individer, delvis beroende av hur tjänstemännen förhåller sig till rikt-linjer på de två övre nivåerna. Detta kan exempelvis ske genom att handläggare informerar barn om deras rättigheter, eller genom att de historier som barn förmedlar beaktas i en rättslig bedömning.

16

1.2 Fyra utgångspunkterFyra antaganden sätter ramen för undersökningen, såväl vad gäller urvalet av empiriskt material som avseende tolkningen av detsamma. Det första antagandet är att principen om barnets bästa till sitt innehåll är obestämbar och öppen (jfr Freeman 2007: 9). Johanna Schiratzki, professor i rättsvetenskap, har uttryckt att vi helt enkelt inte vet vad barnets bästa är för något, men att alla upptänkliga aspekter av indi-videns liv i någon mening innefattas (Schiratzki 2005a: 52, 64). Vi har således att göra med ett öppet koncept (Schiratzki 2005a: 35).

Att så är fallet när det kommer till asylsökande barns rättigheter framkommer bland annat genom utlänningslagens formulering att “barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt ska beaktas” (UtlL 1:10). I förarbetena till samma lag står det uttryckligen att avväg-ningar mellan barnets bästa och andra samhällsintressen i sista hand måste ske i det enskilda ärendet för varje barn som berörs av beslutet (prop 1996/97:25: 248). Lagstiftarens intention med en sådan öppen formulering är att möjliggöra för rättsanvändaren att göra individu-ella bedömningar i varje ärende samt att ta hänsyn till värden som inte uttryckligen nämns i lagstiftningen (Peczenik 1995: 45).

Det andra antagandet i den föreliggande undersökningen är att barnets bästa är en normativ princip. Det vill säga att den ställer upp ett ideal, som syftar på den generella normen att barn ska respekteras och skyddas (jfr Peczenik 1995: 446f). I detta avseende kan barnets bästa-begreppet ses som en förlängning av likvärdighetsprincipen – alla individer, barn som vuxna, är lika mycket värda och de ska som lika värda behandlas. En ytterligare dimension av barnets bästa är att barn som beroende av vuxna, har specifika behov av särbehandling, på ett sätt som inte finns med andra maktrelationer. På en mer strukturell nivå fyller begreppet funktionen att tydliggöra och motverka ojämlikhet mellan ’gruppen barn’ och andra människor i samhället (jfr Mathiesen 2005: 122). I detta avseende kan barnets bästa ses som en förlängning av diskrimineringsförbudet. Resonemanget medför att det i barnets bästa-begreppet finns en dubbelhet: Barn ska behandlas som likvärdiga samhällsmedborgare och barn måste ibland särbehandlas på grund av den ojämlikhet som råder mellan barn och andra grupper i samhället.

I enskilda situationer innebär det faktum att barnets bästa är en princip en flexibilitet som är karakteristisk för alla principer. Till skillnad från regler, där det tydligt framgår vad som är korrekt och inte korrekt, finns det vid

17

genomförande av principer en utmaning i det faktum att de är något som inte rakt av kan brytas emot, eller fullt ut beaktas (jfr Peczenik 1995: 450).

Detta medför ett större tolkningsutrymme för den som har att använda principen, och kan även innebära att barnets bästa ibland får ge vika för andra samhälleliga ideal och intressen. Barnrättskonventio-nen öppnar upp för en sådan tolkning genom formuleringen att barnets bästa ska vara en (inte den) avgörande aspekt(en) av barnets bästa (se artikel 3). Emellertid ska barnets bästa alltid övervägas, vilket innebär flera saker, som att barn ska få möjlighet att komma till tals och få sin åsikt respekterad (jfr SOU 1997:116: 129). Hur den avvägning, som i dessa sammanhang måste ske mellan barnets bästa och andra samhälls-intressen, är förmodligen en av de svåraste frågorna med anknytning till barnets bästa. Sammantaget kan vi konstatera att principen om barnets bästa på många sätt är vagt och en fråga om prioriteringar.

Det tredje antagandet i rapporten är att tjänstemännen på Migra-tionsverket har ett handlingsutrymme. Detta begrepp kan användas för att belysa och förstå processer då innehållet i styrdokument används i myndighetsutövning (Lipsky 1981; Mathiesen 2005; Johansson 2007: 41ff; Schierenbeck 2003b: kap 1). När styrdokument omsätts i enskilda beslut finns alltid ett utrymme för tolkning, och det fylls med olika innehåll beroende på tjänstemannens förhållningssätt och attityder (Hydén 1998: 11,41; Hollander, Jacobsson och Sjöström 2000). Tjäns-temannens handlingsutrymme ökar om styrdokumenten är vaga medan det minskar om styrningen är precis. Därför är det särskilt viktigt att studera handlingsutrymmet när man är intresserad av öppna koncept som barnets bästa, eftersom dessa inte kan eller bör regleras i detalj.

En problematisering av handlingsutrymmet är viktigare idag än någon-sin tidigare mot bakgrund av såväl den ramlagstiftning och målstyrning vilken präglar dagens förvaltning som det faktum att det blir allt vanli-gare med behovsprövade beslut. Ser vi till prövningen av asylsökande barns ärenden är det fråga om både behovsprövade och målstyrda beslut – det är ett övergripande mål att barnets bästa genomsyrar processen, och asylbedömningen handlar i många fall om att bedöma människors framtida behov. Att bedöma människors behov av skydd mot förföljelse, eller andra flyktingliknande skäl, är ofta en mycket delikat fråga, som handlar om att förutse vad som kan tänkas hända med en person vid ett återvändande till ett land som hon eller han har tvingats lämna.(Goodwin-Gill & Mc Adam 2007: 54).

18

Statsvetaren Isabell Shierenbeck gör en distinktion mellan två olika typer av tjänstemän. Dels en flexibel frontlinjebyråkrat för vilken handlings-utrymmet är tämligen oproblematiskt och dels en strikt regel-tillämpare som strävar efter att närmast maskinellt applicera regelverket på ett korrekt sätt – vilket gör att handlingsutrymmet för denna person blir ett problem. Denna typ av tjänsteman har som mål att “respektera lagar-nas giltighet och att använda dem utan annat syfte än lagstiftarens” (Rothstein 1992: 52 med hänvisningar; jfr Weber 1971). För en flexibel tjänsteman, menar Schierenbeck, innebär handlingsutrymmet däremot att stor vikt läggs vid tolkning och motivering av besluten (Schieren-beck 2003a: 107; Lundquist 1992; Rothstein 1992:50).

Att tjänstemän har ett handlingsutrymme behöver inte betyda att de upplever att de har det, och/eller att de faktiskt utnyttjar sitt handlings-utrymme. En flexibel tjänsteman, som menar att handlingsutrymme är något positivt, kan agera på ett sätt som innebär en begränsning av handlingsutrymmet. En byråkratisk tjänsteman, som tar fasta på styr-dokuments ändamål och bokstav, kan mycket väl agera flexibelt. Även tjänstemännens förståelse av, samt förmåga och vilja att förverkliga barnets bästa har en betydelse av huruvida de begränsar sitt handlings-utrymme, agerar inom ramen för det, eller agerar bortom styrdokumen-tens ramar (jfr Lundquist 1992: 75).

Utöver tjänstemännens föreställningar om sin roll och sitt handlings-utrymme, har i rättssociologisk forskning poängterats att den position och de premisser utifrån vilka beslutsfattaren arbetar, är viktiga i för-ståelsen av de bedömningar som rätten ger utrymme för (Hydén 1998: 22f). Professorn i rättssociologi Håkan Hydén har i detta sammanhang fört fram behovet av en så kallad “inverterad rättsdogmatisk metod”, som föreliggande undersökning tar inspiration i. Denna metod innebär att man tar sin början i de rättsliga besluten och dess konsekvenser och “nystar sedan baklänges till de normativa premisser som de facto har styrt avgörandet” (Hydén 1999: 15). I ljuset av dessa resonemang kan vi konstatera att innehållet i migrationspolitiken skapas i flera steg, från enskilda beslut till övergripande normer i samhället. Ser vi till asylsö-kande barn så är det enligt min mening viktigt att komma ihåg att de, redan från början, befinner sig i ett underläge i förhållande till de tjäns-temän som de möter. De är underordnade dels som icke-medborgare, dels som minderåriga och dels på grund av en okunskap vad gäller svensk utlänningslagstiftning (jfr Shierenbeck 2003a: 105).

19

Det fjärde antagandet är att “talet om” barnets bästa, i sitt samman-hang, är av relevans för den reella innebörden av begreppet. I asylpro-cessen utgörs sammanhanget av flera olika saker: dels av utlänningsrät-ten, dels av andra styr- och policydokument som sätter ramarna för det dagliga arbetet på Migrationsverket, och dels av handläggares och beslutsfattares föreställningar om vad som är “det bästa” för asylsö-kande barn. Den sista av de tre variablerna som påverkar rättsanvänd-ningen har en annan, mer svårgripbar karaktär än de två övriga. Icke desto mindre är det min ambition att fånga även denna variabel, i en diskussion om hur tjänstemän på Migrationsverket utnyttjar sitt hand-lingsutrymme. Samtal bland tjänstemän på Migrationsverket antas i detta sammanhang återspegla hur asylsökande barn faktiskt behandlas (jfr Hall 1997: kap 1; se också Schierenbeck 2003b: 58ff).

En kritisk läsare undrade hur jag som forskare vet att tjänstemän-nens berättelser om hur de agerar stämmer överens med deras faktiska handlande? Detta kan jag aldrig säkert veta, men genom ett brett empi-riskt material och genom närhet till fältet, varvat med litteraturstudier där andra forskare ger sina bilder av arbetet på Migrationsverket så menar jag att återkommande mönster av vad som faktiskt och påtagligt förekommer när människor genomgår asylprocessen i Sverige kan illus-treras. Sammanfattningsvis är således min uppgift att belysa vad som händer med barnets bästa när denna princip genomförs inom det hand-lingsutrymme som tjänstemän på Migrationsverket har att förvalta.

1.3 DispositionNedan presenteras till att börja med undersökningens material och tillvägagångssätt. I efterföljande kapitel tre behandlas tidigare forsk-ning på området, följt av en introduktion av begreppet barnets bästa. Därefter behandlas, i kapitel fyra till sex, undersökningens empiriska material: policys, domar, beslut och intervjuer. I den avslutande delen av rapporten, kapitel sju och åtta, diskuterar jag de strategier som tjäns-temän på Migrationsverket utvecklar för att kunna hantera barnets bästa. Framställningen har som nämnts utgångspunkten att tjänstemän på Migrationsverket har ett handlingsutrymme och att rätten och poli-tiken i viss utsträckning skapas när tjänstemännen agerar inom ramen för sitt uppdrag. Till sitt upplägg börjar framställningen däremot i internationella avtal och avslutas med samtal mellan tjänstemän. Ett sådant uppifrån-ner perspektiv kan möjligen framstå som inkonsekvent

20

mot bakgrund av studiens utgångspunkter. Jag har dock bedömt att då syftet är att förstå och förklara diskrepanser mellan policy (hur det är tänkt att gå till) och praktik (hur det faktiskt går till), och tjänste-männen dessutom utgår ifrån styrdokumenten som en ram för dagliga göromål, så faller det sig naturligt att redovisa processen i den ordning som följer.

21

2. EN VERKLIGHETSNÄRA STUDIE

Undersökningen har en empirinära ansats där såväl kvantitativa som kvalitativa data analyseras (jfr Alvesson och Sköldberg 2008: 55). Avsikten är, som nämnts, att skapa en helhetsbild av hur barnets bästa beskrivs i policydokument respektive tar form när tjänstemän prakti-seras principen i sitt dagliga arbete och att förstå och förklara diskre-panser mellan policy och praktik (Johannessen och Tufte 2003: 35). På så sätt ges en bild av såväl barnets bästa i en viss kontext som vilket handlingsutrymme tjänstemän har och hur de förvaltar detta.

Det finns flera risker med att arbeta empirinära. För det första ris-kerar man att endast upprepa och bekräfta vad andra forskare redan har kommit fram till. För det andra kan man tappa distansen till fältet och, snarare än att belysa och problematisera informanternas föreställ-ningar och handlande, förmedla tankar och föreställningar hos dem. Ett sätt att hantera denna risk, som använts i denna undersökning, är att varva fältarbetet och analysen av verklighetsnära data med littera-turstudier, främst inom områdena offentlig förvaltning, rättssociologi samt psykologi (jfr Alvesson och Sköldberg 2008: 494f). Icke desto mindre kommer rapporten sannolikt att bekräfta delar av vad andra forskare tidigare har sagt. Däremot skiljer den sig från många tidigare studier dels genom att flera nivåer beskrivs (individ-, organisations- och samhällsnivå) och dels genom att rättsanvändningen står i fokus.

Studiens tillvägagångssätt är inspirerat av så kallad framing. Detta är en metod som används inom mediaforskning för att “rama in” begrepp och skapa en förståelse av dem i ett visst sammanhang (Lakoff 2002, 2003). Även ord som inte används i detta sammanhang bidrar till en förståelse av begreppens innebörd. “Inramningen” sker genom att man besvarar ett antal frågor med fokus på det begrepp som stude-

22

ras. Den första frågan rör problem kopplade till begreppet. Studerar man exempelvis barnets bästa i asylprocessen är frågan vilka problem handläggarna associerar till när det gäller barnets bästa. Ett sådant uppenbart problem är svårigheterna i att använda ett vagt begrepp, men även frågor om ledningens prioriteringar, eller hur barn kan för-väntas reagera i sårbara och utsatta situationer kan vara problematiska för tjänstemännen. Den andra frågan handlar om vilka orsaker som diskuteras i förhållande till problemet. Migrationsverkets handläggare kanske lyfter fram otydliga riktlinjer från ledningen alternativt olika dilemman som aktualiseras i deras arbete, som orsaker till att begreppet barnets bästa är svårt att konkretisera. En tänkbar anledning till deras problem är att de agerar utifrån olika, inte sällan motstridiga, intres-sen. Den tredje frågan handlar om konsekvenser av problemen. I denna undersökning är en möjlig konsekvens av obestämbarheten hos barnets bästa att det blir en “floskel” i asylbeslut, det vill säga något man bara skriver in för sakens skull. Den fjärde frågan rör potentiella lösningar. En lösning för handläggarna i föreliggande undersökning kan vara att de vill ha en checklista eller något annat verktyg som begripliggör prin-cipen om barnets bästa så att den blir användbar för dem.

Fördelen med framing är att det blir ett sätt att angripa materia-let. Frågorna blir framförallt ett stöd i intervjusituationen. Framing är också ett sätt att tolka innehållet i intervjuer och policydokument, och i detta sammanhang blir ansatsen ett verktyg för distans till fältet.

2.1 Empiriskt material och tillvägagångssättUndersökningens empiriska material utgörs av policydokument inklu-sive lagstiftning, gruppintervjuer med 35 tjänstemän samt 102 asylbe-slut vilka följts upp med telefonintervjuer i de fall det fanns anledning att ställa frågor kring formuleringar i det aktuella beslutet (cirka hälften av handläggande tjänstemän har intervjuats via telefon). Vidare har observationsstudier genomförts under en och en halv månads tid, på Migrationsverkets asylprövnings- och mottagningsenheter i Malmö och Växjö.

2.1.1 PolicydokumentDe policydokument som har studerats är utlänningslagstiftningen med förarbeten och kommentarer, samt relevanta domar från migrations-domstolarna och Migrationsöverdomstolen. Till detta kommer vägle-

23

dande avgöranden som Migrationsverkets rättsenhet meddelade 2007 för att främja en enhetlig och rättssäker rättsanvändning inom myndig-heten.

Utöver denna praxis har också som en del av dokument- och fallstu-dien analyserats Regleringsbrevet till Migrationsverket 2007 och 2008, Migrationsverkets Verksamhetsplan för 2007-2009, Strategi- och verk-samhetsplanen för år 2008-2010, Utlänningshandboken, gemensamma manualer, samt två rutinbeskrivningar/aktivitetsplaner på enhetsnivå.

2.1.2 Medföljande observation Observationsstudier genomfördes under sammanlagt en och en halv månad på Migrationsverkets olika enheter i Malmö och Växjö under 2006 och i Malmö i början av 2008. Efter överenskommelse med enhetscheferna på respektive avdelning fick jag en kontaktperson på enheten som bistod med praktisk planering så att jag kunde följa med vid intervjuer med asylsökande barn och deras föräldrar, samt delta i personalmöten och fikapauser. Vidare hjälpte en av kontaktpersonerna mig att få fram asylbeslut för undersökningen. Under observationsstu-dierna deltog jag också i Migrationsverkets internutbildning om barns psykosociala utveckling samt i den introduktionsvecka som alla asylsö-kande genomgår för att få en uppfattning om svensk sjukvård, boende, arbete med mera. Jag satt med vid sex muntliga utredningstillfällen: Två familjeutredningar och tre utredningar med barn utan vårdnads-havare, samt en utredning på mottagningsenheten då en asylsökande familj fick information om bland annat vilka rättigheter barn har till sjukvård, utbildning med mera i Sverige. Observationerna har bidragit till en förståelse av organisationen Migrationsverket och hur det dagliga arbetet där ter sig.

2.1.3 AsylbeslutBesluten i undersökningen rör samtliga barn i asylsökande familjer som erhållit ett asylbeslut efter så kallad muntlig genomgång under 2007 på en av asylprövningsenheterna i Malmö (49 beslut), Stockholm (9 beslut) och Göteborg (44 beslut). Muntliga genomgångsärenden (MUGG-ärenden) innebär att de av Migrationsverket har definierats som svårare än andra ärenden att ta ställning till. Detta urval ska ses i ljuset av att det i inter-nationell forskning har poängterats att barnets bästa får en mer central funktion ju längre en situation är från att handla om barnets omedelbara

24

möjlighet att överleva och utvecklas. Om exempelvis ett barns liv står på spel i en viss situation, så är det relativt självklart att det är barnets bästa att hållas vid liv. Om man däremot ska fatta beslut på grundval av ris-kerna för att en människas psykosociala utveckling kan förväntas skadas vid ett återsändande, så är det svårare att avgöra vad som är barnets bästa. Denna svårighet gör det särskilt viktigt att försöka komma fram till innebörden av barnets bästa i utredningen (Alston 1994: 19f).

Urvalet i denna undersökning har gjorts med en ambition att studera och belysa svåra avvägningar som har anknytning till barnets bästa. I ärenden av svårare karaktär kan man tänka sig att förekomsten av for-mella eller symboliska beskrivningar av barnets bästa är mer sällsynta än i andra mindre komplexa ärenden. Det är också rimligt att tänka sig en mer ingående utredning som är både bred (samtliga faktorer i det enskilda fallet beaktas) och djupgående (det enskilda barnets situa-tion analyseras grundligt), i dessa svårare ärenden (jfr Alston 1994: 13). I urvalet av asylbeslut har jag följaktligen valt bort ärenden där utgången var uppenbar, till exempel fall där det redan från början stod klart att barnet eller dess föräldrar skulle få uppehållstillstånd på grund av exempelvis en krigssituation. Detta innebär att asylsökande familjer från Irak som sökte asyl under 2007, utesluts i den föreliggande under-sökningen, eftersom i princip samtliga av dessa barn fick uppehållstill-stånd under 2007 på grund av den väpnade konflikten i hemlandet.

Till grund för studien av asylbeslut har följande frågor varit vägle-dande: Vilken ålder och vilket kön har barnet och varifrån kommer vederbörande? Hur länge fick barnet vänta på beslut i första instans? Vad var utgången i ärendet? Framkommer det i beslutet att barnet har kommit till tals och i så fall på vilket sätt? Tillhör barnet någon mino-ritetsgrupp och i så fall vilken? Åberopar barnet några asylskäl och i så fall vilka? På vilket sätt skiljer sig besluten åt mellan olika enheter? Här ska påpekas att om barnet tillhör en minoritet och någon av föräld-rarna uppger att familjen som helhet utsatts för diskriminering så har detta tolkats som att barnet åberopar egna asylskäl.

Andra frågor rör principen om barnets bästa och den materiella grunden för uppehållstillstånd: Nämns begreppet barnets bästa i beslu-tet och, i så fall, hur beskrivs det? Nämns barnkonventionen i beslutet? Används utlänningslagens paragraf om flyktingstatus (4:1) i förhållande till barnet och i så fall på vilket sätt? Används utlänningslagens para-graf rörande skyddsbehövande i övrigt (4:2) i förhållande till barnet

25

och i så fall på vilket sätt? Används utlänningslagens paragraf om syn-nerligen ömmande omständigheter (5:6) i förhållande till barnet och i så fall på vilket sätt?

Genom att analysera besluten utifrån frågorna ovan framkommer på vilket sätt tjänstemännen använder sig av principen om barnets bästa när de fattar beslut i asylärenden. Vidare ger materialet en bild av vilka konsekvenser statsmaktens intentioner med att införliva barnkonven-tionen i svensk lagstiftning får för barn som söker asyl i Sverige.

2.1.4 IntervjuerGruppintervjuer genomfördes med totalt 35 tjänstemän hösten 2006. Tre dagar i veckan stod ett mötesrum till förfogande på ankomsten-heten i Malmö och där träffade jag tjänstemän från samtliga enheter i blandade grupper om två till sex personer. Informanter rekryterades genom att jag presenterade projektet vid arbetsplatsmöten på respek-tive enhet.

Intervjuerna höll på i cirka två och en halv timme och spelades in på band. Först presenterade sig deltagarna varpå jag förklarade utgångs-punkterna i projektet (se ovan under syfte och utgångspunkter). Inter-vjuerna hade en semistrukturerad karaktär där olika teman som omgär-dar begreppet barnets bästa stod i fokus (jfr beskrivningen av framing ovan). Det handlade framförallt om att höra barnet, hennes eller hans föräldrars ansvar för barnets bästa, samt barns asylskäl. Till dessa teman kan läggas en intensiv diskussion om Migrationsverket som organisation och arbetsgivare vilken ger en inblick i organisatoriska förutsättningar för att beakta barnets bästa.

Det ska poängteras att de tolkningar som det empiriska materialet bygger på inte gör några anspråk på att ge en allomfattande beskrivning av hur det går till när barnets bästa genomförs i den svenska asylpro-cessen. Denna studie är i huvudsak kvalitativt orienterad och därmed har jag mött många olika synsätt och förklaringar, vilket återspeglar att enskilda tjänstemän är individer med skilda lojaliteter och intressen. Förvisso kan en klar tendens rörande barns möjligheter att komma till tals utläsas ur asylbesluten. Likaså framkommer i besluten de grunder på vilka barn fick uppehållstillstånd i Sverige under 2007. Men de enskilda tjänstemännens avvägningar bakom dessa tendenser syns bara i liten utsträckning i beslutsformuleringarna. Därför är intervjuerna en central del av materialet.

26

Genom intervjumaterialet kan beskrivas de problem som många av Migrationsverkets tjänstemän brottas med i sitt dagliga arbete när de ska leva upp till kraven om att höra barn och i övrigt beakta principen om barnets bästa. Undersökningens resultat får på så vis en generell giltighet, studiens kvalitativa fokus till trots. De utmaningar som aktua-liseras i handläggarnas arbete är likartade, även om sättet att hantera dem varierar mellan olika personer. I fokus för undersökningen står följaktligen kvaliteter, men jag är också ute efter generella tendenser i policydokument och asylbeslut.

2.2 Mötet med MigrationsverketFöreliggande undersökning genomfördes under en omvälvande tid på Migrationsverket. Detta kan på olika sätt ha påverkat resultatet, och det är därför på sin plats att här kort behandla de aktuella förändring-arna. För det första trädde en ny utlänningslagstiftning i kraft den 31 mars 2006 och det innebar delvis nya förutsättningar för verksamhe-ten. Den tydligaste förändringen var avsaknaden av praxis från högre instans. Tidigare hade Utlänningsnämndens beslut stått i fokus när det gällde att få vägledning kring asylbesluten. När den nya utlänningslagen trädde i kraft inträdde en period då tjänstemännen väntade på praxis från, i första hand Migrationsöverdomstolen, och i andra hand migra-tionsdomstolarna.1 I ljuset av detta upplevde tjänstemännen att de hade ett större handlingsutrymme än normalt vid tiden för undersökningen.

För det andra genomgick myndigheten en stor organisationsföränd-ring hösten 2006 som innebar att det juridiska biträdet, som företräder den asylsökande i processen, fick en ny roll. Det blev i högre utsträck-ning upp till biträdet att hjälpa den sökande att presentera sina asyl-skäl, som därefter diskuteras muntligt med Verkets handläggare. Den inledande utredningen som det tidigare ankom på Migrationsverket att genomföra ersattes genom denna så kallade “modellverksamhet” av en snabb registrering, varefter ombudet numera presenterar en inlaga med grunderna för asyl. Denna organisationsförändring genomfördes i akt och mening att anpassa processen till det tvåpartsförfarande som den nya processordningen innebar (prop 2004/05:170: 150). Det kan påpekas att Migrationsverket inte genomförde någon analys av vilka konsekvenser organisationsförändringen skulle kunna få för barn i

1 I det interna informationsbladet ”Månadens praxis” redogör förvaltningsprocessenheten för aktuella domar i såväl Migrationsöverdomstolen som Migrationsdomstolarna.

27

asylprocessen (Wessel Anna, seminariet Barnkonsekvensanalyser, vad, hur, varför? 2008).

En tredje förändring som präglade arbetet på Migrationsverket under tiden för denna studie, var att myndigheten vid undersökningens start hade fått en helt ny ledning. Med Dan Eliasson i spetsen skulle organi-sationen anpassas för att korta handläggningstiderna och skapa större möjligheter för en ökad arbetskraftsinvandring från länder utanför EU (Migrationsverket 2007: 5, 2008). För det fjärde innebar konflikten i Irak att fler människor än väntat sökte asyl i Sverige. Under andra halvåret 2006 ökade antalet asylsökande från Irak markant och därför skrevs prognoserna upp för år 2007. Även om den förväntade utveck-lingen för år 2007 stämde förhållandevis väl med utfallet fanns det en eftersläpning i verksamhetsplaneringen så till vida att befintliga perso-nalresurser inte räckte till.

Till samtliga dessa förändringar kan läggas en företeelse som alltjämt påverkar det dagliga arbetet på Migrationsverket; mediabevakningen. I kölvattnet av debatter om apatiska barn, tårtkalas och en allmän amnesti, kan frågor rörande barnets bästa inte vara annat än ett laddat område för Migrationsverkets personal (se bl a Ascher och Gustavsson 2006; Hanson 2006; Johansson 2007; Kastner 2007; Svensk 2007).

Det var med en blandning av skepsis och förtjusning som jag togs emot av tjänstemännen. Skepsis så till vida att jag kom utifrån för att studera deras interna arbete och myndighetsutövning. Förtjusning därför att det fanns en osäkerhet kring såväl innebörden av barnets bästa som hur denna princip kan användas. Tjänstemännen gav uttryck för ett stort engagemang för barnfrågor som i viss mån förväntades kunna kanaliseras genom projektets aktiviteter.

2.2.1 Etiska aspekterUndersökningen innebär en rad etiska överväganden både i förhål-lande till människor som har sökt asyl i Sverige och i förhållande till tjänstemännen på Migrationsverket. Enskilda individer som sökt asyl i Sverige har på olika sätt berörts i gruppintervjuerna, i samtalen på arbetsplatsen Migrationsverket och i samband med att jag suttit med vid den muntliga utredningen där den asylsökande själv deltar. Vad gäller observationer av utredningssituationen så har den berörda famil-jen tillfrågats, genom sitt offentliga biträde, några dagar innan utred-ningen och sedan återigen i samband med utredningen, om de godtar

28

min närvaro. Gällande observationsstudierna och intervjuerna så har dessa föregåtts av ett allmänt sekretessförbehåll undertecknat av mig själv och Migrationsverkets chef på asylområdet. De personer, anställda på Migrationsverket, som varit involverade i undersökningen, har fått möjlighet att ha synpunkter på denna text. Av hänsyn till i första hand de asylsökande som berörs i undersökningen men också till tjänstemän-nen på Migrationsverket har namn på personer, platser och länder bytts ut. Det ska inte gå att spåra en enskild individ i texten.

29

3. PRINCIPEN OM BARNETS BÄSTA OCH ASYLSÖKANDE BARN

3.1 Tidigare studierEn bred studie av barn som migrerar har genomförts på uppdrag av Rädda Barnen av sociologen Julia O’Connell Davidsson vid Notting-hams universitet. O’Connel har tillsammans med Caitlin Farrow gått igenom drygt 1000 undersökningar rörande barn som migrerar, med fokus på Europa. Av kartläggningen framkommer att skälen till att barn migrerar är fler än vad som brukar uppmärksammas. Det handlar om fattigdom, politisk instabilitet, krig och konflikter, klimatföränd-ringar, sjukdom, arbetslöshet, våld i hemmet och drömmar om ett bättre liv. Utöver att belysa orsaker till migration visar författarna att barns och ungdomars rättigheter kränks på fler områden än det finns kunskap om. En aspekt i detta sammanhang är att barn och unga själva många gånger saknar information om vilka rättigheter de faktiskt har (O’Connel och Farrow 2007).

Barns och ungas egna upplevelser av tiden som asylsökande i Sverige har studerats av Åsa Löwén, psykolog, präst och läkare, som i sin forskning undersökt asylsökande barns möten med utmaningar i asyl-processen. I fokus för studien står det salutogena, det vill säga det som ger mening i barnens vardag, snarare än det som skapar smärta och otrygghet. Löwén lyfter fram skolans roll samt betydelsen av vardagliga rutiner och en välfungerande föräldrakontakt som hälsofrämjande för barnen (Löwén 2006: 120, 157f.).

En annan studie som tar sin utgångspunkt i barns upplevelser är UNICEF:s rapport Lyssna på oss (2007) som baseras på intervjuer med 20 tidigare asylsökande ungdomar. Det är en mörk bild av asylproces-

30

sen som tonar fram i deras berättelser. Ungdomarna berättar om att de upplevde sig misstänkliggjorda i mötena med Migrationsverket och en gemensam uppfattning är att en lång oviss väntan och bristande infor-mation och insyn i asylprocessen ledde till stor psykisk stress (UNICEF 2007: 14). Att barns egna uppfattningar om sitt bästa sällan klarläggs framkommer i flera tidigare undersökningar (Andersson och Hollander 2004: 50; Stern 2006).

Andra undersökningar genomförda i Sverige på området än de ovan nämnda har i huvudsak haft en rättsvetenskaplig karaktär och därmed har rättsliga bedömningar stått i fokus (Barnombudsmannen 2000; Rädda Barnen 2003, 2005, 2008; Schiratzki 1998, 2005; Nilsson 2007). Gemensamt för resultaten i dessa studier är att rätten som verktyg inte räcker till för att principen om barnets bästa, med alla dess dimensio-ner, ska få ett genomslag i den rättsliga bedömningen. Rädda Barnens undersökningar visar att asylsökande barn förvisso kommer till tals i större utsträckning idag än tidigare. Däremot finns det anledning att anta att den information som framkommer i samtalen med barnen inte får någon större betydelse i prövningen av deras ärenden. Vidare är Rädda Barnen kritiska till hur utlänningslagstiftningen och dess förar-beten har utformats med avseende på barns skyddsskäl (Olsson 2007, med hänvisningar).

Juristen Eva Nilsson ifrågasätter i sin doktorsavhandling om barn egentligen över huvudtaget var tänkta att inlemmas i den rättsliga reg-lering som utlänningslagen står för, nämligen en reglering som har till yttersta syfte att begränsa invandringen, inte att se till barnets bästa. Ett allvarligt problem är att de materiella uppehållstillståndsreglerna inte har utformats med barn i fokus. Ett annat problem är att asylsökande konstrueras som “biljetter” till Sverige. Därmed blir varje särskilt per-spektiv omöjligt och barns underårighet en diskvalificering eller som bäst irrelevant. Nilsson belyser också att de exempel som ges i förarbe-tena till utlänningslagen tenderar att ha en exkluderande funktion när de omsätts i praktisk rättsanvändning, vilket hon menar är ett uttryck för en “rigid” tillämpning av en lagstiftning som medger ett tämligen vidsträckt utrymme för barns rättigheter (Nilsson 2007: 244).

Johanna Schiratzki presenterar i boken Barnets bästa i ett mångkul-turellt Sverige (2005) en undersökning av 95 beslut rörande barnets bästa i utlänningsnämnden 2004. Hon konstaterar att barnets bästa sammantaget inte påverkar barns och deras familjers skäl för asyl. Inte

31

i något fall i undersökningen medförde barnens skäl att de bedömts vara flyktingar (Schiratzki 2005a: 75). Det är sällsynt med självständiga bedömningar där det enskilda barnets berättelse läggs till grund för den juridiska bedömningen. Förarbetenas fasta tolkningar om vad som är barnets bästa används istället för att individens situation utreds grund-ligt. En förklaring till detta, menar Schiratzki, är att rätten arbetar med presumtioner, det vill säga att den utgår från antaganden om vad som är bra för barn enligt rättskällorna, och då tenderar innebörden av barnets bästa att begränsas till vad som står i dessa. Fördelen med de fasta tolk-ningarna är att det traditionella rättskriteriet om likhet inför lagen inte, åtminstone inte uppenbart, förbigås. Nackdelen är att vissa aspekter av barnets bästa sätts framför andra, vilket kan ha en exkluderande verkan i bedömningen av vad som är det bästa för ett enskilt barn. Schiratzki gör bedömningen att praxis har blivit mer restriktiv över tid då hon jämför materialet med undersökningar på samma område genomförda åren 1997-98 (se Schiratzki 1998).

