《金融市场研究》2020.07 VOL.9832

专 题：

Special Topic:How Reform and Innovation Complement the 'Six Priorities' and 'Stability in Six Areas'

以机制改革与创新服务“六稳”“六保”

PPP项目资本金融资：问题与对策Capital Financing Problems of PPP Projects

作者单位：李锋森、黄亚捷，中国人民银行广州分行；薛长深，中国财政科学研究院。本文仅代表作者个人观点，与所在机构无关。

Abstract: Tighter regulatory requirements on financing for public-private partnerships have become a

significant hurdle to implementing PPP projects. Debt participation, once the main source of funding for PPP

projects, was banned in 2018. Meanwhile, enthusiasm for equity investment was limited. Since then, it has

become increasingly apparent that there are insufficient incentives and investment channels for equity capital

participation. In order to solve this problem, we should optimize income recognition and increase the rate of

return for financial participation in PPP projects. It is important to ensure relatively steady income over the

entire life cycle of a project and expand the application of equity financial instruments.

Keywords: PPP Project Funding, Debt Participation, Equity Participation

摘 要：随着财政部门对PPP项目资本金监管要求趋于严格，项目资本金融资难成为影响PPP落

地的一个重要因素。作为早期PPP项目资本金的主要来源，2018年之后，债务性资金曲线参与PPP项目

资本金投资的做法被禁止；此后，权益性资金参与PPP项目资本金投资的积极性不高、渠道不通畅的问

题日益凸显。为此，建议优化PPP项目公司的收入确认方式实现项目利润在全生命周期的相对平滑，适

当提高金融资本参与PPP项目投资的收益水平增强其风险管控能力，探索和扩大权益型、股权类金融工

具在PPP项目资本金融资的应用。

关键词：PPP 项目资本金 债务性资金 权益性资金

李锋森 黄亚捷 薛长深

VOL.98 2020.07《金融市场研究》 33

PPP模式的发展现状及项目资本金制度

PPP模式的发展现状

为了激发市场活力、增加公共产品和

公共服务供给，我国在2014年开始推广政

府和社会资本合作PPP模式，2015年国务

院办公厅发文要求在公共服务领域积极推

广PPP模式，此后PPP模式在市政工程、交

通运输、生态建设和环境保护、城镇综合

开发、水利建设等固定资产投资项目中得

到广泛应用，PPP项目建设已成为我国稳

投资、稳增长的重要手段。财政部PPP中

心的数据显示，截至2020年5月26日，PPP

项目管理库入库项目累计9 491个、投资总

额144 956亿元①。

固定资产投资的项目资本金制度

项目资本金制度是我国对固定资产投

资进行宏观调控的重要手段。根据相关制

度要求，经营性固定资产投资项目必须首

先落实资本金，然后才能进行建设。项目

资本金是指在项目总投资中，由投资者认

在国内推广PPP模式的早期阶段，PPP项目监管比较宽松，大多数项目不符

合项目资本金要求，有的项目资本金

占总投资的比例甚至不足1%。

缴的出资额，对投资项目来说是非债务性

资金，项目法人不承担这部分资金的任何

利息和债务。也就是说，项目资本金只能

是权益性资金，不能是债务性资金。我国

项目资本金制度始于1996年8月国务院印

发的《关于固定资产投资项目试行资本金

制度的通知》（国发〔1996〕35号），此

后根据经济发展和宏观调控的需要，国务

院多次调整项目资本金比例要求，目前一

般为20%—25%（不同行业有所不同）。

2019年11月，国务院印发《关于加强固定

资产投资项目资本金管理的通知》（国发

〔2019〕26号），规定公路、铁路、城

建、物流、生态环保、社会民生等领域的

补短板基础设施项目可适当降低项目最

低资本金比例，但下调不得超过5个百分

点。

PPP项目资本金监管现状

在国内推广PPP模式的早期阶段，

PPP项目监管比较宽松，大多数项目不符

合项目资本金要求，有的项目资本金占总

投资的比例甚至不足1%。2017年11月，

财政部印发《关于规范政府和社会资本

合作（PPP）综合信息平台项目库管理的

通知》（财办金〔2017〕92号），显著

加强了对PPP项目的项目资本金监管，并

集中清理了一批未按时足额缴纳项目资

① 14 万亿 PPP 项目定调首提这个词，将体现在哪些方向 [EB/OL]. 财政部 PPP 中心官网 , www.cpppc.org.

PPP项目资本金融资：问题与对策