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8/18/2019 PPOT - Documento preliminar.pdf

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PLAN PROVINCIAL DE ORDENAMIENTO

TERRITORIAL

-Documento preliminar-

Enero 2014


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ÍNDICE

INTRODUCCIÓN

Marco político

Finalidad y objetivos

El camino recorrido hasta hoy

Contexto normativo y antecedentes en planificación

Metodología utilizada para la elaboración del documento

I - MODELO ACTUAL

El soporte ambiental

El soporte territorial:

Gestión del territorio

Síntesis diagnóstica

Variables Claves

MAPA MODELO ACTUAL DEL TERRITORIO

Identificación de potencialidades para el MODELO TERRITORIAL DESEADO

II - MODELO TERRITORIAL DESEADO

Hacia la Mendoza del 2030

Visión - Ejes Estratégicos

Mendoza a futuro

Prospectiva

Escenarios

Variables claves

Escenario tendencial

Escenarios alternativos.


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Enunciación de la Situación Deseada

Objetivos

Mapa del Modelo Deseado

III - PLAN DE ACCIÓN

Directrices, lineamientos y criterios rectoresProgramas

Instrumentos

Instrumentos de ordenamiento territorial o planificaciónInstrumentos económicosInstrumentos de ejecución, gestión y controlInstrumentos de complementación y coordinación

Cartera de programas y proyectos

Introducción

Población – Crecimiento Demográfico

Fortalecimiento Institucional

Fortalecimiento de Localidades

Fortalecimiento de nodos Estructuradores del Territorio

Plan de Obras Estructurantes del Territorio

Listado de Proyectos

Planes y Programas

Procesos positivos en marchaPlan de obras estructurantes del territorio

SEGUIMIENTO Y MONITOREO

Indicadores

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ANEXOS y APÉNDICES


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Finalidad y Objetivos

Este instrumento tiene por objetivos transmitir la visión política del proceso, establecer un mismo

marco metodológico para los actores involucrados y definir metas de trabajo. Este marco de

referencia permitirá abordar la realidad bajo una mirada analítica compartida y conducir las

acciones hacia un mismo objetivo: la elaboración de los planes de ordenamiento territorial y su

posterior ejecución y revisión mediante instrumentos de gestión e indicadores de evaluación

propuestos a tal fin.

Asimismo, es primordial alcanzar los principios establecidos en los artículos 1°, 3° y 4° de la Ley

8051 y, de este modo, lograr un desarrollo económico, social y ambiental sostenible y sustentable,

como así también definir los principios y contenidos rectores del Ordenamiento Territorial, siendo

su objetivo principal el poder expresar y materializar la política de O.T en programas, proyectos.

Con el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial, se pretende sentar las bases de esta política de

Estado expresando en su contenido los objetivos que se citan a continuación y promoviendo su

materialización a través de los productos obtenidos:

Brindar información ambiental territorial de la provincia para la toma de decisiones de las

instituciones y organismos públicos. (Artículo 4, 7, 12, 21, 31, 32)

Definir los contenidos mínimos que deberán incorporarse en los planes especiales,

sectoriales y municipales. (Artículo 21, 23)

Disponer los mecanismos de participación ciudadana que permita fortalecer las bases de

gobernabilidad de la política de Ordenamiento Territorial. (Artículo 3, 4, 13, 21, 37, 39 y

40)

Generar mecanismos, variables y unidades de seguimiento y control que garanticen la

aplicación del PPOT. (Artículo 3, 31, 41, 51).

Definir los usos del suelo permitidos, restricciones y prohibiciones en las zonas irrigadas y

no irrigadas, según la multifuncionalidad de estos espacios, sustentabilidad ambiental y

modelo territorial deseado. (Artículo 4, 14, 15, 21, 23)

Definir una matriz productiva y energética para la provincia. (Artículo 21)

Incorporar un plan de obras públicas e inversión (infraestructura de agua, cloacas, viales,

de transporte) acorde al modelo productivo definido, que permita la conectividad

territorial y el acceso equitativo a estos. (Artículo 21,28, 57)


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Definir la zonificación y clasificación del territorio provincial. (Artículo 14 y 15).

Establecer directrices en materia de Política Hídrica en función del modelo deseado de la

provincia. (Artículo 3, 4, 14, 21)

Crear, regular y controlar una política de urbanización que modifique y detenga las

tendencias de concentración poblacional sobre los oasis productivos. (Artículo 3, 4, 21, 23,

37).

Establecer los principios rectores de la política ambiental provincial. (Artículo 3, 4, 21).

Crear los instrumentos económicos, financieros, monetarios y fiscales necesarios para la

ejecución de la política (programas, proyectos, planes) de Ordenamiento Territorial.

(Artículo 41, 51, 54).

Definir las competencias políticas y administrativa de las instituciones y organismos

públicos provinciales y municipales en materia de OT. Disponer la creación, modificación o derogación de las leyes necesarias para la aplicación

del Plan Provincial de Ordenamiento Territorial. (Artículo 3, 6, 21, 23, 37).

Así el fin de este instrumento es definir Estrategias Integradas de Intervención que le permita

concretar en acciones específicas el desarrollo y ordenamiento territorial definido, y que

constituyan el marco de referencia sistémico y específico para la formulación y gestión de las

acciones públicas y privadas.

El camino recorrido hasta hoy

Con la promulgación de la Ley 8.051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo, en mayo del

año 2009, Mendoza asume el compromiso político y administrativo de definir una política de

Ordenamiento Territorial que permita alcanzar un Modelo de Desarrollo Territorial sustentable y

sostenible para los siguientes 20 años.

Entendiéndose a esta política de Estado como un proceso de discusión de intereses económicos,

sociales y políticos que logre un consenso sobre los usos de suelo, el modelo de desarrollo

territorial deseado y permitan una convivencia armónica de las actividades que intervienen en el

territorio.

La Ley N° 8051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo, planteó al Estado y a la Sociedad

mendocina el desafío de formular un Plan Estratégico de Desarrollo de la Provincia de Mendoza

(PED) y posteriormente un Plan Provincial de Ordenamiento Territorial (PPOT), planes municipales

y sectoriales (Art. 7), como requisito básico para poner en marcha el proceso de ordenamiento


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territorial y de esta manera ser el punto de partida para reflexionar colectivamente sobre las

mejores perspectivas de desarrollo que se perciben para la provincia en un horizonte de 20 años.

En base a la situación actual de la provincia puesta de manifiesto en el Diagnóstico Situacional

Definitivo, se promovió una instancia de consenso general sobre el modelo de provincia que se

aspira a alcanzar (Visión) y se definieron los ejes estratégicos que constituyen el marco de acciónpara orientar y optimizar los esfuerzos hacia esa situación deseada a la que se quiere llegar.

Continuando con la fuerte decisión política de implementar la Ley N° 8051, se trabajó en la

elaboración del presente documento del Plan Provincial de Ordenamiento Territorial el cual da

lugar a “la generación de medidas correctivas, de conservación y de desarrollo territorial, haciendo

uso de programas y proyectos de gestión, que garanticen la interacción entre las distintas

instituciones y los mecanismos de participación social” (Art.13).

Por último, con el fin de que el PPOT se constituya en “el marco de referencia sistémico y

específico para la formulación y gestión de las acciones públicas y privadas” se detallan los

contenidos básicos que debe contemplar (Art. 21). Entre estos contenidos básicos cabe mencionar

(a modo ejemplificador) el establecimiento de grandes directrices territoriales; la definición de

prioridades para la utilización, defensa y conservación de los recursos naturales y antrópicos; la

protección y control del piedemonte; la elaboración de medidas que promuevan la integración

socio-territorial, y el desarrollo de proyectos para la ejecución de obras de infraestructura.

El Plan Provincial de Ordenamiento Territorial representa el principal instrumento de gestión

territorial con que contará la Provincia con el propósito de corregir los desequilibrios territoriales

producidos y los procesos críticos identificados en la etapa de diagnóstico.

Su aprobación permitirá que sea el Estado como representante y garante de los interesescomunes, quien defina y conduzca la política territorial de Mendoza. Prevaleciendo de este modo

el interés común sobre los intereses económicos especulativos que trazaron hasta ahora un

modelo de desarrollo territorial, basado en la desigualdad e inequidad.

Contexto normativo y antecedentes en planificación

Si bien Mendoza con la promulgación de la Ley 8.051 logra poner en vigencia una ley suprema en

materia de Ordenamiento Territorial y, de esta manera, cerrar una discusión política de más de 20

años, la Provincia ya contaba en su haber con una enriquecedora historia y antecedentes en

planificación territorial, que la ubicaban y actualmente consolidan como modelo a nivel nacional.

Entre éstos podemos citar: encuentra la formulación del Plan Estratégico Mendoza 2010 (CEM), el

Plan Estratégico de la Actividad Turística (TURPLAN), el Plan Estratégico Vitivinícola (PEVI), los

distintos Planes Sectoriales (Programa Mendoza Productiva), el Plan Estratégico de la Cultura, el


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Marco Estratégico de la Provincia de Mendoza 2012 (UNcuyo), Plan Energético Mendocino,

TURPLAN II (2007-2010), los Planes Directores de Cuencas y otros (DGI), el Acuerdo Social, el Plan

de Gestión Ambiental de la Secretaría de Medio Ambiente (PGA 2008/2012 SMA), los diversos

Planes Estratégicos Municipales, los Planes Estratégicos y Operativos de las distintas carteras

ministeriales y secretarías del gobierno, entre otros.

