Pobreza y Precariedad Urbana

5/25/2018 Pobreza y Precariedad Urbana

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Documento de proyecto

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Pobreza y precariedad urbana enAmrica Latina y el Caribe.

Situacin actual y financiamientode polticas y programas

Ricardo JordnRodrigo Martnez


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Este documento fue preparado por Rodrigo Martnez y Ricardo Jordn, funcionarios de las Divisiones de DesarrolloSocial y Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanosde la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe(CEPAL), en el marco del proyecto CEPAL-Corporacin Andina de Fomento (CAF), Encuentro de trabajo sobre pobrezaurbana y posibilidades de financiamiento de proyectos en asentamientos humanos irregulares y programas detransferencias condicionadas (CAF/07/001).

En la redaccin y desarrollo de los captulos participaron tambin H. Maximiliano Carbonetti, Mara de la Luz Nieto ySofa Camilla Gaete, consultores de la Divisin de Desarrollo Social quienes contaron con la colaboracin y apoyo deEugenio Espinoza Arenas. Para la preparacin de informacin de base y procesamientos se cont con la colaboracin deAmalia Palma, Ernesto Espndola y Fabiola Fernndez de la Divisin de Desarrollo Social.

Los autores desean agradecer especialmente la importante colaboracin y comentarios entregados por los seores JosCarrera, Bernardo Requena y Jorge Concha de la Corporacin Andina de Fomento.

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusivaresponsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organizacin.

Fotografas de portada: Teresa MiraDiseo de portada: Monserrat Minguell

Publicacin de las Naciones Unidas

LC/W.245Copyright Naciones Unidas, enero de 2009. Todos los derechos reservadosImpreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones,Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus institucionesgubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente einformen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.


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CEPAL Coleccin Documentos de proyectos Pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe

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ndice

Presentacin.. 7

Resumen ejecutivo ......................................................................................................................... 9

Introduccin................................................................................................................................ 15

I. Antecedentes conceptuales .................................................................................................. 17A. La pobreza y los enfoques de medicin............................................................................ 19

1. El mtodo de los ingresos .......................................................................................... 192. El mtodo de las necesidades bsicas insatisfechas (NBI) ........................................ 21

B. Pobreza urbana.................................................................................................................. 22C. Precariedad urbana y tugurio ............................................................................................ 23D. El enfoque de anlisis ....................................................................................................... 25

II. La situacin actual en materia de pobreza y precariedad urbanas ................................... 29A. Dinmica poblacional total y urbana.................................................................................. 30B. Poblacin pobre e indigente.............................................................................................. 33C. Las necesidades bsicas insatisfechas................................................................................. 36

1. Vivienda y precariedad del hbitat............................................................................. 372. Acceso a servicios bsicos: agua, saneamiento y electricidad..................................... 39

3. Acceso a la tenencia segura ....................................................................................... 46

III. Las respuestas de los gobiernos ........................................................................................... 49A. Capacidad institucional de los gobiernos............................................................................ 52B. Opciones de poltica y experiencias emblemticas.............................................................. 56

1. Vivienda y precariedad del hbitat............................................................................. 562. Acceso a servicios bsicos: agua, saneamiento y electricidad..................................... 613. Acceso a la tenencia segura ....................................................................................... 66


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IV. Financiamiento de la poltica urbana y habitacional......................................................... 73A. Financiamiento: dinmicas y tendencias............................................................................. 75B. Bancarizacin de los sectores de menores ingresos.......................................................... 78C. Evolucin histrica en la regin y tendencias actuales ..................................................... 82D. Desarrollo de mercados hipotecarios: panorama regional ................................................ 89E. Los instrumentos de financiamiento de vivienda en la regin .......................................... 93

F. Financiamiento hipotecario y microfinanzas..................................................................... 94

V. Una propuesta integral de agenda urbana oportunidades y lneas estratgicas ............... 97

Bibliografa .............................................................................................................................. 101

Anexos .............................................................................................................................. 107

NDICE DE CUADROS

CUADRO 1 POBLACIN TOTAL, POBLACIN URBANA, PORCENTAJE DE POBLACINURBANA Y POBLACIN EN TUGURIOS SEGNREGIONES ...................................................................................................................30

CUADRO 2 FUNCIONES A CARGO DE GOBIERNOS MUNICIPALESEN PASES DE LA REGIN VINCULADAS A LA SUPERACINDE LA PRECARIEDAD URBANA.................................................................................55

CUADRO 3 OPCIONES DE POLTICA PARA ALCANZAR EL OBJETIVODE MEJORAR LA GESTIN HABITACIONAL DIRIGIDA ALOS SECTORES DE POBREZA.....................................................................................58

CUADRO 4 VIVIENDA Y PRECARIEDAD DEL HABITAT: ALGUNASEXPERIENCIAS IDENTIFICADAS EN LA REGIN...................................................59

CUADRO 5 OPCIONES DE POLTICA PARA ALCANZAR EL OBJETIVO DEPROPORCIONAR MAYOR EQUIDAD EN EL ACCESO A LOSSERVICIOS URBANOS PARA LOS SECTORES POBRES URBANOS .....................64

CUADRO 6 SERVICIOS URBANOS BASICOS: ALGUNAS EXPERIENCIASIDENTIFICADAS EN LA REGIN................................................................................65

CUADRO 7 OPCIONES DE POLTICA PARA ALCANZAR EL OBJETIVO DEMEJORAR EL ACCESO DE LOS GRUPOS MS VULNERABLESAL SUELO URBANO......................................................................................................69

CUADRO 8 ACCESO A LA TENENCIA SEGURA: ALGUNAS EXPERIENCIASIDENTIFICADAS EN LA REGIN................................................................................70

CUADRO 9 EVOLUCIN DE LA PROFUNDIZACIN FINANCIERACOMPARANDO SEIS PASES DE AMRICA LATINA Y PASESINDUSTRIALIZADOS ....................................................................................................75

CUADRO 10 ESTRUCTURA DE PROPIEDAD DE LOS SISTEMAS BANCARIOSEN 14 PASES DE AMRICA LATINA AL 2001..........................................................78

CUADRO 11 FAMILIAS CON OPERACIONES DE PRSTAMOS Y AHORRO ENINSTITUCIONES FINANCIERAS FORMALES EN ALGUNOSPASES DE AMRICA LATINA....................................................................................79

CUADRO 12 ESQUEMA DE POLTICAS HABITACIONALES EN AMERICA LATINA........... ....84CUADRO 13 FINANCIAMIENTO DE LA VIVIENDA EN ALGUNOS PASES

DE LA REGIN. RELACIN DE LA CARTERA DE CRDITOE HIPOTECARIA CON EL PIB AL 2004 .......................................................................90

CUADRO 14 RENTABILIDAD SOBRE ACTIVOS (RSA) CUADROCOMPARATIVO 2001-2005 ...........................................................................................95

CUADRO 15 MICROFINANZAS EN PASES DE AMRICA LATINA Y ELCARIBE AL 2005.............................................................................................................96

CUADRO A-1 ARGENTINA: CANTIDAD DE HOGARES CON Y SIN SITUACINDE ALLEGAMIENTO SEGN TIPO DE VIVIENDA ................................................108


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CUADRO A-2 EXPERIENCIAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE ENMICROFINANZAS Y APLICABILIDAD A CRDITOS DE VIVIENDADE BAJOS INGRESOS..................................................................................................126

NDICE DE GRFICOS

GRFICO 1 DIMENSIONES DE LA POBREZA Y PRECARIEDAD URBANA............ .......... ........18

GRFICO 2 LA FORMACIN DE TUGURIOS ........... .......... ........... .......... ........... .......... ........... ......18GRFICO 3 SUPERACIN DE LA POBREZA Y LA PRECARIEDAD DELHBITAT URBANO PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE.ESTRATEGIA DE ABORDAJE INTEGRAL .................................................................28

GRFICO 4 POBLACION URBANA EN TUGURIOS A 1990 Y 2001 YPROYECTADA AL 2010 Y 2020. .......................................31

GRFICO 5 POBLACION URBANA EN TUGURIOS ENALGUNOS PASES DE LA REGION (1990 Y 2001) Y POBLACION URBANAESTIMADA EN TUGURIOS (2010 Y 2020) . ........... .............. ............. ................ ..........32

GRFICO 6 AMRICA LATINA: POBREZA E INDIGENCIA EN REASURBANAS (1980-2007)...................................................................................................33

GRFICO 7 POBLACION URBANA DE PAISES DE LA REGION BAJOLA LINEA DE POBREZA Y DE LA INDIGENCIA A LOSAOS 1990 Y 2005..........................................................................................................34

GRFICO 8 PANORAMA DE LA DISTRIBUCION DEL INGRESO ENLA REGIN SUMATORIA DE PORCENTAJES DEL INGRESODE LOS HABITANTES URBANOS POR DECILES AL 2005 OAOS CERCANOS..........................................................................................................36

GRFICO 9 PORCENTAJE DE HOGARES URBANOS EN ALGUNOS PAISES DE LAREGION CON ACCESO A AGUA POTABLE ALREDEDOR DE 2006-2007.........41

GRFICO 10 PORCENTAJE DE HOGARES URBANOS EN ALGUNOS PAISESDE LA REGION CON ACCESO A SANEAMIENTO Y PORCENTAJE DEPOBLACION URBANA CON ACCESO A SANEAMIENTO MEJORADOALREDEDOR DE 2006-2007 .........................................................................................44

GRFICO 11 ACCESO A ELECTRICIDAD A NIVEL URBANO EN PAISES DE LAREGION ALREDEDOR DE 2006-2007 ..........................................................................45

GRFICO 12 INDICE DE TENENCIA SEGURA: POBLACION URBANA A

LOS AOS 1990 Y 2000 CON ACCESO A SERVICIOS BASICOS,TENENCIA REGULAR Y EDIFICACION SLIDA Y TOTALAPROXIMADO DE HOGARES URBANOS AL 2000 CONDEFICIT EN TODAS ESTAS DIMENSIONES..............................................................47

