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Universidade do Vale do Itajaí CEJURPS – Centro de Ciências Sociais e Jurídicas

Curso de Relações Internacionais

Política de segurança na Tríplice Fronteira (Brasil-Argentina-

Paraguai): identificação das atuais estratégias de cooperação

Artigo de Conclusão do Curso de

Graduação, exigido como requisito final

para obtenção do Grau de Bacharel em

Relações Internacionais pela

Universidade do Vale do Itajaí.

ACADÊMICO (A): LUIZA

SLOMSKY

Orientador: Paulo Roberto Ferreira

Balneário Camboriú (SC), Junho de 2015

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RESUMO

Palavras-chave: Tríplice Fronteira, MERCOSUL, integração regional, segurança

regional.

ABSTRACT

Key-words: TBA, Mercosul, regional integration, regional security.

O presente trabalho tem como objetivo identificar as estratégias de cooperação, o a partir do

período pós Ditadura Militar, no que diz respeito à segurança na região da Tríplice Fronteira

Brasil-Argentina-Paraguai. A pergunta norteadora é a seguinte: quais as atuais estratégias de

cooperação para a região da Tríplice Fronteira Brasil-Argentina-Paraguai? Este estudo foi

elaborado com base em fontes secundárias, e está dividido da seguinte forma: na primeira

seção, descreve-se os antecedentes acerca da integração regional com enfoque na cooperação

e segurança, na segunda seção, é abordada a criação do Conselho de Defesa Sul-Americano, a

terceira seção descreve o atual processo de cooperação regional na Tríplice Fronteira e as

atuais estratégias. Na quarta e última seção tem como objetivo tratar as iniciativas de

cooperação e integração entre Brasil-Argentina-Paraguai.

This study aims to identify cooperation strategies from the post military dictatorship period, with regard to security in the region of the Tri Border Area Brazil-Argentina-Paraguay. The research has the question: What are the current cooperation strategies for the region of the Tri Border Area Brazil-Argentina-Paraguay? This study was based on secondary sources, and is divided as follows: the first section describes the background on the regional integration focusing on cooperation and security. In the second section, we discuss the creation of the Council of South American Defense. The third section describes the current process of regional cooperation in the Triple Frontier and current strategies. The fourth and final section aims to address the cooperation and integration initiatives between Brazil, Argentina and Paraguay.

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Política de segurança na Tríplice Fronteira (Brasil/ Argentina/

Paraguai): identificação das atuais estratégias de cooperação

Luiza Slomsky

Sumário: Introdução; I. Antecedentes de cooperação e integração regional em

segurança na Tríplice Fronteira: de 1985 aos dias atuais; I.I. A importância da

integração regional para cooperação na Tríplice Fronteira; II. Complexo regional de

segurança na América do Sul; III. Iniciativas de cooperação e estratégias na área de

segurança da Tríplice Fronteira; Considerações finais; Referências bibliográficas.

Introdução

Inventada na Europa, no século XIII, a fronteira surgiu com a função inicial de

definir a distribuição de áreas entre Estados territoriais. Na historia da humanidade a

demarcação de fronteira ocupa uma posição de destaque tanto nos tratados de paz como

na convivência pacifica entre povos. A principal característica do Estado moderno foi

consolidar seu poder e sua autoridade espacial em uma base territorial bem definida,

entre um ponto fixo e único, que delimitou a separação entre o nacional e o

internacional através do estabelecimento das fronteiras (CARNEIRO, 2013).

Os novos usos políticos que vêm sendo atribuídos às regiões fronteiriças

derivam de processos de negociações multiescalares que envolvem os agentes

ou policymakers das políticas externas dos países e um grande conjunto de atores nas

escalas local e regional fronteiriça, (RÜCKERT; DIETZ, 2013). No caso da América do

Sul, a Tríplice Fronteira Brasil-Argentina-Paraguai tem um papel importante no

processo de integração em curso, devido à sua relevância econômica e demográfica,

visto que as três cidades gêmeas juntamente com suas respectivas áreas de influência

possuem pouco mais de um milhão de habitantes, e à intensidade dos fluxos

econômicos e humanos da região.

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A Tríplice Fronteira Brasil-Argentina-Paraguai também conhecida como Tri-

Border Area (TBA) é atravessada por fluxos decorrentes de atividades ilícitas, que

driblam os controles governamentais e transtornam a vida cotidiana das populações

locais. Esses fluxos possuem dimensões que ultrapassam os limites das três cidades

gêmeas (Foz do Iguaçu-Puerto Iguazu-Ciudad Del Este) e até mesmo do continente sul-

americano, uma vez que a TBA polariza um núcleo logístico que integra o nordeste

argentino, o leste paraguaio e o oeste paranaense (CARNEIRO, 2012).

A Tríplice Fronteira (TF) Brasil-Argentina-Paraguai possui um potencial

elevado de integração e conta com uma grande concentração de recursos financeiros e

humanos, possuindo uma localização privilegiada. Além disso, os atores locais da TF

possuem noção dos problemas existentes na região, o que torna possível se pensar a

fronteira e sua superação na construção de uma estratégia de territorialização

transfronteiriça (REITEL, 2007).

Neste contexto surgiu a inquietação da pesquisadora, apresentada em forma de

pergunta: quais as atuais estratégias de cooperação a região da Tríplice Fronteira Brasil–

Argentina-Paraguai? Propõe-se como objetivo geral então identificar as estratégias de

cooperação de segurança na Tríplice Fronteira, considerando o enfoque da integração

regional e demais questões que se colocam no entorno brasileiro.

O artigo utiliza-se do método bibliográfico, está dividido da seguinte forma: na

primeira seção, descreve-se um breve antecedente acerca da integração regional com

enfoque na cooperação de integração fronteiriça na Tríplice Fronteira Brasil-Argentina-

Paraguai. Na segunda seção, será abordado a criação do Conselho de Defesa Sul-

Americano. Na terceira seção, tratamos as iniciativas de cooperação e integração entre

Brasil-Argentina-Paraguai. A quarta e ultima seção, tem como objetivo analisar o

processo de integração regional na Tríplice Fronteira, expondo as conclusões acerca do

que foi tratado ao longo do artigo e será abordada a opinião da pesquisadora.

1. Antecedentes de cooperação e integração regional em segurança na

Tríplice Fronteira

O povoamento da região na Tríplice Fronteira Brasil-Argentina-Parguai, inicia

em 1888 com a colônia militar de Foz do Iguaçu. O processo de ocupação é iniciado

tanto pelo Brasil quanto pela Argentina após a Guerra do Paraguai com vistas a

estabelecer postos avançados que permitissem a ambos os países atuar sobre a

confluência dos rios Paraná e Iguaçu. A região de encontro dos rios era então

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considerada uma estratégica em termos geopolíticos devido à relevância de ambos os

rios para a comunicação e transporte em territórios até então pouco ocupados. A partir

da infraestrutura provida pelos postos militares estabelecidos por Brasil e Argentina, se

desenvolvem as cidades de Foz do Iguaçu e Puerto Iguazu. Com a Guerra Fria, os

governos de Brasil e Argentina passam a cogitar a possibilidade de um conflito com os

países vizinhos e apregoam que “o desenvolvimento social e econômico, aliado a

políticas populacionais em regiões fronteiriças, eram meios efetivos de defender suas

fronteiras ameaçadas” (FERRADAS, 2004, p. 421).