En annan tänkbar förklaring till de inskränkningar som präglar tillämpningen av barnets bästa och som behandlas av etnologen Eva Norström, kan vara att tjänstemännen på Migrationsverket bereder ett mycket stort antal ärenden “i en miljö där det inte finns tid, utrymme eller tradition att utreda varje ärende fullständigt” (Norström 2004: 260). Norström problematiserar i sin doktorsavhandling de förhål-landen under vilka handläggare på Migrationsverket arbetar. Faktorer av betydelse för utredningen är exempelvis en misstroendekultur som präglar handläggningen samt ett otillfredsställt behov hos tjänstemän-nen att få diskutera etiska avvägningar som aktualiseras i arbetet (Nor-ström 2004: 265f). Norström berör även olika aspekter av rättsanvänd-ningen i ett asylärende. Vad som bestämmer dess utgång är beroende av tjänstemannens kunskaper och erfarenheter, handlag och känslor. Men också hennes eller hans intuition, position i arbetslaget och plats i hie-rarkin på Migrationsverket (Norström 2004: 129ff, 256ff). En påtaglig diskrepans mellan “logos och praxis” framkommer i Norströms studie, och hon drar slutsatsen att det finns ett stort behov hos Migrations-verkets personalstyrka av en genuinare förståelse för hur människor handlar i ett sådant nödläge som det innebär att lämna sitt hemland och söka skydd i ett annat land (Norström 2004: 274).

En större fråga, som Schiratzki lyfter, är om införandet av barnets bästa i Utlänningslagen över huvudtaget har inneburit några fördelar

32

för asylsökande barn. För att så skulle vara fallet talar en högre andel beslut om uppehållstillstånd för barnfamiljer än ärenden om uppehålls-tillstånd i övrigt. Emot talar den eskalerande ohälsan bland asylsö-kande barn. En relevant fråga är om barnets bästa bara har symboliskt värde som fått stå tillbaka för samhällsintresset att reglera invandringen (Schiratzki 2005a: 96).

3.2 Barnets bästaEn utgångspunkt i denna studie är att barnets bästa-principen till sitt innehåll är obestämbar och öppen (jfr Freeman 2007: 9; Schiratzki 2005a: 52, 64). Som begrepp karakteriseras barnets bästa också av att det används i många olika sammanhang, med olika betydelser och funktion. Barnläkaren Lars H. Gustavsson beskriver det som en mäktig fyr med lång räckvidd, där navigationen är beroende av fartygets aktu-ella position och destination liksom väderleken och sjökortets utseende. “Att bara peka på fyren ger inte besked om möjlig farled. Men fyren står där den står, och utan den blir navigationen alltid omöjlig” (Gus-tavsson 1994: 35).

Barnets bästa kan följaktligen fylla olika funktioner och beskrivas på olika sätt. När begreppet används i politiska sammanhang kan det syfta till att få till stånd beslut i såväl den offentliga som den privata sfären. I en organisation kan det handla om att sätta barns åsikter i fokus för verksamhetsutveckling. När begreppet används i rättsliga sammanhang blir det ofta en grund för att argumentera för ett visst utfall i ett enskilt ärende.

På ett allmänt plan kan man säga att barnets bästa-begreppet har en enande funktion för normer rörande barn i vitt skilda sammanhang. Vidare är utmärkande för barnets bästa dess positiva konnotationer. Alla är till synes överens om att barnets bästa är något önskvärt, och ingen skulle hävda att ett beslut tar för mycket hänsyn till “barnets bästa”. Begreppet har också en normerande funktion i bemärkelsen att det “uppmanar till handling” och tänks kunna påverka styrkeförhål-landen mellan olika aktörer (Lindgren 2006: 51f). En följd av detta är att barnets bästa påverkar människors sätt att prata om barn och beskriva sitt agerande i ett visst sammanhang.

Barnets bästa-begreppet är förknippat med många risker. Idealt sett leder dess användning till att barn, oavsett var de lever, respekteras och skyddas i högre utsträckning än de hade gjort utan barnets bästa (jfr

33

Peczenik 1995: 446f; jfr Nickel 2007: 160). Å den andra sidan finns det alltid en risk för att vaga principer, som vi tänker oss ska säkerställa att människor får sina individuella rättigheter och behov tillfredsställda, i själva verket döljer ojämlika maktrelationer eller blir en täckmantel för en rådande ideologi i samhället (Freeman 2007: 2). Detta gör det viktigt att ställa kritiska frågor kring barnets bästa: Hur konstrueras barn i samhället – som självständiga aktörer eller bihang till sina föräldrar? Behandlas frågor rörande barn i huvudsak som en offentlig angelägen-het eller är det något som anses hanteras bäst inom familjens privata sfär? Finns det ett politiskt intresse för att involvera barn och unga i politiska och andra beslutsprocesser, och upplever barn själva att de är delaktiga i beslut som rör dem?

Svaren på dessa frågor varierar från tid till annan (Aries 1962; Zelizer 1994; Cunningham 1995; Veerman 1992: 4). Betraktar vi barnets bästa i ett historiskt perspektiv kan två tendenser urskiljas i väst när det kommer till synen på barn. För det första har barn sedan lång tid tillbaka betraktats som utsatta och sårbara vilket lett till att de sär-behandlas (Zelizer 1994; Andersson och Hollander 2004). Den andra tendensen är att barn de senaste hundra åren i allt större utsträckning har kommit att betraktas som individer med egna intressen, så kallade aktiva subjekt som ska respekteras som enskilda samhällsmedborgare (Bartley 1998; Zelizer 1994). Detta perspektiv har fått genomslag i forskning kring barn men också i flera nationella lagstiftningar, exem-pelvis genom ett tydliggörande av barns rättighet att göra sin röst hörd (se Andersson och Hollander 2004: 62; Stern 2006).2 I Sverige har den historiska utvecklingen också karakteriserats av ett allt större statligt intresse för familjer och barn. Detta var delvis en följd av att kvinnor tog en större plats i arbetslivet. Man kan säga att ansvaret för barn i Sverige har kommit att delas mellan familjen och det offentliga.

Sammanfattningsvis är innebörden av barnets bästa i en viss situa-tion beroende av både tidsperiod och kontext. Det är viktigt att komma ihåg att olika barndomar ser olika ut och därmed är barnets bästa inte det samma för alla grupper av barn (Sandin 1995; Schiratzki 2005a: 52f). Vidare är barnets bästa i enskilda situationer alltid beroende av uppfattningar och föreställningar hos de barn som berörs samt perso-ner i barns närhet som har befogenhet att fatta beslut om dem. Efter

2 I svensk lagstiftning har barnets bästa införlivats i bland annat Föräldrabalken (SFS 1949:381 6 kap 2a § första stycket), Socialtjänstlagen (SFS 2001:459 kap 1, 2 §), Namnlagen (SFS 1982:670, 6, 8, 11, 49 §), Lag om allmänna barnbidrag (SFS 1947:529, 5 §), Utlänningslagen (SFS 2005:716, kap 1, 10 §).

34

denna generella beskrivning tecknas nedan en bild av olika dimensioner av barnets bästa, relaterat till det sammanhang som står i fokus för denna undersökning – den svenska asylprocessen.

3.2.1 Barnets bästa och barns behovEn grundläggande dimension av barnets bästa handlar om barns behov. Vad som karakteriserar ett behov varierar, men vissa behov får betrak-tas som generella för alla sammanhang (jfr Andersson och Hollander 2004; Doyal och Gough 1991; Woodhead 1997). Exempelvis är ett all-mänmänskligt behov skydd mot yttre faror och behovet av mat för att kunna överleva. Barn har, i takt med stigande ålder, ett allt större behov av att skapa relationer med andra vuxna än sina föräldrar. Det är också ett grundläggande behov att bli behandlad med aktning för sin person och att få ta ansvar för sina handlingar. Barn, liksom vuxna, behöver bli sedda och bekräftade (Andersson och Hollander 2004: 59f).

Utöver dessa generella behov kan barn i asylprocessen också ha sär-skilda behov knutna till den specifika situation som de befinner sig i. Naturligtvis är det inte självklart att alla barn i asylsökande familjer upplever att asylprocessen är påfrestande. Men ett rimligt antagande är att det finns ett ökad risk för att asylsökande barn påverkas i negativ riktning på grund av att de befinner sig i en sårbar och utsatt situation. De är, liksom de allra flesta andra barn, starkt beroende av föräldrar-nas villkor, och studier visar att väntan på asyl är något som har en negativ inverkan på människors välmående (se Andersson och Hollan-der 2004: 41; Norström 2004). Barn i asylprocessen befinner sig i en särskilt sårbar position, framförallt mot bakgrund av att de inte har någon historia i Sverige, vilket gör att de inte har samma känsla av sam-manhang som andra barn som lever och bor där (UNICEF 2007: 5). Inte heller har de samma kunskap om sina rättigheter och skyldigheter som svenska barn har (Schiratzki 2005a: 28; Alderson 2000).

Föräldrarna i asylsökande familjer har beslutat, eller tvingats, att lämna sitt hemland och har i vissa fall förlorat sin förmåga att vara de föräldrar som barnen behöver (se Norström 2004: 207). Av detta följer att den närmaste omgivningen i det nya landet, utöver föräldrarna, kan vara särskilt viktig för barn som har migrerat (Löwén 2006: 156). Forskning visar att en stor andel av barnen bär på en sorg eftersom de lämnat personer, omgivningar eller traditioner i hemlandet och istäl-let kommit till en plats där de kanske utsätts för diskriminering eller

35

känner sig främmande (Global Commission on International Migration 2005: 50). Vidare kan tiden i hemlandet och även migrationen i sig ha varit riskfylld och svår för barnen, något som kan leda till att det finns en utökad risk för att dessa barn är misstänksamma mot andra män-niskor (Raundalen och Dyregrov 1994: 60). Tidigare upplevelser kan också föranleda ett vårdbehov i det nya landet (O’Connell Davidson och Farrow 2007: 28; Löwén 2006: 156; UNICEF 2007: 5).

3.2.2 Barnets bästa och mänskliga rättigheterBarns behov motsvaras i bästa fall av respekt för de mänskliga rättig-heter som världssamfundet har kommit överens om att barn åtnjuter. Ur ett barnrättsperspektiv ska barn som söker asyl i princip ha samma möjligheter som andra barn i Sverige att tillgodogöra sig sina rättigheter, något som ibland innebär att en positiv särbehandling är nödvändig. I artikel 22 i barnkonventionen, som innehåller rättigheter som specifikt tillkommer asylsökande barn, framkommer att för asylsökande barn finns ett skydd som går utöver det som tillkommer alla barn. De ska nämligen erhålla “lämpligt skydd och bistånd” för att kunna åtnjuta rättigheterna i konventionen.3 Staten är den aktör som är ytterst ansvar för att denna rättighet tillgodoses.

Begreppet barnets bästa finns upptagen i flera av barnkonventionens artiklar. Artikel tre brukar beskrivas som den allra viktigaste i bemär-kelsen att den ska genomsyra tolkningen av alla övriga rättigheter i kon-ventionen (Hammarberg och Holmberg 2000: 31ff). Den anger att:

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga el-

ler privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa

myndigheter eller lagstiftande organ, skall barnets bästa komma i

främsta rummet … (författarens kursivering).

Av formuleringen i artikel tre följer att begreppet barnets bästa inte genererar skyldigheter för staten på samma sätt som andra, mer avgrän- sade, mänskliga rättigheter gör. Principen är snarare ett slags raster

3 Barnkonventionen artikel 22: Konventionsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att ett barn som söker flyktingstatus eller anses som flykting i enlighet med tillämplig internationell eller nationell rätt och tillämpliga förfaran-den och oberoende av om det kommer ensamt eller är åtföljt av sina föräldrar eller någon annan person, erhåller lämpligt skydd och humanitärt bistånd vid åtnjutandet av de tillämpliga rättigheter som anges i denna konvention och i andra internationella instrument rörande mänskliga rättigheter eller humanitär rätt …

36

varigenom andra rättigheter ska filtreras när de tolkas och används. Omvänt kan rättigheterna i konventionen som helhet sägas utgöra en ram för innebörden av barnets bästa-principen. I kommentarer till barnkonventionen har hävdats att om man ville beakta barnets bästa så måste det ske med hänvisning till barns rättigheter (Freeman 2007: 9). Man kan således säga att barnkonventionen som helhet är ett uttryck för hur vi kan förstå begreppet barnets bästa.

Övriga artiklar i konventionen som uttryckligen behandlar barnets bästa rör framförallt relationen barn-förälder. Innebörden av barnets bästa i ett enskilt ärende är beroende av vad ett barns föräldrar har för uppfattning om vad som är bra för barn. Så ska “barnets bästa” komma i främsta rummet för föräldrar (artikel 18). Så får ett barn inte skiljas från sina föräldrar om det inte är för “barnets bästa” (artikel 9). Så ska konventionsstaterna respektera föräldrarnas ansvar för sina barn (artikel 5, 14 punkt 2 och 18). Genom att på detta sätt, i en internatio-nell överenskommelse mellan stater, behandla relationer inom familjen, har barns mänskliga rättigheter gjorts till en fråga för flera aktörer än staten att hantera (Sandin 1995:4: 7). Detta kan ses som ett exempel på hur gränslinjen mellan civil- och offentlig rätt “är på väg att luckras upp” (Schiratzki 2005b: 17).

Ibland uppstår konfliktsituationer rörande vem som har det yttersta ansvaret för ett barn. I asylprocessen aktualiseras inte sällan frågan om var gränsen går mellan föräldrarnas och statens ansvar. Är det föräld-rarna eller Migrationsverket som har det yttersta ansvaret för barnets hälsa och framtida möjligheter till ett värdigt liv? I litteraturen om barnets bästa har hävdats att i det ögonblick som en myndighet involve-ras i ett barns liv, blir den aktuella frågan en offentlig sådan och därmed ökar statens ansvar för barnet (Schiratzki 2005a: 17; se även Diesen m fl 2007: kap 3). Vidare poängteras att i en avvägningssituation mellan barnets bästa och andra intressen så har dem som hävdar dessa andra intressen att bevisa att inga andra utvägar är rimliga (Alston 1994: 9). I förarbetena till utlänningslagen uttrycker regeringen, i ett avsnitt om så kallade “gömda barn”, att föräldrar självklart har huvudansvaret för sina barn, men att detta inte befriar myndigheterna från deras ansvar (prop 1996/97:25: 252).

37

3.2.3 Barnets bästa och barns viljaDen kanske mest grundläggande dimensionen av barnets bästa är det enskilda barnets upplevelser av vad som är bra för henne/honom. Genom att lyssna till en människa får man kunskap om vad denna person upplever är bra för henne eller honom, det gäller såväl barn som vuxna (Stern 2006). Men barns vilja begränsas på olika sätt just för att de är barn. Exempelvis bestämmer föräldrar i stor utsträckning hur barn ska leva sina liv. Det kan hända att enskilda barns uppfatt-ning strider mot vad föräldrarna menar är bäst för barnet, eller mot vad till exempel en handläggare som har makt att besluta om barnet anser (Nigel och Claire 1998). Men oavsett omgivningens åsikter så har barnet en grundläggande rättighet att få göra sin röst hörd och att få sin åsikt respekterad (Andersson och Hollander 2004: 47). Detta är inte bara en fråga om rättigheter utan om respekt för barn i en vidare bemärkelse (jfr Alderson 2000).

Ibland definieras det enskilda barnets uppfattningar i termer av “barnperspektivet”. Barns perspektiv på den egna tillvaron påverkas av faktorer som barnets ålder, kön, mognad, intresse, kompetens, själv-förtroende och känslor samt olika sammanhang som barnet befinner sig i (SOU 1997:116: 138).

Bodil Rasmusson, fil dr i socialt arbete, framhåller att begreppet barnperspektiv har konstruerats av vuxna, och att det inte är önskvärt med en avgränsad definition då det är viktigt att ständigt problemati-sera begreppet (Rasmusson 1994: 6f). Hon identifierar två olika infalls-vinklar på begreppet barnperspektiv som kan användas analogt för att förstå innebörden av barnets bästa. Den ena infallsvinkeln utgår från vuxenlivets syn på vad som anses vara bra för barn enligt bland annat vetenskap och beprövad erfarenhet. Den andra infallsvinkeln, kallad barnets perspektiv, utgår från barnets egen uppfattning och vilja.

Hur personer som arbetar med barn kan sätta sig in i barnets per-spektiv eller se med barns ögon blir därmed intressant. Det räcker inte att som vuxen behandla ett barn så som man själv anser vara barnets bästa. Istället måste man kunna leva sig in i, ha empati och förståelse för samt kunna identifiera sig med barnets situation (Rasmusson 1994: 20). Barn kan emellertid, enligt Rasmusson, inte själv ha ett barnper-spektiv eftersom de lever i det perspektivet. Därför blir det väsentligt att vuxna kan sätta sig in i hur barnet upplever de beslut som fattas gällande barnet och att de tar ansvar för dessa beslut.

38

En omdiskuterad fråga med anknytning till barnets bästa är vad det bör främja – barnets vilja eller intressen. Formuleringen om barnets intressen (best interests of the child) i barnkonventionens artikel tre indikerar att funktionen av barnets bästa är att säkerställa barnets intressen, snarare än barns rättigheter. En del filosofer hävdar i linje med denna idé att det är tämligen ointressant att diskutera barns rät-tigheter. Utgångspunkten för barnets bästa bör istället vara intressen, så viktiga att de aktualiserar någon annans skyldigheter gentemot barn (O’neill 1992). Ett annat perspektiv har utgångspunkten att barnets vilja och förmåga att hävda sina rättigheter bör stå i fokus i samtal om barnets bästa. Detta perspektiv framkommer i FN:s barnrätts-konvention artikel 12 som slår fast rättigheten att få komma till tals.4 Om barnet däremot inte har förmåga att hävda sina rättigheter så ska den vuxne agera på ett sätt som barnet skulle ha accepterat om hon/han varit fullt informerad och medveten om alla de faktorer som är av relevans. Således blir det i dessa fall en sorts hypotetisk, retroaktiv acceptans från barnets sida. Oavsett vilken funktion barnets bästa kan eller bör ha så utgör barnrättskonventionen en ram för innebörden av principen om barnets bästa och denna konvention syftar till att både skydda barn och att möjliggöra för deras deltagande (Freeman 2007: 6f; Hammarberg 2006).

Sammanfattningsvis kan man säga att bedömningar rörande barn, oavsett forum, ska göras utifrån deras individuella situation och upp-fattningar (barnets) om vad som anses bra för dem enligt vetenskap och beprövad erfarenhet (bästa). I praktiskt arbete är det nödvändigt att använda sig av två perspektiv för att kunna se till barnets bästa, det vill säga att ta hänsyn till både barnets sårbarhet och dess vilja (Archard 2004: 30; Stern 2006: 86). Till detta kommer respekten för föräldrar-nas uppfattning om vad som är bra för ett barn. Av detta följer att den intressanta frågan är hur flera perspektiv kan förenas med varan-dra, inte huruvida funktionen av barnets bästa är/bör vara att få fram barnets vilja eller intressen/nytta.

4 Barnkonventionen artikel 12 är liksom artikel 3 en av konventionens grundpelare: Konventions- staterna skall tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad …

39

3.2.4 Barnets bästa i svensk utlänningslag och praxisBarnets bästa finns sedan 1997 inskriven i den svenska utlänningslagen. Begreppet är, liksom i barnrättskonventionen, här formulerat som ett öppet koncept: “I fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsy-nen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver” (UtlL 1:10). Innan dess att begreppet införlivades i utlänningslagen var barnets bästa framförallt en fråga om statens åtaganden i förhållande till FN att respektera, skydda och tillgodose mänskliga rättigheter för barn som sökte asyl. Genom att begreppet införlivades i nationell lagstiftning omvandlades barnets bästa till att bli en faktor som måste beaktas i enskilda ärenden. Lagstiftaren lämnade också öppet för att även andra omständigheter än de som uttryckligen nämndes i lagstiftningen skulle kunna beaktas. En poäng med detta var att lämna utrymme för rättsan-vändaren att ge varje person som söker asyl en individuell bedömning. Eftersom inget fall är det andra likt måste lagtexten vara utformad så att den kan tillämpas på många olika ärenden, det måste vara gene-rellt tillämplig. I den helhetsbedömning av individuella omständigheter som ska göras i varje enskilt fall anses barnets egen uppfattning vara särskilt viktig. Därför har rätten att komma till tals omsatts i en egen paragraf.

I svensk rättsanvändning används sällan en sådan öppen tolkning av barnets bästa som var avsedd när den infördes i utlänningslagen (Schiratzki 1998, 2005). Detta kan också uttryckas så att barnets bästa inte har fått det genomslag som det var tänkt i asylprocessen (FN:s barnrättskommitté 2005; se tidigare forskning ovan). Ett försök att tydliggöra innebörden av begreppet gjordes i 2005-års utlänningslag genom att det i paragrafen om synnerligen ömmande omständigheter skrevs in att omständigheter rörande barn inte behöver vara av samma allvarliga slag som för vuxna för att de ska få stanna i Sverige. Tanken var att skapa förutsättningar för att barnets bästa skulle få ett större genomslag. Vidare flyttade lagstiftaren bestämmelsen om barns rätt att komma till tals till lagens inledningskapitel, för att betona att artikel 12 i barnrättskonventionen ska följas.

Schiratzkis förklaring till att barnets bästa inte fått det genomslag som det var tänkt är att man inom svensk rätt arbetar med så kallade presumtioner, det vill säga förutbestämda antaganden om rätt och fel enligt svenska rättskällor. Detta sätt att arbeta innebär å ena sidan att traditionella rättssäkerhetskriterier som likhet inför lagen och förutsäg-

40

barhet, åtminstone i en ytlig betraktelse, respekteras. Men det kan å andra sidan också medföra att vissa aspekter av barnets bästa priori-teras framför andra (Schiratzki 2005a: 36). Användandet av presum-tioner kan också få till konsekvens att barnets bästa tillämpas utifrån en mall och då riskerar en av de mest grundläggande principerna inom asylrätten att trädas för när, nämligen den enskildes rätt till en rättssä-ker prövning av sina asylskäl (UNHCR 1996).

En annan förklaring till att barnets bästa inte har fått det förväntade genomslaget i svensk rätt kan sökas i det faktum att vi har en stark rättspositivistisk tradition i Sverige. Detta har lett till att juridisk teori och metod har blivit en mycket pragmatisk sak, som inte lämpar sig sär-skilt väl när det kommer till att genomföra värdeladdade principer som barnets bästa (Peczenik 1997: 43; jfr Hydén 1998: 33). Anledningen till att rättspositivismen fått ett sådant starkt genomslag i Sverige var en intensiv diskussion i början av 1900-talet som gick ut på att rensa samhällsvetenskapen från för mycket flum. Endast sådant som kunde bli föremål för någon form av sanningsprövning skulle kunna kallas vetenskap (Thöllborg 2005: 19). Detta kom att påverka svensk juridisk teori och metod så till vida att djupare resonemang kring vad som är rättvist i det enskilda fallet fick en underordnad betydelse. Det juridiska hantverket gick från att vara en fråga om resonemang kring vad som är rätt eller fel, till att bli en fråga om att följa en specifik ordning, nämligen att hitta formulering i lagtext, förarbeten och i tidigare dom-stolsavgörande.

En konsekvens av rättspositivismens genomslag är att de människoö-den som varje ärende innefattar blir till en fråga för experter (jurister) att avgöra: “… deras ämne eller kompetens utgör ett bestämt sätt att tänka över hur världen är eller bör vara och som de sedan påför män-niskorna (Mathiesen 1985: 114). Dessa “experter” har dessutom fått ett slags monopol i samhället på att bedöma vad som är rätt och fel, något vi ser kommer till uttryck inte minst genom den juridifiering av flyktingrätten som den nya instans- och processordningen innebar. Det finns också visst fog för uppfattningen att jurister, i ljuset av rättsposi-tivismens starka inflytande, är måna om att avskilja sig från personligt ansvar. De tillämpar ju bara vad någon annan har bestämt.

I ljuset av den starka rättspositivistiska traditionen i Sverige innebär barnets bästa en utmaning för etablerade rättsliga begrepp. Detta begrepp kan inte betraktas som en rättsregel i traditionell bemärkelse.

41

Det krav på en helhetsbedömning som kommer av att tolka barnets bästa som ett öppet koncept, gör att rättsanvändningen bör skilja sig från andra fall, där endast delar av verkligheten behandlas (jfr Schi-ratzki 2005a: 179ff). Schiratzki beskriver det som en spänning mellan en traditionell, pragmatisk, användning av bundna rättsregler å den ena sidan och en öppen bedömning av barnets bästa, där rättsanvändaren utifrån sina personliga utgångspunkter, erfarenheter och ansvar försö-ker beakta barnets bästa å den andra (Schiratzki 2005a: 53). Hur denna spänning kommer till uttryck i den svenska asylprocessen och vad den får för konsekvenser, kommer att diskuteras i denna rapport.

3.3 Sammanfattande avslutningDetta avsnitt tog sin utgångspunkt i tidigare studier om barnets bästa, varvid konstaterades att barns egna åsikter sällan tydliggörs och beaktas i beslut som rör dem. När det kommer till asylprocessen i Sverige så bekräftas denna allmänna bild även här. Därutöver har tidigare studier visat att barns egna asylskäl inte prövas, och att barnets bästa får stå tillbaka för den reglerade invandringen. Det har ifrågasatts om barn överhuvudtaget var tänkta att innefattas i utlänningslagstiftningen.

Som begrepp har barnets bästa en vag karaktär. Det är att betrakta som en normativ princip som tänks påverka människors sätt att förhålla sig till enskilda barn, och som förväntas leda till att barn respekteras och skyddas, både när de är berörda som enskilda personer och som grupp i samhället. Innebörden av barnets bästa är beroende av berörda barns position i samhället under den aktuella tidsperioden samt vilket sam-manhang som är aktuellt. När myndighetspersoner ska fatta beslut om enskilda barn är begreppets reella innebörd också beroende av barnets uppfattning, hennes eller hans vårdnadshavares inställning samt åsikter och föreställningar hos den som tillämpar lagstiftningen. Ett försök att definiera barnets bästa i rättsliga sammanhang gör Schiratzki när hon beskriver det som ett öppet koncept. Detta, menar hon, innebär att alla aspekter av ett barns liv ska beaktas.

Ett annat sätt att definiera barnets bästa är genom FN:s barnkonven-tion. Denna internationella överenskommelse skapar en sorts ram för hur barnets bästa kan definieras. Syftet med konventionen är att möj-liggöra för barn att vara aktiva subjekt samtidigt som barns särskilda sårbarhet och utsatthet tas i beaktande. Barns föräldrar beskrivs i kon-ventionen som huvudsakligen ansvariga för dem, men om föräldrar

42

behöver stöd och hjälp är staten ansvarig för att detta finns tillgängligt. Barn i asylprocessen ges enligt barnkonventionens artikel 22 ett särskilt starkt skydd då de ska erhålla stöd i åtnjutandet av sina rättigheter. Enligt Schiratzki med flera ökar statens ansvar för barnets bästa i takt med att dess representanter involveras i barns liv.

För tjänstemännen på Migrationsverket blir ansvaret för barnets bästa en fråga om att inom ramen för uppdraget försöka sätta sig in i barnets perspektiv och sträva efter bästa möjliga lösningar för det enskilda barnet samtidigt som föräldrarnas grundläggande ansvar för barnets liv och utveckling respekteras. Detta är inte alltid en enkel uppgift, vilket vi ska återkomma till. Här kan också påpekas att på samma sätt som handläggare och beslutsfattare har ett ansvar på individnivå så är deras verksamhetschefer och myndighetens samlade ledning ansvarig för att det finns rätt sakkunskap, relevanta utbildningsmöjligheter och nödvändigt stöd i arbetet för att handläggarna och beslutsfattarna ska kunna möta den svåra uppgiften att beakta barnets bästa.

43

4. BARNETS BÄSTA I STYRDOKUMENT

4.1 Övergripande riktlinjer om barnets bästa i asylprocessenStater som har tillträtt barnkonventionen är skyldiga att respektera, skydda och tillgodose rättigheterna som fastställts däri, och de ska anstränga sig till det yttersta av sin förmåga i detta arbete.5 Ett steg i denna riktning är att i skapa riktlinjer om att barns rättigheter ska vara en prioriterad fråga för svenska myndigheter.

Hur beskrivs då barnets bästa i de styrdokument som sätter ramarna för Migrationsverkets tjänstemän? En utgångspunkt i samtliga doku-ment är att barn betraktas som utsatta och sårbara, och det ska därför tas särskild hänsyn till barn vid genomförandet av riktlinjerna (UtlL 1:10; Regleringsbrevet 2007: 2; Regleringsbrevet 2008: 2).6 Så ska till exempel familjens enhet respekteras och så ska ”ändamålsenlig barn-kompetens” finnas på de avdelningar där barnärenden handläggs (Stra-tegi- och verksamhetsplanen för åren 2008-2010: 11; Regleringsbrevet 2007: 13; Regleringsbrevet 2008: 12).

FN:s konvention om barnets rättigheter får betraktas som en viktig del av asylprocessen, då den beskrivs som en av fem grundläggande förutsättningar för Migrationsverket som organisation (Strategi- och verksamhetsplanen för åren 2008-2010). Emellertid tar barnets bästa inte några stora resurser i anspråk, vilket framkommer genom att det inte tillsätts några riktade resurser för att barnets bästa ska genomsyra asylprocessen (se Produktionsplanen för år 2007). I produktionspla-

5 Artikel 4 i barnrättskonventionen slår fast att staterna ska ”vidta alla lämpliga lagstiftnings-, adminis-trativa och andra åtgärder” för att genomföra rättigheterna i konventionen. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter skall man ”utnyttja sina resurser till det yttersta av sin förmåga”.6 Det finns särskilda regler om mottagandet av ensamkommande barn, en grupp barn som betraktas som särskilt sårbar (Asylprocedurdirektivet punkt 14). Vad gäller intervjusituationen så finns det detalje-rade riktlinjer för hur den ska gå till i Asylprocedurdirektivet (artikel 17).

44

nen, där varje enhet och asylstaben ges uppdrag och resurser som till-sammans ska leda till att verksamhetsområdet når de uppsatta målen, står det att arbetet med barnkonsekvensanalyser ska utvecklas. Detta framkommer även av regleringsbreven till Migrationsverket för åren 2005, 2006, 2007 och 2008. Ännu har dock inte gjorts några konkreta prioriteringar, bland annat mot bakgrund av att Migrationsverket haft en hög tillströmning av ärenden (Årsredovisning för Migrationsverket 2007: 71).

När det gäller barns asylskäl så är det tänkt att de ska prövas på samma sätt som vuxnas. Det betyder en rätt att få en grundlig utred-ning av sitt ärende och en rätt att erhålla flyktingstatus i Sverige för den individ som riskerar förföljelse på grund av politisk aktivitet eller på grund av att hon eller han tillhör en minoritetsgrupp (se UtlL 5 kap 1 §; UtlL 4 kap 1 §). Som skyddsbehövande i övrigt räknas en person som flytt från krig eller tortyr och liknande (UtlL 5 kap 1 §; 4 kap 2 §). EU:s skyddsgrundsdirektiv påkallar därutöver att olika typer av förföljelse som är barnspecifika ska beaktas, det vill säga förföljelse som endast eller typiskt sett drabbar barn (Skyddsgrundsdirektivet punkterna 9, 12 och 20). Denna anvisning har dock inte införlivats i den svenska lag-stiftningen. I utredningen Skyddsgrundsdirektivet och svensk rätt (SOU 2006:6) anges att barnspecifik förföljelse enligt direktivet ska beaktas särskilt, men anledningen till att detta inte lagfästs i Sverige framkom-mer inte i utredningen. Regeringens ståndpunkt är att barns skäl för uppehållstillstånd, som det är, genom 2005-års lagstiftning, har tydlig-gjorts i lagtexten. Att införa barnspecifika skäl för uppehållstillstånd menar man riskerar att underminera de bestämmelser som redan finns. En ytterligare fokusering på barns skäl i lagtexten riskerar att ge en överdriven bild av barns möjligheter att få uppehållstillstånd i Sverige och detta kan medföra att ett stort ansvar läggs på barnet (E-mejlsvar Socialdepartementet 2008-11-19). Flera instanser har kritiserat det faktum att barnspecifika former av förföljelse inte har skrivits in i Utlänningslagen (se bl a Barnombudsmannen 2006).

Personer som vid en samlad bedömning anses befinna sig i en synner-ligen ömmande situation kan också få stanna i Sverige (UtlL 5 kap § 6). Vad som är synnerligen ömmande är tänkt att bedömas i varje fall med hänsyn tagen till individens hälsa, anpassning till Sverige, situation i hemlandet med mera. Det ska alltså göras en allomfattande bedömning av den enskildes situation. Barn behöver inte ha uppnått samma grad

45

av svåra omständigheter som vuxna för att få uppehållstillstånd enligt denna bestämmelse.

Begreppet synnerligen ömmande omständigheter ersatte genom 2005-års utlänningslag det tidigare begreppet humanitära skäl (Utlän-ningslag 1989:529). I ett betänkande inför antagandet av den nya lag-stiftningen framhöll socialförsäkringsutskottet att ett syfte med den nya bestämmelsen skulle vara att mildra tidigare praxis beträffande ärenden som rör barn (Socialförsäkringsutskottets betänkande 2004/05SfU:17: 36). Det tydliggjordes också i förarbetena att anpassningen till svenska förhållanden kan vägas in i högre grad när barn är berörda (prop 2004/05:170: 281, 290, 294; Wikrén och Sandesjö 2006: 205). I förar-betena till den nya lagen står det att hälsa förvisso ensamt kan utgöra en grund för uppehållstillstånd, men att det då ska vara fråga om livsho-tande fysisk eller psykisk sjukdom, alternativt ett synnerligen allvarligt funktionshinder. Vidare ska beaktas om det är rimligt att vården ges i Sverige, vilket kan vara fallet om det förväntas leda till en varaktig och påtaglig förbättring av hälsan, alternativt att det är livsnödvändigt. Även om Sverige i enskilda fall skulle kunna erbjuda betydligt bättre vård än vad som finns att tillgå i hemlandet så är det inte självklart att ett uppehållstillstånd beviljas. De ekonomiska konsekvenserna för Sverige av ett uppehållstillstånd ska vägas mot barnets bästa. De sam-manvägda ekonomiska konsekvenserna för Sverige kan vara sådana att uppehållstillstånd bör vägras, och härvidlag aviseras ingen förändring i förhållande till tidigare, restriktiva, praxis.

