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Periódicos Electrónicos del Serviicio Cultural e Informativo de los Estados Unidos 1
Volumen 3 Noviembre de 1998, Número 5
LACORRUPCION:IMPEDIMENTOALDESARROLLO
“No hay duda que a medida que entramos en la era de la información mundial, las prácticas corruptasen el extranjero amenazan con socavar el crecimiento y la estabilidad de nuestro comercio así como elsistema financiero mundial. En ninguna parte son más evidentes las consecuencias que en las economíasen surgimiento y en desarrollo. L.as crisis financieras de Rusia y Asia se han agudizado claramentecomo resultado del amiguismo y la corrupción. A medida que las economías en surgimiento abren suspuertas ala inversión y el comercio extranjeros, la corrupción tiende a florecer. En el peor de loscasos, puede impedir la capacidad de atraer capital extranjero, puede dañar el desarrollo y económicoy las reformas y entorpecer el crecimiento de las instituciones democr&icas.”
“Este numero de PERSPECTIVAS ECONOMICAS explora los costos económicos de la corrupcióny el soborno y considera nuevas estrategias internacionales para abordar el problema. Espero queustedes (los lectores) apoyen nuestros esfuerzos para luchar contra esta plaga, y que esta consideraciónnos ayude a concentrarnos en las medidas que necesitamos tomar para construir una economía mundialmás firme para los pueblos de todo el mundo.”
Vicepresidente Al Gore
PERSPECTIVAS ECONOMICASPeriddicos Electrdnicos del Servicio Cultural e Informativo de los Estados Unidos
CONTENIDOLA CORRUPCION: IMPEDIMENTO AL DESARROLLO
ENFOQUE
LA PROMOCION DEL IMPERIO DE LA LEY Y LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCION EN UNA ECONOMIAMUNDIAL 6
Por Stuart E. EizenstatSubsecretario de Estado para Asuntos Económicos. Comerciales y AgrícolasLa corrupción perjudica el desarrollo económico, entorpece el crecimiento de las instituciones democráticas y obstaculiza lacapacidad de los pafses en desarrollo de atraer inversión extranjera.
LA CONVENCION DE LA OCDE CONTRA LA CORRUPCION: iPOR QUE ES NECESARIA Y COMOFUNCIONARA? 10
Entrevista con Eleanor Roberts Lewis, principal asesora legal de Comercio Internacional delDepartamento de Comercio de EstadosUnidos.Un factor importante de la crisis económica de Asia lo fueron la corrupción y el amiguismo. La Convención de la OCDE ofreceuna alternativa a los negocios por soborno que es más saludable y más estable para todos.
LA CORRUPCION COMO PROBLEMA PERSISTENTE DEL DESARROLLO 13
Por J. Brian Atwood, Director de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID)Los paises desarrollados así como los paises en desarrollo comparten la opinión cada vez más generalizad de que la corrupciónsocava sus intereses políticos y económicos. La USAID está a la vanguardia al proveer estrategias para que los países endesarrollo reformen las burocracias y creen sistemas judiciales independientes.
COMENTARIO
ESTRATEGIA DE PRINCIPIOS BASICOS CONTRA LA CORRUPCION * 17
Por James D. Wolfenrohn, presidente del Banco MundialUno de los mayores peligros futuros para la ayuda radica en la percepción que existe en los paises donadores de que su dinero sepierde por causa de la corrupción.
FRENO A LA CORRUPCION: SUPRESION DE LOS SOBORNADORES 20Por Frank Vogl, vicepresidente de Transparencia InternacionalUn número cada vez mayor de empresas en todo el mundo cada vez son más sensibles a los riesgos de ser expuestas comocorruptas y a los méritos de hacer negocios con integridad.
LA CORRUPCION EN LOS CONTRATOS DE COMPRASPor Donald Strombom. presidente de IDBC
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L.a mejor manera de combatir el soborno es reformar el proceso de licitación de los contratos de compras gubernamentales.
EL PACTO DE INTEGRIDAD: UNA SALtDA DE LA TRAMPA DE LA CORRUPCIONPor Michael Wiehen, presidente de Transparencia Internacional y Carel Mohn, pricipal funcionario de información deTransparencia Internacional.
