Políticas públicas – Conceitos, esquemas de análise, casos práticos: 2ª edição

Leo

na

rd

o Se

cc

hi

Outras Obras

Teorias da Administração Pública

Tradução da 6a edição norte-americana

Robert D. Denhardt

Modelo Contemporâneo da Gestão à Brasileira – Coleção Debates em Administração

Rebeca Alves Chu

Sociologia – Sua Bússola para um Novo Mundo

Brym, Lie, Hamlin, Mutzenberg, Soares, Souto Maior

Introdução à Economia


N. Gregory Mankiw

50 Casos Reais de Administração – Edição comemorativa

Peter F. Drucker

4LTR – ADM

Chuck Williams

Leonardo Secchi

Conceitos, esquemas de análise,

casos práticos PúbliCasPolítiCas

2aedição

Leonardo Secchi é Ph.D.

em Estudos Políticos pela Universidade

de Milão (Itália), e possui graduação

e mestrado em Administração

pela Universidade Federal de

Santa Catarina. Foi pesquisador

na Harvard Kennedy School

(Universidade de Harvard – Estados

Unidos), no Boston Municipal Research

Bureau (BMRB – Estados Unidos) e

no Instituto de Gobierno y Políticas

Públicas (Universidade Autônoma

de Barcelona – Espanha). É diretor

presidente da PVBLICA – Instituto

de Políticas Públicas – e palestrante

e professor de pós-graduação em

diversas universidades. Atualmente é

docente de Administração Pública na

graduação e no mestrado da Escola

Superior de Administração e Gerência

(ESAG) da Universidade do Estado de

Santa Catarina (UDESC), onde leciona

a disciplina de políticas públicas.

foto

: di P

ops

Ótic

a e

Foto

grafi

a

Sobre o autor

isbn 13 978-85-221-1353-8isbn 10 85-221-1353-X

9 7 8 8 5 2 2 1 1 3 5 3 8

Este é o primeiro livro didático de Políticas Públicas lançado no Brasil. Com linguagem simples e direta, traz conceitos fundamentais, tipologias e cate-gorias analíticas já consolidadas na literatura internacional. A organização do volume coloca em evidência cinco dimensões analíticas para um es-tudo mais completo de política pública: 1. dimensão de conteúdo (tipos de política pública); 2. dimensão temporal (ciclo de políticas públicas); 3. dimensão espacial (instituições); 4. dimensão de atores; 5. dimensão com-portamental (estilos de políticas públicas).

Cada capítulo contém um minicaso, exercícios de fixação, exemplos práticos e bibliografia de aprofundamento. Os minicasos são de especial interesse: elaborados de forma a inter-relacionar os conteúdos das dimensões ana-líticas, convidam o leitor a entender uma situação política complexa, ou o colocam numa situação de tomada de decisão ou diante da prospecção de soluções para um problema público.

Para esta 2ª edição, foram elaboradas questões de múltipla escolha para que o leitor possa testar a apreensão do conteúdo dos capítulos e o profes-sor possa utilizar como instrumento de avaliação.

O livro também traz um glossário de termos para aqueles que estão ini-ciando na área de políticas públicas. Serve como livro-texto em cursos de graduação e pós-graduação.

Aplicações

Indicado para cursos de graduação e de pós-graduação lato-sensu e mestrado em Administração, Administração Pública, Direito, Eco- nomia, Ciências Políticas, Políticas Públicas, Desenvolvimento Re-gional, Arquitetura e Planejamento Urbano, Serviço Social, Enfer-magem e Saúde Pública, Ciências Ambientais, Sociologia, Socio-logia Política, Pedagogia, Gestão de Cidades, Segurança Pública. Recomendado para as disciplinas: políticas sociais, introdução à administração pública, estado e políticas públicas, políticas públicas e desenvolvimento , políticas públicas e movimentos sociais, plane-jamento e políticas públicas, políticas públicas de saúde, políticas públicas de educação, políticas públicas e sociedade.

Leonardo SecchiConceitos, esquemas de análise, casos práticos

2aedição

Para suas soluções de curso e aprendizado, visite www.cengage.com.br

Políticas PúblicasConceitos, Esquemas de Análise, Casos Práticos2o edição

Leonardo Secchi

Austrália • Brasil • Japão • Coreia • México • Cingapura • Espanha • Reino Unido • Estados Unidos

PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page III

Gostaria de fazer alguns agradecimentos especiais àqueles que, de algumaforma, me ajudaram para que este livro se tornasse realidade. Em primeirolugar, gostaria de agradecer a três mulheres que tiveram papel decisivo naminha formação: Valeska Nahas Guimarães, da Universidade Federal de SantaCatarina, responsável pela minha iniciação na pesquisa e na vida acadêmica;Tamyko Ysa, da Esade/Barcelona, que me apresentou a área de políticas pú-blicas, quando ainda lecionava na Universidade de Barcelona; e Gloria Rego-nini, minha orientadora de doutorado na Universidade de Milão, que sededicou a me ensinar a ciência e a arte da análise de políticas públicas.

Também agradeço aos seguintes scholars e practitioners, que deram oapoio indispensável para a realização desta minha caminhada recente: Val-miria Carolina Piccinini, da Universidade Federal do Rio Grande do Sul; JoãoRogério Sanson, da Universidade Federal de Santa Catarina; Joan Subirats,da Universidade Autônoma de Barcelona; John D. Donahue, da Universidadede Harvard; Samuel Tyler, do Boston Municipal Research Bureau; e Fran-cisco Gabriel Heidemann, da Universidade do Estado de Santa Catarina(Udesc).

