Pobre Zay Protec c i on Social Universal

POBREZA Y PROTECCINSOCIAL UNIVERSAL

AA.VV

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El Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) es una institucin internacional no-gubernamental, creada en 1967 a partir de una iniciativa de la UNESCO, institucin en la que posee estatus Asociativo. Actualmente, rene a ms de 300 centros de investigacin y programas de posgrado (maestras y doctortados) en diversos campos de las Ciencias Sociales y Humanidades, radicados en 25 pases de Amrica Latina y el Caribe, en Estados Unidos y en Europa.

Los objetivos del Consejo son la promocin y el desarrollo de la investigacin y la enseanza de las Ciencias Sociales; el fortalecimiento del intercambio y la cooperacin entre instituciones e investigadores de dentro y fuera de la regin; y la adecuada diseminacin del conocimiento producido por los cientficos sociales entre las fuerzas y movimientos sociales y las organizaciones de la sociedad civil. A travs de estas actividades CLACSO contribuye a repensar, desde una perspectiva crtica y plural, la problemtica integral de las sociedades latinoamericanas y caribeas.

El inicio de la dcada y del siglo, y el trnsito al nuevo decenio, ha implicado transformaciones sociales y polticas de envergadura en la mayora de los pases de la regin. El papel protagnico del Estado, en su carcter de regulador, ha sido una orientacin central en las administraciones polticas que legitimaron sus propuestas en la regin a travs del voto ciudadano, y en muchos casos, la incorporacin de nuevas generaciones a la vida socio-institucional de cada pas.

Si bien no existe un patrn delimitado de caractersticas que puedan clasificar las ms diversas intervenciones sociales en el continente, producto de historias propias, regionales, locales, con actores sociales que coyunturalmente asumen roles protagnicos o no, es innegable que vivimos un tiempo en que los derechos sociales han comenzado no slo a constituirse en forma de intervencin universal, o casi universal, sino a consolidarse y ser demandados por la poblacin.

En ese sentido, los diferentes trabajos de este libro giran en torno a la implementacin de programas sociales, enmarcados en diversas problemticas, en las cuales se incorporan visiones particulares que escudrian dificultades, contradicciones, lmites e interpretaciones puestos en escena por estos jvenes investiga-dores latinoamericanos.

Del Prlogo de Eduardo Chvez Molina

Carolina Mourio - Abel Enrique Irala - Milene Peixoto vilaNadia Rizzo - Joaqun Cardeillac Gulla - Dayan Proenza GonzlezLuis Carlos Herrera Montenegro - Jorge Daniel Vsquez - Susset

Fuentes Revern - Sergio Patricio Ramrez lvarez - Matas Bosch Carcuro - Francisca Gallegos Jara

Introduccin deEduardo Chvez Molina

pobreza y proteccin social

universal

Pobreza y proteccin social universal / Eduardo Chvez Molina ... [et.al.] ; adaptado por Eduardo Chvez Molina. - 1a ed. - Ciudad Autnoma de Buenos Aires : CLACSO, 2013.

414 p. ; 26x16 cm. ISBN 978-987-1891-52-8 1. Sociologa. 2. Pobreza. I. Chvez Molina, Eduardo II. Chvez Molina,

Eduardo, adapt. CDD 301

Otros descriptores asignados por la Biblioteca virtual de CLACSO:Pobreza / Programas sociales / Poltica social / Pobreza rural / Jvenes / Salud / Desigualdad social / Medicin de la pobreza / Amrica Latina / El Caribe

La Coleccin CLACSO-CROP tiene como objetivo principal difundir investigaciones originales y de alta calidad sobre la temtica de la pobreza. La coleccin incluye los resultados de las actividades que se realizan en el marco del Programa CLACSO-CROP de Estudios sobre Pobreza en Amrica Latina y el Caribe (becas, seminarios internacionales y otros proyectos especiales), as como investigaciones relacionadas con esta problemtica que realizan miembros de la red CLACSO-CROP y que son aprobadas por evaluaciones acadmicas externas.

Latin American Council of Social SciencesSecretario EjecutivoPablo Gentili

Comit Directivo [Miembros titulares]

Gerardo CaetanoUDELAR, Uruguay

Jose Carlos RodrguezCDE, Paraguay

Dalila AndradeFaE/UFMG, Brasil

Leticia SalomnDICU/UNAH, Honduras

Eduardo Toche MedranoDESCO, Per

Juan PonceFLACSO, Ecuador

Suzy Castor Pierre-CharlesCRESFED, Hait

Lucio OliverCEL/FCPyS y PPEL/UNAM, Mxico

Director CientficoAlberto D. Cimadamore

Comit Cientfico

Thomas PoggeChair of CROP Scientific CommitteeLeitner Professor / Philosophy and International Affairs Yale University, USA

Julio BoltvinikProfessor / Centro de Estudios Sociolgicos, El Colegio de Mxico, Mxico

Atilio BoronProfessor / Programa Latinoamericano de Educacin a Distancia en Ciencias Sociales (PLED), Argentina

Jean ComaroffProfessor / Department of Anthropology, University of Chicago, USA

Bob DeaconProfessor / Department of Sociological Studies University of Sheffield, UK

Shahida El BazDr. / The National Center for Social and Criminological Research (NCSCR), Egypt

Sara HossainLawyer / Supreme Court, Bangladesh

Asuncin Lera St. ClairProfessor / Department of Sociology, University of Bergen, Norway

Karen ObrienProfessor / Department of Sociology and Human Geography, University of Oslo, Norway

Adebayo OlukoshiDirector / United Nations African Institute for Economic Development and Planning (IDEP), Senegal

Isabel OrtizAssociate Director / UNICEF

Shahra RazaviResearch Co-ordinator / United Nations Research Institute for Social Development (UNRISD)

CLACSOConsejo Latinoamericano de Ciencias SocialesConselho Latino-americano de Cincias Sociais

Estados Unidos 1168C1101AAX, Ciudad de Buenos Aires, ArgentinaTel. [54 11] 4304 9145 - Fax [54 11] 4305 0875

CROP Comparative Research Programmeon Poverty

P.O. Box 7800N-5020 Bergen, NoruegaTel. 47 5558 9744

Coleccin CLACSO-CROP

pobreza y proteccin social

universal

Carolina MourioAbel Enrique Irala

Milene Peixoto vilaNadia Rizzo

Joaqun Cardeillac GullaDayan Proenza Gonzlez

Luis Carlos Herrera MontenegroJorge Daniel Vsquez

Susset Fuentes RevernSergio Patricio Ramrez lvarez

Matas Bosch CarcuroFrancisca Gallegos Jara

Introduccin deEduardo Chvez Molina

Latin American Council of Social Sciences

La responsabilidad por las opiniones expresadas en los libros, artculos, estudios y otras colaboraciones incumbe exclusivamente a los autores firmantes, y su publicacin no necesariamente refleja los puntos de vista de la Secretara Ejecutiva de CLACSO.

Patrocinado por la Agencia Noruega de Cooperacin para el Desarrollo

Editor Responsable Pablo Gentili, Secretario Ejecutivo de CLACSO

Directora Acadmica Fernanda Saforcada

Coleccin CLACSO-CROP

Directores de la Coleccin: Emir Sader, Director de Relaciones Internacionales de CLACSO y Alberto D. Cimadamore, Director de CROPCoordinadores de la Coleccin Carolina Mera, Coordinadora del rea de Relaciones Internacionales de CLACSO y Hans Egil Offerdal, Coordinador del Programa Amrica Latina y Caribe de CROPAsistentes Dolores Acua (CLACSO) y Santiago Kosiner (CROP)

rea de Produccin Editorial y Contenidos Web de CLACSOCoordinador Editorial Lucas Sablich Director de Arte Marcelo Giardino

Produccin Fluxus estudio

Impresin Grfica Laf SRL

CLACSOConsejo Latinoamericano de Ciencias Sociales - Conselho Latino-americano de Cincias SociaisEstados Unidos 1168 | C1101AAX Ciudad de Buenos Aires, ArgentinaTel. [54 11] 4304 9145 | Fax [54 11] 4305 0875 | |

Primera edicin en espaolPobreza y proteccin social universal (Buenos Aires: CLACSO, marzo de 2013)

ISBN 978-987-1891-52-8 Consejo Latinoamericano de Ciencias SocialesQueda hecho el depsito que establece la Ley 11723

No se permite la reproduccin total o parcial de este libro, ni su almacenamientoen un sistema informtico, ni su transmisin en cualquier forma o por cualquiermedio electrnico, mecnico, fotocopia u otros mtodos, sin el permiso previo del editor.

Este libro est disponible en texto completo en la Red de Bibliotecas Virtuales de CLACSO

Los contenidos de este libro han sido evaluados por dos especialistas externos a la institucin en un proceso de revisin por pares.

Introduccin | Eduardo Chvez Molina 11

Derecho a la educacin en la Primera Infancia y Asignacin Universal por Hijo. Un abordaje desde las perspectivas de los actores en el sur de la Ciudad de Buenos Aires | Carolina Mourio 19

Dominacin o proteccin social? Anlisis del programa Tekopora de Transferencia Monetaria Condicionada en Paraguay, 2009-2010 | Abel Enrique Irala 59

Os programas Bolsa Famlia e o Familias en Accin: experincias comparadas | Milene Peixoto vila 81

La construccin de los programas sociales. Anlisis comparado sobre Transferencias Monetarias Condicionadas, workfare y rentas mnimas de insercin | Nadia Rizzo 107

Evolucin de la pobreza en los hogares rurales y agro-dependientes del Uruguay en un contexto regional y nacional de crecimiento econmico basado en el sector primario. Evidencia del perodo 2000-2009 en base a Encuestas de Hogares | Joaqun Cardeillac Gulla 145

NdICE

pobreza y proteccin social universal

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Dinmicas locales de gestin gubernamental: reflexiones sobre el tratamiento de la pobreza rural desde un estudio de caso | dayan Proenza Gonzlez 187

Desigualdad social: entre la desesperanza y la supervivencia. Estudio de caso de dos comunidades en Costa Rica y Panam | Luis Carlos Herrera Montenegro 215

Vas de resistencia en espacios de segregacin. Enclaves poltico-culturales de las formas de vida juveniles en La Carpio | Jorge daniel Vsquez 237

La proteccin social en el mbito de la salud: interacciones, sinergias y tensiones entre Estado y familia en la Cuba actual. Un intento de problematizacin de los espacios de igualdad | Susset Fuentes Revern 267

Intentos de reforma del sistema de salud en Bolivia: nuevas batallas en el campo poltico | Sergio Patricio Ramrez lvarez 311

Si no hay dinero en el bolsillo, mueres. Proteccin social, integracin al trabajo y vulnerabilidad: un anlisis comparativo a partir del caso de los obreros de maquila en Hait y Repblica Dominicana | Matas Bosch Carcuro 343

Derechos econmicos, sociales y culturales: una propuesta para la medicin de la pobreza en Chile | Francisca Gallegos Jara 381

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introDuccin

Eduardo Chvez Molina*

Un tema de claro inters acadmico y poltico para Amrica Latina, des-de los ltimos 20 aos, ha sido la pobreza y la desigualdad social. Luego de superar los resabios autoritarios de los ochenta, perodo en general de las posdictaduras, y el trauma social e institucional que significaron para la mayora de los pases del continente los regmenes militares autoritarios y las confrontaciones armadas internas, la preocupacin principal gir en torno a la puesta en marcha de una democracia recu-perada, la transicin y los derechos humanos. El fin de siglo, y el inicio del actual, ha girado en torno a reflexionar sobre lo que sucedi en nuestras sociedades luego de la implantacin de modelos heterodoxos, y ms tarde neoliberales, que impactaron y reconfiguraron nuestras poblaciones, su estructura social, su esquema de redistribucin e in-clusive, su forma de producir riqueza.