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Para iniciar el proceso de eliminar la corrupción en un pais determinado. Transparencia Internacional ha creado el llamado pacto deintegridad. El pacto persigue eliminar el soborno en un sector limitado del mercado o en una 6rea geográfica también limitada.
CAPACITACION DE PERIODISTAS PARA REFRENAR LA CORRUPCIONPor David Pe.z.&lo. consultor de medidas contra la corrupción,Instituto de Desarrollo Econdmico, Banco Mundial
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La capacitación de los medios informativos es, en el sentido más amplio, uno de los medios más eficaces y justificables de refrenarla corrupción en las sociedades que necesitan una reforma institucional fundamental.
LA CORRUPCION: LAS EXPERIENCIAS DE POLONIA Y RUSIAPor limothy Frye. profesor adjuntoDepartamento de Ciencias PolíticasThe Ohio State University
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La reforma burocrática es elemento clave para reducir la corrupción en Rusia y Europa Oriental.
clHECHOS Y CIFRAS
LA CONVENCION DE LA OCDE CONTRA EL SOBORNO 36
INDICE DE PERCEPCION DE LA CORRUPCION INTERNACIONAL EN 1998 DE TRANSPARENCIAINTERNACIONAL 38
REGLAS DE CONDUCTA DE LA CAMARA DE COMERCIO INTERNACIONAL PARA COMBATIR LA EXTORSIONY EL SOBORNO 41
PROVISIONES CONTRA EL SOBORNO DE iA LEY DE PRACTICAS CORRUPTAS EN EL EXTRANJERO 4 3
LA DECLARACION DE LIMA 47
LA CONVENCION INTERAMERICANA DE LA OEA CONTRA LA CORRUPCIONFUENTES DE INFORMACION 52
CONTACTOS CON EL GOBIERNO Y DIRECCIONES DE INTERNET (algunas en esparíol) 53
LECTURAS ADICIONALES SOBRE SOBORNO Y CORRUPCION (en inglés) 55
PERSPECTIVAS ECONOMICAS
Los periódicos electrónicos del USIS, publicados y transmitidos a todo el mundo a intervalos de tres semanas, examinan temasimportantes que encaran Estados Unidos y la comunidadinternacional. e informan al publico extranjero acerca de Estados Unidos.Los periódicos - PBRSPBCTIVAS ECONOMICAS. TBMAS MUNDIALES, TEMAS DE LA DEMOCRACIA, AGENDADE POLI TICA EXTERIOR DE ESTADOS UNIDOS Y SOCIEDAD y VALORES ESTADOUNIDENSES - brindan análisis,comentario e información de antecedentes en sus respectivas áreas temáticas. Todos los periódicos aparecen en versiones eninglés, francés y español; algunos temas seleccionados aparecen también en arabe, portuguCs y ruso.
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Servicio Informativo y Cultural de Estados UnidosOficina de Información ’Enero de 1999
ENFOQUE
~LAPROMOCIONDELIMPERIODELALEYYLALUCHACONTRALACORRUPCIONENUNAECONOMIAMUNDIALPor Stuart E. Eizenstat Subsecretario de Estado para Asuntos Económicos, Comerciales y Agrícolas
La lucha contra la corrupcidn es parte del objetivoestadounidense mh amplio de introducir el imperio de laley en el mercado internacional. En este artículo elsubsecretario Eizenstat presenta la tesis dc Estados Unidospara cambiar la forma en que se ha Uevaak a cabo elcomercio internacional en el pasado y enumera losbet@icios que traería ese cambio.
La promoción del imperio de la ley y de estrategiasefectivas contra la corrupción en la esfera internacional,especialmente en las economías en desarrollo y detransición, es de gran interks nacional para nosotros y hallegado ser un componente integral de la política exterior deEstados Unidos. La transición de las naciones ensurgimiento a sociedades basadas en el imperio de la ley,libres de corrupción, es uno de los elementos quecontribuyen a apoyar el desarrollo de institucionesdemocrtlticas responsables y economía de mercado, asícomo ai fomento de ia iiberaiixaci6n dei comercio y eicrecimiento económico. de lo cual pueden beneficiarse lasfirmas y los trabajadores estadounidenses.