Agradeço também aos amigos e colegas da Unochapecó; do grupo de pes-quisa Callipolis Políticas Públicas e Desenvolvimento, da Esag/Udesc; doDepartamento de Administração Pública e do Programa de Pós-graduaçãoem Administração da Esag/Udesc. Aos acadêmicos do curso de Administra-ção Pública e do Mestrado da Esag/Udesc agradeço por me ajudarem no pré-teste do texto e de alguns exercícios que agora fazem parte do livro. Por fim,uma palavra de carinho às pessoas que fizeram leituras de prova e comentá-rios aos rascunhos deste livro: Artur Neves de Assis, Francisco Gabriel Heide-mann, Leandro Luís Darós, Marcello Zapelini e Sidirlei da Silva Eli.

Meus sinceros agradecimentos a todos vocês.

Agradecimentos

PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page V

Prefácio, XI

Prefácio e agradecimentos da 2a edição, XV

1 Introdução: percebendo as políticas públicas, 11.1 Definição de política pública, 2

1.1.1 Primeiro nó conceitual, 2

1.1.2 Segundo nó conceitual, 5

1.1.3 Terceiro nó conceitual, 7

1.2 O problema público, 10

1.3 Exemplos de políticas públicas nas diversas áreas, 11

1.4 Minicaso: terra de ninguém, 12

Os Médicos Sem Fronteiras, 14

Bibliografia utilizada para a construção do minicaso, 15

Questões do minicaso, 16

1.5 Exercícios de fixação, 16

1.6 Questões de múltipla escolha, 17

1.7 Referências do capítulo, 19

2 Tipos de política pública, 232.1 Tipologia de Lowi, 25

2.2 Tipologia de Wilson, 26

2.3 Tipologia de Gormley, 28

2.4 Tipologia de Gustafsson, 29

2.5 Tipologia de Bozeman e Pandey, 30

2.6 Criação de novas tipologias, 31

2.6.1 As limitações das tipologias, 32

Sumário

PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page VII

2.7 Minicaso: Raposa Serra do Sol, 33

Contextualização histórica, 33

As coalizões em torno da causa, 34

O período pós-homologação, 36






3 Ciclo de políticas públicas, 433.1 Identificação do problema, 44

3.2 Formação da agenda, 46

3.3 Formulação de alternativas, 48

3.4 Tomada de decisão, 51

3.5 Implementação da política pública, 55

3.6 Avaliação da política pública, 62

3.7 Extinção da política pública, 67

3.8 Minicaso: sistema de avaliação das escolas estaduais, 69




4 Instituições no processo de política pública, 814.1 Percebendo as instituições, 82

4.2 Como o analista de políticas públicas lida com as instituições?, 83

4.3 Esquemas analíticos para análise institucional, 85

4.4 Minicaso: instituições moldando o comportamento, 90

O Plano Gênesis, 91

Consequências não previstas, 93






5 Atores no processo de política pública, 995.1 Categorias de atores, 100

VIIIM■MPolíticas públicas

PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page VIII

SumárioM■MIX

5.1.1 Políticos, 102

5.1.2 Designados politicamente, 103

5.1.3 Burocratas, 104

5.1.4 Juízes, 107

5.1.5 Grupos de interesse, 108

5.1.6 Partidos políticos, 110

5.1.7 Meios de comunicação – mídia, 111

5.1.8 Think tanks, 113

5.1.9 Policytakers, 115

5.1.10 Organizações do terceiro setor, 116

5.2 Modelos de relação e de prevalência, 117

5.2.1 Modelo principal-agente, 117

5.2.2 Redes de políticas públicas, 119

5.2.3 Modelos elitistas, 121

5.2.4 Modelo pluralista, 122

5.2.5 Triângulos de ferro, 123

5.3 Minicaso: atores contagiados pelo pânico, 124

Depois da tempestade a calmaria, 126





6 Estilos de políticas públicas, 1356.1 Tipologia de Richardson, Gustafsson e Jordan, 136

6.2 Estilo regulatório versus estilo gerencial, 138

6.3 Participação na construção de políticas, 140

6.4 Minicaso: o nível de participação ideal, 144

Bibliografia utilizada para construção do minicaso, 146





Glossário de termos de políticas públicas, 151

Referências bibliográficas, 159

PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page IX

A área de políticas públicas consolidou, nos últimos sessenta anos, um cor-pus teórico próprio, um instrumental analítico útil e um vocabulário voltadopara a compreensão de fenômenos de natureza político-administrativa.

O ano de 1951 pode ser considerado o marco de estabelecimento da áreadisciplinar de estudos de políticas públicas. Embora já na década de 1930 apa-recessem contribuições teóricas da análise racional das políticas (rational po-licy analisys), foi em 1951 que dois livros fundamentais da área de políticaspúblicas foram publicados. O livro de David B. Truman, The governmentalprocess (1951), foi pioneiro sobre grupos de interesses, suas estruturas e astécnicas de influência sobre os processos de políticas públicas no Executivo,Legislativo, Judiciário e no corpo burocrático da administração pública. Já olivro de Daniel Lerner e Harold D. Lasswell, The policy sciences (1951), con-tém um capítulo escrito por Lasswell intitulado “The policy orientation”, noqual é discutido o crescente interesse de pesquisadores sobre a formulação eavaliação de impacto das políticas públicas. No capítulo supracitado, Lasswelldelimita esse campo do conhecimento multidisciplinar e orientado para a re-solução de problemas públicos concretos.

As policy sciences nasceram para ajudar no diagnóstico e no tratamentode problemas públicos, assim como a medicina o faz com problemas do or-ganismo e a engenharia, com problemas técnicos.

