POJAM NACIONALNE MANJINE I TRETIRANJE ...test.fpn.bg.ac.rs/wp-content/uploads/2010/05/27-Prof.-dr...nezavisnih „nacionalnih država“ i proklamovanom negovanju specifičnih različitosti

Prof. dr Vojislav StanovčićUniverzitet u BeograduFakultet političkih nauka

POJAM NACIONALNE MANJINE I TRETIRANJE INDIVIDUALNIH I KOLEKTIVNIH PRAVA

Sažetak

Autor ukazuje da se u 20. veku svet suočava sa pojavom „oživljavanja etnici-teta“ i „eksplozije identiteta“, što se izražava ne samo u različitim zahtevima etničkih grupa, pa i onih koje mi nazivamo nacionalnim manjinama, nego i u zategnutosti i sukobima ovih grupa unutar pojedinih država, ali i između njih. To zahteva ustavno i pravno regulisanje položaja i zaštite „nacionalnih manji-na“. Ulogu u određivanje pojma „nacionalne manjine“ ima i problem individu-alnih i kolektivnih prava. Međutim, pojam „nacionalna manjina“ nije korišćen u sistemu zaštite Društva naroda, nego su korišćeni drugi izrazi za subjekte zaštite. Takođe, duže vremena posle Drugog svetskog rata i u Ujedinjenim nacijama došao je do izraza individualistički pristup pravima i slobodama pojedinca. U ovom radu se daju i neki razlozi i argumenti koje su pojedine države isticale protiv termina „nacionalna“ manjina i kako je on postepeno počeo da ulazi u upotrebu posebnih agencija (UNESCO-a) i tela UN (Ekonom-sko-socijalnog saveta i Generalnog sekretara). U ustavnim i pravnim aktima Republike Srbije i SRJ korišćeni su različiti izrazi za etničke grupe koje su bile predmet zaštite. Iznosi se kako je određivan pojam subjekta zaštite u formal-nom smislu i kakav je bio karakter zaštite prava i sloboda utvrđen zakonom (2002). Pošto je sloboda izražavanja nacionalnog identiteta zajamčena, a uz to i da niko nije dužan da se izjašnjava o svojoj nacionalnoj pripadnosti, to znači da je u nas prihvaćeno pravno načelo koje se odnosi na poimanje pripa-danja nacionalnoj manjini kao subjektivnog (tj. individualnog) prava pojedin-ca koji se opredeljuje. Naglasak u ovom radu je na onim elementima među-narodnog prava, evropskog prava i odredbi koje Republiku Srbiju kao državu obavezuju, jer ih je u okviru SRJ preuzela ratifikacijom Okvirne evropske konvencije i drugih akata, kao i na obaveze iz Povelje o ljudskim i manjin-skim pravima i građanskim slobodama Državne zajednice Republike Srbije i Republike Crne Gore. Ovom poveljom su preuzete sve osnovne odredbe iz Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina (2002). Ali, u povelji su naglašena i kolektivna prava, koja u Zakonu nisu bila naglašena, iako su neka implicitna duhu člana 27 iz Pakta o političkim i građanskim pravima (1966), koje je ratifikovala naša država i obavezuju je.

UDK 323.15 (100)

480 Fakultet političkih nauka, GODIŠNJAK 2008

Ključne reči: zaštita manjina; etnički pojam nacije; politički pojam nacije; oživljavanje etniciteta; eksplozija identiteta; Liga naroda; Ujedinjene nacije; Evropska okvirna konvencija.

“OŽIVLJAVANJEM ETNICITETA” I “EKSPLOZIJOM IDENTITETA” PODSTAKLO JE PRECIZIRANJE ŠTA SU NACIONALNE MANJINE

Većina multietničkih država širom sveta susreće se sa različitim zahtevima ma-njina (opravdanim i neopravdanim). Znatan deo problema se lakše rešava ako se ga-rantuju i ostvaruju prava i slobode pripadnika manjina. Posebna pravna zaštita se uvodi s ciljem da bi etničke, jezičke, verske, nacionalne manjine mogle uživati ista ona prava i slobode koje imaju i pripadnici većinskog naroda u nekoj datoj državi. Potonjih de-cenija se širom sveta odvija proces „oživljavanja etniciteta“463 i dolazi do „eksplozije identiteta“464. Jer, u svetu ima samo desetak jednonacionalnih država u kojima živi svega 0.5% svetskog stanovništva.465 Višeetničke, višenacionalne države, višekonfesi-onalna društva, multikulturalizam - predstavljaju pravilo, a ne izuzetak u svetu. Jer, u svetu je manje od 200 država, a pretpostavlja se da ima i nekoliko hiljada politički rele-vantnih etničkih ili nacionalnih grupa, zajednica. Ima država koje imaju i više od 250 etničkih zajednica sa svojom tradicijom, jezicima, itd, kakva država je Nigerija. Indija u pogledu etničkih raznolikosti ne zaostaje u pogledu religija, jezika i porekla grupa (ima 14 osnovnih regionalnih zvaničnih jezika).

O problemima i sukobima koji nastaju u odnosima između etničkih grupa, kao i između njih i većih grupa ili većina sa kojima žive u državnim okvirima, kao i o nastoja-njima da se sukobi izbegnu odgovarajućim pravnim i ustavnim regulisanjem, vršena su

463 Vidi: A. D. Smith, Vidi: A. D. Smith, The Ethnic Revival, Cambridge, 1981; kao i njegove druge radove: Theories of Nationalism, New York, Harper and Row, 1971; Nationalism in the Twentieth Century, Oxford, Martin Robertson and Co., 1979; State and Nation in the Third World: The Western State and African Nationalism, New York, St. Martin’s Press, 1983; The Ethnic Origin of Nations, Oxford, Blackwell, 1986; i A. D. Smith (ed.), Nationalist Movements, Macmillan Press, 1976; zatim: Ernest Gellner, Nations and Nationalism, Ithaca: Cornell University Press, 1983; i E. Hobsbawm, Nations and Nationalism Since 1780, Cambridge: Cambridge University Press, 1990.

464 Ali A. Mazrui (u radu Ali A. Mazrui (u radu Post Imperial Fragmentation: the Legacy of Ethnic and Racial Conflict, Denver, University of Denver Studies in Race and Nations, I, 2, 1969-1970) piše: “Eksplozija identiteta u svetskim razmerama doprinosi izoštravanju etničke samosvesti”.

465 Ivo Duhaček je 1977. pisao da od oko 150 tada postojećih država samo desetak može da se sma-tra za nacionalne u smislu jedno-etničnosti i da manje od polovine jednog procenta (0.5%) svetskog stanovništva živi u takvim državama (v. Ivo D. Duchacek, “Antagonistic Cooperation: Territorial and Ethnic Communities”, Publius, vol. 7, no. 4 (1977), pp.12 i 3. On je, u stvari, revidirao jednu listu Volkera Konora koja je sadržala 14 takvih država (Walker Connor, “The Politics of Ethnonationalism”, Journal of International Affairs, 27, no.1, 1973). Duhaček se bavio ovim pitanjem i u svome radu Comparative Federalism: Territorial Dimension of Politics, New York: Holt, Rinehart and Winston, 1970.

481V. Stanovčić: Pojam nacionalne manjine i tretiranje individualnih i kolektivnih prava

brojna proučavanja i napisana je velika literatura.466 Godine 1984. je u Beogradu održan naučni skup koji su organizovala radna tela Međunarodnog sociološkog udruženja koja se bave problemima etniciteta.

Problematika je u zemljama istočne Evrope aktuelizovana posle implozije komu-nizma i oživljavanja etniciteta i nacionalizma, te orijentacije ovih zemalja ka izgradnji nezavisnih „nacionalnih država“ i proklamovanom negovanju specifičnih različitosti. U tim zemljama posle dužeg militantnog ateizma dolazi i do oživljavanja religioznosti, a religija je važan elemenat identiteta. Etnolozi 2005. godine pišu o 160 narodnosti Ruske Federacije, a pre desetak godina su govorili i statistike su evidentirale 120. Mnoge male autonomne republike na Kavkazu još su šarenolikije, kao i baltičke i srednjoazijske dr-žave. Na primer, Dagestan, koji je deo Ruske Federacije, ima ukupno stanovništvo od tri i po miliona, a ono se sastoji od 32 etničke grupe. Baltičke republike, Estonija i Latvija, u svom stanovništvu imaju oko 30% Rusa. Srbija, dakle, u pogledu manjinskih zajednica nije u današnjem svetu nikakav izuzetak.

Ima, međutim, jedan problem koji se javlja kad se klasična liberalna teorija susret-ne sa današnjim situacijama u pogledu etničke raznolikosti i različiti politički interesi grupa stanovništva u višeetničkim društvima, odnosno državama. Naime, klasična teo-rija demokratije pored zastupanja načela jednakosti građana, koje je opšte prihvatljivo, u primeni toga načela u praksi podrazumeva i favorizuje izborni sistem koji počiva na načelu „jedan čovek - jedan glas“. A da bi se stvorile mogućnosti za očuvanje i unapređi-vanje tradicionalnih elemenata identiteta manjina, kao i da se obezbedi njihovo učešće u političkoj vlasti i upravi, moraju se neka načela liberalne demokratije prilagoditi potrebi odgovarajuće zastupljenosti (u nekim slučajevima smanjenjem praga ulaska predstavnika manjina u organe vlasti širih zajednica, tako da bi u njih mogli izabrati svoga predstav-nika ili predstavnike; u federalnim državama sa malim brojem federalnih jedinica one male su u drugom domu obično nadpredstavljene; a u nekim unitarnim državama, kao, na primer, u slučaju Rumunije, svakoj manjini je obezbeđen bar jedan poslanički mandat, a zavisno od brojnosti manjine - i više. Sva ova prilagođavanja sistema, da bi se harmo-nizovali odnosi između malih i velikih jedinica, između manjina i većine, zapravo naru-šavaju princip jednakosti građana (u nekoj jedinici 50 ili 60 hiljada građana bira jednog poslanika u predstavničkom, tj. zakonodavnom telu zajedničke države, a u nekoj drugoj jedinici svega 10 ili 15 hiljada glasova je dovoljno za izbor jednog poslanika ili senatora).

466 Pomenućemo ovde samo neke važnije radove koji se bave problemima zategnutosti i sukoba Pomenućemo ovde samo neke važnije radove koji se bave problemima zategnutosti i sukoba među etničkim grupama ili povodom njih: R. Schermerhorn, Comparative Ethnic Relations , New York: Random House, 1970; The Annals of the American Academy of Political and Social Sciences, vol.433 (1977), ed. by Martin O. Heisler posvećeni su temi “The Ethnic Confl ict in the World Today”; Milton J. Es-“The Ethnic Confl ict in the World Today”; Milton J. Es-The Ethnic Conflict in the World Today”; Milton J. Es-man (ed.), Ethnic Conflict in the Western World, Ithaca: Cornell University Press, 1977; Robert Levin and Donald Campbell, Ethnocentrism: Theories of Conflict, New York, John Wiler and Sons, 1972; Donald L. Horowitz, Ethnic Groups in Conflict, Berkeley: University of California Press, 1985; William Pffaf, The Wrath of Nations: Civilization and the Furies of Nationalism, New York - London: Simon & Schuster, 1993; Gidon Gottlieb, Nation against State: A New Approach to Ethnic Conflicts and Decline of Sovereignty, New York: Council of Foreign Relations, 1993; Patrick Daniel Moynihan, Pandaemonium: Ethnicity in International Politics, New York: Oxford University Press, 1993.