La administraci6n Clinton se siente verdaderamenteoptimista en cuanto a la promoción del rkgimen de derechoy la lucha contra la corrupción. Ha habido un enormecambio en este campo; los gobiernos de todas partes delmundo reconocen la importancia de tener sistemas basadosen el derecho y estan dispuestos a discutir y abordar en unaforma wílida las cuestiones de la corrupción.
El diseño y aplicación de un marco jurídico apropiado(constituciones modernas con libertades y derechoshumanos b&sicos y un poder judicial independiente parahacerlos respetar) son esenciales para impulsar los idealesdemocratices. Es fundamental que el ciudadano tenga laopción de recurrir a los tribunales para proteger susderechos. Aunque estos conceptos están echando raíces entodas partes del mundo, el proceso de educación y cambioes complejo y delarga duración.
La necesidad de un cambio no es simplemente cuestión deleyes nuevas y ni aun de crear instituciones, sino que es denaturaleza sistémica. Requiere nada menos que la creaciónde una sociedad civil en donde por largo tiempo handominado las tradiciones no democráticas y autocrkicas.
Esto incluye el cultivo del carácter distintivo del imperio dela ley y la necesidad de reemplazar con optimismo elcinismo acerca del imperio de la ley. La noción de que ungobierno esta sometido a reglas y de que los individuostienen derecho a recusar su gobierno son normas quetradicionalmente no han existido en muchas sociedades.Con todo, es justo decir que el avance, a nivel mundial, vaen dirección correcta.
NORMAS LEGALES JUSTAS Y PREDRCIBLES
Es esencia1 contar con el marco jurídico necesario para eldesarrollo del mercado mundial. El establecimiento y laaplicación de un conjunto de normas jurídicas equitativas,predecibles y flexibles es vital para el proceso deconstitución de empresas, establecimiento de mercados decapital, posesión y transferencia de propiedad, protecciónde derechos contractuales y demás componentes esencialesque apuntalan el desarrollo económico. Análogamente, elestablecimiento y observancia de los derechos de accionistasy de reglas sobre la propiedad intelectual son fundamentalespara promover los aspectos económicos del mercado y unclima acogedor para la inversión extranjera, factores que sonnecesarios para generar crecimiento económico. Un poderjudicial independiente también es importante como freno alas acciones arbitrarias del gobierno que afecten la actividadeconómica (problema común en los mercados ensurgimiento) y como medio para solucionar disputascomerciales en el sector privado. Yo no podría exagerar lafunción que un poder judicial independiente puede tener, enel desarrollo de instituciones democrkticas e institucionesbasadas en el mercado. En resumen, como 10 ha demostradola crisis financiera asiatica, el regimen de derecho esimportante para el crecimiento económico a largo plazo.Douglas North, ganador del premio Nobel de economía,expresó asf la conexión entre el ejercicio del poderdemocrático y el desarrollo económico, en su discurso deaceptación del premio: “Aunque el crecimiento económicopuede tener lugar a corto plazo bajo regímenes autocráticos,el crecimiento económico alargo plazo requiere elestablecimiento del imperio de la ley”.
El imperio de la ley también sostiene la estabilidad social yla paz, ya que promueve la toma de decisiones deconformidad con las reglas y no por mandato; ofrecemétodos confiables y exentos de violencia para dirimir
diferencias y crea un marco jurídico dentro del cual sepueden resolver conflictos violentos que conllevan crlmenesde guerra y grandes violaciones de los derechos humanos.Al fortalecer el imperio de la ley, también se fortalecenuestra seguridad interna, al promover en otros paísesinstituciones jurídicas que pueden combatir el delitotmnsnacional, como el terrorismo, el lavado de dinero, eltr&ico de drogas y la trata de mujeres, antes de que llegue anuestros fronteras.
La creación del imperio de la ley es ademas importante paralos actuales esfuerzos mundiales contra la corrupción, quehan venido cobrando fuerza y ahota han alcanzado masacrítica. El dilema está en que la cormpción tiende aprosperar en las economfas en desarrollo y entransicióncuyos ordenamientos jurídicos son incompletos yestan en evolución. Estos son fenómenos queestrechamente vinculados.