Lagstiftaren poängterar också i förarbetena att det inte får bli ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn, eftersom det skulle kunna få följden att barn utnyttjas i situationer där familjer har en stor önskan att bosätta sig i Sverige men inte, enligt lagen, har tillräckliga skyddsskäl. En sådan farhåga uttryckte också flera av remissinstans-erna i diskussionerna om utformningen av paragrafen om synnerligen ömmande omständigheter. Samtidigt befarade vissa remissinstanser att bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter inte skulle få någon reell effekt i förhållande till barn, då det fortfarande inte uttrycks klart i lagtexten att barnspecifika skäl ska beaktas (prop 2004/05:170: 193f).

46

4.2 Riktlinjer som rör barn specifiktUtöver dessa allmänna regler om uppehållstillstånd så finns det två para-grafer i utlänningslagen som specifikt rör barn. Dels en allmän regel om att barnets hälsa, utveckling och barnets bästa i övrigt ska beaktas i asylprocessen (UtlL 1 kap § 10) och dels en regel om att barn ska höras om det inte är olämpligt (UtlL 1 kap § 11). Lagrummet om barnets hälsa och utveckling och barnets bästa i övrigt infördes som en konse-kvens av att Sverige ratificerade barnkonventionen 1990. I förarbetena till utlänningslagen står att denna paragraf ska få en stark, meningsfull och reell innebörd (prop 1996/97:25: 250f; prop 2004/05:170: 193ff). Barn ska uppmärksammas som egna individer (prop 1988/89:86: 81). Rättstillämpningen ska ge uttryck för en human inställning, vara tydlig och tillämpas konsekvent samt ge uttryck för en helhetssyn, utan att för den skull ta över samhällsintresset att reglera invandringen (prop 1996/97:25: 244, 248; jfr prop 2004/05:170: 195). Vad den helhetssyn som efterfrågas i förarbetena består i framkommer dock inte av dessa.

I förarbetena poängteras att vad som är bäst för ett barn ofta inte är något uppenbart utan alternativ med såväl bra som dåliga konsekven-ser kan komma att vägas emot varandra. Ibland kan barns långsiktiga bästa komma att ställas mot deras kortsiktiga bästa. Det anses inte i sig negativt för ett barn att återvända till hemlandet tillsammans med sina föräldrar och det är inte en självklarhet, menar lagstiftaren, att barn skulle ha det bäst i Sverige. Istället kan tryggheten och möjlig-heterna i hemlandet ibland vara viktigare än de fördelar som en mig-ration till Sverige kan tänkas medföra (prop 1996/97:25: 249f; prop 2004/05:170: 194f). Det avgjort viktigaste i bedömningen av barnets bästa har från svensk sida ansetts vara om barnet vistas tillsammans med sina föräldrar och om barnet har tillgång till åtminstone en någor-lunda stabil förälder. “Bedömningen som görs av barnets bästa måste sedan vägas samman med övergripande samhällsintressen. Kravet i artikel 3 bör anses tillgodosett om barnets bästa beaktas i avgöran-dena och tillmäts stor vikt” (SOU 1996: 115: 14f). Regeringen betonar vidare i förarbetena att den särskilda barnbestämmelsen är avsedd att markera att barnets egna individuella skäl för uppehållstillstånd måste prövas särskilt och inte enbart som en del av föräldrarnas ärenden. “Att så skett bör självfallet framgå av beslutet” (prop 2004/05:170: 195).

Påbudet i 1 kapitlet 11 § om att barn ska höras har liksom paragra-fen om barnets bästa sin grund i barnrättskonventionen. Där stadgas,

47

som nämnts ovan, att barn som är i stånd att bilda egna åsikter ska ha rätt att fritt uttrycka dessa i frågor som rör henne/honom, varvid barnets åsikt ska beaktas med hänsyn tagen till ålder samt mognad. FN:s barnrättskommitté har i en allmän diskussion särskilt behandlat innebörden av barns delaktighet i administrativa förfaranden. Kom-mittén påminner i sin rekommendation till staterna om att barns rätt att höras gäller utan begränsningar i alla administrativa förfaranden. Barn i dessa processer måste informeras på ett barnanpassat sätt om sin rätt att höras samt hur det kan ske. Relevanta yrkesgrupper bör dessutom genomgå obligatorisk utbildning i genomförandet av artikel 12. Speciella rättshjälpssystem kan inrättas så att barn i administrativa och rättsliga förfaranden erbjuds kvalificerat stöd och bistånd (FN:s barnrättskommitté 2006). Här kan påpekas att det i dagsläget inte finns något material på Migrationsverket som riktar sig till barn specifikt.

Den svenska utlänningslagen gör gällande att barnet ska höras om det inte är olämpligt. Så kan vara fallet med små barn eller barn som på grund av sin psykiska hälsa inte bör höras (Wikrén & Sandesjö 2006: 59). Det är upp till den enskilda staten att avgöra om barnet ska höras personligen eller genom till exempel en förälder. Den svenska reger-ingen förespråkade i propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop 1996/97:25), där närmare överväganden görs om rät-tigheten att komma till tals, att barnet själv bör få komma till tals. Detta ansågs viktigt inte minst mot bakgrund av att det kan finnas motstridiga intressen mellan barn och föräldrar. Dessutom är det inte självklart, menade man, att föräldern kan föra barnets talan. Däremot bör det kunna avgöras från fall till fall om barnets föräldrar bör vara närvarande då barnet hörs.

Det betonas också i propositionen att det inte alltid, “i vart fall inte tveklöst”, är bäst för ett barn att det hörs (prop 1996/97:25: 262f). Det kan påpekas att dåvarande Invandrarverket, nuvarande Migrationsver-ket, i diskussionerna om lagtextens utformning, poängterade att för-äldrarna enligt barnrättskonventionen är dem som är huvudsakligen ansvariga för barnet och att något “utredande för utredandets skull” inte är önskvärt, eftersom det skulle strida mot förvaltningslagen (prop 1996/97:25: 260). Rädda Barnen, Barnombudsmannen och svenska UNICEF-kommittén menade å sin sida att utgångspunkten bör vara att varje barn ska höras (prop 1996/97:25: 259f). Remissinstanserna och regeringen var rörande överens om vikten av särskild kompetens på

48

området att höra barn, och att man i utredningen av barnärenden bör ta hjälp av expertis utifrån.

I förarbetena till den nya utlänningslagen beskriver regeringen sin målsättning att det ska finnas handläggare med särskild barnkompetens på samtliga enheter där barnärenden handläggs. Här betonas också att flytten av bestämmelsen om barns rätt att komma till tals till inled-ningskapitlet var ett sätt att betona vikten av att artikel 12 följs. Vidare menar regeringen att höras inte ska tolkas som att barnet ska förhöras (prop 2004/05:170: 269).

4.3 Barnets bästa i handböcker och metodstödUtöver lagstiftning och övergripande policydokument har Migrations-verkets tjänstemän en slags uppslagsbok – Utlänningshandboken, och ett metodstöd – IT-systemet SKAPA, till hjälp när de handlägger asy-lärenden. SKAPA är tänkt att skapa en enhetlighet, rättssäkerhet och effektivitet i handläggningen, och handlar främst om utredningsproces-sen (Migrationsverkets protokoll VC asyl 6/2006). Det uppges i SKAPA att föräldrarna, i samband med registreringen av en asylansökan, ska tillfrågas om barnet har några egna asylskäl. Vidare står det att barn ska höras i asylprocessen och det i syfte att tydliggöra deras situation och skäl för uppehållstillstånd. “Det är viktigt att ställa frågor om hur barnet mår, eventuell skolgång, egna asylskäl … Det är också viktigt att informera barnet om att vi har tystnadsplikt”. Huruvida ett enskilt samtal ska genomföras med barnet bedöms i varje fall, med hänsyn tagen till vad föräldrarna har för inställning till att barnet hörs.

Utlänningshandboken är under kontinuerlig uppdatering men vissa delar av innehållet är alltjämt relevant när det kommer till att göra avvägningar om barnets bästa. Till exempel bör enligt handboken sam-talet med ett barn som söker asyl ske så tidigt som möjligt i asylpro-cessen och syftet får aldrig vara att försöka få fram information som strider mot vad föräldrarna har uppgivit. Frågorna till barnet ska ställas öppet och utan att resväg och eventuella tidigare vistelser i andra EU-länder berörs. Skolgång, hälsa och Migrationsverkets tystnadsplikt ska beröras. Vidare framhålls att personalen bör vara kompetent. Därtill finns det i handboken omfattande krav på dokumentation. Bland annat ska föräldrarnas inställning till att barnet hörs, överväganden och omständigheter som eventuellt leder till att barnet inte hörs, samt om föräldern närvarat vid utredningen, redovisas. Handboken innehåller

49

också situationsbeskrivningar av exempelvis hur en handläggare kan förhålla sig i situationer då en förälder har en tveksam eller negativ inställning till att barnet hörs:

Vi skall framhålla syftet med att låta barnet komma till tals – att i

möjligaste mån förtydliga barnets egna skäl för uppehållstillstånd

och inte att söka få fram uppgifter från barnet som strider mot de

som föräldrarna har lämnat – och att det är normalt tillvägagångs-

sätt i vårt arbete att erbjuda barnet en muntlig utredning...

(Utlänningshandboken 37: 5).

Här finns också ett avsnitt om sekretess mellan familjemedlemmar. Om en situation uppstår att en person vill lämna uppgifter till någon av Migrationsverkets tjänstemän under förutsättning att informationen inte förs vidare till föräldrarna eller annan vårdnadshavare, så har per-sonalen normalt inte någon tystnadsplikt i förhållande till föräldrarna. Men de kan och bör förordna ett separat offentligt biträde för barnet, och i samband med förordnandet uppmärksamma biträdet på proble-matiken. Det offentliga biträdet har därefter att hantera frågan i förhål-lande till barnets föräldrar och deras juridiska ombud. Om en sådan situation föreligger ska handläggarna göra en anmälan till socialtjäns-ten (Utlänningshandboken 37: 5).

Efter den muntliga genomgången och andra kompletterande åtgär-der såsom ambassadförfrågningar7, ska handläggaren föredra ärendet för en beslutsfattare som har i uppgift att kontrollera att barnet har fått komma till tals och att barnets bästa har beaktats. Därefter fattas beslut. För var och en av familjemedlemmarna skrivs ett individuellt – oftast likalydande – beslut.

När familjen får besked i sitt ärende ska den mottagningshandläg-gare som delger beslutet försäkra sig om att “barnen förstår vad som händer i ärendet”. Här kan poängteras att en del situationer, som kan tänkas vara särskilt utmanande när det kommer till att agera på ett etiskt godtagbart sätt i förhållande till barn, förbigås i metodstödet till handläggarna. En sådan situation är återvändandesamtalet med barn-familjer. Här finns inga särskilda riktlinjer rörande barns situation (se SKAPA).

7 Ambassadförfrågan innebär att ett svenskt konsulat eller ambassad bistår Migrationsverket i utlän-ningsärenden (7 a§ Förordningen (1992:247) med instruktioner för utrikesrepresentationen).

50

Andra riktlinjer och stöd i arbetet med barn som söker asyl är Mig-rationsverkets särskilda intervjuguide för samtal med barn och två internutbildningar med fokus på barnutredningar, “Att samtala med barn” och “Barns utveckling”. Kurserna är fem respektive en halv dag långa, och erbjuds inom det så kallade Migrationsprogrammet i form av internutbildningar. “Barns utveckling” består av en halvdagsföre-läsning där begrepp som barndom, psykosocial utveckling med mera behandlas.

Femdagarsutbildningen “Att samtala med barn” bygger på den ovan nämnda intervjuguiden för samtal med barn. En central utgångspunkt i utbildningen är att intervjumetoden kan ha signifikant betydelse för vad barn återger och berättar (Cederborg 2004: 6). Enligt Ann-Chris-tin Cederborg, docent vid Linköpings universitet som har varit med och tagit fram intervjuguiden, är det viktigaste att barn betraktas som experter på sin egen situation. Därför anses det viktigt att barnutred-ningarna på Migrationsverket präglas av ett neutralt förhållningssätt där handläggaren ställer öppna frågor så att barnet får svara utifrån sina förutsättningar. Även yngre barn kan ge relevant information när de får öppna frågor, om de får styrning via hjälpfrågor (Cederborg 2004: 7). Genom stödjande kommentarer, uppmuntran och detaljfrågor som bygger på vad barnet tidigare har berättat, kan relevant information komma fram i ljuset (Cederborg 2004: 5, 9). Det kan dock vara rimligt att avstå från att inkludera barn i asylutredningar när det är uppenbart att föräldrarna har sådana skäl att familjen kommer att få stanna i Sverige (Cederborg 2004: 4).

Utbildningen “Att samtala med barn” ägde rum med jämna mellan rum under åren 2005-2006, men har inte genomförts därefter. Av Migrationsverkets omkring 3000 anställda har 150 tjänstemän delta-git i utbildningen. 350 tjänstemän har genomgått utbildningen “Barns utveckling” (E-mejlsvar Migrationsverkets utbildningsansvariga 2008-02-25). Det är inte något formellt krav att ha genomgått utbildningen för att få genomföra barnutredningar. Det kan vara värt att notera att inte vare sig tolkar eller offentliga biträden behöver ha genomgått någon särskild utbildning för att förordnas i barnärenden.

4.4 Sammanfattande avslutningVad säger då sammantaget de riktlinjer som ska säkerställa att princi-pen om barnets bästa får ett reellt genomslag i asylprocessen, och vilka

51

är förutsättningarna i organisationen för att de ska ge effekt? Inled-ningsvis kan konstateras att såväl lagstiftaren som Migrationsverket förefaller ha höga ambitioner när det kommer till att beakta barnets bästa: Barnkonventionen beskrivs som en av fem grundläggande förut-sättningar för organisationen Migrationsverket och barnets bästa har införlivats i utlänningslagen som en portalparagraf vilket innebär att den ska ha en extra tyngd. Det står också uttryckligen i lagstiftningen att barn ska höras om det inte är olämpligt.

Policydokumenten kan delas in i riktlinjer om utredningen (hur) och riktlinjer för den materiella bedömningen (vad) (jfr Gruber 1987). Bland procedurriktlinjerna finns en rad utfästelser om att barns asylskäl bedöms och dokumenteras samt att barn ges möjligheter att komma till tals. Att barnets bästa verkligen har beaktats i prövningen av ett asylä-rende kontrolleras av två olika personer. Handläggarna ska använda sig av barnkonsekvensanalyser i beslut som rör barn, emellertid klargörs inte i dokumenten vad det betyder.

Familjen har en central funktion för barnets bästa. Detta syns i poli-cydokumenten både genom hänvisningar till barnrättskonventionen (se artikel 5, 9, 14 och 18), genom anvisningar om att samtalet med barn ska genomföras efter samråd med hennes eller hans föräldrar, samt genom att alla familjemedlemmar får likalydande asylbeslut. Familjer utgör så kallade ärendeenheter på Migrationsverket. Med andra ord konstrueras det asylsökande barnet i styrdokumenten som en del av familjekollektivet. Samtidigt ska barn respekteras som enskilda indivi-der. Detta gör att en underliggande spänning tonar fram, mellan barnet som individ och barnet som familjemedlem. Till exempel framhålls i förarbetena till utlänningslagen att det kan finnas motstridiga intressen mellan barn och föräldrar. Instruktionen att handläggare vid registre-ringen ska fråga föräldrarna om barnet har några egna asylskäl å ena sidan, och rätten för barn att komma till tals å den andra sidan är också ett uttryck för en motsättning mellan barn som familjemedlemmar och barn som enskilda individer. Vi kan konstatera att flera olika aktörer är involverade i att bestämma vad som är barnets bästa i asylprocessen – föräldrarna, barnet själv och tjänstemannen.

Vad gäller materiella riktlinjer så finns de fastställda framförallt i lagstiftningen, och där anges att barn har samma rätt som vuxna att få sina egna asylskäl prövade. Barn kan således, liksom vuxna, ha skydds-behov, definieras som så kallat skyddsbehövande i övrigt eller få uppe-

52

hållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Där-utöver har barn rättigheter i asylprocessen som går bortom dem som gäller för vuxna – de ska särbehandlas i olika avseenden. Exempelvis ska barnspecifika former av förföljelse enligt EU:s skyddsgrundsdirek-tiv prövas särskilt, en bestämmelse som dock inte har omsatts i svensk lagstiftning. Emellertid har den svenska lagstiftaren uttalat att barn inte behöver ha uppnått samma grad av synnerligen ömmande omständig-heter som vuxna, för att få stanna i Sverige. Följaktligen ska handläg-garen, när hon eller han gör en allomfattande bedömning utifrån den enskildes situation vara mer generös i sin rättsanvändning när barn är berörda.

Att det är en delikat uppgift att beakta principen om barnets bästa framkommer tydligt i dokumenten: Barnets bästa på kort sikt kan stå i kontrast till barnets bästa på lång sikt. Ibland kan det vara bra för ett barn att komma till tals medan det i andra fall kan vara olämp-ligt. I intervjun med barnet ska asylskälen beröras, men situationen får inte bli förhörsliknande. Syftet med en intervju får aldrig vara att få fram uppgifter som kan strida mot vad föräldrarna har sagt men såväl Migrationsverkets tystnadsplikt som barnets asylskäl ska beröras. Utredningen ska vara grundlig, men att utreda bara för utredandets strider mot förvaltningslagen. Vidare ska ett vagt barnets bästa vägas mot andra vaga samhällsintressen, exempelvis intresset att upprätthålla en reglerad invandring samt de ekonomiska konsekvenserna för Sve-riges del av ett uppehållstillstånd. Kraven för att barn ska få stanna i Sverige på grund av synnerligen ömmande omständigheter är lägre än för vuxna, men det får inte bli ett skäl i sig för uppehållstillstånd i Sverige att vara barn. Ty då, menar lagstiftaren, kan barn utnyttjas för att familjer ska kunna bosätta sig i Sverige. Det ska i bedömningen av asylansökningar inte tas för givet att barn har det bäst i Sverige. Kanske är den trygghet som kan erbjudas i hemlandet viktigare än fördelarna med att bo i Sverige?

En förutsättning för att procedur- och materiella riktlinjer ska få ett genomslag i handläggningen är olika organisatoriska aspekter samt att personalen ges möjlighet till kompetensutveckling. Genom utbildnings-satsningar ska tjänstemännen ges kunskap om vad inkludering av barn i en process respektive bedömning av exempelvis deras asylskäl som materiell grund innebär i dagligt arbete. Förståelsen av riktlinjerna är en förutsättning för att kunna använda dem. Inom Migrationsprogram-

53

met finns det som nämnts en halvdagsutbildning om barns utveckling och en femdagars utbildning på temat att samtala med barn. Om det hade funnits ett krav på genomgången utbildning för att handläggare ska få besluta i barnärenden, så skulle kompetensutvecklingen bli mer av en procedurfråga än en fråga om förutsättningar. Så är dock inte fallet idag, vare sig när det gäller Migrationsverkets tjänstemän eller övriga aktörer som asylsökande barn möter, såsom tolkar och offent-liga biträden.

Sammanfattningsvis genomsyras beskrivningar av barnets bästa i styrdokument av spänningar och potentiella motsättningar. Exempelvis ställs vackra löften i policydokument mot krav på korta handläggnings-tider och det faktum att resurser saknas för att prioritera barnfrågor. Barnet som individ ställs mot familjekollektivet. Principen om barnets bästa ställs mot andra samhällsintressen. Kraven för att barn ska få uppehållstillstånd i Sverige är lägre ställda, än när vuxna är berörda, men barn får inte utnyttjas som en biljett till Sverige.

Några klara lösningar på dessa spänningar finns inte i styrdokumen-ten. I kombination med det faktum att barnets bästa-begreppet inte definieras, leder motsättningarna till att rättsanvändaren hamnar i svåra avvägningssituationer när denna ska omsätta riktlinjerna. I ett avseende är riktlinjerna tydliga – den enskildes rätt att få en rättssäker prövning av sina asylskäl måste tillgodoses. När en sådan rättssäker prövning av asylskälen företas har rättsanvändaren ett förhållandevis stort handlingsutrymme i att avgöra både vad barnets bästa är, och hur man kan komma fram till detta.

54

5. BARNETS BÄSTA I MIGRATIONS- DOMSTOLARNA OCH MIGRATIONS- VERKETS VÄGLEDANDE BESLUT

5.1 InledningInnebörden av principen om barnets bästa i rättsliga sammanhang bestäms till del av instanserna migrationsdomstolarna i Göteborg, Malmö och Stockholm samt av Migrationsöverdomstolen. Även Mig-rationsverkets rättsenhet spelar en roll i att rama in barnets bästa på så sätt att de meddelar specifika beslut som tänks fungera som ett stöd för handläggarna. I detta avsnitt presenteras hur barnets bästa användes av de nu nämnda instanserna under år 2007. Undersökningen omfat-tar alltså domar från Migrationsöverdomstolen och migrationsdom-stolarna, samt vägledande beslut från Migrationsverket. Inlednings-vis avgränsades materialet till att omfatta beslut och domar rörande barn i familj. Därefter valdes bort domar och beslut som inte är av relevans för Migrationsverkets utredning och bedömning av asyl. Här kan nämnas som exempel anknytningsärenden, det vill säga de som rör splittrade familjers möjlighet att återförenas genom ett uppehålls-tillstånd i Sverige, domar som behandlar processuella spörsmål utan anknytning till barn, samt Dublinärenden.

Vid en sökning på domstolsverkets sida för vägledande avgöranden av Migrationsöverdomstolen ger dessa avgränsningar med sökordet “barn” fyra domar från Migrationsöverdomstolen. Dessa domar pre-senteras nedan tillsammans med ytterligare två som tjänstemän på Mig-rationsverket informerat mig om har meddelats.

Migrationsdomstolarnas domar publiceras inte på någon allmänt till-gänglig sökbar databas. Vissa, särskilt utvalda, domar publiceras i data-

55

basen Pointlex och där ger en sökning på ordet “barn” inom området asyl/uppehållstillstånd tre domar av relevans för denna undersökning. Migrationsverkets rättsenhet publicerar sina vägledande avgöranden i databasen Lifos som är tillgänglig för allmänheten. Rättsenheten med-delade två beslut rörande barn under 2007.

5.2 Migrationsöverdomstolen

5.2.1 Fråga om ålder och vistelsetidI en av Migrationsöverdomstolens domar behandlades den samman-vägda bedömningen av barns synnerligen ömmande omständigheter (UtlL 5 kap 6 §). Fallet rör en familj av serbisk etnicitet från Kosovo med medborgarskap i Kroatien (UM 168-06, meddelad 2007-04-03). Familjen, som består av pojken Carl med sina båda föräldrar, hade vistats i Sverige i närmare fem år sedan de första gången sökte asyl i Sverige. En kort period i maj 2005 hade de återvänt till Serbien. Där hade Carl utsatts för trakasserier och även nekats skolgång. Ett halvår senare, i oktober 2005, ansökte familjen på nytt om uppehållstillstånd i Sverige. Nu hade Carl hunnit bli 18 år gammal.

Migrationsöverdomstolen konstaterar att eftersom Carl fyllt 18 år när familjen ansökte om asyl 2005, är han att betrakta som vuxen (jfr MIG 2007 2007:5).8 Domstolen skulle följaktligen ta ställning till om den tid som Carl hade vistats i Sverige som barn kunde tillmätas någon betydelse, när han nu var vuxen. Det faktum att Carl hade fyllt 18 år menade domstolen innebar att “det skall ske en separat bedömning, skild från föräldrarnas, av hans skäl för uppehållstillstånd”.

Migrationsöverdomstolen menar vidare att vistelsetid “åtminstone avseende en vuxen sökande” måste vara “laglig” för att kunna tillmätas en betydelse, det vill säga den tid som personen befinner sig i Sverige “med stöd av visering, uppehållstillstånd, uppehållsrätt eller eljest direkt med stöd av lag”. Anpassning under tid som en person hållit sig undan myn-digheterna eller på annat sätt fördröjt handläggningen ska inte beaktas.

Migrationsöverdomstolen kommer så till att avgöra om det faktum att föräldrarnas agerande – som bidragit till en förlängd handläggning av ärendet – ska drabba den unge Carl:

8 Migrationsöverdomstolen resonerar på liknande sätt i ett annat utlänningsmål som dock inte var ett asylärende. Det fallet handlar om en pojke som fyllt 18 år innan Migrationsöverdomstolen meddelade sin dom, och som därför betraktades som vuxen vid Migrationsöverdomstolens prövning (UM1318-06, med-delad 2007-06-27).

56

[Carl] har under aktuell period varit underårig. Det är dock ofrån-

komligt att föräldrarnas agerande får betydelse även för hur hans

tidigare vistelse i Sverige skall bedömas. Det har inte framkommit

några särskilda omständigheter, t.ex. att [Carl] farit mycket illa

under tiden i Sverige eller att hans utveckling kommit att påverkas

mycket negativt av föräldrarnas agerande, som medför att det vore

oskäligt att inte nu låta honom tillgodoräkna sig tidigare vistelsetid

i Sverige i större omfattning än föräldrarna. [Familjen] får således

anses ha vistats lagligt i Sverige endast under tiden den 11 februari-

29 november 2002 samt fr.o.m. den 18 oktober 2005 [sic]9.

Migrationsöverdomstolens slutsats är att utrymmet för att bevilja uppe-hållstillstånd till vuxna personer som inte har medsökande barn enbart på grund av lång tillgodoräkningsbar vistelsetid, med hänsyn till lagtex-tens restriktiva utformning, närmast är obefintligt.

Domen är intressant i ljuset av barnets bästa-principen av flera skäl. För det första verkar domstolen mena att barn i rättstillämpningen ska betraktas som en del av familjekollektivet. Denna slutsats är intressant mot bakgrund av de riktlinjer som så tydligt poängterar att barn ska betraktas som enskilda individer med en egen rätt att få sin asylansökan prövad. I förarbetena till utlänningslagen framkommer det till exempel uttryckligen att barns skäl ska prövas särskilt och inte enbart som en del av föräldrarnas ärenden (prop 1996/97:25: 249; prop 2004/05:170: 281). Migrationsöverdomstolen förefaller genom sin formulering närmast uppmuntra lägre instanser till att behandla barn och deras för-äldrar som en kollektiv enhet och förbigå barns eventuella individuella asylskäl. För det andra öppnar domstolen upp för en särbehandling av barn när det kommer till att beakta så kallad olaglig vistelsetid som beror på omständigheter utanför den sökandes kontroll. Ett exempel skulle kunna vara den anpassning som sker under tid som barn göms av någon annan. För det tredje kan konstateras att domstolen inte för ett resonemang kring principen om barnets bästa, vilket kan tolkas som att domstolen inte tycker det är viktigt, i vart fall inte i det här fallet. Avsaknaden av resonemang kring barnets bästa innebär att det vida tolkningsutrymmet vad gäller innebörden av principen består.

9 Det är svårt att förstå innebörden av domstolens formulering. Antingen är det en felskrivningen eller också menar domstolen att det är skäligt att Carl inte får tillgodoräkna sig tidigare vistelsetid i högre utsträckning än föräldrarna.

57

5.2.2 Fråga om att särskilja skyddsskäl och synnerligen ömmande omständigheterEtt annat ärende, som även det berör vistelsebegreppet, men där skill-naden mellan skyddsbehov och synnerligen ömmande omständigheter också behandlas, rör en fyrabarnsfamilj av serbisk etnicitet från Kosovo (UM 887-06, meddelad 2007-06-15). Den centrala frågan i fallet gäller betydelsen av att pappan vägrat inställa sig till militärtjänstgöring i Serbien samt om det fanns något så kallat internflyktsalternativ. Även barnens asylskäl behandlas i domen.

Som skäl för uppehållstillstånd åberopade barnen att de anpassat sig väl till svenska förhållanden genom en lång vistelsetid här (cirka 2 år) samt att det skulle vara mycket svårt för dem att vid ett återvändande bosätta sig på någon annan plats i Serbien-Montenegro än i Kosovo. Frågan var huruvida det är möjligt att särskilja synnerligen ömmande omständigheter från skyddsskäl. Migrationsöverdomstolen redogör inledningsvis för vad som anförts i migrationsdomstolens dom:

… Det går inte att generellt uttömmande särskilja vilka situationer

i gränsområdet mellan skyddsbehov och synnerligen ömmande om-

ständigheter som är hänförbara till den ena eller den andra grunden.

I det enskilda fallet kan också de båda grunderna för uppehållstill-

stånd reellt hänga samman. Exempelvis kan förföljelse eller trakasse-

rier leda till fysiska skador eller traumatisering, oavsett om detta är

att beteckna som ett sjukdomstillstånd, ett funktionshinder eller ett

personligt lidande, vilket vid en sammanvägning kan utgöra grund

för uppehållstillstånd.

Domstolen menar vidare att det i situationer av svårt traumatiserande upplevelser eller social utstötning, som antingen inte är av tillräckligt allvarlig tyngd för att asyl eller uppehållstillstånd som skyddsbehö-vande i övrigt ska kunna beviljas, skulle kunna ligga till grund för uppe-hållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter (prop 2005/05:170, 176 f, 192). Som huvudregel gäller dock att

… skyddsgrunder och övriga grunder skall hållas åtskilda vid be-

dömning av om en utlänning skall beviljas uppehållstillstånd … Be-

dömer prövningsinstansen att det är rimligt att tillämpa internflykt

krävs att omständigheterna är sådana att utlänningens sammanväg-

58

da situation framstår som synnerligen ömmande för att uppehålls-

tillstånd ska kunna beviljas med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen

(jfr prop. 2004/05:170 s. 192 och MIG 2007:15).

Utan att resonera kring barnens framtid som internflyktingar i hem-landet, konstaterar Migrationsöverdomstolen därefter att familjen inte kan beviljas uppehållstillstånd såsom flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt, eftersom de anses kunna bosätta sig på någon annan plats i landet. Vidare behandlas paragrafen i 5 kap 6 § utlänningslagen om synnerligen ömmande omständigheter, och då konstaterar domstolen att barnets situation inte behöver vara lika allvarlig som när en vuxen är berörd, för att få uppehållstillstånd. Exempelvis kan det finnas skäl att i högre grad väga in ett barns anpassning till svenska förhållanden i den samlade bedömningen som ska göras. Emellertid kan inte barns anpass-ning till svenska förhållanden ensamt tillmätas avgörande betydelse. I detta sammanhang poängteras också att regeringen har understrukit att det inte ensamt kan anses negativt för ett barn att tillsammans med sina föräldrar och eventuella syskon återvända till familjens hemland. Det kan inte, menar domstolen, “sägas att det generellt skulle allvarligt skada ett barn i dess psykosociala utveckling att följa med sina föräld-rar till ett annat land, i all synnerhet om det rör sig om hemlandet”.

Domstolen gör vidare en bedömning av om det vid en samlad bedöm-ning kan anses finnas synnerligen ömmande omständigheter i ärendet:

[Familjen] har vistats i Sverige sedan mars 2005 [2 år och 3 månader]. De har således, även med beaktande av att barn berörs av prövningen, vistats en relativt kort tid i Sverige. Migrationsöverdomstolen, som konstaterar att barns anpassning till svenska förhållanden inte ensamt kan tillmä-tas avgörande betydelse, gör bedömningen att omständighe-terna i målet inte är av sådan undantagskaraktär att uppe-hållstillstånd kan beviljas enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen.

Av denna dom följer att endast vistelsetid inte är tillräckligt för att barn ska få stanna i Sverige på grund av synnerligen ömmande omständig-heter, och att drygt 2 år är att betrakta som förhållandevis kort tid i Sverige. En intressant aspekt av barnets bästa är att domstolen förbigår den centrala dimensionen av barnets bästa som formuleras i termer av

59

en fungerande kontakt mellan barn och föräldrar. Tillika undviker man det faktum att ett barns ålder kan ha en stor betydelse för hur hon eller han har anpassat sig till svenska förhållanden, och konstruerar istället barnen i familjen som ett kollektiv. Migrationsöverdomstolen framhål-ler regeringens generella uttalande om att det inte självklart kan anses negativt för ett barn att återvända till hemlandet tillsammans med sina föräldrar. Enligt min mening får domen därmed ses som ett uttryck för att det rättsliga barnets bästa inte sammankopplas med den enskildes specifika situation.

5.2.3 Fråga om vård i hemlandetI en annan dom meddelad av Migrationsöverdomstolen behandlas hälsoaspekten av lagrummet 5 kap 6 § utlänningslagen. Domen rör en 4-årig pojke (Bo) från Eritrea och hans mor (UM 663-06, medde-lad 2007-05-30). Pojken lider av epilepsi och åberopade som grund för uppehållstillstånd i Sverige utöver skyddsbehov också synnerligen ömmande omständigheter.

Migrationsöverdomstolen konstaterar inledningsvis att en samman-tagen bedömning av pojkens personliga förhållanden måste göras och understryker att tillståndsgrunden “synnerligen ömmande omständig-heter” är en “undantagsreglering”. Det betyder att “Uppehållstillstånd undantagsvis ska kunna ges till personer som kan anföra mycket starka humanitära skäl för att få stanna i Sverige” Domstolen tar sedan fasta på vårdmöjligheterna i hemlandet.

