Politiche pubbliche: la sfida della partecipazione

Convegno

Cittadinanza digitale e politiche pubbliche8 aprile 2013 Villa Cambiaso

Mauro Palumbo

Università di Genova

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I presupposti della partecipazione

1. La crisi della democrazia rappresentativa (legittimazione e rappresentatività)

2. La complessità sociale

3. La sussidiarietà

4. Dal governo alla governance

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1. Rappresentantività e legittimazione

Istituzioni democratiche meno rappresentative (crisi dei partiti)

Dunque meno legittimate a decidereAnche per la maggiore complessità sociale

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2. La complessità sociale:

- aumento delle variabili "in gioco" nel determinare i comportamenti

- diminuzione della capacità esplicativa delle "variabili strutturali"

- aumento del numero degli (e delle relazioni tra) operatori "istituzionali"

- maggiore velocità con cui si diffonde il cambiamento (dentro e delle regole)

= realtà sociale a più basso tasso di prevedibilità

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quindi

più attori sulla scena, più opzioni possibili per i singoli attori, meno regole del gioco stabili su cui basarsi, più vincoli da rispettare

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Di qui la crisi dei tre attori tradizionali

A) Decisori/Assemblee degli eletti (non rappresentano e non conoscono abbastanza i problemi)

B) Esperti (non hanno più saperi tecnici, di contenuto o di procedure, univoci e accettati)

C) Organizzazioni rappresentative (i cittadini non delegano integralmente neanche a loro)

E la richiesta di coinvolgimento diretto dei cittadini (sui temi che li toccano direttamente)

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3. La sussidiarietà

Gli interventi debbono essere progettati ed effettuati dall’istituzione più vicina ai soggetti interessati

Le istituzioni pubbliche intervengono solo quando i cittadini o i gruppi locali non sono in grado di affrontare autonomamente una certa situazione (e non sostituendosi ma affiancando-integrando la loro azione)

.

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4. Dal governo alla governance

Meccanismo di coordinamento diverso sia dal mercato che dalla gerarchia formale

Legata al passaggio dal rowing (remare) allo steering (timonare)

Attività di coordinamento tra i diversi attori interessati ad un risultato in un contesto di rete con capacità di gestione di partnership

Ossia regia di un soggetto pubblico di azioni di pubblici e privati o terzo settore coordinati in base a titolarità prevalente di politica o di accordo

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I 5 principi della governance

Apertura (include trasparenza)PartecipazioneResponsabilità (chiarezza ruoli –

accountability)Efficacia (obiettivi chiari e valutabili)Coerenza (delle politiche)(da Libro bianco europeo sulla governance, 2001)

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L’attore pubblico:

Fissa obiettivi e standard (di qui centralità di valutazione del conseguimento dei risultati)

Lascia l’operatività ad altri attoriDiventa coordinatore e facilitatore

dell’attività degli altri

La processualità è l’essenza della governance

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Il modello

modello della governance, presuppone «l’apertura dei processi di policy making ad una pluralità di attori e organizzazioni, pubblici e privati, e la diffusione conseguente di stili negoziali delle azioni pubbliche e strutture di tipo partenariale» (Bifulco, 2005: 27).

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Da Giovanni Moro

gli ingredienti più importanti della governance sono «i seguenti:

- il processo di decisione è la risultante di una interazione tra diversi soggetti che condividono responsabilità di governo con la stessa intensità;

- a prendere le decisioni sono gli stessi soggetti che hanno responsabilità diretta nella messa in opera;

- i soggetti nei confronti dei quali il processo di formazione delle politiche è compiuto vi partecipano a pieno titolo» (Moro, 1998: 32).

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Tipi di partecipazione

1. Movimenti sociali nati in reazione a politiche pubbliche decise in modo troppo autoreferenziale prospettiva conflittuale tra cittadini e decisori

2. Associazioni, gruppi o reti informali che producono spesso servizi ed attività di rilievo pubblico sussidiarietà

3. Partecipazione sollecitata dagli stessi decisori per migliorare o legittimare le policy tentativo di inserire nei processi decisionali la voce dei cittadini

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Dall’approccio DAD all’approccio SON (Cantone 2008 in Pastore, 2010)

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Partecipazione come fine e come mezzo

Espressiva, identitaria, di empowerment, per rafforzare la democrazia = performance democratica

Strumentale, per incrementare la qualità delle decisioni e la loro appropriatezza = performance operativa

Sfida: conciliare i due aspetti (democraticità/ efficacia ed efficienza)

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Da linee guida OECD per un policy making inclusivo

Impegno (dei policy makers: crederci!)Diritti (dei cittadini e obblighi delle

istituzioni: non è un optional ma un diritto!)Chiarezza (obiettivi e limiti: realismo!)Tempo (da subito e con tempo adeguato: chi

ben comincia/ ma non sprechiamo tempo!)Inclusione (coinvolgere tutti e non i soliti

noti)

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segue

Risorse (sia finanziarie che di competenze: formare cittadini e operatori!)