Os fundamentos disciplinares dos estudos de políticas públicas (policystudies) estão nas ciências políticas, na sociologia e na economia (Souza,2007). Outras disciplinas que abastecem os estudos de políticas públicas sãoa administração pública, a teoria das organizações, a engenharia, a psicolo-gia social e o direito.

Os conhecimentos produzidos pela área de políticas públicas vêm sendolargamente utilizados por pesquisadores, políticos e administradores que li-dam com problemas públicos em diversos setores de intervenção. O corpus

Prefácio

PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page XI

teórico, o instrumental analítico e o vocabulário das políticas públicas vêm semostrando úteis àqueles que estudam ou tomam decisões em políticas desaúde, educação, segurança, habitação, defesa nacional, transporte, sanea-mento, meio ambiente, gestão pública, desenvolvimento, assistência, cultura,entre muitas outras.

O uso dos conhecimentos produzidos na área de políticas públicas para es-tudos setoriais, aparentemente distantes uns dos outros, justifica-se pelo com-partilhamento transversal de características político-administrativas: a) pro-blemas públicos surgem de forma semelhante; b) o estudo de alternativas desolução para problemas públicos ocorre de forma similar; c) os métodos detomada de decisões são semelhantes; d) os obstáculos de implementação sãoessencialmente parecidos; e) a avaliação de impacto das políticas públicasnesses setores também pode ser feita de forma analiticamente parecida. In-dependentemente do setor de intervenção, políticas públicas são desenhadasem contextos institucionais com traços comuns, os atores políticos compor-tam-se de maneira semelhante, e os conteúdos das políticas públicas podemser analiticamente reduzidos a poucas categorias gerais. Onde há problemaspúblicos, a área de políticas públicas dá subsídio para a sua análise e para atomada de decisão.

No âmbito da atuação profissional nos diversos setores (educação, saúde,habitação etc.), é crescente a demanda por profissionais técnicos com habi-lidades analíticas próprias da área de políticas públicas. Tanto no Brasilquanto no exterior, esses profissionais trabalham em organizações públicas,organizações do terceiro setor e organismos multilaterais internacionais quebuscam pessoal com o seguinte perfil:

■ capacidade analítica refinada para entender fenômenos político-adminis-trativos;

■ criatividade, a fim de encontrar soluções para problemas públicos que se-jam tecnicamente eficientes e politicamente viáveis;

■ conhecimento legal-institucional;

■ habilidades de previsão e de antecipação, para vislumbrar possíveis efei-tos das políticas públicas sobre comportamentos individuais e coletivos.

Além de conhecimento sobre restrições legais e financeiras para a ação pú-blica, o analista de políticas públicas deve ser capaz de entender o que levouum problema público a aparecer, a ganhar relevância no seio de uma comu-nidade política, quais soluções e alternativas existem para mitigar ou extin-guir tal problema, por que tais soluções ainda não foram implementadas, quaissão os obstáculos para a efetivação de certas medidas, quais são as possibi-lidades para que certas medidas tragam os resultados esperados, como ava-liar os impactos de uma política pública. Em síntese, o analista de políticaspúblicas, além de entender restrições sistêmicas e o processo de política pú-

XIIM■MPolíticas públicas

PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page XII

blica, também deve ser capaz de vislumbrar novas possibilidades que guiema ação político-administrativa.

O objetivo deste livro é apresentar, de forma simples e direta, conceitosbásicos da área de políticas públicas. Esperamos que acadêmicos encontremneste livro um instrumental analítico, modelos causais e um vocabulário jáconsolidado em âmbito internacional para ajudá-los a descrever e explicar fe-nômenos de políticas públicas. Os profissionais, talvez mais necessitados deferramental prescritivo, poderão encontrar no livro referências a métodos deanálise de alternativas, métodos para tomadas de decisão, métodos para a ava-liação das políticas públicas.

Estrutura do livro

Este volume não segue a forma clássica de organização de um livro de políti-cas públicas. Na literatura internacional de políticas públicas, o eixo central deapresentação dos conteúdos é o processo de política pública, mais conhecidocomo ciclo de política pública (policy cycle). Com o policy cycle dá-se ênfaseà separação do processo de elaboração de políticas públicas em fases interde-pendentes, desde o nascimento até a extinção da política pública. Várias pro-postas analíticas foram feitas para o ciclo de políticas públicas, entre as quaisse destacam as de Lasswell (1956), Lindblom (1968), May e Wildavsky (1978)e Jones (1984). O policy cycle é geralmente separado nas seguintes fases: iden-tificação do problema, formação da agenda, formulação de alternativas, tomadade decisão, implementação, avaliação e extinção da política pública.

Esse esquema clássico, no entanto, tem a limitação de não colocar em evi-dência as diversas dimensões analíticas disponíveis para um estudo mais com-pleto sobre os elementos que constituem uma política pública.

O presente livro também considera o ciclo de políticas públicas. No en-tanto, ele o faz como uma apresentação da dimensão temporal das políti-cas públicas (Capítulo 3). As dimensões de análise que pautam este livro são:

1. dimensão de conteúdo (Capítulo 2, que trata dos tipos de políticas públicas);

2. dimensão temporal (Capítulo 3, que trata das fases do policy cycle);

3. dimensão espacial (Capítulo 4, que trata das instituições);

4. dimensão de atores (Capítulo 5, que trata dos atores no processo de po-lítica pública);

5. dimensão comportamental (Capítulo 6, que trata dos estilos de políticaspúblicas).

Segundo Regonini (2001), qualquer esforço de análise que queira fazeruma descrição densa e completa de um fenômeno de política pública deveabranger essas cinco dimensões.