U ovakvim podešavanjima se mora naći prava mera, vodeći računa o tzv. prirodnom pra-gu za ulazak registrovanih manjinskih partija u parlament. Jer, visokim pragom one se isključuju, mada im ostaje mogućnost koalicije sa većim partijama većinske grupe kakvo rešenje veoma favorizuje koncepcija „udela u vlasti“ („power-sharing“), odnosno teorije konsocijalne demokratije (Arent Lajphart, Daniel Elazar i dr.) ili koalicija sa partijama drugih manjina. Oni teoretičari koji se bave i zastupaju ideju o ovakvoj vrsti demokratije, podržavaju proporcionalni izborni sistem. Inače, takav sistem omogućava da predstav-ničko telo u velikoj meri odgovara strukturi samog društva, ne samo u nacionalnom, nego i u političkom (partijskom) i u socijalnom smislu (da u parlament uđu i predstavnici partija koji predstavljaju izvesne socijalne slojeve). To je dobra strana takvog sistema, ali ima i velikih mana. Jedna od najvećih je da se obično stvaraju političke koalicije i koalicione vlade u kojima učestvuje više partija, pa među tim partijama lako dolazi do sukoba, a otvara se i mogućnost ucenjivanja većih partija od strane manjih, pogotovo kad vladajuća koalicija čini većinu koju jedna sastavi i koja zavisi od podrške jedne ili više malih partija. Mana ovakvih rešenja je što su vlade nestabilne i može se desiti da vrlo često padaju, a to može biti faktor nestabilnosti, čak i u zemljama koje imaju već dužu tradiciji mirnog političkog života, a pogotovu u onim državama koje su novonastale i bez tradicije su. Francuska i Italija su posle Drugog svetskog rata imale izborni sistem koji je omogućavao većem broju partija da dobiju izvestan broj mandata, ali bi se retko desilo da jedna partija osvoji potrebnu većinu da bi sama mogla dobiti mandat za sastav vlade. Vlade su u ovakvim sistemima često padale, a svako takav slučaj stvara nestabilnost i otvara krizu. Ove su zemlje to izbegle time što su uvele većinski sistem. Taj sistem se naziva i vestminsterskim, on odgovara jakim partijama, a njegova je karakteristika da u svakoj izbornoj jedinici samo jedan od kandidata pobeđuje, tj. onaj koji pobeđuje sa odgovarajućom većinom, a to je obično prosta većina od broja glasača koji su učestvovali na izborima u datoj izbornoj jedinici. Ovakav sistem je uveden u Srbiji i Hrvatskoj po-četkom 1990-ih. Takav sistem je partijama koje su dobile manje od 47%, odnosno 45%, obezbedio dvotrećinsku, odnosno četvoropetinsku većinu. Tu vlade za trajanja njihova mandata mogu biti stabilne, ali mnogi delovi društva budu nezadovoljni, jer je zapravo većina bila protiv takvog sistema. Kasnije su ti sistemi modifikovani i postali su mešoviti ili proporcionalni. Preporučljiv je u ovakvim slučajevima mešoviti sistem. Predstavnici, kao i pripadnici manjina, moraju računati i s tim šta im je bolje: mala zastupljenost u predstavničkom telu ili politička stabilnost vlade i zajednice, jer u nestabilnim prilikama prve stradaju manjine (političke, verske, etničke, socijalne).

POLITIČKO I ETNIČKO POIMANJE NACIJE

Od uzroka zbog kojih nastaju nacionalne i/ili etničke manjine može zavisiti i nji-hovo poimanje i klasifikovanje, pa i rešavanje ili nerešavanje njihovog položaja i zaštite. Pojam „nacionalne manjine“ može zavisiti i od poimanja nacije, pa shodno tome i naci-onalne države, a političko poimanje nacije može biti i razlog za izbegavanje ili neprihva-tanje kategorije „nacionalna manjina“. Naime, na definisanje „nacionalne manjine“ utiče i to što ni termin „nacija“ nije tumačen jednoobrazno.


Nakon verske Reformacije u XVI veku, stanovništvo niza evropskih država se po-delilo na dve veroispovesti i među sugrađanima su počeli verski ratovi, kao i istrebljivanje onih koji ispovedaju onu „drugu veru“. Dva mirovna ugovora, kojima su završena dva velika sukoba - Augzburški, 1555. i Vestfalski, 1648 - proklamovali su načelo da čija je vlast u jednoj zemlji, njegova je i religija (cuius regio eius religio). Ovo načelo je značilo da podanici imaju veru svoga vladara (i tako među njima prestaju verske razlike). Na neki način građani su ujedinjavani u političku zajednicu pod vlašću svoga suverena. U vezi sa ovakvim sukobima je i francuski teoretičar Žan Boden (1530-1596) izložio teoriju držav-nog suvereniteta. A princip suvereniteta i političkog (i pravnog) građanstva doprinosili su oblikovanju političkog pojma nacije (pravna zajednica svih podanika). Bio je to duži proces i upotrebljeno je dosta sile da bi se od rascepkanih partikularnih delova izgradile političke nacionalne države (Nation-State Building). Na prostorima istočne Evrope, Azije i Afrike, gde je većina država kasnije nastala, a i one ranije, u velikoj meri su utemeljene na etničkom poimanju nacije (kad se ovaj pojam počeo upotrebljavati).

Tako danas postoje države koje se zasnivaju na političkom poimanju nacije kao grupe koja obuhvata najrazličitije etničke i verske grupe i rase, koje zajedno čine jednu naciju (na primer, američku, švajcarsku, francusku). A postoje i države u kojima se nacija shvata u etničkom smislu kao zajednica ljudi istog pretpostavljenog porekla, jezika, tra-dicije, religije, istorije, mada ni jedan od ovih elemenata nije ni nužan niti dovoljan, jer nijedan sam kao činilac ne određuje potpuno naciju. Negde su iz širih etničkih zajednica samo na osnovu religije nastale različite nacije (o tome je pisao i Maks Veber uzimajući Srbe i Hrvate za takav primer, a da je doživeo naše vreme mogao bi svoju postavku i pro-širiti pa reći da su iz iste grupe, odnosno etničke mase nastale tri ili više nacija). Ali, ima Albanaca muslimanske, katoličke i pravoslavne vere, pa se opet osećaju kao jedna nacija. Nemci i Austrijanci imaju isti jezik i kulturu, ali danas čine dve nacije. Pojam nacije je u Istočnoj Evropi, odnosno Evroaziji, pa i Africi, etnički obojen, ako ne i određen. Tako je i kod Nemaca, a to se sve do nedavno jako naglašavalo i dolazilo do izražaja, posebno u propisima o državljanstvu koji su doneseni 1913, a važili su do nedavno. U nekim država-ma se državljanstvo određuje na principu ius soli (načelo zemlje rođenja), a negde prema načelu ius sanguinis (načelo krvi), a oba termina potiču još iz rimskog prava.

Anglosaksonske zemlje slede načelo ius soli i svako dete rođeno na teritoriji takve države ima pravo da po vrlo jednostavnom postupku dobije njeno državljanstvo (tako u SAD, Engleskoj, Australiji, nekoliko država Južne Amerike). U Nemačkoj, gde je vladalo načelo ius sanguinis, deca rođena u Nemačkoj, ali od roditelja stranog (pretpostavimo tur-skog) porekla, čak i ako su roditelji rođeni u Nemačkoj, imaće teškoća da dobiju nemačko državljanstvo. A lice koje dođe iz Rumunije ili Rusije, naročito ako dolazi iz nekadašnje Nemačke Republike na Volgi ili Nemačkog nacionalnog okruga (na severu Ruske fede-racije), a zna samo ruski jezik, ali ima neke dokaze da je nemačke krvi (potiče od Nemaca koji su u XVIII veku otišli u Rusiju), vrlo lako će dobiti nemačko državljanstvo. Bivše socijalističke države u istočnoj Evropi uglavnom su praktikovale sistem ius sanguinis, ali je to bila blaža i korigovana varijanta po kojoj se državljanstvo dece određuje prema dr-žavljanstvu roditelja uz još neke modalitete i olakšice u primeni (ako, na primer, roditelji žive u zemlji njihovog državljanstva, onda se državljanstvo dece podrazumeva).


RAZVIJANJEM OBLIKA ZAŠTITE MENJAO SE I POJAM MANJINE KAO SUBJEKTA ZAŠTITE

Od uzroka koji dovode do nastanka verskih, jezičkih, etničkih, pa i „nacionalnih manjina“, kao i od toga da li se „nacija“ poima kao politička ili kao etnička kategorija, često zavise i neke karakteristike grupa koje bi ulazile u klasifikacije, definicije, određivanje poj-ma neke vrste grupe kao manjine u odnosu na neku drugu ili druge grupe. Među uzrocima su migracije, seobe naroda, prisilna preseljavanja, pomeranja granica, etnički inženjering, geografsko-ekonomski činioci, promene političkih granica između država, nastajanje no-vih država na delovima starih, ekonomske migracije i trgovačke naseobine, mešanje sta-novništva pograničnih područja, nemogućnost određivanja granica među državama koje bi se podudarale s etničkim granicama stanovništva, različite stope demografskog rasta stanovništva, a i svesno utvrđivanje granica na osnovu pogodbi ili strateških i drugih ra-zloga. Američki socijalni psiholog, Dov Ronen, kritikuje proces određivanja granica na raznim kongresima ili konferencijama velikih sila, iznoseći hipotezu da se one povlače kao da se njima žele stvoriti nove tačke sporenja i žarišta potencijalnih sukoba u budućnosti. Takvu ideju je izneo još otvorenije H. Dž. Vels (Wells) kojeg Ronen citira.467 Ovakve pret-postavke se izvlače i iz onoga što se dešavalo i iz nekih polaznih postavki o ponašanju sila koje se rukovode real-politikom. Kolikogod stara rimska deviza divide et impera („podeli pa vladaj“) bila kritikovana i smatrana prevaziđenom, ona se ipak često koristi i u unu-trašnjoj politici (država, partija, crkava itd.) i u međunarodnim odnosima. Makijaveli je, suprotno od onoga što bi se za njega pretpostavilo, bio protiv takvog načela i tvrdio je da se podele koje se izazovu kod drugih vremenom prenesu i na one koji su podelu izazvali.

Iz detaljnih istraživanja Frančeska Kapotortija (Capotorti), specijalnog izvestio-ca Potkomisije za sprečavanje diskriminacije i zaštitu manjina (UN), može se zaključiti kako su pojedine države izbegavale da prihvate bilo kakva opšta načela ili odredbe i zah-tevale da se problemi rešavaju zavisno od uzroka koji su doveli do javljanja manjina (pri tome su se naročito često pominjale teritorijalne promene, tj. promene granica kao uzrok koji nameće potrebu da se u takvim slučajevima reguliše zaštita manjina).

Verske manjine su najpre postale predmet zaštite, kako unutrašnjim aktima pojedi-nih država, tako i međunarodnim sporazumima i mirovnim ugovorima. Bilo je prirodno da su onda manjine podrazumevale verske manjine (pa i ako nisu korišćeni ovi izrazi). U XVI veku imamo i prve međudržavne ugovore o zaštiti verskih manjina i unutrašnje prav-ne akte donesene s istim ciljem. To je vreme verske Reformacije i rascepa rimokatoličke crkve. Nezavisno od verske reformacije, uveden je jedan sistem zaštite verskih manjina koji je dugo vremena ostao na snazi, a odnosio se na zaštitu hrišćana u Otomanskoj imperiji. Prvi takav sporazum je zaključila Francuska s Turskom 1535. godine. Taj oblik zaštite se nazivao režimom kapitulacija, a država se odricala jednog niza suverenih prava nad svojim

467 Vidi: Dov Ronen, „Scientific Mapmaking through Exploration of the Mechanism of Conflict”, u već navođenom zborniku Položaj manjina u SR Jugoslaviji, Beograd, SANU, 1996, str. 271-280; o tome kako migracije tokom istorije utiču na geopolitičke prilike podneli smo jedan referat (“Migrations and Balkan Geopolitics: Present Consequences of the Past”) na Kongresu međunarodnog udruženja za političke na-uke (IPSA) u Buenos Ajresu (21-25. jula 1991).


podanicima hrišćanske vere. Kasnije je Rusija preuzela takvu brigu i nadzor nad pošto-vanjem prava pravoslavnih hrišćana u Turskoj. Jedan od prvih akata koji polazi od verske trpeljivosti (tolerancije) i kojim država preuzima obavezu da štiti sve verske grupe pod svojom vlašću (iako zapravo proklamuje da štiti versku manjinu), bio je Nantski edikt kra-lja Anrija IV u Francuskoj (1598). Ovaj edikt dolazi posle nekoliko velikih verskih pokolja od kojih je Vartolomejski pokolj u Parizu 1572. ostao u istoriji kao najpoznatiji. Nantskim ediktom je rimo-katolicizam proglašen za zvaničnu veroispovest u Francuskoj, a huge-notima (kalvinistima) bila je dozvoljena njihova veroispovest u određenim područjima države (radi odbrane, bilo im je dozvoljeno i držanje vojske u tim područjima), ali odredbe edikta nisu poštovane, i povremeno su obnavljani sukobi, pa je i edikt bio opozvan.