Como así también acompañan y complementan a la ley de Ordenamiento Territorial y Usos del

Suelo una importante estructura de leyes provinciales a fines: Ley General de Aguas N° 322 (1905),

Ley 594 sobre dominio de puesteros de Tierras fiscales (1996), Ley de Municipios N° 1.079 (1934),

Ley 1.372 sobre planificación de centros urbanos (1939), Ley 1876 sobre Flora y Fauna (1950), Ley

3.917 sobre Conservación y Protección Ambiental (1982), Ley 4.035 sobre Usos del Agua

Subterránea (1974), Ley 4.341 de Loteos (1979), Ley 4.597 de Conservación y Recuperación del

Suelo (1981), Ley 4.751 de Reglamentación de Usos de Perilagos (1983), Ley 4.886 de Usos del

Suelo de Áreas Metropolitanas (1983), Ley 5.804 de Zonificación del Piedemonte (1991), Ley

General de Ambiente N° 5.961 (1992), Ley 5.970 de Eliminación de Basurales a Cielo Abierto

(1992), Ley 6.506 de Zonificación de áreas residenciales (1997), Ley 6.045 de Áreas Naturales

Protegidas (1993) y sus respectivos decretos reglamentarios y ley 8195 de Ordenamiento

Territorial de Bosques Nativos de Mendoza.

Este camino transitado por la provincia da cuenta de un amplio conocimiento adquirido y

aprendido por parte de los técnicos y dirigentes políticos, en la formulación y aplicación de

instrumentos de gestión territorial, como así también de la existencia de un marco jurídico

propicio para establecer los acuerdos políticos, las instituciones y los procedimientos necesarios

para aplicar una política de Ordenamiento Territorial.

Así mismo el Plan Bicentenario Argentina 2016 (2003), el “Plan Estratégico Territorial”: Argentina

2016: Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (2004) y el Sistema

de Información, Vinculación y Asistencia Técnica para el desarrollo y el ordenamiento territorial

(SIVAT), entre otros enmarcan esta política territorial provincial en un proyecto Territorial

Nacional común.

En este contexto, se logro avanzar a la actualidad en la implementación de la Ley 8051, en la

institucionalización del proceso, mediante la creación del Consejo de Estado (Artículo 8),

elaboración del PED Mendoza 2030 (Artículo 7), creación del Consejo Provincial de Ordenamiento


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Territorial (CPOT) y de la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial (APOT), Artículos 39, 40 y

41), que brindaron los ámbitos, instancias y procedimientos necesarios para la elaboración del

presente Plan Provincial de Ordenamiento Territorial (PPOT) y la puesta en funcionamiento del

Sistema de Información Ambiental Territorial (SIAT).

De este modo, el PPOT no sólo viene a cumplir con una disposición legal y con el compromiso

asumido por el Gobernador en su discurso de Apertura Legislativa en el 2013, sino con la

necesidad imperiosa de definir y conducir una política de Ordenamiento Territorial que revierta los

actuales procesos críticos.

Metodología utilizada para la elaboración del documento:

De acuerdo con los procedimientos definidos por la ley para la elaboración del PPOT en sus

artículos 11°, 12°, 13°,16°, 20° y 21° la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial

conjuntamente con el Proyecto de Investigación y Desarrollo PID 08/2009, elaboró y elevó al

Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial en abril de 2013 una metodología de trabajo que

contempló los siguientes criterios:

Visión Estratégica a corto, mediano y largo plazo.

Unificación del lenguaje

Coherencia metodológica y conceptual

Especificidad y claridad en los objetivos.

Enfoque integral, preventivo y prospectivo.

Interdisciplinariedad.

Participación social

Dicha propuesta fue aprobada por mayoría de los miembros del CPOT.


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La propuesta metodológica es de carácter situacional, sistémica e integral y comprende las

siguientes etapas:

1) Diagnóstico: en la cual considerando la situación actual se identifican los procesos críticos, se

jerarquizan, se identifican las potencialidades y las variables clave. Definición del MODELO

TERRITORIAL ACTUAL.


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Esta etapa inicial comprendió principalmente la recopilación e interpretación de los diagnósticos

situacionales elaborados en el marco de la Ley 8.051 y demás datos brindados por organismos

públicos.

Entre ellos el Diagnóstico Situacional del PED que integra tres dimensiones: social y de desarrollo

humano; económico-productivo y territorial ambiental. Diagnóstico del subsistema físico

ambiental, socio-económico y político-institucional elaborados en el marco del Proyecto de

Investigación y Desarrollo (PID); Informes del Proyecto “Directrices para el Ordenamiento

Territorial Rural”, financiado por la Subsecretaría de Planificación Federal e Inversión Pública;

Documentos internos de la APOT (Hábitat y Vivienda, Riesgo y Desastres Naturales, Biodiversidad),

Cartografía elaborada por el SIAT (Sistema de Información Ambiental Territorial) y demás aportes

institucionales (IPV, Municipios, DGI, INV, DPV, DNV, Catastro, instituciones integrantes del CPOT ,

DEIE, Ministerio de Infraestructura, Ministerio de Transporte.)

A través del análisis de estos documentos se extrajeron y sintetizaron los procesos críticos

identificados en la dimensión físico-biológica, territorial, económica, social, política e institucional,

complementándose con los ya identificados en el PEDMza 2030. (2010)

Concluida esta unificación se actualizó la matriz FODA, identificando las Fortalezas,

Oportunidades, Debilidades y Amenazas de nuestro territorio.

Obtenido el diagnóstico situacional de la provincia y continuando con los lineamientos

conceptuales y metodológicos del PED 2030, se inicia un abordaje sistémico e integral que permite

identificar la interrelación de los procesos territoriales.

Como resultado de este proceso se elaboraron los siguientes componentes:

Actualización del Modelo Territorial Actual: a través del cruzamiento de los diagnósticos

mencionados se incorporaron nuevas categorías de clasificación del territorio a las ya definidas

por la Ley 8.051 (Artículo 14 y 15), se discriminaron características particulares de cada una a fin

de dar claridad en su función y uso del suelo y se obtuvieron como resultado nuevas unidades

ambientales de referencia territoriales.

Dicha integración queda expresada en un nuevo mapa donde se plasma el Modelo Territorial

Actual de la Provincia, elaborado por el Sistema de Información Ambiental Territorial (SIAT).

2) Prospectiva: trabajo con escenarios alternativos. Definición del MODELO TERRITORIAL

DESEADO. Análisis Integral de los productos elaborados y definición de estrategias integradas de

intervención.


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Construcción de Escenarios Alternativos Posibles: sobre la base del diagnóstico territorial que

identifica y jerarquiza las problemáticas y conforme a la metodología de articulación de este

diagnóstico en el PPOT (Artículo 13), se construyeron escenarios alternativos probables que

servirán de punto de partida para la identificación y formulación de acciones a corto, mediano y

largo plazo que permitan alcanzar el Modelo Territorial Deseado.

Los mismos fueron elaborados tomando como variable principal el crecimiento y tendencias

poblacionales en la Provincia, a partir de las cuales se proyectaron las tendencias de las demás

variables, entre ellas demanda de servicios públicos, usos del suelo, presiones ambientales.

Definición del Modelo Territorial Deseado: si bien este modelo de territorio fue elaborado,

consensuado y enunciado en el PEDMza 2030 y representa una visión compartida por todos los

mendocinos, la definición de este, en el marco de la elaboración del PPOT, consistió en identificar

la brecha entre los procesos críticos y la situación territorial deseada, a fin de evaluar su viabilidad

y definir las medidas correctivas, de conservación y desarrollo necesarias.

Al igual que el Modelo Territorial Actual, esta situación deseada fue expresada cartográficamente

por el SIAT en el Modelo Territorial Deseado Provincial.

3) Formulación y redacción: del Plan Provincial de Ordenamiento Territorial

Concluidos dichos productos de análisis e integración, se comenzó con la elaboración y redacción

de dicho Plan, contemplando los objetivos, procedimientos y contenidos dispuestos por la Ley

8.051 (Artículo 7, 10, 11, 12, 13, 16, 20 y 21).

De acuerdo a ello y en función de las metodologías de planificación y los productos obtenidos

durante este proceso, el PPOT se ha elaborado bajo la siguiente estructura:

Marco normativo e institucional

Objetivos

Definición del Modelo Territorial Actual y Deseado

Directrices y Estrategias Integradas de Intervención

Instrumentos, Cartera de Programas y Proyectos

Indicadores

Procedimientos de Seguimiento y Monitoreo

Anexos


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I MODELO TERRITORIAL ACTUAL

I MODELO TERRITORIAL ACTUAL

El soporte ambiental

La Mendoza natural

La provincia de Mendoza, situada al pie de la Cordillera de los Andes, se extiende en el centro-

oeste argentino, cuenta con una superficie de 148.827 km2 y una población de 1.738.919

habitantes (Censo, 2010).

La provincia presenta un marco natural heterogéneo, la presencia al oeste de la Cordillera de los

Andes y los bajos aportes de precipitación la condicionan, y le dan la singularidad como un espacio

signado por la aridez.