GRFICO 13 GASTO PBLICO SOCIAL POR HABITANTE EN VIVIENDA YOTROS AL 2005-2006 EN PASES DE LA REGIN............... ........... .......... ........... ......54

GRFICO 14 NIVEL DE DESARROLLO DE MERCADOS HIPOTECARIOSEN ALGUNOS PASES DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE.................................91

GRFICO 15 VARIACIN DE LA CARTERA HIPOTECARIA ENTRE LOSAOS 2000-2004 EN PASES DE LA REGIN.............................................................92

GRAFICO A-1 SECURITIZACIN EN LOS MERCADOS LOCALES DEAMRICA LATINA.......................................................................................................120

GRFICO A-2 ESTRATEGIAS DE RESPUESTA EN FUNCIN DEL NIVEL DE POBREZA...........122

NDICE DE RECUADROS

RECUADRO 1 PRECARIEDAD DEL HABITAT EN ARGENTINA .....................................................38RECUADRO 2 LINEAMIENTOS DE LA CORPORACION ANDINA DE

FOMENTO (CAF) PARA EL SECTOR DE AGUA POTABLE YSANEAMIENTO BSICO ..............................................................................................42

RECUADRO 3 CRISIS CREDITICIA EN ESTADOS UNIDOS, SU IMPACTO ANIVEL MUNDIAL Y DE AMRICA LATINA..............................................................87

RECUADRO A-1 LAS COOPERATIVAS ABIERTAS DE VIVIENDA.................................................128


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Presentacin

La pobreza y la precariedad urbana son dos de los problemas ms apremiantes que enfrentancasi todos los pases de Amrica Latina y el Caribe.

La regin es heterognea, debido a diferencias econmicas, sociales y ambientales,tanto entre los pases como al interior de los mismos. Por lo tanto, es necesario que el anlisisy, sobre todo, el diseo de polticas tengan en consideracin estas diferencias y busquensoluciones desde un enfoque integral. Las propuestas deben apuntar a mejorar la situacin depobreza y desigualdad, reflejo principalmente de la inequidad y exclusin social existentes.

En nuestra regin, cada asentamiento humano presenta realidades diversas. Alanalizar conjuntamente las caractersticas socioeconmicas de la poblacin con las

condiciones del hbitat es posible determinar tipologas variables de pobreza y precariedadque requieren, necesariamente, de un marco y de instrumentos de polticas especficos paracada momento y lugar.

Asimismo, en el desarrollo regional de Amrica Latina y el Caribe predomina unadistribucin esencialmente desigual en el acceso a bienes y servicios, como en lasoportunidades laborales y de generacin de ingresos. Esto no es el resultado inevitable delproceso de desarrollo econmico sino, ms bien, la consecuencia de la historia de las decisionesde polticas pblicas, la cual puede ser modificada mediante el cambio en las prioridades anivel local, nacional y mundial y la implementacin de polticas que privilegien un enfoquems integral.

En este trabajo mancomunado, entre la Corporacin Andina de Fomento (CAF) y la

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), se analiza la situacin actualde la pobreza y precariedad urbana, en un conjunto de pases de Amrica Latina y el Caribe,identificando los avances logrados y los desafos pendientes. Ha resultado particularmenteimportante la sistematizacin de una serie de propuestas de polticas, instrumentos de inversiny financiamiento sostenible de proyectos e intervenciones para la superacin de la pobreza yprecariedad urbana. De esta forma, se pretende aportar al fortalecimiento de la capacidadinstitucional de los gobiernos nacionales y subnacionales, en la gestin de proyectos dedesarrollo que busquen generar mayor seguridad humana, con un enfoque de innovacin y de


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replicabilidad. Todo ello sobre tres ejes programticos condicionantes del desarrollo urbano:financiamiento, institucionalidad -que incluye lo normativo y la regulacin- y gobernabilidad.

Alicia Brcena Enrique Garca

Secretaria Ejecutiva Presidente EjecutivoComisin Econmica para Corporacin Andina de Fomento (CAF)

Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)


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Resumen ejecutivo

En este documento se analiza la actual situacin de pobreza y precariedad urbana en los pases deAmrica Latina y el Caribe, identificando los avances logrados y desafos pendientes de polticasy medidas de los gobiernos de la regin, junto con propuestas alternativas, opciones de polticas,instrumentos de inversin y financiamiento sostenible de proyectos e intervenciones para lasuperacin de la precariedad urbana y la pobreza.

De esta forma, se pretende apoyar a las organizaciones de Amrica Latina y el Caribe,incluidas la Corporacin Andina de Fomento (CAF) y la Comisin Econmica para AmricaLatina y el Caribe (CEPAL), en la gestin (diseo, implementacin, financiamiento, ejecucin,seguimiento y evaluacin) de proyectos de desarrollo que busquen generar impacto social yambiental bajo un enfoque de innovacin, replicabilidad y territorialidad, dando especial atencin

al anlisis y las opciones de polticas. Ello sobre tres ejes operativos condicionantes de losproyectos de desarrollo urbano integral: financiamiento, institucionalidad (que incluye lonormativo y la regulacin) y gobernabilidad y participacin, tanto desde el punto de vistacualitativo como cuantitativo.

Atendiendo a las definiciones de precariedad urbana y tugurio, se analizan las condicionespor las que atraviesa la poblacin de menores recursos de Amrica Latina y el Caribe en lo querespecta a algunos elementos propios de la habitabilidad urbana, especficamente en materia deacceso a vivienda, materialidad de las mismas y acceso a servicios bsicos como agua potable,saneamiento, alcantarillado, electricidad entre otros. Para ello, se basa en la propuesta elaboradapor la CEPAL sobre la base de la experiencia acumulada en materia de cooperacintcnica sobredesarrollo urbano sostenible y los desarrollos tericos y metodolgicos realizados en el mbito de lagestin social, particularmente en los temas de diseo, anlisis, ejecucin, monitoreo y evaluacin de

polticas pblicas.Un anlisis de la incidencia de las condiciones de precariedad habitacional en el colectivo

poblacional urbano en la regin revela diferencias entre los distintos escenarios nacionales, ypone en evidencia que algunos pases se encuentran ms comprometidos que otros en estasituacin deficitaria. En este sentido, Nicaragua, Bolivia, Venezuela, Per y Brasil muestranmayores desafos, junto a la necesidad de articular, con mayor rapidez e intensidad, polticas,programas y proyectos para superar las condiciones de precariedad y pobreza.


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Como acontece en otras dimensiones del desarrollo social, la regin presenta una situacinasimtrica respecto de las condiciones de vida de distintos grupos poblacionales. Esta situacin nopuede sino tener su reflejo o dimensin territorial de las condiciones de vida o habitabilidad enlos asentamientos humanos. De all que los principales desafos respecto a la superacin de lapobreza y la precariedad urbana que plantean los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)refieran a las condiciones mnimas de la habitabilidad o necesidades del hbitat (acceso al agua

potable, saneamiento y electricidad, materialidad de las viviendas y tenencia segura).Los procesos de descentralizacin refuerzan la presencia y el desempeo de los gobiernos

e instituciones subnacionales en las esferas urbana y territorial; el sector privado por su ladoasume ms importancia en materia de inversiones en la ciudad no slo de tipo inmobiliaria sinoen varios casos el rol de oferente de bienes y servicios urbanos.

El anlisis de experiencias institucionales da cuenta de una serie de caractersticas ylecciones aprendidas respecto del desempeo del Estado en materia de programas y estrategias endesarrollo urbano, en general, y de aquellos vinculados a la superacin de la precariedad urbana,en particular. Entre ellas, la ms importante se refiere a la capacidad institucional necesaria paraemprender y gestionar programas, el desempeo efectivo de los gobiernos en este tipo deiniciativas y la prioridad sectorial asignada por los gobiernos al tema de la precariedad del hbitat.

Este panorama de la pobreza y precariedad urbana, junto con las capacidadesinstitucionales de los gobiernos para desarrollar polticas y ejecutar programas y proyectos, esanalizado a la luz de los diferentes factores condicionantes y operativos del desarrollo urbanosostenible, otorgndole de esta forma una perspectiva dinmica. Los factores que aqu se ponenen evidencia se refieren al financiamiento, institucionalidad (normativa y regulacin),participacin y gobernabilidad.

De todos estos ejes operativos el factor financiamiento, pblico y privado, de vivienda einfraestructura requiere mayor estudio, no slo a nivel de diagnstico sino de la discusin yexploracin de opciones de polticas, estrategias e instrumental adecuado. Se entiende que lavivienda y la infraestructura de gestin pblico-privada constituyen un factor bsico para eldesarrollo econmico y la reduccin de la pobreza y precariedad urbana.

En este sentido conviene recordar que un esfuerzo fiscal para la movilizacin de recursosadicionales como medida nica no soluciona el dficit para el financiamiento de la infraestructuray la vivienda en la regin sino que se hace necesario un sector privado activo en materia deinversin en el sector pblico y de un aparato gubernamental con un modelo de gestin,regulacin, normativa y monitoreo que asegure un clima ptimo para los emprendimientos.

En este sentido el acceso de que dispongan las familias de los distintos sectoressocioeconmicos a fuentes de financiamiento para mejoramiento y compra de viviendas paradesarrollo de microemprendimientos entre otros fines, constituye un aspecto fundamental en elproceso de insercin urbana de la poblacin en pases en vas de desarrollo. La tendencia en laeconoma del desarrollo durante la mayor parte de la posguerra se centr en el sector productivode la economa y posteriormente, en dcadas ms recientes, la atencin se centr en el

financiamiento internacional, la inversin extranjera directa, la asistencia bilateral y multilateral ylos prstamos de bancos comerciales internacionales.