Innegablemente, como un sntoma existente con antelacin, las condiciones de pobreza se cristalizaron y, adems, tendieron a ahon-dar las diferencias entres las clases dirigentes y las clases trabajadoras, sobre todo a las no asalariadas de nuestro continente.

El modelo basado en la transformacin de los mecanismos regu-latorios sociales, haciendo hincapi en la capacidad del mercado como

* Dr. en Ciencias Sociales, miembro del Instituto de Investigaciones Gino Germani, Fa-cultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires. Docente de la carrera de So-ciologa en la Universidad de Buenos Aires y la Universidad Nacional de Mar del Plata.


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instancia reguladora del acontecer econmico y social, la universaliza-cin de la mercantilizacin y la focalizacin de la intervencin social, fue un rasgo caracterstico de los noventa.

El crecimiento de la desigualdad, y el empobrecimiento de am-plias capas de la poblacin latinoamericana, principalmente los ms postergados de la esperanza industrialista de los cincuenta y sesenta, los pequeos campesinos sin tierras, los pequeos empresarios, las co-lectividades de los Pueblos Originarios, los asalariados sin mecanis-mos compensatorios ante la inflacin y la delimitacin de sus ingresos, slo provistos de la racionalidad empresaria, fueron slo algunos de los tpicos que generaron la pauperizacin prolongada. Aunque con paradojas no menores, el continente en su conjunto vio tambin como se mejoraban la prolongacin de la vida en la poblacin, disminua la mortalidad infantil, se producan mejoras en las condiciones de vida en algunos grupos poblacionales, amplindose, en un marco individuali-zante, la atencin a grupos con mayores dificultades de adaptacin, a la coyuntura neoliberal.

El inicio de la dcada y del siglo, y el trnsito al nuevo decenio, ha implicado transformaciones sociales y polticas de envergadura en la mayora de los pases de la regin. El papel protagnico del Estado, en su carcter de regulador, ha sido una orientacin central en las ad-ministraciones polticas que legitimaron sus propuestas en la regin a travs del voto ciudadano, y en muchos casos, la incorporacin de nuevas generaciones a la vida socio-institucional de cada pas.

El grado de dichas intervenciones ha sido traducido, no sin con-flictos y con la oposicin de sectores importantes de la poblacin, en intervenciones tendientes a hacer frente la inseguridad social de no percibir ingresos, y el riesgo continuo de un horizonte de vida frag-mentado, catico e inaprensible para generar estrategias superadoras dirigidas a un buen vivir. Transcrito en alimentos, salud, educacin, justicia, transporte, vivienda, hbitat, recreacin, libertad, seguridad.

Los riesgos que implica la incorporacin al mundo del trabajo formal y la complejidad del trabajo asalariado, su mutacin, y la forma de aprehenderse en fuerza de trabajo especializada y la necesaria capi-talizacin previa para una actividad emprendedora, ha significado un mundo poblacional marginado de procesos de integracin social, de participacin ciudadana, de consumo de bienes necesarios para la vida y de una plataforma que conlleva a miembros de nuestras sociedades en partcipes de los cambios ocurridos en la regin.

Si bien no existe un patrn delimitado de caractersticas que pue-dan clasificar las ms diversas intervenciones sociales en el continente, producto de historias propias, regionales, locales, con actores sociales que coyunturalmente asumen roles protagnicos o no, es innegable que

Eduardo Chvez Molina

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vivimos un tiempo en que los derechos sociales han comenzado no slo a constituirse en forma de intervencin universal, o casi universal, sino a consolidarse y ser demandados por la poblacin.

Los artculos que se presentan en este libro tienen como objetivo indagar, profundizar y responder la consigna principal de este llamado: pobreza y proteccin social universal: experiencias latinoamericanas y perspectivas comparadas.

En ese sentido, los diferentes trabajos de este libro giran en torno a la implementacin de programas sociales, enmarcados en diversas problemticas, en las cuales se incorporan visiones particulares que escudrian dificultades, contradicciones, lmites e interpretaciones puestos en escena por estos jvenes investigadores latinoamericanos.

El primer trabajo que se presenta es Derecho a la educacin en la Primera Infancia y Asignacin Universal por Hijo. Un abordaje desde las perspectivas de los actores en el sur de la Ciudad, de Carolina Mou-rio, y est centrado en los barrios perifricos de la Ciudad de Buenos Aires, Argentina. La autora problematiza el programa Asignacin Uni-versal por Hijo (AUH), programa de transferencia condicionado, por desarrollo de aspectos educativos y de salud de poblacin sin ingresos formales. Centrndose en la capacidad institucional de brindar las con-diciones materiales de la educacin, ms all de las probabilidades de la poblacin de cumplir con dicho requerimiento. En ese sentido, el traba-jo es ilustrativo en mostrarnos el caso de Villa Soldati, las dificultades y las carencias de ofertas educativas, sobre todo en los niveles iniciales que resquebrajan el enunciado inicial del programa de AUH y las res-ponsabilidades pblicas y sociales que inciden que no cubran derechos inalienables hoy en da de nios y nias. Junto a ello, Carolina Mourio tambin plantea el papel que cumple el programa en la colaboracin de la recomposicin del tejido social, a travs de la profundizacin del espacio de lo pblico, especialmente lo que se refiere a educacin y la salud de los nios, nias y adolescentes que permitan la proliferacin de experiencias sociales ms equitativas y enriquecedoras.

Dominacin o proteccin social? es la principal pregunta, expre-sado en su ttulo, adems, del trabajo de Abel Enrique Irala, sobre un an-lisis del Programa Tekopara de transferencia monetaria condicionada en Paraguay 2009-2010. Lo que orienta al autor es preguntarse, en base a los procedimientos instrumentales tcnicos de las transferencias monetarias condicionadas (TMC), si en s mismas, como instrumentos de polticas sociales estn dirigidas a neutralizar la capacidad de demandas de la poblacin, o a paliar a los sectores ms empobrecidos. Como sugiere el autor, son refinadas formas de control y dominacin hacia poblaciones empobrecidas, en las cuales se ajustara cierta disciplina que moldeara conductas y hbitos en las personas beneficiarias de las transferencias.


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Bajo esa misma lnea temtica, Milene Peixoto vila presenta. a travs de un estudio comparativo que da cuenta de las principales diferencias y semejanzas, Los programas Bolsa Familia y Familias en Accin, experiencias comparadas de Brasil (Sao Paulo) y Colombia (Bogot). En el anlisis se consideran tanto los aspectos institucionales (diseo, implementacin y modelos de gestin) como subjetivos, es de-cir, las percepciones de los beneficiarios; rescatando la novedad de este tipo de intervencin y su impacto en la esfera poltica. La hiptesis que gua el trabajo es que hay diferencias y semejanzas relativas en aspectos institucionales, como tambin en las dimensiones simblicas: subjetiva y poltica. Pero que, en trminos comparativos, la diferencia ms signi-ficativa se da en los impactos en las propias vidas de los beneficiarios. En el Programa colombiano Familias en Accin, el papel de la madre lder establece una diferencia en la forma en que las beneficiarias in-teractan con la poltica o como ellas se autoperciben, incorporando nuevas prcticas de sociabilidad y crianza. En tanto que en el programa Bolsa Familia, de Brasil, los efectos polticos son menos evidentes, en tanto que los efectos en la esfera econmica aparecen ms relevantes.

Y, enmarcado en pensar y analizar los programas de transferen-cias de ingresos, Nadia Rizzo realiz el trabajo: La construccin de los programas sociales. Anlisis comparado sobre transferencias moneta-rias condicionadas, workfare y rentas mnimas de insercin. La poten-cialidad que presenta este artculo se basa en entender la orientacin, e interpretacin sociopoltica, que implican los programas de transfe-rencias de ingresos, comparando los programas Bolsa Familia de Brasil (PBF) y la Asignacin Universal por Hijo (AUH) de Argentina con los programas Tempory Assitance for Needy Families (TANF) de los Esta-dos Unidos y el Revenue de Solidarit Active (RSA) de Francia. Bajo estos ejemplos se puede comprender la visin que se construye en torno a la problematizacin de la pobreza y vnculo con la poltica social. Por lo cual son dos los ejes centrales del trabajo de Rizzo: la forma en que se construye el problema social, y con ello la concepcin de la pobreza, y la definicin del sujeto, destinatario de la poltica social y, por ltimo, la forma en que se construye la intervencin, y en ese sentido se aborda el carcter que asume la transferencia, las condicionalidades exigidas, las responsabilidad comprometidas y la representacin que asume el programa a los potenciales beneficiarios.

Tambin son causa de preocupacin para los cientistas sociales no slo las intervenciones destinadas a la poblacin en general, como son los programas de transferencias de ingresos, sino tambin las desti-nadas a mbitos particulares, como el trabajo que nos presenta Joaqun Cardeillac Gulla, Evolucin de la pobreza entre los hogares rurales y agro-dependientes del Uruguay, en un contexto regional y nacional,


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de crecimiento econmico basado en el sector primario. Evidencia del perodo 2000-2009 en base a Encuestas de Hogares. La intencin del autor es describir la incidencia de la pobreza, medida a partir de in-gresos y, tambin, de acuerdo al enfoque de las necesidades bsicas, en dos poblaciones distintas que suelen confundirse: la poblacin rural y la poblacin dependiente de ingresos agropecuarios. Y, bajo esa lgica, apreciar el impacto de la disminucin o crecimiento de la pobreza en los perodos 2000-2009 sobre el sector primario, partiendo de una premisa: las consecuencias diferenciales en cada grupo poblacional de acuerdo al crecimiento experimentado en el sector.