Unidades Ambientales de Referencia

El territorio de la provincia de Mendoza se puede configurar en Unidades Ambientales de

Referencia. Las UAR son áreas homogéneas tanto en sus características físicas biológicas como en

su comportamiento ante determinadas actuaciones o estímulos. Corresponden a un sistema

natural o artificial que se caracteriza por poseer una determinada combinación de factores y

procesos del soporte físico biológico (suelo, agua, vegetación, clima, relieve) y del sistema

socioeconómico, relacionados tanto en su origen como en su funcionamiento dentro de una

superficie dada. Se determinan entonces para el territorio provincial las siguientes UAR (Figura x)

- Montañas altas: con asentamientos dispersos, actividades turísticas, recreativas, deportivas,

conservación, ganadería extensiva y actividades mineras

- Montañas medias: con asentamientos dispersos, actividades turísticas, recreativas, deportivas,

conservación, ganadería extensiva y actividades petroleras y mineras

- Montañas bajas: Cerrilladas pedemontanas y huayquerías, meseta del Guadal con asentamientos

dispersos, actividad ganadera extensiva, petrolera, minera y turística recreativa.

- Valles intermontanos: con asentamientos concentrados y aislados, servicios, cultivos, ganadería

extensiva, actividades mineras y turísticas

- Piedemontes: con asentamientos dispersos y concentrados, ganadería extensiva, grandesemprendimientos agrícolas con aprovechamiento de agua subterránea y superficial, actividades

petroleras y mineras y procesos de urbanización en expansión

- Oasis o llanuras modificadas: con grandes núcleos urbanos, usos agrícolas, de servicios e

industriales


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- Llanuras no irrigadas: con asentamientos dispersos, ganadería extensiva mayor y menor,

explotación petrolera, grandes emprendimientos agrícolas con aprovechamiento de agua

subterránea.

- Mesetas y volcanes de la Payunia: con asentamientos aislados, ganadería extensiva, explotación

minera y petrolera y actividades de conservación.

Las UAR son, por lo tanto, la porción fundamental de análisis, interpretación y evaluación del

territorio que proporcionan una primera aproximación sistémica del estado actual del ecosistema,

guían la obtención de indicadores y permiten reconstruir la complejidad del mundo real.

Figura: Unidades Ambientales de Referencia. LaDyOT 2013


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La Provincia de Mendoza presenta ambientes naturales de montaña, planicie y mesetas de alta

fragilidad, los que ocupan aproximadamente el 95,2% del territorio provincial, presentando

distinto grado de compromiso en cuanto a su conservación.

Se destacan en términos ambientales para estas áreas los siguientes procesos críticos:

La presión antrópica sobre los ecosistemas naturales ha aumentado considerablemente en los

últimos años.

Gran parte de la superficie de las tierras no irrigadas está afectada por procesos de

desertificación, destacándose como desencadenantes la deforestación y el desmonte, la falta

de manejo ganadero, los incendios y el crecimiento urbano sobre áreas sensibles

ambientalmente.

Las pérdidas más importantes de los ecosistemas naturales son los bosques de algarrobo y los

humedales en la planicie, los bosquecillos de luma y maitén en quebradas, y de chacay en las

terrazas fluviales montañosas, así se marca una degradación de vegas y lagunas en la montaña.

La destrucción y fragmentación de hábitat siempre conlleva a una pérdida de especies de faunay flora, de difícil evaluación al carecerse de datos históricos y de un inventario fenológico y de

biodiversidad.

El territorio provincial natural cada vez está más comprometido, especialmente por una

creciente degradación de ecosistemas. La adquisición de grandes extensiones de tierra con alto

valor ecológico por parte de privados, se menciona como otro factor de riesgo en tal sentido.

La “privatización” y el cierre con alambrados de campos en la zonas de montaña atenta contra

los corredores biológicos de las especies animales y le resta atractivos turísticos a la oferta

provincial.

El mayor riesgo de contaminación en ambientes naturales proviene de la actividad petrolera y

de la minería, debido a la magnitud de las explotaciones y a la probabilidad de accidentes. Pérdida del Arbolado Público en los oasis.

Clasificación del territorio para su gestión

Tal como lo concibe la Ley 8051 en su artículo n°14, el territorio mendocino está constituido por

los oasis y las zonas no irrigadas, por la montaña y la planicie, que serán clasificados según su

estado y aptitud ecológica, por la situación que han generado diferentes asentamientos y

actividades, legitimadas luego por las disposiciones de las autoridades públicas.

En tal sentido se lo clasifica en:

a) Zonas irrigadas o de Oasis: se entiende por tal todo ámbito territorial que cuenta con derecho

de agua de diferente categoría y tipo a partir de la sistematización hídrica, tanto de

aprovechamientos superficiales, subsuperficiales, subterráneos u otras fuentes, para diversos

usos.


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b) Zonas no irrigadas: se entiende por tal toda zona que no posee concesiones de agua otorgadas

por ley para poder proveer los recursos destinados al riego artificial de origen superficial,

subsuperficial, subterráneo, reusos y otras fuentes.

c) Áreas urbanas: son aquellas áreas destinadas a los asentamientos humanos consolidados e

intensivos y en las cuales se desarrollan actividades vinculadas a la residencia poblacional,actividades terciarias y compatibles con este destino.

Se presentan conformadas por áreas urbanizadas que pueden presentarse en un solo territorio

departamental o bien aglutinando áreas urbanizadas de varios departamentos.

La ley 8051 establece una serie de planes que deberán elaborarse posteriormente y en

consonancia con el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial y que dispondrán lineamientos

específicos para el ordenamiento y la regulación de áreas urbanas específicas. Uno de ellos es el

Plan del Área Metropolitana, y otros serán los planes municipales, los que definirán lineamientos

para el ordenamiento y la regulación del territorio a escala departamental. Es decir, contemplarán

áreas urbanas, áreas de interfase y áreas rurales (según la particularidad de cada departamento).

d) Áreas de interfase o de transición entre lo urbano y lo rural: si bien la ley 8051 establece como

tercer área una llamada “complementaria”, se decidió por resultar más específico y acorde a la

realidad de la misma designar al área complementaria como “área de transición urbano-rural” o

“área de interfase urbano-rural”.

A las mencionadas áreas, se agregaría un cuarto grupo compuesto por aquellas que se encuentran

sujetas a regímenes especiales, por encontrarse gran parte del territorio afectado por normativas

específicas que hace necesaria su consideración como tales.

e) Áreas sujetas a regímenes especiales: son aquellas áreas que se encuentran sujetas aregímenes especiales. Entre ellas podemos mencionar aquellas destinadas a extracción minera y/o

petrolera, las reservas naturales, las asignadas a pueblos originarios.

De esta clasificación se obtuvo el siguiente mapa:


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La comprensión total de la clasificación del territorio se realizará cuando se superpongan laclasificación y la zonificación según el uso específico determinado en la zonificación. A partir delanálisis, se identificaron los siguientes procesos críticos respecto a la clasificación del territorio ydesde donde posteriormente se proponen medidas de ordenamiento, prevención e intervenciónespeciales, adecuados a las características propias de cada una, directrices y acciones que deberánser tenidos en cuenta para la gestión del mismo.


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a- Desequilibrio territorial

Marcada concentración de población en el Gran Mendoza, caracterizada por la

existencia de grandes espacios de baja densidad poblacional (ciudad extendida o

difusa)

Macrocefalia del Gran Mendoza

Débil ocupación territorial e infraestructura obsoleta o inexistente en zonas no

irrigadas

Desarticulación del territorio (baja conectividad y accesibilidad)

Crecimiento espontáneo sobre las áreas mejor posicionadas (por ejemplo: áreas

con potencial agrícola o piedemonte).

b- Ocupación sin planificar de zonas del piedemonte provincial

Procesos de urbanización no adaptados al ambiente pedemontano (asentamientosilegales, barrios del IPV y barrios de alto poder adquisitivo)

Fragmentación socio-territorial

Incremento del riesgo aluvional y sísmico

Alto impacto y degradación ambiental

Escasos recursos de agua y suelo

Destrucción de la vegetación natural

Aceleración de la escorrentía y degradación del paisaje

Falta de infraestructura adecuada

c- Falta de concertación y articulación interinstitucional

d- Marco normativo no concurrente: Entre las leyes de Loteo 4341, Ley de OT y Usos del

Suelo 8051, la Ley de Preservación y Conservación del Ambiente 5961, Leyes de

Piedemonte, Ordenanzas municipales.

e- Avance de la urbanización sobre suelos agrícolas

f- Éxodo y desarraigo de población rural de tierras no irrigadas

g- Inequidad en la distribución del recurso hídricoLas actividades humanas y económicas se desarrollan bajo estas condiciones naturales de aridez,

lo cual lleva a que la vida dependa directamente de los ríos que atraviesen su territorio y que

provengan del deshielo de los glaciares andinos (Mendoza y Tunuyán en el Norte, Diamante, Atuel

y Malargüe en el Sur). Es decir, la vida humana y su desarrollo se encuentran condicionados a la

disponibilidad del recurso hídrico y la distribución del mismo, así como su correcto

aprovechamiento.


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El agua como elemento ordenador del territorio mendocino

Las precipitaciones pluviales son bajas en Mendoza, en años normales rondan los 200 mm/año,

ubicando a la provincia entre los climas semiáridos del territorio nacional. Consecuencia de esto, el

agua se constituyó a lo largo de la historia en el principal elemento ordenador del territorio

provincial. Las estrategias de apropiación, distribución y uso del agua son el factor clave en laocupación del espacio en Mendoza.