PrefácioM■MXIII

PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page XIII

XIVM�MPolíticas públicas

Após a apresentação, no Capítulo 1, dos conceitos essenciais de políticaspúblicas, o livro dedica capítulos individuais para cada uma das dimensões deanálise citadas anteriormente. Em todos os capítulos são apresentadas tipo-logias e categorias analíticas já consolidadas internacionalmente na literaturade políticas públicas, e que poderão servir ao acadêmico ou profissional paramapear um problema, uma solução ou a dinâmica de política pública que estetem em mãos. Os capítulos também trazem, em destaque, alguns exemplospráticos da dinâmica de políticas públicas encontrados na realidade brasileira,em diversos setores de intervenção.

Ao final de cada capítulo, é apresentado um minicaso que coloca o leitordiante de um problema de política pública. Os minicasos foram elaborados deforma a inter-relacionar todo o conteúdo dos capítulos das dimensões, mis-turando atores com diferentes instituições, estilos, tipos de políticas públicas,nas diversas fases do policy cycle. Alguns minicasos foram desenhados paraque o leitor entenda uma situação política complexa; já outros podem servirpara colocá-lo em uma situação de tomada de decisão ou diante da prospec-ção de soluções para um problema. Cada minicaso termina com perguntaspara resolução e debate. Os minicasos têm fins didáticos em cursos de gra-duação ou pós-graduação e são muito úteis para potencializar o aprendizadodos capítulos do livro.

Também foram feitas perguntas de fixação dos conteúdos teóricos. Essesexercícios de fixação tocam os aspectos essenciais da matéria e podem ser-vir ao docente como subsídio para fomentar o debate ou como fonte para for-mulação das avaliações de aprendizado.

Cada capítulo é finalizado com a indicação da bibliografia citada. Essa bi-bliografia pode servir para pesquisas de aprofundamento dos conceitos e dascategorias analíticas apresentadas.

Ao final do livro, são encontrados um glossário de termos de políticas pú-blicas e as referências bibliográficas de todo o volume.

O glossário de termos é de especial importância. Dali constam definiçõesconcisas dos termos apresentados no texto. O glossário “conversa” com otexto dos capítulos, pois seus termos aparecem em negrito no seu interior.Isso pode ajudar aqueles que estão se iniciando no vocabulário da área de po-líticas públicas.

Espero que os conhecimentos apresentados neste livro sejam úteis parao ensino, a pesquisa e a ação político-administrativa daqueles que lidamcom políticas públicas.

Leonardo SecchiFlorianópolis, julho de 2010

PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page XIV

Desde o lançamento do livro em setembro de 2010, venho coletando corre-ções e aperfeiçoamentos do seu conteúdo. A utilização do livro em sala de aulae o feedback que venho recebendo de professores e profissionais de dife-rentes partes do Brasil me incentivaram a trabalhar nesta 2a edição, revistae ampliada.

Entre as mudanças, destaco a inserção de quase 100 questões de múlti-pla escolha ao final dos capítulos. Questões de múltipla escolha instigam oaluno e podem servir para que o professor as utilize como teste de aprendi-zagem. Também podem servir como inspiração para elaboração de novasquestões para provas de concurso público.

Os exercícios de fixação e os minicasos também foram aperfeiçoados, to-mando como critério a “usabilidade” para o professor e a capacidade de des-pertar relações teórico-empíricas no aluno.

No entanto, as ampliações de maior relevância foram feitas no corpo dolivro, nos seus conteúdos: ampliação da discussão teórica, refinamentos con-ceituais, inserção de mais exemplos simples e intuitivos, inserção de novosesquemas de análise e correções linguísticas e ortográficas que escaparamna 1a edição.

Um livro didático é um projeto em permanente construção. Sou muitograto àqueles que apontarem necessidades de correção e aperfeiçoamento.Aproveito, então, para agradecer às pessoas que colaboraram para que esta2a edição se concretizasse:

Agradeço aos meus alunos do curso de graduação em Administração Pú-blica e do Programa de Pós-Graduação em Administração da Esag/Udesc queleram, debateram e criticaram construtivamente os conteúdos e exercício dolivro. Vocês são os destinatários do livro, e tive a oportunidade de aprendermuito com os questionamentos e reflexões que surgiram de nossas interações.

Agradeço a Ana Cláudia N. Capella, da Universidade Estadual Paulista

Prefácio e agradecimentosda 2a edição

PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page XV

(Unesp-Araraquara), Antonio Ricardo de Souza, da Universidade Federal daBahia (UFBA), Demyan Belyaev, da Universidade Lusófona de Humanidadese Tecnologias – Portugal, Érica Beranger Soares e Magnus Luiz Emmen-doerfer, ambos da Universidade Federal de Viçosa (UFV), Filipe Schüür, daSecretaria de Estado da Administração (SEA/SC), Francisco G. Heidemann,da Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc), Marta Farah, da Fun-dação Getúlio Vargas (EAESP/FGV) e Sandro Trescastro Bergue, do Tribu-nal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE/RS), pelas revisões cri-teriosas, pelo apontamento de refinamentos conceituais, pela sugestão demais esquemas de análise e pelas palavras de incentivo para a continuidadedeste projeto de organização e disseminação do conhecimento.

Leonardo SecchiFlorianópolis, 30 de setembro de 2012.

XVIM■MPolíticas públicas

PP_00_Politicas 31/01/13 14:19 Page XVI

capítulo 1

Introdução: percebendo as políticas públicas

Países de língua latina como Brasil, Espanha, Itália e França encontram difi-culdades na distinção de alguns termos essenciais das ciências políticas. Nalíngua portuguesa, por exemplo, o termo “política” pode assumir duas cono-tações principais, que as comunidades epistêmicas de países de língua inglesaconseguem diferenciar usando os termos politics e policy.