Siguiendo el mismo mbito de observacin, Dayan Proenza Gonzlez presenta el estudio Dinmicas locales de gestin guberna-mental: reflexiones sobre el tratamiento de la pobreza rural desde un estudio de caso. El trabajo est centrado en un anlisis en el munici-pio de Gines, Provincia de Mayabeque, Cuba. Lo interesante de este artculo es la observacin particular de la pobreza rural cubana, califi-cada bajo los trminos de poblacin en riesgo o pobreza con amparo y proteccin, y cmo juega en su intervencin el poder local, ya sea para erradicarla y/o morigerarla. Desde all se describe una pregunta que argumenta todo el trabajo: si en realidad los gobiernos locales cubanos estn preparados; y qu nivel de autonoma, poltica y financiera, tienen para gestionar acciones territoriales.

Luis Carlos Herrera Montenegro, nos presenta el trabajo Des-igualdad social: entre la esperanza y la sobrevivencia. Estudio de caso de dos comunidades en Costa Rica y Panam, Las Vegas en Costa Rica y Puente Blanco en Panam. El desarrollo del trabajo gira en torno a pensar la idea de democracia en su sentido integral, lo cual implica analizar el acceso al empleo, a servicios, a ingresos. La mirada pues-ta en escenarios de pobreza y marginacin interroga, adems, hasta dnde es posible tolerar las condiciones de vida; y ms all de la baja o nula intensidad de la poltica social hacia estos barrios, heridos por lgicas de estigma y discriminacin exgenas y endgenas, es posible encontrar resignacin y desesperanza como argumentos centrales ante la indignacin y la rebelda.

El otro trabajo vinculado a las problemticas locales es el de Jor-ge Daniel Vzquez Vas de resistencia poltico-culturales de las formas de vida juveniles en La Carpio, Costa Rica. Los tpicos estn puestos en la discriminacin, el estigma y la segregacin espacial, planteada desde una perspectiva adultocntrica cuya vctima principal es la po-blacin juvenil nicaragense, afincada en el barrio. Para analizar a es-tos jvenes, el autor propone el concepto de formas de vida juveniles, donde priman las lgicas de agregacin juvenil, adscripcin identitaria y culturales juveniles, para entender las formas de accin de las per-


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sonas jvenes. El autor nos propone que los enfoques de polticas para la juventud, centrados en sectores segregados territorial y simblica-mente, debera realizarse en espacios de encuentros que impliquen el cuestionamiento a las miradas adultocntricas y permitan un fortale-cimiento colectivo, que generen herramientas para confrontar la triple discriminacin que se sufre en ese contexto: pobre, joven, migrante.

Otra de las dimensiones consideradas importantes en el mbito de las polticas sociales es el tema de la salud, el acceso de la poblacin a atencin primaria, a intervenciones especficas y cuidados paliativos no son menores en la vida individual y colectiva. Amrica Latina ha mos-trado avances sustantivos al respecto, pero estos trabajos, justamente, nos ilustran sobre aquellos aspectos en dficit o no alcanzados por las intervenciones. Uno de esos trabajos es de Susset Fuentes Revern La proteccin social en el mbito de la salud: interacciones, sinergias y tensiones entre Estado y familia en la Cuba actual. Un intento de pro-blematizacin de los espacios de igualdad. El estudio aborda, desde la experiencia cubana, un modelo de poltica social establecido por el Estado de forma universal y gratuita, incorporado como un derecho no mercantilizado. Pero, a partir de los cambios introducidos en el modelo poltico, la necesidad de observar los nuevos fenmenos so-ciales que vive Cuba actualmente lleva a la autora a preguntarse sobre las conexiones de la desigualdad econmica y el uso de los espacios de igualdad, explorando qu implicaciones tiene esto para la satisfaccin de las necesidades, en familias con diferentes recursos econmicos y capital social, mostrando a travs de una estrategia cualitativa, el uso de dichas herramientas que permiten viabilizar y construir estrategias para cubrir sus necesidades de salud.

En otro contexto, donde se intenta consolidar una experiencia de derecho universal como la salud, Sergio Ramrez lvarez nos presenta Intentos de reforma del sistema de salud en Bolivia: nuevas batallas en el campo poltico. El trabajo, tomando en cuenta a los actores insti-tucionales involucrados en conflicto y sus posicionamientos en torno al mismo, presenta los intentos de reforma del sistema de salud en Bolivia. Desde all nos permite recorrer el contexto en el cual se genera este proyecto poltico, las disputas en el mbito de la salud producto de esta apuesta institucional gubernamental del gobierno de Evo Morales. Lo que aparece como un elemento peculiar, desde el origen del diseo de una poltica social como este caso particular, es la cantidad de actores involucrados y el grado de importancia que pueden asumir tanto para validar como para deslegitimar la intervencin, siempre pensando en actores institucionales involucrados.

Matas Bosch Carcuro, a travs de su estudio Si no hay dinero en el bolsillo, mueres. Proteccin social, integracin al trabajo y vul-


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nerabilidad: un anlisis comparativo a partir del caso de los obreros de maquila en Hait y Repblica Dominicana, plantea el problema de la vulnerabilidad social, inclusive enmarcado en el mundo del trabajo, para poblaciones asalariadas, con claros problemas institucionales re-gulatorios, y donde la ampliacin de mercantilizacin no resolvi los problemas inicialmente planteados; sino que, directamente, los agrav. Mientras que la Repblica Dominicana avanza hacia un contexto de mayor proteccin social a su poblacin, Hait se encuentra en un estado de extrema vulnerabilidad econmica, poltica y social. El trabajo sita, sin embargo, cmo el capital transnacional configura enclaves produc-tivos a travs de la lgica del abaratamiento de la fuerza de trabajo, pero que en contextos econmicos desfavorables, la menor institucionalidad se ve afectada principalmente por los cambios y recesiones empresa-riales. Sin embargo, los seguros sociales tienen un formato paradojal, en un pas la combinacin de esfuerzos pblicos e individuales para sostener un marco protector, teniendo al empleo asalariado registrado como soporte principal, pero en el que el empleo informal sigue siendo mayoritario. Y, por otro lado, un seguro social declarado oficialmente universal, pero absolutamente inexistente.

Por ltimo, la propuesta de Francisca Gallegos Jara Derechos econmicos, sociales y culturales: una propuesta para la medicin de pobreza en Chile, tiene por objetivo presentar una definicin y me-dicin de la pobreza desde la cual se identifican como pobres a aque-llas personas que tienen un bajo nivel de realizacin de derechos y en contexto donde los mismos no estn asegurados. Este trabajo, adems de la propuesta metodolgica, engrana dos planteos: el anlisis de la pobreza multidimensional, no restringida exclusivamente a ingresos, y la perspectiva de derechos en la morigeracin o erradicacin de indi-cadores sociales. Esto conlleva a compromisos ciudadanos y estatales para superar las condiciones de pobreza en la poblacin y que no quede en un mero indicador estadstico, reflejo de circunstancias ms que de intervenciones pblicas. Este anlisis, asimismo, permite observar la complejidad de la los factores mltiples de la pobreza, que se expresan en servicios, vivienda, transporte, salud, y oportunidades.

Como vemos en todos estos artculos elaborados por jvenes aca-dmicos latinoamericanos, y ms all de las particularidades de los pases que resean y particularizan los estudios, la necesidad de buscar soluciones, y elaborar crticamente anlisis sobre esas respuestas p-blicas, ha sido el norte comn de esta seleccin de casos que permiten acercarnos, cada vez ms, a comprender los fenmenos latinoamerica-nos que constituyen temas prioritarios en las ciencias sociales nuestras.

Buenos Aires, agosto de 2012.

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Derecho a la eDucacin en la primera infancia y

asignacin universal por hijo.un aborDaje DesDe las perspectivas

De los actores en el sur De la ciuDaD De buenos aires

Carolina Mourio*

introDuccinEn los ltimos aos, luego de las terribles consecuencias acarreadas por la aplicacin sistemtica de las conocidas recetas neoliberales, impulsadas desde el Consenso de Washington, los sistemas de segu-ridad social estn siendo revalorizados en muchos pases latinoame-ricanos, siendo considerados inversiones importantes para apoyar el crecimiento econmico sostenible. Especialmente, esto se ha dado en consonancia con las transformaciones polticas regionales expresadas en gobiernos de corte popular que plantearon nuevamente la centrali-dad poltica de acuerdos regionales (Arias, 2010).

A partir de estos cambios vivenciados en la normativa con respecto al papel del Estado en la Regin durante la ltima dcada, las polticas pblicas implementadas han revelado algunas modifi-caciones en cuanto a su diagnstico e instrumentacin, aunque an es extensa la brecha existente entre las proclamaciones tericas y el desarrollo de las mismas. En este sentido, polticas recientes en la Argentina han adoptado en algunos casos un enfoque de derechos, desde la argumentacin discursiva en el diseo de las mismas, que

* Licenciada en Sociologa, graduada de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universi-dad de Buenos Aires (UBA). Diplomada en Gestin y Control de Polticas Pblicas por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Maestranda en Polticas Sociales, Facultad de Ciencias Sociales (UBA).


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luego no condice acabadamente con las formas de implementacin que presentan en la prctica1.

La Asignacin Universal por Hijo (AUH) se presentara en Argentina como parte de este contexto, y luego de numerosos debates y propuestas que se haban dado sobre el Ingreso a la Niez e Ingre-so Ciudadano tema que desarrollaremos ms adelante, intentando reivindicar, al menos desde el discurso, un papel de centralidad para el Estado y las polticas pblicas en la promocin del bienestar de las personas y los derechos sociales, especialmente los de los nios, nias y adolescentes2. En cuanto a su implementacin se pretende, a travs de este trabajo, analizar crticamente el carcter universal de esta poltica, y algunos alcances desplegados hasta el momento, poniendo el foco en la condicionalidad educativa que presenta.

No obstante los cambios observados, las sociedades latinoameri-canas continan en un proceso de creciente desigualdad y fragmenta-cin, y en este contexto, la educacin constituye una de las herramientas fundamentales del Estado para modificar esta realidad de exclusin, causada por las diferencias sociales3.

En los ltimos aos, en el mbito de la Ciudad de Buenos Aires se observa una seria vulneracin del derecho a la educacin inicial, situacin en la que el Estado aparece como principal responsable. En este sentido, resulta de gran relevancia poder comenzar a desentra-ar los primeros efectos de la AUH, teniendo en cuenta que se trata de una poltica de implementacin reciente (de noviembre de 2009 hasta la actualidad), siendo escasos los estudios realizados hasta el

1 Por su parte, en los ltimos aos los discursos oficiales recogen tanto el concepto de universalidad (incluso en el nombre mismo de las polticas como el de AUH) como la perspectiva de derechos; ms all de las limitaciones cuando se observa el diseo final de las polticas, sobre todo el caso de los programas sociales. A tal punto que en algunos casos la idea de universalidad, e incluso la idea de derechos, se convirti en una mera retrica (CELS, 2004 y 2007; Pautassi, 2010; citados en Arcidicono, Barrenechea y Straschnoy, 2011).