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Por un lado, el 4,8% del territorio provincial, los oasis, conforman las zonas en las que se ha

coordinado la red de distribución del agua, por lo tanto, existe oferta de agua que se utiliza para

cultivos y otras actividades productivas. Por el otro, el 95,2% restante del territorio mendocino

corresponde a la zona no irrigada, donde, salvo algunas economías de enclaves vinculadas a la

extracción de petróleo o la minería o empresas agropecuarias, su escasa población desarrolla

prácticas económicas de subsistencia, con diferencias cualitativas respecto a los oasis. Asimismo,dentro de las zonas no irrigadas se distingue el árido montañoso del árido de la planicie ya que el

primero constituye una fuente de agua.


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La provincia tiene en su territorio 6 ríos de los cuales 5 son aprovechados: el río Mendoza, el

Tunuyán (superior e inferior), el río Diamante, el río Atuel y el Malargüe. El río Grande, se

encuentra aún sin aprovechamiento. Las cuencas de cada río están conformadas por dos tipos de

subcuencas: generadoras de caudales y de uso consuntivo. Las primeras corresponden a zonas

altas y montañosas. En las segundas se incluye a las unidades de manejo, áreas bajo riego donde

se aprovecha el agua. Allí se concentra el mayor porcentaje de las actividades productivas.

Por lo general, el régimen de los ríos, se debe fundamentalmente al proceso de fusión nival en la

cordillera y al aporte permanente que hacen las masas de hielo de los glaciares de la cuenca, los

caudales mayores se producen en verano y los caudales de estiaje, en invierno.

La disponibilidad superficial de agua es complementada con los recursos subterráneo, sobre todo

en zonas en las que no existen las obras de infraestructura necesaria para el aprovechamiento del

agua de los ríos. Por lo general, en el sentido Oeste –Este existe una primera zona de acuífero libre,

posteriormente una zona de acuífero confinado y una amplia zona de surgencia que constituye la

descarga del sistema.

La distribución del agua en el territorio

El proceso de empadronamiento de tierras agrícolas en la provincia data de fines del siglo XIX e

inicios del siglo XX, período de auge agrícola en los oasis cultivados y de organización de los

regantes con la creación del Departamento General de Irrigación (DGI). En este período también

se desarrolla el marco legislativo que sigue rigiendo hasta la actualidad. La gestión de las aguas

provinciales (principalmente las aguas superficiales destinadas al riego) establece, entre otras

cosas que:

El agua es de dominio público;

Se otorgan concesiones y permisos de uso del agua por ley;

El otorgamiento de derechos de agua superficial para uso agrícola se hace en función de

una superficie de suelo agrícola y el cobro de tarifas o cánones de riego se realiza de

acuerdo con dicha superficie, independientemente del consumo de agua y de eventuales

cambios en su utilización hacia otros destinos consuntivos (áreas verdes, agroindustrias,

etc.) en la misma finca o fuera de ella.

El sistema de distribución del agua se caracteriza por una densa red de canales primarios o

matrices, secundarios o ramas, terciarios o hijuelas y cuaternarios o ramos, que constituyó en sumomento el sistema más eficiente y económico para el reparto del agua. Actualmente ese sistema

se utiliza para abastecer otros usos adicionales al riego.

Antes de la sanción de la Ley General de Aguas, el diseño de esta red se perpetró sobre dos

factores primordiales, la inclinación de los terrenos y los conflictos entre los productores por la

apropiación del recurso. Sancionada dicha ley, la fijación de los cupos de los derechos de riego, el

reparto por un sistema de turnos según la extensión de la propiedad y el vínculo del agua a la


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tierra constituyen los principios fundamentales sobre los que se desarrolló la red de riego en la

Provincia de Mendoza, cimentando un modelo de ocupación del espacio. Así, la Ley de Aguas que

plasmaba estas disposiciones, era la garantía jurídica de los productores agrícolas para extender la

red de riego, que generalmente se emprendían con inversión privada. Estos criterios para la

apropiación del agua, junto con la red hídrica para la distribución han perdurado por más de un

siglo y todavía se mantiene en la mayor parte de la estructura agrícola mendocina, siendo uno delos factores fundamentales en la manera de ocupación del espacio en Mendoza.

En el caso de las aguas subterráneas, la adquisición de permisos para su uso no obedece tanto a

las normas instituidas para la regulación del agua sino más bien a la detentación de capital

tecnológico y financiero de los agentes que cuenten para realizar las perforaciones necesarias.

Esta vulnerabilidad institucional en el régimen hídrico permitió la radicación de inversiones

trasnacionales en zonas que no pertenecían a los oasis tradicionales, como es el piedemonte, que

si bien no contaba con la infraestructura de canales para el acceso al agua, solucionaba esta

carencia con la extracción de recursos subterráneos, combinado con técnicas de regadío

presurizadas.

Infraestructura de riego

La actividad productiva rural en Mendoza a diferencia de otras zonas húmedas o semiáridas tiene

las características propias del desarrollo de producciones agrícolas de las zonas áridas del país.

Esto es, la exigencia de riego integral (superficial y subterráneo) y drenajes de suelo, la estructura

soporte de las plantaciones y de preservación de riesgos (heladas, granizo), una estructura

especializada de gestión, además de inversiones en fortalecimiento institucional y transferencia de

tecnologías, que convierten a la producción agrícola regional en una actividad con características y

requerimientos diferentes:

Agua de riego durante todo el ciclo productivo (capital natural).

Infraestructura física de captación, conducción, distribución y aplicación de la irrigación y

su infraestructura complementaria: caminos, energía, saneamiento (capital físico).

Formación y capacitación especializada en los distintos niveles de la actividad (capital

humano).

Desarrollo de organizaciones horizontales e integración institucional configurando

verdaderos “sistemas sustentables de riego y producción” (capital social)

Altos costos de inversión por ha implantada, requiriendo tecnología específica.

Han pasado varias generaciones, hoy se cuenta con siete embalses (1.800 hm 3) y dos más en

proyecto (2.000 hm3.) que totalizarán una capacidad de embalse de 3.800 hm3. Doce diques

derivadores, 12.431 Km. de red de canales, 2.140 Km. de colectores de drenajes, y más de 12.000

perforaciones de agua subterránea en funcionamiento.


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La red telemétrica del sistema hídrico cuenta con 93 estaciones remotas, ubicadas en los

diferentes puntos de medición (canales, diques, ríos, arroyos), y 7 estaciones nivometeorológicas


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en la alta montaña. Además, la infraestructura puntual en toda la red para una correcta captación,

conducción y distribución del agua (reservorios, compartos, aforadores, partidores). Esta

infraestructura constituye el “capital físico” más importante y vital de la provincia.

Este fuerte basamento de trazado territorial, fue acompañado por la promoción y fortalecimiento

del “capital humano”, anclado en una histórica y referencial “cultura del agua” de su comunidad,producto de la experiencia histórica precolombina, el aporte de la inmigración mediterránea, y el

desarrollo de un amplio espectro de instituciones públicas y privadas de capacitación, formación e

investigación hídrica. Esta estructura se sostiene en un componente institucional fundamental de

raíz constitucional no menos importante que conforma su “capital social”. Un organismo central

territorializado y organizaciones de usuarios, responsables de la gestión y administración del agua

a través de 156 Inspecciones y 17 asociaciones de cauce, que constituyen la diferencia cualitativa

más importante en la conformación de un “verdadero sistema”, pero además con la potencialidad

de poder convertirse en un instrumento estratégico, para el desarrollo rural territorial, social y

económico de la provincia. Sobre esta “matriz” se desarrolla la mayor parte de la infraestructura y

la organización social e institucional de la producción rural mendocina.

Balance hídrico

La demanda se divide de la siguiente manera: para potabilizar, para riego, industrial y otros. Existe

una clara predominancia en la demanda del agua para riego agrícola, en relación a otros usos. La

mayor demanda de agua es para riego, representando un 94% de la demanda hídrica total y se

localiza en los oasis. La menor demanda corresponde al agua de bebida para ganado, incluida en la

categoría “otros usos” localizada en la zona no irrigada representando menos del 1% de la

demanda hídrica total. En los valores intermedios se encuentra la demanda para agua potable

representando el 4,3% y la demanda industrial 1%.

Figura: Demandas de agua por cuenca. Provincia de Mendoza. Fuente: Departamento General de Irrigación; 2006.

Planes Directores de Cuenca.


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Según los datos publicados en los Planes Directores (del 2006) por el Departamento General de

Irrigación y disponibles al momento de la elaboración del diagnóstico; el balance resulta positivo

en 2.720 hm3/año, principalmente producto de la oferta subterránea. Este balance es positivo ya

que sólo se tienen en cuenta las demandas de la superficie empadronada paga. Si a este mismo

análisis se le incorpora la totalidad de la superficie con derechos (empadronada) el balance resulta

negativo en 2.383 hm3/año con baja eficiencia en conducción, distribución y aplicación. Se destacaque los ríos que presentan déficit son en orden decreciente; el río Atuel, el Tunuyán Inferior y el

Mendoza. En este análisis hipotético se observa que los déficits se dan en las zonas con menor

oferta porcentual de agua subterránea, por lo que están muy condicionados a las aguas

superficiales. Ante esto, se puede concluir que mejorando las eficiencias del sistema superficial, se

influye considerablemente en los balances. Otro aspecto a analizar sería la posibilidad de

aumentar la explotación de aguas subterráneas para estos ríos. De las modelaciones surge que si

se toman demandas unitarias más racionales resultantes de mayor eficiencia de aplicación (para la

misma superficie regada menos agua), conducción y distribución; el balance es positivo en 2.387

hm3/año, también gracias a la oferta subterránea. Esto quiere decir que la superficie total

empadronada puede ser regada si se alcanzan eficiencias aceptables (disminuyendo las demandasde agua para riego en un 40%). Los ríos que presentan mayores potencialidades son en orden

decreciente; Tunuyán Superior, río Malargüe y río Diamante.

