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Política de innovación y sistema de innovación: el caso de México
Política de innovación y sistema de innovación: el caso de México
UAM-XochimilcoMaestría/Doctorado en Economía y Gestión del Cambio Tecnológico
Marzo 2006Marzo 2006
Dra. Gabriela DutrénitDra. Gabriela Dutrénit
La PCTI desde una perspectiva de sistema de innovación
La política de innovación: objetivo e instrumentos
Hacia una evaluación de la política de innovación de México
Reflexiones finales
Contenido
Nuevos patrones de acumulación, basados en el uso de información y conocimiento
Desarrollo de la herramienta analítica del SNI
Los sistemas de innovación están conformados por:
Elementos o actores: empresas, IES, CPI, Agencias de gobierno, sector financiero, etc.
foco en las empresas
Relaciones entre los actores
Procesos
Los sistemas nacionales de innovación son heterogéneos:
Especialización (qué hacen)
institutiones y rutinas (cómo operan)
Modos de innovar (cómo innovan)
Son abiertos, dinámicos y tiene raíces históricas
Enfasis en el funcionamiento del sistema en su conjunto
La perspectiva de sistema de innovación
Contexto macroeconómicoy regulatorio
Sistema de educacióny capacitación
Clu
ster
s de
indu
stri
as
Redes de innovación globales
Sis
tem
as re
gion
ales
de in
nova
ción
Sistema nacionalde innovación
Infraestructura decomunicaciones
Condiciones del mercado de factores
Condiciones del mercado de productos
Desempeño del país: Crecimiento, empleos y competitividad
Capacidad nacional de innovación
Generación, difusión & uso de conocimiento
Institucionesde apoyo
Sistemacientífífico
Otros cuerpos de investigación
Capacidadesde empresas& redes
Fuente: OCDE (1998), Technology, productivity and job creation, OCDE
(IPR)
Identificar las especificidades nacionales, debilidades y fortalezas del SNI para diseñar políticas eficientes ad hoc de C,T&I
Diseñar un conjunto de políticas mixtas, sostenidas y coordinadas entre los diferentes niveles de gobierno.
Diseñar políticas de largo plazo basadas en consensos, asociación y compromiso de todos los actores clave, para generar efectos acumulativos
Promover relaciones estrechas entre la comunidad científica y los otros agentes del SNI para aplicar eficientemente el conocimiento generado a las necesidades nacionales.
La PCTI involucra distintos niveles de gobierno: local, regional, nacional. Necesidad de combinar políticas top-down con botton-up emanadas de las regiones y localidades.
Apoyar las iniciativas de desarrollo de clusters (infraestructura, educación, venture capital, espacios para la concertación, seminarios, etc.). Las formas de gobernancia en los clusters se caracterizan por ser botton-up, donde la comunicación informal y las redes juegan un papel central.
La PCTI desde una perspectiva de sistema de innovación(Larédo y Mustar, 2001; EC, 2003; Georghiou, 2004)
Enfatizar las funciones del gobierno de facilitar y catalizar los cambios en el comportamiento de los agentes, más que en elegir y subsidiar el desarrollo de empresas específicas y tecnologías. Poner también énfasis en promover acciones colectivas y procesos de aprendizaje.
Generar un equilibrio entre la inversión en el desarrollo de capacidades tecnológicas nacionales en sectores de alta y media intensidad del conocimiento con aquellas que usan conocimiento local y se basan en sistemas locales.
La PCTI desde una perspectiva de sistema de innovación(Larédo y Mustar, 2001; EC, 2003; Georghiou, 2004)
Objetivos de las políticas de Ciencia y Tecnología:
ampliar las fronteras del conocimiento científico y tecnológico
contribuir a satisfacer necesidades sociales (medio ambiente, salud, etc.)
capacitar recursos humanos
contribuir al crecimiento económico
La política de innovación busca remediar deficiencias en las empresas o en el contexto en el cual operan las empresas.
Objetivo de la política de innovación: incrementar la tasa y el éxito en la introducción de nuevos productos, procesos y servicios.
Instrumentos directos e indirectos de política de innovación para incrementar la tasa y el éxito en la introducción de nuevos productos, procesos y servicios. La mayoría de los instrumentos son directos
La política de innovación: objetivo e instrumentos
Instrumentos directos
Políticas del lado de la oferta
-Orientadas a transferir a las empresas recursos y capacidades necesarias para la innovación desde el gobierno u otros agentes relacionados (universidades, centros, etc.).