[Bo] drabbades av epilepsi vid nio månaders ålder … [och har] i hem-

landet behandlats för sitt tillstånd. I Sverige har behandlingen fort-

satt med delvis andra mediciner. [Bo] och hans mamma är bosatta i

Eritreas huvudstad Asmara. Där finns flera sjukhus och däribland en

barnklinik. [Bo] behandlades för sin sjukdom under sex månader i

hemlandet innan han och hans mamma påbörjade en resa till Sverige

som skulle ta elva månader. Vad pojken erhållit för vård under denna

tid är oklart. Enligt svenska läkare var han underdoserad vid ankom-

sten hit, och hans sjukdom var svårkontrollerad. Vid inresan till Sve-

rige uppgav [mamman] att sonen hade epilepsi och att han medici-

nerade kontinuerligt för detta. Hon uppgav inget som gav anledning

att anta att det inte skulle finnas tillfredsställande vård för pojken i

hemlandet eller svårigheter vad gäller tillgången på mediciner.

60

Att den vård som [Bo] skulle kunna få i Sverige är av högre kvalitet kan inte i sig medföra att uppehållstillstånd bevil-jas. Vård finns att tillgå i Asmara, och det har inte visats i målet att [Bos] framtida utveckling och livskvalitet på ett avgörande sätt skulle äventyras genom att han återvänder till hemlandet. Migrationsöverdomstolen finner vidare att [Bo] inte kan anses ha anpassat sig till svenska förhållanden på sådant sätt att han skulle riskera att skadas i sin psyko-sociala hälsa av att, tillsammans med sin mamma, återvända till hemlandet där hans pappa och syskon finns.

Även med beaktande av att omständigheterna i ett barns ärende inte behöver ha samma allvar och tyngd som krävs för att vuxna personer skall kunna få uppehållstillstånd, finner Migrationsöverdomstolen vid en sammantagen bedömning att omständigheterna i målet inte är sådana att [mamman och Bo] kan medges uppehållstillstånd på grund av synner-ligen ömmande omständigheter. Överklagandet skall därför avslås.

Domstolen väljer i detta fall att ta fasta på Bos möjligheter att få vård i hemlandet och det faktum att hans mamma, efter 11 månaders resa med en underdoserad epileptisk son, vid ankomsten till Sverige inte nämnde något om att det var svårt att få tag på mediciner i hemlandet. Det är anmärkningsvärt att man inte alls berör principen om barnets bästa och dess koppling till 5 kap 6 § utlänningslagen. Den restriktiva tolkningen av 5 kap 6 § utlänningslagen som förespråkas i förarbetena leder genom denna dom till att barnets bästa inskränks, även om lag-stiftningen som sådan öppnar upp för en något mer generös tillämpning när barn är berörda (se prop 2004/05:170: 281; jfr Wikrén och Sande-sjö 2006: 205). Frågan är vad principen om barnets bästa ska ha för funktion om den inte används i ett ärende av förevarande slag.

5.2.4 Fråga om synnerligen ömmande omständigheterYtterligare en dom från Migrationsöverdomstolen belyser hur avväg-ningar görs kring barn. Domen handlar om en fyrabarnsfamilj från Serbien och Montenegro, tillhörande de etniska grupperna ashkali och romani (UM 318-07, meddelad 2007-04-03). Familjen åberopade i

61

första hand att de är flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt och i andra hand att de borde få stanna i Sverige på grund av synnerligen ömmande omständigheter. De åberopade en välgrundad fruktan för förföljelse och hade tidigare utsatts för, först serbernas och sedan alba-nernas, förtryck. UNHCR, UNMIK, KFOR med flera hade inte kunnat skydda familjen. Migrationsöverdomstolen avslår familjens överklagan och hänvisar mycket kortfattat i sitt domslut till migrationsdomstolens bedömning.

Denna instans konstaterar inledningsvis att familjen inte är att betrakta som flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. När det kommer till att bedöma de synnerligen ömmande omständigheterna i ärendet är domstolens ledamöter oeniga. Majoriteten menar att ingen av familje-medlemmarnas hälsotillstånd kan anses vara av så allvarligt slag att det i sig utgör grund för uppehållstillstånd.

Omständigheterna är inte heller sådana att familjen kan sägas ha

uppnått någon stark anknytning till svenska förhållanden. Barnen

går visserligen i skolan och har lärt sig tala svenska, men den om-

ständigheten är inte tillräcklig. Vidare kan situationen i hemlandet

inte anses vara sådan att en avvisning framstår som olämplig. Vid en

sammantagen bedömning av samtliga omständigheter i målet finner

migrationsdomstolen att det även saknas förutsättningar att bevilja

familjen uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande om-

ständigheter.

Migrationsdomstolen har vid sin bedömning särskilt beaktat de om-

ständigheter som ligger till grund för [D, E och F:s] ansökningar

och inte funnit att hänsynen till barnens hälsa och utveckling samt

barnets bästa i övrigt med tillräcklig styrka talar för en annan utgång

i målet …

En av nämndemännen i länsrätten är skiljaktig och anför följande:

[Familjen] har varit med om fruktansvärda upplevelser i sitt hem-

land i form av etnisk rensning. Det är således orimligt att kräva att

de skall återvända dit. Om KFOR-styrkorna inte har lyckats skydda

dem tidigare anser jag inte att det är troligt att de skall skydda dem

nu. Familjen förefaller även ha anpassat sig väl till Sverige. Barnen

62

talar bra svenska och hela familjen verkar ha en stark vilja att inte-

greras i det svenska samhället. Vid en sammantagen bedömning av

samtliga omständigheter i målet anser jag därför att familjen bör

beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande om-

ständigheter.

Det blir i domen från länsrätten påtagligt att begreppet “synnerligen ömmande omständigheter” ger ett vidsträckt utrymme för tolkning. Det kan också med fog hävdas att barnens egna, individuella asylskäl inte får någon allomfattande bedömning av domstolen. Majoriteten av rättens ledamöter tar fasta på att det är “icke olämpligt” att åter-sända familjen. Däremot menar den skiljaktiga nämndemannen att det vore orimligt att kräva att familjen återvänder till hemlandet. Samtliga ledamöter förefaller alltså vara överens om att det inte är lämpligt att återsända familjen. Barnets bästa-begreppet blir i denna dom tämligen innehållslöst.

5.2.5 Fråga om konsekvenserna för Sveriges del av ett uppehållstillståndEn dom från Migrationsöverdomstolen behandlar specifikt hälsotill-stånd som en aspekt av synnerligen ömmande omständigheter (UM 177-07, meddelad 2007-11-27). Den berörda personen är en diabe-tessjuk pojke (Simon), född i Sverige, i en familj av ashkalisk etni-citet från Kosovo, som tidigare sökt asyl i Sverige och fått avslag. Migrationsöverdomstolen tar i domen ställning till frågan på vilket sätt hälsotillstånd ensamt kan utgöra grund för uppehållstillstånd i Sverige. Inledningsvis konstaterar domstolen att termen synnerligen indikerar att bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter ska tillämpas mycket restriktivt, och att en sammanvägd bedömning av omständigheter rörande hälsotillstånd, anpassning till Sverige samt situation i hemlandet ska göras. Vidare hänvisar man till förarbetena och det faktum att hälsa ensamt kan vara tillräckligt för uppehållstill-stånd i Sverige.

Domstolen konstaterar att pojkens diabetes kan vara livshotande om den inte behandlas. Av en schweizisk rapport framgår dessutom att inte alla insulinpreparat generellt finns att tillgå i Kosovo vilket gör det svårt att säkerställa en kontinuerlig försörjning. Dock finns det privat läkar-vård att tillgå i Kosovo, vilken patienten i så fall får bekosta på egen

63

hand. Frågan är då i vilken utsträckning det bör beaktas att familjen själv kan ha svårigheter att betala för vården? Här menar domstolen att

Av angivna förarbeten och tidigare praxis framgår att även de sam-

mantagna ekonomiska konsekvenserna för Sveriges del måste beak-

tas vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör beviljas, liksom

att uppgivna ekonomiska svårigheter att få vård i hemlandet inte bör

föranleda att tillstånd beviljas. Diabetes är en förhållandevis vanlig

sjukdom och det är inte heller ovanligt att Sverige kan tillhandahålla

såväl vård som mediciner till en, för den enskilde, betydligt lägre

kostnad är vad motsvarande vård och mediciner skulle kosta i utlän-

ningens hemland. Migrationsöverdomstolen anser därför att – även

om [Simon] själv kan komma att få bekosta vård och mediciner i

hemlandet – uppehållstillstånd på grund av medicinska skäl inte kan

beviljas i ett fall som detta.

Vidare konstaterar domstolen att familjen har vistats i drygt två och ett halvt år i Sverige, vilket man menar är en förhållandevis kort tid. Vare sig vid en samlad bedömning eller vid en bedömning av enskilda omständigheter kan domstolen bevilja familjen uppehållstillstånd i Sverige. “Bestämmelserna i Barnkonventionen föranleder inte något annat ställningstagande”. Det är tydligt att den enskildes bästa får stå tillbaka för Sveriges ekonomiska intressen och den reglerade invand-ringen. Man kan också läsa in i domen en underliggande rädsla för att ett stort antal människor som behöver vård ska söka uppehållstillstånd i Sverige.

5.2.6 Fråga om psykosocial utvecklingDen sista domen av relevans för undersökningen från Migrationsöver-domstolen handlar om en 14-årig pojke (David) och hans föräldrar. De kom till Sverige från Serbien i december 2002 (UM 1348-06, meddelad 2007-09-04). Efter att familjen genomgått hela asylprocessen verkställ-des ett slutligt avvisningsbeslut i januari 2005. Den 18 april samma år kom de åter till Sverige och ansökte om asyl.

Migrationsöverdomstolen resonerar, till skillnad från i domen ovan, utförligt om barnets situation i ljuset av utlänningslagen och dess för-arbeten. Det görs en tydlig distinktion mellan sonen och föräldrarna,

64

och principen om barnets bästa får stort utrymme i domskälen. Migra-tionsöverdomstolen definierar barnets bästa i termer av en bedömning av huruvida ett återvändande till hemlandet kan antas utgöra en risk för barnets hälsa eller utveckling och om hon/han kan antas skadas bestående i sin psykosociala utveckling.

… När det gäller barns hälsotillstånd behöver det inte vara fråga

om någon livshotande sjukdom för att uppehållstillstånd skall ges

endast på grund av medicinska skäl. Då grunden “synnerligen öm-

mande omständigheter” är tillämplig endast i undantagsfall måste

det emellertid, enligt Migrationsöverdomstolens uppfattning, vara

fråga om ett mera allvarligt hälsotillstånd för vilket barnet inte kan

erhålla adekvat vård i hemlandet. Utredningen i målet får anses visa

att [David] är stressad och orolig inför sin egen och sin familjs situa-

tion. Migrationsöverdomstolen konstaterar att asylprocessen i sig är

sådan att det inte är ovanligt att barn i motsvarande situation som

[David] inte mår bra. Enbart detta förhållande kan därför inte läggas

till grund för att bevilja uppehållstillstånd. Några läkarintyg beträf-

fande [David] har inte givits in i målet. Dokumentationen i denna

del består istället av skrivelser från rektor, Röda Korset, tränare och

kurator och utgör enligt Migrationsöverdomstolens mening inte

en sådan medicinsk utredning som krävs för att ett påstående om

ohälsa skall kunna godtas. Utredningen i målet visar sålunda inte att

[Davids] hälsotillstånd är sådant att hans framtida utveckling på ett

avgörande sätt skulle äventyras genom att han tillsammans med sina

föräldrar återvänder till hemlandet.

Uppehållstillstånd kan enligt Migrationsöverdomstolens bedömning följaktligen inte beviljas av medicinska skäl. Vad gäller anpassningen eller anknytningen till Sverige menar domstolen att David får anses ha vistats relativt lång tid i Sverige (2 år och 4 månader). Man konstaterar vidare att han går i skola här samt är medlem i en innebandyklubb. Att David och hans föräldrar kommit att vistas under relativt lång tid i Sverige menar domstolen inte huvudsakligen har berott på omstän-digheter utanför familjens kontroll. Följaktligen kan graden av anpass-ning, enligt domstolen, inte medföra att familjen kan beviljas uppehålls-tillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter.

65

Det faktum att David, enligt vad han själv anför, vid ett återsändande kan komma att utsättas för mobbning, och inte kommer att få gå i samma klass som sina jämnåriga kamrater, medför inte att David får stanna i Sverige:

Migrationsöverdomstolen finner inte heller att de sammantagna om-

ständigheterna i målet medför att det föreligger sådana synnerligen

ömmande omständigheter som erfordras för att [David] skall kunna

medges uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen.

Migrationsöverdomstolen har härvid funnit att det inte är oförenligt

med [Davids] bästa att han tillsammans med sina föräldrar återvän-

der till hemlandet.

5.3 Migrationsdomstolarnas domarDet finns ett antal domar i migrationsdomstolarna som ger vägled-ning kring innebörden av barnets bästa. Här presenteras ett fåtal av de domar som publicerats i databasen Pointlex. Länsrätten i Stockholm (UM 6183, meddelad 2007-03-30) har i ett fall återförvisat ett asylä-rende för handläggning på Migrationsverket för att barnets situation inte varit ordentligt utredd. Denna dom slår fast en viktig princip som anknyter till barnets möjlighet att berätta sin historia, nämligen att varje enskild individ har rätt att få sina egna asylskäl prövade. Ett liknande resonemang förs i en dom från länsrätten i Skåne (UM 1255, meddelad 2007-10-08) rörande ett barn som endast var fyra månader gammalt. Även i detta fall har Migrationsverket brustit i utredningen av barnets asylskäl och ärendet har därför återförvisats av domstolen.10

När det gäller bedömningar av barns situation så har migrations-domstolen i Stockholm beviljat en flicka (Dina) uppehållstillstånd då hon anpassat sig väl till svenska förhållanden och anknytningen till hemlandet var svag. Flickan hade vistats i Sverige under sammanlagt åtta och ett halvt år varav fem och ett halvt år var så kallad laglig vis-

10 Länsrätten i Göteborg menar i en dom meddelad 2008 (UM 1888-07, meddelad 2008-02-13) att Migrationsverket inte har gjort fel då de avstått från att höra en 7-åring, eftersom barnet endast var 7 år gammalt, inte hade åberopat några asylskäl och inte hade yrkat att han skulle höras. Här kan också nämnas att Migrationsöverdomstolen i juni 2008 avkunnade en dom som ställer höga krav på Migrationsverket att höra barn. Med stöd i utlänningslagen 13 kap 1 § konstaterar Migrationsöverdomstolen att kravet på muntlig handläggning är absolut. Även om barnet själv inte har kunnat höras borde exempelvis föräldrarna ha hörts. Migrationsöverdomstolen anser att det förekommit sådana brister i handläggningen hos Migra-tionsverket att målet ska visas åter till verket för fortsatt handläggning (UM 1328-08, meddelad 2008-06-03).

66

telse (UM 363-06, meddelad 2007-07-10). Domstolen resonerar enligt följande omkring flickans anpassning:

Under sin legala vistelsetid har hon enligt ingivna intyg kommit in

på den svenska arbetsmarknaden och engagerat sig i lokala ide-

ella föreningar. Hon talar svenska, umgås med svenskar och bor

hos en svensk familj. Vidare har hennes bror beviljats uppehålls-

tillstånd i Sverige och är gift med en svensk medborgare. Med be-

aktande av dessa förhållanden anser domstolen att [Dina] har

anpassat sig till svenska förhållanden under en avsevärd laglig vis-

telsetid i Sverige. Även när det gäller att bedöma utlänningens an-

passning till Sverige måste hänsyn tas till utlänningens anknytning

till hemlandet … [Dina] har uppgett att hon lämnade Turkiet som

nio-åring och har inte varit där sedan dess. Hon uppger sig inte ha nå-

gon anknytning till Turkiet förutom en moster. Av hennes familj finns

hennes mor och flera syskon i Tyskland, och ett syskon i Finland.

Enligt migrationsdomstolen kan Dina inte enbart på grund av sin vistel-setid beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Det beaktas särskilt att flickan lämnat hemlandet som 9-åring och att hon som barn inte i nämnvärd utsträckning kunnat påverka sin situation. Barnets bästa nämns inte i domen.

5.4 Migrationsverkets vägledande beslutMigrationsverkets rättsenhet fattade två beslut under 2007 där inne-börden av barnets bästa behandlades. I besluten var fråga om omstän-digheter som kan utgöra ett hinder mot verkställighet av avvisningsbe-slut, såsom praktiska eller medicinska hinder mot återresan (UtlL 12 kap 18-19 §).

Det första beslutet rörde en 15-årig pojke som haft en depression som övergått i uppgivenhetssyndrom (Migrationsverkets vägledande beslut ett 2007-03-12). Beslutet grundade sig i en bedömning av pojkens sjuk-domstillstånd. Detta hindrade förvisso inte en verkställighet men på grund av sjukdomen var det orimligt att kräva att han skulle återvända till hemlandet. Flera läkarintyg åberopades i ärendet, och den samman-lagda bilden av pojkens situation var att han inte hade någon spontan-motorik, måste sondmatas, samt att han uppvisat “en konstant bild av svår stress med initial oro, skräckreaktioner och aggressivitet”. Enligt

67

läkarnas bedömning var det synnerligen angeläget att pojken tillförsäk-ras en trygg tillvaro – en absolut förutsättning för ett tillfrisknande som innebar att pojken blev tillgänglig för de kontinuerliga habiliteringsvår-dande insatser han var i behov av. Migrationsverket skriver i sitt beslut att särskild hänsyn har tagits till principen om barnets bästa.

Det andra beslutet rörde en flicka från Ryssland, 14 år. Hon hade uppgivenhetssyndrom av allvarlig art och hennes förmåga att kom-municera och klara dagliga rutiner var kraftigt nedsatt. Det var yttre omständigheter som påverkade hennes uppgivenhet. Migrationsverket såg en risk för att flickans uppgivenhetssyndrom skulle komma att för-djupas varför en mycket lång behandling ansågs nödvändig. Liksom i det första beslutet menar Migrationsverket att några medicinska hinder för verkställighet inte förelåg, men att “det inte längre kan anses rimligt att sökanden återvänder till sitt hemland”. I det läkarutlåtande som Migrationsverket låtit inhämta konstaterades att flickan i diagnostiskt hänseende uppfyllde kriterierna för posttraumatiskt stressyndrom. I beslutet anges att Migrationsverket särskilt har beaktat bestämmelsen i utlänningslagen om barnets bästa (Migrationsverkets vägledande beslut två 2007-03-12).

5.5 Sammanfattande avslutningMigrationsdomstolarna, Migrationsöverdomstolen och Migrationsver-kets rättsenhet kom under 2007 med lite vägledning kring innebörden av barnets bästa i materiellt hänseende. Antalet domar/beslut är få och när fråga är om att använda barnets bästa i förhållande till enskilda barns situation så ges begreppet framförallt en negerande betydelse. Det vill säga att skrivningen lyder så att det inte strider mot barnets bästa. Därmed undviker man att definiera vad barnets bästa är. En generell definition av begreppet ger Migrationsöverdomstolen i en av sina domar – barn som riskerar ta bestående skada i sin psykosociala utveckling kan beviljas uppehållstillstånd i Sverige (UM 887-06, med-delad 2007-06-15). Ingen av domarna/besluten behandlar begreppet barnspecifika former av förföljelse.

I domar från Migrationsdomstolarna framkommer ett tydligt krav på att barns egna asylskäl måste utredas ordentligt. Däremot har Mig-rationsöverdomstolen, i kontrast till förarbetenas betoning av den enskildes rätt att få en individuell prövning, i en dom konstaterat att en person, eftersom han fyllt 18 år, ska få en separat bedömning av

68

sina skäl för uppehållstillstånd (UM 168-06, meddelad 2007-04-03). Härmed uttrycker domstolen indirekt att barn i familjs skäl för uppe-hållstillstånd enligt domstolen inte behöver bedömas separat.

Tre av Migrationsöverdomstolens domar tar sin utgångspunkt i det enskilda barnets situation. Det är i samtliga fall fråga om att bedöma en persons hälsotillstånd. I domen rörande den eritreanske pojken står vårdmöjligheterna i hemlandet i fokus (UM 663-06, meddelad 2007-05-30). Eftersom det finns möjlighet till vård i Asmara får pojken avslag på sin asylansökan. Domstolen resonerar inte kring sambandet mellan portalparagrafen om barnets bästa och dessa vårdmöjligheter. Den andra domen som tar utgångspunkt i barnets situation rör den diabetessjuka svenskfödde pojken från Kosovo (UM 177-07, meddelad 2007-11-27). I fokus för domskälen i detta fall står de ekonomiska konsekvenserna för Sveriges del av ett uppehållstillstånd. Domstolen avslår asylansökan mot bakgrund av att diabetes är en förhållandevis vanlig sjukdom som det finns goda, och förhållandevis billiga, vårdmöjligheter för i Sverige. Detta är ett tydligt exempel på att den enskildes bästa får stå tillbaka för Sveri-ges ekonomiska intressen och den reglerade invandringen. En underlig-gande föreställning om att ett stort antal sjuka “utlänningar” kan komma att söka sig till Sverige för att få billig vård tonar också fram.

Den tredje domen från Migrationsöverdomstolen som tar utgångs-punkt i barnets situation rör en 14-årig pojke som mår psykiskt dåligt, något som bekräftas i flera skrivelser till domstolen av frivilligorgani-sationer och personer i pojkens närhet (UM 1348-06, meddelad 2007-09-04). Domstolen tar i sina skäl för avslag fasta på att de intyg som lämnats in i ärendet inte kan beaktas därför att de inte är några riktiga läkarintyg. Någon egentlig genomlysning av pojkens hälsotillstånd kan därmed inte sägas ha gjorts.

Migrationsöverdomstolen deklarerade i en av sina domar från 2007 att skyddsgrunderna ska hållas isär från synnerligen ömmande omstän-digheter, och att de ska prövas i nu nämnd ordning (UM 887-06, medde-lad 2007-06-15). Emellertid framhåller Migrationsöverdomstolen också i domen att det kan finnas individuella omständigheter som kan vara av relevans både i bedömningen av en persons åberopade skyddsskäl och i den samlade bedömningen av om det kan anses föreligga synnerligen ömmande omständigheter. Domen visar att det inte går att klart särskilja mellan de olika grunderna för uppehållstillstånd, utan att hänsyn måste tas till samtliga individuella omständigheter i varje enskilt fall.

69

När det gäller anpassningen till Sverige – en central aspekt vid en samlad bedömning av om det föreligger synnerligen ömmande omstän-digheter – så visar praxis under 2007 att barns vistelsetid ska beaktas särskilt. Det är dock oklart i vilken grad. För såväl barn som vuxna gäller att det ska vara fråga om avsevärd, laglig vistelsetid. Migrations-överdomstolen öppnar i en dom upp för en mer generös tolkning när barn är berörda genom att framhålla att det vore oskäligt att inte nu låta honom tillgodoräkna sig tidigare vistelsetid i Sverige i större omfattning än föräldrarna (UM 168-06, meddelad 2007-04-03).

Regeringens formuleringar i förarbetena till utlänningslagen om att det inte “självklart kan anses negativt” för ett barn att återvända till sitt hemland tillsammans med föräldrarna, får ett genomslag i praxis (UM 887-06, meddelad 2007-06-15). Relationen mellan barn och föräldrar berörs inte i domarna trots att denna relation i tidigare utredningar har beskrivits som den avgjort viktigaste aspekten av barnets bästa utifrån ett svenskt perspektiv (se SOU 1996: 115: 14f).

Sammanfattningsvis visar undersökningen av domar att bedömningar av barnets bästa handlar om en riskbedömning för att barnet skadas i sin psykosociala utveckling samt huruvida det “inte är olämpligt” att återsända ett barn till hemlandet tillsammans med sina föräldrar.

70

6. BARNETS BÄSTA I ASYLBESLUT

6.1 InledningI detta kapitel presenteras en undersökning av 102 asylbeslut i så kallade “MUGG-ärenden” rörande 50 barnfamiljer. Dessa ärenden är sådana som Migrationsverket bedömt som mer komplicerade än andra ärenden att fatta beslut i. I MUGG-utredningar medverkar två handläg-gare i den muntliga utredningen; en ställer frågor till den person som söker asyl och en handläggare för protokoll. Undersökningen av beslut följdes upp med telefonsamtal med drygt hälften av de handläggande tjänstemännen, för att få en förklaring till bland annat varför personen i det aktuella ärendet inte hade kommit till tals. Som helhet ger mate-rialet en bild av vilket handlingsutrymme lagstiftningen tillhandahål-ler, samt hur tjänstemän förvaltar detta handlingsutrymme. I ett vidare perspektiv är detta en fråga om barns rätt att få sina asylskäl prövade på ett rättssäkert sätt.

Det ska poängteras att 102 asylbeslut är ett tämligen litet underlag för en statistik undersökning. Ändå ger materialet en viss bild av bety-delsen av exempelvis att asylsökande barn kommer till tals själva eller om deras talan förs genom föräldrarna, samt på vilket sätt barnets bästa används i asylbedömningar. Kapitlet är indelat i fyra avsnitt: Inlednings-vis ges en generell bild av underlaget. Därefter behandlas barns rätt att komma till tals samt hur bedömningar av skyddsbehov och synnerligen ömmande omständigheter har gjorts. Avslutningsvis behandlas begrep-pet barnets bästa.

6.2 Ålder, hemland och utgång i ärendetDet största antalet barn i undersökningen kom från Serbien, Libanon, Kosovo och Libyen, i nu nämnd ordning. 45 barn tillhörde en mino-

71

ritetsgrupp. 58 var pojkar och 44 flickor. Hälften av barnen var äldre än 10 år, 84 procent var äldre än 4 år. 74 procent av barnen kom till Sverige tillsammans med ett, två eller tre syskon. 73 procent kom med båda sina föräldrar och 24 procent med en ensamstående mor11. Av de barn som ingick i undersökningen fick det största antalet (72 procent) avslag på sina ansökningar om asyl. 28 av 32 barn från Serbien och samtliga 15 barn från Libanon fick avslag på sina asylansökningar. Bland avslagsbesluten var 29 barn flickor och 45 pojkar, motsvarande siffror i bifallsgruppen var 13 flickor och 13 pojkar. Utgången i ären-dena samt grunden för uppehållstillstånd framgår av följande figur:

Figur 2. Grunden för uppehållstillståndet.

Som framgår av staplarna i figuren var den vanligaste grunden för uppe-hållstillstånd att någon familjemedlem hade flyktingskäl enligt 4:1, det vill säga som känner en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp. Det är en större andel personer som bedöms vara flyktingar än vad som normalt är fallet. Andelen asylsökande som fick uppehållstillstånd som flyktingar i Sverige (andelen flyktingförklaringar bland uppehållstill-stånden) år 2006 var 8 procent, 6 procent 2007 och 21 procent 2008. Motsvarande siffra för familjebarn var 12 procent. Bland ensamkom-

11 I resterande tre procent framkom inte hur det förhöll sig.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Avslag Put 4:1 Put 4:2 Put 5:6 …vrig

72

mande barn fick 5 procent uppehållstillstånd enligt 4:1 (E-mejlsvar från Lena Åkerstedt, expert Migrationsverket, den 16 mars 2009).

Ett skäl till att en större andel av besluten grundar sig på utlänningsla-gens paragraf om flyktingskäl än vanligtvis, kan vara att vi har att göra med familjebarn som fått asyl på grundval av föräldrarnas skäl, samt även det faktum att det är fråga om MUGG-ärenden. Mot bakgrund av att dessa anses mer komplicerade att ta ställning till kräver de en mer djupgående utredning av den sökandes situation. En rimlig hypotes är att handläggare i dessa mer djupgående utredningar har bättre förut-sättningar att få fram individuella skyddsskäl.

Familjer med yngre barn fick bifall i högre utsträckning än familjer med äldre barn (0-3 år: 40 procent bifall, 4-12 år: 29 procent bifall och 13-17 år: 21 procent bifall). Detta illustreras i följande diagram:

Figur 3. Åldern på barnet i förhållande till utgången av ärendet.

Den genomsnittliga utredningstiden bland de studerade besluten var knappt 11 månader12. I över 80 procent av alla ärenden var utrednings-tiden mellan 6 och 12 månader. En tredjedel tog över ett år. Det är längre än den genomsnittliga utredningstiden på Migrationsverket, som under 2007 varierade mellan 202 och 302 dagar, det vill säga mellan sju och tio månader för barn i familj (Werner och Holmberg 2008:

12 Då har valts bort sju ärenden med en väntetid på över fem år.

0,00

0,05

0,10

0,15

0,20

0,25

0,30

0,35

0,40

0,45

Ålder 0-3 Ålder 4-11 Ålder 12-17

Bifall

73

31). Mot bakgrund av att det är komplicerade ärenden som innefattas i den föreliggande undersökningen är det rimligt att förvänta sig längre utredningstider, i jämförelse med andra asylärenden.

6.3 Skyldigheten att höra barnI en anmärkningsvärt stor del av de studerade besluten, 70 procent, uppges inte att barnet har intervjuats. Detta betyder inte nödvändigtvis att en så stor andel av barnen inte kom till tals, handläggare kan ha genomfört intervjun och sedan avstått från att skriva detta i beslutet. Efter telefonintervjuerna framkommer det att i 49 procent av fallen har barnet enskilt träffat en tjänsteman för en intervju. Därtill kan läggas ytterligare 12,5 procent av barnen vars talan förts genom föräldrarna. I ett av de 102 besluten framkommer att föräldrarna inte ville att barnet kom till tals enskilt (case 17). I följande tabell illustreras vid vilken ålder den sökande kom till tals samt på vilket sätt.

Figur 4. Ålder då barnet har hörts.

Vidare gjorde olika enheter olika bedömningar när det kommer till att höra barn. Uppdelat på respektive enhet, det vill säga Göteborg, Malmö respektive Stockholm, visade det sig att i Göteborg hördes flest barn (62 procent). Här fick också flest barn avslag på sin asylansökan (89 procent). I Malmö kom 41 procent av barnen själva till tals och 59

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

0,80

0,90

1,00

Ej hörd Hörd Hörd genom förälder

Ålder 0-3

Ålder 4-11

Ålder 12-17

74

procent av Malmö-barnen fick avslag på sin asylansökan. I Stockholm var motsvarande siffror 44 (barnet kom själv till tals) respektive 78 procent (avslag).

Det är anmärkningsvärt att närmare 40 procent av de barn som är mellan 4 och 11 år inte hördes enskilt. Handläggare som avstått från att höra barnet påtalade i de uppföljande telefonsamtalen att så ska det inte vara: “Något misstag måste ha skett i handläggningen” (handläggare). “Jag hade aldrig släppt iväg ett avslagsbeslut idag, utan att barnet fått komma till tals” (beslutsfattare). “Nu är riktlinjerna att vi ska träffa alla barn och ställa frågor till alla barn alternativt till föräldrarna. Detta gäller såväl äldre barn som spädbarn idag” (handläggare).

En vanlig orsak till att handläggaren inte hade träffat barnet var att det inte framkommit något i inlagan från biträdet som gav vid handen att vederbörande hade några egna, individuella asylskäl. Tjänstemän-nen menade vidare att barn i asylsökande familjer ofta inte vet varför familjen befinner sig i Sverige. Därmed såg handläggarna ingen direkt funktion av ett särskilt barnsamtal. En annan anledning till att barnet inte hörts var en oro inför vad som skulle komma fram i samtalet, närmare bestämt var man bekymrad för att barnet skulle yppa något som stred mot vad föräldrarna berättat om. I förlängningen kunde detta, enligt handläggarna, leda till att barn fick skulden för ett avslagsbeslut. Innehållet i samtalet med barn, berättade handläggarna, hade främst anknytning till hur barnet upplevde sin vardag i Sverige. I vissa utred-ningar hade barnet fått frågan om något speciellt hade hänt i hemlandet som hon/han ville berätta om, men generellt framkom att handläggarna inte ställde direkta frågor om vad barnet varit med om.

I den fortsatta analysen av barns möjligheter att komma till tals i asyl-processen koncentrerar jag mig på barn som är över 4 år eftersom det är i 4-årsåldern och därefter som Migrationsverket bedömer att barn kan berätta en sammanhängande historia (Utlänningshandboken 37: 5). Då begränsas materialet till 81 personer och i den gruppen hade 62 procent kommit till tals (fördelat lika på flickor och pojkar). Om vi tittar inom kategorierna avslag och bifall kan vi räkna ut hur många barn i respek-tive grupp som hörts enskilt, hörts genom föräldrar eller inte hörts alls, och sätta det i relation till utgången av ärendet. Då framgår det att av de barn som fick avslag hade 62 procent kommit till tals själva, 17 procent genom sina föräldrar och 22 procent inte alls. Bland barn som fick bifall på sin ansökan var siffrorna hörd 62 procent, hörd genom föräldrar 5

75

procent medan 33 procent inte hade hörts alls. Detta innebär, att bland barn som hörts genom sina föräldrar så fick 90 procent avslag. Av de barn mellan 4 och 18 år som inte är hörda alls, det vill säga en fjärdedel av materialet, fick personer bifall och sju personer avslag.

Figur 5. Intervjun i förhållande till utgången av ärendet.

Även om materialet är för litet för att det ska gå att dra några statis-tiskt säkra slutsatser, skulle det faktum att de allra flesta barn som hörts genom sina föräldrar fått avslag (90 procent) eventuellt kunna ses som ett tecken på att föräldrarnas berättelse om barns asylskäl inte tas på allvar.