Como conclusión, se puede advertir que reduciendo la demanda de riego un 40%, se pueden

incrementar otras demandas: agua potable e industrial al doble, ganadería diez veces o lo

necesario ya que los consumos son mínimos. Asimismo, se podría ampliar la superficie bajo riego a

531.000 ha, es decir, 320.000 ha más que la superficie paga al momento de la elaboración de los

planes directores y 148.200 ha más que la totalidad de la superficie empadronada.

Problemas relacionados con el recurso agua

Uso ineficiente del agua

Salinización de acuíferos

Contaminación natural de aguas subterráneas

Contaminación de agua superficial por sales

Contaminación de agua superficial por efluentes domésticos e industriales

Contaminación de Cauces de riego por residuos sólidos domiciliarios

Aguas de Reuso Cloacal e Industrial.

Conflicto interjurisdiccional en torno a los derechos de uso de agua de otras provincias.


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Amenazas naturales de la provincia de Mendoza

Como especial aporte, el LADYOT IADIZA (Abraham, 2013) realizó una evaluación de las principales

amenazas naturales que afectan al territorio provincial.

Se define una amenaza natural como el peligro latente asociado con la posible manifestación de

un fenómeno físico cuya génesis se encuentra en los procesos naturales de transformación y

modificación de la tierra y el ambiente, y que puede resultar en la muerte o lesiones a seres vivos,

daños materiales o interrupción de la actividad social y económica en general (Lavell et al. 2003).

En áreas donde no hay intereses humanos, los fenómenos naturales no constituyen amenazas ni

generan desastres (OEA, 1991).

Particularmente, este trabajo seleccionó y combinó dos criterios para clasificar a las amenazas de

acuerdo con la representación espacial analizada: de acuerdo a su origen y a los principales

factores que las desencadenan.


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Análisis temático por factores (Abraham et al., 2013)

Factor Sismo

Mendoza se encuentra en una zona de alta sismicidad, concentrada principalmente en el AMM yen el oasis de San Rafael-General Alvear.

Factor Volcanes

De acuerdo a la localización de los volcanes se presentan zonas de alta peligrosidad especialmente

en el sector suroeste de la provincia.

Criterio Meteorológico

Factor Aluvional

A partir del análisis realizado se logra caracterizar y agrupar las microcuencas de la unidad de

paisaje según comportamiento similares de los indicadores hidrológicos. La distribución espacial

de la amenaza por aluviones se concentra principalmente en los piedemontes de los oasis Norte,

Centro y en la zona de piedemonte de Malargüe.

Factor Granizo

Un factor climático de relevancia es la caída de granizo en el territorio de provincial,

especialmente en los oasis agrícolas por el fuerte impacto que provoca en la economía agrícola

provincial.

La información estadística disponible, establece que el departamento que consignó mayor daño

por granizo (1993-2013) fue San Rafael seguido en importancia San Martín. (Abraham et al., 2013)

Factor Heladas

Con la información estadística disponible (1993-2013), se construyó el mapa de amenaza por

helada para el territorio provincial. Al igual que el fenómeno Granizo, se indica que la información

de daño por Helada se registra exclusivamente en el área cultivada de la provincia. (Abraham et

al., 2013) El sector de muy alto daño por helada corresponde a San Rafael, General Alvear el daño

ha sido alto, la zona de San Martín, Rivadavia, Junín y San Carlos. En Valle de Uco se registraron

daños medios; mientras que en la zona de Payunia el oasis Norte, Lavalle y La Paz registró bajodaño por helada.

Factor Sequía

Se estudia y analiza desde un enfoque climáticos las características del déficit / exceso hídrico a

partir del índice de balance hídrico directo climático y su distribución espacial en el territorio

provincial.


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Según las categorías del Balance hídrico directo, el territorio provincial se encuentra enmarcado en

la Categorías 1 a 4 (Sequía Absoluta, Sequía extrema, Sequía grave, Sequía y Sequía suave).

(Abraham et al., 2013) El patrón de distribución espacial de la variable se manifiesta en franjas que

de Oeste a Este van incrementando la severidad de la sequía, así la sequía es suave en toda la

región de las Montañas, media en los piedemontes, severa en la zonas de las depresiones y

huayquerías. La sequía extrema se presenta en parte de Payunia, San Rafael, General Alvear, LaPaz y sur del departamento de Santa Rosa. El sector de Sequía absoluta se presenta

principalmente en el departamento de Lavalle, norte de Santa Rosa y los departamentos del oasis

centro-este y parte este del oasis norte.

Criterio Ecológico

Factor Incendios

En la provincia de Mendoza el fenómeno incendios tiene una importancia relevante por la

afectación que provoca a las zonas rurales. El sur provincial, especialmente General Alvear y

sectores de los piedemontes de Mendoza son las áreas más afectadas.

Mapa de amenazas naturales

Como resultado cartográfico del proceso de evaluación multicriterio desarrollado para lograr la

identificación y clasificación de las amenazas naturales que afectan al territorio de la provincia de

Mendoza, se obtuvo el Mapa de Amenazas de la provincia de Mendoza. El mismo es la expresión

espacial de un índice complejo, a través del cual han sido integrados los principales factores

intervinientes en el proceso.


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Para completar el análisis de riesgo se debe cruzar algunos factores de vulnerabilidad como,

densidad de población, condiciones de vida, equipamiento y vivienda, infraestructura. Si bien a lafalta de estadísticas por localidades de estas temáticas, se puede inferir que los rangos de mayor

peligrosidad coinciden con las zonas de mayor densidad poblacional, donde se produce una alta

concentración de actividades, equipamiento e infraestructuras. Por lo cual estas zonas son

factibles de ser caracterizadas de alto riesgo. Estas zonas se presentan principalmente en el AMM

y en el Oasis de San Rafael-Alvear.


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Cambio climático

Las proyecciones de cambio climático están mostrando que, en la mayor parte de nuestro país

están aumentando las temperaturas mínimas y las máximas, tendencia que se estima va a

mantenerse. En el caso de la Provincia de Mendoza, los modelos están mostrando un aumento de

la precipitación en el llano, pero con una disminución de las precipitaciones, incluso níveas, en elOeste, próximo a la Cordillera. Es posible estimar con cierto nivel de seguridad las posibles

repercusiones motivadas por efecto del Cambio Climático para la producción de un cultivo tan

relevante para Mendoza como es la vid. Así, de acuerdo a la opinión de especialistas en el tema,

en los próximos 20 años es posible prever un aumento de la temperatura promedio de 1°C y una

disminución del 12% de los caudales de los ríos de montaña por el menor volumen de los

glaciares. Ese mismo fenómeno podría incrementar la frecuencia de lluvias y subir el porcentual de

humedad.


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El soporte territorial

Mendoza urbana. De la población De los flujos (infraestructuras) Ocupación del suelo

(tensión zona irrigada/no irrigada, urbano/rural/natural)

El sistema de asentamientos humanos en Argentina está conformado por ciudades, asentamientosrurales y población rural dispersa. Todo asentamiento de más de 2.000 habitantes es considerado

urbano, mientras que por debajo de esa cifra, se lo considera rural.

En la provincia de Mendoza, la distribución de la población, de los principales centros urbanos y de

las actividades productivas muestra un agudo proceso de concentración en los "oasis".


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Este desequilibrio territorial constituye la base de casi todos los problemas de la provincia,

manifestados en la concentración económica y demográfica.

Los oasis artificiales, que representan el 4,8% del territorio provincial, concentran al 98,5% de la

población. En contraste, las vastas tierras no irrigadas, representan el 95,2% del territorio, donde

se distribuye el 1,5% de la población la que se dedica fundamentalmente a actividades ganaderasde subsistencia.


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Como ocurre a nivel mundial, el proceso de urbanización aumenta progresivamente y según los

datos del censo 2010, Mendoza ya cuenta con más del 81% de su población viviendo en ciudades.

El proceso de urbanización de la provincia al día de hoy demuestra que a nivel espacial la mayor

cantidad de ciudades se ubican dentro del área irrigada, los oasis, los que concentran la mayor

cantidad de población y actividades económicas.

La Provincia de Mendoza (principalmente en sus oasis) evidencia un crecimiento expansivo

caracterizado por la baja densidad y alta dispersión de los tejidos residenciales, con manchas

urbanas discontinuas y sin una planificación que lo regule. Esta expansión se ha producido a partir

de la construcción de barrios de interés social, asentamientos y loteos informales, urbanizaciones

cerradas y ocupación residencial en grandes lotes. Cada una de estas modalidades de expansión

ha implicado la intervención de diferentes actores y con la provisión de diversas formas de

equipamiento que dan lugar a diferentes procesos de construcción de la ciudad. La expansión

urbana ha generado problemas por las nuevas demandas de servicios e infraestructura. Al contar

con pocos o con escaso desarrollo de los centros urbanos de menor tamaño, las zonas centrales seven saturadas en la provisión de equipamiento y servicios.