Na década de 1970, a construção da Usina Hidrelétrica de Itaipu, surge como um

fator relevante para o aumento populacional, fornecendo automaticamente milhares de

oportunidades de emprego para sua construção e manutenção, levando a um

crescimento populacional quadruplicado num intervalo de 10 anos. Desde o final da

década de 1960, Ciudad Del Este - Paraguai e principalmente Foz do Iguaçu se

tornariam o destino de grande contingente de imigrantes de origem árabe que, dentre

outros motivos, deixavam seus países para fugir dos diversos conflitos que tiveram

lugar no Oriente Médio após o fim da Segunda Guerra Mundial. Atualmente, a

comunidade de descendência árabe presente na região é considerada a segunda mais

importante da América do Sul, somente atrás da presente em São Paulo (BÉLIVEAU &

MONTENEGRO, 2006).

O fato de uma parcela dos imigrantes libaneses que residem na Tríplice

Fronteira ser original do Vale do Bekaa – área tida como o núcleo de origem e atuação

do Hizballah levou autoridades de segurança norte-americanas a cogitar que a TF

estivesse servindo como fonte de financiamento para o Terrorismo Internacional e/ou

refúgio onde agentes de diversos grupos considerados terroristas pelos EUA, como

Hizballah, Jihad Islâmica, Gamat al-Islamiya, Hamas, al-Qaeda, entre outros e

permaneciam imunes as autoridades de segurança. As agências de segurança norte-

americanas lançaram olhar sobre a possibilidade de que terroristas estivessem atuando

na região logo após um atentado à embaixada de Israel em Buenos Aires em 1992, no

qual morreram 29 pessoas. Em 1994, um carro-bomba foi lançado contra a Asociación

de Mutuales Israelitas Argentinas, a AMIA, em 1994, vitimando 85 pessoas, ferindo

aproximadamente 300 e fazendo com que a América do Sul entrasse definitivamente no

conjunto de focos de atenção dos Estados Unidos (ESCUDÉ & GUREVICH, 2003).

Retomando, a Usina Hidrelétrica de Itaipu – Itaipu Binacional é uma usina

hidrelétrica binacional localizada no Rio Paraná, na fronteira entre o Brasil e o Paraguai.

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Construída por ambos os países no período de 1975 a 1982, no qual tanto o Brasil

quanto o Paraguai eram governados por ditaduras militares. Hoje, depois de três décadas

de existência e duas de funcionamento, a Itaipu Binacional é responsável pelo

funcionamento de 25% da energia consumida por brasileiros e por 95% da demanda

paraguaia. O potencial de geração de energia referente à Usina Hidrelétrica de Itaipu

põe a usina no topo como a segunda maior das hidrelétricas de todo o mundo, perdendo

apenas para a Hidrelétrica de Três Gargantas na China, porém, Itaipu continua sendo a

maior produtora de energia hidrelétrica do planeta (MULLER, 2014).

A Usina de Itaipu foi resultado de intensas negociações entre Brasil e Paraguai

durante a década de 1960. Em 22 de julho de 1966, os ministros das Relações Exteriores

do Brasil, Juracy Magalhães e do Paraguai, Sapena Pastor, assinaram a Ata do Iguaçu,

uma declaração conjunta de interesse mútuo para estudar o aproveitamento dos recursos

hídricos dos dois países, no trecho do Rio Paraná "desde e inclusive o Salto de Sete

Quedas até a foz do Rio Iguaçu". O Tratado de Itaipu que deu origem à usina foi

assinado em 1973, os termos do contrato, que expira em 2023, são objeto de

descontentamento generalizado por parte dos paraguaios. No tratado, fica definido que

cada país receberia 50% da energia produzida, porém, como o Paraguai não tinha nem

tem demanda por toda sua parte da produção, o mesmo se obriga a vender o excedente

energético produzido na usina de Itaipu para o Brasil obrigatoriamente por força de

contrato. A partir de 2023, quando a dívida estiver inteiramente paga e já não for

responsável por 70% do custo embutido na tarifa de Itaipu, o Paraguai terá ampla

disponibilidade de energia barata e poderá vender o excedente não utilizado (ao invés de

ceder o direito de compra) (NEDEL, 2014).

As questões mais atuais envolvendo a usina e os dois países tiveram início em

2007, após visita do então presidente do Brasil Luís Inácio Lula da Silva, onde foi

novamente abordado que o Brasil utiliza a usina de forma imperialista. Após assumir o

poder no Paraguai, o presidente Fernando Lugo logo propôs que houvesse uma

alteração nos valores pagos ao Paraguai (assim como prometido em sua campanha

eleitoral). De início, o governo brasileiro foi aberta e completamente contra qualquer

tipo de negociação, porém em 2010, os presidentes assinaram, em Assunção, um

documento denominado “Construindo uma Nova Etapa na Relação Bilateral”. Tal

documento, de fato, promoveu o fortalecimento do relacionamento bilateral entre as

partes e criou expectativas de um futuro mais promissor para o Paraguai e até mesmo

para o projeto de integração do MERCOSUL (OLIVEIRA, 2012).

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O Brasil cedeu a negociação para mostrar boa vontade, pois segundo o ex-

presidente Lula:

“a integração da América do Sul e a

integração da América Latina, passam, sobretudo,

pela boa qualidade das relações bilaterais entre os

membros (…) do MERCOSUL, da Unasul e da

América Latina (…) não interessa que o Brasil

cresça, se desenvolva, se os seus parceiros não

crescem e não se desenvolvem”.

Dessa maneira, o país também mostrou que pode exercer papel de líder regional.

À primeira vista o acordo é positivo para ambas as partes. Para o Paraguai, o novo

acordo representou uma conquista a partir do momento em que suas demandas foram

enfim atendidas, algo importante para o sentimento nacional paraguaio de que pode sim

obter retornos positivos através de um diálogo positivo com seus vizinhos (BLANCO,

2009).

A partir de 1985 anuncia-se a busca recíproca por aproximação, enfatizando as

relações comerciais, pois a percepção destacada dos atores brasileiros era de que as

relações com o país vizinho não deveriam mais ser pautadas por premissas geopolíticas,

mas sim, definidas em face da economia política (HIRST; LIMA, 1990). Neste sentido,

os presidentes José Sarney e Raul Alfonsín assinam, em 30 de novembro de 1985, a

Declaração de Iguaçu, importante passo político que declara a vontade em coordenar

esforços na busca por uma maior integração, seja em questões de infraestrutura física,

ou comerciais e econômicas (VARGAS, 1997).

Contudo, é assinado em Buenos Aires, em 1988, o Tratado de Integração,

Cooperação e Desenvolvimento. O método de construção da estabilidade estrutural do

relacionamento Brasil-Argentina dá um salto qualitativo ao evoluir da cooperação para

a integração. O Tratado de Integração consagra os princípios de gradualismo,

flexibilidade, equilíbrio e simetria para a formação de um espaço econômico comum

entre os dois países, com vistas a permitir a adaptação das sociedades e empresas às

novas condições de concorrência e legislação econômica. Fixa-se o prazo máximo de

dez anos para a remoção de todos os obstáculos tarifários e não tarifários ao comércio.

Sublinha-se igualmente a necessidade de harmonização das políticas macroeconômicas

para a conformação de um mercado comum (CANDEAS, 2010).

A integração ganhava a simpatia dos setores que nela viam uma forma de vencer

os protecionismos no interior dos dois países, fortalecendo políticas de abertura e

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desregulamentação da economia e do comércio. A integração regional era vista como

uma “globalização em miniatura”, que combinava impulsos de liberalização comercial

com estímulos à política industrial, exercendo um “papel didático” sobre a economia

(CANDEAS, 2010).