Ett av flera sådana exempel handlar om en 9-årig romsk flicka från Serbien, vars talan fördes av föräldrarna. I beslutet framkommer att hela familjen har upplevt sig förföljd på grund av sin etnicitet, att en polisan-mälan gjorts på grund av denna förföljelse, samt att den berörda dottern har behov av läkarvård och särskilt stöd på grund av motoriska problem. Två läkarintyg hade också inkommit till stöd för hennes asylskäl. I bedömningen av ärendet framkommer inte på vilket sätt vare sig diskri-mineringen av samtliga familjemedlemmar, eller flickans fysiska tillstånd, har tillmätts en betydelse i bedömningen. Migrationsverket konstaterar, mycket kort, att de hälsoskäl som anförts inte är av sådan allvarlig art att tillstånd kan beviljas. Man menar vidare att hänsyn har tagits till barnens “hälsa och utveckling samt deras bästa i övrigt” (fall 2).

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

Ej hörd Hörd Hörd genom förälder

AvslagBifall

76

6.4 Barnets asylskälI 70 procent av samtliga undersökta beslut framkommer information om barnen som kan betraktas som egna, individuella asylskäl, det vill säga skäl som har anknytning till individens personliga identitet eller erfarenheter. Exempel på information som kan vara asylgrundande är att barnet varit utsatt för kidnappning eller försök till tvångsrekryte-ring, trakasserats eller utsatts för misshandel av polis eller i skolan. Vidare kan det utgöra en indikator på att barnet känner en välgrundad fruktan för förföljelse när hon/han berättar om en rädsla för att åter-vända till hemlandet på grund av risken för att bli kallad till förhör av myndighetspersoner eller andra. Här ska påpekas att om det i ett familjebeslut framkom att barnet tillhör en minoritet och alla familje-medlemmar åberopar etnisk diskriminering så har det tolkats som att barnet åberopar egna asylskäl.

För att få svar på frågan vilken betydelse de åberopade skälen hade för utgången av ärendet sattes de i relation till bifall/avslag. Vi ser då att i avslagsgruppen så hade alla barn åberopat asylskäl: 27 procent av barnen hade anslutit sig till föräldrarnas skäl och 73 procent hade åbe-ropat egna asylskäl. Ser vi till bifallsgruppen så framkommer av beslu-ten att 11 procent av barnen inte åberopade några asylskäl, 60 procent åberopade egna asylskäl, och 29 procent åberopade föräldrarnas skäl för att få stanna i Sverige.

En bakomliggande förklaring till att färre barn i bifallsgruppen till synes har åberopat egna skäl, kan vara att det i själva verket har fram-kommit asylskäl för barnen under utredningen, men att dessa inte redo-visas, eftersom föräldrarnas skäl legat till grund för bifallsbeslutet. Den lägre andelen egna åberopade asylskäl bland bifallsbesluten kan också ses som ett uttryck för att barn behandlas sekundärt i förhållande till den asylsökande familjen som helhet. Om föräldrarna har asylskäl så förbigås barnen. I enlighet med principen om familjens enhet får de ändå uppehållstillstånd.

6.4.1 GrundernaAv de barn som fick bifall var det ingen som fick flyktingstatus på sina egna asylskäl (UtlL 4:1). Två barns yrkande om skyddsskäl bemöttes uttryckligen av Migrationsverket. Det första ärendet handlar om en rysk pojke som i hemlandet gripits av polisen och därefter flytt tillsam-mans föräldrarna (case 5). I beslutet anförs att

77

Migrationsverket konstaterar att du inte har varit politiskt aktiv. Du

har inte heller anklagats för något brott. Verket anser inte att du

har gjort sannolikt att du riskerar övergrepp av sådan art och om-

fattning att det kan anses utgöra förföljelse. Du är därför inte att

betrakta som flykting.

Det andra ärendet rör en libanesisk pojke som åberopade att han skulle komma att tvångsrekryteras till Hizbollah om familjen återvänder till hemlandet (case 35). I detta beslut refererar Migrationsverket till den information som framkommit i intervjun med sonen:

[S] uppger att hans skola i Beirut kontrolleras av Hizbollah och att

organisationen försökte förmå honom att tvångsansluta sig. Han har

vid flera tillfällen blivit misshandlad, trakasserad och provocerad av

skolkamrater på grund av att han inte önskat ansluta sig till Hizbol-

lah. Vid ett tillfälle har han blivit hämtad till organisationens kontor

för ett samtal efter att han svurit över Hizbollah …

Migrationsverket konstaterar vidare att de påtryckningar som pojken har varit utsatt för förefaller vara kopplade till familjens bostadsom-råde och barnens skola. Enligt Migrationsverket kan familjen flytta till något annat bostadsområde än det Hizbollahkontrollerade område där familjen tidigare har haft sin hemvist. “De ekonomiska problem som familjen säger sig ha att finna en annan bostad förändrar inte denna bedömning”. Något resonemang rörande barnens situation i hemlandet förs inte.

Tre syskon fick permanent uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt (UtlL 4:2) och de var statslösa minoriteter från Syrien (case 77, 78, 79). Migrationsverket grundar sitt beslut på det faktum att pappan i familjen deltagit i en demonstration och som en följd av det utsatts för misshandel samt dömts till fängelse.

Ett genomgående drag i besluten är att barns egna asylskäl inte har någon betydelse för utgången av ärendet. Barns asylskäl förbigås, och det sker på två olika sätt: Dels genom att barns erfarenheter inte utreds på djupet och dels genom att barn behandlas som en del av ett kollek-tiv snarare än som individer med egna intressen. Att det skulle kunna finnas förföljelse som drabbar barn för att de är just barn, exempelvis i skolan, verkar inte vara aktuellt i något av fallen. Inte heller beskrivs

78

i något beslut barns generella situation i hemlandet. Detta oaktat att sådan information skulle kunna finnas att få tag på genom ambassad-förfrågningar eller via rapporter från barnrättsorganisationer. Så görs dock inte utan istället kan det i besluten stå att det inte “framkom-mit att de är i behov av skydd …” (case 23), alternativt att det “inte anförts några egna asylskäl gentemot hemlandet” (case 39). I de fall barnet tillhör en minoritetsgrupp och åberopar etnisk diskriminering som grund för asyl lyder ett antal beslutsformuleringar “[Nn] saknar egna, fristående asylskäl” (case 40). I ett av de mer anmärkningsvärda besluten konstaterar Migrationsverket kortfattat att det berörda barnet ansluter sig till föräldrarnas asylskäl, trots att det i ärendet framkommit att hon utsatts för hot om att kidnappas i egenskap av att vara barn i ett blandäktenskap (case 67).

Ett exempel på ett ärende där det vore befogat med ytterligare utred-ning kring barnets eventuella asylskäl rör Daniel 14 år från Ryska fede-rationen (case 18). Daniel har hörts och i ärendet har framkommit att han utsatts för ett övergrepp i hemlandet. Övergreppet skedde genom att civilklädda män tvingade honom in i en bil och tog tag om hans hals. Männen ställde frågor kring familjen och när Daniel inte svarade slog de honom mot revbenen, varefter han släpptes. Efter denna händelse bestämde sig Daniel och hans familj för att lämna landet. I Migrations-verkets bedömning av ärendet konstateras mycket kort att “familjen [DD] inte gjort sannolikt att de vid ett återvändande riskerar asylgrun-dande förföljelse. De har därmed inte rätt till asyl…” Övergreppet berörs inte.

Ett exempel på ett ärende där barnet får en kollektiv bedömning trots att hon åberopar individuella skäl är romska Selma 12 år. Hon har hörts enskilt av Migrationsverket och uppgav då att hon inte gick ut i hemlandet och att hon inte vet om det fanns andra barn i närheten av familjens bostad. Hon berättar också att hon inte kunnat gå i skolan. I Migrationsverkets beslut berörs inte Selmas situation, utan det konsta-teras istället att det

inte är omöjligt att familjen [P] har haft det svårt i sitt hemland …

Även om familjen befinner sig i en svår situation anser Migrations-

verket att de åberopade omständigheterna vid en samlad bedömning

inte kan anses vara synnerligen ömmande.

79

Selma, hennes tre syskon och deras mor fick avslag på sin asylansökan. I 81 beslut var det aktuellt med en bedömning av synnerligen ömmande omständigheter med avseende på barnets situation. Denna höga siffra kan, i förhållande till ovan statistik, ses som en indikator på att barns situation generellt inte verkar vara aktuell att utreda förrän i samband med att en bedömning ska göras av “familjens synnerligen ömmande omständigheter”. Bland dessa beslut fick 44 procent av barnen en bedömning av sina egna synnerligen ömmande omständigheter, medan 56 procent fick en kollektiv bedömning. Om vi sätter dessa procentsat-ser i relation till kategorierna avslag och bifall så kan vi konstatera att bland avslagen var förhållandet 47 individuell/53 kollektiv, medan det bland bifallen var närmare 70 procent som fick en kollektiv bedömning av sina asylskäl. Av dessa siffror kan slutsatsen dras att barns situation när det är frågan om att ta ställning till synnerligen ömmande omstän-digheter utreds mer djupgående i situationer då det lutar åt avslag.

En annan tendens i beslut som rör synnerligen ömmande omständig-heter är att den allomfattande prövningen av individens asylskäl som enligt lagstiftningen ska göras uteblir. Istället för en samlad bedömning av individuella omständigheter av ömmande slag, väljer tjänstemännen ut olika faktiska omständigheter vilka de prövar var för sig i förhål-lande till uppräkningen av faktorer i lagstiftningen. Närmare bestämt rör det sig om hälsa, anpassning till Sverige samt situation i hemlan-det. Den romska flickan Malin från Balkan är ett utmärkande fall i detta avseende. I ärendet följer Migrationsverket ordningen att i ett första steg göra en bedömning av skyddsskäl och därefter i ett andra steg pröva om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter för ett uppehållstillstånd i Sverige (case 56). När Malins flyktingskäl (UtlL 4:1-4:2) prövas gör Migrationsverket följande bedömning:

[familjen] har utsatts för mobbning av enskilda individer av serbisk

etnicitet. [Pappan] har utsatts för misshandel … [och] anför också

att han blivit förhörd av den serbiska polisen på grund av misstänkt

samarbete med albanerna. Som rom blir man jämt trakasserad av

icke-romer. Familjen anför dessutom att dottern [Malin] har nekats

skolgång, dels på grund av att familjen inte haft möjlighet att betala

för denna, dels på grund av hennes etnicitet. Familjen upplever inte

att polisen eller myndigheterna i övrigt har möjlighet att bereda fa-

miljen erforderligt skydd …

80

... [Migrationsverket gör bedömningen] att familjen [R] kan komma

att utsättas för viss diskriminering och att deras situation i [hemlan-

det] skulle kunna komma att bli svår. Migrationsverket anser dock

inte att familjen skulle komma att utsättas för sådan behandling som

kan beskrivas som förföljelse i utlänningslagens mening. Migrations-

verket anser vidare att familjen … har möjlighet att vända sig till de

inhemska myndigheterna för skydd … Migrationsverket finner vid

en sammantagen bedömning att familjen [R] inte är flyktingar eller

skyddsbehövande i övrigt.

I den senare delen av beslutet görs följande sammantagna bedömning av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter:

Familjen [R] har också anfört att [Malin] lider av hjärtproblem …

att familjen inte har någonstans att bo i [hemlandet] utgör inte syn-

nerligen ömmande omständigheter. Migrationsverket bedömer inte

heller att det förhållande att barnen acklimatiserats i Sverige kan

anses utgöra en synnerligen ömmande omständighet. Eftersom om-

ständigheterna inte vid en samlad bedömning kan anses vara syn-

nerligen ömmande kan familjen inte beviljas uppehållstillstånd på

denna grund.

Av 1 kap 10 § utlänningslagen framgår att i fall som rör ett barn

skall särskilt beaktas vad hänsyn till barnets hälsa och utveckling

samt barnets bästa i övrigt kräver. När det gäller förutsättningar för

att bevilja uppehållstillstånd har principen om barnets bästa särskild

betydelse när det är fråga om humanitära överväganden. I prop

2004/05:170 s. 194 framhålls vidare att de humanitära skälen bör

kunna vara av något mindre allvar och tyngd när det gäller barn.

Regeringen understryker här också vikten av att ta hänsyn till bar-

nens egna skäl vid prövning av humanitära omständigheter, och i

bet. 2004/05SfU:17 s. 36 framhåller socialförsäkringsutskottet bl.a.

att syftet med bestämmelsen är att mildra tidigare praxis beträffande

ärenden som rör barn.

Vad gäller [Malin] … har Migrationsverket vid bedömningen av de-

ras hälsotillstånd tagit vederbörlig hänsyn till [Malins och hennes

syskons] situation och vad hänsynen till barnens bästa kräver.

81

Härefter följer ett stycke om att de sökande utvisas från Sverige i enlig-het med 8 kap 7 § utlänningslagen. Den diskriminering som åberopas som grund för uppehållstillstånd förbigås alltså helt i beslutsformule-ringen när synnerligen ömmande omständigheter behandlas. Att på det sätt som Migrationsverket här gör bortse från etnisk diskriminering vid den samlade bedömningen bland annat av situationen i hemlandet med mera stämmer inte överens med intentionerna i lagstiftningen. Beslutet är ett exempel på att riktlinjer i lagstiftning om att en sammantagen bedömning ska göras, när de omsätts i relation till den enskildes situa-tion, inskränks. Ärendet belyser också hur barn kan behandlas som en närmast osynlig del i ett större familjekollektiv.

Malins fall skiljer sig i ett avseende från de flesta övriga beslut i bemärkelsen att det i detta beslut utförligt redogörs för de lagrum som behandlar barn i asylprocessen med vad som därtill hör. Däremot fram-kommer inte i beslutet hur dessa regler har vägts mot Malins faktiska situation. Sammantaget illustrerar ärendet två tendenser i materialet som helhet: Att barnets bästa stannar vid att vara en abstrakt princip, och att enskilda omständigheter i ett barns liv prövas var för sig. Någon samlad bedömning av omständigheter som är synnerligen ömmande är det knappast fråga om.

6.5 Principen om barnets bästa i asylbeslutEn central fråga för undersökningen av asylbesluten var hur principen om barnets bästa används och vilken betydelse den får för ärendets utgång. Om vi ser till huruvida barnets bästa nämnts över huvudtaget så kan vi konstatera att detta skett i 71 procent av avslagsbesluten. Bland bifallsbesluten var det bara i 17 procent av fallen som barnets bästa nämndes. Det torde inte vara en slump att skillnaden mellan avslags- och bifallsbesluten är så stor. Det är rimligt att tänka sig att siffrorna illustrerar att barnets bästa-principen används som ett nödvändigt ont, en sista anhalt, i utredningar som lutar åt avslag. Barnets bästa-begrep-pet fyller då inte funktionen av att göra processen rättssäker utan är istället något som åberopas för att det exempelvis ska framstå som om barnet har fått en individuell utredning.

För att vidare illustrera hur barnets bästa-begreppet används i beslut gjordes en indelning enligt följande:

82

beslut där begreppet 1. inte nämns alls, nämns som en kort fras eller i negerande termerbeslut där barnets bästa beskrivs genom en 2. formell redogörelse för lagstiftning utan anknytning till barnets upplevelser (som exempel på detta sätt att genomföra barnets bästa kan nämnas formuleringar om att beslutet “ej strider mot barnets bästa” alter-nativt att man uppger att man “tagit hänsyn till barnets bästa”)beslut där barnets bästa-principen 3. relateras till den enskildes situation, såsom hälsotillstånd.

Vi finner då att i 43 beslut nämns barnets bästa inte alls. I negerande termer eller symboliskt används begreppet i 47 beslut. I 12 beslut reso-nerar Migrationsverket om barnets bästa i anknytning till det enskilda barnets situation, i huvudsak avgränsat till hennes eller hans hälso-tillstånd. Här kan också nämnas att barnkonventionen nämns i 13 beslut.

I de beslut där barnets bästa används som en tom fras så får en lika stor andel av barnen avslag, som bifall. Ser vi till de beslut där barnets bästa-principen kopplas ihop med hälsotillstånd så blir utgången emel-lertid bifall i 90 procent av ärendena. Mot bakgrund av det stora bortfal-let av beslut måste siffrorna tolkas försiktigt. Icke desto mindre verkar det vara så att om ett barn är sjukt så kan principen om barnets bästa ha en betydelse i prövningen. Men i övrigt används begreppet i huvud-sak som en tom fras utan någon reell betydelse. Det handlingsutrymme som lagstiftningen tillhandahåller avseende barnets bästa utnyttjas följ-aktligen inte i utredningar av enskilda ärenden.

6.6 Sammanfattande avslutningFrågan om hur barns berättelser hanteras i asylbeslut är av relevans eftersom lagstiftningen tydligt anger att barn har en rätt att komma till tals i beslut som rör dem. De sätt på vilka principen om barnets bästa genomförs i asylbeslut ger kunskap om hur handläggare förvaltar sitt handlingsutrymme med avseende på barnets bästa-begreppet.

Sammantaget kan konstateras att barn under 2007 inte kom till tals i den utsträckning som kan förväntas utifrån riktlinjer i policydokument. Det framkom sällan i beslutsskrivningar när barnet hade hörts eller, om så var fallet, varför man avstått från att höra barnet. Mitt intryck, efter att ha samtalat med omkring hälften av de handläggande tjäns-

83

temännen, är att samtalet med barnet fyller funktionen av att man vill leva upp till en formellt fastställd ordning, vilken tjänstemännen var väl medvetna om.

När det kommer till barns asylskäl så kan flera tendenser urskiljas i materialet. En ytlig läsning av asylbesluten ger vid handen att barn generellt inte har några egna skyddsskäl. Emellertid ger de berättelser som förmedlades om eller av barnen, en annan bild. Inte sällan har barn individuella asylskäl, men dessa förbigås till synes i utredningen, eller i vart fall framkommer det inte i besluten på vilket sätt barnets skäl för uppehållstillstånd har beaktats. Exempelvis åberopades i ett ärende att barnet riskerade att utsättas för förföljelse eftersom hon avlats i ett blandäktenskap, men detta ignorerades i prövningen. En handläggare bekräftade bilden av att barns asylskäl kommer i skymundan när hon berättade om att hon numera träffar barn och lyssnar till vad de har att säga, men att deras berättelser inte prövas i förhållande till utlän-ningslagens paragrafer om skyddsbehov.

I beslut där barns situation behandlas så är det avgränsat till sam-manhang där en bedömning av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter – med fokus på hälsotillstånd. Det framkommer inte i besluten hur en samlad bedömning av barnets individuella situation hade gjorts. Helt klart är att det inte räcker med att bara vara anpassad till den nya hemmiljön för få uppehållstillstånd i Sverige. I flera av de ovan redovisade ärendena finns det anledning att ifrågasätta om utred-ningen har skett i enlighet med lagstiftningens och policydokumentens krav på en grundläggande utredning.

Sammantaget hade barnets bästa-principen en mycket liten betydelse för barns möjligheter att få uppehållstillstånd i Sverige under 2007. Ser vi till vem som fick bifall så verkar medborgarskap var av betydligt större vikt för om en person får uppehållstillstånd, än de individuella erfarenheter hon eller han har bakom sig. Den förändring i utlänningsla-gens sjätte paragraf i femte kapitlet, som infördes 2005 och som gick ut på att tydliggöra principen och därmed ge den ett större genomslag, hade inte haft någon synbar effekt 2007. Mot bakgrund av att barnets bästa nämndes i väldigt många ärenden där barnet fick avslag (71%), men i förhållandevis få av bifallsbesluten (17%), är en relevant fråga om tjänstemännen på Migrationsverket ser det som ett nödvändigt ont. Barnets bästa verkar fungera som en sista anhalt vilken, liksom barnintervjun, måste till för att beslutet ska kunna skrivas under och

84

skickas till mottagningshandläggaren för delgivning. Är det fråga om ett bifallsbeslut behöver tjänstemännen inte nämnda begreppet över huvudtaget.

Sammanfattningsvis framkommer i besluten att Migrationsverket för-bigår möjligheten att faktiskt använda barnets bästa. Därmed utvecklas inte heller någon substantiell innebörd av begreppet i sammanhanget asylprövningen. Man kan också uttrycka det så att tjänstemännen inte utnyttjar det handlingsutrymme som lagstiftningen tillhandahåller och att asylsökande barn inte får den allomfattande prövning av sina asyl-skäl som de har rätt till. I det följande kapitlet presenteras en intervju-undersökning med 35 tjänstemän på Migrationsverket. Nu är frågan hur handläggare och beslutsfattare gör mer praktiska avvägningar om barnets bästa.

85

7. BARNETS BÄSTA I DAGLIGT ARBETE

7.1 InledningHösten 2006 genomfördes en intervjuundersökning med sammanlagt 35 tjänstemän från Migrationsverkets olika enheter i Malmö.13 I detta avsnitt presenteras intervjuerna samt några av de möten som ägde rum under observationsstudierna i Malmö och Växjö 2006-2008. Materia-let ramas in med hjälp av följande begrepp: problem, orsaker, konse-kvenser och lösningar. Genom denna inramning är det min förhoppning att framställningen ska ge en förståelse av hur principen om barnets bästa gestaltas internt på Migrationsverket. En särskilt intressant fråga i detta avsnitt är hur tjänstemännen uppfattar sin egen roll och hur de förvaltar sitt handlingsutrymme när det kommer till att genomföra barnets bästa. Handläggare som deltagit i gruppintervjuer betecknas med jämna nummer och handläggare som uttalat sig i samband med observationsstudierna med ojämna nummer. De delar av citaten som är kursiverade är mina frågor till intervjupersonerna.

7.2 Handläggares problem i det praktiska arbetetDe avgjort mest centrala problemen för handläggarna, när det kommer till att beakta barnets bästa, uppstår i den muntliga utredningssituatio-nen när den asylsökande intervjuas. Därutöver upplever handläggarna att svåra avvägningar blir aktuella när de ska förhålla sig till de asylsö-kande barnens föräldrar samt när barnets bästa-principen ska vägas in i den rättsliga prövningen.

13 Intervjupersonerna kom från samtliga enheter: På ansökningsenheten registreras asylansökningar. På Mottagningsenheten administreras boende, organiserad sysselsättning, arbetstillstånd och dagersätt-ning. Här sker också delgivning av beslut. Tjänstemännen på Dublinenheten avgör om en asylansökan ska prövas i Sverige eller i ett annat land. Asylprövningsenheterna har hand om utredningar och prövningar om uppehållstillstånd.

86

Ser vi till den muntliga utredningssituationen så äger den rum på en av Migrationsverkets asylprövningsenheter. Till utredning på en sådan enhet kallas familjer som tidigare har registrerat sig som asylsökande vid någon av Verkets ansökningsenheter, och vars ärende Migrations-verket har bedömt ska utredas och prövas i Sverige. Familjen har också fått utsett ett offentligt biträde som ska bistå dem i asylprocessen.

Inför den muntliga utredningen har den asylsökande, med stöd av sitt ombud, skickat en skriftlig inlaga till Migrationsverket där grunderna för asylansökan utvecklas. Det är denna inlaga som ligger till grund för den muntliga utredningen på asylprövningsenheten.

Den familj som söker asyl har vanligtvis också, innan den muntliga asylutredningen, besökt en av Migrationsverkets mottagningshandläg-gare för att erhålla information om vad som händer under den tid som de väntar på sitt asylbeslut. I bland annat Malmö finns det särskilda barnhandläggare på mottagningsenheterna som informerar barnfamil-jer om vilka rättigheter barn har i Sverige när det kommer till exempel-vis sjukvård, utbildning med mera.

En familj som kommer till den muntliga utredningen har således sedan tidigare haft kontakt med Migrationsverket vid åtminstone ett, oftast två, tillfällen. Det som är speciellt med den muntliga asylutred-ningen är att grunderna för uppehållstillstånd står i fokus. Det är nu som möjligheten finns att utveckla de skäl man har för att få uppehålls-tillstånd i Sverige. Individuella erfarenheter av trakasserier, diskrimi-nering, förföljelse samt risker för att utsättas för kränkningar av sina mänskliga rättigheter vid ett återsändande är viktiga att lyfta fram i samband med utredningen. Nu kan begrepp som “välgrundad fruktan för förföljelse” och “barns psykosociala utveckling” med mera, ges ett substantiellt innehåll.

Från Migrationsverkets sida är den muntliga utredningen den situa-tion då information ska vaskas fram som kan ligga till grund för en rättslig prövning av familjens asylärende. Eventuella oklarheter i den inkomna skriftliga inlagan kan nu klarläggas, frågor kan ställas om de erfarenheter och upplevelser som handläggarna underrättats om i den skriftliga inlagan, och en trovärdighetsbedömning av den person som söker asyl kan göras. Det som kommer fram i utredningen ska sedan analyseras i ljuset av utlänningslagens formuleringar om vem som har rätt att få uppehållstillstånd i Sverige.

87

Hur kan då en muntlig utredning gå till? De personer som söker asyl kommer till en asylprövningsenhet efter att fått en kallelse per post. Ombudet och tolken möter familjen i ett väntrum på Migrationsver-ket, där det finns en lekhörna med saker för barn: klossar, tågbana, mjukisdjur. Är den asylsökande utan vårdsnadshavare så finns även en god man med som stöd. I väntrummet går man eventuellt igenom vad som ska hända under den muntliga utredningen. Efter en stunds väntan hämtar Migrationsverkets handläggare familjen till ett av de rum som finns att disponera för muntliga utredningar.

Utredningsrum på Migrationsverket i Malmö (Anna Lundberg 2008).

Utredningsrummen på Migrationsverket är neutralt inredda. Miljön kan nog uppfattas som “stram för både barn och vuxna”, menade en intervjuperson. I mitten av rummet står ett skrivbord. Handläggaren, två stycken om det är ett MUGG-ärende, sitter på den ena sidan och skriver på datorn samt ställer frågor. På den andra sidan sitter den asyl-sökande, tolken och det juridiska biträdet (ibland också en god man).

Det normala tillvägagångssättet när en familj ska utredas är att pappan kallas in först och därefter mamman. En familjeutredning kan ta flera timmar. Ibland är barnen med inne i utredningsrummet med sina föräldrar, men de kan också vänta utanför eller i väntrummet. När barnen ska utredas tillfrågas föräldrarna om de har något att invända. I de flesta fall har föräldrarna inte något emot att barn intervjuas enskilt. Vad är det då för svårigheter som kan uppstå i utredningssituationen?

88

7.2.1 Svårigheterna i intervjuer med barnEtt grundläggande problem med utredningen, menade många tjänste-män, är att det står i kontrast till barnets bästa att bli intervjuad i asyl-processen. Vem som är bäst lämpad att göra det och på vilket sätt det bör göras var frågor som intervjupersonerna hade ett stort behov av att diskutera. Handläggarna berättade om barn som börjat gråta och som kissat på sig på grund av den pressade situationen i utredningen. Flera tjänstemän tyckte det var direkt fel att intervjua barn och var upprörda över att de måste utföra denna uppgift: “Jag blir spontant arg att jag ska utsättas för detta. Jag vill inte prata” (asylhandläggare kvinna 29). Intervjun med barnet är i handläggarnas ögon en tämligen olustig his-toria.

Genom att intervjua barn är det tänkt att tjänstemännen ska få fram relevant information som kan läggas till grund för ett rättssäkert beslut. Skyldigheten att höra barn är en av de aspekter av barnets bästa som är tydligt formulerad i lagstiftningen. Icke desto mindre är handläg-garnas erfarenhet att samtalet med barn inte tillför utredningen något. En asylutredning handlar, i deras ögon, inte om barn i första hand utan om att göra en bedömning av föräldrarnas situation i hemlandet. En handläggare uttryckte det så att föräldrarna berättar om hur det är i hemlandet. Sedan frågar hon föräldrarna om det är något speciellt med själva barnet. “Och 90 % säger att nä, barnet har samma asylskäl som mig själv” (asylhandläggare kvinna 29).

Intervjupersonerna beskrev utredningar med barn som känslolad-dade och obehagliga. En handläggare konstaterade att “hur trevlig jag än är när jag sitter där och försöker le så ser jag ju ändå ut som en häxa” (asylhandläggare kvinna 61). Tjänstemännen gav också uttryck för uppfattningen att det är direkt riskfyllt ur hälsosynpunkt att inter-vjua asylsökande barn i familj – på grund av att barn och föräldrar som bär på svåra upplevelser riskerar de då att re-traumatiseras. En tjänste-man beskrev det i termer av att man kan “släppa loss grejer som, ja det räcker ibland att man tar in dem och frågar hur det är, så är det som att släppa en bomb” (asylhandläggare kvinna 59).

En annan risk med barnintervjuer, menade handläggarna, är att det kan uppkomma saker under intervjun som står i kontrast till de, i handläggarnas ögon, “oriktiga uppgifter” som föräldrarna inte sällan har lämnat i sin intervju. Barnets berättelse riskerar då att “påverka utredningen i en för den asylsökande familjen negativ riktning”, eller få

89

“utredningen att vända”. En olustig konsekvens av en barnintervju är om information från barnet leder till att hon eller han får skulden för ett avslagsbeslut,

Ett särskilt stort problem för handläggarna är känslan av att barnets berättelse i själva verket är en uppdiktad historia som föräldrarna har “pådyvlat dem”. De poängterade i gruppen att “det kan vara så att föräldrarna många gånger har tutat i barnen något” (asylhandläggare man 2). Flera tjänstemän sa sig veta att “pappan pressar” och menade att det gör dem misstänksamma gentemot vad barnen säger (asylhand-läggare man 47).

“… större barn som är medvetna om att det är ljug på gång i familjen

… om hon eller han vet att det är tryck från föräldrarnas sida, är det

då barnets bästa att komma till tals?” (asylhandläggare kvinna 15).

Sammantaget beskrev handläggarna att riskerna för att barn ska re-traumatiseras och för att ärenden ska “vända”, gör att muntliga utred-ningar med barn präglas av en stor motvilja från deras sida.

En muntlig utredning med ett barn är inte bara ytterligare ett samtal med en asylsökande, utan denna sökande är också ett utsatt barn. Detta gör att handläggarna upplever att de måste anpassa sig. De “pratar ner”, ser till att inte använda akademiska termer, “för då tappar man bort barnet” (asylhandläggare kvinna 29). Intervjupersonerna berättade vidare om hur de måste ändra inriktning på frågorna till den sökande. De “skiftar fokus”, från slutna frågor om resväg, politisk aktivitet och liknande, till öppna frågor om välmående, kompisar och närmiljö. “Jag måste tänka om: Nu är det ett barn. Att skifta mellan utredning och samtal … Man kan inte bara operera som vanligt” (asylhandläggare kvinna 1). Till övervägande del, menade tjänstemännen, handlar sam-talet med barn om här, det vill säga mindre om skyddsbehov och mer om anknytning till Sverige.

En särskilt svår situation i arbetet uppstår om barnet är så trauma-tiserat att hon/han inte kan sätta ord på tidigare svåra upplevelser. En handläggare berättade om sina erfarenheter av att barn som varit med om misshandel och andra kränkningar inte berättar om det i en muntlig utredning på Migrationsverkets asylprövningsenhet. Nej, det måste finnas en “professionell person” med. En person som ska kunna vara med och vägleda och förstå:

90

“som kan leda eller vara med för att leda och för att se hur barnet

lider, av vad och hur … och då blir barnet helt tyst. Oftast är det

föräldrarna som berättar detta och då blir man lite, lite, tyvärr, miss-

tänksam: Är det sant detta? Vi vill gärna se att barnet berättar det”

(mottagningshandläggare kvinna 43).

Min kommentar: Det sista citatet ovan illustrerar de svårigheter som omgärdar Migrationsverkets utredningar med barn. Om ett barn är tyst så kan det förklaras med att hon eller han har förlorat viljan och/eller förmågan att prata om tidigare upplevelser eftersom de var så trauma-tiska. Barnets tystnad kan också användas som en diffus indikator på att föräldrarna lämnat oriktiga uppgifter – vederbörande antas vara tyst för att slippa ljuga. Oavsett orsaken till tystnaden så innebär den att handläggaren inte får fram information som kan ligga till grund för ett asylbeslut.

Sammanfattningsvis är barnintervjuer, i handläggarnas ögon, en risk-fylld historia. I värsta fall kan intervjun rent av vara skadlig för de barn som ska skyddas av “barnets bästa”. Barnen vill inte bli intervjuade, och handläggarna vill inte genomföra intervjuerna. Den standardise-ring av rätten att komma till tals som har skett genom lagstiftningen har uppenbarligen inte accepterats av tjänstemännen som har att genom-föra den.

7.2.2 Svårigheterna att finna barns asylskäl Flera intervjupersoner konstaterade krasst att det “bara är” mindre fokus på barn än på vuxna i asylprocessen och att barns asylskäl därmed kommer i skymundan. Förvisso, framhöll en handläggare, skulle barn kunna ha, om inte egna så åtminstone “tillkommande”, skäl (asylhand-läggare man 2). “Men det är vanligast att det är föräldrarna som har skälen” (asylhandläggare kvinna 13).

När det kommer till barns asylskäl så nöjer sig handläggarna inte sällan med att fråga föräldrarna om barnen har asylskäl. “Och har de inte det och de är friska, i alla fall de mindre barnen, ja då nöjer vi oss med det …” (handläggare beslutsfattare kvinna 41). I samma intervju poängterade en mottagningshandläggare med särskilt barnansvar det orimliga i att ställa en sådan fråga till en förälder som lämnat ett annat land för att söka asyl i Sverige. För att kunna ge ett relevant svar på frågan “har dina barn asylskäl”, måste föräldern vara “oerhört kunnig

91

vad gäller svensk utlänningslag” (mottagningshandläggare med särskilt barnansvar kvinna 37).