2 Que la Ley 26.061 tiene por objeto la Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes que se encuentren en el territorio de la Repblica Argentina, para garantizar el ejercicio y disfrute pleno, efectivo y permanente de aqullos reconocidos en el ordenamiento jurdico nacional y en los Tratados Internacionales en los que la Nacin sea parte (Decreto 1.602/2009).

3 La distribucin del ingreso en los pases de Amrica Latina es conocida por estar entre las ms desiguales del mundo, caracterstica que se ha mantenido en las ltimas cuatro dcadas (PNUD, 2010). A grandes rasgos, el ingreso captado por los cuatro deci-les ms pobres es, en promedio, menos del 15% del ingreso total, mientras que el decil ms rico capta alrededor de un tercio del ingreso total. Asimismo, el ingreso medio captado por el 20% ms rico de la poblacin supera en 19,3 veces a del quintil ms pobre [] (CEPAL, 2010).

Carolina Mourio

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momento, que se centren en la indagacin de las experiencias de los actores involucrados.

El presente artculo propone realizar un aporte al anlisis del tratamiento del derecho a la educacin en la Primera Infancia en la Ciudad de Buenos Aires, teniendo en cuenta la puesta en marcha de la AUH desde el ao 2009. La hiptesis de trabajo gira en torno a la tensin que se presenta entre un sistema que proclama cobertura universal, y la escasa oferta de educacin pblica destinada para la primera infancia en la Ciudad de Buenos Aires.

La investigacin presenta un abordaje preeminentemente cuali-tativo, que se orient a poder explorar, a travs de entrevistas semies-tructuradas, las estrategias y experiencias de los actores involucrados, siendo stos docentes, directivos y padres de alumnos del nivel inicial del barrio de Villa Soldati. A travs de esta indagacin se intenta po-der analizar, teniendo en cuenta el enfoque de derechos, si las mismas responden a la bsqueda del logro de una mayor equidad educativa, o por el contrario, resultan funcionales al proceso de exclusin social que viven los nios habitantes de la zona sur de la ciudad.

i. el Derecho a la eDucacin en la primera infancia en la ciuDaD De buenos aires

i. contexto De la eDucacin para la primera infancia en amrica latina: entre los acuerDos internacionales y las polticas reales

En los ltimos aos, la educacin para la Primera Infancia4 ha sido puesta en valor en la Regin, especialmente a travs de importantes declaraciones internacionales que le dieron reconocimiento como un derecho fundamental a ser atendido y garantizado para el desarro-llo pleno de la vida de los nios y nias de nuestros pases. En este sentido, Margarita Poggi (2009) plantea que el acceso temprano y la inclusin de experiencias educativas significativas y relevantes, espe-cialmente en sociedades profundamente desiguales, permite asegurar condiciones que tienden a igualar las oportunidades educativas de los nios y nias.

4 El presente trabajo parte de la definicin de Primera Infancia que ha logrado el mayor consenso en el nivel internacional, adoptada por el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Comit de los Derechos del Nio (rgano creado a travs de los Artculos 43 a 45 de la CDN, para la vigilancia de los derechos, con responsabilidades, funciones y procedimientos especficos), y establece que la misma constituye el perodo que transcurre desde el nacimiento, el primer ao de vida, el perodo preescolar hasta la transicin hacia el perodo escolar (IIPE / UNESCO, 2010).


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Haciendo un breve recorrido por las instancias fundantes de este derecho, la Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio (CIDN) representa una de las ms importantes, ya que ha sido ratificada por 192 pases, y ha sentado las bases de un proceso de construccin importante en materia de derechos. Esta declaracin, ha sido conside-rada la primera Ley de la humanidad, ya que es el tratado que ms ratificaciones ha tenido a lo largo de la historia, alcanzando ese estatus diez aos despus de ser aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas en 1989 (Bustelo, 2007: 103).

Aos ms tarde, en la Declaracin Mundial sobre Educacin para todos de Jomtien (1990), se plante la necesidad de establecer un compromiso con el cuidado y la educacin de los nios pequeos. El mismo apuntaba a que las medidas deban estar destinadas a la familia, la comunidad y las instituciones. Del mismo modo, en el Foro Mundial sobre Educacin de Dakar (2000) se vuelve a disear este objetivo, ha-ciendo hincapi en los nios que viven en situacin de vulnerabilidad social, volviendo a poner nfasis en la responsabilidad recada en el mbito domstico, no reconociendo plenamente la implicancia de las polticas de Estado en este tema (Malajovich, 2006: 10-11).

Ms recientemente, en el ao 2009, se presenta en Amrica Latina el documento Las Metas educativas 2021 para transformar la educa-cin en la dcada de los bicentenarios5, desde el cual se compromete los Estados a cubrir en un 100% la oferta de educacin inicial de 0 a 6 aos para el ao 2021. Estas iniciativas son importantes, teniendo en cuenta que tradicionalmente se ha priorizado la universalizacin y financiacin de la escolarizacin primaria en la Regin, en detrimento de la inversin en educacin inicial. Un estudio realizado por UNESCO (2009), demuestra que para Latinoamrica y el Caribe, la inversin en AEPI (Atencin y Educacin para la Primera Infancia) representa el 0,4% del PNB aproximadamente, mientras que el 14% se destina a la primaria, con significativas variaciones entre los pases.

Es importante tener en cuenta, que ms all de la puesta en marcha y evolucin de acuerdos internacionales como los menciona-dos anteriormente, la efectivizacin del Derecho a la educacin para la Primera Infancia, es an una realidad difusa y lejana en muchos de los pases de Amrica Latina. Se aprecia una situacin de carcter ambi-guo en este sentido: por un lado se observa una situacin de Primera Infancia con altos niveles de pobreza y exclusin, y al mismo tiempo, un clima donde cada vez son ms reconocidos los derechos de la niez (SITEAL, 2009: 166-167). Como explica Gentili (2011: 65) acerca de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos: estos derechos

5 Consultado en .

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gozan de una potencia declamatoria bastante ms contundente que su eficacia poltica para contribuir a organizar la vida de los pueblos, sus relaciones y sus conflictos.

En la actualidad, en Argentina, la asistencia de los nios y nias a servicios educativos del nivel inicial es relativamente homognea para los nios de 5 aos, pero no en aquellos de 3 y 4 aos: a los 3 aos, el 50% asiste a este nivel de enseanza en el Gran Buenos Aires (GBA) y solamente el 10,5% en las provincias del Noroeste Argentino (NOA). A los 4 aos, el 73,5% asiste en el GBA, frente al 30,6% en el Noreste Argentino (NEA)6. Segn estos datos, podemos observar que existen variaciones en las caractersticas de la problemtica tanto a nivel local como regional en nuestro pas. A continuacin desarrollaremos el es-tado de la cuestin en la Ciudad de Buenos Aires.

ii. el acceso al nivel inicial en el sur De la ciuDaD: caractersticas De un proceso excluyenteEn Argentina, las posibilidades de derecho a la educacin se vieron amenazadas en la dcada del noventa, cuando las ideas de democracia e igualdad educativa (que se haban afianzado a partir de las regula-ciones sociales que estableci el Estado de Bienestar desde fines de la dcada del cuarenta) comenzaron a traducirse como la igualdad de competencia y la democracia del consumidor, aplicndose un pasaje desde la educacin como derecho- inversin hacia la educacin como servicio-gasto-mercanca (Ball, 2002).

En ese contexto, se aprueba en el ao 1993 la Ley Federal de Edu-cacin 24.195, siendo una de sus principales reformas la descentralizacin de las responsabilidades financieras y organizativas de los establecimien-tos educativos a cargo del estado nacional, transfirindolas a las juris-dicciones de las distintas provincias. Esta medida contribuy a generar grandes diferencias en la calidad y acceso de la educacin, segn la capa-cidad de financiamiento de cada lugar. En cuanto al nivel inicial, esta ley incorpor como obligatoria a la sala de 5 aos, en el marco de una rees-tructuracin ms grande del sistema que llev a disminuir la cantidad de aos de escolaridad obligatoria, impactando negativamente, una vez ms, en las vidas de los nios y jvenes de sectores socialmente vulnerados7.

Una dcada ms tarde se sanciona la Ley de Educacin Nacional, en diciembre del ao 2006, que reconoce a la educacin inicial como

6 Fuente: elaboracin propia de datos de UNICEF, en base a EPH del INDEC / MECON, octu-bre de 2006. Consultado en .

7 Para ampliar informacin sobre este tema, ver el libro de Ana Pagano y Florencia Finnegan (2007).


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una unidad pedaggica que comprende a los/as nios/as desde los cua-renta y cinco 45 das hasta los 5 aos de edad (Art. 18), dndole entidad propia al nivel, desvinculndolo de su histrica dependencia con el nivel primario. Un punto importante, es que se mantiene la obligatoriedad del ltimo ao, agregando la obligacin del Estado de universalizar los servicios para los/as nios/as de 4 aos (Art. 19) (CTERA, 2007). Asimismo, mediante la Ley de Financiamiento Educativo, sancionada un ao antes, se produce un aumento en el presupuesto destinado a este nivel8.

De modo que, histricamente en Argentina, el nivel inicial ha tenido un desarrollo sumamente desigual en relacin al resto de los niveles del sistema educativo. Se trata de una oferta educativa en la cual el sector privado tiene un peso relevante, en claro perjuicio de los sectores econmicos ms desventajados. En consecuencia, el desarro-llo de la educacin inicial ha beneficiado histricamente a los sectores urbanos ms favorecidos, brindndoles una base educativa para en-frentar con mayor xito las etapas escolares siguientes (Zibecchi, 2009). En este sentido, el derecho a la educacin inicial es uno de los ms vul-nerados por el Estado desde hace varios aos en la Ciudad de Buenos Aires, presentando serios problemas de falta de vacantes. Siguiendo un estudio realizado por la Asociacin Civil por la Igualdad y la Justi-cia (ACIJ, 2009) se estima que la cantidad de nios sin posibilidad de ingresar al sistema ha ido aumentando, llegando a ser en el ao 2008 casi 8 mil los nios entre 45 das y 5 aos que no han podido acceder a la educacin inicial por falta de cupos. Esta Asociacin, ha emprendi-do un estudio exhaustivo de este problema, llevando a cabo una causa judicial por la falta de vacantes contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en la que el mismo aparece como principal responsable del incumplimiento de la obligacin de asegurar acceso a la educacin para todos los nios y nias que viven en esa jurisdiccin9.