Este processo de aproximação entre Brasil e Argentina culminou no

estabelecimento do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) em 1991, com a adesão do

Uruguai e Paraguai, por meio do Tratado de Assunção. A

institucionalização do MERCOSUL foi um importante arranjo que congrega em um

esquema de integração países vizinhos que, historicamente, desenvolveram um clima de

rivalidade, inclusive com possibilidade de emprego da força na resolução dos conflitos

(PAGLIARI, 2009).

Com efeito, o MERCOSUL foi constituído para ser mais do que um arranjo de

promoção da integração econômica. Neste sentido, o processo de transformação do

papel das fronteiras na América do Sul é dado pelo MERCOSUL, na medida em que

promove a reestruturação estratégica do relacionamento entre Brasil e Argentina

(LAFER, 2004, p. 58). A sua importância para uma inserção internacional mais

autônoma é inegável, considerando-se a vontade de que este espaço permita a

diversificação e o equilíbrio nas relações econômicas exteriores entre a América do

Norte, Europa, Ásia, África e mesmo América Latina.

No que se refere ao âmbito trilateral das relações entre Brasil, Argentina e

Paraguai, cabe lembrar o ano de 1996. Entre fevereiro e março deste ano, reuniram-se

em Buenos Aires representantes dos Ministérios do Interior da Argentina e do Paraguai,

e do Ministério de Justiça brasileiro. Na oportunidade, estabeleceu-se o "Acordo sobre

Segurança na Área da Fronteira Tríplice Comum - Brasil/Paraguai/Argentina", com o

objetivo de facilitar o transito de pessoas e de lograr um controle eficaz de

documentação e de identidade dos que habitam e transitam pela área e para promover a

coordenação trilateral na prevenção contra o terrorismo e combate ao narcotráfico na TF

(AMARAL, 2007).

Desde 1999, com a criação do Ministério da Defesa, órgão que substitui o antigo

Estado-Maior das Forças Armadas e consolida o controle das autoridades civis sobre os

aparatos materiais, técnicos e burocráticos das três Armas, o Estado brasileiro tem se

ocupado da tentativa de integrar as ações do Exército, Marinha e Aeronáutica no âmbito

da defesa, bem como promover a integração desta à dinâmica da política externa

brasileira. Neste sentido, nos últimos anos foram elaborados os documentos norteadores

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da política brasileira recente para a defesa: a Política Nacional de Defesa (PND),

instituída pelo decreto nº 5.484, de 30 de junho de 2005 (atualização da PND publicada

em 1996); a Estratégia Nacional de Defesa (END), decreto nº 6.703, de 18 de dezembro

de 2008; e o Livro Branco de Defesa Nacional, apresentado ao Congresso Nacional pela

mensagem presidencial nº 323, de 17 de julho de 2012 (REIS, 2012).

A Política Nacional de Defesa, de 2005 traça as linhas gerais da condução dos

objetivos nacionais em defesa e segurança, tendo como base a análise do contexto

internacional recente e o papel do Brasil no concerto mundial, com especial relevância

para o âmbito regional, da América do Sul. O documento também estabelece os

conceitos de segurança e defesa adotados para a formulação da PND:

I – Segurança é a condição que permite ao País

preservar sua soberania e integridade territorial,

promover seus interesses nacionais, livre de

pressões e ameaças, e garantir aos cidadãos o

exercício de seus direitos e deveres

constitucionais;

II – Defesa Nacional é o conjunto de medidas e

ações do Estado, com ênfase no campo militar,

para a defesa do território, da soberania e dos

interesses nacionais contra ameaças

preponderantemente externas, potenciais ou

manifestas. (BRASIL, 2005, p. 2).

Diante do objeto de estudo ser a cooperação de segurança na Tríplice Fronteira

Brasil-Argentina-Paraguai, o trabalho adota o conceito de segurança da PND.

Para o Paraguai que foi o maior beneficiado com 16 projetos aprovados até

2010, o Fundo de Convergência Estrutural (FOCEM) foi a principal medida tomada até

o momento para a correção das assimetrias no MERCOSUL, que foi instituído em 2004,

sob a premissa de que a solidariedade internacional favorece a integração regional, uma

vez que a existência de disparidades resulta em uma distribuição desproporcional dos

custos e benefícios resultantes desse processo. Uma vez que o MERCOSUL pretende

constituir uma via de desenvolvimento econômico e social sustentável, fez-se assim

imprescindível o estabelecimento de um fundo que promovesse a coesão estrutural entre

os diferentes Estados Partes (SORGINE, 2012) O FOCEM é o primeiro e mais

importante passo para combater as assimetrias entre as economias mais poderosas e as

mais fracas do MERCOSUL, no entanto essa iniciativa é insuficiente para solucionar os

problemas socioeconômicos das regiões do bloco. (BRASIL, 2010)

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Para reforçar a vigilância na Tríplice Fronteira foi criado o Centro Regional de

Inteligência em 2006. O conjunto de inteligência, com sede na Polícia Federal em Foz

do Iguaçu e terá agentes dos três países e contribuirá para os esforços do Governo

brasileiro no combate aos delitos praticados na região da Tríplice Fronteira, por meio do

aprofundamento da cooperação entre os órgãos de segurança pública do Brasil, da

Argentina e do Paraguai.

Seja na tríplice fronteira (Argentina, Brasil e Paraguai), seja na região

amazônica, seja na Bacia do Prata, os últimos dez anos tem testemunhado um aumento

substancial dos acordos tripartites e bilaterais que contam com a participação brasileira,

sem falar, evidentemente, na cooperação militar propiciada pelo desenvolvimento de

confiança mútua entre os países da América do Sul. Esse novo marco na cooperação

militar vai resultar na criação do Conselho de Defesa Sul Americano (CDS), em

dezembro de 2008. O CDS foi uma proposta brasileira, a qual foi imediatamente aceita

por todos os países à exceção da Colômbia, por conta de conflitos internos (MARTINS,

2011) e pelo receio da criação de uma OTAN sul-americana. Diferentemente da

Organização do Tratado do Atlântico Norte, o CDS é um fórum regional para promoção

de diálogo e troca de informações sobre segurança e defesa e, portanto, não implica uma

aliança militar convencional (SILVA, 2011).

A publicação mais recente do conjunto de formulações políticas e estratégicas de

defesa e segurança é o Livro Branco de Defesa Nacional, lançado pelo Ministério da

Defesa em julho de 2012. O Livro Branco “soma-se à Estratégia Nacional de Defesa e à

Política Nacional de Defesa como documento esclarecedor sobre as atividades de defesa

do Brasil” (Ministro da Defesa Celso Amorim, BRASIL, 2012, p. 8). Este documento

também possui a finalidade de compartilhar os objetivos de defesa do Estado brasileiro

para com os demais países da América do Sul, como medida de construção de confiança

mútua, afastando possíveis inseguranças oriundas da vizinhança continental, em meio

ao contexto atual de expansão do poder e influência do Brasil pelo subcontinente (REIS,

2012).

A Política, a Estratégia, e o Livro Branco de Defesa Nacional formalizam um

dos objetivos da criação, no governo de Fernando Henrique Cardoso, do Ministério da

Defesa: a articulação entre os comandos das três Forças Armadas na consecução das

operações de defesa, a subordinação plena das mesmas às instituições civis do Estado e

à Constituição, e a maior integração entre as políticas externa e de defesa.

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Em conclusão ao que foi abordado acima, nota-se certa carência de conflitos

armados na região fronteiriça, o que induz os países a priorizar mais a cooperação do

que com a segurança regional.