La expansión dispersa y discontinua está estrechamente vinculada al comportamiento del

mercado de suelo que, ante la presión de la demanda, eleva los precios. Esto produce una ciudad

fragmentada y restringe el acceso de la población socialmente más vulnerable al mercado formal.

Paralelamente, la inversión pública en vivienda social, en el marco de un mercado de suelo no

regulado, favorece la especulación inmobiliaria por parte de los propietarios de los lotes vacantes

intermedios, que se apropian de los beneficios derivados de la extensión de las redes de

infraestructura y servicios hacia los límites más alejados de las zonas urbanizadas. Este proceso

expansivo suele entrar en conflicto con los usos rurales de las tierras ubicadas en el entorno y el

avance sobre áreas de protección ambiental o con deficientes condiciones ambientales.

La expansión urbana no planificada genera grandes costos sociales, económicos y ambientales. Los

costos económicos se vinculan a la provisión y al mantenimiento de todo tipo de servicios,

equipamiento e infraestructura urbanos, tanto presentes como futuros. En cuanto a los costos

sociales, estos se manifiestan especialmente en el seno de la población más vulnerable, destinada

a vivir en las zonas más alejadas y peor dotadas en términos de infraestructura urbana básica. Los


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costos ambientales se verifican en la pérdida de áreas protegidas y el aumento de la vulnerabilidad

y fragilidad ambiental.

A partir del trabajo conjunto entre el Instituto Provincial de la Vivienda y el equipo Técnico de la

Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial se llegó a la identificación y priorización de cuatro

procesos críticos referidos a Hábitat y Territorio, identificando como proceso más importante eltema de la dificultad de acceso al suelo urbano servido. Los otros tres procesos críticos se

desprenden de este primero:

1- Dificultad para acceder al suelo urbano servido, principalmente por parte de los grupos sociales

de bajos y medios ingresos.

2- Deficiente financiamiento del Sector Vivienda, que no atiende todas las necesidades.

3- Debilidad institucional del Estado (provincial y municipal)

4-Expansión urbana sobre zonas productivas y/o ambientalmente frágiles y desequilibrio

territorial.

La dinámica territorial del avance urbano mendocino, se puede ver manifiesta en trescaracterísticas distintivas:

a) Obsolescencia de hecho de inversiones históricas en infraestructura y paralelamente

demanda nuevas inversiones sin contrapartida: se asienta en el avance urbano en territorio

donde existen capacidad de riego para fines productivos que los nuevos usos del suelo

desaprovechan; los nuevos emprendimientos reconfiguran la necesidad de infraestructura en

la interfase y presionan a los Estados locales para la provisión de servicios no previstos en el

corto plazo para el entorno rural y sin recursos suficientes para proveerlos.

b) Externalidades ambientales acentúan el conflicto territorial: el uso intensivo del suelo afectalas condiciones de limpieza de los canales afectando a la cola del sistema riego, disminuyendo

los valores de la tierra en la frontera del oasis y dentro de la interfase crea un sistema de

intereses que termina dificultando la convivencia con otros usos productivos propios de las

periferias como la avicultura;

c) La conformación de estructuras legales aisladas y autosuficientes: como los condominios que

promueven el fraccionamiento con ausencia del Estado local o dependencias del Estado

provincial.

De los equipamientos, servicios e infraestructuras

Respecto de la cobertura de equipamiento, las áreas urbanas del AMM son las que cuentan con la

mayor cobertura, ya sea en cantidad de establecimientos educativos, de salud y de seguridad.

Mientras que a nivel de departamentos de la provincia muestran grandes diferencias en cuanto a

los servicios públicos en los hogares. Las coberturas promedio de los tres servicios (agua, cloacas y

gas), van desde un valor mínimo de 34,6% al 55% en Santa Rosa, Lavalle, San Carlos, Malargüe, La

Paz y Tupungato. Los departamentos que poseen mayor cantidad de hogares con acceso a los


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servicios de red pública y logran promediar entre un 60% y 80% son Luján de Cuyo, Maipú, San

Martín, General Alvear, Tunuyán, Junín, San Rafael y Rivadavia. Los departamentos con valores

promedio por encima del 80%, son Godoy Cruz, Capital, Guaymallén, Las Heras.

De acuerdo a los datos del Censo 2010, la provincia de Mendoza cuenta con 1.738.919 habitantes

que ocupan 459.550 viviendas particulares, 1.215 viviendas colectivas y 78.506 viviendasdeshabitadas. Y de acuerdo a esta fuente, 113.797 hogares en la provincia no tienen vivienda o su

vivienda no se encuentra en condiciones recomendables para la habitabilidad.

De acuerdo al análisis del PBG en las zonas urbanas, la concentración se da en la actividad

terciaria. Salvando esta situación existe una elevada productividad en sectores claves: industria

manufacturera, comercio; un crecimiento del sector minas y canteras en el periodo 2006 – 2010; y

una creciente y gran representatividad del sector servicios y comercio, hoteles, restaurantes (La

actividad Turística, es una de las más dinámicas en la economía regional.).

En relación a lo comercial, la actividad está concentrada en el AMM y marca al departamento de

Capital como enclave comercial (aporta al PBG 61%), siguiéndole en importancia Godoy Cruz(8,5%). Fuera del AMM, la actividad comercial se destaca en las ciudades de San Rafael, San Martín

y Tunuyán. Las áreas urbanas de la zona noreste son las más rezagadas en esta actividad con un

aporte en el PBG de solo 0,68%.

Dentro de este sector de la economía es importante destacar que la provincia posee ventajas

competitivas y estratégicas de localización e infraestructura para el comercio exterior, siendo una

receptora importante de servicios, logística y transporte, en relación al MERCOSUR. Que se

concentra a lo largo del Corredor Bioceánico.

En diferente magnitud las áreas urbanas también concentran la mayor cantidad de industrias que

se encuentran insertas en el entramado urbano o las periferias. Las ramas de actividad más

representativas a nivel industrial son: la vitivinícola, alimentos y metalmecánica. Es importante

señalar que se encuentran en creación seis parques industriales.


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Analizando la Infraestructura vial se observa dos ejes importantes que integran la red de ciudades,

la ruta Nacional N° 40 como eje norte-sur y la ruta Nacional N° 7, eje este-oeste. En la trama vial se

observa una gran concentración en el AMM y una falta de integración de los ejes viales principales

con las ciudades de menor tamaño o importancia económica.


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Los servicios de transporte público de media y larga distancia que unen el AMM con las metrópolis

regionales y con centros menores y asentamientos rurales no han logrado aún una planificación

integral del servicio. Las frecuencias del servicio son inadecuadas y escasas.


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La licitación del año 2015 es una gran oportunidad para planificar integralmente el servicio de

transporte (adecuarlo al sistema urbano y coordinarlo modalmente). Existe gran disposición de las

empresas operadoras para mejorar el servicio, considerando siempre la rentabilidad de las

mismas.

En conclusión, en lo urbano se manifiesta una marcada macrocefalia de la metrópoli, unaurbanización e industrialización concentrada en los oasis y una lenta jerarquización de ciudades

intermedias debido a una insuficiente inversión pública en servicios, lo que plantea la inequidad en

la provisión de servicios e infraestructura. Aparecen usos del suelo incompatibles, se fragmenta el

territorio y mientras algunas zonas se valorizan otras se deprimen, deterioran e involucionan.

Aparece los fenómenos de las urbanizaciones cerradas, y con ellas segregación socio-espacial y se

acentúa el problema del avance urbano sobre las tierras productivas.

La Mendoza rural. Los asentamientos rurales. Infraestructura, Equipamientos y

Servicios. Flujos e interconexiones. De sus actividades económicas

En relación al sistema espacial rural, es necesario destacar la existencia de dos modelos

productivos asimétricos y débilmente articulados entre sí; los conflictos de la tierra rural; la

pobreza y migración de las áreas rurales; la infraestructura y servicios rurales; la degradación de

recursos naturales y los conflictos asociados al uso del agua, conforman entre otras las principales

problemáticas de las poblaciones rurales que requieren de la intervención gubernamental y el

abordaje desde el ordenamiento territorial.

Según la Ley Provincial de Uso del Suelo y Ordenamiento Territorial N° 8.051/09, las áreas rurales

se encuentran tanto en los oasis como en zonas no irrigadas, adquiriendo en cada área

características propias:

Áreas rurales de oasis: son espacios multifunción1, ocupados por comunidades humanas

de baja densidad poblacional, con aptitud no sólo para la producción agraria, sino también

para incorporar otras opciones como los servicios especializados, el agroturismo y toda

otra actividad de conformidad con los criterios que se establezcan en los respectivos

Planes de Ordenamiento Territoriales.