Aunque la resolucin de la baja cobertura de los servicios financieros es un tema de largoplazo, los problemas que contribuyen a las restricciones en el uso de servicios financieros porparte de segmentos de la poblacin sigue siendo un tema de reflexin y de anlisis permanente.Entre los problemas a destacar, uno se relaciona con los bajos indicadores de desarrollo socialque prevalece en muchos de los pases latinoamericanos mientras que el segundo se refiere a losniveles de confianza y credibilidad que generan los bancos en la poblacin. Pero tambin es


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necesario destacar que estas variables (desarrollo social y financiero) generalmente actan demanera complementaria, por lo que los esfuerzos dirigidos a mejorar los indicadores sociales delos pases de la regin conviene acompaarlos con esfuerzos por desarrollar la infraestructurafinanciera y mejorar los sistemas de regulacin y supervisin bancaria (como ha ocurrido enChile, Mxico y Colombia donde se han introducido importantes cambios en cuanto alfortalecimiento de redes de proteccin del sistema financiero, el aumento de los niveles de

depsitos, el fortalecimiento de la regulacin y una mayor fiabilidad de la evaluacin de riesgos).Sigue subsistiendo la idea de que la estabilidad macroeconmica de los pases as como la

solidez de los sistemas bancarios son condiciones necesarias para incrementar la intermediacinfinanciera, idea que retoma mayor consenso en la actualidad con la crisis en los Estados Unidos ycon impactos crecientes en los pases de Amrica Latina.

La dificultad para acceder al financiamiento que afecta a una gran parte de la poblacinsigue constituyendo un problema que no ha sido resuelto aun en Amrica Latina. En este sentido,la expansin que se haba ido registrando de la actividad bancaria en la regin no haba alcanzadoaun los segmentos socioeconmicos medios y bajos, lo cual se debe entre otros factores, alcarcter informal e inconstante de los ingresos familiares de dichos segmentos, al sesgo en laorientacin de las polticas crediticias y en parte, a la regulacin que privilegia la obtencin de

garantas como medida de respaldo como a los riesgos que suelen presentar las operaciones pormontos bajos.

Las principales perturbaciones bancarias han sido provocadas por la mayorvulnerabilidad financiera que detenta la regin; esta situacin depende por un lado, del nivel deexposicin externa y, por el otro, del tamao y la profundidad de los mercados financierosinternos en relacin al tamao de la economa. Este fenmeno lo experimentaron pases comoMxico (1994-1995), Brasil (1999 y 2002) y Argentina (2001-2002. Desde 2007 en los EstadosUnidos se inicio una crisis directamente relacionada con los mercados inmobiliarios, que hatenido repercusiones financieras, econmicas e institucionales a escala global. En su expresinregional, entre otras cosas, ha significado una baja en el ritmo de crecimiento de los pases, unaumento en los niveles de desempleo y una disminucin en el flujo de remesas.

Respecto a la bancarizacin de los sectores de menores ingresos, se debe indicar queexisten en varios pases de Amrica Latina, un importante nmero de instituciones financierasespecializadas en el otorgamiento de crditos hipotecarios para la vivienda, las cuales comofuente primaria de fondos, captan recursos de las familias, principalmente mediante el ahorroobligatorio para la vivienda y depsitos a plazos relativamente cortos y generan as prstamospara la adquisicin de la vivienda.

En dcadas pasadas, los programas de crdito hipotecarios desarrollados en la regin sebasaron en un esquema de intervencin caracterizado por altos niveles de involucramiento delgobierno como ejecutor de programas, otorgando en varios casos alta cantidad de subsidios en elmarco de un sistema de entidades financieras que no asuma toda la responsabilidad de lasupervisin del crdito. Los subsidios gubernamentales de esta manera obstaculizaron losesquemas de pago y, consecuentemente, condujeron a un dbil desarrollo institucional de lasorganizaciones financieras. Conviene indicar que cuando el Estado utiliza en sus polticaspblicas los subsidios como herramienta para canalizar recursos pblicos a fin de financiarviviendas, las tcnicas de focalizacin resultan claves para identificar y asistir a todas las familiaspobres de manera eficaz y eficiente.

La difusin de experiencias exitosas de microcrditos y mejores prcticas de bancos en laregin busca contribuir al diseo de estrategias para la bancarizacin rentable y responsabledelos microempresarios y hogares de bajos recursos. En este sentido, se han identificado algunascaractersticas respecto a la bancarizacin de los sectores de menores ingresos tales como: a)


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constituye un nuevo sector de mercado con gran potencial que permite la diversificacin delriesgo de la cartera y que representa una base de clientes masiva y estable; b) es un sector demercado que ofrece a la vez mrgenes financieros atractivos y rentables comparados con otrossectores tradicionales ya saturados con mrgenes reducidos; c) la existencia actual demetodologas de crdito especializadas en microcrditos reduce el riesgo de este segmento aniveles iguales o menores a los de los segmentos tradicionalmente atendidos por la banca entre

otras caractersticas.En sntesis, es posible entender a la bancarizacin de los sectores de menores ingresos

como una estrategia que requiere indagar acerca de mejores prcticas bancarias en materia detecnologas, economas de escala y profundizacin de servicios financieros de tal forma que lapoblacin mas pobre pueda acceder a los servicios financieros en condiciones igualitarias al restode la poblacin, traducindose esto en tasas ms competitivas y lneas de prstamos dirigidas aaumentar su capacidad productiva y su patrimonio.

En una lectura global, es posible plantear que el desafo actual respecto al financiamientoy bancarizacin de sectores de menores recursos de cara a la crisis generada en los EstadosUnidos y con impactos en los pases de la regin, se hace ms especfico de acuerdo a los tresactores directos (Estado, entidades financieras y familias):

Estados: una ampliacin de las garantas estatales de las operaciones financieras Aspor ejemplo surgen opciones de garanta sobre crditos generados en instrumentosbancarios que se organizan sobre flujos futuros de ahorros para el mejoramiento de leeficiencia energtica en la vivienda social o en pequeos y medianos emprendimientos;

Entidades financieras: una mayor capacidad estratgica de las institucionesfinancieras de reconformar su cartera de productos e instrumentos en el marco deuna mayor regulacin y menores retornos junto a la bsqueda de nuevasalternativas de financiamiento;

Familias: un mayor compromiso ciudadano y comunitario en el sentido deinvolucramiento con nuevas maneras colaborativas para acceder a bienes y servicios

urbanos a travs de trabajo y empleo (vivienda, servicios de agua, saneamiento entreotros) que van desde la profundizacin en el ahorro previo, tareas de construccin deviviendas y obras de infraestructuras, generacin de microemprendimientos.

La perspectiva o enfoque de poltica de desarrollo urbano y habitacional que se ha venidopromoviendo a los pases de la regin en las ltimas dcadas con foco en el objetivo de lasuperacin de la pobreza y la precariedad urbana, mantiene como ncleo una serie de principiosque constituyen tambin objetivos a lograr. Estos son: estado promotor, calidad de la ofertahabitacional, calidad de infraestructura y de equipamiento, integracin social, mejoramiento de lagobernabilidad urbana, oferta estratgica y sostenible de factores (suelo y financiamiento),coherencia estratgica y sostenibilidad de polticas, diferenciacin regional/territorial ycooperacin pblico-privada.

Dichos principios se traducen en unaAgenda Urbana Regional

orientada a la superacinde la pobreza y precariedad con cinco ejes de especial prioridad en materia de intervencinurbana y que buscan, entre otros fines, contribuir a superar la situacin de crisis antes indicada ala vez de colaborar en los tres desafos descritos respecto al financiamiento y bancarizacin desectores de menores recursos. Estos ejes con sus correspondientes objetivos de poltica son:

Mejoramiento de la calidad habitacional y construccin de nueva vivienda:perfeccionar los mecanismos de la gestin habitacional para que la poblacin que carece deviviendas o habita en condiciones precarias pueda acceder a soluciones habitacionales quesatisfagan las exigencias bsicas de confort, seguridad y salubridad; promover formas de


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intervencin para mejorar los estndares al nivel de calidad y cantidad no slo a travs de ladotacin de unidades nuevas sino de otras modalidades de gestin habitacional como la delmejoramiento urbano, mejoramiento integral en zonas de tugurios, entre otras.

Produccin y mejoramiento del acceso al suelo: ampliar las posibilidades que hoytienen los sectores pobres para acceder al suelo urbano, analizando alternativas innovadoras con

habilitacin y titularizacin jurdica efectiva, a la vez que activa mecanismos de gestin paraevitar la ociosidad de este recurso urbano.

Provisin y acceso a servicios bsicos de infraestructura: proporcionar servicios, enespecial aquellos de agua potable y saneamiento, a los barrios donde viven los hogares msvulnerables. Interesa no slo la perspectiva del dficit al nivel de redes como al nivel de calidad enla prestacin del servicio, sino adems desde la capacidad de gestin de los gobiernos y elempresariado involucrado, en la dotacin y el acceso a los barrios ms postergados en las ciudades.

Dotacin y mejoramiento del espacio pblico barrial: contribuir, a travs de ladotacin y habilitacin de espacios pblicos a escala vecinal, local y de la ciudad, alfortalecimiento del sentido de pertenencia, la convivencia social y la integracin de los sectoresms pobres a la sociedad urbana, favoreciendo la acumulacin de capital social.

Provisin de espacios para el desarrollo de actividades productivas y generacin deempleo e ingresos:proveer espacios y facilidades para que los sectores pobres urbanos puedandesarrollar actividades productivas e incrementar sus ingresos desde sus mismos barrios y conrelacin a otras reas de la ciudad, fortaleciendo y perfeccionando este tipo de actividad.

Un rediseo o nuevo enfoque de poltica urbana y habitacional para los pases de laregin supone un trnsito del concepto de vivienda como un bien (commodity) provisto por elmercado a otro, donde sin desmerecer su valor econmico se reconoce en la vivienda unasignificacin mayor de carcter econmico, social, cultural y familiar, que surge del derecho aacceder a una opcin habitacional adecuada a las necesidades y posibilidades de cada hogar. Esas como este enfoque ampla la tradicional prestacin del satisfactor vivienda a otrasdimensiones complementarias tales como la produccin, los mercados, el financiamiento, elempleo y los ingresos, la tenencia segura, la infraestructura y los servicios urbanos bsicos, latierra, el contenido cuantitativo y el cualitativo de las viviendas y su hbitat entre otros.