1.1 . A importância da integração regional para cooperação na Tríplice

Fronteira

Na atualidade, a segurança das fronteiras tornou-se então questão chave na

agenda brasileira, onde o objetivo central é conter as vulnerabilidades existentes nessas

áreas e impedir o avanço de ações danosas fruto do crime transnacional,

especificamente do narcotráfico, do tráfico de armas, do contrabando, evasão de divisas

e da imigração ilegal. Essas violações constituem novas formas de conflito que afetam

conjuntamente os Estados e, por conseguinte, as fronteiras precisam mais do que nunca

ser monitoradas a fim de que políticas públicas possam ser implementadas com sucesso

nestas regiões.

Com isso, o desafio dos países está em como lidar com estas demandas que se

relacionam com a segurança e a defesa estatal, mas que não são oriundas das formas

tradicionais de ameaças à segurança, sem desconsiderar a necessidade de garantir a

integridade das fronteiras e a soberania estatal, questões clássicas de segurança.

Com as mudanças decorrentes do fim da bipolaridade, abre-se espaço para que

atores, com capacidade regional destacada, passem a atuar mais fortemente em suas

regiões, na promoção e garantia da estabilidade. Considerando-se o entorno regional do

Brasil, observa-se que, uma vez reduzidas as tensões no Cone Sul, Brasil e Argentina

dão início a um processo de integração econômica regional que posteriormente é

ampliado para Uruguai e Paraguai. Com o retorno da democracia na região e a

aproximação iniciada, torna-se possível avançar para compromissos regionais com a

manutenção da democracia e com a construção de medidas de confiança mútua

(PAGLIARI, 2009).

Para melhor compreender o processo da integração na Tríplice Fronteira,

segundo pensamento teórico de Brandão (2008), o termo integração é utilizado em

diferentes escolas das Ciências Sociais, ainda que com distintos significados. Costuma-

se dizer que indivíduos, grupos, classes, Estados e regiões são objetos de processos de

integração, durante algum espaço de tempo. Mariano e Barreto (2004) afirmam que as

políticas de integração podem evoluir com a inclusão de temas de cunho regional ou

local, porque isto significaria um grande salto de qualidade para um bloco regional, por

exemplo. No presente contexto, referindo-se ao âmbito do MERCOSUL, a integração

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corresponde a um esforço de retirada de obstáculos e, ao mesmo tempo, de abertura de

um espaço regional para o desenvolvimento de sociedades, economias e nações

distintas. Neste sentido, a integração avança porque este esforço implica o

enfrentamento de grandes entraves que sempre comprometeram sua evolução, entre

outros, os modelos econômicos desenvolvimentistas, as culturas nacionalistas e uma

política pouco democrática. A integração regional passa então a ser um novo lócus de

regulação dos processos sociais, munida de instrumentos para conectar o subnacional, o

nacional e o internacional, sendo capaz de assumir, deste modo, a questão do

desenvolvimento e da sustentabilidade das regiões integradas (SANTOS, 2009)

Com mais de duas décadas de existência, o Mercado Comum do Sul

(MERCOSUL) é a mais abrangente iniciativa de integração regional já implementada

na América Latina. O MERCOSUL, enquanto instrumento de promoção do

desenvolvimento econômico e social de base integracionista, viu sua política

enfraquecer em decorrência, especialmente, da fragilidade institucional apresentada

pelos processos de integração. Não era possível institucionalizar o MERCOSUL e

torná-lo um bloco forte e unificado sem, para isso, envolver as diferentes instâncias de

poder nas decisões e benefícios dele advindos (SANTOS, 2009).

Por fim, o que se configura é que este órgão representativo do MERCOSUL,

embora não seja a solução para todos os problemas da integração regional, de fato

colabora muito com o desenvolvimento dos diversos atores que compõem o cenário

internacional e também com a institucionalização do MERCOSUL. Por um lado dá

visibilidade às entidades subnacionais no cenário internacional e permite que estas

sejam mais fortemente atingidas pelas decisões advindas das instâncias supranacionais,

de outra forma, possibilita que o MERCOSUL, a partir do alargamento das políticas

integracionistas, crie uma agenda comum e una nações, estimulando sua própria

institucionalização e conquistando a credibilidade em torno das ações desenvolvidas.

Ao longo do tempo as preocupações dos países que compõem o MERCOSUL –

tende esse como um facilitador da cooperação na Tríplice Fronteira, mudaram de

enfoque. Se no primeiro momento, antes dos anos 80, a ênfase básica era remetida à

questão do anticomunismo e dos contenciosos brasileiro-argentinos, com as rápidas

transformações do cenário mundial, outros itens passaram a merecer atenção dos

dirigentes e preencher a pauta dos governos da região. Apesar de novos itens serem

acrescentados, como o tráfico de drogas e o terrorismo, os outros que diziam respeito

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não ao anticomunismo, mas às desavenças junto às fronteiras e às políticas de

rearmamento ou modernização das Forças Armadas continuaram existindo.

As ameaças de desestabilização da região, afetando a segurança regional, foram

de um lado neutralizadas pelos processos de integração entre esses países. Mas, pôr

outro lado, o tráfico de drogas praticamente alcançando todas as esferas da sociedade e

penetrando em todas as instâncias de poder desses países trouxe perigos maiores

corrompendo instituições e autoridades, tornando-se quase impossível ser resolvido

satisfatoriamente

As divergências verificadas nos últimos anos, tanto em termos internos, quanto

na dificuldade para compatibilizar interesses externos, e envolvendo dois ou mais países

simultaneamente, além da extensão das redes principalmente do tráfico de drogas, tem

se convertido nos motivos maiores para o fracasso.

Mas, sem qualquer dúvida, o receio que os países têm de que esses temas, da

mesma forma que outros foram nas décadas passadas, possam converter-se em pretexto

para uma atuação mais agressiva dos Estados Unidos na região, para salvaguardar a

segurança regional e continental, tem feito, com que bem ou mal, individual e

coletivamente, os países membros do MERCOSUL tenham se dedicado a discutir e

colocar na agenda do dia essas preocupações. Talvez não com a dedicação e urgência

que as mesmas demandam, e muito menos a Justiça e os demais poderes têm agido com

a rapidez possível e necessária para inibir e dar conta desses novos desafios. Que

certamente são mais perigosos e sutis, afetando a sociedade como um todo de cada um

desses países, convertendo-se, portanto, em ameaça permanente para sua segurança

nacional e para a segurança regional.

2. Complexo regional de segurança na América do Sul

A região da Tríplice Fronteira Brasil-Argentina-Paraguai passou a ser cada vez

mais importante para os Estudos de Segurança, como destacado por Barry Buzan, Ole

Waever e Jaap de Wilde. Para os autores, a territorialidade é crucial em questões de

segurança, destacando que a maioria das ameaças políticas e militares viaja mais

facilmente entre curtas distâncias do que longas, ou seja, insegurança está geralmente

associada com proximidade. Da mesma forma, a maioria dos Estados teme mais seus

vizinhos do que potências distantes (BUZAN; WAEVER; WILDE, 1998). Nesse

sentido, os atores enfatizam que a segurança é um fenômeno relacional, o que faz com

que a escala regional se torne primordial para compreender a segurança dos Estados.

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A partir disto, esta teoria deve contemplar a segurança da Tríplice Fronteira

Brasil-Argentian-Paraguai, sendo uma região rica em recursos naturais e humanos de

grande potencial a serem explorados, mas extremamente frágil no seu aparato de

segurança.