Za prvi akt u međunarodnom javnom pravu kojim je regulisan položaj i zaštita naci-onalnih manjina uzima se Pariski ugovor o miru od 1815. Njim je regulisan položaj Poljaka u Austriji, Rusiji i Pruskoj. Ovde već kod zaštićene manjine imamo isti jezik, veru i naciju. I Žan-Žak Ruso (1712-1778), koji je pisao i jedan ustavni projekat za Poljsku, bio je svestan uloge nacionalizma u njenom opstanku i značaja održavanja nacionalnog jezika. Berlinski kongres 1878. godine posvetio je pažnju jevrejskom pitanju i manjinama u novostvorenim državama na Balkanu (Rumunija, Srbija, Crna Gora, Grčka, Bugarska) i u Turskoj. Kapitu-lacije, koje su dotada bile na snazi na teritorijama ovih novih država (jer su pre Berlinskog kongresa bile pod suverenitetom Turske), nisu izričito ukinute, ali se nije na njima insistira-lo, i nove države su u odnosima sa velikim silama kasnije regulisale ova pitanja.

Mirovna konferencija posle Prvog svetskog rata (tzv. Versajska) odbila je da u Pakt Društva naroda budu uključene odredbe o zaštiti manjina, ali je s obrazloženjem o značaju manjina za mir, odlučila da uspostavi sistem zaštite manjina čiju bi primenu nadziralo i zaštitu garantovalo Društvo naroda.468 Sistem se sastojao od pet sporazuma, nazvanih Sporazumi o manjinama, koji su zaključeni između Savezničkih zemalja, s jedne, i s druge strane (1) zemalja koje su izgubile rat; (2) novostvorenih i (3) prošire-nih država. Tako je uz svaki mirovni ugovor koji je bio deo tzv. Versajskog sistema mi-rovnih ugovora priključen i Sporazum o manjinama. Neke novoformirane države, kao Poljska, imale su na svojoj teritoriji stanovništvo u kojem su 40% činile manjine (danas se Poljska uzima kao gotovo jednonacionalna – Poljaci čine 98% stanovništva Poljske). Odmah je izražavana bojazan po stabilnost ovakvih država. Savezničke sile, iako su imale (de facto „nacionalne“) manjine, nisu bile obavezane ovim sporazumima, osim što je proizilazilo iz njihovih prava da nadgledaju kako one druge države ostvaruju oba-veze iz sporazuma. Manjine koje su određene pomenutim sporazumima posle Prvog svetskog rata bile su rasne, verske i jezičke. Ni u jednom sporazumu nisu pomenute „nacionalne manjine“. Ipak je Skupština Društva naroda u rezoluciji koju je usvojila 21. septembra 1922. iznela da „priznaje osnovno pravo manjina protiv ugnjetavanja, od čega ih štiti Društvo“, ali naglašava i „dužnost lica, pripadnika rasnih, verskih ili

468 Američki predsednik Vudrou Vilson (Woodrow Wilson), veliki zagovornik Društva naroda, predla-gao je više verzija jednog člana Pakta Društva naroda, koji bi se odnosio na zaštitu manjina. Takva uni-verzalna zaštita koja bi obavezivala sve države nije bila prihvaćena. Američki Senat je odbio da ratifikuje Pakt i članstvo SAD u Društvu naroda, što je bio Vilsonov veliki poraz.


jezičkih manjina da sarađuju kao verni sugrađani sa nacijama kojima sada pripadaju“. U ovoj, inače dobroj i neophodnoj formulaciji, skriva se i odgovor na pitanje zašto se toliko izbegavalo da se upotrebi izraz „nacionalna manjina“. Vidi se iz navedenog tek-sta rezolucije da se manjine smatraju delom nacije čija su manjina. To je malo paradok-salno samo ako ne uzmemo u obzir da pored etničkog pojma nacije, kakav prevlađuje u Istočnoj Evropi, imamo i politički pojam nacije koji prevlađuje u Zapadnoj Evropi i SAD. Tamo gde su sve etno-nacionalne grupe deo iste nacije (kao što je slučaj u SAD, Švajcarskoj, pa i Francuskoj, itd.), ne može se s takvim pojmom nacije uskladiti i pojam nacionalne manjine, može samo pojam manjine (u smislu rasne, verske, jezičke, što neko može tumačiti da to znači i etničke).

Zemlje kojima je nametnuta zaštita manjina u okviru Društva naroda uglavnom nisu bile zadovoljne tim režimom. Neke su se duže odupirale (pa i Kraljevina SHS), ali zbog sankcija koje su im bile zavedene, bile su prinuđene da prihvate utvrđene obaveze. Bilo je u nekim državama i pokušaja da odredbe sporazuma prenesu u do-maće pravo, ali dotične zemlje ipak nisu u tome pokazale veću spremnost, a možda ni sposobnost. Izuzetak je Švajcarska, koja nije bila obavezana nikakvim međunarodnim sporazumima a uvela je rešenja koja se smatraju za dobra, a donekle i Finska (koja je sklopila sporazum sa Švedskom o stanovništvu Olandskih ostrva, koji je odobren rezolucijom Saveta Društva naroda 1921).

Smatra se da je zaštita manjina između dva svetska rata propala, pre svega zato što su agresivne sile, koje su i izazvale Drugi svetski rat, zloupotrebile i svoje manjine i sistem zaštite manjina, a zatim je više manjina na okupiranim teritorijama Evrope teško stradalo (to se desilo manjinama koje su okupacione vlasti smatrale za neprijatelj-ske), dok su pripadnici nekih manjina u velikom broju delovali subverzivno u odnosu na državu čiji su državljani bili i na čijoj su teritoriji živeli. To je ponovo pokrenulo problem obaveza manjina, dužnosti i lojalnosti nacionalnih manjina, odnosno njihovih pripadnika prema zemlji u kojoj žive. Smatra se nespornim i danas da pojedinci koji pripadaju manjinama, imaju i obavezu kao i svi drugi građani da lojalno ispunjavaju građanske dužnosti, poštuju ustavni i pravni poredak, suverenitet i teritorijalni integri-tet država čiji su državljani ili u kojima su nastanjeni. S obzirom na iskustva sa onim što se dešavalo između dva svetska rata, i na nove poglede u kojima su uglavnom predvodili Amerikanci, tokom Drugog svetskog rata i nakon njega prihvaćeno je drugačije sta-novište u pogledu subjekta zaštite, pa i u pogledu prava i obaveza pripadnika manjina, nego što je bilo u sistemu Društva naroda.

Kapotorti sažeto prikazuje razvoj ideje o zaštiti manjina posle Drugog svetskog rata, pa ističe i kako nije bilo sasvim jasno kakav je odnos sistema UN i onoga režima odnosa i zaštite pod Društvom naroda, naročito da li su UN preuzele ulogu u pogledu zaštite manjina kakvu je imalo Društvo naroda. Ni Ekonomski ni socijalni savet nije o tome mogao da se izjasni nego je zatražio od Generalne skupštine da prouči „da li su posle Drugog svetskog rata još uvek na snazi ugovori i deklaracije o zaštiti manjina, bar u meri u kojoj bi između država ugovornica određivali prava i obaveze čije bi postojanje bilo nezavisno od njihovog garantovanja od Društva naroda“. A novi ugovori zaklju-čeni posle Drugog svetskog rata samo su naglašavali i potvrđivali opšta načela UN o


poštovanju ljudskih prava.469 U Studiji Generalne skupštine (koju je pripremila služba Sekretarijata) za većinu ranijih obaveza država konstatuje se da nisu na snazi, za neke da bi po svojoj prirodi morale biti na snazi, ali što se tiče zaštite manjina da one kao celina nisu na snazi zbog bitno promenjenih okolnosti između 1939. i 1947, pa da je moguća primena načela rebus sic stantibus.

POJAM MANJINE KOJI SE KORISTI U AKTIMA I DOKUMENTIMA UJEDINJENIH NACIJA, OEBS-A I SAVETA EVROPE

Već smo rekli da ni u jednom mirovnom ugovoru posle Prvog svetskog rata nije bio upotrebljen termin „nacionalna manjina“, a možemo ponoviti i da je posle Drugog svetskog rata među zapadnim silama i u UN prevladavalo shvatanje da je termin „nacio-nalna manjina“ nepotreban i prevaziđen. Tokom i posle Drugog svetskog rata se postavilo pitanje zaštite manjina, ali naglasak je stavljen na individualnim pravima. Nastojalo se izbeći izvesne negativne strane te zaštite koje su došle do izražaja između dva svetska rata kada je zaštita bila neefikasna, a manjine bile povod za mešanje jednih država u unu-trašnje stvari drugih država. Oskar Jaši je sažeto izrazio suštinu novih gledanja na sistem zaštite kad je 1945. napisao da „manjinski problem može biti rešen jedino u atmosferi u kojoj se pojedinac ceni više nego država. To je razlog što imamo samo jedno pravo rešenje ovog problema, a to je švajcarsko“.470 Pristup ovom problemu sa stanovišta koje naglašava individualna prava podržavale su SAD i druge zapadne zemlje. Kao što sam Pakt Društva naroda nije sadržao nikakve posebne odredbe o zaštiti manjina, tako ih ne sadrži ni Povelja Ujedinjenih nacija. Isto tako, ni Opšta deklaracija o ljudskim pravima (1948) ne sadrži nikakve odredbe o pravima lica koja pripadaju etničkim, jezičkim ili verskim manjinama. Kapotorti piše da, što se tiče manjina, čitavih dvadesetak godina posle Drugog svetskog rata se smatralo i pisalo da pitanje međunarodne zaštite manjina nije više aktuelno.471 Pri tome se imalo u vidu i već navedeno da su nacionalne manjine bile zloupotrebljene između dva svetska rata, kao i da su na zahtev UN stručnjaci izra-zili shvatanje da je sistem uveden posle Prvog svetskog rata de facto srušen, pa i de jure, i zamenjen načelima i institucijama druge vrste koje su polazile od individualističkog poimanja ljudskih prava koja pripadaju pojedincima, pa i pojedincima kao pripadnicima jezičkih, verskih, odnosno etničkih manjina.

469 Vidi: Frančesko Kapotorti, Prava pripadnika etničkih, verskih i jezičkih manjina, Beograd, Jugoslovenski komitet pravnika za ljudska prava, 2005.

470 Oscar Jaszy citiran kod A. W. MacMahon (ed.), Federalism: Mature and Emergent, Garden City: Doubleday, 1955, str. 25. Tačno je da prenaglašena uloga države i njena prevelika nadređenost druš-tvu i pojedincima, a isto tako i preterana centralizacija poslova (nadležnosti) i koncentracija vlasti daju jake motive pripadnicima etničkih grupa da se zalažu za veću lokalnu samoupravu. Moguća je široka regionalna i lokalna samouprava uz održavanje teritorijalne celovitosti države i veću efikasnost njene uprave u granicama ustavom utvrđene nadležnosti. Ali, manjine i danas mogu biti i predmet sporova između država i povod mešanja jednih država i povrede nekih načela međunarodnog prava na štetu drugih, kao i još češće uzrok unutrašnjih sukoba.