-Buscan actuar como una fuerza de apoyo cuando las condiciones del entorno (recursos humanos, base científica, marco regulatorio) y la coordinación de políticas son condiciones críticas
Políticas del lado de la demanda
-Orientadas a incrementar la demanda de productos innovadores y así incrementar el incentivo de las empresas a desarrollar I+D.
-Buscan estimular los mercados líderes en la actividad innovadora del país
Deficiencias que enfrentan las empresas
DEFICIENCIAS:
Recursos: Hay insuficientes recursos para hacer I+D sin fondos públicos
Incentivos: Las estructuras científicas o el mercado no proveen los incentivos necesarios para un comportamiento socialmente deseable.
Capacidades: Las organizaciones carecen de capacidades claves para el proceso innovativo (e.g. habilidades para desarrollar un plan de negocios).
Oportunidades: Hay dificultad para generar oportunidades para la innovación
Metcalfe y Georghiou (1998), EC (2003)
Instrumentos de política de innovación y deficiencias atendidas
Fuente: basado en EC (2003) y Georghiou (2004)
Medidas de política del lado de la oferta Recursos Inventivos Capacidades Oportunidades
Apoyo a la investigación básica X X
Apoyo a la investigación pública dirigida a la industria
X X X X
Apoyo a la capacitación y la movilidad de investigadores
X X
Donaciones, subvenciones, apoyos y premios para la I+D industrial
X X X
Estímulos fiscales a la I+D X X
Equity support para el capital de riesgo X X
Medidas de co-localización X X
Apoyo para la información e intermediación entre agentes
X X
Medidas para la creación de redes X X
Demanda de nuevos bienes o servicios X X
Políticas sistémicas X X
Bajo GIDE: 0.5% del PIB
52% del gasto es del gobierno (GIDE financiado por el gobierno)
35% del GIDE es financiado por el sector privado
Muy poca propensión a patentar, 120 patentes concedidas a mexicanos por año
Poca vinculación, 2% del GIDE ejecutado en IES es financiado por el sector productivo
Sobre las actividades de I+D en México
Intensidad del gasto en I+D
En porcentaje del PIB, 1994-2004
•0.0
•0.5
•1.0
•1.5
•2.0
•2.5
•3.0
•3.5
•4.0
Finla
ndia
Japón
Estad
os Unid
os
Franci
a
OCDE
UE-15
Reino U
nido
Canad
á
UE-25
Rusia
China
Irlan
da
Españ
a
Hungría
Portugal
Turquía
Argen
tina
Méx
ico
2004 1994
Malkin (2005), OCDE
Política de innovación en México y deficiencias atendidas
Medidas de política Instrumentos en México
Rec. Incent. Capac. Oport. Año inicio
Apoyo a la investigación básica
Fondo de ciencia básica SEP-Conacyt
X X Continua desde otros sexenios
Apoyo a la investigación pública dirigida a la industria
Fondos sectoriales y mixtos
X X X X 2002
Apoyo a la capacitación y la movilidad de investigadores
Doctores y especialistas a la industria
X X 2006
Jóvenes talentos En diseño
Avance-Escuelas de negocio
X X Nov. 2005, sin convocatoria
Donaciones, subvenciones, apoyos y premios para la I+D industrial
Avance-última milla X X X Fines 2003
Avance-Fondo de garantías Conacyt-Nafin
X X Nov. 2004
Premios ADIAT y PNT
X X X Continua sexenio anterior
Medidas de política Instrumentos en México
Rec. Incent. Capac. Oport. Año inicio
Estímulos fiscales a la I+D
Estimulos fiscales a la I+D
X X 2001
Equity support para el capital de riesgo
Avance-fondos promotores de innovación (capital semilla)
X X
En diseño
Avance-programa de emprendedores Conacyt-Nafin
Abril 2004
Apoyo para la información e intermediación entre agentes
Opciones reales X
X
X
X
X
X
Enero 2005
Despacho aduanal 2003
Propiedad industrial e intelectual
2004
Medidas para la creación de redes
Red de talentos para la innovación
X X
En diseño
Consorcios de innovación
2004
Los fondos mixtos
2001 2002 2003 2004
Monto pesos
130,820.948 267,317,114 340,620.342 415,755.833
949
169
42
Aplicada Desarrollo Tecnológico Básica
Aplicada: 82%Básica: 3.5%Desarrollo Tecnológico: 14.5%
ProyectosApoyados
Proyectos apoyados por naturaleza de la investigación
Proyectos por área de conocimiento
261
235
188
151
149
99
77
0 50 100 150 200 250 300
Ingeniería e Industrial
Biotecnología y Agropecuarias
Sociales y Económicas
Físico, Matemáticas y Ciencias delMar
Biología y Química
Medicina y Salud
Humanidades y C. Conducta
Instituciones beneficiarias
IES estatales
66%
Centros Conacyt
16%
Empresas10%
Otros8%
El análisis de los fondos mixtos muestra que:
•Ha habido una evolución creciente tanto en número de fondos estatales integrados al instrumento como del monto total destinado financiar proyectos.