Os complexos regionais de segurança (CRS) são uma teoria desenvolvida dentro

da chamada Escola de Copenhague, e que busca entender as questões de segurança

internacional a partir de um enfoque regionalista. Por essa teoria, desenvolvida mais a

fundo por Buzan e Wæver (2003), os problemas de segurança estão mais

intrinsecamente associados à sua região, mas continuam sofrendo a interferência da

polaridade do sistema internacional – o que faz que seja rasamente lida como uma

aproximação entre o realismo ofensivo e o construtivismo, nas teorias de Relações

Internacionais (CEPIK, 2005).

O caráter construtivista da TCRS tem no conceito de securitização um dos seus

principais expoentes. Esse conceito parte da premissa de que um processo pode ser tão

politizado, politizado ou securitizado, o que corresponderia à extensão final da

politização – embora a politização seja um processo aberto, ocorrido dentro de um

quadro normativo ou costumeiro. Determinado assunto, apresentado e aceito como uma

ameaça existencial a um ator permite, pelo seu caráter emergencial, medidas que vão

além da politica (BUZAN, WÆVER, WILDE, 1998). As ameaças podem variar no

plano efetivo, se caracterizando como realmente existentes, ou, então ser uma forma de

legitimar a ação dos atores securitizados. Nas palavras dos atores, ““Segurança” é o

movimento que leva a política para além das regras estabelecidas do jogo e enquadra o

problema ou como um tipo especial de política e ou politicas como acima.

Securitização pode assim ser visto como uma versão mais extrema da politização"1

(BUZAN, WÆVER, WILDE, 1998, p. 23).

O desenvolvimento do construtivismo nas décadas de 1980 e 1990 ocorreu em

meio a um intenso debate nas Ciências Sociais sobre o lugar das ideias e dos valores na

análise dos eventos sociais. Nogueira e Messari destacam a premissa básica do

construtivismo: “vivemos em um mundo que construímos, no qual somos os principais

protagonistas, e que é produto das nossas escolhas” (NOGUEIRA; MESSARI, 2005, p.

162). Esses autores apresentam o essencial da teoria construtivista, destacando as

contribuições dos principais teóricos dessa corrente, como Alexander Wendt. Dessa

1 Tradução da autora.

15

forma, são elencadas as principais premissas do construtivismo, quais sejam: “o mundo

não é predeterminado, mas sim construído à medida que os atores agem, ou seja, o

mundo é uma construção social” (NOGUEIRA; MESSARI, 2005, p. 166); os

construtivistas não descartam as causas materiais, porém, “consideram que as ideias e os

valores que informam a relação do agente com o mundo material desempenham uma

função central na formulação do conhecimento sobre este mesmo mundo”

(NOGUEIRA; MESSARI, 2005, p. 167) (BECK, 2013).

É nesse cenário de busca por uma teoria alicerçada nas regiões que Barry Buzan

e Ole Wæver, no livro Regions and Powers (2003), desenvolvem a sua Teoria dos

Complexos Regionais de Segurança (TCRS). A teoria de Buzan e Wæver insere-se no

novo regionalismo tratando fundamentalmente da temática da segurança a partir de uma

perspectiva regional. É importante ressaltar, no entanto, que no novo regionalismo de

Buzan e Wæver, tanto a estrutura do sistema internacional quanto o comportamento das

unidades são reconhecidos como relevantes para a composição das dinâmicas regionais.

Essa incidência dos níveis global e estatal é importante para entender o que Buzan e

Wæver chamam de porosidade das regiões, ou seja, a permeabilidade desses espaços e a

influência, principalmente da esfera global, no modus operandi regional. Em outras

palavras, o que se afirma quando se trata de porosidade de um complexo regional é que

estes não são espaços compactos, mas em certa medida suscetíveis aos comportamentos

dos agentes dos demais níveis. (SILVA, 2011)

No livro Regions and Powers, Buzan e Wæver argumentam que o poder

analítico da abordagem regionalista está no fato de o nível regional colocar-se entre os

níveis local e global. A partir disso, definem os Complexos Regionais de Segurança

como:

[...] um conjunto de unidades cujos principais processos

de securitização, desecuritização ou ambos são tão

interligados e que os principais problemas relativos à

segurança dessas unidades não podem ser analisados ou

resolvidos separadamente. (BUZAN; WÆVER, 2003, p.

44)

Importa aqui a definição dos autores de que a segurança da região deve ser

orientada por ambos os países envolvidos na Tríplice Fronteira.

Buzan e Wæver reconhecem que, embora dentro de um mesmo Complexo

Regional de Segurança, as dinâmicas securitárias sejam comuns, há complexos mais

heterogêneos e outros mais monolíticos. Conforme os autores, o CRS da América do

Sul é categorizado como padrão, e apresenta dois subcomplexos relevantes: o Cone Sul

16

e o Norte-Andino, pois possuem ameaças com fontes distintas, e que se juntam à

medida que se desenvolvem. Durante a Guerra Fria, o CRS não era nem centrado e nem

um complexo de uma grande potência, apresentava uma formação conflituosa e, apesar

de grande penetração dos EUA, não era sobreposto. Apresentava quatro fatores

principais de segurança:

(1) instabilidade regional, (2) fronteiras contestadas e

especulação geopolítica bi ou trilateral, (3)

considerações sobre balança/hegemonia regional,

principalmente envolvendo o Brasil e a Argentina, e

(4) o envolvimento dos EUA2 (BUZAN & WÆVER,

2003, p. 320).

Todavia, após a Guerra Fria, o CRS da América do Sul passa a apresentar: (1)

menos instabilidades regionais, em especial as domésticas, (2) maior dinâmica

interestatal e (3) a relação com os EUA passam a ser menos globalmente orientada, e

passa a ser mais regionalizada.

Há uma maior estabilização da região, que tendia a se distanciar de radicalismos,

do controle político dos militares, com destaque especial para os processos de

integração regional. A segurança cooperativa mostra-se importante nesse período, tendo

como foco ameaças externas – o que batia de frente com a agenda imposta pelos EUA.

Há, na argumentação, uma aparente contradição sobre se a região está próxima ou não

de se constituir como uma comunidade de segurança. Em determinado momento,

afirma-se que “[o] Cone Sul da América do Sul está próximo de criar uma comunidade

de segurança baseada na securitização, primariamente, de uma ameaça econômica

externa, e disso derivando a necessidade de uma pacificação regional” (BUZAN &

WÆVER, 2003, p. 57). Contudo, mais adiante, lemos que “[a] América do Sul não tem

sido uma comunidade de segurança ou qualquer coisa próxima disso” (BUZAN &

WÆVER, 2003, p.304), ao descreverem que a região apresenta uma baixa incidência de

conflitos entre Estados, ainda que apresente um grande número de controvérsias em

suas relações. Depreende-se assim que consideram o Cone Sul como um forte candidato

a uma comunidade de segurança, mas não a América do Sul como um todo.

A interpretação da América do Sul a partir da Teoria dos Complexos Regionais

de Segurança parte de uma leitura histórica da região e de sua peculiaridade em

comparação aos demais complexos por ser uma região de baixos conflitos interestatais.

As principais contendas entre os países sul-americanos são um resultado dos processos

2 Tradução da autora

17

de independência, datados do século XIX, os quais criaram fronteiras instáveis que,

ainda hoje, geram desequilíbrios securitários (SILVA, 2009).