Una agenda y un enfoque de poltica de este tipo abre una ventana de oportunidad paralas instituciones internacionales y la banca multilateral de poder apoyar desde una perspectivaintegral la superacin de la pobreza y la precariedad en las ciudades de la regin. En este sentido,se han identificado algunas lneas estratgicas con sus correspondientes alcances, que puedengenerar un marco sostenible de trabajo de organizaciones internacionales y banca multilateralen esta materia prioritaria del desarrollo social de la regin.

En cuanto a la institucionalidad, conviene enfocar la atencin en las reformas legales,legislativas y jurdicas para el manejo pblico-privado de los servicios urbanos bsicos en materiade provisin y cobertura. Respecto al financiamiento, aparece como prioritario el desarrollo deuna estrategia de apoyo financiero a los servicios urbanos bsicos (agua potable, electricidad ysaneamiento) considerando patrones y mecanismos de desarrollo limpio para mitigacin de losefectos del cambio climtico y ahorro de energa en las zonas urbanas. A su vez considerando lagobernabilidad y participacin, parece conveniente desarrollar proyectos de perfeccionamiento enmateria de capacidades de gestin de los gobiernos en la regin especialmente en los nivelessubnacionales (regionales, estaduales y municipales).


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Introduccin

El presente documento sobre pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribeconstituye uno de los antecedentes principales que sirvi de base al encuentro de trabajodenominadoPobreza urbana y posibilidades de financiamiento de proyectos en asentamientoshumanos irregulares y Programas de Transferencias Condicionada desarrollado en Caracas,Venezuela se enmarca en el proyecto de cooperacin tcnica entre la CAF y la CEPAL sobre lamisma temtica y bajo la misma denominacin.

En el mes de abril de 2007 la CAF y la CEPAL acordaron realizar actividades conjuntasde cooperacin tcnica con el objetivo de, por un lado, analizar la actual situacin de pobreza yprecariedad urbana en los pases de Amrica Latina y el Caribe, identificando los avanceslogrados y desafos pendientes de las distintas opciones de poltica y medidas impulsadas por los

gobiernos de la regin, y por el otro, analizar e identificar alternativas, opciones de poltica,instrumentos de inversin y financiamiento sostenibles de proyectos e intervenciones para lasuperacin de la precariedad urbana en los asentamientos irregulares.

Dentro de este marco, el objetivo principal de este documento es dar cuenta de loselementos, tendencias y opciones antes referidos para lo cual ha recurrido, entre otrosantecedentes, a la propuesta que CEPAL ha elaborado respecto al abordaje integral de la pobrezay la precariedad urbana para los pases de Amrica Latina y el Caribe. Dicho enfoque considera laexperiencia acumulada en materia de cooperacintcnica sobre desarrollo urbano sostenible y losdesarrollos tericos y metodolgicos realizados en el mbito de la gestin social, particularmenteen los temas de diseo, anlisis, ejecucin, monitoreo y evaluacin de polticas pblicas.

En el documento se pone especial nfasis, desde un punto de vista cualitativo y

cuantitativo, en el anlisis y las opciones de poltica sobre los tres ejes operativos quecondicionan la mayora de los proyectos de desarrollo urbano integral: el financiamiento, lainstitucionalidad (que incluye la normativa y la regulacin) y la gobernabilidad y participacin.

En el primer captulo del documento se desarrolla una serie de antecedentes conceptualesde los fenmenos de la pobreza urbana, precariedad urbana y tugurios, como as tambin elenfoque de anlisis que CEPAL viene proponiendo para superar las actuales condiciones de vidaprecarias en los asentamientos humanos en la regin.


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En el segundo captulo se hace un anlisis de la situacin de los pases de la regin, enespecial de los pases andinos, respecto a la situacin de la pobreza y la precariedad urbana,considerando la dinmica poblacional, la pobreza e indigencia, la distribucin del ingreso y lasnecesidades bsicas insatisfechas, con nfasis en vivienda y precariedad del hbitat, acceso aservicios bsicos (agua, saneamiento y electricidad) y acceso a tenencia segura.

En el tercer captulo se presenta un anlisis sobre la respuesta de los gobiernos de laregin en materia de superacin de la precariedad del hbitat, en el cual, adems de precisarelementos sobre la capacidad institucional de los mismos, se identifica un conjunto de opcionesde poltica y experiencias emblemticas desarrolladas en los ejes de la precariedad habitacionalantes mencionados.

En el captulo cuatro, partiendo desde una perspectiva histrica, se profundizan lasprincipales tendencias y dinmicas de la regin en cuanto al tema financiamiento de la polticaurbana y habitacional, se introduce el tema de la bancarizacin de los sectores de menoresrecursos y se analizan los instrumentos financieros, con nfasis en el crdito hipotecario y lasmicrofinanzas.

Finalmente, el documento concluye con una propuesta integral para la superacin de la

pobreza y la precariedad urbanas, incluida una batera de ejes de intervencin prioritarios dado elcontexto, posibilidades y condicionantes de la regin en cinco reas: mejoramiento de la calidadhabitacional y construccin de nueva vivienda; produccin y mejoramiento del acceso al suelourbano; provisin y acceso a servicios bsicos de infraestructura; espacio pblico barrial yprovisin de espacios para el desarrollo de actividades productivas y generacin de empleo yaumento de los ingresos.


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I. Antecedentes conceptuales

El estudio del problema de la pobreza urbana y la vulnerabilidad requiere de la definicin de unaestrategia de anlisis que permita identificar los distintos elementos que se deben considerar al hablar

de pobreza urbana, procurando abarcar sus dimensiones, variables e indicadores ms relevantes.En el grfico 1 se presenta un esquema que sintetiza las distintas dimensiones a ser

consideradas, distinguiendo de manera central los conceptos de pobreza urbana, precariedadurbana y tugurio.

La pobreza es reflejo de un dficit en el stock de capital o en el flujo de ingresos quetiene una persona u hogar. Ello implica una limitacin en el acceso a ciertos servicios bsicos y/oa los recursos necesarios para acceder a la compra de bienes mnimos necesarios para cubrir lasnecesidades alimentarias, de salud, educacin, vestimenta, vivienda y transporte de los miembrosde un hogar.

Por su parte, precariedad urbana hace referencia a un desbalance entre la demanda y la ofertade servicios bsicos que existe en una ciudad o parte de ella, destacando la dimensin de limitacinen el acceso a los servicios sociales bsicos que tienen los pobres urbanos. As, la precariedad urbanase presenta como un indicador directo de vulnerabilidad social de sus habitantes.

Cuando la precariedad urbana se concentra en algunos barrios o sectores de la ciudad,generando problemas de habitabilidad e informalidad de la propiedad se identifica un tugurio, elque se caracteriza por estar formado por poblacin pobre y hacinada.

A continuacin se describen con mayor detalle los conceptos y los distintos enfoques demedicin de la pobreza y la precariedad urbana.


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Fuente: Elaboracin propia sobre la base de elementos consignados en Satterthwaite (2001).

Fuente: UN-HABITAT (2003).

GRAFICO 1DIMENSIONES DE LA POBREZA Y PRECARIEDAD URBANA

GRAFICO 2LA FORMACION DE TUGURIOS


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A. La pobreza y los enfoques de medicin

La pobreza es un fenmeno complejo que abarca un amplio espectro de las dimensiones delbienestar humano, caracterstica que la ha convertido en un desafo metodolgico permanentepara sus estudiosos.

El inters por comprender mejor la "multidimensionalidad de la pobreza se hamanifestado, por una parte, en la bsqueda de marcos conceptuales apropiados para su anlisis y,por otra, en el desarrollo de nuevas metodologas que sirvan para la cuantificacin del fenmenoy la formulacin y el seguimiento de las polticas pblicas desarrolladas para su superacin(CEPAL, 2005)1. Ahora bien, al trasladar la "multidimensionalidad de la pobreza al mbito de lamedicin, surgen diversos desafos ya que la mayor riqueza de una aproximacinmultidimensional radica precisamente en la posibilidad de analizar las distintas dimensiones porseparado, oportunidad que no se aprovecha cuando se resume la informacin en un ndice nico.

Los dos mtodos ms reconocidos de medir la pobreza, el del ingreso y el de lasnecesidades bsicas insatisfechas (NBI) apuntan a identificar las situaciones en las que el nivel devida es inferior a estndares socialmente aceptables. Sin embargo, no debe esperarse unacorrespondencia absoluta entre stos. Se sabe que la cuantificacin de pobreza est sujeta asituaciones de coyuntura que puedan afectar el ingreso de las familias en plazos relativamentecortos, mientras que el segundo tipo de indicadores tiene un carcter mucho ms estructural.

1. El mtodo de los ingresos

Desde su origen, la medicin de lapobrezaha estado ligada a la nocin de subsistencia, es decir,a la capacidad de satisfacer las necesidades humanas ms elementales. Uno de los pioneros deesta perspectiva metodolgica para la cuantificacin de la pobreza, Seebohm Rowntree, definien 1901 a las familias pobres como aquellas cuyos ingresos no eran suficientes para obtener lomnimo necesario para mantener tan solo la eficiencia fsica (Grupo de Ro, 2006). Este enfoquemetodolgico suele denominarse de "pobreza absoluta" y su caracterstica principal es la deestablecer una lnea de pobreza que indica el costo de satisfaccin de un conjunto de necesidades

que en cualquier sociedad podran considerarse esenciales. Es as como las lneas de pobrezaempleadas por los pases de Amrica Latina corresponden fundamentalmente a una aproximacindesde el enfoque de la "pobreza absoluta" aunque existan diferencias en las aplicaciones.