471 Isto.


Sve do 1950. godine u svim dokumentima i rezolucijama u vezi sa zaštitom manjina bila je u upotrebi sintagma „rasne manjine“, a nije upotrebljavan izraz „etničke manjine“. Generalna skupština je svojom Rezolucijom, koja nosi naslov „Sudbina manjina“ (217C III), od 10. decembra 1948. (istog dana kad je donesena „Opšta deklaracija o pravima čo-veka“) u vezi sa sudbinom manjina istakla da se radi o rasnim i nacionalnim manjinama, tako da ovde kao subjekt zaštite nisu pomenute etničke manjine, ali jesu nacionalne.472 Slična odredba našla se ponovo tek u čl. 27. Pakta o građanskim i političkim pravima (1966).473 Dakle, kao što u sistemu zaštite Društva naroda nije bio određen niti definisan subjekt zaštite kao „nacionalna manjina“, tako nije bio ni u sistemu Ujedinjenih nacija sve do dugo vremena nakon Drugog svetskog rata.474 Naime, u telima UN do promene u korišćenoj terminologiji dolazi tek kasnije. Jedan međaš na tom putu je Konvencija UNESKO protiv diskriminacije u obrazovanju, od 14. decembra 1960. (stupila na snagu 1962), koja obavezuje države da „nacionalnim manjinama“ priznaju pravo da izvode svoje obrazovne aktivnosti, uključujući održavanje škola, itd, iz čega se vidi da ulazi u upotrebu pojam „nacionalna manjina“. Značajniji izraz tih promena je „Deklaracija UN o pravima pripadnika nacionalnih ili etničkih, verskih i jezičkih manjina“ (Proglašena Rezolucijom Generalne skupštine 18. decembra 1992).475

Međutim, Savet Evrope je već u „Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda“ (Rim, 4. novembra 1950) u članu 14, gde se govori o nediskriminaciji, pored drugih uslova se navodi i „nacionalno ili socijalno poreklo“, što se može smatrati kao vođenje računa o ljudima koji pripadaju manjinama po osnovi nacionalnog porekla.

Prilike su uticale da se pojave povezane sa fenomenom etniciteta i „nacionalnih manjina“ više nisu mogle zaobilaziti, iako se to dešavalo duže vremena nakon Drugog svetskog rata. Puteve i izgovore za izbegavanje zbog različitog shvatanja „državnih ra-zloga“ ili „nacionalnih interesa“, odnosno kako se to odražava na razmatranja o subjektu zaštite, tj. manjinama, vrlo sistematično je prikazao Frančesko Kapotorti. Na raznim telima su predstavnici Sovjetskog Saveza, zavisno od vremena kad su nastupali, pred-lagali različite stvari. Sovjetski predstavnici su odbili da prihvate „Opštu deklaraciju“ (1948). U jednoj raspravi su izneli da su narodi i narodnosti u toj zemlji slobodni i da im nije potrebna nikakva međunarodna zaštita. Kasnije su predlagali da se upotrebi izraz „narodnosti“ (za ono što bi se danas označilo nacionalnom manjinom). Ovaj izraz „narodnosti“ bio je ustavna i zakonska kategorija ne samo u Sovjetskom Savezu nego i u SFR Jugoslaviji. Bilo je i predloga ove dve države o zaštiti manjina koji nisu bili prihvaćeni, kao ni termin „narodnosti“.

472 Kapotorti, str. 130 i 139.

473 SAD nisu ratifikovale ni ovaj, niti Pakt o socijalnim, ekonomskim i kulturnim pravima (1966). Na-vođeno je da je američki sistem prava i sloboda potpuniji i savršeniji, ali činjenica da nisu ratifikovali ove paktove, nanosi štetu stvari ljudskih prava u svetu, a braniti nešto što neko ne uzima kao sopstvenu obavezu samo pojačava osnovanost za kritiku zbog dvostrukih standarda.

474 V: Kapotorti, navedeni rad i Momir Milojević, „Ujedinjene nacije i zaštita manjina“, u: Miloš Macura i Vojislav Stanovčić (ur.), Položaj manjina u Saveznoj Republici Jugoslaviji, Beograd, SANU, 1996, str. 499-518.

475 GS UN broj 47/135 od 18. decembra 1992.


Mnoge od savremenih država traže načine i oblike političkih i ustavnih ustanova i rešenja koji bi mogli pružiti trajnu osnovu za rešavanje problema koji nastaju zbog etnič-kih, nacionalnih, verskih, jezičkih i drugih različitosti među grupama njihovog stanovniš-tva. Pojave vezane za etnicitet i položaj manjina imaće narednih decenija još veći politički značaj, a članice Saveta Evrope i države Evropske unije prihvatile su pravne okvire zaštite prava manjina i rešenja kakva je prihvatila i naša država.

ODREĐIVANJE SUBJEKTA ZAŠTITE

Postavlja se pitanje na koje grupe stanovnika se odnose posebne mere zaštite prava i sloboda njihovih pripadnika, odnosno koje grupe čine nacionalne manjine ili even-tualno grupe koje se drugačije nazivaju, ali se u novom evropskom, pa delimično i u međunarodnom pravu tretiraju kao subjekt zaštite. Pojam nacionalne manjine ne shvata se jednako u svim državama, pa se onda naravno i „definicije“ razlikuju. Pozivajući se na veliki praktični značaj utvrđivanja definicije i klasifikovanja vrsta manjina koje bi treba-lo da imaju zaštitu, generalni sekretar UN je 1950. sastavio memorandum „Definicija i klasifikacija manjina“, koji je služio kao osnova da se na tome radi kako bi se olakšao uvid u postojeće stanje i približila gledišta. Unutrašnje pravo raznih zemalja, kao i teorije, polazile su od konkretnih situacija, a i od shvatanja svojih interesa, odnosno od preovla-đujućih političkih shvatanja, pa nije nađeno opšteprihvatljivo rešenje, jer su vlade izlagale gledišta koja su se međusobno veoma razlikovala. Sovjetska vlada je jednom saopštila da „u Sovjetskom Savezu ne postoje grupe stanovništva koje bi se mogle smatrati etničkim, verskim ili jezičkim manjinama, čija prava bi iziskivala posebnu zaštitu u smislu iznetom u planu koji je priredio specijalni izvestilac. Dodato je da se sovjetski ustav poziva na „narode“ i „narodnosti“. Jugoslovenska vlada je istakla da se pojam „narodnosti“ u nas koristi radi označavanja manjinskih grupacija. Rumunska vlada je smatrala da je termin manjina isuviše širok i neodređen, a da je u toj državi ustavni termin „narodnosti koje žive u zajednici“. Neke zemlje nisu htele da se izričito izjasne, a bilo je takvih mišljenja s raznih strana sveta da je bilo očigledno da se teško može doći do saglasnosti.

Na Ohridu je od 25. juna do 8. jula 1974. održan međunarodni seminar na ko-jem su izneseni komentari o značenju pojma „manjine“, pa je ukazivano na istorijske, ekonomske i društvene uslove koji utiču da se sadržaj tog pojma različito shvata i u vremenskoj i prostornoj dimenziji te pojave, kao i da se odnosio na različite elemente pojave (negde na nacionalne, etničke i rasne grupe, a negde na jezičke ili verske elemente i grupe). Navođeno je da su negde grupe u dijaspori, a negde koncentrisane, što je važno za karakter sistema i mera zaštite. Konstatovano je i da postoji problem kako utvrđivati pripadnost nekoj grupi, prema nekim objektivnim kriterijumima ili po subjektivnim ose-ćanjima i izjašnjavanju pripadnika.

I danas u svetu, pa i u UN i institucijama evropskih integracija i učvršćivanja bez-bednosti (Savet Evrope, Evropska zajednica, sada Evropska Unija, OEBS), dolazi do izvesnih kolebanja u stavovima po pitanju „nacionalnih manjina“, ali kao dugoročni trend može se utvrditi promena u shvatanju karaktera ovih pojava i odnosnih grupa stanovniš-tva, i sve veća briga o tome. Zato se pažnja poklanja i pravnom regulisanju ili utvrđivanju


izvesnih kriterijuma radi njihove zaštite. To se odražava i na shvatanja, pa i na pojam „nacionalne manjine“ i vremenom se ovaj pojam precizira. Već u Završnom aktu KEBS-a (Helsinki, 1975), tzv. VII princip sadrži da će „države učesnice na čijoj teritoriji postoje nacionalne manjine poštovati pravo lica koja pripadaju ovim manjinama na jednakost pred zakonom, pružiće im punu mogućnost za stvarno uživanje ljudskih prava i osnovnih sloboda i štitiće, na taj način, njihove legitimne interese u ovoj oblasti“.476

Konferencija o ljudskoj dimenziji KEBS-a (Kopenhagen, 1990) u čitavom nizu tačaka daje zaključke i preporuke u pogledu rešavanja položaja i zaštite nacionalnih ma-njina. U pogledu obaveza država učesnica u tački 33 ovog dokumenta kaže se da će „štititi etnički, kulturni, jezički i verski identitet nacionalnih manjina na svojoj teritoriji i stvoriti uslove za unapređenje tog identiteta“.477 U ovom dokumentu je veliki broj interesantnih i relevantnih preporuka o raznim aspektima položaja manjina, pa i oko njihove zastu-pljenosti u javnom životu (kasnije razvijeno u preporukama iz Lunda). Ali mi ovde samo konstatujemo kako se pojam „nacionalna manjina“ češće pojavljuje i ulazi u red kategorija koje čine deo evropskog i međunarodnog prava.

Međutim, ni Okvirna konvencija (Saveta Evrope) za zaštitu nacionalnih manjina (Strazbur, 1995), koju je ratifikovala i naša država, ne određuje pojam „nacionalne manjine“ jer oko toga nije mogla da se postigne saglasnost.478 Može se reći da su u Evropskoj povelji o regionalnim i manjinskim jezicima (Savet Evrope, Strazbur, 1992) dati neki elementi koji kazuju i o pojmu nacionalne manjine; tamo se definiše „regionalni manjinski jezik“, pa se kaže da su to „jezici koji su tradicionalno u upotrebi na određenoj teritoriji jedne države od strane državljana te države koji čine brojčano manju grupu od ostatka stanovništva te države i koji su različiti od zvaničnog jezika te države, što ne uključuje dijalekte zvaničnog jezika te države ili jezike radnika migranata“.479 Ostavljena je široka mogućnost državama da pragmatično, prema konkretnoj situaciji, odrede koje će jezike na kojoj teritoriji i na koji način i u kom obimu zaštititi (što omogućava proširivanje zaštite prema prilikama i mo-gućnostima), a države mogu da izuzmu primenu nekih odredbi ove Povelje na svojoj terito-riji, ali je ipak precizirano iz kojih delova i članova moraju preuzeti deo obaveza. Ovo nam se čini važnim, jer kad država prihvati ovu vrstu obaveza, a takva obaveza postoji, onda to de facto posredno utiče na karakter zaštite, pa time i na pojam „zaštite nacionalne manjine“.

Moglo bi se zaključiti da, što se tiče tzv. međunarodno-pravne regulative o zaštiti manjina, iz međunarodnog prava proizilazi, kako to američki učesnici na raznim konfe-rencijama često ističu, da se prema nacionalnim manjinama ne sme primenjivati tortura

476 Vidi: Branko Milinković i Sanja Milinković (prir.), Nacionalne manjine u međunarodnom i jugoslo-venskom pravnom poretku, Međunarodna politika - Službeni list SRJ - Fakultet političkih nauka - Pravni fakultet - Institut za međunarodnu politiku i privredu, Beograd, 1997. U ovom izdanju su sadržani doku-menti UN, OEBS-a, Saveta Evrope, pregled nekih rešenja u praksi, kao i osnovne odredbe našeg domaćeg prava prema stanju 1997, kao i nekoliko priloga stranih autora o raznim problemima manjina uključujući i prilog o Kosovu i Metohiji sa gotovo svim opcijama koje se zastupaju.