As dinâmicas de securitização fazem parte de um complexo regional de

segurança, cuja estrutura essencial engloba quatro variáveis: 1) limites, que diferenciam

o CRS de seus vizinhos; 2) estrutura anárquica, ele deve ser composto de duas ou mais

unidades; 3) polaridade, que se refere distribuição de poder entre as unidades; 4)

construção social, que abrange os padrões de amizade-inimizade entre as unidades

(BUZAN, WÆVER, 2003).

Os litígios fronteiriços, no entanto, não são as contendas prioritárias quando se

analisa o complexo sul-americano. Maior relevância se dá às ameaças internas de cada

estado, as quais se materializam, principalmente, nas tensões sociais domésticas, na

instabilidade política e nas rivalidades intra-regionais (BUZAN; WAEVER, 2003;

HURREL, 1998). Tal abordagem fundamenta-se no “conceito expandido de segurança”,

o qual se refere à adequação de ameaças não-tradicionais à noção de segurança, tais

como, instabilidade civil, contrabando, narcotráfico e até mesmo terrorismo – em um

contraponto ao conceito tradicional de segurança (SILVA, 2009).

Primeiramente, deve-se analisar a posição brasileira dentro da divisão em

subcomplexos proposta por Buzan e Wæver. Os autores não só enquadram o Brasil no

subcomplexo do Cone Sul, como também o colocam como principal agente desse

subcomplexo ao lado da Argentina. O que se pode concluir de tal classificação é que a

integração com Argentina, Paraguai e Uruguai é, na visão dos autores, mais

representativa em termos securitários para o Brasil que a dinâmica das drogas.

Dado os argumentos acima, constata-se que a divisão do CRS da América do Sul

em dois subcomplexos regionais divergentes é muito mais um subproduto dos arranjos

conjunturais do que uma realidade estrutural. Pode-se dizer, portanto, que existe na

Teoria dos Complexos Regionais de Segurança um problema na definição de

“estrutura”, causado pela inclusão de uma variável conjuntural: os padrões de amizade e

inimizade. Tal variável sugere que a estruturas dos distintos CRS são definidas pela

dinâmica de curta duração das percepções recíprocas de identidade e ameaça das

unidades que compõem esse complexo. Dessa forma, a “estrutura” acaba por ser

definida em função de fatos conjunturais e a conjuntura é delineada pela configuração

estrutural, o que gera uma indefinição mútua dos termos (SILVA, 2011).

A análise dos fenômenos de defesa e segurança internacional, a teoria dos

Complexos Regionais de Segurança causou grande impacto, ao trazer a análise do nível

18

regional para o entendimento desses fenômenos, fazendo um diálogo entre as teorias

construtivista e o realismo ofensivo nas Relações Internacionais.

No que tange à questão da segurança internacional, o construtivismo se

aproxima muito da corrente realista, sendo os Estados considerados a única unidade na

estrutura política internacional. Mesmo levando em consideração o aumento e

importância dos atores não estatais nas relações internacionais, ainda assim as mudanças

sistêmicas acontecem por meio dos Estados. Porém, deve-se ressaltar que o

construtivismo coloca o Estado como uma verdade histórica, sendo possível dessa

forma, no futuro, que isso não seja mais verdade. O que interessa dentro da teoria

construtivista, é saber como as ideias influenciam a maneira pela qual as identidades são

constituídas e como os atores definem seus interesses em função de suas identidades, ou

seja, a forma como os Estados definem seus interesses depende de como se definem em

relação aos outros, uma função da identidade social aos níveis domésticos e sistêmicos

da análise (BUENO, 2006).

Retomando, a construção da securitização regional na América do Sul pode ser

interpretada como sendo alicerçada em um complexo regional de segurança padrão,

sendo institucionalizado por uma agenda de segurança político-militar, uma estrutura

anárquica e uma polaridade que são definidos pelas potências sub-regionais e pelos

acordos e declarações específicas, normalmente no âmbito das organizações regionais.

(SENHORAS, 2014 p. 45)

3. Iniciativas de cooperação e estratégias na área de segurança da Tríplice

Fronteira

Por sua vez, o sentido de cooperação internacional deve ser compreendido

dentro das relações estabelecidas no âmbito internacional que não se apresentem de

maneira explicitamente coerciva, ou seja, relações legitimadas pelos atores envolvidos.

Segundo Groom e Taylor, existem três grandes grupos de teorias a partir dos quais a

cooperação internacional pode ser compreendida, as teorias de ajuste, teorias de

integração e as teorias constitucionais. As teorias de ajuste dizem respeito a uma reação

mais passiva dos governos, quando estes respondem às demandas provenientes de

mudanças no meio em que se encontram. A partir dessas teorias, são identificados cinco

formas de cooperação intergovernamental: coordenação, cooperação, harmonização,

associação, ação nacional paralela e supranacionalismo. As teorias de integração

descrevem e explicam uma mudança fundamental no sistema internacional, no contexto

19

da tomada de decisão, em um ou mais dos quatro níveis que englobam: (a) as pessoas

ou cidadãos; (b) os grupos organizados; (c) os burocratas ou elites; e (d) os líderes

políticos. Nessa perspectiva, teorias correspondentes são a funcionalista, neo-

funcionalista, regionalismo e a do consociativismo. A terceira categoria de teorias

corresponde àquelas que consideram uma mudança mais expressiva no sistema

internacional, no sentido de que surge um sistema mundial emergente que transcende os

Estados. Faz parte dessa última categoria a teoria de regimes internacionais, que, além

disso, inclui a visão de integração em sentido amplo (ZANESCO, 2013).

Mapa 1 – Cidades Fronteiras Brasil-Argentina-Paraguai

Fonte: CARNEIRO Filho, 2013.

No continente sul americano, é correto que os países gozam de certa estabilidade

e de um baixo grau de conflito armado, entretanto tal condição não afasta outros tipos

de ameaças. Neste sentido, inúmeras dificuldades relativas à segurança se constituem ao

longo de suas fronteiras, de modo que mesmo não havendo o estado de guerra

propriamente dito, nota-se a existência de outros males afeta a qualidade da relação

entre os estados no contexto regional, ou mesmo a realidade doméstica do país.

20

A busca por autonomia tecnológica, que permeou o pensamento brasileiro e

argentino, fez com que ambos se associassem, na década de 1980, em uma cooperação

nuclear para o desenvolvimento e aplicação da energia nuclear. Considerando a simetria

de objetivos, em 1985, Sarney e Alfonsín assinam a Declaração Conjunta sobre Política

Nuclear, estabelecendo as bases conjuntas para o desenvolvimento pacífico de energia

nuclear (PAGLIARI, 2009).

Foi criada em 1986, a Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (ZPCAS)

após uma iniciativa do Brasil que resultou na resolução 41/11 da Assembleia

Geral das Nações Unidas, que promove a cooperação regional e a manutenção

da paz e segurança na região do Atlântico Sul, foram aceitos apenas por Brasil e

Argentina. Particularmente, a zona de paz e cooperação tem o objetivo de evitar

a proliferação de armas nucleares e reduzir, até eventualmente eliminar por completo, a

presença militar de países externos à organização. Juntos, os membros buscam formas

de integração e colaboração regional, tais como a cooperação econômica e comercial,

científica e técnica, política e diplomática.

As mudanças no sistema internacional da década de 1990 refletiram-se também

na economia mundial, cujos preceitos econômicos e políticos dessa agenda, como

abertura do mercado interno, liberalização financeira, privatizações e

desnacionalizações de empresas públicas de setores importantes, foram adotados pelo

Brasil. Da mesma forma, a agenda internacional incluía uma série de tratados

internacionais para controle de armamentos, desarmamento e não-proliferação nuclear,

aos quais o Brasil também aderiu (PAGLIARI, 2009).