En genomgående uppfattning bland tjänstemännen var att barn som söker asyl i Sverige är här på grund av att deras föräldrar har valt att migrera hit, fast utan att ha några egentliga asylskäl. Vi har att göra med människor som, menade de, söker asyl i Sverige för att “legitimera sin vistelse” (mottagningshandläggare kvinna 5). “Den svarta arbetsmarkna-den är enormt stor både för asylsökande och ’illegalister’”, framhöll en annan handläggare, “Det vore bättre att folk får komma hit och söka arbete” (mottagningshandläggare kvinna 5). En handläggare upplevde det som “jobbigt att tänka på alla dem som inte kan fly, som aldrig kan fly därför att de är så fattiga”. Han påpekade vidare att som den euro-peiska asylrätten ser ut så måste man ha pengar både för att “komma ut och för att komma in” (asylhandläggare man 7). Det är således inte de mest behövande som söker asyl i Sverige. Teoretiskt sett, betonade en annan tjänsteman, skulle vi inte ha ett enda asylärende, ty nu finns det inte en enda konflikthärd i Europa (asylhandläggare man 19).

Ett något motsägelsefullt drag i tjänstemännens resonemang var den starka uppfattningen att många som söker asyl i Sverige i själva verket inte har några asylskäl, i kombination med erfarenheter av att asylsö-kande barn har utsatts för kränkningar i sina hemländer. En handläg-gare berättade att han hade sett i sina utredningar att barnen ofta varit betydligt mer utsatta än sina föräldrar i hemlandet, exempelvis i skolan, där de diskriminerats på olika sätt. “Ta romer från Serbien: De kan ju ha varit väldigt utsatta, när deras föräldrar inte har sett det … Det är min erfarenhet att man ser i de berättelserna” (handläggare ansöknings-enheten man 33).

En beslutsfattare berättade om hur han överraskats av de berättelser han fått fram i intervjuer med barn. Särskilt mindes han en flicka tillhö-rande en minoritetsgrupp som hade trakasserats i skolan. Efter att hon ätit i skolmatsalen slängdes hennes matbestick som vore de engångsbe-stick. Jag frågade om denna sorts kränkningar kunde ligga till grund för uppehållstillstånd:

Var detta asylgrundande? Det vet jag inte, det var ju Bagdad. De fick

väl tillstånd … våren 2000. Det beror på när ärendet kom upp. Om

man gav dem tillstånd. Det borde de ha fått. Men att bara säga att

du tillhör den här minoriteten är inte tillräckligt. Du måste beskriva

92

på vilket sätt du blir förföljd. Men … ni har ju fått kritik för att ni

bara väger in de objektiva rekvisiten. Det låter ju så när du beskriver

det här: Om man tillhör den minoriteten ett visst årtal, så får man

stanna i Sverige. Men den enskilda kan ju ha asylskäl ... Hur gör man

då? … det är en bra fråga … När den nya lagen sätter sig så kommer

fler att få stanna. Ribban har sänkts. Beviskraven sänks. Det ska inte

behöva vara full bevisning nu. Vilken bevisning? Ja att du ska göra

sannolikt att du kommer att utsättas för förföljelse. Det vill säga den

framtida? Ja exakt. Det var 1800-tal på vårt system tidigare [avser

1989-års utlänningslagstiftning i jämförelse med 2005-års utlän-

ningslag] (asylhandläggare man 21).

Mitt samtal med handläggaren illustrerar hur prövningar av barns asyl-skäl kan gå till. I det här fallet gällde ärendet en flicka som utsatts för trakasserier i skolan på grund av att hon tillhörde en minoritetsgrupp. Hennes matbestick ansågs så smutsiga, efter att hon ätit med dem, att de inte kunde användas igen utan slängdes bort. Handläggaren berättade att det var smärtsamt för honom att lyssna till flickans berättelse. Han hade blivit förbluffad inför det faktum att barn i asylsökande familjer många gånger verkar ha haft det värre än sina föräldrar i hemlandet. När beslut i ärendet skulle fattas var det emellertid inte flickans erfarenheter som låg till grund för beslutet utan det faktum att Migrationsverket tillämpade en viss praxis vid den här tiden, avseende asylsökande från Bagdad.

Några tjänstemän berättade om att barns berättelser hade lett till uppehållstillstånd i Sverige. En handläggare berättade om ett så kallat snabbt, “uppenbart ogrundat”, ärende, vilket betyder att man gör ett antagande om att det blir avslag. Handläggaren hade dock valt att genomföra en kort intervju med barnet och i denna intervju framkom uppgifter som ledde till uppehållstillstånd i Sverige. Kommer du ihåg vad det var som barnet sa? “Ja, jag kommer ihåg lite: Han hade behandlats väldigt illa … psykisk tortyr av sin biologiske far. Han var väl 10-11 år … Han berättade att han höll på att hoppa ner och dränka sig. Och jag kommer ihåg att jag frågade vad det var som gjorde att han avstod, varför han inte gjorde det: Han svarade då att det var på grund av systern” (handläggare man 3). När handläggaren berättade detta för beslutsfattaren så sa hon ja det ändrar vi direkt. Familjen fick uppe-hållstillstånd i Sverige.

93

Ytterligare ett exempel på hanteringen av barns asylskäl illustreras i följande citat. Här är det handläggarens vånda inför vad barnet kan ha varit med om och/eller osäkerhet när det kommer till att ställa rätt frågor på rätt sätt, som gör att hon viker undan inför barnets upplevelser:

Jag minns ett ärende som jag hade för ett tag sedan. En familj med

mamma och fyra barn. Tre flickor och en pojke. Han var väldigt

tyst. Jag försökte uppmärksamma honom. Jag frågade mamman

rent allmänt: Är alla friska? Då sjönk pojken ihop helt: Så jag frå-

gade honom: Hur mår du? Han satt tyst. Ja, sa mamman. Han har

varit lite tyst sen det hände: Vad då sa jag? Ja kidnappningen. Och

sen började mamman prata över huvudet på honom och det tyckte

jag var obehagligt. Så jag frågade honom: Vill du prata om det här?

Nej, det ville han inte. Vill du att mamma pratar om det? Nej. OK då

lägger vi ner det här … Jag skrev en anteckning i SKAPA [datasyste-

met] och nu hoppas jag att mottagningshandläggaren ser det och gör

något för pojken (handläggare ansökningsenheten kvinna 57).

Min kommentar: Av intervjumaterialet följer att handläggare är med-vetna om att det förekommer brott mot barns mänskliga rättigheter som skulle kunna vara asylgrundande. De berättar också om situatio-ner där sådana kränkningar har uppmärksammats. De verkar också i undantagsfall kunna leda till att barnfamiljer får uppehållstillstånd i Sverige. Generellt framstår det dock som att det är praxis avseende ett visst land, i kombination med handläggarnas starka föreställning om att människor som söker asyl inte har skyddsbehov, är det som får genomslag i asylprocessen. Som det ser ut, på bekostnad av barns rätt till en grundlig utredning.

7.2.3 Svårigheterna att beakta barnets bästa-principenMed asylskäl menas som tidigare nämnts grunder för att få asyl i Sverige. När det gäller prövning av flyktingskäl och övriga skyddsbe-hov så ska barn bedömas på samma sätt som vuxna: De ska “utredas på samma djuplodande sätt som familjens ’överhuvud’”, förklarade en mellanchef för mig under en medföljande observation. Barnets bästa-principen är tänkt att säkerställa att så sker. Följaktligen ska utredningar av barns ärenden motsvara den utredning som vuxna får – de har rätt till en likvärdig prövning av sitt ärende. Av detta följer

94

bland annat ett uttryckligt krav i lagstiftningen på att barn, liksom vuxna, ska höras.

Barn har därutöver, som en följd av att barnets bästa-principen, rät-tigheter i asylprocessen som går bortom dem som gäller för vuxna – de ska alltså i flera avseenden särbehandlas. I asylprocessen syns detta exempelvis genom att de ömmande omständigheter, som enligt utlän-ningslagen kan leda till att en person får stanna i Sverige, inte behöver vara av lika allvarlig art när barn är berörda som när ärendet gäller en vuxen person.

Det är de krav på särbehandling av barn som aktualiseras av begrep-pet barnets bästa som skapar problem i tjänstemännens vardag. De är osäkra på i vad mån de kan och bör särbehandla barn som söker asyl. Flera intervjupersoner efterlyste att någon berättar vad barnets bästa betyder “Tala om det för oss, så ska vi göra det. Vi ska kunna det utan att egentligen ha några verktyg för det. Sen får vi skäll för att vi inte har gjort det” (asylhandläggare kvinna 53). Man var överens om att barnets bästa handlar om något mer än att tillämpa bestämmelserna i utlänningslagen. Vad det är som går utöver lagtexten och praxis är emellertid svårt för dem att sätta ord på. Barnets bästa handlar från tjänstemännens perspektiv om att bedöma individuella behov som rehabilitering, sjukdom samt “sociala problem och annat som de har fått efter att de kom hit” (asylhandläggare man 47). Tillika var begrepp som “hälsa och välbefinnande i övrigt”, “familjen”, eller “Barnets naturliga vistelseplats” (asylhandläggare man 30) centrala i försöken att definiera barnets bästa. Vid flera tillfällen i intervjuerna ställde sig handläggare frågande inför att barn som inte får gå i skola i hemlandet skickas tillbaka, det måste väl “strida mot barnets bästa”. En handläg-gare uttryckte det så att det inte är ovanligt att man känner att ur ett mänskligt perspektiv borde den här familjen få stanna. “Men jag vet att vi inte kan ge tillstånd. Vi får ju inte väga in personlig erfarenhet i våra beslut” (asylhandläggare kvinna 9).

Som framkommer aktualiserar begreppet barnets bästa inte sällan svåra avvägningar i arbetet, som tjänstemännen inte känner att de har förutsättningar att hantera på ett sätt som innebär att barnets bästa genomförs. En särskilt svår avvägning uppstår när tjänstemännen ska värdera information de får fram i utredningarna utifrån principen om den reglerade invandringen:

95

Barnen är ett offer för den reglerade invandringen. De blir offer för

svårigheten att avgöra var gränsen går för den reglerade invandring-

en. Hur vi bestämmer vem som får komma in eller inte (asylhand-

läggare man 19).

Tjänstemännen ifrågasatte hur handläggare och beslutsfattare – i syn-nerhet jurister – som vanligtvis bedömer skyddsskäl, ska kunna ta ställ-ning till begrepp som barns psykosociala utveckling, i förhållande till det faktum att Sverige har en begränsad invandring. Att kunna skriva om att barn blir skadat i sin utveckling vid ett återsändande, och i det sammanhanget även föra ett resonemang om vad som är barnets bästa, är svårt. Man kan, framhöll en tjänsteman, ifrågasätta om det blir ett beslut som är “grundat i något över huvudtaget” (asylhandläggare och beslutsfattare man 47). Ja då är det lätt att “hemfalla åt förarbetena” (asylhandläggare kvinna 53), poängterade en annan.

En handläggare, som arbetat med att meddela familjer deras asyl-beslut, berättade om hur hon fått beslut där det stod att det är barnets bästa att få stanna i Sverige men eftersom vi har en reglerad invandring så får ni inte stanna. Syrligt påpekade hon att “det var ju väldigt roligt att försöka förklara en sådan formulering.” (handläggare kvinna). En annan handläggare berättade om den lättnad han känner när det går att konstatera att barnet inte får vad det behöver i hemlandet. “Oh, vad skönt då blir det PUT [permanent uppehållstillstånd]”. (asylhandläg-gare och beslutsfattare man 45).

Min kommentar: När handläggare resonerar kring innebörden av det vaga begreppet barnets bästa som en del av asylprövningen upp-kommer inte sällan en spänning mellan å ena sidan avslag och å andra sidan barnets bästa. I dessa situationer tar tjänstemännen inte i anspråk det utrymme för tolkning som de facto finns för att i asylutredningar använda sig av principen om barnets bästa. Snarare än att reflektera över och pröva vad som är det enskilda barnets bästa, tenderar handläg-gare att bygga besluten på en eller flera av de faktorer som räknas upp i förarbetena, alternativt struntar de helt i att resonera kring begreppet. Tjänstemännen saknar till synes förmåga att använda det handlingsut-rymme lagstiftningen tillhandahåller och som måste tas i anspråk om barnets bästa ska få en reell innebörd i enskilda ärenden. Mot bak-grund av att begreppet förutsätter att tjänstemännen, i högre grad, tar in ett “mänskligt perspektiv”, behövs det antagligen andra metoder än

96

de tekniska rutinbeskrivningar som är gängse inom Migrationsverket, för att arbetsuppgifterna där ska utföras på ett tillfredsställande sätt.

7.2.4 Familjekollektivet som ett problemBarnfamiljer betraktas som “ärendeenheter” på Migrationsverket. De utreds vid samma tillfälle, har en gemensam akt, och får likalydande beslut. Att, som handläggarna förväntas göra, uppmärksamma barn i familj som enskilda individer, fast utan att bortse ifrån att de också är en del av en familjekonstellation är inte alltid en enkel uppgift, och det skapar spänningar i arbetet. Det blir inte sällan en delikat balans-gång mellan olika individers behov och intressen i en sårbar och utsatt situation.

En motsättning uppstår i den muntliga utredningen, genom de rutiner som innebär att pappan först intervjuas och därefter mamman. Sist genomförs eventuellt ett kortare samtal med barnen. Redan i samband med den muntliga utredningen har barnet därmed i någon mening försvunnit in i ett kollektiv. Barns berättelser, liksom i många fall mammans, bedöms i ljuset av pappans berättelse. Deras upplevel-ser kan ibland innebära “tillkommande asylskäl”, men någon egentlig individuell utredning, eller prövning, kommer sällan till stånd.

Ett annat problem uppstår när barn återsänds med föräldrar som, i handläggarnas ögon, “har förlorat förmågan att vara de föräldrar barnen behöver”. Flera handläggare berättade om sina erfarenheter av att meddela avslagsbeslut som de menade stred mot principen om barnets bästa så till vida att det inte fanns en fungerande barn-föräld-rakontakt i den familj som skulle avvisas. En intervjuperson berättade att han åtskilliga gånger sett att barnen i och för sig fungerar rätt så bra, medan föräldrarna inte fungerar men inte heller har den grad av psykisk ohälsa som erfordras för att ett uppehållstillstånd ska kunna bli aktuellt: “Man sänder alltså hem barnen med föräldrarna som inte har full kapacitet … Vad är barnets bästa då? Var finns det bästa för-utsättningar, i Sverige eller i hemlandet?” (mottagningshandläggare man 55).

Ett problem med familjer som ärendeenheter är att det gör det svårt att sekretessbelägga information familjemedlemmar emellan. Om enskilda personer i en familj har olika behov eller inställning så uppstår ett dilemma för handläggarna, mellan å ena sidan barnets önskan och å andra sidan det faktum att föräldrarnas ansvar ska respekteras.

97

Min kommentar: Den handläggare som har att tillämpa utlännings-lagstiftningen måste göra det i ljuset av både barnets egen vilja och för-äldrarnas åsikt. Här emellan skapas inte sällan en spänning som hand-läggare måste förhålla sig till i sitt arbete. Särskilt påtagligt blir detta när handläggarna står inför att avvisa en familj där de upplever att det inte finns en fungerande relation mellan barn och föräldrar.

7.3 Orsaker till handläggarnas problem

7.3.1 Brister hos andra aktörerTjänstemännen hade en rad förklaringar till problemen med att beakta barnets bästa. Ett skäl till att de överhuvudtaget måste göra barninter-vjuer ansåg handläggarna vara en återkommande kritik från externa aktörer: “Nu har vi en situation där vi har fått så mycket kritik för att barn inte kommer till tals, så nu ska vi höra a l l a barn” (asylhandläg-gare kvinna 59).

Även de juridiska biträdena ansågs vara en bidragande orsak till svårigheterna med att beakta barnets bästa. Eftersom ombuden inte förmår lyfta fram barnens asylskäl i den inlaga som handläggarna utgår ifrån när de genomför utredningar med barn, kommer barnen i skymundan redan innan den muntliga utredningen. Det är ju, menade handläggarna, upp till den asylsökande att presentera sina skäl. Till sin hjälp har de ett biträde. “Då är det för oss att hålla god min och hoppas att de har kompetens för att göra den uppgiften …” (asylhandläggare kvinna 61).

I intervjuerna framkom också tydligt att handläggarna inte upple-ver att de har kompetens, eller stöd i organisationen, för att kunna fördjupa sig i enskilda barns situation. En orsak till problemen i det dagliga arbetet är att barnfrågor inte prioriteras internt: “Det är bara snack.” “I löneförhandlingar spelar det ingen som helst roll att du visat framfötterna på det här området.” Istället för att satsa på kompetenshö-jande aktiviteter så verkar myndigheten sätta en stor tilltro till det egna föräldraskapet. Intervjupersonerna berättade om att de haft så kallade barnansvariga, men att det då varit mest varit personer som själva har många barn. Vidare hade intervjupersoner upplevt att nyanställda satts att utreda barn “för att träna”.

De flesta handläggare som deltog i intervjuerna hade inte genomgått internutbildningarna om barn. Det finns inga formella, specificerade,

98

krav på utbildning eller erfarenhet för att en person ska kunna beteck-nas “barnansvarig” på en asylprövningsenhet, utöver att det i utlän-ningshandboken uppges att utbildningen att samtala med barn bör ha genomgåtts. Det kan också nämnas att det i skrivande stund inte finns något material på Migrationsverket som riktar sig till barn.

En av de allra viktigaste orsakerna till handläggarnas svåra arbets-situation ansåg de vara barnens föräldrars oförmåga att se vad som är barnets bästa. I detta sammanhang var ett särskiljande mellan “de andras” respektive “vår svenska” syn på barn centralt. Exempelvis var det en kulturell fråga för handläggarna att asylsökande barn inte får lära sig att ha åsikter på samma sätt som barn i Sverige får. En handläg-gare uttryckte det så att barnen “kommer från ett samhälle där barn inte får komma till tals och om de får komma till tals så är det på polis-stationen” (asylhandläggare kvinna 59). En annan tjänsteman poängte-rade det absurda i att barn som kommer hit förväntas kunna prata om saker man aldrig tidigare har pratat om, genom en tolk … och indirekt också vara medveten om att detta kan få konsekvenser … det är svårt (mottagningshandläggare kvinna 5). Barn från andra länder beskrevs i intervjuerna mest som ett bihang till sina föräldrar.

Du ska veta att vi har ju en helt annan syn på våra barn än dem som

söker asyl. Herregud, det vet jag. Barnen är ju bihang. De asas bara

med. Man ska veta att vi är väldigt omhuldande om våra barn här i

Sverige (asylhandläggare man 33).

Du vet det är mycket med det kulturella också. Pappan är stark och

han kan ha sagt till dem att nu är det detta som gäller. Det är likadant

med en kvinna som säger nä, min man får berätta … Om barnen be-

rättar [för handläggaren] om hur de har gått i skolan, så frågar man

ja men varför fick du sluta. Ja men vi skulle ju hit. Ja men var det

dåligt i skolan? Nej. Men hur känns det då? Ja jag saknar mina kom-

pisar. Och det är också sånt som har med föräldraansvaret att göra.

Det vill säga, bestämmer sig familjen, pappan många gånger, ja då

följer barnen och frun med … (mottagningshandläggare man 53).

Ett svenskt “omhuldande” var enligt handläggarna i detta samman-hang en bidragande orsak till problem och bristfälligheter i asylutred-ningen. En tjänsteman menade att asylprocessen gör många familjer

99

mindre fungerande än de var innan. Han hade sett hur föräldrar för-minskats av den svenska asylprocessen, och att det “påverkar familjens ursprungliga funktion” (asylhandläggare man 39). “Vårt” kulturella karaktärsdrag att ta om hand, menade handläggarna, skapar en osäker-het kring hur de ska agera i konkreta situationer: Man vill inte riskera att “klampa in”.

Min kommentar: De problem som aktualiseras i arbetet är enligt tjänstemännen i hög grad orsakade av andra aktörer runt barnen än tjänstemännen själva. I första hand var det föräldrarna som gjordes till slagpåse. De beskrevs som, av sin kultur betingat, oförmögna att se till sina barns bästa. Som jag tolkar intervjupersonernas föreställningar återspeglas deras yrkessituation i beskrivningarna av brister hos andra. När man under ständig press fattar beslut, som har avgörande konse-kvenser för andra människor, utan upplevelse av att kunna påverka särskilt mycket, ligger det nära till hands att anklaga den som befinner sig längst ner i systemet (jfr Ålund 2008: 304). Frivilligorganisationer beskrevs som onyanserat kritiska och de offentliga biträdena som inka-pabla att lyfta fram barns asylskäl. Ledningens brister i att prioritera barnets bästa var ett annat skäl till att barnets bästa-principen inte får något genomslag. Kanske är det i själva verket diskrepansen som sådan, mellan utfästelser i policydokument och de faktiska möjligheterna att beakta barnets bästa, som är det yttersta skälet till handläggarnas frus-tration, snarare än att andra aktörer runt barnen inte lever upp till sina åtaganden.

7.3.2 Ett överhängande produktionskravAlla tjänstemän som deltog i intervjuerna menade att de höga kraven på effektivitet i arbetet orsakar brister i utredningar av barns asylskäl. En utredning med barn i familj går väldigt snabbt. “Det är tio till femton minuter max som gäller” (asylhandläggare man 21). Ett pressat schema gör att det inte finns utrymme för en mer djupgående analys av barnets situation. Intervjupersonerna berättade om att de “känner en stor ångest, ett tryck hela tiden, på grund av det här produktionskravet… Det går ju inte att sätta siffror på allt det vi gör. Man kan inte kvantifi-era detta” (asylhandläggare man 2).

En handläggare fick inte ihop ekvationen med snabba beslut och en rättssäker handläggning: “Jag kan inte förstå det, hur vi ska kunna arbeta snabbare och samtidigt bevara rättssäkerheten?” (asylhandläg-

100

gare kvinna 1). En annan tjänsteman konstaterade det paradoxala i att lätta, snabba ärenden får gå före.

Det är sanktionerat att vi ska ta det första som ger produktion. Det

är tydligt. Det är vår verklighet. Vi arbetar inte med de svåra ären-

dena. Ja, det finns uppifrån, inte i ett dokument, men uppifrån. De

andra kan stå i en hylla. De får vänta (asylhandläggare man 33).

En aspekt av det pressade tidsschemat på Migrationsverket är de nyck-eltal som används i organisationen för att mäta den så kallade produk-tionstakten. De går ut på att tjänstemännen ska hinna med vissa saker på ett visst antal minuter: “Där blir det riktigt inrutat, i detalj. Det innebär att man blir väldigt tidsbunden … Ägnar du en minut längre på något håll så måste du kapa det på nåt annat ställe (asylhandläggare man 21). “Jag ska göra 3,87 ärenden varje vecka … jag känner ibland på utredningen om de säger att nej jag har inget särskilt att säga. OK vad bra. Då kan du gå så tar vi nästa. Så är det” (asylhandläggare och beslutsfattare man 45).

Min kommentar: Produktionskraven är till synes det allt överskug-gande i tjänstemännens arbete. Samtal om svåra avvägningar kring barns rättigheter och behov ges ett mycket litet utrymme i organisa-tionen. Ett otillfredsställt behov hos handläggarna att sätta ord på och bearbeta den frustration som följer av utmaningar i arbetet förefaller kanaliseras genom kritik mot andra aktörer omkring barnen.

7.4 Konsekvenser av svårigheterna i arbetetI gruppintervjuerna diskuterades nästan inte alls konsekvenserna av problemen i tjänstemännens arbete. Samtalet dominerades nästan helt av behovet av att sätta ord på dilemmasituationer som uppstår när barnets bästa ska beaktas. En sak som tjänstemännen var överens om är att barn i asylprocessen utsätts för en hård press och inte sällan far illa. Det bästa för många barn vore kanske att stanna i hemlandet? Måste de “tvunget lämna sin trygghet”, undrade en handläggare under en medföljande observation. En annan tjänsteman berättade om en flicka som kommit till Migrationsverket och bett om att få åka hem, men att föräldrarna motsatt sig detta för att man velat gifta bort dottern här i Sverige. Efter att tjänstemannen hade försökt prata med föräldrarna så hade familjen gått under jorden. De kom inte på inplanerade efterföl-jande möte med handläggaren.

101

Några tjänstemän berättade om hur de, som en konsekvens av sin arbetssituation, försöker att distansera sig från de krav som ställs inom organisationen. I ett samtal mellan två tjänstemän beskrevs detta i termer av att man inte klarar av att vara “vi” med sin arbetsgivare:

Vi ska skriva “Du har sagt” … i besluten. Och det är bara för att

man ska slippa det dåliga samvetet (asylhandläggare man 19).

– Är det därför vi ska skriva så (asylhandläggare man 21)?

– Ja jag misstänker det. Det infördes när någon kände dåligt samvete

för att “jag ska inte delge detta beslut” (asylhandläggare man 19).

– Skriver ni alltid du?

– Inte alltid. Men påbudet är att vi ska skriva Du. Du klarar jag av

att skriva. Men Vi klarar jag inte av att skriva (asylhandläggare man

19).

– Migrationsverket alltså?

– Ja, det vrider sig i mig. Vem är Vi? OK, det är att gömma sig

bakom fasaden att skriva Migrationsverket. Men förhoppningsvis är

det den allmänna inställningen som kommer fram (asylhandläggare

man 19).

När det gäller barnets bästa-principen så berättade handläggarna att begreppet tenderar att få en innebörd som stämmer överens med inne-hållet i förarbeten och praxis, snarare än att bli ett med den berättelse som kommer fram i utredningen: “man bedömer hälsan, utveckling, situationen i hemlandet, snarare än det som kommer fram i utred-ningen” (asylhandläggare kvinna 9).

Av detta kan vi, som nämnts tidigare, dra slutsatsen att handläggarna i praktiken inte utnyttjar det tolkningsutrymme som de har i enlighet med lagstiftning, förarbeten och praxis från högre instanser. En av cheferna hänförde detta till en organisationskultur som bygger på att arbetet på Migrationsverket är så detaljstyrt uppifrån att man inte vågar ta självständiga beslut: “Vi har osäkra, osjälvständiga handläggare och utredare”, menade han. Möjligen är detta en konsekvens av det faktum att handläggarna inte ges förutsättningar att leva upp till de krav som ställs på dem i arbetet. En tjänsteman uttryckte detta i termer av att “om vi inte blir behandlade som människor så kan vi inte heller behandla desökande som människor. Så är det ju” (handläggare man 2).14

14 Missnöjet med ledningen på Migrationsverket framkommer även i andra undersökningar. I en under-sökning av fackförbundet SACO under 2006, påvisades en stark frustration hos de anställda. Undersök-ningen visar att så många som 75 procent av de 450 SACO-medlemmar som omfattas av undersökningen

102

Ser vi till de allra svåraste ärendena så framstår det i intervjuerna som att en konsekvens av utmaningar i handläggarnas arbete är att de väljer bort svåra fall, varvid dessa “hamnar sist i högen”. En tjänsteman menade att detta är en riktlinje uppifrån, om än inte nedskriven i något dokument. Den tid som svåra ärenden kräver för att en “djuplodande utredning” ska kunna komma till stånd verkar följaktligen inte finnas. Det är antalet pinnar som räknas och ju fler pinnar desto mer premieras man som tjänsteman. Detta leder till att de mest besvärliga ärendena förbigås. Det finns visst fog i materialet för att hävda att det finns ett samband mellan en låg produktionstakt och bristande kompetens inom Migrationsverket.

Min kommentar: En konsekvens av svårigheterna med att samtala med barn, som tydligt framkommer i såväl intervjumaterialet som undersökningen av asylbeslut, är att barn inte kommer till tals i den utsträckning som kan förväntas utifrån styrdokument. I de fall inter-vjuer faktiskt genomförs så skiljer de sig från intervjuer med vuxna. I fokus står frågor om vardagen i Sverige, snarare än barnens asylskäl. Denna handläggarnas praktik skulle kunna beskrivas som ett slags undvikande hänsynstagande till barn i asylsökande familjer. En bidrag-ande orsak i detta sammanhang torde vara känslan av att ständigt ha knappt om tid i kombination med det faktum att man saknar den ända-målsenliga kompetens som enligt riktlinjerna ska finnas för att samtal med barn om upplevelser som kan ligga till grund för asyl i Sverige ska kunna genomföras. Handläggarnas agerande förstärks möjligen också av deras uppfattning att föräldrar i asylsökande familjer använder barn som “brickor i ett spel om asyl”. Detta gör dem extra försiktiga när det kommer till att lägga barnens berättelser till grund för ett asylbeslut.

Utöver det faktum att barns asylskäl inte berörs i den muntliga utredningen, kan konstateras att de utmaningar som är förknippade med barnets bästa i asylprocessen, också medför att barns asylskäl inte utreds tillnärmelsevis så grundligt som policydokumenten föreskriver. Snarare än att ge barn en djupgående utredning avskärmar tjänstemän-nen sig från en mycket central uppgift i deras arbete – att värna asyl-rätten. Man skulle kunna beskriva tjänstemännens strategier som ett självbegränsande handlingsutrymme. Detta riskerar leda till att asylsö-

känner sig osäkra inför framtiden på Migrationsverket. 40 procent vågar inte framföra kritiska åsikter av rädsla för repressalier. 60 procent anser att följande påstående inte stämmer: ”Jag får de resurser som behövs för att utföra mina arbetsuppgifter, på ett tillfredsställande sätt.” (SACO 2006:3f). En femtedel av medarbetarna på asylområdet känner ett förtroende för verksamhetsområdeschefernas sätt att styra och leda verksamheten (SACO 2006:7).

103

kande barn skickas till ett land som de flytt ifrån utan att alls ha fått sina asylskäl prövade.

7.5 LösningarI ett sammanhang där arbetsprestation mäts i antalet producerade “pinnar” är det tämligen naturligt att det är svårt att diskutera kon-struktiva lösningar på de problem som har beskrivits ovan. Härjämte kan många av de avvägningar som barnets bästa aktualiserar för tjäns-temännen beskrivas som dilemmasituationer. Det gör att det inte finns några självklara lösningar på problemen.

En konkret sak som i stort sett samtliga intervjupersoner efterfrågade var tydligare riktlinjer kring vad barnets bästa är, samt mer tid till sitt förfogande för att på djupet kunna analysera enskilda barns situation. Somliga tjänstemän såg en lösning i arbetskraftsinvandringen – genom ökad arbetskraftsinvandring tror de att färre människor söker asyl i Sverige.

En sätt att hantera problemen med att intervjua barn enskilt, som handläggarna själva lyfte fram, är genom så kallade barnfokuserade föräldrasamtal. Det betyder att barnet inte själv kommer till tals utan att föräldrarna intervjuas om barnet. För handläggarna skulle barn-fokuserade föräldrasamtal vara ett enkelt sätt att komma runt många av de utmaningar som de har att förhålla sig till. Kravet på anpass-ning i utredningssituationen, den obehagliga känslan av att betraktas som elak, föräldrarnas historia som ett slags måttstock på om barnet talar sanning. Allt detta skulle försvinna. Det oaktat, uppkommer nya problem i den här typen av samtal, som till exempel att handläggarna känner sig mer misstänksamma vad gäller information om barnet, i jämförelse med situationer då barnet själv berättar.

Varför barn bör få komma till tals i asylprocessen diskuterades i liten omfattning i intervjuerna. Vid de fåtal tillfällen som vikten av att barn får komma till tals berördes så handlade det om att barnet för en gångs skull blir sett och får möjlighet att sätta ord på det som är positivt i till-varon. Det är viktigt att lyfta fram det som är positivt menade handläg-garna: “Oavsett hur dåligt de har levt. Jag tror inte det finns så mycket tid att prata om och bearbeta sådant … det är synd att inte vi ger oss tid att låta barnet berätta om dessa saker” (mottagningshandläggare kvinna 5). Barn, menade handläggarna, får ju inte bli förbisedda, inte bli ett bihang. Det är viktigt att försöka se barnen, eftersom de ju har

104

dragits med av sina föräldrar utan att egentligen ha med själva flykten att göra. En handläggare ansåg att man alltid registrerar något i mötet med barn, och därför är mötet med barnet viktigt.

I enstaka intervjuer lyftes möjligheten att barn kan ha egna asylskäl som ett argument för att höra barnet, åtföljt av “att det kan vara så att föräldrarna har tutat i barnen något” (mottagningshandläggare kvinna 5). Inte någon gång fördes fram att det är en rättighet för barn att komma till tals, annat än i termer av att det aldrig får upplevas som ett tvång för barn att intervjuas på Migrationsverket.

Min kommentar: Handläggarna efterfrågade tydligare riktlinjer för att beakta barnets bästa. Det förefaller nödvändigt med ett bättre stöd i arbetet om de ska vilja använda principen om barnets bästa. Förmågan att använda den, kräver även utökade möjligheter för tjänstemännen att fördjupa sina kunskaper kring barns rättigheter och behov. De tek-niska rutinbeskrivningar som nu är tänkta att fungera som ett stöd för handläggarna fyller inte sin funktion utan har snarast en passiviserande effekt. Kanske medför detta att kraven på antalet producerade pinnar inte uppfylls. Med kompetenshöjande insatser skulle svåra ärendena kunna utredas snabbare och som en följd av det handläggningstiderna kortas ned. Flera handläggare poängterade att gedigna utredningar är en fråga om både trovärdighet och effektivitet. Deras upplevelse i detta sammanhang ska inte underskattas. Genom grundliga utredningar blir besluten bättre underbyggda och den person som söker asyl får därmed rimligtvis också en bättre förståelse för utgången av ärendet.