Dentro de este marco metodolgico, la CEPAL al igual que otras entidadesinternacionales trabaja en base al Mtodo de Lnea de Pobreza2, el que clasifica a una personacomo "pobre" cuando el ingreso por habitante de su hogar es inferior al valor de la " lnea depobreza" o monto mnimo necesario que le permitira satisfacer sus necesidades esenciales. Laslneas de pobreza, expresadas en la moneda de cada pas, se determinan a partir del valor de una

1 Uno de los marcos conceptuales que mayor atencin ha recibido en este contexto es el de las "capacidades yfuncionamientos", propuesto por Amartya Sen. Segn este enfoque, el nivel de vida de un individuo debe evaluarse

en funcin de la libertad de que dispone (capacidades) para ser y hacer lo que decida (funcionamientos) y no de losobjetos que posea o de la "utilidad" que estos le proporcionen; por tanto, en este contexto la pobreza se define comola ausencia de ciertas capacidades bsicas. Cabe sealar que el ndice de desarrollo humano y el ndice de pobrezahumana constituyen ejemplos conocidos de indicadores inspirados en este enfoque. Otra posibilidad para enfocar eltema de la pobreza y que se utiliza cada vez para aproximarse a la multidimensionalidad del bienestar es el enfoqueque concibe la pobreza como una violacin de los derechos sociales y econmicos de las personas. En estecontexto, "la pobreza puede definirse como unacondicin humana que se caracteriza por la privacin continua ocrnica de los recursos, la capacidad, las opciones,la seguridad y el poder necesarios para disfrutarde un nivelde vida adecuado y de otros derechos civiles,culturales, econmicos, polticos y sociales" (Comit de DerechosEconmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, 2001).

2 Para mayor informacin sobre el mtodo de Lnea de Pobreza, ver Panorama Social.


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canasta de bienes y servicios, empleando el mtodo del "costo de las necesidades bsicas"(CEPAL, 2006d).

El mtodo se basa en la estimacin del costo de una canasta bsica de alimentos, la que esespecfica para cada pas y zona geogrfica y depende de las pautas culturales propias. Estacanasta de alimentos abarca los bienes necesarios para cubrir las necesidades nutricionales de la

poblacin, tomando en consideracin los hbitos de consumo, la disponibilidad efectiva dealimentos, sus precios relativos, entre otros. A este valor se lo denomina "lnea de indigencia".

A la canasta bsica de alimentos se agrega el monto requerido por los hogares parasatisfacer las necesidades bsicas no alimentarias, a fin de calcular el valor total de la lnea depobreza. Para ello, se multiplica la lnea de indigencia por un factor constante (dos para laszonas urbanas).

En la mayora de los casos, la informacin sobre la estructura del consumo de loshogares, tanto de alimentos como de otros bienes y servicios, proviene de las encuestas sobrepresupuestos familiares que se llevan a cabo en los pases. Si dichas encuestas se realizaron enaos anteriores a los de las estimaciones de pobreza, se actualiza el valor de las lneas de pobrezade acuerdo con la variacin acumulada del ndice de precios al consumidor (IPC). La informacin

sobre el ingreso de las familias proviene de las Encuestas de Hogares realizadas por losrespectivos pases3.

El equivalente mensual en dlares de Estados Unidos de las lneas de pobreza msrecientes (CEPAL, 2006d) vara entre 45 y 157 dlares en las reas urbanas; en el caso de laslneas de indigencia, sus valores fluctan entre 23 y 79 dlares en las reas urbanas.

Una forma alternativa de medicin de la pobreza por ingreso es la que utiliza el BancoMundial, que define como pobre a aquella poblacin que no cuenta con un ingreso mnimoequivalente a dos dlares per cpita, ajustados por paridad de poder de compra. A su vez, definecomo pobre extremo o indigente a quienes tienen un ingreso inferior a un dlar per cpita. Estaalternativa, siendo atractiva por su facilidad de implementacin, presenta la restriccin de noadaptarse a las necesidades propias de cada poblacin.

El enfoque de la pobreza absoluta no ha estado exento de cuestionamientos. En ladcada de 1970, un conjunto de investigadores britnicos encabezado por Peter Townsendconsider el enfoque como insuficiente para la medicin de la pobreza. Su crtica principal eraque las necesidades humanas se interpretan como predominantemente fsicas alimento, techo yabrigo ms que como necesidades sociales4. Por lo tanto, el mtodo no considera lasnecesidades que surgen de la interaccin de las personas con la sociedad como trabajadores,padres o vecinos. Este enfoque denominado "pobreza relativa" privilegia la conceptualizacin dela pobreza a partir de la imposibilidad de las personas de desplegar sus capacidades pararelacionarse adecuadamente con la sociedad en la que viven.

Este enfoque relativo supone un importante desafo en trminos de informacin. Esnecesario realizar encuestas de hogares especialmente diseadas para este propsito, en las que seinvestiguen las necesidades que la poblacin considere esenciales. Sin embargo, existe unaalternativa metodolgica ms simple, que se emplea con frecuencia en los pases de la Unin

3 Las cifras utilizadas sobre ingreso corresponden al concepto de ingreso corriente total, es decir, al ingreso porconcepto del trabajo asalariado, monetario y en especie; del trabajo independiente, incluidos el autosuministro y elvalor del consumo de productos producidos por el hogar; las rentas de la propiedad, las jubilaciones y pensiones yotras transferencias recibidas por los hogares. En la mayora de los pases, el ingreso de los hogares incluye,adems, un valor imputado por concepto de arriendo de las viviendas habitadas por sus propietarios.

4 Grupo de expertos sobre estadsticas de pobreza (Grupo de Ro), Compendium of Best Practices in PovertyMeasurement, Ro de Janeiro, septiembre de 2006.


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Europea para la medicin de la pobreza relativa y que consiste en fijar la lnea de pobreza comoun porcentaje de la mediana del ingreso de la poblacin. Este mtodo permite que se actualice elestndar de pobreza en razn del crecimiento de cada pas y del aparecimiento de nuevasnecesidades, sin que sea necesario definir de manera explcita dichas necesidades.

2. El mtodo de las necesidades bsicas insatisfechas (NBI)

Otra forma habitual con que se evala el progreso social de los pases de la regin, dando cuentade sus mltiples dimensiones, es mediante la incidencia de carencias bsicas en la poblacin, enaspectos tales como la vivienda, el acceso al agua potable y al saneamiento y la educacin. Paraello, el principal referente es el mtodo de las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), aplicadode manera generalizada en los diversos pases de Amrica Latina desde hace varias dcadas.

El enfoque multidimensional del mtodo NBI tiene semejanzas y diferencias con lamedicin de la pobreza a partir del ingreso de los hogares. Las semejanzas vienen porque elingreso de los hogares constituye, en buena medida, un indicador sinttico de mltiples aspectosdel bienestar, por su intermedio es posible satisfacer necesidades en diversos mbitos. Peroexisten al menos dos diferencias importantes entre el mtodo NBI y el del ingreso. La primera esque, en tanto el ingreso da cuenta de la capacidad de satisfacer necesidades, los indicadores de

carencias crticas revelan si las necesidades han sido efectivamente satisfechas o no. La segundadiferencia tiene que ver con el comportamiento de los indicadores en el tiempo: mientras lapobreza por ingresos est condicionada por los vaivenes coyunturales de la economa, lasatisfaccin de las carencias bsicas suele caracterizarse por un progreso lento pero constante.Este hecho surge de la inversin generalmente regular en infraestructura y la expansin de losservicios sociales bsicos, que forman parte habitual del uso de los recursos pblicos.

Las necesidades bsicas consideradas por la CEPAL son aquellas que comnmente semiden en las encuestas de hogares de los pases de la regin, relacionadas en su mayora con lacalidad y adecuacin de las viviendas, en aspectos tales como el tipo de piso, el acceso a aguapotable (disponibilidad de agua entubada y agua proveniente de red pblica), el acceso a serviciosanitario (disponibilidad de servicio sanitario, conexin a sistema de alcantarillado), la

disponibilidad de electricidad y el hacinamiento.Cabe tener presente que la informacin derivada de las encuestas se refiere nicamente al

accesoa ciertos servicios y no a la calidadde estos. En el caso del acceso a la electricidad, porejemplo, en muchos pases un grupo significativo de los hogares que tiene acceso a este serviciolo logra en condiciones de precariedad, con conexiones ilegales a la red pblica, condiciones queno necesariamente se ven reflejadas en las encuestas de hogares.

En la CEPAL, el anlisis de las NBI de los hogares se realiza tomando como referencia elesquema que tradicionalmente contempla las caractersticas de la vivienda, determinada segn losmateriales de construccin de paredes, piso y techo, as como a partir de un indicador dehacinamiento; acceso a servicios bsicos, particularmente agua potable y eliminacin de excretas;acceso a educacin, relacionado con la asistencia de los nios a un establecimiento educativo, y

capacidad econmica, determinada a partir de los aos de educacin del jefe y la tasa dedependencia demogrfica (Feres y Mancero, 2001).

Los indicadores relacionados con las condiciones de la vivienda y sus criterios deinsatisfaccin son los siguientes:

Calidad de la vivienda: viviendas con piso de tierra (reas urbanas y rurales).

Instalacin de agua en el hogar: tubera fuera de la vivienda (reas urbanas), o fuerade la vivienda y de la propiedad (reas rurales).


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Fuente de agua: cualquiera excepto red pblica (reas urbanas), o ro, quebrada,lluvia, etc. (reas rurales).

Servicio sanitario: no disponer de servicio higinico (reas urbanas y rurales).

Sistema de eliminacin de excretas: cualquiera excepto inodoro conectado a red dealcantarillado (reas urbanas), o conectado a alcantarillado o fosa sptica (reas rurales).

Electricidad: no disponer de electricidad, sea pblica o privada (reas urbanas y rurales).

Hacinamiento: tres o ms personas por dormitorio (reas urbanas y rurales).