No nível sub-regional, Brasil e Argentina também instituíram um sistema de

verificação mútua dos seus respectivos programas nucleares, o Sistema Comum de 20

Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares (SCCC), por meio da Declaração de

Fiscalização Mútua de 1990. Na sequência, firmaram o Acordo entre Brasil e Argentina

para o Uso Exclusivamente Pacífico da Energia Nuclear, também conhecido como

Acordo de Guadalajara, de 1991, que criou a agência binacional de controle que passou

a operar o funcionamento do SCCC. Tal organismo recebeu o nome de Agência

Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares (ABACC)

(OLIVEIRA, 2008).

Esse novo sistema bilateral de fiscalização recíproca na área nuclear,

desassociado de cláusulas de transferência tecnológica e que envolveu a instituição de

inspeções sobre o inventário de material e as atividades desenvolvidas nas instalações

21

de pesquisa de cada país, permitiu justamente que a transparência daí advinda resultasse

na confiança necessária para atestar, “aos olhos do outro”, que não havia intenção bélica

no desenvolvimento dos programas brasileiro e argentino. Dentro de um projeto mais

amplo, a cooperação nuclear bilateral possibilitou, também, fincar as bases da criação

de uma parceria estratégica, que incorporaria o campo econômico com o MERCOSUL e

que passaria a nortear as orientações centrais da Política Externa Brasileira (PEB). A

Argentina, que por anos constituiu o principal adversário do País na balança de poder

sub-regional, tornava-se a partir de então o aliado preferencial para se enfrentarem, com

a expectativa de ganhos recíprocos, os desafios da ordem pós-Guerra Fria. (OLIVEIRA,

2011)

Continuando os acordos firmados pelo Brasil, em 1994, tornou-se membro do

Tratado de Tlatelolco; em 1993, aderiu à Convenção para a Proibição de Armas

Químicas; em 1995, ao Regime de Controle de Tecnologia de Mísseis (MTCR); em

1996, ao Grupo de Supridores Nucleares (NSG); em 1996, assinou o Tratado

Abrangente de Proibição de Testes Nucleares, e, em 1998, aderiu ao Tratado de Não-

Proliferação Nuclear (TNP).

O arrefecimento das tensões com a Argentina, ainda durante os governos

militares, desfez o clima conflitivo no Cone Sul, propiciando o estabelecimento de

acordos na área nuclear entre ambos os países. A partir de então, o Brasil promove uma

postura mais assertiva em relação à América do Sul, passando a atuar de forma a

estreitar os laços de confiança com os vizinhos, priorizando a dimensão sub-regional

como seu mais forte espaço de atuação. Assim, a região incorporou a agenda

internacional, que enfatizava o controle de armamentos, como armas de destruição em

massa e proliferação nuclear.

O Paraguai busca na cooperação proteção contra o que, de fato, identifica como

sendo a maior ameaça atual a sua soberania: o narcotráfico. Em 2011, o Paraguai

solicitou ao Brasil cooperação na vigilância das fronteiras e no controle do espaço

aéreo, além de apoio para evitar que narcotraficantes se estabelecessem no país. A

prioridade da segurança paraguaia recai na proteção da fronteira seca, à luz da facilidade

para o tráfico de armas, que envolve enormes somas de dinheiro (ABDUL-HAK, 2013).

Interessa, portanto, ao Brasil adensar a cooperação militar e de segurança

pública, inclusive porque, na falta de apoio brasileiro, o Paraguai poderá seguir o

exemplo colombiano e voltar-se para os EUA, introduzindo no Cone Sul o padrão de

militarização da segurança pública da região andina. A assinatura do Acordo Quadro em

22

Matéria de Segurança Pública, na visita da Presidenta Dilma Rousseff ao Paraguai, em

junho de 2011, busca fortalecer a capacidade paraguaia de atuar nessa área. O acordo

abrange a integração de dados para facilitar o controle de inteligência, físico e

tecnológico das fronteiras, bem como a possibilidade de operações conjuntas policiais.

Incluiu, ainda, o uso do Veículo Aéreo Não Tripulado (VANT), mecanismos de

interceptação de chamadas telefônicas, patrulhamento aéreo-fluvial e transferência de

equipamentos de vigilância, na forma de doações ao governo paraguaio. Caso produza

bons resultados, o Acordo poderá ensejar, numa segunda etapa, sua aplicação regional

no âmbito do Conselho sobre o Problema Mundial das Drogas, na UNASUL.

O que se defende, e as medidas adotadas apontam nessa direção, é que sem

perder a identidade nacional, é possível superar a visão estreita sobre segurança para,

tendo como método o mesmo adotado pelo MERCOSUL (a partir de um centro,

incorporar cada vez mais temas e atores ao processo), evoluir para a formulação de

interesses comuns e, portanto, para uma política de segurança cooperativa na região.

Todavia, conditio sine qua non é a manutenção da autonomia nacional na formulação de

políticas pelas nações reunidas, daí a grande dificuldade até aqui percebida. Quanto à

incorporação de áreas cada vez maiores na tentativa de realmente criar uma visão

comum em defesa, a Argentina apresenta maior disposição do que o Brasil. Tanto é

assim que, enquanto o primeiro faz acordos que estreitam cada vez mais as relações em

defesa na região – como, por exemplo, a criação de força conjunta entre Argentina e

Chile, anunciada há mais de um lustro (FOLHA ON LINE, 2005) –, o Brasil, apesar do

postergar qualquer decisão nessa matéria. Ainda que a posição brasileira seja reticente,

há várias iniciativas que exemplificam o acercamento cada vez mais amplo em defesa e

segurança. A edificação do Atlântico Sul como Zona de Paz e Cooperação, livre de

armas nucleares, por iniciativa brasileira e aprovada em 1986, e os acordos sobre

controle do desenvolvimento nuclear desenhados entre 1986 e 1990, são os exemplos

mais significativos (OLIVEIRA, 1998, p. 17).

Cabe registrar também as reuniões de ministros da Defesa das Américas, em

curso desde 1995. Embora uma iniciativa norte-americana, a existência dessas reuniões

vem sendo avaliada positivamente pelos países da América do Sul, conforme mostra

Radseck (2004), ao afirmar que Argentina, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai veem nelas

um dos melhores espaços para a troca de ideias em matéria de segurança e defesa,

promovendo o conhecimento mútuo entre os países e, por conseguinte, funcionando

como mecanismo de quebra de suspeitas e de construção da confiança para as Américas.

23

Em busca de segurança na região, atualmente o lançamento de uma Parceria

Público-Privada (PPP) para a construção doe um Centro de Inteligência e Controle de

Informações de fronteiras, com sede em Foz do Iguaçu. O anúncio foi feito durante a

reunião do Gabinete de Gestão Integrada de Fronteira (GGIFron), que discute ações

integradas de segurança em conjunto com instituições municipais, estaduais e federais,

além de forças policiais do Paraguai e da Argentina. (CBN Foz, 2015) “A Tríplice

Fronteira é local estratégico para implementar uma política de inteligência para que a

gente possa receber informações de outras polícias, de outras instituições e, assim,

melhorar a qualidade do nosso trabalho e baixar os índices de criminalidade”, afirmou o

secretário da Segurança Pública e Administração Penitenciária do Paraná, Wagner

Mesquita.