Las experiencias vividas en los ltimos aos en cuanto al ensan-chamiento de la brecha entre los sectores sociales mejor posicionados y aqullos ms desfavorecidos en la Regin, han trado aparejados nu-merosos fenmenos que se retroalimentan unos a otros da a da, com-plejizando cada vez ms el escenario social. El creciente aislamiento social de los pobres urbanos, segn Kaztman (2001), se produce al de-bilitarse los vnculos de los pobres urbanos con el mercado de trabajo, estrechndose al mismo tiempo los mbitos de sociabilidad informal con personas de otras clases sociales. Se observa as una progresiva po-

8 Ley de Financiamiento Educativo, Decreto 459/2006. Consultado en .

9 Para ampliar la informacin, consultar: .

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larizacin de la composicin social de los vecindarios y una reduccin de oportunidades para acumular capital social individual, capital social colectivo, y capital ciudadano.

En ese sentido, en la Ciudad de Buenos Aires, la zona sur es en la actualidad uno de los sectores ms postergados socialmente. Villa Sol-dati recorte geogrfico seleccionado para el relevamiento, es un ba-rrio que pertenece a esta franja territorial, y segn datos de la Asesora General Tutelar (AGT) de la CABA , present en 2010 el mayor nmero de reclamos en cuanto a las condiciones de la viviendas por la falta de suministro elctrico, agua potable, cloacas, y en cuanto a dificultades en el acceso a la salud pblica, ponindose en evidencia el colapso de los escasos recursos que se dirigen hacia dicha zona (Ministerio Pblico Tutelar, 2011)10.

iii. la asignacin universal entra en escena: recorrienDo sus principales caractersticas y Debates

i. cmo nace la auh? aproximaciones a los Debates y procesos previos a su creacinDurante la dcada del noventa se impuls en toda la Regin la puesta en marcha de los Programas TMC (Transferencias Monetarias Condi-cionadas), que apuntaron principalmente a la reduccin de la pobre-za, y fueron avalados por los organismos internacionales de crdito tales como el Banco Mundial, que consideraron a estas polticas positivas por las altas tasas de retorno que generaban. Los mismos se caracterizaron por ser focalizados, ya que buscaron dirigirse a la poblacin de menores recursos (en general familias con menores en-tre sus integrantes), y condicionados, porque se basaron en la trans-ferencia de un monto de dinero en efectivo, a cambio de diferentes condicionalidades que los beneficiaros deban cumplir, especialmente relacionadas con la concurrencia a los sistemas de salud y educacin por parte de los menores.

En los ltimos aos, estos programas fueron logrando ampliar el alcance de su cobertura a mayores capas de la poblacin, y de a poco fue-ron simplificando sus condiciones de acceso y verificacin. En Amrica Latina, dos casos emblemticos de TMC han sido los Programas Bol-

10 Segn esa misma fuente: La OAD Villa Soldati-Nueva Pompeya, por su parte, recibi entre abril y diciembre de 2010 un total de 773 consultas. El 85% de las mismas corres-pondi a situaciones en las que se evidenciaron vulneraciones a los derechos de los nios, nias y adolescentes.


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sa Familia, en Brasil, y Oportunidades, en Mxico11. En Argentina, el ejemplo ms importante de este nuevo anclaje en materia de Polticas Sociales fue el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD), que consisti en una transferencia econmica mensual, que no implicaba la obligacin de una contraprestacin laboral12. El mismo surgi a partir de la crisis institucional de diciembre de 2001 en Argentina, y del estalli-do de la economa a comienzos del 2002 (devaluacin, inflacin, quiebre de pequeas y medianas empresas, aumento del desempleo, incremento de la poblacin con NBI y bajo la lnea de pobreza).

En este contexto, los nuevos movimientos sociales surgidos en la escena pblica expresaron esfuerzos de reconstruccin de los la-zos sociales a travs de nuevas formas de organizacin, tendientes a la bsqueda de alternativas laborales y de subsistencia que permitieran atravesar la compleja coyuntura. Un ejemplo de esto ha sido la convo-catoria a un plebiscito del Frente Nacional contra la pobreza (FRENA-PO, compuesto por organizaciones sociales, polticas y religiosas) que impulsaba la implementacin de un seguro para todas las familias con padres desocupados, a tres das de la cada del presidente De La Ra. Esta iniciativa planteaba, por primera vez en forma masiva, la impor-tancia de una asignacin monetaria universal (Arias, 2010).

No obstante, desde mediados del ao 2002, comienza a obser-varse un significativo repunte de la economa, que luego se traduce en una creciente y sostenida expansin de la actividad econmica en los

11 El Bolsa Familia de Brasil unific todos los programas de transferencias de recursos del gobierno federal (Bolsa Alimentacin, Bolsa Escuela, Tarjeta Alimentacin y Auxilio Gas), otorgando un ingreso adicional a sectores de bajos ingresos, focalizando en hogares con menores de 18 aos, con la condicin de que asistan a la escuela y cumplan con el plan de vacunacin estipulado. Una experiencia similar la constituye el programa Oportunidades en Mxico, que inicialmente fue creado en 1997 como el programa Progresa, y que ha ido ampliando su cobertura, y convirtindose en un plan ms integral, llegando a cubrir en el ao 2008 al 25% de la poblacin total mexicana. Otros pases que fueron incorporando estas transferencias monetarias como parte del sistema de seguridad social, son los casos de Uruguay y Chile. Cabe destacar que todos mostraron resultados positivos en tanto contribuyeron a reducir las tasas de pobreza e indigencia (CIFRA / CTA, 2010).

12 Bsicamente, el Programa Jefes consiste en el pago de una ayuda econmica mensual $150 por titular (U$S 42, aproximadamente), compatible con otras transferencias con el fin de garantizar el derecho familiar de inclusin social a partir de una serie de propsitos: a) asegurar la concurrencia escolar de los hijos/as y el control de salud; b) incorporar a los beneficiarios/as a la educacin formal y/o actividades de capacitacin laboral que coadyuven a su futura reinsercin laboral; c) incorporar a los beneficiarios a proyectos productivos o servicios comunitarios, bajo la modalidad de contraprestacin. De acuerdo a la normativa, el PJJHD est destinado a jefes o jefas de hogar, con hijos de hasta 18 aos de edad o discapacitados de cualquier edad, o a hogares donde la jefa de hogar o la cnyuge, concubina o cohabitante del jefe de hogar, se hallare en estado de gravidez, todos ellos desocupados y que residan en forma permanente en el pas (Art. 2, Dec. 165/02 MTEySS; citado en Pautassi y Zibecchi, 2010).

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aos subsiguientes (CEPAL, 2005: 97-100). En ese marco, se ha llevado a cabo la implementacin de polticas sociales, que tuvieron como ob-jetivo poder promover la inclusin social de los perceptores, buscando superar al tipo de polticas hegemnicas desplegadas en la dcada del noventa, las cuales apuntaban especficamente a reducir la cantidad de poblacin en situacin de extrema pobreza. Algunos ejemplos de estas polticas los constituyen el Plan de Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra, el Plan de Seguridad Alimentaria, el Plan Nacional Familias, el Plan de Inclusin Previsional, entre otros.

Paralelamente, en ciertos mbitos acadmicos y polticos del pas se han dado, desde los aos noventa, numerosos debates acerca de las propuestas de Renta Bsica e Ingreso Ciudadano (IC). Esta idea remi-te a la defensa de un ingreso para la niez en Amrica Latina, cuyos presupuestos bsicos seran los de universalidad, incondicionalidad e integracin entre el beneficio que se paga y el sistema tributario, para garantizar un impacto distributivo que sea progresivo.

En el ao 2009, se intensific el debate sobre la creacin de un ingreso universal orientado a la ampliacin el rgimen de Asignacio-nes familiares (AA.FF.) presente para los trabajadores pertenecientes al sector formal, que se vio reflejado en, aproximadamente, 9 proyectos legislativos que se presentaron sobre el tema (Arcidicono, Barrenechea y Straschnoy, 2011).Todo este proceso planteado fue constituyendo un marco propicio, que dio lugar a la creacin de la Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social, puesta en marcha por un Decreto del Poder Ejecutivo Nacional en octubre de ese ao.

En cuanto a iniciativas provenientes de organismos internacio-nales, las propuestas impulsadas por la OIT y la OMS con el acuerdo de Naciones Unidas, representan otro aporte interesante en este proceso de construccin de la idea de la necesidad de un Rgimen bsico o Piso de Proteccin Social destinado a establecer un mnimo acceso a los servicios esenciales. Este concepto, supone un enfoque global de intervencin en la proteccin social [] y resalta la necesidad de garan-tizar servicios y transferencias durante todo el ciclo vital de las perso-nas (Bertranou, 2010). El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad actual, ubica a la experiencia de la AUH, como parte de esta iniciativa, argumentando que la misma se encolumna en esos objetivos13.

13 Como prioridad, se debe atender la proteccin de los nios y ligarla a prestaciones de los sistemas de educacin y de salud. Como casos relevantes cabe destacar los programas de transferencias condicionadas, tales como el Bolsa Familia de Brasil, el Oportunida-des de Mxico y la Asignacin Universal de Argentina, como mecanismos apropiados en la generacin de un piso mnimo de proteccin social. Debern acompaarse del fortale-cimiento de otras polticas de desarrollo/mejora de infraestructura en educacin, salud y desarrollo social, colocando al trabajo como eje de las polticas pblicas de inclusin.


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ii caracterizacin De la auh: elementos principales Del Diseo e implementacin De esta polticaLa Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social se instituye por medio del Decreto de Necesidad y Urgencia 1.602 del 29 de octubre de 2009, mediante el cual el Poder Ejecutivo de Argentina instaura un nuevo esquema de transferencia de ingresos a las personas. Se trata de un subsistema no contributivo dentro de la normativa de la Ley 24.714 que es la que establece los beneficios de Asignaciones Familiares para trabajadores asalariados formales en cuyo nombre se realizan contribu-ciones patronales (por este beneficio de seguro social, los trabajadores no hacen aportes personales).

El Decreto proclama, como uno de los objetivos principales de la AUH, mejorar la calidad de vida y el acceso a la educacin de los nios y adolescentes. El mismo enuncia que esta medida por s no puede garan-tizar la salida de la pobreza de sus beneficiarios [...] pero inocultablemen-te ofrece una respuesta reparadora a una poblacin que ha sido castigada por polticas econmicas de corte neoliberal (Decreto 1.602/ 2009).