•En términos de las modalidades los proyectos se han orientado hacia investigación científica y desarrollo tecnológico.
•La distribución por áreas de conocimiento muestra que las áreas con mayor porcentaje de proyectos aprobados son ingenierías e industria (22.6%), biotecnología y ciencias agropecuarias (%20.3), y sociales y economía (16.2%).
•Si bien los fondos mixtos se orientan hacia investigación aplicada (82%), un porcentaje menor de los proyectos se puede clasificar como de desarrollo tecnológico (14.5%) y de ciencia básica (3.5%).
•Las instituciones beneficiadas son principalmente las instituciones de educación superior estatales (66%), los Centros CONACYT (16%) y en menor proporción las empresas (9.6%
•El sesgo hacia las IES estatales contribuye a una mayor descentralización de los recursos federales destinados a la Ciencia y la tecnología.
Los estímulos fiscales
2001 2002 2003 2004
Monto MN (corrientes)
$415,686,758.94 $496,197,577.89 $499,999,633.47 $999,999,999.86
Monto U$ $37,790,705 $45,108,871 $45,454,512 $90,909,091
Monto
Tamaño de empresas que han solicitado Estímulos Fiscales
2001 2002 2003 2004
Micro 7.8% 11.2% 6.2% 13.4%
Pequeñas 20.3% 18.6% 18.9% 17.4%
Medianas 38.5% 36.4% 34.2% 33.0%
Grandes 33.3% 33.9% 40.7% 36.3%
# empresas 192 242 275 397
Fuente: Esteva Maraboto (2005)
Gasto en investigación reportado (miles dólares)
2001 2002 2003 2004
Micro 4,000 3,636 2,727 9,000
Pequeñas 9,455 22,273 29,636 39,273
Medianas 49,000 175,364 104,364 115,000
Grandes 160,364 324,909 492,455 535,091
Fuente: Esteva Maraboto (2005)
Tamaño de los proyectos (dólares)
Estímulo solicitado # proyectos
Mayores de 1 millón 35
Entre 100,000 y 1 millón 347
Entre 10,000 y 100,000 938
Menos de 10,000 286
Razón Social Monto 2001 Monto 2002 Monto 2003 Monto 2004 Monto total 2001-2004
% en monto total
VOLKSWAGEN DE MEXICO, S.A. DE C.V. 0 0 0 155,288 155,288 6.44 CONTROLADORA GENERAL MOTORS DE MEXICO, S.A. DE C.V. 29,473 24,715 39,362 49,395 142,945 5.93 DELPHI AUTOMOTIVE SYSTEMS, S.A DE C.V. 0 31,000 48,745 40,451 120,196 4.98 HEWLETT PACKARD DE MEXICO, S.A. DE C.V. 29,587 20,640 22,514 30,926 103,668 4.30 NEMAK, S.A. 19,679 19,029 17,138 16,652 72,498 3.01 VITRO SA DE CV, VARIAS 20,994 19,367 11,275 16,256 67,892 2.81 DU PONT MEXICO, S.A. DE C.V. 24,641 22,925 7,357 11,470 66,394 2.75 TIP DE MEXICO, S DE RL DE CV
0 0 7,041 37,393 44,434 1.84 TUBOS DE ACERO DE MEXICO, S.A.
4,246 35,178 4,870 0 44,294 1.84 HYLSA, S,A. DE C.V. 10,873 10,186 13,405 4,957 39,421 1.63 PHI MÉXICO, S.A. DE C.V. 0 12,132 11,546 13,995 37,672 1.56 DAIMLERCHRYSLER DE MEXICO, S.A. DE C.V. 0 0 0 35,622 35,622 1.48 CENTRO DE INGENIERIA AVANZADA EN TURBOMAQUINAS, S DE R.L C.V.