B. Pobreza urbana

Como se muestra en el grfico 1, las personas pueden ser pobres porque en su vivienda viven encondiciones de hacinamiento; porque no tienen un adecuado y seguro acceso al agua potable ni alos servicios de alcantarillado y saneamiento; porque carecen de tenencia segura de sus viviendas;porque no tienen acceso a prestaciones de salud ni educacionales; porque estn en condiciones dedesempleo o subempleados; porque no poseen un consumo bsico adecuado y regular y porqueno estn protegidos por la ley respecto a sus derechos vinculados al orden econmico, social,ambiental, cultural, ni cvico y poltico.

Un importante nmero de dichas carencias o necesidades identificadas son componentes queforman parte de la realidad social urbana y por ello permiten darle al concepto general de pobreza unalcance preciso al considerarla como pobreza urbana. Algunos de estos componentes, incluso,plantean para las familias una determinada forma de vida que es la propia del mbito urbano peroadems, implican costos monetarios y no monetarios que no se presentan en las reas rurales.

SegnMoser et. al.(1993), las dimensiones diferentes de la pobreza urbana pueden sercomprendidas dentro de las siguientes cuatro categoras de anlisis:

Bajos ingresos: refiere a la incapacidad de participar en los mercados de trabajo y

carencia de otras formas de apoyo laboral; sus ingresos son tan bajos que se sitandebajo del umbral de la lnea de pobreza nominal;

Bajo capital humano: refiere a la baja educacin y una salud precaria. Son loscomponentes que utiliza el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)en su ndice de Desarrollo Humano. En efecto, la persistencia de la salud de lapersona en condiciones precarias puede conducir a una pobreza crnica;

Bajo capital social: refiere a la escasez de redes sociales y barriales que sirven deproteccin a los hogares durantes los perodos de crisis econmicas laborales entre otras;

Bajo capital financiero: refiere a la prdida de ventajas y/o capitales productivos quepodran ser utilizados para generar ingresos o evitar el pago de costos mayores.

Es importante considerar que todos los aspectos o dimensiones mencionadas seencuentran interrelacionados, por lo que destinando recursos slo a una dimensin especfica sepueden lograr ciertas mejoras pero no se asegura que la poblacin experimente una transicinsostenible de la pobreza.

Los enfoques para cuantificar la pobreza basados fundamentalmente en los ingresossubestiman substancialmente la pobreza urbana porque no alcanzan a cuantificar un conjunto decostos adicionales necesarios para la vida en el mbito urbano entre los que se cuentan los costosde vivienda, transporte, entre otros UN-HABITAT (2003). No revelan tampoco las condiciones al


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interior de las viviendas ni sobre las situaciones en hogares en los cuales existe un diferenciadocompromiso u obligacin en algn miembro determinado del mismo, por ejemplo cuando existeuna mujer como jefa de hogar. Estas medidas de ingreso familiar si bien permiten tener una ideageneral de las principales tendencias respecto a la pobreza no revelan tampoco condicionesrelevantes de fondo ni proveen informacin acerca de la distribucin espacial de la pobreza en elcontexto nacional.

Se ha advertido la necesidad que nuevas investigaciones aporten luces para determinar larelacin entre los objetivos de desarrollo del Milenio referidos a la reduccin de la pobrezaurbana y la asistencia a los pobladores de tugurios, y asimismo, para definir mas especficamentecuan extensos son los actuales tugurios de las grandes ciudades en el mundo y en especial enAmrica Latina como manifestacin espacial de la pobreza urbana.

C. Precariedad urbana y tugurio

El concepto de precariedad urbana refiere especficamente a las caractersticas deficitariascualitativas del hbitat de las familias, especialmente respecto a la vivienda, ya sea a nivel de

tenencia segura, acceso adecuado al agua potable, al saneamiento y a otros servicios bsicosurbanos, a la tipologa de vivienda y calidad estructural como a niveles de hacinamiento. Por eltipo de indicadores que se manejan en esta variable, es conveniente centrar la atencin en lasviviendas y el hbitat precarios antes que en laspersonaspobres. De esta forma, si bien existenvarios elementos deficitarios o carencias que refieren al concepto de pobreza urbana, sloaquellos vinculados a la condicin de las viviendas y del hbitat urbano y barrial se vinculan al deprecariedad urbana.

La precariedad urbana se vincula estrechamente con el de tugurio, concepto sobre el cualactualmente no existe consenso acerca del alcance o componentes o condiciones del mismo. Enun momento se aplicaba el trmino a los asentamientos informales, las reas de vivienda socialdeterioradas y las reas urbanas centrales precarias; tambin se recurra a ciertos descriptorespara aclarar el fenmeno tales como inseguridad en la tenencia, estado precario de la estructura de

la vivienda, falta de servicios e infraestructura, entre otros. En sentido extenso, por tugurio seentiende a todo asentamiento humano de bajos recursos, con las condiciones de vida de lapoblacin pobre, altas densidades y bajos estndares de vivienda en lo que respecta a servicios yestructura. Englobando en un mismo trmino fenmenos que tienen dimensiones diferentes talescomo la fsica y espacial, la social o conductual5.

En el ao 2002 Naciones Unidas defini que slo existe tugurio cuando se cumplenconjuntamente ciertas condiciones o caractersticas, a saber:

Tenencia insegura,

Acceso inadecuado a agua segura (potable),

Acceso inadecuado a saneamiento y alcantarillado,

Mala calidad estructural (sin edificacin slida),

Hacinamiento.

5 En los textos y en la literatura referida al tema se usa indistintamente los conceptos de asentamientos irregulares,tugurio, asentamientos precarios, habita precario. Para propsitos de este informe se considero conveniente tratar eltema de la precariedad urbana desde la ptica de los tugurios como resultado especfico del fenmeno de la pobrezaurbana y de la precariedad urbana .


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A dichas condiciones deficitarias tambin es comn que, para efectivamenteconsiderarlos tugurio, se les agregue lacondicin de agrupamiento de las viviendas precarias,la localizacin en zonas de riesgo y el escaso reconocimiento de las autoridades pblicas.Asimismo, puede incorporarse otro indicador que es el acceso a electricidad. As, el tugurio seidentifica como un asentamiento humano compuesto por un conjunto de hogares con viviendas encondiciones precarias en base a las dimensiones antes mencionadas. Sin embargo, como seal el

primer informe del gobierno de Chile sobre objetivos del desarrollo del Milenio (ODM), no todaslas situaciones de precariedad urbana conforman tugurios (CHILE-PNUD, 2005).

En los ODM se aborda el tema de la precariedad urbana y especficamente el de tugurios,lo que permite indagar en el fenmeno y efectuar un seguimiento del mismo en algunas de susmanifestaciones. En efecto, la meta 10 y el consiguiente indicador 30 refieren a temas deprecariedad urbana; en tanto que la meta 11, y los indicadores 31 y 32 refieren explcitamente almejoramiento de las condiciones de vida de poblacin que habita en tugurios. En el primer caso,la meta 10 indica reducir a la mitad, para el ao 2015, el porcentaje de personas que carezcan deacceso sostenible a agua potable; y el indicador 30 es proporcin urbana y rural de la poblacincon acceso sostenible a mejores fuentes de abastecimiento de agua potable; por su lado, la meta11 indica haber mejorado considerablemente, para el ao 2020, la vida de por lo menos 100

millones de habitantes de tugurios siendo los indicadores 31 y 32, respectivamente, porcentajede poblacin urbana con acceso sostenible a mejores servicios de saneamiento y proporcin dela poblacin con derecho seguro a la tenencia de la tierra. Dichas metas e indicadores permitenorientar el tema de la precariedad urbana y de los tugurios especialmente a tres reas operativas:acceso a agua potable, acceso a servicios de saneamiento y tenencia segura de la tierra6.

Cecchini, Rodrguez y Simioni (2006) indican que la nocin de tugurio ( slumen ingls)presenta al menos, dos dimensiones ya sea en su expresin de asentamiento ( settlements) o en suexpresin de hogar de asentamiento precario (slum household)7.

El abordaje de la precariedad urbana y los tugurios a travs de los ODM, si bien planteaun reposicionamiento de los fenmenos mencionados, slo alcanza a monitorear algunos de loselementos que conforman esta realidad urbana (acceso a agua potable, acceso a servicios desaneamiento y tenencia segura de la tierra) prescindiendo de otros aspectos y condicionantestambin de importancia, tales como la mala calidad estructural, hacinamiento, localizaciones enzonas de riesgo y la condicin de agrupamiento de las viviendas precarias, condicionantes stosde vital relevancia en la calidad de vida de los habitantes. Como una manera de superar estadebilidad, en 2003 UN-Habitat propuso un ndice de Tenencia Segura que a nivel mundialdebiera incluir:

La proporcin de hogares con acceso a agua (dentro de un radio de 200 metros),

La proporcin de estructuras slidas en el stock de viviendas,

La proporcin de viviendas que estn en conformidad con las regulaciones locales,

La proporcin de hogares conectados a alcantarillado, y

La proporcin de hogares conectados a electricidad.

6 Respecto al indicador 32, la investigacin sobre la cantidad de habitantes en el mundo en tugurios comenz con elintento de medir el fenmeno de la tenencia segura, entendido este como la proteccin frente al desalojoinvoluntario de la tierra o residencia excepto a travs de procesos legales.

7 UN-Habitat define como hogar de asentamiento precario a un grupo de individuos que viven debajo del mismo techoy que carecen de una o ms (en algunas ciudades, de dos o ms) de las siguientes condiciones: Tenencia segura,rea suficiente para vivir, Durabilidad de la vivienda, Acceso al agua potable y Acceso al saneamiento bsico.


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A nivel de anlisis sobre precariedad urbana, especialmente a nivel de tugurios, indica que lamedicin de estas dimensiones de mayor complejidad a nivel urbano que ha sido paulatinamentepropuesta en los foros internacionales, ha generado una produccin de estudios restringidos msbien a casos de tipo cualitativo, debido a la dificultad que presenta su aplicacin en anlisis msamplios que buscan una comparacin entre pases y regiones, o bien a dar seguimiento a laevolucin de la precariedad del hbitat en el tiempo (Mac Donald, 2004). Ello se debe a que en la

mayora de los pases y regiones existen restricciones de informacin para medir dimensiones queno necesariamente aparecen en los censos y encuestas de hogares.