477 Milinković, 1997, str. 95.

478 Vidi Objašnjenja uz Okvirnu konvenciju za zaštitu nacionalnih manjina i Opšte napomene, tačka 12.

479 Evropska povelja o regionalnim i manjinskim jezicima, Deo I, čl. 1.


niti diskriminacija. No, one objektivno postoje i to je lako saznati i politička mudrost u višenacionalnim državama nalaže da se o tome vodi računa i obezbedi njihova zaštita iz razloga koje smo naveli na početku, a u smislu o kojem ćemo još reći u vezi sa kod nas prihvaćenom definicijom, tj. pojmom nacionalne manjine u čemu nam i tradicija našeg domaćeg prava pomaže, jer smo tu kategoriju već imali kao subjekt zaštite.480

NARODNOST – NACIONALNA MANJINA - NACIONALNE I ETNIČKE ZAJEDNICE

Pojam nacionalne manjine podrazumeva subjekt zaštite određenih prava. Da li su predmet zaštite „narodnosti“,“nacionalne i etničke zajednice“ ili „nacionalne i etničke grupe“ ili „nacionalne manjine“? U nas pojam nacionalne manjine ili subjekta zaštite ma-njina nije bio jednako shvaćen, pa je to bilo izraženo i terminološkim razlikovanjem. Proteklih decenija je vladala terminološka raznolikost.

Odredbe tri ustava donesena 1990-ih su koristile različitu terminologiju (odnosi se na ustave Republike Srbije iz 1990, SRJ iz 1992, i Republike Crne Gore iz 1992.) i davali su osnova za različito određivanje predmeta zaštite ili posebnih prava (mada ćemo objasniti da ovde nema posebnih prava, nego se efikasnim rešenjima i merama pruža zaštita onih prava koja su garantovana svim građanima).

Ustav Republike Srbije (iz 1990.) za grupe koje su predmet ovakve zaštite upo-trebljavao je izraz „narodnosti“; Ustav SRJ (1992) koristi tradicionalni, u nas se tretiralo i kao međunarodno-pravni, izraz „nacionalne manjine“; a Ustav Crne Gore (1992) koristio je izraz „nacionalne i etničke grupe“. Isto tako, savezno ministarstvo, koje je radi staranja o ovakvim grupama, manjinama i zajednicama osnovano posle demokratskih promena 2000. godine, zvalo se Savezno ministarstvo nacionalnih i etničkih zajednica. Nakon reor-ganizacije SRJ na osnovu Ustavne povelje Državne zajednice Srbije i Crne Gore i dono-šenja Povelje o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama, ovo ministarstvo je bilo nazvano Ministarstvo za ljudska i manjinska prava.481 Kod zakonskog regulisanja je bila prihvaćena ideja naših stručnjaka za međunarodno pravo da koristimo termin „naci-onalne manjine“. Mi smatramo da bi i termin „nacionalne i etničke zajednice“ (ili manje srećan termin: grupe) dobro odgovarao da pokrije ono što jeste socijalni supstrat grupa koje su rezultat i nosilac multikulturalizma i multietniciteta kojima se želi i hoće zaštititi i unaprediti elementi identiteta.

Određivanje pojma manjine u teorijskom smislu nije teško - uvek se radi o grupi koja živi u zajedničkoj državi sa nekom većom grupom (ili više grupa) od koje (ili kojih) se razlikuje po elementima grupnog identiteta kao što su rasa, jezik, religija, nacionalnost,

480 Najvažnija dokumenta Saveta Evrope, v. u knjizi Instrumenti Saveta Evrope – ljudska prava, koju je objavio Beogradski centar za ljudska prava, 2000. Isto je značajna knjiga koju smo već naveli: Branko i Sanja Milinković (prir.), Nacionalne manjine. A treba uzeti u obzir i radove: Aleksandar Fira, Enciklopedija ustavnog prava bivših jugoslovenskih (zemalja) republika, naročito tom II, 1995, i tom III, 1999; kao i Branislav Milinković (ur.), Novi ustavi na tlu bivše Jugoslavije, Beograd, Međunarodna politika, Pravni fakultet i Fakultet političkih nauka, 1995.

481 Povelja Državne zajednice koja se odnosi na manjine zove se „Povelja o ljudskim i manjinskim pra-vima i građanskim slobodama“.


kultura, istorija, itd. Može se navesti zavisno od karakteristika grupe više elemenata po kojima se neka manjina razlikuje od date većine. Međutim, u međunarodnim raspravama i pokušajima zaštite manjina, kad se dođe blizu tačke na kojoj bi neka država morala pri-hvatiti obavezu da za neke grupe koje u njoj žive prihvati neku stranu, tj. međunarodnu kontrolu u pogledu prava i sloboda koje takva grupa uživa, onda se umešaju razlozi naci-onalnog suvereniteta, državnih razloga, straha od secesije ili davanja nekoj drugoj državi veće mogućnosti i poluga za uticaj na unutrašnje odnose u državi koja ima manjine. Zato se ističu razlozi protiv, kao neki opšti „princip“ u ime kojeg se odbija prihvatiti zaštita, a onda i pojam manjine. To je lakše u slučaju političkog ili tzv. građanskog poimanja nacije u kojem slučaju vera, jezik, boja kože, poreklo, ustavno-pravno gledano nemaju značaja. Rasprave ove vrste i više stavova protiv (uz neke faktičke argumente zašto je opšta defini-cija neodgovarajuća za specifične slučajeve) navodi i Kapotorti u svojoj studiji.

Evo jedne u nas u svoje vreme uobičajene i tehničke definicije nacionalne manjine koju daje Politička enciklopedija (Beograd, 1975) u kojoj je pojam povezan i sa istorijatom zaštite manjina (što je logički razumljivo):

„Pod nacionalnom manjinom, podrazumeva se grupa stanovništva koja ne pripada narodu s kojim živi u zajedničkoj državi već etnički čini sastavni deo drugog naroda u drugoj državi, a koncentrisana je u pojedinim naseljima ili područjima u dovoljnom broju tako da se može koristiti priznatim posebnim pravima na upotrebu maternjeg jezika u javnom saobraćaju i na izražavanje svojih nacionalnih specifičnosti (odnosno, da bi imala uslova da se koristi ovim pravima ako joj taj specifični položaj nije priznat)“.482

ODREĐIVANJE SUBJEKTA ZAŠTITE KOJE OBUHVATA SVE RELEVANTNE GRUPE

Zakonsko regulisanje položaja nacionalnih manjina u Saveznoj Republici Jugo-slaviji (tj. Srbiji i Crnoj Gori) bilo je inicirano od Savezne vlade nakon ustava iz 1992. godine i radilo se na nacrtu zakona o manjinama, ali je nakon smene Vlade i predsednika Republike taj rad bio zaustavljen.483 Tek je promenama 2000. godine, od strane demo-kratski izabrane vlasti, a u cilju izgradnje pravnih i (kasnije) ustavnih okvira koji bi, pored prava i sloboda svih građana i drugih društvenih i političkih vrednosti i demokratskih ustanova, obezbedili i odgovarajuću zaštitu manjina, kao i sprovođenje politike zasno-vane na objavljenim ciljevima i namerama u pogledu manjina. Mnoga načelna pitanja

482 Odrednica „Nacionalne manjine“, Politička enciklopedija, Beograd, Savremena administracija, 1975, str. 604-607; pojam dat na str. 604.

483 U to vreme samo objavili rad „Problems and Options in Institutionalising Ethnic Relations“, u Interna-tional Political Science Review, vol. 13, No 4, October, 1992, pp. 359-379, koji je prethodno bio podnesen na međunarodnoj konferenciji koju je jula 1990. organizovalo Međunarodno udruženje političkih nauka, a održana je na Univerzitetu Limerik (Irska). Zatim: Vojislav Stanovcic, „Draft of a Constitutional Law om the Rights of Ethnic Minorities“, in Boris I. Vukobrat, Proposals for a New Commonwealth, Zug, Editions Copart, 1993, pp. 43-59. U okviru međunarodnog projekta „Project on Ethnic Relations“, čiji je sponzor Karnedžijeva zadužbina, Vojislav Stanovčić je bio pozvan na stručnu raspravu (Havaji, 16 - 18. novembra) o različitim aspektima, tumačenjima i posledicama sukoba etničkih grupa. Ova grupa je napravila doku-ment koji je poznat u literaturi kao „Kona Statement“ (nazvan po imenu ostrva na kojem je grupa radila).


razmatrana su i na konferenciji „Razvoj multikulturalnog i multietničkog društva“, koju je 2. i 3. februara 2001. organizovalo novoosnovano Ministarstvo za nacionalne i etničke zajednice. Osnovna deviza ove političke orijentacije i inspiracija za pravno regulisanje položaja manjina bila je da se obezbedi integracija manjina u društvo, u njegove politič-ke, privredne, kulturne i druge oblike i ustanove, bez asimilacije ili getoizacije manjina, bez sukoba i konfrontacija, putem usklađivanja odnosa i saradnje svih manjina i većina na načelima vladavine prava i demokratskog opredeljenja društva i vlasti. Polazilo se od toga da se demokratija ne može uspostaviti ako se ne bi vodilo računa o izvesnim očekivanjima onog dela stanovništva koji čine manjine, a čija očekivanja se tiču prava na postojanje, odnosno prava na očuvanje i unapređivanje njihovog identiteta, tj. očuvanje i unapređivanje kulturnih, jezičkih i drugih obeležja, kao i njihovog učešća u društvenom životu i u političkoj vlasti i upravi.

Već od oktobra 2000. počeo se isticati značaj problematike manjina u nas zbog činjenice da u stanovništvu Srbije manjine čine značajan deo. Politička orijentacija ka demokratiji pretpostavlja da i taj deo stanovništva bude uključen, kako u demokratske procese i politički život, tako i da pod istim pravnim uslovima učestvuje u delatnostima kao što su privreda, kultura, obrazovanje, nauke i druge sfere društvenog života podra-zumevajući i verski život. Regulisanje položaja manjina putem zaštite njihovih prava i sloboda shvaćeno je i kao uslov za učvršćivanje mira i bezbednosti, kao i za saradnju sa Savetom Evrope, OEBS-om, Evropskom Unijom. OEBS ima i komesara za manjine i vodi računa o položaju i pravima manjina, prvenstveno iz ugla bezbednosti i dobrih susedskih odnosa među državama.

Bilo je u Srbiji nacionalnih grupa koje ne žele da se tretiraju kao nacionalne ma-njine. Jedne su to isticale zato što su pretendovale na status naroda verujući da bi im to onda dalo pravo na samoopredeljenje, uključujući i pravo na otcepljenje od države u kojoj žive. A druge grupe, iako imaju izražene drugačije od većine elemente identiteta i žele ih praktikovati i održati, ali nisu želele status manjine zato što smatraju da ih to povezuje sa izvesnom drugom državom, a one se smatraju kao starosedeoci i deo naroda s kojim žive u zajedničkoj državi. Zato su za svoje specifične kulturne, jezičke, verske i slične razlike smatrale da bi trebalo da se tretiraju kao etničke grupe. S druge strane, ima jedna brojna manjina koja je tokom istorije bila dosta diskriminisana i radi koje je neophodno uvesti i pozitivnu diskriminaciju, i ta se grupa najviše zalagala da stekne status nacionalne manjine.

U okviru SRJ Zakonu o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina koji je donesen 2002. godine484 utvrđen je u čl. 2 i pojam nacionalne manjine kao pravno relevantan:

„Nacionalna manjina u smislu ovog Zakona je svaka grupa državljana Savezne Re-publike Jugoslavije, koja je po brojnosti dovoljno reprezentativna, iako predstavlja manji-nu na teritoriji Savezne Republike Jugoslavije, pripada nekoj od grupa stanovništva koje su u dugotrajnoj i čvrstoj vezi sa teritorijom Savezne Republike Jugoslavije i poseduje obeležja, kao što su jezik, kultura, nacionalna ili etnička pripadnost, poreklo ili veroispo-vest, po kojima se razlikuje od većine stanovništva, i čiji se pripadnici odlikuju brigom da zajedno održavaju svoj zajednički identitet, uključujući kulturu, tradiciju, jezik i religiju“.