Politics, na concepção de Bobbio (2002), é a atividade humana ligada àobtenção e manutenção dos recursos necessários para o exercício do podersobre o homem. Esse sentido de “política” talvez seja o mais presente no ima-ginário das pessoas de língua portuguesa: o de atividade e competição polí-ticas. Algumas frases que exemplificam o uso desse termo são: “meu cunhadoadora falar sobre política”, “a política é para quem tem estômago”, “a políticade Brasília está distante das necessidades do povo”.

O segundo sentido da palavra “política” é expresso pelo termo policy eminglês. Essa dimensão de “política” é a mais concreta e a que tem relação comorientações para a decisão e ação. Em organizações públicas, privadas e doterceiro setor, o termo “política” está presente em frases do tipo “nossa po-lítica de compra é consultar ao menos três fornecedores”, “a política de em-préstimos daquele banco é muito rigorosa”.

O termo “política pública” (public policy) está vinculado a esse segundosentido da palavra “política”. Políticas públicas tratam do conteúdo con-creto e do conteúdo simbólico de decisões políticas, e do processo de cons-trução e atuação dessas decisões. Exemplos do uso do termo “política” comesse sentido estão presentes nas frases “temos de rever a política de educa-ção superior no Brasil”, “a política ambiental da Amazônia é influenciada porONGs nacionais, grupos de interesse locais e a mídia internacional”, “percebe--se um recuo nas políticas sociais de países escandinavos nos últimos anos”.

PP_01_Politicas 31/01/13 14:46 Page 1

1.1 Definição de política pública

Uma política pública é uma diretriz elaborada para enfrentar um problema pú-blico. Vejamos essa definição em detalhe: uma política é uma orientação à ati-vidade ou à passividade de alguém; as atividades ou passividades decorren-tes dessa orientação também fazem parte da política pública.

Uma política pública possui dois elementos fundamentais: intencionalidadepública e resposta a um problema público; em outras palavras, a razão parao estabelecimento de uma política pública é o tratamento ou a resolução deum problema entendido como coletivamente relevante.

Qualquer definição de política pública é arbitrária. Na literatura especiali-zada não há um consenso quanto à definição do que seja uma política pública,por conta da disparidade de respostas para alguns questionamentos básicos:

1. Políticas públicas são elaboradas exclusivamente por atores estatais? Outambém por atores não estatais?

2. Políticas públicas também se referem à omissão ou à negligência?

3. Apenas diretrizes estruturantes (de nível estratégico) são políticas públi-cas? Ou as diretrizes mais operacionais também podem ser consideradaspolíticas públicas?

Vamos tratar de cada um desses questionamentos separadamente e jus-tificar nossos posicionamentos em relação a eles.

1.1.1 Primeiro nó conceitual

Na literatura especializada de estudos de políticas públicas, alguns autorese pesquisadores defendem a abordagem estatista, enquanto outros defendemabordagens multicêntricas no que se refere ao protagonismo no estabeleci-mento de políticas públicas.

A abordagem estatista ou estadocêntrica (state-centered policy-making)considera as políticas públicas, analiticamente, monopólio de atores estatais.Segundo essa concepção, o que determina se uma política é ou não “pública”é a personalidade jurídica do ator protagonista. Em pesquisa realizada por Sa-raiva (2007, p. 31) em dicionários de ciências políticas, o primeiro elemento de-finidor de política pública é: “a política é elaborada ou decidida por autoridadeformal legalmente constituída no âmbito de sua competência e é coletivamentevinculante”. Em outras palavras, é política pública somente quando emanadade ator estatal (Heclo, 1972; Dye, 1972; Meny e Thoenig, 1991; Bucci, 2002;Howlett, Ramesh e Pearl, 2013).

A exclusividade estatal no fazer policies é derivada da superioridade obje-tiva do Estado em fazer leis, e fazer com que a sociedade cumpra as leis. Alémdesse argumento objetivo, há a argumentação normativa (baseada em valores)

2M■MPolíticas públicas


que é salutar que o Estado tenha superioridade hierárquica para corrigir des-virtuamentos que dificilmente mercado e comunidade conseguem corrigir so-zinhos. Uma terceira razão, mais específica ao caso brasileiro, é a vinculaçãode política pública com a tradição intervencionista do Estado brasileiro em todahistória do pensamento político nacional (Melo, 1999).

A abordagem multicêntrica ou policêntrica, por outro lado, considera or-ganizações privadas, organizações não governamentais, organismos multila-terais, redes de políticas públicas (policy networks), juntamente com os ato-res estatais, protagonistas no estabelecimento das políticas públicas (Dror,1971; Kooiman, 1993; Rhodes, 1997; Regonini, 2001, Hajer, 2003). Autores daabordagem multicêntrica atribuem o adjetivo “pública” a uma política quandoo problema que se tenta enfrentar é público.

A abordagem multicêntrica toma inspiração em filósofos e cientistas po-líticos como Karl Polanyi e Elinor Ostrom, que ao longo de suas produçõesintelectuais estudaram e defenderam interpretações policêntricas da ciência,da política e da economia. Segundo Aligica e Tarko (2012, p. 250), a abor-dagem policêntrica “envolve a existência de múltiplos centros de tomada dedecisão dentro de um conjunto de regras aceitas” .1 Em geral, as políticaspúblicas são elaboradas dentro do aparato institucional-legal do Estado, em-bora as iniciativas e decisões tenham diversas origens. Relacionadas a essavisão estão as teorias da governança pública (Rhodes, 1996; Goodin, Rein eMoran, 2008), da coprodução do bem público (Denhardt, 2012) e das redesde políticas públicas (Börzel, 1997; Klijn, 1998), em que Estado e sociedadese articulam em esquemas espontâneos e horizontais para a solução de pro-blemas públicos.