Coordinamento (all’interno dei livelli di governo: dare uno sbocco!)

Responsabilità (sapere in anticipo effetti e controllare il processo: non è un gioco!)

Valutazione (deve accompagnare il processo)

Cittadinanza attiva (da rafforzare)

Finalità e funzioni della partecipazione (Palumbo e Congiu, 2009)

PARTECIPAZIONE

Per informareInformare e istruire

(informazione e formazione)

Per ascoltareAscoltare e apprendere

(consultazione)

Per deliberareDialogare e deliberare (democrazia dialogica

o deliberativa)

1 - Informazione

possedere o condividere l’informazione: è necessario che i cittadini e gli stessi operatori abbiano informazioni adeguate su ciò che un’amministrazione pubblica intende realizzare (o ha realizzato)Spesso informazione presuppone formazione

2 - Ascolto l’ascolto dei cittadini: l’ingresso “forzato” nel deposito informativo del potere delle categorie di lettura della realtà dei cittadini

creare un ambiente che incorpori i codici comunicativi dei cittadini all’interno delle azioni di programmazione e valutazione

manifestare una capacità di ascolto che accetta e dà anzi per scontato che la stessa situazione possa essere definita altrimenti, con conseguenze diverse sia in termini analitici che propositivi

3 - Deliberazione partecipazione inclusiva, ovvero fornire ai cittadini e loro

organizzazioni la possibilità di essere parte del processo di formazione delle decisioni, protagonisti dell’attivazione, gestione e realizzazione del processo: dall’informarsi all’essere attivo e consapevole della propria partecipazione e del peso che potrà avere per la presa di decisioni

valutazione partecipata strumento di democratizzazione delle politiche “tradizionali”: partecipazione attraverso la valutazione.

Partecipazione: continuum e strumenti

Informare Consultare Coinvolgere Collaborare Decidere

Fornire ai cittadini informazioni oggettive e bilanciate per aiutarli nella comprensione delle alternative/opportunità/soluzioni al problema

Ottenere un feedback dal pubblico su analisi, alternative e/o decisioni

Lavorare direttamente con i cittadini durante il processo per assicurarsi che i loro interessi siano compresi e considerati

Con i cittadini in ogni aspetto decisionale, compreso lo sviluppo di alternative e l’identificazione di una soluzione

Affidare l’autorità della decisione finale nelle mani dei cittadini

Annunci, pubblicazione di rapporti, notizie, comunicati, conferenze, ecc.

Incontri pubblici, sondaggi di opinione, dibattiti pubblici, focus group, referendum, incontri tra stakeholder, workshop

Citizen jury; Citizens’ Panels; Consensus Conference, Scenario Workshop; Sondaggi deliberativi; Delegated Decision, Votazioni, Participatory Decision Making

(adattata da International Association for Public Participation in Pastore 2010)

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Alcune sfidea) I cittadini non sono solo elettori o utenti

b) Abbassare le barriere all’ingresso

c) Accettare/gestire il conflitto

d) Non sprecare l’investimento dei cittadini in tempo e fiducia

e) Recepire nel policy making formale la partecipazione

f) Forme e modalità diverse per livelli decisionali e temi diversi

ALCUNI CRITERI

Perché?

Chi partecipa?

Quando?

Quanto?A cosa?

Risorse

vincoli?

Come?

Ovvero… (Pastore, 2010:86)

Perché? (finalità) Quali obiettivi si pone?Chi partecipa? (soggetti) Individui, gruppi, loro rappresentanti?

Cittadini generici o stakeholder (decisori, operatori, ecc.)? Quando? (Momento) nella fase decisionale o di programmazione di

una policy? Nell’implementazione? Nella valutazione ex post? Quanto tempo si ha a disposizione?

Quanto? (Livello) che livello di coinvolgimento è più adatto? Per chi? Quanto incide sulla decisione finale?

A cosa? (oggetto) è un argomento conosciuto? Esistono già opinioni a riguardo? Servono competenze tecniche per affrontarlo? È un tema particolarmente controverso?

Quali risorse e vincoli (della partecipazione)? Di quali fondi si dispone? Di quali competenze? Quali gli ostacoli e i vincoli prevedibili?

Come? (tecniche e strumenti): quali tecniche o strumenti sono più adatti?

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Le soluzioni

A) a ogni decisione la sua partecipazioneB) partecipazione in ogni fase dei processi C) inclusa la valutazione, che produce

apprendimento per nuovo ciclo decisionale D) coordinando partecipazione stakeholder

e cittadiniE) garantendo trasparenza e responsiveness