Ytterligare en förutsättning för att handläggarna ska kunna hantera de utmaningar som barnets bästa aktualiserar torde vara utökade möj-ligheter till reflektion och eftertanke samt dialog mellan de människor som är anställda på Migrationsverket? Utan sådana forum är risken stor att principen om barnets bästa stannar vid att som idag vara en chimär.

7.6 Sammanfattande avslutningIntervjuerna med handläggare på Migrationsverket ger en bild av vilken innebörd barnets bästa får i praktiskt arbete med att utreda barns asy-lärenden. Tre olika handlingsstrategier i förhållande till barnets bästa tonar fram i tjänstemännens berättelser: De undviker frågor om barns asylskäl, de avskärmar sig från uppdraget att ge barn en allomfattande prövning av sina asylskäl och de överför ansvaret för bristfälligheter i

105

handläggningen på andra aktörer runt barnen. Sammantaget kan tjäns-temännen sägas praktisera ett slags självbegränsat handlingsutrymme – de utnyttjar inte det handlingsutrymme som styrdokumenten tillhan-dahåller. Annorlunda uttryckt: Barnets bästa genomförs inte.

Den första strategin bottnar i det faktum att intervjupersonerna upplever en rad problem när det kommer till att intervjua asylsökande barn. Barnen själva antas inte vilja delta intervjun vilket gör den till en förväntat obehaglig upplevelse för tjänstemännen. En stark uppfattning om att barn sällan har några egna asylskäl alternativt att de har asylskäl som i princip är omöjliga att komma åt, medför att man helst undviker enskilda samtal med barn. Under alla omständigheter anser handläg-garna att det för det mesta är onödigt med barnintervjuer.

Handläggarna är därjämte rädda för att de ska att re-traumatisera barn som bär på svåra erfarenheter genom att prata med dem om svåra upplevelser. Detta är ett motsägelsefullt drag så till vida att barn, samti-digt som de beskrivs som icke-skyddsbehövande, konstrueras som offer för olika traumatiska upplevelser.

Muntliga utredningar med barn är besvärliga också av det skälet att de ställer krav på att tjänstemannen anpassar sig till den speciella situationen. Rutinbeskrivningarna och det metodstöd som har utgångs-punkten att samtalet med barn ska ske utifrån öppna frågor, innebär i praktiken att handläggarna skiftar fokus från asylskäl, till det som i deras ögon verkar positivt för barnen. En konsekvens av detta är att relevant information om barns skyddsbehov tenderar att förbigås.

I tjänstemännens berättelser framkommer också en ilska för att de måste intervjua barn, samt en misstro gentemot barnens föräldrar, vilka förmodas använder barn som biljetter till ett bättre liv. Samtidigt ska vi komma ihåg att flera handläggare gav exempel på att kränkningar av barns mänskliga rättigheter visat sig kunna ligga till grund för bifalls-beslut. Icke desto mindre är det ett genomgående drag i intervjuerna att tjänstemän inte förväntar sig att förföljelse som är specifikt riktad till barn förekommer. Därmed har de inte heller någon anledning att leta efter sådana skäl. Det är problematiskt om tjänstemännens före-ställningar om att barn inte har asylskäl medför att barn får en sämre asylutredning än vuxna asylsökande.

Den andra strategin, att tjänstemän avskärmar sig från att ge barn en allomfattande prövning av sina asylskäl, är i stor utsträckning sprungen ur det faktum att barnets bästa är en vag och öppen princip.

106

Visionen i policydokument om att asylsökande barn respekteras som individer med egna rättigheter ska säkerställas genom barnets bästa-principen. Barn har rätt till en likvärdig prövning av sina asylskäl, och de ska dessutom särbehandlas i flera avseenden. Men snarare än att fungera som ett konstruktivt verktyg för att identifiera och pröva barns asylskäl på ett jämlikt och/eller särbehandlande sätt så skapar barnets bästa en frustration hos de tjänstemän som har att använda begreppet. Detta blir särskilt påtagligt när handläggarna ska föra ett resonemang kring barnets bästa i enskilda beslut. Man tenderar då att, som tjänstemännen själva uttrycker det, “hemfalla åt lagstiftning och förarbeten”. En förklaring till detta torde vara att formuleringar i lagstiftning och förarbeten utgör en begriplig och användbar källa som ligger nära till hands att använda för den som är under tidspress eller känner att den inte har tillräckligt med kompetens. Men mot bakgrund av att riktlinjerna i förarbetena är tänkta att exemplifiera, och att de dessutom är både vaga och motstridiga, blir följden av en sådan praktik att barnets bästa får en mycket begränsad innebörd, som handlar mer om delar av rätten, än vad som är ett enskilt barns bästa (jfr Schiratzki 2005a och Nilsson 2007).

Ett annat problem när det kommer till enskilda barns rätt till en all-omfattande prövning av sina asylskäl, är att de tenderar att försvinna in i ett större familjekollektiv. Mot bakgrund av att familjer behandlas som så kallade ärendeenheter på Migrationsverket riskerar den enskil-des asylskäl att komma i skymundan. Familjebarns situation skymtar fram i asylutredningar när det är fråga om att bedöma synnerligen ömmande omständigheter, avgränsat till hälsotillstånd. Här bekräftar intervjumaterialet vad som kom fram i undersökningen av asylbeslut.

Den tredje strategin, att överföra bristfälligheter på andra aktörer runt barnen, blir ett sätt för handläggarna att förklara problemen i det egna arbetet. Orsaker till bristerna hänförs till orimliga krav från externa aktörer och/eller till “oförmögna föräldrar” som släpat med sina barn från sina hemländer till Sverige. Ytterligare en förklaring, som genom-syrar intervjumaterialet, är att ledningen inte ger ett tillräckligt stöd för att handläggarna ska kunna beakta barnets bästa. Instruktionerna och anvisningarna, ofta av teknisk karaktär, om hur barnets bästa är tänkt att användas, riskerar därmed att bli en källa till frustration snarare än ett konstruktivt verktyg. Den balansgång som krävs när till exempel familjens enhet ska respekteras samtidigt som barnet behandlas som

107

en individ med egna rättigheter, förefaller närmast omöjliga att meka-nisera med hjälp av tekniska instruktioner. Asylprocessens dilemman kräver ett annat slags hantering, som det inte tycks finnas utrymme för i organisationen. Kanske är det här orsaken står att finna till varför brister när det kommer till att pröva barns asylskäl kvarstår, trots en tydligare lagstiftning och en helt ny processordning.

Tjänstemännens förhållningssätt gentemot asylsökande barn kan vidare knytas till föreställningar om betydande kulturella skillnader när det kommer till synen på barn. Detta framkallar förutfattade meningar om barnens föräldrar men också en känsla av osäkerhet hos tjänste-männen som kan påverka deras sätt att göra avvägningar om barnets bästa. I bästa fall är handläggarnas idéer om betydelsen av kulturell till-hörighet adekvat och hjälper dem att agera med respekt för det enskilda barnet. I värsta fall hamnar föreställningar om kulturell tillhörighet i schabloner som får till konsekvens att handläggarna agerar i en rikt-ning som är negativ för ett enskilt barn, alternativt att handläggare inte agerar alls.

Ser vi till lösningar på ovannämnda problem så kan handläggarnas eget förslag om barnfokuserade föräldrasamtal enligt min mening ifrå-gasättas. Det skulle stå i kontrast till principen om att barn ska ges möjlighet att vara delaktiga i beslut som rör dem. En annan sak som talar mot att föräldrar hörs om barns asylskäl är att den misstänksam-het som verkar ofrånkomlig i asylprocessen då riskerar få ett större genomslag. När föräldrar berättar om barns trauman blir informatio-nen betraktad som mindre trovärdig än när barnen själva berättar om tidigare svåra upplevelser.

Tydliga rutiner – kanske genom en lång exempellista över vad barnets bästa kan vara – skulle möjligen leda till ett större genomslag för barnets bästa-principen. Om det skapas en större trygghet kring vad som ska göras och hur, så torde handläggarna också agera för barnets bästa i högre grad. En kompletterande lösning skulle vara att tjänstemännen får ett ökat stöd i arbetet genom dialog kring bedömningar av barnets situation. Istället för osäkra och passiva handläggare skulle asylsökande barn då möta personer som bättre utnyttjar det handlingsutrymme som lagstiftningen tillhandahåller.

108

8. BARNETS BÄSTA I POLICY OCH PRAKTIK

Syftet med denna undersökning är att ge en bild av införlivandet av barnets bästa i en kontext av den svenska asylprocessen. Hittills har framställningen handlat om att rama in begreppet i detta samman-hang, dels i policy och dels i praktik. Ett antal diskrepanser mellan hur barnets bästa beskrivs i styrdokument (visionsdokumenten, regelverken och rutinbeskrivningarna) och praktik (tjänstemännens hantering av barnets bästa) har också utkristalliserats. Vidare har tjänstemäns hand-lingsstrategier för att hantera barnets bästa gestaltats. Nu är avsikten att förklara såväl dessa centrala diskrepanser mellan policy och praktik som tjänstemännens handlingsstrategier.

Tre nivåer samspelar med varandra när barnets bästa införlivas i asylprocessen: individ-, organisations- och samhällsnivå. En påtaglig likhet mellan dessa nivåer är en hög ambitionsnivå när det kommer till att beakta barns rättigheter och behov. Såväl intervjupersonerna som arbetsgivaren Migrationsverket förefaller ha en stor vilja att ta hänsyn till asylsökande barn. FN:s konvention om barnets rättigheter, vilken Sverige var starkt pådrivande i att ta fram, beskrivs som en av fem grundläggande förutsättningar för asylprocessen. I Verksamhetsplanen finns det utfästelser om att barns egna asylskäl bedöms och redovisas i besluten och att det säkerställs att barn får komma till tals. Termen barnkonsekvensanalys förekommer inte mindre än 20 gånger i Migra-tionsverkets Verksamhets- och strategiplan.

Även i samtal mellan tjänstemän på Migrationsverket framkommer en önskan att ta hänsyn till barn i asylsökande familjer. Handläggare berättar om barn som är rädda och inte vill utsättas för det förhörslik-

109

nande samtal som en muntlig utredning på asylenheterna kan innebära. Det finns en rädsla hos tjänstemännen för att barn ska “släppa loss” traumatiska upplevelser, eller att något ska komma fram i den muntliga utredningen som kan leda till att ärendet tar en för den asylsökande familjen negativ riktning. En obehaglig tanke är om ett avslagsbeslut drabbar barnet på så sätt att hon eller han får skulden för ett sådant beslut. Därför bemödar man sig om att anpassa sig i utredningssitua-tionen genom att skifta fokus – från slutna frågor om politisk aktivi-tet, resväg och liknande, till öppna frågor om hur barnet mår eller hur vardagen i Sverige ser ut. Med andra ord strävar handläggarna efter att fokusera på det som verkar vara positivt i barnets vardag. En förkla-ring till deras ambitioner, menar tjänstemännen, är att barnen sällan får göra det annars. Sammantaget verkar det finnas en önskan hos tjänste-männen att ta hänsyn till asylsökande barn. Detta är ett viktigt resultat att lyfta fram. Bilder av cyniska människor som vill “slänga ut dem” får i djupare belysning en ny dimension. Snarare än cynism framträ-der bilden av tjänstemän med ett engagemang för människor i utsatta situationer.

8.1 Individuella faktorerSom framkommit tidigare är införlivandet av barnets bästa på Migra-tionsverket inte enbart förknippat med omtänksamhet. Tjänstemännen ger också uttryck för en stark frustration som är sprungen ur de svårig-heter som detta begrepp aktualiserar i deras arbete. Det är som om en rad saker ställs på sin spets när barnets bästa omsätts i enskilda ärenden.

En svårighet uppstår när det som är vagt och öppet ska omsättas i ett antal väl avgränsade rättsliga kriterier. Den utmaning som detta innebär märks inte minst i Migrationsöverdomstolens domar från 2007, där barnets bästa-principen nästan helt förbigås. För att hantera barnets bästa verkar det som om handläggarna på Migrationsverket ser som ända acceptabla argument, de exempel som finns uppräknade i förarbetena. Risken med att använda andra aspekter av ett barns liv i rättsanvändningen är möjligen att man öppnar upp för kritiska frågor om på vilka grunder besluts fattas. Den alltjämt potentiella risken för att utsättas för påhopp från externt håll, i kombination med höga krav på produktion, medför till synes att handläggare hemfaller åt förarbe-tena. Att dessa motiv ska exemplifiera och inte exkludera, bortser man ifrån (jfr Nilsson 2007).

110

Vidare krockar de allt överskuggande produktionskraven i det dagliga arbetet med enskilda handläggares önskan om att ge varje barn en grundlig utredning. Föreställningen om att barn generellt inte har asylskäl ställs, i en pressad arbetssituation, mot regler om att alla barn i asylprocessen har rätt att få sina åberopade skäl grundligt utredda. Slutligen kommer tjänstemännens rädsla för att re-traumatisera barn, eller för att lägga sig i föräldrarnas uppfostran, i konflikt med barnets möjlighet att berätta om upplevelser som kan ligga till grund för ett beslut om uppehållstillstånd i Sverige.

Min tolkning är att handläggare får utlopp för den frustration som barnets bästa aktualiserar i deras arbete genom att rikta kritik mot andra aktörer runt barnen, närmare bestämt de “oförmögna” föräld-rarna, ledningen som inte meddelar tydliga riktlinjer samt frivilligor-ganisationer. Föräldrarnas oförmåga blir en förmildrande omständig-het för handläggarnas bristande förmåga att agera för barnets bästa inom ramen för sitt uppdrag. Man kan säga att ett “kulturellt betingat” dåligt föräldraskap fyller en för handläggarna självbegränsande funk-tion. Det blir ett slags ursäkt för att inte genomföra barnets bästa. Så länge ledningen inte berättar hur barnets bästa definieras kan handläg-garna hänvisa till otydliga riktlinjer som orsak till att barn inte får sina asylskäl prövade. När det gäller frivilligorganisationer så menar tjänste-männen att dessa inte inser komplexiteten i enskilda ärenden. Möjligen kan det ligga något i detta resonemang så till vida att kritiker sällan ger konkreta förslag när det kommer till hur tjänstemännen kan hantera svåra avvägningar, och kanske är en dialog mellan flera olika aktörer om just detta vad som behövs för att barnets bästa-principen ska få ett reellt genomslag. Men i huvudsak blir samtalen om andra aktörers bris-tande förmåga en sorts self-serving bias så till vida att tjänstemännen rentvår sig själva genom att projicera en svaghet på någon annan aktör runt barnen. Detsamma tycks ske på gruppnivå, för att bekräfta att den egna tjänstemannakåren inte är att skylla för de brister som förknippas med barnets bästa i asylprocessen.

Låt mig stanna vid en av de mest dramatiska situationerna i arbetet, nämligen när tjänstemän ska prata med barn om svåra upplevelser. Den starka oro handläggarna känner inför att möta asylsökande barn fram-kommer tydligt i intervjumaterialet. Deras ambition att prata om det som de tror är bra i barnens liv, som skolan i Sverige och kompisarna, är ett sätt att hantera oron. Man kan säga att handläggarna gör sitt

111

bästa för att åstadkomma minsta möjliga obehag i en tämligen olustig situation. Detta kan delvis kopplas till riktlinjer om att utredningsfrå-gor till barn ska ställas öppet för att inte uppfattas som ledande. Tjäns-temännens praktik ligger således i linje med den kompetensutveckling som har till utgångspunkt att öppna frågor ger bäst resultat för utred-ningen (barn ska betraktas som experter på sin egen situation), och att handläggarna inte ska styra intervjupersonerna genom att ställa ledande frågor. Anvisningarna till handläggarna syftar till att barn ska kunna förmedla sin verklighet, berätta sin sanning av tidigare upplevel-ser, och få prata om sin vardag i Sverige. Men när anvisningarna och metodstödet omsätts blir de till ett undvikande hänsynstagande från tjänstemännens sida, där relevant information, till exempel diskrimine-ring i hemlandet, kommer i skymundan. I nästa led, när barnets bästa-principen ska vägas in i ett rättsligt beslut, tenderar denna mänskliga rättighetsprincip att bli en symbol utan reellt innehåll.

Har handläggarna rätt i sin uppfattning om att det är skadligt för barn att få frågor om svåra upplevelser? Här finns olika skolor. Hand-läggarnas praktik att undvika svåra samtalsämnen har stöd i psykolo-gisk forskning som framhåller att i situationer där barns situation är pressad och de känner sig tvingade att prata om trauman, så riskerar de negativa effekterna av samtalet att överväga de positiva (Angel och Hjern 2004: 215f). Därför kan det vara viktigt med uppföljande samtal efter den sortens muntliga utredningar som äger rum på Migrations-verket (den möjligheten finns inte idag). Det finns också de undersök-ningar rörande flyktingbarn som till skillnad från vad handläggarna anser, betonar den läkande kraften i att få berätta om svåra trauman, även om upplevelserna kan vara smärtsamma att sätta ord på (Raun-dalen och Schultz 2007: 8,19, kap 2; Raundalen och Dyregrov 1994). För människor som bär på svåra upplevelser kan det egna vittnesmå-let om dessa upplevelser fungera som en process för tillfrisknande. På ett privat plan ger bekännelsen traumahistorien en ny dimension som inte längre handlar om skam och skuld. På ett offentligt plan ger den ett slags politisk upprättelse (Herman 2007: 265). I detta perspektiv bör handläggarnas farhåga inför att eventuellt re-traumatisera barnet genom att samtala om svåra saker tonas ned.

Mot bakgrund av att tjänstemän som utreder asylärenden inte har något annat val än att intervjua barn och att det, enligt policy, bör ske enskilt och inte genom vårdnadshavaren så kan vi konstatera att hand-

112

läggarna har en delikat uppgift – de bör fokusera på vad som verkar vara meningsskapande i barnens liv för att barnet ska känna trygghet (Löwén 2006), men utan att för den skull undvika att ställa frågor kring eventuella svåra upplevelser (jfr Raundalen och Dyregrov 1994).

I detta sammanhang bör också påtalas att det inte är tänkt att man på Migrationsverket ska bedriva någon renodlad terapeutisk verksamhet. Tjänstemännen ska handlägga ärenden och fatta beslut. Därför är de tvingade till att balansera mellan juridikens krav på logik och orsaks-samband i berättelsen som barnet förmedlar, samtidigt som situationen kräver att de också besitter en kompetens inom områdena samtalsme-todik och grundläggande barnpsykologi. Med andra ord krävs det att handläggarna har både juridiska och psykologiska kunskaper. Vi måste också komma ihåg att tjänstemännen i de allra flesta fall saknar den ändamålsenliga “barnkompetens” som enligt riktlinjerna ska finnas på Migrationsverket. Många tjänstemän bär på en känsla av bristande kompetens och det skapar en osäkerhet inför att samtala med barn. Särskilt påtagligt blir detta i situationer då det handlar om att försöka prata med barn om traumatiska upplevelser.

En aspekt som har anknytning till handläggarnas ovilja att ställa frågor kring svåra upplevelser är handläggarnas egna behov av att slippa lyssna eller bli betraktade som elaka och otrevliga. Vissa av de saker som asylsökande barn kan ha upplevt tidigare eller riskerar att uppleva vid ett återsändande till hemlandet är svåra att fråga om, svåra att lyssna till och kanske ännu svårare att bära efteråt för den som lyssnar. Samtal med barn om asylskäl kan vara som en pandoras box som, om man gläntar på den, kan innebära att många av premisserna för det dagliga arbetet ställs på ända. Att meddela avslag till ett barn är en olustig historia. Att meddela avslag till ett barn och samtidigt vara medveten om att beslutet kanske strider mot internationella över-enskommelser om mänskliga rättigheter, är än mer besvärligt. Frågan är om beskrivningar av utmaningar i arbetet i själva verket är en slags självuppfyllande profetia som fyller funktionen att tjänstemännen ska slippa att “praktisera” barnets bästa. I detta sammanhang blir tröga strukturer, eller organisationskultur, ett hinder för en korrekt prövning av barns asylskäl.

Hur som helst får behovet av att prata om det som är tungt att bära ge vika för handläggningen av ärenden, produktionen av pinnar, något som i svensk utlänningsförvaltning är en mycket praktisk sak.

113

Tjänstemän på Migrationsverket har, i det system som de verkar inom, inte möjlighet till den reflexion och dialog som måste till för att de ska kunna utföra arbetsuppgiften att utreda människor i sårbara och utsatta situationer. Det är problematiskt ur rättssäkerhetssynpunkt om den byråkratiska verksamheten medför att de allra grövsta kränkning-arna av barns grundläggande rättigheter inte får något utrymme i asyl-processen, vare sig i intervjusituationen eller när kompletterande infor-mation därefter inhämtas och en rättslig prövning av barnets skäl äger rum. Konsekvensen blir ett slags kollektivt undvikande medvetande i det system Migrationsverket gestaltar. Det skulle också kunna kallas för en tystnadens konspiration som i ett vidare perspektiv är en fråga om en intressekonflikt mellan offer och åskådare, och där blir barnen oftast förloraren (jfr Herman 2007: 20).

Sammanfattningsvis blir migrationspolitik för enskilda tjänstemän på Migrationsverket en fråga om att fatta beslut präglade av motstridiga intressen om barn i sårbara och utsatta situationer – beslut de upplever sig sakna kompetens att fatta och som de dessutom inte kan förutspå konsekvenserna av. Många handläggare upplever dessutom att de har ett tryck på sig att fatta avslagsbeslut. Detta är en inneboende logik i systemet som är svårföränderlig och som många gånger står i kontrast till barnets bästa. Följden av det är som synes ett självbegränsat hand-lingsutrymme.

8.2 Organisatoriska förutsättningarFörklaringar till diskrepanser mellan policy och praktik kan också sökas på en organisatorisk nivå. Här uppstår flera motsättningar som har betydelse för införlivandet av barnets bästa. De kan hänföras till såväl organiseringen av arbete som till den kultur som präglar verksamhe-ten. I policydokument betonas förvisso genomgående att barnets bästa beaktas på alla plan i organisationen. Ett exempel som illustrerar detta är att ordet barnkonsekvensanalys används flitigt i Migrationsverkets senaste Strategi- och verksamhetsplan. Vidare har det tagits fram en sär-skild utbildning inom ramen för det interna utbildningsarrangemanget Migrationsprogrammet, där handläggare tänks få träning i hur man samtalar med barn. I Utlänningshandboken och i IT-systemet SKAPA finns det klara hänvisningar till barns rättigheter, samt formuleringar om att man ska vinnlägga sig om att ta hänsyn till barn. Handlägg-ningstiden för barn i familj ska vara högst sex månader och ambitionen

114

är att den ska bli ännu kortare. Några exempel på kommentarer från de chefer jag talat med inom myndigheten var att barnets bästa “genom-syrar allt vi gör”; att “alla beslut föregås av en barnkonsekvensanalys för att garantera att barnets bästa beaktats”; att “vi släpper inte igenom avslagsbeslut utan att ha träffat barnet”.

Alla dessa utfästelser står i skarp kontrast till den bild som tonar fram när tjänstemännen berättar som sin arbetssituation. För det första är fortbildningsmöjligheterna få när det kommer till ämnet barns rättig-heter. Bara 150 personer av cirka 3000 anställda har genomgått kursen “Att samtala med barn”, en kurs som i skrivande stund inte har genom-förts sedan 2006. Cirka 300 tjänstemän har lyssnat till föreläsningen om barns psykosociala utveckling. Vidare är riktlinjerna för de svåraste situationerna som aktualiseras av barnets bästa-begreppet vaga. Till exempel saknas riktlinjer om barn för de delar av asylprocessen som rör samtal om återsändande. Detta framstår som motsägelsefullt mot bakgrund av att verkställighet av avvisningar är något av det svåraste en handläggare kan syssla med på Migrationsverket. Därtill kommer ett överhängande produktionskrav som är ständigt närvarande i arbetet.

Det finns fler exempel på bristande förutsättningar att beakta barnets bästa: Ingenstans i policydokument eller för tjänstemännens metodstöd framgår vad en barnkonsekvensanalys innebär. Ett fåtal av intervjuper-sonerna har barnansvariga på sina enheter, men det finns inga rutiner kring vad det innebär att ha ett sådant ansvar bortsett från på någon enstaka mottagningsenhet. I praktiken verkar ledningen istället sätta en tilltro till de handläggare som själva har många barn. Det händer också att nyanställda sätts att göra utredningar med barn, för att, som en intervjuperson uttryckte det, “träna sig”. Det kan också nämnas att tolken eller det offentliga biträdet inte behöver visa att de har någon särskild kompetens för att förordnas i barnärenden. Migrationsverkets tjänstemän upplever inte själva att den person som tar på sig ett utökat ansvar för barnfrågor premieras.

Det finns fog för påståendet att det är en samlad upplevelse bland Migrationsverkets tjänstemän att barnfrågor inte är en prioriterad fråga inom myndigheten. Samtliga intervjupersoner var av uppfattningen att riktlinjer rörande barn ger en otillräcklig vägledning för en korrekt rättsanvändning (jfr Shierenbeck 2003a: 107). Det är uppenbart att de rutinbeskrivningar som är tänkta att vara ett stöd i arbetet inte fyller sin tänkta funktion. Ledningen gör till synes, i strävan efter kortare

115

handläggningstider, avkall på några av de mest grundläggande förut-sättningarna för att barnets bästa ska få ett genomslag i asylprocessen, nämligen kompetensutveckling och tydliga prioriteringar. Tjänstemän-nen, å sin sida, förväntar sig tydligare riktlinjer eftersom de har fått lära sig att styrdokument är något detaljerat och tämligen tekniskt. De upplever inte själva att de bör ha något utrymme för tolkning i sin roll som tjänstemän i offentlig förvaltning. I de situationer där de känner att de har ett handlingsutrymme så uppstår genast problem (jfr Schieren-beck 2003a,b). Samtidigt som man begär ett utökat stöd från ledning-ens sida, förefaller handläggare och beslutsfattare kollektivt begränsa sitt eget handlingsutrymme.

En förklaring till att handläggare och beslutsfattare begränsar sitt handlingsutrymme kan vara sättet på vilket själva inrättningen Mig-rationsverket är organiserad. Användandet av barnets bästa förefaller kräva en dialog mellan tjänstemän som har olika funktion och uppgift, exempelvis handläggare på mottagnings- respektive asylprövnings-enheter. En sådan dialog kommer inte till stånd i organisationen, då tjänstemän med olika funktion är organiserade i enheter mellan vilka gränserna är närmast knivskarpa. De som borde mötas och gemensamt analysera barnets bästa möts inte annat än genom korta noteringar i olika datasystem. En gemensam diskussion om begrepp som barnets bästa saknas i princip helt. De tröga strukturer som medför ett självbe-gränsat handlingsutrymme lever kvar, trots stora förändringar i utlän-ningslagen. Trots en helt ny processordning.

En aspekt av det självbegränsade handlingsutrymmet, som kan hänfö-ras till organisatoriska förutsättningar, är att förvaltningen genomsyras av en idé om att tjänstemän ska representera en opartisk apparat som präglas av en lojalitet mot ämbetet. De tänks agera opartiskt och förut-sägbart, och de ska grunda sina beslut på den lagstiftning som riksda-gen har fattat beslut om. I detta perspektiv tillämpar Migrationsverkets tjänstemän, som generaldirektören Dan Eliasson brukar påpeka, gäl-lande rätt, vare sig mer eller mindre (se t ex Debatt 2009). Men opar-tiskheten och lojaliteten blir ett problem när begrepp som barnets bästa ska omsättas i enskilda ärenden eftersom den genomlysning av indivi-dens situation som då måste göras är mycket svårt att fånga i lagtext eller tekniska rutinbeskrivningar. Detta är inget nytt problem även om det blir extra påtagligt i förhållande till barnets bästa (jfr Rothstein 1992: 54, med hänvisning till Aristoteles cit i Brand 1988: 42).

116

Ett annat skäl till att idén om den opartiska tjänstemannen inte lämpar sig för att möjliggöra en konstruktiv användning av barnets bästa-principen i asylprocessen, är att detta begrepp påkallar bedöm-ningar av framtida behov hos enskilda individer, kanske i ett land långt borta. Denna uppgift kräver att tjänstemännen tar på sig ett vidare ansvar än att lojalt tillämpa lagstiftningen, den räcker nämligen inte till när det kommer till att bedöma människors framtida behov, psykosoci-ala utveckling och liknande. Man kan också uttrycka det så att en rätts-säker byråkrati, rättstillämpning, eller om man så vill rättsanvändning, kräver en flexibilitet och förmåga att resonera omkring etiska värden. Det ställer krav på att tjänstemän utnyttjar sitt handlingsutrymme.

Ett tredje problem med idén om den lojala och opartiska tjänsteman-nen i sammanhanget asylprocessen är att de människor som berörs av reglerna inte själva har möjlighet att påverka den lagstiftning som tjäns-temännen tänks tillämpa. Därmed förlorar rättsanvändningen en del av sin demokratiska legitimitet. Vidare leder det faktum att vi har att göra med icke-medborgare till att tjänstemännen inte kan ställas till svars på samma villkor som andra tjänstemän i offentlig förvaltning. Män-niskor som söker asyl har ju inte samma kunskap om sina rättigheter som andra människor. Dessutom är dessa “brukares” rättigheter svåra att institutionalisera, eftersom de som utvisas från staten inte står under skydd av svensk rätt. I viss mån företräder frivilligorganisationer män-niskor i asylprocessen, och då med stöd i internationella överenskom-melser om mänskliga rättigheter. Rättighetsdokumenten blir ett slags substitut för inflytande över politiken (Spång 2008). Men det är som sagt ett svagare skydd än vad som tillkommer medborgare i det svenska samhället. Och det tycks leda till att handläggare inte upplever att de behöver genomföra barnets bästa.

Vad är det då för nya infallsvinklar som Migrationsverket behöver anamma för att tjänstemännen ska utnyttja det handlingsutrymme som lagen tillhandahåller när det kommer till barnets bästa? Ett första steg i riktning mot en ny sorts rättsanvändning vore att sätta yrkeskunskapen i centrum. Genom att lära sig mer om barnets bästa och även samverka med andra professioner, som har kunskap på området, samt ta del av forskning kring barnets bästa kunde en ny typ av tjänsteman växa fram – mindre teknisk och mer präglad av insikten om att man har en stor handlingsfrihet i principiella frågor (jfr Lundquist 2002: 152ff 2006; Rothstein 1992: 58ff). En indikator på en utökad grad av professiona-

117

lism på Migrationsverket skulle kunna vara att tjänstemännen hänvisar till forskning eller en hög kompetens vad gäller exempelvis att utreda barns asylskäl, snarare än att ordagrant reprisera lagtext med vad som därtill hör. Idealt vore om rättsanvändningen grundar sig på en levande relation mellan rättsvetenskapen, Migrationsverkets tjänstemän, andra yrkesgrupper som har kunskap om barn samt domstolarna (jfr Peczenik 1997: 41ff).

Frågan är då om en sådan professionell modell som nu beskrivits skulle innebära att det fattades andra beslut på Migrationsverket och att de beslut som fattades fick en större legitimitet i samhället? Jag är tämligen övertygad om att vi hade fått se andra beslut, och mer djup-gående utredningar, på Migrationsverket om tjänstemännens professio-nella yrkeskunskap sattes i fokus. Det är också ett rimligt antagande att besluten skulle få en större legitimitet hos dem som berörs av dem.

8.3 SamhällsnivåHandläggarna på Migrationsverket är, liksom andra tjänstemän i offent-lig förvaltning, en del av ett större sammanhang och därmed påverkas de i sin rättsanvändning av normer och attityder i samhället. En full-ständig bild av barnets bästa i ett användarperspektiv kräver att vi söker förklaringar till diskrepanser mellan policy och praktik även på den här nivån. Av särskild relevans för de tjänstemän som här avhandlas är normer och föreställningar om asylsökande barn och flyktingmigration. När det gäller asylsökande barn så finns det många olika synsätt, men det som förenar samtida västerländska perspektiv är att flyktingbarn betraktas som sårbara, utsatta och tämligen hjälplösa. Detta påverkar såväl det politiska samtalet som forskning om barn (O’Connel och Farrow 2007). I denna undersökning framkommer tydligt en idé om att barn bör särbehandlas på grund av sin utsatthet. Exempelvis speglar resonemangen i utlänningslagens förarbeten att extern expertis bör involveras i utredningar av barnärenden samt målsättningen i interna strategidokument på Migrationsverket, att det ska finnas “ändamålsen-lig kompetens”, uppfattningen att asylsökande barn bör särbehandlas på grund av sin utsatthet.

Men diskussionen om att barn i sårbara och utsatta situationer ska skyddas är inte allenarådande. Det finns också en stark idé om att det berörda barnets uppfattning och vilja ska beaktas i asylprocessen. Ett uttryck för detta är att principen om barns delaktighet i beslut som rör

118

dem numera har fått ett sådant genomslag att det är en huvudregel i svensk utlänningsrätt att barnet ska höras. Genom att på detta sätt göra det till en skyldighet i offentlig förvaltning att höra asylsökande barn så har barn också gjorts till aktörer i en administrativ process. Ett annat uttryck för viljeinriktningen att sätta barns situation i fokus är införan-det av den allmänna bestämmelsen om barnets bästa i utlänningslagen, som regeringen betonat är avsedd att markera att barnets egna individu-ella skäl för uppehållstillstånd måste prövas särskilt (prop 2004/05:170: 195). Att ett barn är sårbart och utsatt ska med andra ord inte medföra att hennes/hans individuella asylskäl utreds mindre än vuxnas skäl. Emellertid finns det en risk för att så blir fallet i den svenska asylpro-cessen, när idén om att barn har rätt att vara delaktiga i beslut som rör dem ställs mot en stark önskan att skydda barn i sårbara och utsatta situationer. I detta sammanhang kan också påpekas att lagstiftaren inte verkar ha insett konsekvenserna av att i förarbetena till utlänningslagen exemplifiera vad som kan ligga till grund för uppehållstillstånd i Sverige. Intentionen med exemplen är att stödja rättsanvändarna, men utan att göra avkall på principen om en individuell prövning. Konsekvensen av att exemplifiera på det sätt som lagstiftaren gör, är att rättsanvändarna “hemfaller åt förarbetena” och därmed begränsar sitt eget handlingsut-rymme. Ett viktigt ställningstagande i framtida lagstiftningsarbete står mellan att antingen inte ge några exempel alls och lita till den profes-sionalism som tillämpningen av ett flexibelt begrepp som barnets bästa kräver, eller också att ge rättsanvändarna en mycket lång rad exempel på vad som skulle kunna vara barnets bästa i ett enskilt ärende. Bland dessa exempel kunde handläggarna då hitta motiv för sina beslut.