Los destinatarios de esta poltica son los nios y adolescentes re-sidentes en la Repblica Argentina que no tengan otra asignacin fami-liar prevista por la Ley de Asignaciones Familiares 24.714 y pertenezcan a grupos familiares que se encuentren desocupados o se desempeen en la economa informal. En caso de ser un asalariado informal, se debe percibir un ingreso menor al salario mnimo para calificar como beneficiario (Gonzlez, 2010). Para recibir la asignacin, el menor debe ser argentino, hijo de argentino nativo o por opcin, naturalizado o residente con al menos tres aos de residencia legal en el pas. Asimis-mo, se les otorg el derecho a percibir la AUH a los hijos de quienes se desempean en el servicio domstico de manera registrada, que tam-poco estaban cubiertos por el rgimen contributivo14. Desde diferentes sectores polticos y sociales, se reclama an la extensin de este derecho a los hijos e hijas de personas privadas de la libertad, que actualmente se encuentran excluidos del acceso a la AUH15.

Como un complemento de esta poltica, a principios de este ao y mediante el Decreto 446/2011, se instaur la Asignacin por Embarazo para la Proteccin Social. La misma est destinada a las mujeres desde la duodcima semana de gestacin hasta el nacimiento o interrupcin del embarazo. Las beneficiarias tienen que estar desocupadas; ser mo-

Ver: .

14 Consultado en: .

15 Ver ms informacin en: .

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notributistas sociales sin ninguna prestacin contributiva o no contribu-tiva; desempearse en la economa informal o en el servicio domstico y percibir un salario igual o inferior al salario mnimo vital y mvil16.

El tipo de transferencia que presenta la AUH corresponde a una prestacin monetaria no retributiva, mensual, que se abona a uno de los padres o tutor por cada menor de 18 aos que se encuentre a su cargo, o por cada hijo sin lmite de edad en el caso de tratarse de un hijo discapacitado. La prestacin que otorga se fij en un monto equi-valente al que corresponde a la mayor asignacin por hijo del rgimen de asignaciones familiares contributivo nacional. En el inicio el monto mensual fue de $180 por cada menor de 18 aos y de $720 por cada hijo con discapacidad. Luego, se han aplicado dos aumentos hasta la actua-lidad: en septiembre de 2010 pasa a $220 y $880 respectivamente; y en octubre de 2011, se da otro incremento del 22,7% que eleva los montos a $270 y $1.080 en cada caso.

En cuanto a sus metas de cobertura, el programa podra alcan-zar hasta 5 millones de nios y adolecentes. Hasta el momento se esti-ma que son 3,5 millones los nios y adolescentes que ya estn incluidos en el programa, quedando an, cerca de un milln por cubrir. El presu-puesto asignado para ejecutarlo es de aproximadamente 10.500 millo-nes de pesos anuales (CIFRA / CTA, 2010). El financiamiento previsto en el Decreto 1.602/2009 es el Fondo de Garanta de Sustentabilidad del Sistema Integrado Previsional Argentino, y los fondos del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones.

El Artculo 9 del Decreto 1.602/09 determina que el cobro de la AUH es incompatible con el cobro de cualquier suma originada en Pres-taciones Contributivas o No Contributivas Nacionales, Provinciales, Municipales o de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires17. Con esta pol-tica ms abarcativa, se logr reemplazar otros programas como el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) y el Programa Familias por la Inclusin Social (PF), (Arcidicono, Barrenechea y Straschnoy, 2011), adems de colaborar a reducir las prestaciones de programas de carcter provincial y municipal. En general, este traspaso hacia la AUH ha implicado una mejora en el nivel de recursos de las familias que cobraban esos planes18.

16 Conforme al Decreto de su creacin, [] la Asignacin Familiar tiene por beneficiarias a aquellas mujeres que carecen de cobertura de Obra Social, con las excepciones previstas en la presente resolucin y comprendidas, en consecuencia, en el Plan Nacer. Consultado en: .

17 Consultado en: .

18 En efecto, si se toma por ejemplo un hogar con dos menores de 18 aos, se observa que mientras con el Plan Familias brindaba una prestacin de $200 y el Plan Jefes de


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Asimismo, la AUH presenta dos tipos de condicionalidades para poder ser percibida en forma completa: para los nios de hasta 4 aos de edad deber acreditarse el cumplimiento de los controles sanita-rios y el plan de vacunacin obligatorio; de los 5 a los 18 aos deber acreditarse la concurrencia de los menores a establecimientos pbli-cos educativos. La falta de acreditacin puede producir la prdida de la percepcin del saldo anual del 20% de la AUH que se retiene en forma mensual, y a posteriori, la prdida total del beneficio19. El De-creto establece que cobrarn la asignacin los menores que asistan a escuelas pblicas, aunque en el mes de abril del corriente ao, la ANSES (Administracin Nacional de Seguridad Social) confirm a la Defensora del Pueblo de la Nacin que los beneficiarios de la AUH que concurren a escuelas privadas con subsidio estatal o de cuota cero continuarn dentro. Este organismo est realizando un relevamiento sobre la situacin de alrededor de 50 mil nios que asisten a este tipo de escuelas, para determinar la situacin de cada familia y el tipo de colegios donde estudian20.

Para la puesta en marcha del mecanismo de acreditaciones, se plantea desde la ANSES una gestin compartida con los Ministerios de Salud y Educacin para implementar la Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud y Educacin. En materia de salud, se requiere el control de salud y vacunacin completo, y en el caso de los menores de 6 aos, la inscripcin al Plan Nacer. En lo que respecta a los aspectos educa-tivos, la misma permite identificar al alumno (a travs de un nmero de CUIL), el establecimiento en el que estudia (a travs del Cdigo de Establecimiento nico, CUE), y su trayectoria escolar. Esta documenta-cin es otorgada mediante la ANSES, y debe ser certificada por el direc-tor u otra autoridad del establecimiento educativo. Asimismo, debe ser presentada una vez al ao ante el Estado para poder realizar el cobro

$150, con la AUH pasaron a cobrar $360 ($440 a partir de septiembre de 2010). En caso de un hogar con cinco menores o ms por hogar, el Plan Familias brindaba una presta-cin de $380, mientras que con la AUH el mismo hogar pudo percibir $900 ($1.100 desde septiembre) (CIFRA / CTA, 2010).

19 Ver la pgina web de la ANSES: .

20 La Administracin Nacional de Seguridad Social (ANSES) resolvi extender la Asig-nacin Universal por Hijo (AUH) a los alumnos que concurren a colegios privados con subsidio estatal. La liquidacin de la prestacin de la Asignacin Universal es para aquellos alumnos que se encuentren en una situacin de vulnerabilidad social, que no se despeja cuando asiste a un establecimiento privado de baja cuota y que recibe un subsidio estatal. La resolucin de la ANSES contempla el reclamo efectuado por la Defensora del Pueblo de la Nacin para que implemente con idntico criterio al aplicado durante el 2010. Con-sultado en: y en AUH en colegios privados 2011 en Pgina/12 (Buenos Aires), 5 de abril.

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del 20% de la asignacin retenido los meses previos. Para poder dar respuesta a las distintas y variadas situaciones que se presentan con la implementacin de esta libreta, se cre una Mesa Interministerial, conformada por los Ministerios de Salud, Desarrollo Social, Trabajo, Interior, Educacin y ANSES21.

Debido a la reciente implementacin de este sistema, todava se encuentran en plena elaboracin los estudios y evaluaciones de impacto ms extensos, siendo de carcter exploratorio, o ms bien estimativos-proyectivos los existentes hasta el momento. Algunos informes acad-micos arrojan resultados interesantes, y si bien presentan diferencias entre s en cuanto a los datos finales obtenidos, ya que toman en cuenta distintas fuentes de datos, la mayora coincide en que el impacto de la AUH en la reduccin de la pobreza y la indigencia ha sido considerable. Asimismo, esta medida se destaca por haber generado un consenso positivo en gran parte de la poblacin.

Informes como el de Bertranou (2010: 9) marcan una incidencia de la AUH en la reduccin de la indigencia y la pobreza en los nios, nias y adolescentes en un 65% y 18% respectivamente. De acuerdo con la ANSES los efectos han sido tambin muy importantes, reduciendo el 30% de la pobreza y el 55% de la indigencia (CELS, 2011: 219). Se-gn declaraciones realizadas por Diego Bossio, Director Ejecutivo de ANSES comparando cifras del ao 2003 al 2009, 7 de cada 10 chicos dejaron de ser pobres22.

Otros estudios acerca de este tema, como el presentado por CIFRA-CTA (2010), hablan de una reduccin menor en estos ndices que aqulla que se calculaba en un principio, lo que se habra dado principalmente por la amplitud de la brecha existente entre los ingre-sos promedio de los hogares pobres y el valor de la lnea de pobreza. An as, este trabajo presenta cifras similares a las planteadas por los anteriores en cuanto a la reduccin de la indigencia, calculada en un 60,8%, pero presenta un clculo menor en el caso de la pobreza, marcada en un 13%.

En un trabajo realizado por Agis, Caete y Panigo (2009), cen-trado en un anlisis de variacin conjetural para anticipar el impacto a la AUH, se estima al resultado de la condicionalidad educativa ex-presado en un aumento del 25% de la matrcula escolar. En la mis-ma lnea, anuncios del Ministro de Educacin Bonaerense realizados

21 Consultado en el documento oficial: Informacin sobre aspectos educativos del De-creto 1.602/2009 e implementacin de la Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud y Educacin. Publicado en la pgina web del Ministerio de Educacin de la Nacin el 15 de marzo de 2010.

22 Consultado en: .


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el pasado ao, afirmaron que: 306 mil alumnos ms se incorpora-ron al sistema educativo este ao en relacin con 2009 impulsados en gran parte por la Asignacin Universal por Hijo y otras polticas inclusivas23. Asimismo, un reciente artculo declar que de los 3,5 millones de chicos beneficiarios de la AUH, 2,3 millones ya han podido cobrar el beneficio del 20% restante por cumplir con los requisitos de escolaridad y educacin. Un documento de UNICEF24 acerca de este tema habla acerca de un fuerte impacto generado por la AUH sobre el sistema escolar, luego de haber favorecido el ingreso a la escuela de un conjunto de adolescentes y jvenes que antes no concurran por diversos motivos.

Sin embargo, otros estudios apuntan a considerar a la cantidad de nios que an no son cubiertos por esta poltica, manejndose con cifras de cobertura diferentes a las de la ANSES, y cuyos datos resultan relevantes a la hora de analizar el carcter universal de la AUH25.

iii presentacin y anlisis De los casos. un aborDaje DesDe la perspectiva De los actoresi Presentacin de los casosA lo largo de este apartado, nos proponemos exponer y analizar los testimonios y experiencias subjetivas de ciertos actores vinculados a esta problemtica, de manera de poder conocer el modo en que ellos perciben el estado de la educacin inicial en el barrio de Villa Soldati y el modo en que experimentan y visualizan el proceso de implementa-cin de la Asignacin Universal por Hijo.