Estos espacios desarrollados alrededor de los principales centros urbanos de los Oasis Norte,

Centro y Sur están destinados a actividades agrícolas, olivícolas y vitivinícolas en las cuales se

conjugan una serie de factores sociales, económicos y ambientales produciendo algunas

conflictividades. Entre ellas el avance de la urbanización sobre zonas irrigadas, pérdida deproductividad de los suelos, concentración de actividades económicas, recepción de pasivos

ambientales de los centros urbanos aledaños, emigración poblacional, diversidad de usos sobre el

mismo suelo (industrial, agrícola, residencial, etc.), falta de infraestructura social, etc.

1 Espacio rural multifunción definido en CEPAL, 2011; “Hacia una nueva definición de rural con fines estratégicos enAmérica Latina” pág. 17.


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Áreas rurales de zonas no irrigadas: son espacios multifunción, ocupados por

comunidades humanas de baja densidad poblacional, con aptitud no sólo para la

producción pecuaria, sino también para incorporar otras opciones como los servicios

especializados, el agroturismo y toda otra actividad de conformidad con los criterios que

se establezcan en los respectivos Planes de Ordenamiento Territoriales.

De este modo la ruralidad en el área no irrigada se distingue de la perteneciente a las zonasirrigadas. Socialmente se encuentra afectada por procesos de pobreza, emigración rural, pérdida

de identidad cultural local, tenencia de tierras. Ambientalmente por el avance de la

desertificación, salinización, aguas claras, desforestación y económicamente por la confrontación

de actividades económicas y áreas naturales protegidas, y desde lo económico-productivo, falta de

rentabilidad y sustentabilidad de las actividades económicas locales, pérdida de productividad y

por la interconectividad de estas zonas con los principales centros urbanos y la inexistencia de

servicios e infraestructura.

Población rural

La dinámica de la población rural de Mendoza, siguiendo las tendencias a nivel mundial y del país

es la disminución, aunque registra una tasa menor de disminución del peso relativo de la

población rural que el resto del país. La distribución intraprovincial de la relación población rural y

urbana es muy heterogénea y tiene que ver con la particular distribución de las actividades y la

población que se concentra fuertemente en los oasis de riego Norte, Medio y Sur.

En 2001, más del 21% de la población vivía en áreas rurales, duplicando el promedio nacional. La

mayor parte de la población rural se encuentra concentrada en el oasis de riego del norte y centro

de la provincia, en menor medida en el oasis sur en torno a San Rafael y, aún en menor magnitud,

en el oasis en torno a Malargüe. Esto origina fuertes contrastes en la distribución de los

asentamientos humanos urbanos y rurales, produciéndose una alta concentración de la población

tanto urbana como rural en los oasis de riego.

Zona no irrigada

El 95,2% de superficie del territorio corresponde a la zona no irrigada, allí vive y sobrevive el 1,5%

de la población provincial, el “puestero”. Ese 95% de la superficie provincial no es homogéneo.

Dejando a un lado la montaña, hay marcadas diferencias geo-humanas entre los llanos de noreste,

del centro y del sur. En el suroeste, por ejemplo, en el departamento de Malargüe, se encuentra

una modalidad de ganadería preferentemente menor, con una población puestera, cuyos

integrantes son identificados como “crianceros” practican el nomadismo cíclico en base al uso de

dos pisos ecológicos diferentes pero complementarios. También, cabe mencionar las auténticas

estancias (no ya “puestos”) hallables al sur de la Ruta Nº 7. Aunque la característica básica de la

zona es también desértica, algunos rasgos edáficos y cierto tipo de pasturas, a los que debe

sumarse la limpieza de títulos de propiedad, han permitido el desarrollo de una modalidad de

ganadería extensiva que atiende la demanda de amplios mercados consumidores. Entre las varias

formas que se dan en Mendoza para enfrentar sin riego artificial el rigor y la hostilidad del árido,


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encontramos las adoptadas por la población puestera del desierto de Lavalle. Quizás por tratarse

de la zona más castigada en materia de aridez y las más desertificada por sobre explotación, en

cierta medida ha pasado a ser percibida como el desierto mendocino por antonomasia.

Población Rural dispersa

Si de un lado la población dispersa se organiza en torno a puestos, sucesivos poblados o pequeños

caseríos rompen este patrón de especialidad y conforman pequeñas tramas concentradas. En su

mayoría, se trata de concentraciones que no superan las 40 viviendas y que funcionan como nodos

de una débil red de servicios básicos.

En general los poblados siguen el primer patrón de distribución, mientras los puestos que se

adentran en el corazón del desierto, se ubican más asiduamente sobre paleocauces. En ambos

casos, se trata de ubicaciones estratégicas dado que permiten aprovechar al máximo los

esporádicos caudales superficiales que aportan los cursos de agua existentes o facilitan la

extracción, utilización y calidad de las aguas subterráneas a las que se logra acceder. Es importante

destacar que la población de referencia se caracteriza por sus magras condiciones de vida que se

enmarcan en una gran precariedad. Las mismas se limitan a la subsistencia, sin agua sin luz, con

altos niveles de NBI.

El Puesto

Dentro del área la población se localiza en pequeños poblados concentrados y unidades

económicas dispersas -nombradas como “puestos” fundamentalmente centradas en la cría de

ganado caprino.

“…Los puestos se presentan como unidades de producción y consumo orientados a la subsistencia,

dado que completan en su interior la totalidad del circuito productivo, se nutren en general de

mano de obra familiar y destinan la mayor parte de su producción al autoconsumo.

…los puestos se hallan formados, básicamente, por las construcciones que conforman las zonas de

habitación, los corrales que se destinan a la producción y por el pozo de agua subterránea.

Zona Irrigada

Los datos vertidos por la Encuesta de Condiciones de Vida en el 2010, releva que en hogares

residentes de zonas rurales irrigadas de Mendoza, los Departamentos de mayor concentración de

población rural son: Lavalle, San Carlos, Tupungato, Junín y Santa Rosa y Tunuyán.

Procesos Críticos de las áreas rurales

La problemática de las áreas rurales de Mendoza en general, se podrían resumir en:

Población rural con inequidades en el acceso al agua.

Disminución de la calidad de vida de la población rural.

Insuficiente capacidad de regulación del estado sobre el mercado (inversión privada).


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Se enumeran a continuación una serie de problemáticas que caracterizan y sintetizan la situación

de este territorio.

Área rural no irrigada

Los problemas de tenencia de la tierra; las escasas oportunidades para el desarrollo de la

población (ingresos remunerativos a partir de empleo o de alternativas de producción); el

limitado acceso a la educación y a la salud; el aislamiento y la marginación de los habitantes

han generado fuertes movimientos de éxodo y migración rural.

El limitado acceso al agua, la baja sustentabilidad de los sistemas productivos y la escasa

rentabilidad por falta de canales adecuados de comercialización favorecen el abandono de

tierras productivas.

Acceso limitado a infraestructura social básica promovido por el déficit de transporte y la

ineficiente dotación de bienes de capital y de recurso humano. A esto se suma el escaso

mantenimiento de Infraestructura, Equipamiento y Servicios.

El deterioro de las condiciones de vida (NBI) en el ámbito de lo rural es aproximadamentecuatro veces mayor con respecto a lo urbano.

Ha habido una degradación de ecosistemas de humedales y de las actividades económicas y

culturales asociadas a éstos tras la eliminación de caudales permanentes relacionados con el

estiaje natural de los ríos.

Degradación del suelo y afectación de la biodiversidad, motivada por el sobrepastoreo, el

desmonte resultante de actividades extractivas, fragmentación del hábitat, incendios y otros.

Baja conectividad en el territorio no irrigado generando situaciones de alto aislamiento en las

áreas intersticiales. Los puestos de actividad pecuaria adolecen de red vial, servicios públicos

de transporte y medios de comunicación.

Existe un modelo de desarrollo sesgado por lo económico, inequitativo y desarticulado con laplanificación del territorio. Esto es resultante de la inacción en cuanto a políticas de desarrollo

del árido tendientes a la complementación oasis/zona no irrigada.

Área rural irrigada

Pérdidas de agua por infiltración durante su conducción y distribución (sólo el 8% de la red de

canales está impermeabilizada).

El costo del agua superficial que se utiliza para riego es bajo, esto sumado a la insuficiente

conciencia de los usuarios resulta en ineficiencia en la aplicación del recurso.

La escasa rentabilidad de las actividades de los pequeños productores dada por los preciosbajos y la falta de canales adecuados de comercialización, disminuye la sustentabilidad de los

sistemas productivos promoviendo el abandono de las tierras productivas.

El cambio climático disminuye los glaciares, el caudal de los ríos y aumenta las precipitaciones

en llanura amenazando el perfil productivo agropecuario actual.

Existe un proceso de salinización de acuíferos a través de pozos de riego abandonados sin

cegar, aporte de caudales del riego superficial por manto.


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Contaminación de aguas superficiales y subterráneas por efluentes domésticos, petroleros e

industriales y residuos sólidos.

Alta vulnerabilidad de los cultivos a las contingencias climáticas (granizo, heladas, zonda,

otros).

Falta de centros de equipamiento social de mayor nivel generando dependencia de los centros

más equipados en la ciudad central.

Falta de adecuada oferta de transporte público en recorridos y frecuencias adecuadas para la

población.

Las áreas de Interfase Rural-Urbana:

La visión clásica dicotómica del territorio como dos espacios netamente diferenciados uno rural y

otro urbano se ha visto reemplazada por el reconocimiento de un continuum que identifica

situaciones intermedias donde se combinan rasgos de ambos dominios. Se establecen además

relaciones funcionales entre el territorio rural y urbano que originan situaciones en la que se

yuxtaponen ambos espacios en estructuras mixtas.