A abordagem estatista admite que atores não estatais até tenham in-fluência no processo de elaboração e implementação de políticas públicas,mas não confere a eles o privilégio de estabelecer (decidir) e liderar um pro-cesso de política pública. Já acadêmicos da vertente multicêntrica admitemtal privilégio a atores não estatais.

Por exemplo, uma organização não governamental de proteção à naturezaque lança uma campanha nacional para o replantio de árvores nativas. Estaé uma orientação à ação, e tem o intuito de enfrentar um problema de rele-vância coletiva. No entanto, é uma orientação dada por um ator não estatal.Aqueles que se filiam à abordagem estatista não a consideram uma políticapública, porque o ator protagonista não é estatal. Por outro lado, autores daabordagem multicêntrica a consideram política pública, pois o problema quese tem em mão é público.

Do ponto de vista normativo, compartilhamos da convicção que o Estadodeve ter seu papel reforçado, especialmente para enfrentar problemas dis-

Introdução: percebendo as políticas públicasM■M3

1 Tradução livre a partir do original em inglês. O grifo é dos autores.


tributivos, assimetrias informativas e outras falhas de mercado. No entanto,do ponto de vista analítico, acreditamos que o Estado não é o único a prota-gonizar a elaboração de políticas públicas. Filiamo-nos, portanto, à aborda-gem multicêntrica, por vários motivos:

1. A abordagem multicêntrica adota um enfoque mais interpretativo e, porconsequência, menos positivista, do que seja uma política pública. A in-terpretação do que seja um problema público e do que seja a intenção deenfrentar um problema público aflora nos atores políticos envolvidos como tema (os policymakers, os policytakers, os analistas de políticas públicas,a mídia, os cidadãos em geral).

2. A abordagem multicêntrica evita uma pré-análise de personalidade jurí-dica de uma organização antes de enquadrar suas políticas como sendo pú-blicas. Uma prefeitura tem personalidade jurídica de direito público e, porisso, elabora políticas públicas? A Petrobras tem 60% das ações em mãosprivadas, então não elabora políticas públicas? Quem nomeia o presi-dente da Petrobras é o presidente da República, então suas políticas sãopúblicas? Uma organização que tenha 50% de suas ações controladas peloEstado passaria a elaborar políticas públicas se o Estado comprasse maisuma ação? Consideramos este tipo de verificação infrutífera.

3. A abordagem multicêntrica permite um aproveitamento do instrumentalanalítico e conceitual da área de política pública para um amplo espectro defenômenos político-administrativos de natureza não estatal.

4. A distinção entre esfera pública e esfera privada faz mais sentido que a dis-tinção entre esfera estatal e esfera não estatal. O papel do Estado varia emcada país, e muda constantemente dentro de um mesmo país. Estão cadavez mais evidentes as mudanças no papel do Estado moderno e o rompi-mento das barreiras entre esferas estatais e não estatais na solução de pro-blemas coletivos, tais como o tráfico internacional de drogas, o combate àfome, às mudanças climáticas, e a doenças infectocontagiosas. Uma plu-ralidade de atores protagoniza o enfrentamento dos problemas públicos(Frederickson, 1999).

5. Se, por um lado, o Estado tem exclusividade em criar instrumentos legaise usar instrumentos punitivos sobre aqueles que não cumprem a lei, poroutro lado os atores societais têm acesso a outros instrumentos de polí-tica pública (informação, campanhas, prêmios, incentivos positivos, pres-tação de serviços etc.). Em outras palavras, coerção é um mecanismo depolítica pública, mas não o único.

Não há dúvida que o Estado moderno se destaca em relação a outros ato-res no estabelecimento de políticas públicas. A centralidade atual do Estadono estabelecimento de políticas públicas é consequência de alguns fatores:1) a elaboração de políticas públicas é uma das razões centrais do nascimentoe da existência do Estado moderno; 2) o Estado detém o monopólio do uso



da força legítima e isso lhe dá uma superioridade objetiva com relação a ou-tros atores; 3) o Estado moderno controla grande parte dos recursos nacio-nais e, por isso, consegue elaborar políticas robustas temporal e espacial-mente.

Chamamos políticas governamentais2 aquelas políticas elaboradas e es-tabelecidas por atores governamentais . Dentre as políticas governamentais,estão as emanadas pelos diversos órgãos dos poderes Legislativo, Executivoe Judiciário. Nos dias atuais, as políticas governamentais são o subgrupo maisimportante das políticas públicas, e são as que recebem maior atenção na li-teratura da área.

Figura 1.1 – Políticas públicas e políticas governamentais.

A frase de Heidemann (2009, p. 31) ilustra bem essa delimitação: “a pers-pectiva de política pública vai além da perspectiva de políticas governa-mentais, na medida em que o governo, com sua estrutura administrativa,não é a única instituição a servir à comunidade política, isto é, a promover‘políticas públicas’”.

A essência conceitual de políticas públicas é o problema público. Exata-mente por isso, o que define se uma política é ou não pública é a sua inten-ção de responder a um problema público, e não se o tomador de decisão tempersonalidade jurídica estatal ou não estatal. São os contornos da definição deum problema público que dão à política o adjetivo “pública”.