484 Vidi „Službeni list SRJ“, br. 11 od 27. februara 2002.


S obzirom na različite zahteve različitih grupa u pogledu njihovog tretmana i za-štite, ostavljena je mogućnost i pravo da se grupe nazivaju prema svojoj tradiciji ili odluci njihovih reprezentativnih tela, ali je takođe utvrđeno: „Nacionalnim manjinama u smislu ovog zakona smatraće se sve grupe državljana koji se nazivaju ili određuju kao narodi, nacionalne i etničke zajednice, nacionalne i etničke grupe, nacionalnosti i narodnosti, a ispunjavaju uslove iz stava 1 ovog člana“. Na ovaj način niko nije isključen bez obzira kako je imenovan ili određen, ukoliko faktička situacija grupe odgovara navedenoj defi-niciji. Tako se svakoj grupi ostavlja sloboda za šta će sebe smatrati i kako će sebe nazivati, a u pravima su sve izjednačene.

U formalnom smislu nacionalna manjina je određena kriterijumima kojima se odre-đuje o kojoj se grupi, odnosno grupama radi. Pojam „nacionalne manjine“ je pravno određen tako da se garantuje zaštita određenih prava i sloboda nacionalnoj manjini, odnosno grupi koja pod navedeni širi pojam spada, kao i na pojedince koji toj grupi pripadaju. Ali, u sadr-žinski potpunijem smislu za pojam nacionalne manjine kao subjekta zaštite saznamo tek kad otkrijemo koja su to prava i slobode koja građani u nekoj zemlji uživaju i koja se i manji-nama garantuju i štite, a to onda zahteva i odgovor na pitanje koja su to načela, koje i kakve ustanove i ustavne i pravne odredbe koje će obezbediti pripadnicima manjina da i uživaju prava i slobode koja im kao građanima pripadaju. Radi postizanja cilja ovakvog pravnog regulisanja utvrđen je i niz načela koja se institucionalizuju u pravne odredbe i/ili ustanove kako bi se i u praksi načela poštovala i primenjivala. Jedna od ustanova je i uspostavljanje nacionalnih saveta svake manjine, koje biraju pripadnici date manjine, a saveti mogu imati i lokalne ili regionalne savete, čija se nadležnost određuje zakonom, koja može obezbediti očuvanje i razvijanje elemenata nacionalnog identiteta, što podrazumeva kulturnu autono-miju. U sve pojedinosti rešavanja ovih problema nećemo ovde ulaziti, jer smo o tome ranije pisali.485 U odeljku koji sledi ukratko ćemo izneti kako sporove i dileme o individualnim i kolektivnim pravima, tako i osnovna načela koja se tiču njihove sadržine, a zacrtana su u „Povelji o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama“ Državne zajednice Re-publike Srbije i Republike Crne Gore, koja bi trebalo da dve republike članice obavezuje da sadržinu Povelje svojim ustavima i zakonima utvrde, a svojim politikama ostvare.

485 Vidi: Vojislav Stanovčić, „Problemi i dileme/alternative pravnog regulisanja zaštite manjina“, u knjizi Zakon o zaštiti nacionalnih manjina - stručna rasprava povodom prednacrta zakona (održana 20. septem-bra 2001), Beograd, Institut za uporedno pravo, 2002, str. 11-44. Isti tekst je objavljen i na engleskom: „Problems, Dilemmas and Alternatives in Legislative Approach to the Protection of National Minorities”, in Act on the Protection of National Minorities / Expertсs’ Discussion on Preliminary Draft of the Act (held in Belgrade, on September 20, 2001), Belgrade, Institute of Comparative Law, 2002, pp.11-44; kao i Vojislav Stanovčić, “Legal Status and Rights of Minorities in Serbia and Montenegro“, European Yearbook of Mino-rity Issues, Vol. 2, Koninklijke Brill, Leiden (Netherlands), 2004, pp. 631-653. Vojislav Stanovčić je bio ruko-vodilac tima eksperata koji je od strane Vlade imenovan 2000. godine s ciljem da izradi predlog Nacrta zakona o zaštiti nacionalnih manjina, a predloženi Nacrt je bio jednoglasno prihvaćen 2002. godine u Saveznoj skupštini SRJ, te vrlo dobro ocenjen i prihvaćen od strane Saveta Evrope i OEBS-a. O najnovi-jim istraživanjima v. i Vojislav Stanovčić (urednik), Položaj nacionalnih manjina u Srbiji, Zbornik radova sa međunarodnog naučnog skupa, Beograd, SANU, 2007, 753 str. U ovom zborniku je objavio dva priloga: „Pregled istraživanja položaja manjina“, Predgovor za ovaj Zbornik. Beograd, SANU, 2007. str. 1-36; i rad „Većina i manjina u teorijama o demokratiji i političkim institucijama“, isti Zbornik, str. 61-86.


PITANJE INDIVIDUALNIH I KOLEKTIVNIH PRAVA

Posle Drugog svetskog rata naglasak je, kao što smo već istakli, bio na pravima i slobodama čoveka kao pojedinca. Ali, na osnovu paktova iz 1966, koji takođe slede taj individualistički kurs, imao je taj pojedinac kao pripadnik rasnih, jezičkih i verskih manjina bio zaštićen u svojim pravima koja su u vezi s rasom, jezikom i religijom, jer je u članu 27 Pakta o političkim i građanskim pravima, pružena jedna mogućnost koja u krajnjem rezultatu može podrazumevati jedan oblik kolektivnih prava. U dva pakta o ljudskim pravima iz 1966, unose se odredbe o uživanju prava „bez ikakve diskriminacije“, pa se pored drugih mogućih uzroka za diskriminaciju navodi i „nacionalno ili društveno poreklo“. U često navođenom članu 27 Pakta o političkim i građanskim pravima govori se o državama gde postoje etničke, verske ili jezičke manjine, pa su propisuje da lica koja ovim pripadaju ne mogu biti lišeni prava da imaju, u zajednici sa drugim članovima svoje grupe, svoj sopstveni kulturni život, da ispovedaju svoju sopstvenu veroispovest i obavljaju verske dužnosti, ili da upotrebljavaju svoj sopstveni jezik. Ova formula „u zajednici sa drugim članovima“ po našem mišljenju je izraz razumevanja da se neka prava i slobode praktično ne mogu uživati osim u zajednici sa drugima. To je vrlo očigledno kod verskih grupa, ali i u oblasti obrazovanja i kulturnih prava, kao i u pogledu prava na korišćenje sopstvenog jezika, itd. Dakle, uprkos otporu da se otvoreno prihvati ideja kolektivnih prava, postoje neka prava čije delotvorno korišćenje podrazumeva da to bude „u zajednici s drugima“. A čim se uspostavljaju tela kao što su nacionalni saveti oni se pored brige da pojedinci uživaju svoja građanska, politička, kulturna, ekonomska i druga prava, bave i nekim zajedničkim pravima, a to znači „kolektivnim“ pravima u pogledu nekih, da samo primera radi kažemo, kulturnih, ali i političkih i socijalnih itd. prava radi čijeg ostvariva-nja su uspostavljene i posebne institucije.

„Povelja o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama“ Državne za-jednice Republike Srbije i Republike Crne Gore preuzela je sve osnovne odredbe iz gore pomenutog Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina. Ali u Povelji su naglašena i kolektivna prava, koja u zakonu nisu bila naglašena, iako su neka bila impli-citno sadržana u duhu u kojem je to jasno iz navedenog člana 27 iz Pakta o političkim i građanskim pravima (1966), koji je naša država ratifikovala i obavezuje nas. Zato ćemo se u nastavku osvrnuti na ono što nudi Povelja. U njoj imamo poseban odeljak (III, čl. 47-57) - Prava pripadnika nacionalnih manjina - gde se najpre određuje osnov i okvir prava pripadnika nacionalnih manjina u skladu sa međunarodno-pravnom zaštitom ljudskih i manjinskih prava, a zatim dolazi značajna novina (član 47) kakve nema u međunarodno-pravnom sistemu zaštite: „Pripadnici nacionalnih manjina imaju individualna i kolektiv-na prava, prava koja ostvaruju pojedinačno ili u zajednici s drugima, u skladu sa zakonom i međunarodnim standardima“. Dalje se precizira: „Kolektivna prava podrazumevaju da pripadnici nacionalnih manjina, neposredno ili preko svojih izabranih predstavnika, uče-stvuju u procesu odlučivanja ili odlučuju o pojedinim pitanjima koja su vezana za njihovu kulturu, obrazovanje, informisanje i upotrebu jezika i pisma, u skladu sa zakonom. Radi ostvarivanja prava na samoupravu u oblasti kulture, obrazovanja, informisanja i službene upotrebe jezika i pisma, pripadnici nacionalne manjine mogu izabrati svoje nacionalne


savete, u skladu sa zakonom“. Uz navedeno je predviđeno nešto o čemu smo već govorili, a to je da se „pored termina nacionalne manjine mogu ravnopravno koristiti i drugi ter-mini koje ustavima i zakonima utvrđuju države članice“.

Sloboda izražavanja nacionalnog identiteta je zajamčena (čl. 48), a uz to i da niko nije dužan da se izjašnjava o svojoj nacionalnoj pripadnosti. Prihvaćeno je i pravno načelo koje se odnosi na poimanje pripadanja nacionalnoj manjini kao subjektivnog (tj. indivi-dualnog) prava pojedinca koji se opredeljuje.

Radi zaštite i ostvarivanja prava i sloboda predviđa se i nekoliko zabrana. Zabra-njena je diskriminacija (čl. 49), osim mera i akcija koje su usmerene na obezbeđivanje prava pripadnika nacionalnih manjina, kada se nalaze u nejednakom položaju, da bi im se omogućilo puno uživanje prava pod jednakim uslovima (tzv. pozitivna diskriminacija); nasilna asimilacija pripadnika nacionalnih manjina (čl. 50); izazivanje rasne, nacionalne i verske mržnje, izazivanje i podsticanje nacionalne, rasne, verske ili druge neravnopravno-sti, mržnje i netrpeljivosti (čl. 51).

Predviđen je čitav niz prava čiji je cilj izražavanje, čuvanje, negovanje, razvijanje i javno ispoljavanje nacionalne i etničke, kulturne i verske posebnosti (član 52). Pored de-setak posebno navedenih i zagarantovanih prava čiji je cilj ovo što smo gore upravo nave-li, u istom ovom kontekstu je i pravo na određen broj mandata u skupštini države Članice i Skupštini Srbije i Crne Gore, polazeći od principa neposredne reprezentacije, saglasno zakonima država članica; zatim pravo na odgovarajuću zastupljenost u javnim službama, organima državne vlasti i lokalne samouprave, i niz drugih važnih prava i sloboda (infor-misanja, itd.) za koja se način uživanja ovih prava uređuje zakonom. Zagarantovano je pravo na udruživanje, a organizacijama i udruženjima pripadnika nacionalnih manjina se priznaje posebna uloga u ostvarenju prava pripadnika nacionalnih manjina (član 53), što je izraz koncepcije kolektivnih prava.

Pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo da ostvaruju nesmetane veze i da sa-rađuju sa svojim sunarodnicima koji su van teritorije Državne zajednice Srbija i Crna Gora (čl. 54). Državi je utvrđena obaveza da, gde god je to potrebno, usvaja odgovaraju-će mere za unapređenje pune i efektivne ravnopravnosti između pripadnika nacionalne manjine i onih koji pripadaju većini, u svim oblastima ekonomskog, socijalnog, politič-kog i kulturnog života (čl. 55). Po analogiji kako je tumačena obaveza koja je državama određena aktima Društva naroda, ova obaveza je izraz prihvatanja koncepcije kolektivnih prava. Država se u nastavku obavezuje da svojim merama uklanja izrazito nepovoljne uslove života koji posebno pogađaju pripadnike određene nacionalne manjine (takođe izraz pozitivne diskriminacije). Država takođe garantuje pripadnicima nacionalnih ma-njina pravo da ravnopravno sa ostalim građanima učestvuju u vođenju javnih poslova, uključujući pravo glasanja i kandidovanja za nosioce javnih funkcija (već navedeni čl. 55). Manjinama se daje jemstvo za stečena prava, što je veoma važno, jer se na ovaj način ga-rantuje da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava, individualnih i kolektivnih, ne može smanjivati (čl. 57), a državi se utvrđuje obaveza da podstiče duh tolerancije i među-kulturnog dijaloga i da preduzima efikasne mere za unapređenje uzajamnog poštovanja, razumevanja i saradnje medu svim ljudima koji žive na njenoj teritoriji bez obzira na nji-hov etnički, kulturni, jezički ili verski identitet. Cilj je razvijanje duha tolerancije (čl. 56).