Outra ação recente foi a visita em Março de 2015, do ministro da Indústria e

Comércio do Paraguai, Gustavo Leite, que lidera uma delegação que se reuniu em

Brasília com representantes do governo brasileiro para solucionar "alguns

inconvenientes" que existem na fronteira, segundo as autoridades paraguaias. Leite quer

se aprofundar nas relações comerciais entre os dois países e "buscar soluções para

alguns inconvenientes que acontecem na fronteira", segundo um comunicado oficial do

Ministério da Indústria do Paraguai (EFE, 2015).

Em síntese, o MERCOSUL, nele incluindo o Chile, está cumprindo o objetivo

não revelado de abrir espaços para maior integração regional em torno de questões tão

variadas quanto é o comércio de bens e os entendimentos sobre segurança. Os

empecilhos, entretanto, são maiores em segurança, quando rompidos beneficiam a

relação de confiança mútua entre os países, alimentando o entorno necessário para a

convergência de posições políticas cooperativas (MATHIAS, 2012).

Por fim, se defende que há sucessos significativos no âmbito da segurança no

interior do MERCOSUL, não pode chamar esses avanços de construção da defesa

cooperativa ou mesmo da integração em defesa. Há diferenças significativas – como,

por exemplo, a formação dos militares e suas funções na defesa – que ainda impedem o

avanço para além da construção da confiança, de olhar o outro como possível parceiro.

Entretanto, por ser a segurança um tema político por excelência, irreversível quando

aberto, defende-se que todo pequeno passo nessa área é um grande avanço para o

fortalecimento dos laços regionais, fundamentais para a edificação sólida da integração

regional.

24

Boas intenções são compartilhadas, mas não necessariamente realizadas. Além

do mais, as mudanças de governo são de igual modo, elementos a serem devidamente

ponderados. Nada assegura que as decisões tomadas em um momento terão sequencia

em outros, visto que os novos governantes podem adotar posicionamentos

completamente distintos dos anteriores, em nome de novas prioridades, de novas

conjunturas, de novas conveniências, etc.

Cada país prioriza suas políticas individualmente, de acordo com o que visa ser

necessário. A Argentina está mais voltada para o tráfico de drogas e armamentos e com

a presença de grupos islâmicos na fronteira tripartite argentino-brasileiro-paraguaia. A

preocupação brasileira, por força das circunstâncias, acha-se dirigida para o território

amazônico, apesar de não negligenciar o tráfico de drogas como uma de suas

prioridades (GIANEZINI, 2004).

Por razões como essas, não sentem necessidade de aprofundar a cooperação - já

existente no âmbito da Justiça -, enquanto dão conta, sozinhos, de seus problemas. Na

verdade, não se trata apenas disso. Cada um deles raciocina dentro de estreitos

parâmetros de seus interesses e de projeção de seus Estados nacionais.

É importante destacar que uma integração regional se realiza de forma mais fácil

em sociedades abertas, mais justas, mais igualitárias, com participação popular e

predispostas a aceitar a diversidade cultural. Uma realidade que hoje está muito distante

dos habitantes da Tríplice Fronteira Brasil-Argentina-Paraguai. (CARNEIRO, 2013)

Considerações finais

Apesar da notável ausência de conflito armado de alta intensidade no continente,

o Brasil tem buscado fortalecer políticas de segurança e defesa nacional para a fronteira,

as considerando instrumentos essenciais para a boa manutenção da ordem doméstica e

internacional. Tal preocupação com o setor deu-se também a partir da intensificação de

problemas reflexos voltados à realidade hodierna, onde a tecnologia da informação, a

inovação tecnológica e o desenvolvimento científico podem ser amplamente utilizados

tanto para a concretização de ações ilícitas e danosas por associações criminosas, como

pelos próprios governos nacionais a fim de combater essas violações e diminuir os

indicies de criminalidade. (GARCIA, 2014)

Convém considerar que a baixa incidência de guerras interestatais na América

do Sul, não significa ausência de situações conflitivas, mas sim que os Estados da

região tendem a resolver suas disputas por meio da diplomacia, embora exista a ameaça

25

do uso da força, e alguns países tenham retomado um processo de aquisição de material

bélico.

A essas circunstâncias somam-se outras dinâmicas que tem seus efeitos

potencializados pelas condicionalidades internas desses Estados. Assim, embora

importantes medidas coordenadas tenham sido implementadas, não se pode dizer que a

América do Sul, e o MERCOSUL, em particular, caminham para conformar uma

comunidade de segurança, pois esta não seria condizente com o fato de muitos países

terem retomado o reequipamento e a modernização de seus aparatos militares.

Em decorrência de a região estudada conviver com cenário pacífico, sem ameaça

de conflitos armados, será abordado a Guerra das Malvinas para identificar as

estratégias de cooperação adotada pelos países, na busca de manter a soberania da

região e também como proposta de continuação dos estudos.

A neutralidade consistiu na cooperação prestada pelo Brasil aos argentinos tanto

de maneira ostensiva (ao proibir que aeronaves britânicas reabastecessem em aeroportos

brasileiros ou ao permitir que portos brasileiros funcionassem como entreposto para

exportações argentinas), quanto secreta (por meio do fornecimento de dois aviões de

guerra Bandeirantes EMB-111) (URT, 2010). Cuidadosamente, a neutralidade adotada

pelo governo brasileiro no conflito das Malvinas (1982) fortaleceu a projeção brasileira

de uma política regional mais cooperativa. Ao enfatizar a necessidade de contenção das

hostilidades, de maneira a evitar que o território continental argentino fosse objeto de

agressão militar, e ao destacar que a situação das Malvinas não constituía precedente

para o equacionamento de outras questões territoriais na América do Sul, o Brasil

ajudou a conter os efeitos regionais do conflito.

A Guerra das Malvinas enfraqueceu decisivamente a credibilidade do sistema

interamericano de defesa coletiva e, dessa maneira, também contribuiu para a

reorganização dos padrões de confiança regionais. Romper o isolamento diplomático

pós-Malvinas consistia na prioridade de política externa do governo civil de Alfonsín

(1983-89), levando a Argentina inclusive a tentar aproximar-se do Chile – um país

ainda sob o regime militar de Pinochet (1974-1990) e orientado por uma política externa

tão irredutivelmente anticomunista que havia alijado até os EUA. A partir da breve

apresentação das premissas gerais do construtivismo, apresentadas na seção anterior

busca-se aplicar essa teoria ao caso das Malvinas, já que o tema é enormemente

influenciado pelas ideias e valores e foi, de acordo com o que se pode depreender do

autor estudado, sendo construído ao longo do tempo pelos agentes estatais e pela

26

sociedade argentina como um todo até se tornar esse símbolo que identifica e une a

Nação (BECK, 2013).

Por fim, os problemas econômicos que cada lado da fronteira encara estão

ligados às dificuldades de se prover as estruturas administrativas, política e legal para

organizar a cooperação transfronteiriça e a gestão integrada do território. Dificuldades

decorrentes da inexistência de uma forma legal ou institucional comum para tanto. A

Constituição Federal brasileira, por exemplo, concentra grande parte da competência

acerca dos temas de fronteira à União. Assim, as esferas local e regional possuem pouca

margem de manobra para articular políticas em prol do desenvolvimento local e da

cooperação transfronteiriça (FILHO, 2013).

No sentido de superar os problemas decorrentes da legislação, as diferentes

instâncias governamentais da Tríplice Fronteira poderiam procurar conhecer as soluções

que vem dando certo e que estão em vigor hoje em outras regiões de fronteiras, como

por exemplo, a experiência europeia da MOT (Misson Opérationelle Transfrontalière)

(CARNEIRO, 2011), sendo essa mais uma proposta de objeto para estudos futuros ou

alargamento do mesmo com comparação ao modelo europeu.

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