Como se ha expresado en el punto II de este informe, el barrio de Villa Soldati de la CABA constituye el recorte geogrfico por el que se ha optado para llevar a cabo el relevamiento emprico de la presente investigacin. El mismo ha sido seleccionado teniendo en cuenta la si-tuacin socioeconmica vulnerable que atraviesa la mayor parte de la poblacin que all reside, y especialmente porque presenta un gran n-mero de nios en edad preescolar con necesidad de acceder al sistema educativo de gestin pblica siendo el Nivel Inicial el que presenta una

23 El impacto de la Asignacin Universal 2010 en Pgina/12 (Buenos Aires), 10 de agosto.

24 Asignacin Universal por Hijo. Ciclo de conferencias organizado por la Asociacin Argentina de Polticas Sociales, AAPS; la Red Argentina de Ingreso Ciudadano, REDAIC; con el auspicio de UNICEF Argentina y la colaboracin de la Asociacin Mutual Israe-lita Argentina, AMIA Ver: .

25 Ver artculo del Instituto Pensamiento y Polticas Pblicas (IPYPP, 2011): Actualiza-cin de la Cobertura Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social (AUH) y Asignacin Universal por Embarazo para la Proteccin Social (AUE).

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significativa ausencia de vacantes. Segn informacin de la Asesora General Tutelar (AGT) de la CABA, la Comuna 8, a la cual pertenece este barrio, es la que ms utiliza el sistema pblico educativo: sobre un total de habitantes mayores de 3 aos que asisten a un establecimiento educativo, el 76, 5% concurre a uno de carcter pblico, superando en ms de 25 puntos el promedio general de la Ciudad (Ministerio Pblico Tutelar, 2010: 12).

El muestreo cualitativo desarrollado en esta oportunidad, ha contemplado los criterios de heterogeneidad y de accesibilidad (Valles, 1997), para la eleccin de los casos individuales a relevar en el campo. El primero de ellos se tradujo en la eleccin de tres tipos de actores vinculados a la temtica seleccionada: las familias de los destinata-rios de la AUH de cinco aos de edad, los trabajadores de la educacin de la Ciudad y miembros Organizaciones de la sociedad civil vincula-das a la educacin inicial. Como complemento de este relevamiento, se ha entrevistado a una consultora de un centro de informacin y orientacin de ANSES, que funciona en una oficina de la parroquia del barrio una vez por semana, y segn sus palabras tiene el objetivo de quitarse las dudas, facilitarle el trmite a la gente. Este recorte ha permitido tener un acercamiento al problema de investigacin, desde diferentes perspectivas que enriquecieron la informacin obtenida y el anlisis posterior.

La eleccin de casos se ha organizado a partir del acercamiento a instituciones educativas dedicadas a la enseanza inicial en Villa Solda-ti, de diferentes caractersticas: una Escuela Infantil estatal (E. I.); un Jardn de infantes de un Colegio privado religioso (J. P.); dos Salas de Juego del Programa Primera Infancia del GCBA (S.J. 1 y 2) y un Jardn Comunitario perteneciente al mismo Programa (J.C.). Esta variedad de modalidades en el muestreo ha permitido observar la situacin del Nivel Inicial en la zona desde diferentes mbitos, lo que favoreci la comparacin y anlisis desde la mirada de actores que pertenecen al sistema educativo del barrio, que cuentan con experiencias diversas26.

A partir de estas herramientas, y a la luz de los conceptos te-ricos seleccionados, la idea es problematizar los alcances de esta po-ltica, en cuanto a su capacidad de generar un marco propicio para el cumplimiento de los derechos de los nios en edad temprana, en el mbito educativo.

26 Cabe aclarar que los nombres de las personas, de las instituciones y ciertos lugares, han sido modificados en funcin de preservar el anonimato de los entrevistados. Las abreviaturas de las denominaciones institucionales fueron creadas por la autora de este informe, para facilitar las referencias en el anlisis de las entrevistas. Ver el Anexo Entrevistas para mayor informacin sobre los casos.


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i anlisis de las exPeriencias

a) La falta de vacantes para el nivel inicial en Villa Soldati: un hecho consumado

Conociendo las experiencias de los actores sociales consultados prove-nientes de las diferentes modalidades educativas seleccionadas, se han podido constatar las dimensiones y caractersticas del grave problema de la falta de oferta educativa adecuada para la Primera Infancia en este sector del conglomerado urbano. En sus propias palabras:

Y, quedan muchos colgados en lista de espera, que bueno, despus lamentablemente no se los puede llamar porque no hay (Docente C.P. 2).

Yo creo que faltan escuelas de inicial, faltan salas. S que mu-chos vienen del jardn de Margarita, eh, despus s porque nos hemos encontrado en algunas reuniones, el jardn del Carrillo, pero hacen falta ms Jardines, hay muchos chicos que no tie-nen cupo, no alcanza, no alcanza (Directora C.P.).

Me cost, y tuve que esperar un poco hasta que haya vacantes [] (Mam E.I.1).

Y, me fui y la anotaron. La pusieron en lista de espera primero, pero al final la agarraron [] (Mam E.I.2).

Digamos la presencia del Estado en esto es lo nico, despus no hay nada, a la Escuela 4 ya no llegan, porque queda lejos, porque no hay vacantes en esa escuela [...] (Coord. P.I.).

Y faltan escuelas, porque ac por ejemplo, si tenemos 24 sec-ciones, entonces son dos escuelas en una, entonces el desdo-blamiento, eso de dividir las escuelas, es mentira, no es un desdoblamiento real, porque va a quedar gente afuera, porque me va a quedar una escuela de 12 secciones y otra de 10, pierdo dos secciones, faltan escuelas (Vicedirectora. E.I.).

Es interesante observar las diferentes estrategias desplegadas por ma-dres y padres, que se ven obligados a realizar largas esperas en el momen-to de la inscripcin de las vacantes. Esta situacin, tambin se observa en el caso del colegio privado religioso, al que numerosas familias acuden en la bsqueda de un lugar para sus hijos en el jardn. En el relato de la Directora de esa institucin, se puede visibilizar esta cuestin:

Y si, as como tenemos seis salas, tenemos la demanda que tene-mos [] porque el da que se hace el cierre de inscripcin, ponele que

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la inscripcin es de nueve a doce, a la una de la maana est la gente haciendo la cola, y tener que decirles que no, te digo que a m me mata, porque todos los casos son contemplables, porque una mam que te dice yo trabajo, y necesito poder dejar los chicos ac en la escuela en jornada completa [].

No obstante, existe una tendencia en el jardn estatal a brindar ventajas a aqullos nios que ya tienen hermanos en la institucin, para poder lograr un vacante all. Sin dudas esta determinacin es beneficio-sa para aquellas familias que estn en esta situacin, pero demuestra otra cara del mismo problema: al no existir una oferta para todos, se co-mienzan a ejercer mecanismos de seleccin para el ingreso de los nios al sistema educativo. En este sentido, queda deslegitimado el sentido de lo que plantea Gentili (2011: 62) acerca de que la escuela pblica construye la igualdad, y es la igualdad radical lo que la sustenta:

Yo tengo digamos, dos [hijos] que ya pasaron por el jardn, entonces se me hizo fcil, al principio cost con la primera para la vacante, pero despus pude porque insist, iba y vena, iba y vena, as que []. Y despus ah, como ya es del jardn, tienen prioridad los hermanitos, y entonces ah los vas anotando, a me-dida que vayan siendo [] chicos para el jardn (Mam E.I. 1).

Por otro lado, frente a la dbil presencia de jardines maternales en el ba-rrio aqullos destinados a nios desde los 45 das, en las entrevistas se observa esta problemtica como un escenario que pareciera haber sido naturalizado por las madres, quienes casi no mencionan tener expectativas de contar con este servicio.

No, no estoy trabajando porque mi hijo es chico todava, no lo puedo dejar, aunque hay guardera pero no se consigue, esa es la cosa (Mam C.P. 2).

El enfoque de derechos, considera que el primer paso para otorgar poder a los sectores excluidos es reconocer que son titulares de dere-chos que obligan al Estado (Abramovich y Pautassi, 2009). Ahora bien, constituye una dificultad para empoderarse en estos sectores de la poblacin, el hecho de desconocer esta idea de ser sujetos portadores de derechos.

Lo mande a mi hijo, pero no llegaba porque tena que hacer las cosas para mi hija, y como no es obligatorio para l, entonces, prefer dedicarme a mi hija, y ahora a los tres ya lo mando a jardn (Mam C.P.2).


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Lo que es el nivel inicial: que no hay jardines, o sea que para dos, para tres, es decir maternales casi no hay, hay muy pocos, sala de tres casi no hay [] (Coord. P. I.).

En relacin a esta cuestin, entra en juego una temtica que puede ser vista como otra cara del derecho la educacin en la Primera Infancia: el derecho al cuidado (Pautassi, 2007). Visto este tema como un dere-cho, el Estado se ve obligado a responder frente a las necesidades de las madres y padres de familia, quienes necesitan que esta responsabilidad sea apropiada por el espacio pblico, y no librada a la vida domstica. Al no efectivizarse todava este derecho, en las poblaciones ms vulnera-bles se produce una crculo vicioso de la pobreza: aqullos que pueden afrontar el costo privado del cuidado, cuentan con mayores posibilida-des de conseguir trabajo, en cambio en hogares de bajos ingresos, es frecuente que por cuestiones culturales altamente arraigadas, sea la mujer quien no pueda ingresar en el mercado de trabajo (Gherardi y Zi-becchi, 2011). La ecuacin quedara planteada entonces de la siguiente manera: familias pobres, nios sin jardines, madres sin trabajo.

Desde el ao pasado, comenz a implementarse otro tipo de ofer-ta educativa diferencial, con los llamados Centros de Primera Infancia (CPI), los que han sido considerados como violatorios del derecho a la educacin infantil (Ministerio Pblico Tutelar, 2010) por presentar ser-vicios que distan de ser equivalentes al del propio mbito educativo. Los mismos han sido fuertemente cuestionados por partir de una propuesta del Ministerio de Desarrollo Social, en lugar de provenir del Ministerio de Educacin; y por no tratarse de nuevas instituciones dispuestas por el GCBA, sino de lugares dedicados al cuidado que ya existan en zonas desfavorecidas, a las que parece habrseles puesto un maquillaje, para luego ser expuestas como oferta educativa y de cuidado pblicas27.