Utöver bilder av barn som sårbara och utsatta å ena sidan och som delaktiga aktörer med individuella rättigheter å den andra sidan är atti-tyder till flyktinginvandring av betydelse för hur barnets bästa omsätts i asylprocessen. Asylsökande barn är ju inte bara barn utan också potenti-ella invandrare. Invandring har ända sedan 1980-talets början, i Sverige liksom i andra europeiska länder, varit ett politiskt laddat område. Flera undersökningar visar att invandring tenderar att uppfattas som något negativt och hotfullt i samhället. Omkring 40 procent av den svenska befolkningen tycker att “det finns för många utlänningar” i landet (se Demker 2000). En förklaring till detta kan vara att migranters ställning i mottagarländer som Sverige har stärkts samtidigt som fler flyktingar har behövt en fristad. Detta har skapat ett dilemma som omgärdar mig-

119

rationspolitiken, nämligen mellan att befolkningen ska känna sig trygg å ena sidan och internationella åtaganden om solidaritet å den andra (Demker 2003: 74; jfr Öberg 1994: 13).

Bilder av migranter som ett hot mot välfärdsstaten förstärks av ett vidare strukturellt fenomen i samhället, nämligen stereotypa föreställ-ningar om “den andre”. Sverige domineras av en rad mer eller mindre öppna stereotypa föreställningar om invandrade svenskar, ett problem som till synes har tilltagit sedan 1990-talet (Ålund 2007: 473ff). Ett uttryck för sådana föreställningar på Migrationsverket är intervjuper-sonernas berättelser om föräldrar som inte verkar ha vare sig förmåga eller vilja att se till sina barns bästa, “trots att det är deras ansvar”.

Istället för ett samhälle som är byggt kring alla människors möjlig-heter att få sina mänskliga rättigheter tillgodosedda, skapas det, på Migrationsverket liksom i andra sammanhand, en sorts rangordning kring människors värde, där väst- och nordeuropeiska protestanter står högst i kurs, åtföljda av katoliker och ortodoxa från Sydeuropa. Lägst i rang står icke-europeiska muslimer. Det kan också uttryckas i termer av “ju mer främmande desto mindre välkomna” (Ålund 2008: 296; jfr Johnsdotter 2007). En konsekvens av den differentiering mellan “oss” och “dom” som präglar såväl vardagslivet som det offentliga samtalet kan leda till att utanförskap och “misslyckanden” betraktas som av “dom” självförvållade (Ålund 2008). Av detta följer att det blir mycket svårt att motverka socialt utanförskap, eftersom det finns så många som anser att det är viktigt att stänga ute “dom som inte tillhör”.

Resonemanget kan te sig paradoxalt i en globaliserad värld där Sverige numera har en befolkning som till stor del består av människor med en utomnordisk bakgrund. Det är mot bakgrund av att världen fortfarande är uppbyggd kring en idé om nationalstaten som den naturliga hemvis-ten för moderna människor, som den ovan beskrivna exkluderingen får faktiska konsekvenser (Bauman 1990). Det är genom tillhörighet till en nationalstat som människor får sina grundläggande civila och politiska rättigheter tillgodosedda. Immigranter blir i denna värld “anomalier, udda kategorier som snabbt och permanent måste integreras i en ny stat eller repatrieras till hemlandet” (Eastmond 2007: 10).

Det är rimligt att anta att föreställningar om “oss” och “dom” påver-kar tjänstemän vars roll är att fatta beslut om vem som ska få stanna och inkluderas i Sverige och vem som ska återsändas till ett land som de lämnat. När intervjupersonerna från Migrationsverket samtalar om

120

asylsökande barn och deras kulturella hemvist, kan det kanske innebära att människor som söker asyl i Sverige möts med en kultursensitivitet som också präglar bedömningen av deras berättelse (jfr Johnsdotter 2007). Men det är mer sannolikt att tjänstemännens attityder snarare innebär det motsatta, det vill säga att schablonartade föreställningar om kulturell tillhörighet omvandlas till en “kulturokänslighet” som föran-leder en överdrivet misstänksam inställning till människor som söker skydd i Sverige. Talet om det svenska “omhuldandet” kan i detta sam-manhang bidra till en självförståelse som bygger på föreställningar om vad som är “svenskt” och som underbygger klyftan mellan “oss” och “dom” (Ålund 2008: 294). För familjer som söker asyl kan det leda till att föräldrar fråntas sitt ansvar för barnen genom den svenska asylpro-cessen. Men också till att tjänstemän väljer att vara passiva istället för att agera för barnets bästa i det enskilda fallet, även om lagstiftningen skulle medge det. I värsta fall skulle det kunna innebära att tjänstemän bortser från tidigare trauman som kan utgöra grund för uppehållstill-stånd i Sverige.

Det finns inget belägg i den föreliggande studien för att tjänstemäns attityder till invandrare skulle ha någon faktisk betydelse för utgången av asylärenden. Men hur som helst så verkar den åtskillnad mellan “oss” och “dom” som görs i intervjuerna kunna legitimera den miss-tänksamhet som präglar handläggningen av asylärenden. En annan risk är att barnets bästa i enskilda beslut tenderar att underställas principen om den reglerade invandringen. Man kan också uttrycka det som så att asylsökande barn, mer eller mindre medvetet, konstrueras som mindre värda än barn som är svenska medborgare.

121

9. ATT MINSKA DISKREPANSERNA MELLAN POLICY OCH PRAKTIK

Går det att skapa förutsättningar för att barnets bästa ska kunna genomsyra asylprocessen, så

att alla barn ges en möjlighet att utifrån egna förutsättningar komma •till tals och även erbjuds anpassad information om asylprocessenatt barn som söker skydd i Sverige får en individuell prövning av •sina asylskäl och att deras berättelser beaktas i asylbesluten?

Hindren är många. Såväl rättsliga som organisatoriska villkor gör att barnets bästa lätt blir en floskel i det dagliga arbetet med att handlägga asylärenden. Jag har mött tjänstemän som har utvecklat egna strategier för att sätta barnet i centrum, exempelvis genom att leta information om barns situation via andra kanaler än den landinformation som finns till hands i Migrationsverkets databas. Enskilda tjänstemän vill – och några kan också – uppbära barnets bästa i organisationen. Men att detta är en svår uppgift framkommer i såväl asylbeslut som den inter-vjuundersökning som presenterades ovan.

Ska man då överge principen om barnets bästa? Nej, enligt min mening är begreppet barnets bästa, trots att det är förknippat med utmaningar, viktigt som vägledning i en offentlig förvaltning som bekänner sig till rättsstatliga ideal som rättssäkerhet och värdighet. Istället för att män-niskorättsprinciper tas bort, bör ett kontinuerligt arbete bedrivas för att de ska få ett konkret innehåll på ett användarplan. Flera verktyg kan främja en sådan process.

I intervjuerna frågade jag tjänstemännen om deras behov av föränd-ringar i organisationen. Vilka åtgärder skulle de vidta för att ge barnets

122

bästa ett större genomslag i organisationen, om de fick bestämma. Samtliga intervjupersoner efterfrågade tydligare rutinbeskrivningar för hur man praktiskt kan genomföra barnets bästa. Ett annat förslag som genomgående diskuterades var forum för samtal om de svåra avväg-ningar som aktualiseras när barnets bästa ska beaktas. Genom att samtala om dilemmasituationer skulle handläggarna kunna få utlopp för en del av den frustration som många av dem bär på. I detta sam-manhang lyftes också behovet av externa handledare, som har insyn i verksamheten och som förstår dess förutsättningar. Detta skulle också kunna vara en möjlighet för reflektion, samt reflexivitet, i bemärkel-sen “en större medvetenhet om den egna medvetenheten”. Annorlunda uttryckt skulle en ökad reflexivitet kunna leda till att premisserna för verksamheten tydliggjordes. Detta skulle kunna skapa en större förstå-else av arbetet och de människor man fattar beslut om, och i förläng-ningen möjligen också bättre förutsättningar för barnets bästa-begrep-pets genomslag.

Ytterligare ett behov som intervjupersonerna lyfte fram var utbild-ningsinsatser. Även här poängterade tjänstemännen att externa krafter är viktiga för att “ge legitimitet” åt frågorna internt i organisationen. I utbildningssatsningar såg man behovet av metoder för verklighetsnära samtalsmetodik som centrala moment. Här har tjänstemännen, i min mening, en viktig poäng. Mycket av den kunskap som krävs för att man ska kunna operationalisera barnets bästa måste tillämpas praktiskt, den kan inte läsas in.

Mot bakgrund av den utbredda uppfattningen att barn i asylsökande familjer generellt inte har så kallade “egna, individuella asylskäl”, torde även ett viktigt utbildningsinslag vara kunskap om kränkningar av barns rättigheter i olika delar av världen. Ett steg i denna riktning vore att lagstifta om att barnspecifik förföljelse ska kunna ligga till grund för uppehållstillstånd i Sverige, det vill säga förföljelse som endast eller typiskt sett drabbar barn. Eftersom tjänstemännen tenderar att begränsa sig, och falla tillbaka på beskrivningar i förarbeten, torde det vara nöd-vändigt med en lång rad av tydliga exempel på vad i en sådan förföljelse kan bestå: Mobbning på grund av etnicitet, misshandel i hemmet utan möjlighet att få hjälp från myndigheters sida, ohälsa på grund av stress i asylprocessen, och så vidare.

Vidare är en flervetenskaplig kompetens nödvändig i arbetet för att den breda kunskap som barnets bästa kräver ska kunna operationali-

123

seras: Grundläggande barnpsykologi, kunskaper om rättens roll i sam-hället, juridisk metod, socialt arbete och mycket mera, behöver inkor-poreras i rättsanvändningen om denna ska kunna fylla sin egentliga funktion i förhållande till asylsökande barn. Handläggarna behöver alla dimensioner av barnets bästa och de behöver flera metoder för att praktisera dessa.

Utöver kunskap är en viktig faktor för att barns rättigheter ska få ett genomslag organisatoriskt stöd och kompetens. Något slags for-mellt krav för att få erhålla titeln barnansvarig vore rimligt, liksom att alla tjänstemän som handlägger barnärenden ska ha genomgått en utbildning i att samtala med barn. Om barn i asylprocessen dessutom fick egna juridiska biträden skulle det skapas betydligt bättre förutsätt-ningar för enskilda barn att få sina skäl för uppehållstillstånd prövade.

Ett steg mot en högre grad av professionalism vore om handläggarna fick stöd från yrkesgrupper som verkar på uppdrag av barn och inte, som Migrationsverkets tjänstemän, på uppdrag av en offentlig förvalt-ning som ställer höga krav på produktion av asylbeslut. Idealt vore om barnpsykologer och barnläkare genomförde utredningar med asyl-sökande barn, som sedan filtrerades genom rätten och inte som nu, att frustrerade tjänstemän filtrerar rätten genom barns berättelser. Ett tänkbart första steg i en riktning mot ett ökat stöd för handläggarna vore att alla läkarintyg i ett asylärende åtföljs av en muntlig förhandling med den sökande samt den läkare och/eller psykolog som står bakom intyget, såsom i vissa andra förvaltningsrättsliga sammanhang. Då kunde kraven i barnrättskonventionen uppfyllas i högre grad och asyl-rätten värnas i större utsträckning.

Jag menar vidare att genomförandet av barnets bästa också kräver en grundlig diskussion på Migrationsverket, men även i samhället i övrigt, om hur en ideal tjänsteman i svensk utlänningsförvaltning bör vara. Idén om den byråkratiska, osjälvständiga tjänstemannen verkar ha spelat ut sin roll och behöver kombineras, eller ersättas, med ett nytt tjänstemannaideal. Hur detta ideal kan komma att se ut är delvis avhängigt vilket utrymme man är villig att ge mänskliga rättigheter.

124

KÄLLFÖRTECKNING

Alston, Philip (1994) The best interests of the child: Reconciling culture and human rights. Oxford and New York: Clarendon Press.

Alderson, Priscilla (2000) “Children as Researchers The Effects of Participation Rights on Research methodology”, i P. Christensen & J. Allison, Research with Children Perspectives and Practices, 1-8. London, New York: Falmer Press.

Alvesson, Mats & Kaj Sköldberg (2008) Tolkning och reflektion. Veten-skapsfilosofi och kvalitativ metod. Lund: Studentlitteratur.

Andersson, Gunvor & Anna Hollander (2004) “Om barns rätt och barns bästa”, i G. Andersson, K. Aronsson, S. Hessle, A. Hollander, T. Lundström, Barnet i den sociala barnavården, 41-68, Falköping: Socialstyrelsen, Centrum för utvärdering av socialt arbete, Liber.

Angel, Birgitta & Anders Hjern (2004) Att möta flyktingar. Lund: Studentlitteratur.

Archard, David (2004) Children’s rights and childhood. London: Routledge.

Aries, Phillipe (1962) Centuries of Childhood. Harmondsworth: Penguin.

Bartley, Kristina (1998) Barnpolitik och barnets rättigheter. Göteborg: Göteborgs universitet, Sociologiska institutionen.

125

Bauman, Zygmunt (1990) Globalisering. Lund: Studentlitteratur.

Cederborg, Ann-Christine (2004) Migrationsverkets utredningssamtal med asylsökande barn. Stockholm: Migrationsverket.

Cunningham, Hugh (1995) Children and Childhood in Western Society since 1500. Singapore: Singapore Publishers (Pte).

Hammarberg, Thomas (2006) Mänskliga rättigheter – Konventionen om barnets rättigheter Stockholm: Norstedts juridik.

Herman, Judith Lewis (2007) Trauma och tillfrisknande. Göteborg: Göteborgs Psykoterapi Institut.

Demker, Marie (2000) “Attityder till flyktingar: Unga pojkar och flickor på var sin sida”, i S. Holmberg & L. Weibull (red), Det nya samhället, 59-68. Kungälv: SOM-rapport.

Demker, Marie (2003) “Att förbli i Ingemansland. Immigrationspoliti-kens brist på institutionell förändring”, i J. Pierre & B. Rothstein (red), Välfärdsstat i otakt. Om politikens oväntade, oavsiktliga och oönskade effekter, 62-74. Malmö: Liber.

Diesen, Christian, Annika Lagerqvist Veloz Roca, Karolina Lindholm Billing, Madelaine Seidlitz, Alexandra Wahren (2007) Bevis 8. Prövn-ing av migrationsärenden. Stockholm: Norstedts Juridik.

Doyal, Len & Gough Ian (1991) A Theory of Human Need. London: Mac Millan.

Freeman, Michael (2007) A Commentary on the United Nations Con-vention on the Rights of the Child. Article 3. The Best interests of the Child. Lieden, Boston: Martinus Nijhoff Publishers.

Glaser, Barney G. & Anselm L. Strauss (1967) The Discovery of Grounded Theory. Chicago, Ill: Aldline.

126

Gruber, Judith E. (1987) Controlling bureaucracies: Dilemmas in Dem-ocratic Governance. Berkeley: University of California Press.

Eastmond Marita & Lisa Åkesson (red) (2007) Globala familjer. Trans-nationell migration och släktskap. Riga: Livonia Print.

Goodwin-Gill Guy S. & Jane Mc. Adam (2007) The Refugee in Inter-national Law, third edition. Oxford: Oxford University Press.

Gustavsson Lars H. (1994) “En etisk grundregel”, i Edenhammar Karin (1994) Respekt för barnet, 24-37. Rädda Barnens skriftserie om barns rättigheter. Stockholm: Rädda Barnen.

Hammarberg, Thomas & Barbro Holmberg (2000) Best interests of the child. The principle and the process. Stockholm: Rädda Barnen.

Hydén, Håkan (1998) Rättssociologi som rättsvetenskap. Lund: Lund Studies in Sociology of Law.

Hydén, Håkan (1999) Rättssociologi som emancipatorisk vetenskap. Lund: Lund Studies in Sociology of Law.

Johnsdotter, Sara (2007) “Dumpning av svensksomaliska barn? Om familjer, föräldrar och barn i en transnationell kontext”, i E. Marita & L. Åkesson (red) Globala familjer. Transnationell migration och släkt-skap, 145-170. Riga: Livonia Print.

Lakoff, George (2003) “Framing the Dems”, The American prospect, 31 augusti 2003.

Lakoff, George (2002) Moral Politics. How Liberals and Conservatives Think, second edition. Chicago: The University of Chicago Press.

Lundquist, Lennart (1987) Implementation Steering. An Actor-Struc-ture Approach. Lund Political Studies 54. Lund: Studentlitteratur och Chartwell-Bratt.

Lundquist, Lennart (2006) Demokratins väktare. Lund: Studentlitte-ratur.

127

Lyssna på oss – en rapport om barns upplevelser av asylprocessen i Sverige (2007) Stockholm: UNICEF.

Löwén, Åsa (2006) Asylexistensens villkor. Resurser och problem i meningsskapande hos asylsökande barn. Uppsala: Uppsala universitet, Teologiska institutionen, Religionspsykologi.

Löwén, Åsa (2007) “Leka för att överleva”, Invandrare och minoriteter 1: 37-40.

Mathiesen, Thomas (2005) Rätten i samhället. Lund: Studentlitteratur.

Nigel, Thomas & Claire O’Kane (1988) “When children’s wishes and feelings clash with their ‘best interests’”, The International Journal of Children’s Rights 6: 137–154.

Nilsson, Eva (2007) Barn i rättens gränsland. Om barnperspektiv vid prövning om uppehållstillstånd. Uppsala: Iustus förlag.

Norström, Eva (2004) I väntan på asyl. Umeå: Boréa.

O’Connell Davidson, Julia & Caitlin Farrow (2007) Child Migration and the Construction of Vulnerability. Nottingham: School of Sociol-ogy & Social Policy, University of Nottingham; tillgänglig på http://shop.rb.se/Product/Product.aspx?ItemId=2967801, hämtad 11 novem-ber 2008.

O’Neill, Onora (1992) “Children’s Rights and Children’s Lives”, i P. Alston, S. Parker, J. Seymor, Children, Rights and the Law, 24-42. Oxford, Clarendon Press.

Peczenik, Aleksander (1995) Vad är rätt? Om demokrati, rättssäkerhet, etik och juridisk argumentation. Göteborg: Fritzes.

Peczenik, Aleksander (1997) “Serväss, nej dubbelfel! Rättsvetenskapen och rättens kris”, i H. Hydén & A. Thoor (red), Rätt i förändring. En antologi om kristendenser i svensk rätt, 41-46. Lund: Lunds universitet, Sociologiska institutionen.

128

Rasmusson, Bodil (1994) Barnperspektiv. Reflektioner kring mångtydigt och föränderligt begrepp. Stockholm: Barnombudsmannen (stencil).

Raundalen, Magne & Atle Dyregrov (1994) Barn och familjer i krig. Stockholm: Rädda Barnen.

Raundalen, Magne & Jon-Håkon Schultz (2007) Krispedagogik – hjälp till unga i kris. Lund: Studentlitteratur.

Rimsten, Eva (2006) “Jag vill bli som Kofi”. Ensamkommande barn i Sverige ur ett rättighetsperspektiv. Stockholm: Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar.

Rothstein, Bo (1992) Den korporativa staten. Stockholm: Norstedts.

Sandin, Bengt (1995) Working Papers on childhood and the Study of Children. Linköping: Department of Child Studies.

Schierenbeck, Isabell (2003a) “Vem bryr sig om regelverket. Om front-linjebyråkrater, handlingsutrymme och förvaltningsdemokratisk legiti-mitet”, i J. Pierre & B. Rothstein (red), Välfärdsstat i otakt. Om poli-tikens oväntade, oavsiktliga och oönskade effekter, 102-120. Malmö: Liber.

Schierenbeck, Isabell (2003b) Bakom välfärdsstatens dörrar. Umeå: Boréa bokförlag.

Schiratzki, Johanna (1998) Barnets bästa i ett mångkulturellt Sverige. En rättsvetenskaplig undersökning. Uppsala: Iustus förlag.

Schiratzki, Johanna (2005a) Barnets bästa i ett mångkulturellt Sverige. En rättsvetenskaplig undersökning. Uppsala: Iustus förlag.

Schiratzki, Johanna (2005b) Barnrättens grunder. Lund: Studentlitte-ratur.

Spång, Mikael (2008) Svensk invandringspolitik i demokratiskt per-spektiv. Current Themes in IMER Research No. 8. Malmö: Malmö

129

University; tillgänglig på http://hdl.handle.net/2043/6128; hämtad 1 januari 2009.

Stern, Rebecca (2006) The Child’s Right to Participation Reality or Rhetoric?. Uppsala: Universitetstryckeriet.

Veerman, Phillip E. (1992) The Rights of the Child and Changed mean-ings of Childhood. Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers.

Wikrén, Gerard & Håkan Sandesjö (2006) Utlänningslagen med kom-mentarer (8:e upplagan). Stockholm: Norstedts juridik.

Woodhead, Martin (1997) “Psychology and the Cultural Construction of Children’s Needs” i A. James & J. Prout, Constructing and Recon-structing Childhood: Contemporary Issues in the Sociological Study of Childhood, 63-77. London: Falmer.

Zelizer, Viviana A. (1994) Pricing the priceless child. The Changing Social Value of Children. Princeton: Princeton University Press.

Ålund, Alexandra (2007) “Ungdom, social exkludering, kulturell agens”, i T. Burns, N. Machado, Z. Hellgren & G. Brodin (red), Makt, kultur och kontroll över invandrares livsvillkor: Multidimensionella perspektiv på strukturell diskriminering i Sverige, 473-489. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis.

Ålund, Aleksandra (2008) “Sociala problem i kulturell förklädnad”, i A. Meeuwisse & H. Swärd (red), Perspektiv på sociala problem, 293-313. Stockholm: Natur och Kultur.

Öberg, Nils (1994) Gränslös rättvisa eller rättvisa inom gränser? Om moraliska dilemman i välfärdsstaters invandrings- och invandrarpoli-tik. Stockholm: Almqvist och Wiksell.

Internationella konventioner och kommentarerBarnkonventionen (1989) CRC, Convention on the Rights of the Child, 20 November 1989, 1577 U.N.T.S. 3.

130

FN:s barnrättskommitté (2005): Concluding observations, Sweden, CRC/C/15/Add.248, 30 mars 2005.

UNHCR (1996) Handbok om förfarandet och kriterierna vid faststäl-lande av flyktingars rättsliga ställning enligt 1951 års konvention och 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning. Stockholm: FN:s flyktingkommissarie.

EU:s direktivAsylprocedurdirektivet: Rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för bevil-jande eller återkallande av flyktingstatus Europeiska unionens officiella tidning nr L 326, 13/12/2005, s. 0013 – 0034.

Skyddsgrundsdirektivet. Rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet, Europeiska unio-nens officiella tidning nr L 304, 30/09/2004 s. 0012 – 0023.

Svensk lagstiftningUtlänningslag 1989:529.

Utlänningslag 2005:716.

Statliga offentliga utredningar SOU 1996:115 Barnkonventionen och utlänningslagen. Delrapport av Barnkommittén. (Stockholm).

SOU 2006:6 Skyddsgrundsdirektivet och svensk rätt (Stockholm).

SOU 1997:116 FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige (Stock-holm).

Regeringens propositionerProp 2004/05:170 Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden, Regeringens proposition 2004/05:170.

131

Prop 1988/89:86 med förslag till utlänningslag m.m., Regeringens pro-position 1988/89:86.

Prop 2004/05:170 Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden, Regeringens proposition 2004/05:170.

Prop 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv, Reger-ingens proposition 1996/97:25.

UtskottsbetänkandenSocialförsäkringsutskottets betänkande 2004/05SfU:17: 36.

Migrationsöverdomstolens domarUM (utlänningsmål) 168-06, meddelad 2007-04.UM 887-06, meddelad 2007-06-15.UM 663-06, meddelad 2007-05-30.UM 318-07, meddelad 2007-04-03.UM 177-07, meddelad 2007-11-27.UM 1348-06, meddelad 2007-09-04.

Migrationsdomstolarnas domarUM 1328-08, meddelad 2008-06-03.UM 1888-07, meddelad 2008-02-13.UM 6183, meddelad 2007-03-30.UM 1255, meddelad 2007-10-08.

Migrationsverkets vägledande beslutMigrationsverkets vägledande beslut ett 2007-03-12, Ärende om hinder mot verkställighet av avvisningsbeslut, Förvaltningsprocessenheten i Solna; www.migrationsverket.se, Lifos; hämtad 3 januari 2009.

Migrationsverkets vägledande beslut två 2007-03-12, Ärende om hinder mot verkställighet av avvisningsbeslut, Förvaltningsprocessen-het 2 i Solna; www.migrationsverket.se, Lifos; hämtad 3 januari 2009.

132

Övrigt material“Artikel om arbetskraftsinvandring”, Migrationsverket 2008-08-12, på www.migrationsverket.se, under Verket i debatten, hämtad 2008-09-12.

Barnombudsmannen 2006-05-04, remiss-svar ställt till Utrikesdeparte-mentet, diarienummer 9.1:0139/06, Barnombudsmannen, Stockholm.

Global Commission on International Migration (2005) Report of the Global Commission on International Migration, tillgänglig på http://www.gcim.org/en/, hämtad 3 januari 2009.

Migrationsverkets protokoll VC asyl 6/2006, beslutsfattande Anna Wessel, verksamhetschef.

Migrationsverkets årsredovisning 2007.

Produktionsplanen för Migrationsverket (2007) 2007-04-13, MAL 112 2007-302.

Regleringsbrevet (2007) Ju2007/7006/SIM Justitiedepartmentet reger-ingsbeslut 2007-08-16.

Regleringsbrevet (2008) Ju2008/9717/SIM Justitiedepartmentet reger-ingsbeslut 2008-11-27.

Rutinbeskrivningar/aktivitetsplaner på enhetsnivå (två utkast).

Sammanfattning av SACO-S medlemsundersökning på Migrationsver-ket 2006-10-31, tillgänglig på http://www.saco-s.se/upload/PDF/resul-tat_sammanfattning_migrationsverket_saco-s_061031.pdf, hämtad 20 december 2008.

Strategi- och verksamhetsplan 2008-2010. Beslutad den 18 januari 2008 (2008) Norrköping: Migrationsverket.

Utlänningshandboken (2007) avsnitt 37:5 “Att utreda barn”, hämtad på Migrationsverket januari 2007.

133

Werner, Christina och Gunnar Holmberg (2008) Med sikte på en snab-bare asylprocess – i ett Sverige som med öppenhet tar tillvara den globala migrationens möjligheter. Norrköping: Migrationsverket.

Wessel, Anna, Kommentar på seminariet Barnkonsekvensanalyser, vad, hur, varför? Norrköping den 28 maj 2008.

Verksamhetsplan för 2007-2009, Norrköping: Migrationsverket.

Årsredovisning för Migrationsverket 2007, Norrköping: Migrations-verket.

TidningarAscher, Henry & Torgny Gustavsson (2006) “Ingen förgiftning av apa-tiska barn”, i Dagens Nyheter, 14 november 2006.

Hanson, Matilda E. (2006) “Från apati till viljan att leva - Uppehålls-tillstånd blev flickans räddning”, i Svenska Dagbladet, 22 december 2006.

Johansson, Anne (2007) “Experterna ense - apatiska flyktingbarnen ingen myt”, Göteborgsposten, 4 maj 2007.

Kastner, Fabian (2007) ”Asylfrågan får fler nyanser”, i Svenska Dag-bladet, 24 september 2007.

Svensk, Jessika (2007) “JO-kritik om apatiska flyktingbarn”, Dagens Nyheter, 19 januari 2007.

TVDebatt, samhälls- och faktaprogram i Sveriges television, 20 januari 2009.

E-postintervjuerSocialdepartementet, 19 november 2008.

Migrationsverkets utbildningsansvariga, 25 februari 2008.

Migrationsverkets expert Lena Åkerstedt, 19 mars 2009.

134

SUMMARY

The study aims to highlight how the “Principle of the Best Interests of the Child” (the best interest-principle) is applied in the treatment of asylum cases regarding asylum seeking families by the Swedish Migra-tion Board. The report, based on an analysis of the relation between the above Principle as policy – i.e. how children’s best interests are described in policy and judicial documents, and practice – in terms of civil serv-ants’ practices with regard to considerations of the child’s best interests, was carried out between September 2006 and March 2008.

In a first step, the content of the best interest-principle is described according to legislation, praxis and other steering documents. In a second step, these descriptions are related to civil servants’ perceptions and considerations in their practical work of handling asylum applica-tions. A picture is thus drawn as to how the best interest-principle is applied in the Swedish asylum process in the first instance. Similarities and discrepancies between policy and practice are also identified and discussed. A further ambition with the report is to suggest measures that can help administrators and decision-makers to take the child’s best interests into account.

A number of discrepancies between policy and practice can be iden-tified when the child’s best interest principle is applied in the asylum process: Firstly, children are not being interviewed by the civil servants to the extent that might be expected from the steering documents. Secondly, a child’s grounds for asylum are seldom addressed in the inter-view with the child. Thirdly, little importance is attached to children’s grounds for asylum in the judicial process.

The reasons for such discrepancies can be explained in the light of inconsistencies at different levels of migration politics. At the indivi-

135

dual level the differences can be accounted for in terms of psychological factors or personal views about asylum seekers and refugee children. Here the objective of producing a large number of asylum decisions – the so-called production demands – conflicts with individual supervi-sors’ ambitions to examine each child’s case thoroughly and fairly; the perception that children in the asylum process, as well as other asylum seekers, generally do not have grounds for asylum is set against rules that all children in the asylum process should have their alleged grounds for asylum examined in a correct and justifiable manner; the fear of re-traumatising children or interfering in family affairs is contrasted with the child being able to talk about his or her experiences which can then form the basis of a decision about permanent residence in Sweden. At the organisational level the differences can be explained by the demand for production in the organisation being set against the intention that staff should have both the appropriate skills and relevant organisa-tional support in their work and are therefore able to use the child’s best interest principle in a constructive way. Here the ideal of the loyal, objective and impartial civil servant is set against the need for flexible supervisors who can make full use of the scope for action provided for by legislation. At an overarching societal level the differences can be explained by the fact that conflicting images of children are included in the asylum process context. Here the idea that children are vulnerable and that asylum-seeking children are particularly exposed, is set against the view of children as independent and wilful actors combined with a negative attitude of the population towards an influx of refugees.

136

Om författaren / About the Author

Anna Lundberg är jur kand och fil dr i etnicitet. Hon är verksam som forskare vid Malmö Institute for Studies of Migration, Diversity and Welfare och som lektor i mänskliga rättigheter vid Globala Politiska Studier, Malmö högskola. Hennes forskning behandlar svensk och skandinavisk migrationspolitik med fokus på principen om barnets bästa i ett användarperspektiv. Anna Lundberg bedriver forskningspro-jekt med en interaktiv, aktionsorienterad ansats. Hon har tidigare bland annat skrivit doktorsavhandlingen (med S. Hydén) Inre utlänningskon-troll i polisarbete – mellan rättsstatsideal och effektivitet i Schengens Sverige (2004) samt varit redaktör (med B. Fryklund) för Current Themes in IMER Research nr 9 ”Asylsökande i Sverige – ett rättssäkert och värdigt mottagande för barn och vuxna?” (2009).

Anna Lundberg, LLM and PhD, is a researcher at Malmö Institute for Studies of Migration, Diversity and Welfare and senior lecturer at the department of Global Political Studies, Malmö University. She engages in inter-active and action-oriented research about the best interests of the child in Nordic countries. She published (with S. Hydén) the dis-sertation Internal Control of foreigners in police work – between Rule of Law ideals and efficiency in Sweden under Schengen (2004) and co-edited (with B. Fryklund) Current Themes in IMER Research no 9 “Asylum seekers in Sweden – A Just and Dignified Reception for Child-ren and Adults?” (2009).

PRINCIPEN OM BARNETS BÄSTA I ASYLPROCESSEN ETT KONSTRUKTIVT VERKTYG ELLER KEJSARENS NYA KLÄDER?

Vad händer i praktiken med ”principen om barnets bästa” när Migrationsverket

handlägger asylärenden? Frågan behandlas ingående i denna bok, som grundar

sig på ett interaktivt, aktionsorienterat forskningsprojekt i samverkan mellan BRIS

och forskningsinstitutet MIM, Malmö Institute for Studies of Migration, Diversity and

Welfare, vid Malmö högskola. Bokens övergripande syfte är att bidra till en fördju-

pad dialog kring vad barnets bästa betyder och hur tjänstemän i offentlig förvaltning

kan använda begreppet på ett konstruktivt sätt, både som bedömningsgrund och

som verktyg i sitt arbete.

PR

INC

IPEN

OM

BA

RN

ETS B

ÄS

TA I A

SY

LPR

OC

ESS

EN

AN

NA

LUN

DB

ERG

ANNA LUNDBERG