1.1.2 Segundo nó conceitual

A exaltação do debate sobre o segundo nó conceitual foi feita por Dye (1972,p. 1) quando afirmou que política pública é “tudo aquilo que os governos es-

Políticaspúblicas

Políticasgovernamentais


2 Há ainda a distinção entre “política de governo” e “política de Estado”, a primeira rece-bendo a conotação de política de um grupo político em mandato eletivo, e a segunda sig-nificando aquela política de longo prazo, voltada ao interesse geral da população e inde-pendente dos ciclos eleitorais.



colhem fazer ou não fazer” .3 Com essa concepção, a política pública tambémpassa a significar a omissão ou a negligência.

Diversos autores, com competente argumentação, se afiliam a esta concep-ção. Para Fernandes (2010, p. 43), “o Governo que não toma uma atitude pú-blica sobre determinado problema também faz política”. Souza (2007, p. 68),referenciando Bachrach e Baratz (1962), escreve que “não fazer nada em rela-ção a um problema também é uma forma de política pública”.

Realmente, a inação de um governante frente a um problema público crô-nico, como a seca no agreste nordestino, gera um questionamento sobre seusinteresses na manutenção do status quo. Em nossa concepção, no entanto,o que temos nesse caso é uma falta de política pública voltada para a solu-ção do problema da seca do Nordeste ou a vontade do governante de man-ter uma política pública que já existe, mesmo que falida.

A partir da concepção de política como diretriz é bastante difícil aceitara omissão como forma de política pública. A lógica desse argumento é: se umproblema público é interpretativo, e todos os cidadãos visualizam problemaspúblicos de forma diferenciada, todo e qualquer problema, por mais ab-surdo que seja, daria luz a uma política pública. Se todas as omissões ou ne-gligências de atores governamentais e não governamentais fossem conside-radas políticas públicas, tudo seria política pública. Ademais, seria impossívelvisualizar a implementação da política pública, bem como seria impossível dis-tinguir entre impactos da política pública e o curso natural das coisas, a ca-sualidade.

Vejamos um exemplo: se, nos dias atuais, um grupo de importadores deprodutos chineses pressionasse o governo a criar um sistema de trem de gra-vidade para que os materiais fossem transportados por um túnel que passassepelo centro da Terra e ligasse a China ao Brasil em menos de uma hora,4 o go-verno provavelmente não acolheria essa demanda por motivos de custos e di-ficuldade de implementação. Essa recusa de demanda é uma política pública?

Outro exemplo: um grupo de religiosos muçulmanos brasileiros pode de-mandar ao Congresso uma legislação que obrigue a todos frigoríficos adotar ohalal ,5 método de abate que, entre outras coisas, exige que os suínos sejamapontados para a cidade de Meca no momento da degola. A inação do Congressobrasileiro é uma política pública?

Acreditamos que situações de omissão ou negligência governamental nãodevam ser consideradas políticas públicas, mas apenas falta de inserção do pro-blema na agenda formal.

Esse posicionamento não se confunde com a inação derivada da política pú-blica. Se, por exemplo, os funcionários da área de saúde se recusarem a imple-

3 Tradução livre a partir do original em inglês: “whatever governments choose to do ornot do”.4 Veja mais detalhes sobre trem de gravidade em Arruda (2012).5 Veja mais detalhes sobre o halal em Espaço do Produtor (2012).



mentar uma diretriz Ministerial de distribuição gratuita de seringas para dro-gados (política de redução de danos), essa inação dos agentes de saúde faz parteda política pública, é elemento da sua implementação, e determina o grau de efi-cácia da política pública.

Uma política pública é uma diretriz, ou seja, uma orientação de um poli-cymaker à atividade ou à passividade de um policytaker, e também é o con-junto de ações ou inações derivadas dessa diretriz.

1.1.3 Terceiro nó conceitual

Existem posicionamentos teóricos que interpretam as políticas públicas comosomente macrodiretrizes estratégicas, ou conjuntos de programas (Comparato,1997; Massa-Arzabe, 2002). Nessa interpretação, a “política pública” é estru-turante, e os programas, planos e projetos são apenas seus elementos opera-tivos, não podendo ser considerados políticas públicas individualmente.

Em nosso entendimento, o nível de operacionalização da diretriz não é umbom critério para o reconhecimento de uma política pública. Se fosse adotadaessa delimitação, excluiria da análise as políticas municipais, regionais, es-taduais e aquelas intraorganizacionais que também se configuram como res-postas a problemas públicos.

Nosso posicionamento é de que as políticas públicas são tanto as diretri-zes estruturantes (de nível estratégico) como as diretrizes de nível interme-diário e operacional. Aliás, grande parte da construção teórica dos policy stu-dies acontece sobre a análise de programas, planos e políticas públicas locaisou regionais.

Para facilitar a compreensão, tomemos o exemplo da educação superior.

Exemplo: Níveis de política pública na educação superiorNo Brasil, temos um modelo de educação superior baseado na oferta gratuita por meio deuniversidades públicas estatais, e a oferta paga por meio de universidades privadas e pú-blicas não estatais (exemplo: comunitárias, confessionais etc.). Esta é uma política estru-turante (estratégica) dirigida para o enfrentamento de um problema público: a necessidadede formação técnico-científica dos brasileiros.

Dentro desse modelo de educação superior, o governo pode ter várias políticas de ní-vel intermediário, por exemplo, uma política de expansão da oferta pública, uma política paragarantia da qualidade de oferta (ex. exame nacional de desempenho de estudantes – ENADE,avaliação dos cursos de graduação etc.), e uma política para a regulamentação da oferta(ex. diretrizes curriculares nacionais, regulamentação do ensino a distância etc.).

A política de expansão da oferta também pode ser destrinchada em várias políticas pú-blicas: REUNI (expansão da oferta de cursos em universidades federais), PROUNI (concessãode bolsas para alunos estudarem gratuitamente em universidades particulares), FIES (fi-nanciamento estudantil), UNABERTA (ampliação da oferta pública de ensino a distância)e a criação de Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia (Haddad, 2011).