Paradjicamente, en el barrio de Villa Soldati tambin resulta complejo para muchos nios poder acceder a la nica sala del nivel inicial que es obligatoria, la sala de cinco aos. Es decir, aqu tambin aparece la contradiccin de que las personas tengan un deber que im-pone el Estado, que desde su misma organizacin no genera la posibi-lidad de poderse cumplir. Si bien se trata de la sala que posee mayor cobertura en relacin a las anteriores, tampoco llega a cubrir todas las necesidades. Esa obligatoriedad escolar que implica tanto la nueva Ley Nacional, como la AUH, puede ser una herramienta normativa muy po-tente para asegurar la universalizacin de este trayecto educativo, pero

27 Se puede ampliar esta informacin en: Rodrguez, Carlos 2011 La infancia es prioridad, pero no tanto en Pgina/12 (Buenos Aires), martes 7 de junio.

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es evidente que su sola sancin no promueve automticamente el cum-plimiento de la misma. En efecto, es necesario desplegar un conjunto de polticas de Estado que aseguren principalmente una oferta educativa capaz de albergar a toda la poblacin en edad (Diker, 2001).En general, surgen otras estrategias que se despliegan por parte de las familias y de la comunidad para hacer frente a esta carencia, entre ellas, asistir a colegios privados de baja cuota, asistir a jardines comunitarios, emi-grar hacia jardines estatales de otros barrios.

Haba mucha demanda de chicos de cinco aos que no entraron en los otros jardines que pertenecen al sistema. Este espacio, que creo que es el nico en todo el programa, tiene divididos por sala y por edades a los chicos, y tienen una instancia previa a la educacin primaria que es sala de cinco (Docente J.C.).

Dada la precariedad del sistema educativo pblico en general, y en espe-cial en estas reas geogrficas donde se produce un colapso del mismo por la gran demanda existente, las familias se ven preocupadas por el ingreso de sus hijos en la escolaridad bsica, en mayor medida que en el nivel inicial. Es decir, se produce un esquema similar a aqul que ocurre con las expectativas en cuanto al jardn maternal, por lo que, en general, pareciera perderse por parte de ellos la dimensin del deber que tiene el Estado de generar una oferta educativa adecuada para la Primera Infancia. Esta situacin queda reflejada especialmente en re-latos de docentes y directivos de diferentes escuelas:

Pero en realidad los anotan para asegurarse la vacante de pri-maria, lo que ms les interesa es eso (Docente C.P. 2).

No, lo que pasa que jardn, entrar a jardn, ya garantiza la escolaridad en primaria, entonces bueno, eso te digo que es todo un tema, hay ms hermanitos para sala de cuatro, que vacantes (Directora C.P.).

b) La calidad de la oferta educativa: es posible pensar en tr-minos de equidad educativa?

Al adentrarnos ms profundamente en este campo problemtico, van surgiendo otros elementos a tener en cuenta, ligados a la calidad de la educacin inicial que se ofrece para los nios que residen en esta pos-tergada zona de la Ciudad. La misma ausencia del Estado en la oferta educativa del sistema pblico, ha generado la proliferacin de espacios educativos paralelos al mismo, que en general no brindan experiencias


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pedaggicas similares a las provistas por la escuela formal, y en el caso de hacerlo, no cuentan con la estructura necesaria para optimizarlas. De modo que tienden a fortalecer la brecha social ya existente, contri-buyendo a reproducir la precariedad en la que vive gran parte de esta poblacin: Universalizar un sistema pobre para los pobres y preservar intacto un inventario de privilegios y oportunidades para los sectores ms ricos es lo que se ha hecho durante buena parte de nuestra historia (Gentili, 2011: 17).

Experiencias como las de las Salas de Juego y los Jardines Comunitarios del Programa Primera Infancia, dependiente del Mi-nisterio de Educacin del GCBA, constituyen ejemplos de esta oferta educativa diferencial para nios que residen en barrios pobres:

Todo esto depende de la Direccin de Inclusin Educativa, pero digamos que esto ms que incluir, excluye, porque si vos hacs algo paralelo al sistema, ests excluyendo, [], en-tramos al estatuto del docente de otra manera, tenemos otra Junta de clasificacin, desde lo formal estamos como paralelos al sistema (Coord. P.I.).

Nosotras trabajamos con las listas de espera del jardn. Ellos nos pasan las listas de espera, y los chicos que se quedan sin vacantes en el jardn, vienen a esta sala (Docente S.J.1).

Es importante destacar que las propuestas en los casos relevados cuen-tan con el trabajo de docentes formados, en contraposicin a otros jardines o guarderas que suelen crearse en estos contextos sociales a partir de comedores u organizaciones sociales, y que no cuentan con personal capacitado profesionalmente en general, madres cuidado-ras. Se ha observado a las docentes de las modalidades alternativas, altamente comprometidas con el trabajo que realizan y con la realidad compleja que viven sus alumnos, a pesar de que sus condiciones labo-rales difieren de las de un docente del sistema formal:

Una maestra que est dentro de la Direccin de Inclusin, tiene como otro listado, y ah hay como una diferencia. Obviamente, todo esto se hace sin presupuesto, en condiciones digamos, que esto ms que incluir, excluye, hay jardn para los chicos de tal y tal barrio, y para estos pibes vamos nosotros (Coord. P.I.).

Un da vinieron las supervisoras, y se sorprendieron de lo linda que estaba la sala, y la coordinadora les dijo que era porque vinimos nosotras a pintar y acomodar en febrero. En el centro comunitario sobr pintura y nos la dieron, y nosotras pinta-

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mos la sala. [] lo hacemos todo nosotras solas, depende de nosotras (Docente S.J. 1).

Asimismo, la diferencia tambin est puesta en los recursos y la infraes-tructura con la que cuentan:

Nosotros pensamos que esto tendra que ser una escuela. Los docentes somos precarizados, somos contratados, el espacio es precarizado porque no tenemos ni estufa, ni gas, ni nada, agua caliente no, no podemos ni calentar la leche de los pibes (Docente S.J. 2).

A veces con las cosas de limpieza decimos compremos noso-tras []. A veces nos vienen 10 tmperas de color azul, y no viene ninguna de otro color [] y terminamos comprando por-que queremos formar un violeta [] Se pone mucha plata del bolsillo, porque nos parece que est bueno poder aprovechar ciertas cosas con los pibes (Docente S.J. 1)

Es importante destacar que el Programa Primera Infancia fue modifi-cado en los ltimos aos, ya que en sus inicios fue desarrollado a partir de otros objetivos, buscando ser un complemento educativo en zonas desfavorables, ms que un reemplazo del sistema formal. En palabras de una de las coordinadoras, se puede observar este proceso:

Pero s, en este momento nosotros servimos para eso, para cubrirles las vacantes que no existen porque no construyen edificios escolares. Si bien ahora estn empezando a construir, hay un dficit impresionante, entonces lo que antes no era, nos transformamos en esto, en una especie de curita dentro de este desastre que es en la Ciudad (Coord. P.I.).

No obstante, es destacable que en la mayora de los relatos de maestras y directivos en las diferentes modalidades, surgen cuantiosos esfuerzos por parte de ellos en pos de mejorar la calidad de la educacin que les brindan a los nios. Pareciera que tambin en la llamada oferta educa-tiva formal, hay cuestiones diferenciales para los nios de estas zonas:

Siempre con dficit, siempre no se llega con los materiales, y se le pide una cuota al pap, que lamentablemente cada ao tiene que ser un poquito ms, porque al acortarle el presupuesto donde ms duele [] pero hay padres que no pueden, y no lo hacen, y bueno, las maestras hacen malabares (Docente E.I. 1).


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Hace un tiempo muy largo que nosotras no recibimos dinero para la compra de material didctico. No sabemos el moti-vo []. La cooperadora es opcional, y la cuota de materiales tambin, para todo el ao son $80, que es algo en realidad interno, porque ni se debera pedir, porque en realidad la es-cuela es gratuita, pero como que tienen que colaborar porque si no nosotros no tenemos forma de adquirir material. De ah compramos hojas, compramos tmperas compramos pinceles, plasticolas, juegos didcticos, que hay reponer. Y ni hablar que del bolsillo uno sigue poniendo como cuando recin se recibi (Docente E.I. 2).

Sin embargo, estas cuestiones no hacen ms que continuar demostran-do otras aristas del mismo problema, ya que el Estado debe asegurar una oferta educativa de calidad para todos, sin dejar que la misma quede librada a las decisiones de los particulares.En esta misma lnea de anlisis, tomamos como eje estructurador al concepto de equidad educativa planteado por Nstor Lpez (2007: 22), que refiere a un proyecto poltico de bsqueda de la igualdad, a partir del reconocimiento de las desigualdades iniciales. La importancia de esta idea radica en proponer que toda poltica educativa que tienda a la igualdad de oportunidades y de resultados tiene que tener en cuenta las caractersticas desiguales que implican diversos escenarios sociales, ya sea por tratarse de contextos de marginalidad social y econmica, como de diversidad cultural. Al contemplar estas cuestiones, la oferta edu-cativa no puede ser la misma para todos, sino que requiere desplegar estrategias diferentes, tendientes a brindar elementos que enriquezcan los diferentes contextos:

Por ejemplo ac no hay suplentes, la maestra se enferma, la otra no se puede quedar sola, se cierra la sala, entends, es como reproducir la precariedad de donde vienen nuestros ni-itos, en vez de ofrecerles lo mejor [] (Coord. P.I.).

Teniendo en cuenta estas reflexiones, observamos que las ofertas edu-cativas diferenciales podran favorecer el logro de una mayor equidad educativa en esta zona, si fueran presentadas por parte del Estado como un complemento, y no como un reemplazo de la educacin pblica que se le brinda a toda la poblacin de la Ciudad, ya que podran contribuir a disipar esas desigualdades iniciales con las que llegan estos nios a la escuela.

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c) El cobro de la AUH: aproximndonos a la experiencia de las familias en Villa Soldati

Tal como venimos anunciando, otro de los ejes centrales de este an-lisis est puesto en la condicionalidad educativa que presenta la AUH, siendo una de sus caractersticas ms legitimadas, y al mismo tiempo discutidas por diversos sectores del mbito acadmico, poltico, y de la sociedad civil en general28. Resulta innegable que la dinmica de esta poltica presenta en s misma una tensin: al exigir un certificado de escolaridad para poder ser percibida en su totalidad por parte de los ciudadanos, impone una condicin que depende del mismo Estado para que pueda ser cumplida. Esta medida, si bien puede convertirse en un incentivo para las familias para acceder y demandar esos servicios, pone de manifiesto al mismo tiempo los vacos importantes que existen en la cobertura de infraestructura y recursos necesarios para poder garantizarlos. Lo Vuolo (2009) discute el carcter de universalidad de la AUH y los criterios de selectividad de la misma, asumiendo que las condicionalidades apuntan a generar desigualdades y penalizaciones a la poblacin que se intenta beneficiar.

Si estas polticas, que en un nivel discursivo encuentran enfoques novedosos y enriquecedores, no se acompaan con un adecuado desplie-gue de financiamiento por parte del Estado, pueden resultar acotadas e inclusive contradictor

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