D. El enfoque de anlisis

La generalizacin de enfoques de anlisis y de opciones de polticas sectorializadas (temtica,territorial y poblacionalmente) en la regin ha demostrado un relativo desconocimiento de lasdistintas facetas que manifiesta la pobreza y la precariedad urbana en el continente, alterando elsentido de urgencia y gravedad para enfrentar dicho fenmeno como tambin desdibujando unaptima y eficiente batera de propuestas para ejecutar en los pases, regiones y ciudades.

Si bien la realidad dicotmica de la ciudad latinoamericana sigue en gran medida vigentey los anlisis, tal como se mencion, llegan a circunscribirse sobre cuatro o cinco grandesvariables de la precariedad del hbitat urbano y de los tugurios, se han venido realizandopermanentes esfuerzos en la regin para analizarla, abordarla y superarla de manera ms integral.

Conciente de esta necesidad, la CEPAL, a travs de sus Divisiones Desarrollo Sostenibley Asentamientos Humanos y de Desarrollo Social, as como otras instituciones de nivelinternacional y regional, ha emprendido un camino sobre la base de un enfoque de anlisis y depropuestas de opciones de poltica en materia de superacin de estos fenmenos en las reasurbanas de la regin.

La consideracin del fenmeno de la pobreza urbana como un fenmenomultidimensional y la experiencia en materia de cooperacin tcnica en la regin, han permitido

identificar la necesidad de contar con una estrategia tambin multidimensional o integral delfenmeno, que comprenda al menos una propuesta de agenda de ejes temticos para laintervencin, junto a ejes operativos, de viabilidad, de proyectos y de procesos, junto a unabatera de instrumentos a implementar y de indicadores para monitorear.

Con el grfico 3 se intenta resumir el propsito de esta lgica presentando la estrategia deabordaje integral que viene impulsando la Divisin de Desarrollo Sostenible y AsentamientosHumanos de la CEPAL. En l se destaca que alrededor del diseo, la implementacin, elmonitoreo y la evaluacin de planes, programas y proyectos para superar la precariedad en lasciudades, giran principalmente cuatro grupos de elementos fundamentales:


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Un primer grupo refiere a los ejes temticos prioritarios y consensuados deintervenciones urbanas para la superacin de la precariedad del hbitat, en especial delos tugurios que coinciden con los identificados ms adelante8, con cinco ejes:servicios pblicos urbanos, espacio pblico, gestin habitacional, gestin del uso delsuelo y generacin de empleo e ingresos. De estas cinco reas, tres sern objeto deanlisis particularizado en este documento9: a) la precariedad del hbitat y la gestin

habitacional, b) el acceso a los servicios urbanos de agua potable y saneamiento y c)el acceso a la propiedad y tenencia segura.

Un segundo grupo lo conforman los ejes operativos de viabilidad: el financiamiento,la institucionalidad (que incluye la dimensin normativa y regulatoria), y lagobernabilidad y participacin. Se entienden estas dimensiones como condicionesque van surgiendo e incorporndose en el ciclo de vida de los planes, programas yproyectos y que condicionan positiva o negativamente, esta dinmica como losimpactos previsibles de las actividades e iniciativas.

Un tercer grupo da cuenta de la importancia de contar con indicadoresde situacin yde seguimiento del desempeo: En este sentido, se debera dar fuerte nfasis a laidentificacin de externalidades urbanas (previstas o no), generadas por proyectos

urbanos que se orientan especialmente a la mejora de los estndares de calidad devida en especial a mejorar la habitabilidad y la funcionalidad urbana.

Un cuarto grupo indica la necesidad de utilizar determinados instrumentos de gestinurbanapara dotar a sta de mejores niveles de eficiencia e impacto en el marco deldesarrollo urbano sostenible.

Sin embargo, la experiencia parece indicar la necesidad de introducir o bien poner demanifiesto no slo los valores-objetivos de gestin urbana sino adems el carcter o lgica deintervencin que las instituciones y dems organismos impulsores de las intervenciones, quieranimprimir al conjunto de planes, programas y proyectos para superar la precariedad.

Por valores-objetivos de gestin urbana se entiende a determinados objetivos al largo

plazo orientadores de la gestin urbana que fundamentan y justifican la fijacin de metas eintervenciones inmediatas en la prctica. Se les denomina conjuntamente valores-objetivos pararemarcar la intensa necesidad que dichos objetivos generales, que orientan el quehacer de unprograma de gobierno, puedan ser trasladados a una agenda operativa y mas especficamente, auna cartera de proyectos con subobjetivos, metas e indicadores de seguimiento que acompaen eldesarrollo de procesos determinados. Algunos valores-objetivos de gestin urbana pueden ser,por ejemplo, la sostenibilidad ambiental, la competitividad urbana, la habitabilidad, laproductividad, la equidad en el acceso a los servicios e infraestructuras, la proteccin delpatrimonio cultural y arquitectnico, la integracin social, entre otros.

8 Punto 5: Una propuesta de Agenda Urbana Sostenible.9 Esta seleccin de tres de las cinco reas temticas identificadas como parte de la Agenda Urbana Sostenible se

justifica sobre la base del alcance de los Trminos de Referencias aplicables a este estudio sobre precariedad urbana.


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En este sentido, se ha visto la necesidad de activar procesos y proyectos para lasuperacin de la pobreza y la precariedad urbana sin descuidar las iniciativas que tengan comoobjetivo el aumento de los niveles de competitividad de los distintos sectores y mbitos urbanos.En consecuencia, existe el doble desafo de mejorar en forma simultnea las condiciones dehabitabilidad10y defuncionalidad11en las ciudades12.

Por otro lado, el carcter o lgica de intervencin reflejar la mayor o menor coherenciaestratgica general entre las diferentes intervenciones, objetivos e instituciones encargados deimpulsar estos proyectos de gestin urbana en las ciudades e incluso dentro de stas, en losdistintos sectores o mbitos que la componen. Por ello, a diferencia de la dinmica sectorial, laintegralidad es el carcter o lgica de intervencin que mejor define esta coherencia estratgicageneral, la que a su vez puede ser analizada en base a tres dimensiones a saber: una integralidadtemtica o de objetivos de gestin (integrando varios objetivos como los que presenta la AgendaUrbana Sostenible); una integralidad territorial(consolidando la interaccin estratgica entreprocesos y proyectos de distintas reas urbanas)y una integralidad institucional(que lleva afortalecer la coordinacin y complementariedad del entramado institucional involucrado).

Es necesario aclarar que todos los elementos y condiciones que giran alrededor de losplanes, programas y proyectos para superar la precariedad urbana en la regin, necesariamente se

vinculan, se complementan y condicionan entre si. Las flechas verdes indicadas en el grfico 3muestran algunas de las posibles relaciones de esta vinculacin, en la cual no se descarta laexistencia de otras tambin.

10 Por habitabilidad se entiende la calidad de vida en las ciudades y la satisfaccin de necesidades materiales einmaterialesque ofrece el medio urbano; comprende aquellos aspectos que contribuyen al aumento y valoracindel capital humano, social y natural de las comunidades urbanas. Alcanza los siguientes temas: accesibilidad aservicios bsicos, dotacin de vivienda y tenencia segura, entorno y espacio pblico saludable y seguro, gestinsostenible de desechos slidos y lquidos y especiales, control de la contaminacin (aire, agua, suelo, visual,auditiva), vulnerabilidad y desastres entre otros temas.

11 Por su lado, la funcionalidad comprende niveles deproductividad y rentabilidad social, ambiental y econmica, delos recursos humanos y financieros que aseguren economas de aglomeracin, de escala e internas, y lavaloracincreciente de los activos fsicos, (equipamientos, infraestructura) y activos humanos para el desarrollosostenible (trabajo). Alcanza a los siguientes temas: empleo y mercados de trabajo, atraccin de inversiones,gestin integral de sistemas de transporte, gestin de distritos territoriales productivos considerando parmetros deproduccin limpia y riesgo industrial, proyectos y programas de productividad empresarial, infraestructura yequipamiento entre otros.

12 Para profundizar en los valores-objetivos e instrumentos de gestin urbana identificados para Chile en el marco delproceso de acompaamiento efectuado por CEPAL y la GTZ al Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile parael desarrollo de una Poltica Nacional de Desarrollo Urbano y Territorial puede consultarse el documento CEPAL-GTZ-MINVU (2006) de circulacin restringida.


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Fuente: Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos, CEPAL (2007).

GRAFICO 3SUPERACION DE LA POBREZA Y LA PRECARIEDAD DEL HABITAT URBANO PARA

AMERICA LATINA Y EL CARIBE. ESTRATEGIA DE ABORDAJE INTEGRAL


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II. La situacin actual en materia depobreza y precariedad urbanas

Estudios recientes de la CEPAL

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sobre las caractersticas de los fenmenos de pobreza yprecariedad en las ciudades sealan que stos han seguido tendencias preocupantes para lasinstituciones gubernamentales encargadas de la superacin de la pobreza a nivel territorial, lasencargadas del desarrollo urbano y habitacional, obras pblicas, infraestructura y medioambiente, ocupando niveles prioritarios en las agendas y presupuestos de dichas instituciones.Preocupacin en la que convendra tambin involucrar de manera extensiva a sectoresempresariales, acadmicos, ONGs y organizaciones de la sociedad civil que coinciden en lanecesidad de mejorar las condiciones de habitabilidad de gran parte de la poblacin en condicinde pobreza y precariedad.

Consolidar asentamientos humanos14 de importante complejidad y magnitud por supoblacin y nivel de actividades con calidad de vida en la mayor parte de sus territorios y con unacapacidad tcnica y financiera relativamente limitada ha sido y sigue siendo uno de los

principales desafos de los gobiernos de Amrica Latina y el Caribe en materia de gestin urbana.Esto se debe en gran parte a las tendencias que se han dado en la regin a lo largo de las ltimasdcadas y que sitan hoy al continente con niveles de urbanizacin cercanos a los de pasesdesarrollados pero con una capacidad de gestin y manejo de los asentamientos humanoscondicionada generalmente por una menor disponibilidad de recursos.