12,097 0 10,217 11,746 34,061 1.41 ALESTRA, S DE R.L. DE C.V. 31,488 1,657 381 0 33,526 1.39 SIGMA ALIMENTOS VARIAS, S.A. DE C.V. 6,767 10,559 6,017 9,090 32,432 1.34
Estímulo por empresa
SIGMA ALIMENTOS VARIAS, S.A. DE C.V. 6,767 10,559 6,017 9,090 32,432 1.34 FORD MOTOR COMPANY, S.A. DE C.V. 0 0 0 28,673 28,673 1.19 CENTRO DE INVESTIGACION DE POLIMEROS, S.A. DE C.V. 0 9,619 10,445 8,369 28,433 1.18 GALVAK, S.A. DE C.V. 2,567 616 7,176 17,492 27,851 1.15 INVESTIGACION DE TECNOLOGIA AVANZADA, S.A. DE C.V. 4,373 3,010 1,083 18,264 26,730 1.11 MABE MEXICO, S DE R.L. DE C.V.
0 0 18,641 7,869 26,510 1.10 TOYOTA MOTOR MANUFACTURING DE BAJA CALIFORNIA, S. DE R.L. DE C.V. 0 0 0 25,590 25,590 1.06 METALSA, S. DE R. L. 0 9,318 4,091 11,942 25,352 1.05 TRANSMISIONES Y EQUIPOS MECANICOS, S.A. DE C.V. 3,732 5,484 5,908 9,795 24,918 1.03 LABORATORIOS SILANES, S.A. DE C.V. 6,203 0 7,688 10,024 23,915 0.99 GANADEROS PRODUCTORES DE LECHE PURA, S.A. DE C.V. 0 7,801 9,654 6,432 23,887 0.99 PROBIOMED, S.A. DE C.V. 7,149 5,648 5,544 2,155 20,495 0.85
El análisis de los estímulos fiscales revela algunas características:
•Empresas de todos los tamaños han recibido estímulos fiscales, aunque la tercera parte de los estímulos fue solicitado por empresas grandes.
•Ha crecido el número de empresas que ha obtenido estímulos fiscales por sus gastos de I+D, lo cual denota una mayor difusión del instrumento.
•El valor promedio de los proyectos es pequeño, la mayor parte de los proyectos ha gastado entre 100,000 pesos y 1 millón.
•Si combinamos el bajo monto promedio de los proyectos con los objetivos y naturaleza de las innovaciones generadas, tal parece que las actividades de I+D están más orientadas a generar mejoras incrementales en productos, y adecuaciones y mejoras en procesos, materiales y componentes, que a generar nuevos productos o procesos originales.
Una primera aproximación al análisis de las PCTI implementadas en este sexenio sugiere que:
•Persiste la falta de un enfoque de largo plazo basado en el consenso y compromiso de los actores clave, lo cual atenta contra los efectos acumulativos y el cambio esperado en el comportamiento de los agentes.
•Se han introducido nuevos cambios en los instrumentos utilizados en este sexenio, lo cual genera confusión en los actores y no contribuye al cambio en su comportamiento.
•Continúa faltando un enfoque de SNI sistemático y sostenido, como resultado las PCTI han estado más orientadas a resolver fallas de mercado en lugar de resolver fallas del sistema en su conjunto.
•Más allá de los esfuerzos para la descentralización, aún persiste un enfoque top-down que se impone por encima de los propuestas que emergen de las regiones (perspectiva bottom-up).
Reflexiones finales
El análisis específico de la política de innovación muestra que:
•Ha habido un enfoque básicamente ofertista de la política de C&T hasta fines de los 1980s, cambios en los 1990s, pero recien en este sexenio se fue gradualmente diseñando una política de innovación.
•No ha habido un claro enfoque de combinar políticas de innovación demanda y de oferta. Las medidas de política son básicamente directas y del lado de la oferta.
•Varios de los instrumentos se han comenzado a implementar recientemente, o han sido diseñados pero aún no implementados, lo cual debilita el diseño conjunto de la política de innovación.
•En México tienden a cambiarse los instrumentos de política en cada sexenio, lo cual no permite generar los efectos acumulativos necesarios para un cambio en el comportamiento de los agentes. Es probable que se mantenga esta tendencia.
Reflexiones finales
•El diseño de la política de innovación se ha venido articulando en torno a tres instrumentos, con diferente grado de madurez: (i) los fondos CONACYT, (ii) los estímulos fiscales, y (iii) AVANCE.
•En relación a los fondos mixtos y los estímulos fiscales; se observa un avance importante en el impacto de estos instrumentos.
•Los fondos mixtos se han incrementado sustancialmente y contribuyen a una mayor descentralización de los recursos destinados a ciencia y tecnología.
•Ha habido un incremento de la cantidad de empresas que utiliza los estímulos fiscales. La literatura destaca que hay empresas que se hacen cautivas de este tipo de instrumento, y estos casos sería importante medir la adicionalidad para tener una evaluación más clara de su impacto.
Reflexiones finales