O exemplo anterior mostra que a política pública pode ser composta demais políticas públicas que a operacionalizam. Para deixar mais claro esse en-tendimento, relacionaremos o exemplo do ensino superior à imagem de umcabo de aço. Veja a Figura 1.2 a seguir:

Figura 1.2 – Cabo de aço como metáfora de política pública. Fonte: Cabopec, 2009 (desenho com base na ilustração original).

O cabo de aço representa a macropolítica de ensino superior baseadana oferta pública e privada. O cabo de aço é formado por várias “pernas”,sendo uma delas a expansão da oferta pública. A “perna” expansão da ofertapública é composta de vários arames, um destes é o REUNI. E poder-se-iacontinuar a destrinchar a política REUNI até chegar a níveis de diretrizesainda mais operacionais.

O uso da metáfora do cabo de aço, composto de “pernas” e arames siste-maticamente entrelaçados, pode passar a falsa impressão de que as políticas pú-blicas são coerentes entre si, organizadas, de tamanhos padronizados etc. Ospróximos capítulos deste livro tentam mostrar que a irracionalidade e o para-doxo são elementos presentes no processo de política pública.

Uma metáfora mais natural seria a da árvore. A árvore entendida como a ma-cropolítica; a raiz, o tronco e os galhos entendidos como as políticas de nível in-termediário; e as folhas e os frutos entendidos como as políticas operacionais.

Arame

Perna

Cabo de aço



Visite a página deste livro na Cengage Learning Brasil e conheça também todo o nosso catálogo

Leo

na

rd

o Se

cc

hi

Outras Obras

Teorias da Administração Pública


Robert D. Denhardt

Modelo Contemporâneo da Gestão à Brasileira – Coleção Debates em Administração

Rebeca Alves Chu

Sociologia – Sua Bússola para um Novo Mundo

Brym, Lie, Hamlin, Mutzenberg, Soares, Souto Maior

Introdução à Economia


N. Gregory Mankiw

50 Casos Reais de Administração – Edição comemorativa

Peter F. Drucker

4LTR – ADM

Chuck Williams

Leonardo Secchi

Conceitos, esquemas de análise,

casos práticos PúbliCasPolítiCas

2aedição

Leonardo Secchi é Ph.D.

em Estudos Políticos pela Universidade

de Milão (Itália), e possui graduação

e mestrado em Administração

pela Universidade Federal de

Santa Catarina. Foi pesquisador

na Harvard Kennedy School

(Universidade de Harvard – Estados

Unidos), no Boston Municipal Research

Bureau (BMRB – Estados Unidos) e

no Instituto de Gobierno y Políticas

Públicas (Universidade Autônoma

de Barcelona – Espanha). É diretor

presidente da PVBLICA – Instituto

de Políticas Públicas – e palestrante

e professor de pós-graduação em

diversas universidades. Atualmente é

docente de Administração Pública na

graduação e no mestrado da Escola

Superior de Administração e Gerência

(ESAG) da Universidade do Estado de

Santa Catarina (UDESC), onde leciona

a disciplina de políticas públicas.

foto

: di P

ops

Ótic

a e

Foto

grafi

a

Sobre o autor

isbn 13 978-85-221-1353-8isbn 10 85-221-1353-X

9 7 8 8 5 2 2 1 1 3 5 3 8

Este é o primeiro livro didático de Políticas Públicas lançado no Brasil. Com linguagem simples e direta, traz conceitos fundamentais, tipologias e cate-gorias analíticas já consolidadas na literatura internacional. A organização do volume coloca em evidência cinco dimensões analíticas para um es-tudo mais completo de política pública: 1. dimensão de conteúdo (tipos de política pública); 2. dimensão temporal (ciclo de políticas públicas); 3. dimensão espacial (instituições); 4. dimensão de atores; 5. dimensão com-portamental (estilos de políticas públicas).

Cada capítulo contém um minicaso, exercícios de fixação, exemplos práticos e bibliografia de aprofundamento. Os minicasos são de especial interesse: elaborados de forma a inter-relacionar os conteúdos das dimensões ana-líticas, convidam o leitor a entender uma situação política complexa, ou o colocam numa situação de tomada de decisão ou diante da prospecção de soluções para um problema público.

Para esta 2ª edição, foram elaboradas questões de múltipla escolha para que o leitor possa testar a apreensão do conteúdo dos capítulos e o profes-sor possa utilizar como instrumento de avaliação.

O livro também traz um glossário de termos para aqueles que estão ini-ciando na área de políticas públicas. Serve como livro-texto em cursos de graduação e pós-graduação.

Aplicações

Indicado para cursos de graduação e de pós-graduação lato-sensu e mestrado em Administração, Administração Pública, Direito, Eco- nomia, Ciências Políticas, Políticas Públicas, Desenvolvimento Re-gional, Arquitetura e Planejamento Urbano, Serviço Social, Enfer-magem e Saúde Pública, Ciências Ambientais, Sociologia, Socio-logia Política, Pedagogia, Gestão de Cidades, Segurança Pública. Recomendado para as disciplinas: políticas sociais, introdução à administração pública, estado e políticas públicas, políticas públicas e desenvolvimento , políticas públicas e movimentos sociais, plane-jamento e políticas públicas, políticas públicas de saúde, políticas públicas de educação, políticas públicas e sociedade.

Leonardo SecchiConceitos, esquemas de análise, casos práticos

2aedição

Para suas soluções de curso e aprendizado, visite www.cengage.com.br

Documents

Políticas públicas – Conceitos, esquemas de análise, casos práticos: 2ª edição