A continuacin se analiza la situacin de la pobreza urbana en la regin partiendo de ladinmica de urbanizacin experimentada para luego cuantificar la magnitud de la poblacin pobree indigente en los pases de Amrica Latina, focalizando la atencin en los pases andinos y en elfactor ingresos y su distribucin.

13 Para mayor profundizacin los estudios referidos son: a) CEPAL (2004) Avances de Amrica Latina y el Caribe hacia

el desarrollo sostenible en los temas de asentamientos humanos, agua y saneamiento; b) CEPAL-MINURVI (2005)Informe regional de vivienda social y asentamientos humanos; c) Mac Donald, J. (2004) Pobreza y precariedad delhbitat en las ciudades de Amrica Latina y el Caribe y d) Mac Donald, J. (2005) La otra agenda urbana. Tareas,experiencias y programas para aliviar la pobreza y precariedad en las ciudades de Amrica Latina y el Caribe.

14 La idea y propuesta de la consolidacin de los asentamientos humanos refiere especialmente al modo y enfoque queCEPAL ha ido abordando el tema de la superacin de la pobreza y la precariedad en las reas urbanas de la regin y quese recoge fundamentalmente en el punto 5. de este Informe bajo el ttulo de Una propuesta de Agenda UrbanaSostenible. Dicha Agenda recoge las inquietudes y necesidades prioritarias consensuadas por los pases de la regin enel Foro MINURVI de activar mecanismos institucionales, de gestin de proyectos, financieros, participativos y deregulacin de forma integral y simultnea, especialmente en cinco mbitos: la gestin habitacional, los serviciospblicos urbanos, el empleo y el ingreso, la gestin del uso del suelo y los espacios pblicos.


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A. Dinmica poblacional total y urbana

En Amrica Latina y el Caribe la urbanizacin ocurri de manera temprana, cuando las demsregiones en desarrollo aun eran predominantemente rurales y la discusin en torno al subdesarrollose vinculaba escasamente con la dinmica urbana (Mac Donald, 2005). Al no existir en ese tiempoexperiencias de manejo urbano en contextos de recursos escasos, los pases recurrieron a

modalidades de gestin urbana que se estaban ejecutando en el mundo desarrollado, sin contar, engeneral, con el respaldo econmico para efectuar las inversiones que ellas implicaban, ni lanecesaria previsin y atencin a las diferencias que se evidenciaban en los contextos urbanos deestas latitudes. De esta dinmica en muchos pases de la regin surgieron ciudades fragmentadas, enlas cuales coexisten espacios y elementos de la ciudad moderna del mundo desarrollado, consectores donde prevalecen crticas condiciones de pobreza y precariedad.

El elevado nivel de la urbanizacin constituye un rasgo importante a considerar a la horade analizar el panorama de la pobreza urbana regional. En efecto, desde hace ya varias dcadas,se ha advertido un proceso que podra denominarse como urbanizacin de la pobreza que haposicionado a las reas urbanas como los principales escenarios para combatirla. Sin embargo,tambin es importante tener en cuenta las diferencias que se observan entre Amrica Latina y elCaribe y las restantes regiones del mundo como as tambin al interior de la regin.

Como se muestra a continuacin, la poblacin total de Amrica Latina y el Caribe en 2005sumaba 561 millones de habitantes, de los cuales, 434 millones viven en zonas urbanas (77,36%),destacndose como una de las ms urbanizadas, con una proporcin cercana la de Europa, Amricadel Norte y Oceana pero evidentemente con un menor nivel de recursos para gestionar las urbes quedichas zonas geogrficas.

Dicho proceso de urbanizacin no ha sido uniforme, el incremento de la tasa comenz enla dcada de 1940, alcanzando su mximo valor en los aos sesentas con un 4,6% anual. El ritmode crecimiento de este proceso empez a disminuir durante la dcada de 1980, a nivel de 3.0%anual, para llegar a una tasa de 1,7% en el ao 2005. (UN-DESA, 2006)

CUADRO 1

POBLACIN TOTAL, POBLACION URBANA, PORCENTAJE POBLACIN URBANA YPOBLACIN URBANA EN TUGURIOS SEGN REGIONES

rea geogrfica Poblacin total(2005, enmillones)

Poblacinurbana

(2005, enmillones)

Porcentajepoblacin

urbana

(2005)

Poblacinurbana entugurios

(2001, enmillones)

Poblacinurbana entugurios

(proyeccin al2010, enmillones)

frica 906 347 38,3 187 271

Asia 3905 1553 38 533 649

Europa 728 526 72,2 33 --

Amrica Latina yel Caribe

561 434 77,36 128 143

Amrica del Norte 331 267 81 21 --

Oceana 33 23 70 0,5 --

Fuente: Para datos del 2005: United Nations Department of Economic and Social Affairs (2006) World UrbanizationProspects: The 2005 Revision Population Division. Para datos del 2001 sobre tugurios: UN-HABITAT (2003)"TheChallenge of Slums: Global Report on Human Settlements 2003" (Para los datos de Amrica del Norte, Estados Unidosy Canad, se utilizaron los datos indicados por UN-HABITAT bajo el nombre de " Otros pases desarrollados". Paraproyecciones al 2010 y al 2020 sobre tugurios: UN-HABITAT (2008)"Enhancing Urban Safety and Security: GlobalReport on Human Settlements 2007".


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La combinacin de altos niveles de urbanizacin y de pobreza convierte a AmricaLatina y el Caribe en una de las regiones con mayor proporcin de personas que viven entugurios, donde al ao 2001 sus 128 millones representaban 29,49% del total poblacional urbano.Sin embargo, la tasa de crecimiento estimada para las prximas dcadas es relativamente baja,proyectndose que para el ao 2020 podra llegar hasta 163 millones de personas. Por su parte, alinicio de la presente dcada Asia presentaba casi 36% de poblacin urbana viviendo en tugurios y

frica casi 54%, con una proyeccin al 2020 que indica que sta se incrementara en ms de 50%y 120% respectivamente (UN-HABITAT 2008).

GRFICO 4POBLACION URBANA EN TUGURIOS A 1990 Y 2001 Y PROYECTADA AL 2010 Y AL 2020

(En millones de habitantes)

419420

533

649

271188

123

807

111 128

143

163

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1990 2001 2010 2020

Africa Asia Amrica Latina y el Caribe

Fuente: Elaboracin propia en base a UN-HABITAT (2003)"The Challenge of Slums:Global Report on Human Settlements 2003" y UN-HABITAT (2008)"Enhancing UrbanSafety and Security: Global Report on Human Settlements 2007".

Aun cuando la ltima informacin recolectada en los pases data de 2001, en aquellospara los cuales se cuenta con informacin, el peso de los tugurios respecto al total de poblacinurbana afectada muestra diferencias importantes, pudiendo destacarse tres grandes grupos. Elprimero lo componen Nicaragua, Bolivia, y Per con proporciones en torno a 40%. El segundo,con proporciones entre 18% y 30%, incluye a Argentina, Brasil, Mxico, Paraguay, la RepblicaBolivariana de Venezuela, Colombia y Ecuador. Por ltimo, Chile y Cuba conforman el tercergrupo, con una proporcin inferior a 10%.


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En trminos de volumen, Brasil es el pas con mayor cantidad de personas viviendo entugurios (51,6 millones). En un segundo nivel se ubican Mxico, Per y Argentina, con 11, 13 y14,6 millones, respectivamente, seguidos por la Repblica Bolivariana de Venezuela y Colombiacon 8,7 y 7 millones, cada uno. As, entre los nueve pases sudamericanos estudiados, lapoblacin tugurizada sumara aproximadamente 99 millones, de los cuales 34 millones viven enpases andinos.

GRFICO 5POBLACION URBANA EN TUGURIOS (1990 Y 2001)

Y POBLACION URBANA ESTIMADA EN TUGURIOS (2010 Y 2020)EN ALGUNOS PASES DE LA REGION

(En millones de habitantes)

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

Cuba

Costa

Rica

Paraguay

Honduras

Repbli

caDomini

cana

ElSalv

ador

Ecuador

Nicaragua

Guatem

ala

Bolivia

Hait

Chile

Colom

bia

Rep.

Bol.

deVen

ezuela

Mxico

Arge

ntina Pe

rBr

asil

1990 2001 2010 2020

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de UN-HABITAT (2008) "Enhancing Urban Safety and Security: Global Report on HumanSettlements 2007".


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B. Poblacin pobre e indigente

De acuerdo a la informacin de las encuestas de hogares, en torno al ao 1980, en la regin haba62,9 millones de habitantes urbanos pobres por ingresos, lo que representaba el 29,8% del total de lapoblacin urbana. De ellos, 22,5 millones (10,6%) eran indigentes. Hacia el ao 2002, la poblacinurbana pobre aument a 146,7 millones (un 38,4%), con 51,6 millones de indigentes (13,5%). Haciael ao 2005 la tendencia se revirti levemente hasta situarse en un total de 137,9 millones dehabitantes urbanos pobres (34,1%), de los cuales 41,8 millones eran indigentes (10,3%). Estatendencia se habra mantenido hasta 2007, ao en que se estima que en las zonas urbanas la pobrezahabra llegado a 29.8% y la extrema pobreza a 8.1%.

En los ltimos 27 aos (1980-2007), la evolucin de la incidencia de la pobreza deingresos en las zonas urbanas de la regin se habra mantenido en niveles entre 30% y 40% conuna tendencia de disminucin desde el ao 2002 en adelante. Similar comportamiento registra laevolucin de la incidencia de la indigencia, pero con porcentajes que van entre 10% y 15%.

Sin embargo, si se considera el nmero de habitantes urbanos pobres e indigentes en la

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Pobreza y Precariedad Urbana