Ovakvom koncepcijom kolektivnih prava naš pravni sistem će nuditi daleko više nego što to zahteva međunarodno pravo i evropski standardi. Od predstavnika evropskih institucija može se očekivati i kritika na račun naših propisa zbog toga što se obećava veoma mnogo. A pogotovu će kritika biti žestoka ako se od onoga što se obećava ne bude ostvarivalo ni ono što spada u neosporne obaveze koje su deo evropskih standarda.

Kad se radi o definiciji ili pojmu nacionalne manjine, čini nam se, dakle, da nije dovoljno, iako je važno „definisanje“ grupe koja se obuhvata, nego da je važnije određi-vanje karaktera zaštite prava pripadnika nacionalnih manjina (individualna prava), kao i problema tzv. kolektivnih prava. Kolektivna prava uglavnom nisu prihvaćena kao deo da-našnje međunarodno-pravne zaštite manjina, ali ta vrsta zaštite je u daljoj prošlosti imala ulogu, a i danas manjine traže ne samo individualna, nego i kolektivna prava.

ZAKLJUČNO RAZMATRANJE

Osnovna koncepcija na kojoj naša država ima cilj da pruži zaštitu pravima i slobodama nacionalnih manjina, odnosno etničkih grupa, vrlo je liberalno zamišljena. Međutim, predstavnici evropskih organizacija i ustanova, kao i više naših stručnjaka, isticali su već duže vreme da se finansijska izdašnost države ne može tako olako oče-kivati niti obaveze državi preterano nametati. Tržišna privreda neće dozvoljavati velike budžete i druge javne izdatke.

Velike teškoće u ostvarivanju pomenutih osnovnih zamisli, kao i osnovnih vred-nosti i načela pravne zaštite prava i sloboda manjina, predstavljaće zatečene velike ra-zlike u ekonomskom položaju i u infrastrukturi obrazovne mreže i nivou obrazova-nosti, te tako i u materijalnim i ljudskim resursima pojedinih manjina. Zatim, ukupna teška ekonomska i socijalna situacija u Srbiji, još uvek znatan broj izbeglica i raseljenih lica, visok procenat nezaposlenih i nezbrinutih građana, te politička situacija na jugu Srbije i na Kosovu i Metohiji, kao i situacija u našem okruženju, usporavaće i otežavati političku i ekonomsku stabilizaciju.

Pretpostavke za rešavanje niza problema su (1) uspostavljanje vladavine prava, (pravne države); (2) razuman, umeren, liberalan ustavni sistem i odgovarajući insti-tucionalni aranžmani; 3) politička kultura tolerancije i uvažavanja različitosti, prila-gođavanja, kompromisa i dijaloga; (4) razvijeno građansko društvo pod čim podrazu-mevamo ekonomski i kulturno vrlo razvijeno društvo u kojem živi kako većinska grupa, tako i sve manjinske grupe. Sve to može da se postigne samo ulaganjem sistematskih napora u tom pravcu tokom dužeg vremenskog perioda uz istovremeno vođenje mudre politike rukovođene valjanim načelima.

Decentralizacija i jačanje lokalne i regionalne samouprave i de facto i de jure bi po-većali mogućnosti koje će se pružati manjinama. Ustanove kao što su opšti ombudsman (tj. zaštitnik prava građana), poslanička interpelacija, skupštinski anketni odbori, kontrola policije i vojske od skupštinskih radnih tela, novi izborni zakoni i teritorijalna podela na izborne jedinice, zakoni o obrazovanju i školstvu, zvaničnom jeziku i jezicima manjina, medijima i informacijama, državnim simbolima i mnoga druga pitanja povezana su sa položajem i životom manjina i za ostvarivanje prava o kojima smo govorili.


Kad se radi o materiji izbornih zakona, treba znati da se pri visokom izbornom cenzusu otežava ulazak predstavnika manjina i manjih partija u predstavnička tela jer im je teško da preskoče taj prag. One to, doduše, mogu ako se udruže i zajednički nastupaju, što inače za višenacionalne države favorizuju mnogi zastupnici tzv. konsocijalne demo-kratije ili tzv. konsocijacije.486 Pri suviše niskom pragu ili pri njegovom ukidanju moramo biti svesni da će u parlament, odnosno u predstavničko telo ući veliki broj malih politič-kih partija. To će, kao što se zna iz teorije i istorije zapadnoevropskog parlamentarizma, rezultirati različitim mogućim koalicijama u parlamentu, pri čemu će male partije doći u položaj da budu jezičak na vagi i da svojim mandatima ucenjuju veće partije, i sledstveno tome vode nestabilnim vladama, odnosno čestim promenama vlade. Ovo su kao negativ-nu pojavu iskusile Francuska i Italija dok su imale takav sistem.

Sličnim argumentima je tim (2000-2002) u svome radu zaključio da ne bi trebalo prihvatiti u literaturi razmatranu ideju da se svakoj manjini obezbedi bar po jedno posla-ničko mesto. Takav sistem ima Rumunija, a mađarska vlada je bila podnela takav predlog zakona, ali ga Parlament Mađarske nije prihvatio. Veliki broj malih partija u predstav-ničkom telu bi vodio ka velikim mogućnostima koalicija i lakih smena vlada, a otvara se i mogućnost neprincipijelnih koalicija iz ličnih ili grupnih interesa na račun opštih. Od prihvatanja takvog sistema udaljavaju nas i oni predlozi koji idu za tim da se smanji broj poslanika. To bi išlo zajedno sa promenom izbornog sistema u većinski s tendencijom da se uspostavi dvopartijski sistem. Nema nikakve sumnje i teoretičari konsocijalne demo-kratije ističu važnost proporcionalnog izbornog sistema.

Svakako je stabilnost političkog sistema i demokratski izabranih vlada u opštem inte-resu, pa i u interesu manjina, jer u nestabilnim prilikama njihovi pripadnici često među prvi-ma dožive kršenje nekih prava, kao i negativne strane opšte pravne i političke nesigurnosti.

„Međunarodno pravo“ postaje izraz volje moćnijih kojim određuju obaveze i način ponašanja „slabijih“ ili manje moćnih. Kad se radi o pravima u smislu pravnih sistema i zakonima unutrašnjeg prava bilo koje zemlje, onda teorija o vladavini prava i pravnoj državi ne prihvata svako „pravo“ niti svakakve izraze volje kao pravo i valjane zakone. Još je Ciceron jasno povukao granicu između kvazi-zakona, koje je uporedio sa zapovestima bande razbojnika, i valjanih zakona, a u modernoj pravnoj teoriji to je još jasnije i opšir-nije izložio i argumentima potkrepio Gustav Radbruh u njegovoj Filozofiji prava. Rad-bruh je uveo i pojmove „zakonskog neprava“ (u tom smislu je mnoge nacističke zakone okarakterisao kao zločinačke) i „nadzakonskog prava“.487

486 Izrazom „konsocijacija“ (consociatio, consociation) označava se zajednički život stanovništva razli-čitih etničkih pripadnosti (jezika, veroispovesti, i sl). Ideje o konsocijaciji su starijeg datuma, ali su oživ-ljene u današnjoj politikološkoj i sociološkoj literaturi, iz potrebe da se nađu rešenja koja će modele dominacije zameniti modelima partnerstva. Istraživanja i radovi posvećeni problemima međuetničkih odnosa i konsocijalne demokratije (među piscima se ističu R. Dahl, Carl Friedrih, P. Van den Berghe, A. Lijphart, I. Duchacek, D. Elazar i drugi).

487 Vidi: Gustav Radbruh, Filozofija prava (1932), Beograd, Nolit, 1980; prevela Dušica Guteša; predgo-vor „Radbruhovo filozofskopravno stanovište“ napisao Stevan Vračar. Pojmovi koje navodimo dati su u delovima koji su dodati nakon Drugog svetskog rata – „Pet minuta pravne filozofije“ (1945) i „Zakonsko nepravo i nezakonsko pravo“ (1946).


LITERATURA

Benedict Anderson, The Imagined Communities, London, Verso, 1983; Benedikt Anderson, Nacija: zamišljena zajednica, Zagreb, Školska knjiga, 1990.

The Annals of the American Academy of Political and Social Sciences, vol.433 (1977), ed. by Martin O. Heisler posvećeni temi „The Ethnic Conflict in the World Today“.

P. de Azcárate, League of Nations and National Minorities; An Experiment, Washington, 1945.

T. H. Bagley, General Principles and Problems in the International Protection of Minorities, A Political Study, Genève, 1950.

Brian Barry, Consociational Model and its Dangers, in: European Journal of Political Research, 1975; Brian Barry, Culture and Equality: An Egalitarian Critique of Multiculturalism, Cambridge, Polity Press, 2000; Cambridge (Mass), Harvard University Press, 2001.

Goran Bašić (ur.), Demokratija i multikulturalnost u Jugoistočnoj Evropi, Beograd, Centar za istraživanje etniciteta, 2003, str. 472

Andrew Bell-Fialkoff, A Brief History of Ethnic Cleansing, in „Foreign Affairs“, vol. 72, no. 3, 1993.

Pierre L. Van den Berghe, The Ethnic Phenomenon, New York and Amsterdam, Elsevier, 1981.

Dimitrije Bogdanović, Knjiga o Kosovu, Beograd, SANU, 1985.

J. F. Brown, Nationalism, Democracy and Security in the Balkans (1972), Oxford – New York, Oxford University Press, 1991 (jedanaesto izdanje).

Steven Burg, Conflict and Cohesion in Socialist Yugoslavia, Princeton, Princeton University Press, 1983.

I. L. Claude, National Minorities; An International Problem, Cambridge (Mass.), 1955.

Walker Connor, The Politics of Ethnonationalism, Journal of International Affairs, 27, no.1, 1973; i A Nation is a nation, is a state, is an ethnic group, is a..., in Ethnic and Racial Studies, vol. I, No 4 (October, 1978).

Ivo D. Duchacek, Comparative Federalism: Territorial Dimension of Politics, New York: Holt, Rinehart and Winston, 1970; i Ivo D. Duchacek (ed.), Federalism and Ethnicity, A Special Issue of Publius 7, no 4, 1977 s njegovim radom „Antagonistic Cooperation: Territorial and Ethnic Communities“, Publius, vol. 7, no. 4 (1977).

Vernon Van Dyke, Human Rights, Ethnicity and Discrimination, Westport (Conn.), Greenwood Press, 1985.

Daniel Elazar (ed.), Federalism and Consociationalism: A Symposium, in Publius, vol. 15, no. 2, 1985.

Milton J. Esman (ed.), Ethnic Conflict in the Western World, Ithaca: Cornell University Press, 1977.

Evropska povelja o regionalnim i manjinskim jezicima (1992), u Instrumenti Saveta Evrope.

Aleksandar Fira, Enciklopedija ustavnog prava bivših jugoslovenskih (zemalja) republika, naročito tom II, 1995, i tom III, 1999.

Michael Freeman et al. (eds.), Nationalism and Minorities, Institute of Social Sciences, Belgrade – University of Essex, 1995.

Ernest Gellner, Nations and Nationalism, Ithaca: Cornell University Press, 1983.

Gidon Gottlieb, Nation against State: A New Approach to Ethnic Conflicts and Decline of Sovereignty, New York: Council of Foreign Relations, 1993.