En general, la expansión urbana en las grandes ciudades está generalmente asociada al

desplazamiento de actividades agrícolas o ganaderas que no pueden competir con el avance

urbano motorizado por dos frentes, la vivienda principal o de ocio en los fines de semana de

segmentos de población de alto poder adquisitivo en busca de calidad de vida pero también por

habitantes de bajos ingresos que ya sea por ocupación informal o por vía de vivienda social

demandan suelo de bajo valor relativo comparado con los verificados en áreas urbanas.

En Mendoza, este proceso es más crítico porque el universo en el cual se pueden extender las

ciudades está acotado por la disponibilidad de un recursos escaso para la producción como lo es el

agua. En efecto, dado que solo el 4,8% de la superficie de la provincia conforma el oasis, (esto se

refleja crudamente en los valores del suelo entre el oasis y zonas no irrigadas), cualquier avance

residencial o comercial sobre terreno rural incide en el potencial productivo.

En este marco se inscriben las nuevas indagaciones sobre la interfase rural urbana que es el

espacio donde se producen las mayores transformaciones territoriales de los asentamientos

humanos desde mediados del Siglo XX.

Un aspecto que merece atención dentro de las áreas de interfase rural –urbana son los cinturones

verdes. La especificidad del cinturón verde consiste en que si bien su producción se encuadra

dentro de la producción agropecuaria se relaciona principalmente con un mercado local en formadirecta que consume los productos frescos sin procesos intermedios de transformación. Por ese

motivo la proximidad de los consumidores incide fuertemente en la lógica de localización de las

unidades productivas que deben competir con otros usos alternativos o las expectativas de

urbanización de los propietarios. Se ven sometidos a transformaciones territoriales que incluyen

procesos de expansión de la mancha urbana sobre suelo productivo, acusados desequilibrios

territoriales urbano –rural en lo referente a cobertura de servicios y equipamientos, fuertes


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procesos pauperización de grandes sectores de la población agravados por la falta de acceso al

agua y a la tenencia de la tierra. Además de pérdida de capital ambiental y agro-biodiversidad que

atentan contra los principios de equidad intergeneracional.

Otro aspecto de particular atención es el piedemonte del Área Metropolitana

Si observamos el Gran Mendoza podemos ver que los sectores urbano - marginales, basurales,

ripieras, se ubicaron históricamente en el piedemonte. La ciudad prácticamente “terminaba” hacia

el oeste en el Parque General San Martín, (salvo el Challao) lo que reflejaba la desvinculación de la

ciudad del sector de montaña. Los mendocinos han crecido de alguna manera de espalda a la

montaña y a las tierras no irrigadas, centrados en los oasis. Posteriormente se produjo una

modificación de intereses, ya que se produjo una expansión urbana motivada por los servicios

ambientales que ofrecía, especialmente a nivel climático y paisajístico.

A nivel ambiental y en relación a impactos sobre el piedemonte pueden destacarse en relación a

su funcionalidad: la degradación de su cobertura vegetal y perdida de la capacidad de infiltración

del suelo, por diferentes procesos, tales como incendios, tala, avance de urbanización, desarrollo

de ripieras, etc., ha generado un pérdida de los servicios ambientales, como la regulación

hidrológica. Esto ha traído como consecuencia un sensible aumento del riesgo aluvional. Además a

nivel de ecosistema ha habido una degradación y fragmentación del hábitat, generando un

desplazamiento o desaparición de la fauna silvestre y pérdida de riqueza florística. Con respecto a

los servicios ambientales y en relación a la calidad de vida, se ha producido un impacto general

sobre el paisaje en todos sus componentes. Se destacan además, la existencia de

suburbanizaciones marginales, la problemática extendida de los residuos sólidos, la extracción de

áridos en sectores críticos, entre otros aspectos.

Por otra parte, a partir de la década del 90 se produjo una expansión sensible en el uso delpiedemonte de Cordillera Frontal para producción mayormente de uvas y vinos de alta gana, en

margen derecha del Río Mendoza y Valle de Uco. Esto se ha realizado sin una adecuada

planificación hidrológica, los emprendimientos han alterado las vías de drenaje naturales y se

están produciendo importantes afectaciones aguas abajo.

Finalmente, se sintetizan a continuación, los procesos críticos detectados en las áreas de interfase:

La desarticulación institucional (Catastro – Municipios – Proveedores de servicios, DGI, DH,

otros), sumada los vacíos normativos, desactualización de la legislación vigente la insuficiente

capacidad de regulación del estado sobre el mercado (inversión privada) y las dificultades para

ejercer el poder de policía derivan en una creciente urbanización de las tierras productivas.

El desconocimiento de las “funciones” del territorio rural como proveedor de: recursos

naturales, territorios estratégicos para la soberanía y seguridad alimentaria, servicios

ambientales, producción de biocombustibles, preservación de paisajes, desarrollo de

actividades turísticas, y preservación de la biodiversidad y de las culturas e identidades locales

provoca la desvalorización de estos territorios.


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Baja rentabilidad comparativa de las Explotaciones Agropecuarias ante la posibilidad del

fraccionamiento urbano u otro uso (ej. ladrilleras).

El avance del frente periurbano sobre las áreas de bordes rurales no planificado provoca una

desarticulación en la provisión de servicios y equipamiento generando dos situaciones: (1)aprovechamiento privado de servicios públicos y/o colapso de la infraestructura existente; (2)

inversiones públicas aisladas para la provisión de servicios.

Avance urbano sobre tierras de aptitud agrícola, con derecho de riego y con infraestructura de

riego generando contaminación del agua, cambios de uso diferentes al productivo y aumento

de conflictos por incompatibilidad de usos del suelo.

Falta de centros de equipamiento social de mayor nivel generando dependencia de los centros

más equipados en la ciudad central.

Falta de adecuada oferta de transporte público en recorridos y frecuencias adecuadas para la

población.

Ampliación de fronteras agrarias hacia el piedemonte afecta ecosistemas frágiles y corredores

biológicos con el consecuente aumento del riesgo aluvional.

Gestión del territorio

Mendoza: un marco de gestión para el ordenamiento territorial que requiere ser

reforzado con conducción política, recursos y participación.

Sobre la base del Informe del Subsistema Político-Institucional elaborado por el Instituto de

Ciencias Ambientales de la Universidad Nacional de Cuyo se diagnosticó. El Ordenamiento

Territorial es una política pública específica que es adoptada (o definida) por el Gobierno

provincial surgió como respuesta a una serie de demandas planteadas por la sociedad en torno a

la necesidad de intervenir en el territorio para ordenar su uso y ocupación hacia un modelo

sustentable. Este proceso ha entrado en la fase de la toma de decisiones para su implementación,

“Un momento en el que si bien aparentemente se cierra el debate entre alternativas,

concepciones y posiciones de los distintos actores presentes en el escenario de la política objeto

de discusión, es, asimismo el inicio del debate de cómo poner en práctica esa política, desde quéparámetros de discusión deberíamos implementarla, y cuáles son los acuerdos específicos que

deberán acometerse para asegurar su efectiva ejecución” (Subirats, 2008)

Siguiendo a este autor, es entonces que se hace necesario definir un Programa para la ejecución

de la política, al que los autores denominan Programa de actuación político-administrativo. El

mismo constituye un momento específico de decisiones políticas en el que deben fijarse:


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Las bases jurídicas que sustentan los objetivos;

los instrumentos específicos de intervención en la realidad;

las modalidades operativas de la acción pública a seguir; y

las decisiones respecto al proceso y la organización administrativa que deberán permitir la

implementación de la política.

El Programa de actuación también hace referencia a actos intermedios de la política pública. En

este sentido creemos que es imprescindible definir algún programa de actuación en forma

consensuada entre el Ministerio de Tierras, Ambiente y Recursos Naturales y los municipios; en

razón de las competencias, que a estos actores públicos, otorga la Ley 8051, no se trata

simplemente de hablar “concurrencia de competencias”. Porque un programa de actuación

debería contener las indicaciones -más o menos precisas y obligatorias- respecto a la producción

administrativa de actos formales finales que conduzcan al ordenamiento territorial, estableciendo

así un nexo directo, jurídico o de facto, entre los grupos-objetivo de la política pública y los

organismos públicos competentes para la implementación.

El Programa debe contemplar los objetivos concretos, algunos criterios evaluativos para aplicar a

los avances que se van realizando, las medidas operativas o instrumentos de intervención, la

indicación precisa de los recursos que sean necesarios (en este caso para los municipios) y los

instrumentos que deben utilizarse, respetando los criterios de una verdadera interacción en el

marco de lo que establece el ordenamiento normativo provincial y la propia Ley de OT

(comunicación, intercambio de información, estudios y evaluaciones de impactos, etc.). Todo ello

conduciría, expresado en otros términos, a que es necesaria la construcción de relaciones

interinstitucionales estables como base para el avance del proceso de ordenamiento territorial.

Una vez definidos los Programas de actuación para la efectiva aplicación de la política, se hace

necesario apelar a la figura de “el acuerdo de actuación político-administrativo de la política

pública que representa el conjunto estructurado de actores públicos y paraestatales que están a

cargo de su implementación y que son los que relacionan finalmente los postulados d

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PPOT - Documento preliminar.pdf