Stephen Iwan Griffiths, Nationalism and Ethnic Conflict, Threats to European Security, SIPRI Study, Oxford, Oxford University Press, 1993.


Ted Robert Gurr, Why Men Rebel, Princeton, Princeton University Press, 1970.

E. Hobsbawm, Nations and Nationalism Since 1780, Cambridge: Cambridge University Press, 1990; prevedeno i objavljeno na hrvatskom: Eric Hobsbawm, Nacije i nacionalizam, Zagreb, Liber, 1993.

Donald L. Horowitz, Ethnic Groups in Conflict, Berkeley: University of California Press, 1985.

Instrumenti Saveta Evrope – ljudska prava, Beogradski centar za ljudska prava, 2000.

Frančesko Kapotorti, Prava pripadnika etničkih, verskih i jezičkih manjina, Beograd, Jugoslovenski komitet pravnika za ljudska prava, 2001.

Vil Kimlika, Multikulturalno građanstvo – liberalna teorija manjinskih prava, Novi Sad, Centar za multikulturalnost, 2002.

Robert R. King, Minorities under Communism: Nationalities as a Source of Tension Among Balkan Communist States, Cambridge (Mass), Harvard University Press, 1973.

Boris Krivokapić, Zaštita manjina u međunarodnom i uporednom pravu, t. I–III, Beograd, Ministarstvo SCG za ljudska i manjinska prava, Institut za uporedno pravo, Službeni list SCG, Građevinska knjiga, 2004; tom I: Zaštita manjina: Istorijski razvoj, osnovna pitanja i zaštita u okvitu UN; tom II: Zaštita manjina u regionalnim okvirima i putem bilateralnih sporazuma; i t. III: Zaštita manjina u nacionalnim porecima država.

Branislav Krstić, Kosovo između istorijskog i etničkog prava, Beograd, Kuća Vid, 1994.

Will Kymlicka, Liberalism, Community and Culture, Oxford, Clarendon Press, 1991; The Rights of Minority Cultures, Oxford, Oxford University Press, 1995; Multicultural Citizenship, Oxford, Clarendon Press, 1995.

Robert Levin and Donald Campbell, Ethnocentrism: Theories of Conflict, New York, John Wiler and Sons, 1972.

Arend Lijphart, The Politics of Accommodation, drugo izd. Berkeley, University of California Press, 1975; Democracy in Plural Societies: A Comparative Exploration, New Haven, Yale University Press, 1977 (drugo izdanje 1980); Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries, New Haven, Yale University Press, 1984; „Non-Majoritarian Democracy: A Comparison of Federal and Consociational Theories“, Publius, 1985, v. 15, br. 2; Modeli demokratije: Oblici i učinak vlada u 36 zemalja, Beograd – Podgorica, Službeni list – CID, 2003; predgovor „Lajphartova konsocijalna demokratija“ (str. 5–67), napisao Vučina Vasović.

Miloš Macura i Vojislav Stanovčić (ur.), Položaj manjina u Saveznoj Republici Jugoslaviji, Beograd, SANU, 1996, 862 str (sadrži više od 60 priloga).

Ali A. Mazrui, Post Imperial Fragmentation: the Legacy of Ethnic and Racial Conflict, Denver, University of Denver Studies in Race and Nations, I, 2, 1969-1970.

Branislav Milinković (ur.), Novi ustavi na tlu bivše Jugoslavije, Beograd, Međunarodna politika, Pravni fakultet i Fakultet političkih nauka, 1995.

Branko Milinković i Sanja Milinković (prir.), Nacionalne manjine u međunarodnom i jugoslovenskom pravnom poretku, Međunarodna politika - Službeni list SRJ - Fakultet političkih nauka - Pravni fakultet - Institut za međunarodnu politiku i privredu, Beograd, 1997.

Momir Milojević, Ujedinjene nacije i zaštita manjina, u Miloš Macura i Vojislav Stanovčić (ur.), Položaj manjina u Saveznoj Republici Jugoslaviji, Beograd, SANU, 1996, str. 499-518.

Patrick Daniel Moynihan, Pandaemonium: Ethnicity in International Politics, New York: Oxford University Press, 1993.

Nacionalne manjine, „Politička enciklopedija“, Beograd, Savremena administracija, 1975, str. 604-607.

Eric A. Nordlinger, Conflict Regulation in Divided Societies, Cambridge, Centre for International Affairs, Harvard University, 1972.


Okvirnu konvenciju za zaštitu nacionalnih manjina (1955), v. u „Instrumenti Saveta Evrope“.

Raymond Pearson, National Minorities in Eastern Europe 1845-1945, London, Macmillan, 1983.

B. Parekh, Rethinking Multiculturalism: Cultural Diversity and Political Theory, Basingstoke, Palgrave and Cambridge, MA, Harvard University Press, 2000.

William Pffaf, The Wrath of Nations: Civilization and the Furies of Nationalism, New York - London: Simon & Schuster, 1993.

Ilija A. Pržić, Zaštita manjina, Beograd, Beogradski univerzitet, Pravni fakultet, 1933.

Gustav Radbruh, Filozofija prava (1932), Beograd, Nolit, 1980; dodati su u delovi koji su napisani nakon Drugog svetskog rata: „Pet minuta pravne filozofije“ (1945) i „Zakonsko nepravo i nezakonsko pravo“ (1946).

Milovan Radovanović, Etnički i demografski procesi na Kosovu i Metohiji, Beograd, Libery Press, 2004.

K. D. McRae (ed.), Consociational Democracy: Political Accommodation in Segmented Societies, Toronto, McClelland and Stewart, 1974.

Dov Ronen, The Challenge of Ethnic Conflict, Democracy and Self-Determination, London – Portland (OR): Frank Cass, 1997 (u ovom radu je analiziran slučaj Jugoslavije); i „Scientific Mapmaking through Exploration of the Mechanism of Conflict“, u zborniku Položaj manjina u SR Jugoslaviji, Beograd, SANU, 1996, str. 271-280.

R. Schermerhorn, Comparative Ethnic Relations , New York: Random House, 1970.

A. D. Smith, The Ethnic Revival, Cambridge, 1981; kao i njegove druge radove: Theories of Nationalism, New York, Harper and Row, 1971; Nationalism in the Twentieth Century, Oxford, Martin Robertson and Co., 1979; State and Nation in the Third World: The Western State and African Nationalism, New York, St. Martin‘s Press, 1983; The Ethnic Origin of Nations, Oxford, Blackwell, 1986; i A. D. Smith (ed.), Nationalist Movements, Macmillan Press, 1976.

Vojislav Stanovčić (ur.), Položaj nacionalnih manjina u Srbiji, Zbornik radova sa međunarodnog naučnog skupa, Beograd, SANU, 2007, 753 str. U ovom zborniku je objavio dva priloga: „Pregled istraživanja položaja manjina“, Predgovor za ovaj Zbornik, str. 1-36; i rad „Većina i manjina u teorijama o demokratiji i političkim institucijama“, isto, str. 61-86; i kraći radovi: „History and Status of Ethnic Conflicts“[1986], u Dennison Rusinow (ed.), Yugoslavia: Fractured Federalism, Wilson Center Press, Washington, 1988; „Problems and Options in Institutionalising Ethnic Relations“, u International Political Science Review, vol. 13, No 4, October, 1992, pp. 359-379; „Draft of a Constitutional Law om the Rights of Ethnic Minorities“, in Boris I. Vukobrat, Proposals for a New Commonwealth, Zug, Editions Copart, 1993, pp. 43-59; „Vladavina prava i suživot etničkih grupa“, u M. Macura i V. Stanovčić (ur), Položaj manjina u Saveznoj Republici Jugoslaviji, Beograd, SANU, 1996, str. 49-69; „Problemi i dileme/alternative pravnog regulisanja zaštite manjina“, u knjizi Zakon o zaštiti nacionalnih manjina - stručna rasprava povodom prednacrta zakona (održana 20. septembra 2001), Beograd, Institut za uporedno pravo, 2002, str. 11-44. Isti tekst je objavljen i na engleskom: „Problems, Dilemmas and Alternatives in Legislative Approach to the Protection of National Minorities“, in Act on the Protection of National Minorities / Experts‘ Discussion on Preliminary Draft of the Act, Belgrade, Institute of Comparative Law, 2002, pp.11-44; „Democracy in Multi-Ethnic Societies - Problems and Principles of Consociation: How to Live Together“, u Goran Bašić (ur.), Demokratija i multikulturalnost u Jugoistočnoj Evropi, Beograd, 2003, str. 13-101; „Legal Status and Rights of Minorities in Serbia and Montenegro“, European Yearbook of Minority Issues, Vol. 2, Koninklijke Brill, Leiden (Netherlands), 2004, pp. 631-653.

Univerzalni dokumenti o ljudskim pravima, Beograd, Beogradski centar za ljudska prava, 2001.

Jürg Steiner, Amicable Agreement Versus Majority Rule: Conflict Resolution in Switzerland, Chapel Hill, University of North Carolina Press, 1974.


Peter F. Sugar (ed.), Eastern European Nationalism in the Twentieth Century, The American University Press, 1995.

Budislav Vukas, Etničke manjine i međunarodni odnosi, Zagreb, Školska knjiga, Biblioteka Suvremena misao, 1978.

Michael Walzer, Multiculturalism and Individualism, Dissent, 1994.

Zakon o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, „Službeni list SRJ“, br. 11 od 27. februara 2002; i sa istim izdanje Instituta za uporedno pravo, Beograd, 2002. sa komentarima učesnika u izradi Zakona.


Vojislav Stanovčić

THE CONCEPT OF NATIONAL MINORITY AND TREATMENT OF INDIVIDUAL AND COLLECTIVE RIGHTS

Abstract

The Author points that in the 20th century the world is faced with „the ethnic revival“ and „explosion of identity“, and that is expressed not only in different claims and requests of ethnic groups which we treat as national minorities, but also in tensions and conflicts among groups inside states and among states. That requests constitutional and legal regulations and protection of the status of „National Minorities“. The role in determining the Concept of National Minority have also the perceptions of individual and collective rights. However, the term and concept of „National Minority“ was not used in the system of the League of Nations, but other terms were used to signify the subjects of protection. Also, for a long period after the World War II in the United Nations the stress was on the individualistic approach to rights and freedoms of individuals. Some reasons and arguments of different states are given which these used against the term „National Minority“, and how gradually this term began to be used by UN Special Agencies (like UNESCO) and UN institutions and bodies (Economic and Social Council and General Secretary). In constitutions and legal acts of the Republic of Serbia and the Federal Republic of Yugoslavia (consisting of Republics of Serbia and Montenegro) different terms were used to name ethnic groups as subjects of protection. It is explained how the concept of the subject of protection was determined in a formal sense, and what was the real character of the protection of their rights and freedoms. It is also pointed as important that individuals (ci-tizens) are not legally obliged to declare his/her national background or belon-gings. That is connected with the accepted legal principle that the belonging to National Minority or to an ethnic group is the subjective right of an individual. In this article the stress is on those elements of the International Law, the European Law, and other legal provisions which oblige the Republic of Serbia as a State, because the Authorities of this State have accepted and ratified the European Framework Convention and other acts, as well as „The Charter of Minority Rights and Civic Freedoms“of the State Community of the Republic Serbia and the Repu-blic of Montenegro. By this „Charter“the main principles and provisions of the Law on Protection of Rights and Freedoms of National (2002) are accepted. In this „Charter“ collective rights are stressed and accepted to a greater degree than it was the case in the quoted Law, but it is interpreted as implied in the sense of the Article 27 of the Pact on Political and Civic Rights (1966), which our State ratified.

Key words: protection of minorities; ethnic nation; political notion of nation; revival of ethnicity; explosion of identity; the League of Nation; the United Nations; European Framework Convention.

Documents

POJAM NACIONALNE MANJINE I TRETIRANJE ...test.fpn.bg.ac.rs/wp-content/uploads/2010/05/27-Prof.-dr...nezavisnih „nacionalnih država“ i proklamovanom negovanju specifičnih različitosti