El carkter muy complejo, exceso de regulaciones y laimposibilidad de prever que caracteriza a los ordenamientosjurfdicos en varios países en transición y en vía de,desarrollo, donde los gobiernos no esutn sujetos a larendición de cuentas y a la transparencia, sirven deoportunidad para la cotrupción. Paradójicamente, a medidaque estas economfas se liberalizan y abren sus puertas a lainversión y el comercio extranjeros, el mismo proceso decambio, privatización, adquisición gubernamental y demás,se convierten el lugares donde la corrupción tiende aflorecer. Por consiguiente, en afios recientes, la comtpciónha llegado a adquirir más importancia como factor paratirmas estadounidenses y de otros paises que tienennegocios en estos mercados en surgimiento.
La corrupción y la inherente falta de transparencia tomanmuchas formas, desde la corrupción mayor (exigencias degrandes sumas de dinero como condición para obtener unnegocio) hasta la corrupción menor (tfpicamente lospequeños pagos que demandan los agentes de aduanas en elexterior). Incluye el fraude en las compras gubernamentales.el lavado de dinero y los casos clásicos de conflicto deintereses por parte de funcionarios gubernamentalesextranjeros. Existe también un conjunto de cuestionesatines en lo que se refiere a la especulación que aprovechainformación interna (conexiones convenientes) y que puedeverse en las empresas estatales y firmas privadas en losmercados en surgimiento. Además. firmas estadounidensesse han visto ante la falta de voluntad por parte de lostribunales extranjeros para hacer efectivos los fallos a sufavor.
EL COSTO DE LA CORFWPCION
Es obvio que la corrupción perjudica el desarrolloeconómico y las reformas y entorpece la evolución de lasinstituciones democráticas. La corrupción obstaculiza lacapacidad de los países en desarrollo de atraer la escasainversión extranjera y distorsiona la distribución de capital.
Por último, la corrupción afecta a los exportadores yabastecedores estadounidenses. en todos los estados ydistritos del país, y dificulta el comercio internacional.
El gobierno de Estados Unidos tiene conocimiento desupuestos sobornos. durante el último año, que afectancontratos internacionales por valor de alrededor de 30.000millones de dólares por parte de firmas extranjeras que ensus países no están sujetas a leyes contra esa pmctica. Porsupuesto, en contraste, en Estados Unidos, en virtud de laLey de Practicas Corruptas en el Extranjero (FCPA), lasfirmas estadounidenses tienen prohibido, bajo sanciónpenal, participar en el soborno de funcionariosgubernamentales extranjeros en transacciones comercialesinternacionales. Por consiguiente, la corrupción ha sido unimpedimento real para las firmas estadounidenses quequieren realizar negocios en el exterior.
Paradójicamente, si bien la preocupación por causa de lacorrupción ha venido creciendo en años recientes en laseconomías en surgimiento y en transición, al mismo tiempoha habido un enorme cambio fundamental en la voluntad demuchos gobiernos de abordar el problema. Ello puedecomprobarse por el número de medidas concretas que sehan tomado internacionalmente paracontrarrestar lacorrupción y promover el imperio de la ley de diversasmaneras -mediante convenciones multilaterales,diplomacia y asistencia bilateral, instituciones financierasinternacionales y la labor de organizaciones nogubernamentales.
NUEVOTRATADOPARQCOhlBATIRL.4CORRUPCION
Lo que es de la mayor importancia, el 17 de diciembre de1997. la Secretaria de Estado, Madeleine Albrihght, firmó ennombre de Estados Unidos la Convención de la OCDE paraCombatir el Sobomode Funcionatios públicos Extranjerosen Transacciones Comerciales Internacionales. En estaConvención, 34 países -los principales países con los quecomerciamos- acordaron promulgar leyes penales quecontendrán prohibiciones muy similares a las de nuestraLey de Practicas Corruptas en el Extranjero.
Dicha Convención constituye un logro importante para elimperio de la ley y ha sido el objetivo de administracionessucesivas desde que se aprobó en 1977 la FCPA. Comoprincipal asesor interno del entonces presidente Carter,participé en la preparación de la FCPA y puedo dartestimonio de la elevada prioridad que se adjudicó a lograrque los países industrializados más grandes del mundo secomprometieran a promulgar sus propias leyes estrictascontra el soborno. El gobierno estadounidense, con elapoyo del sector privado, ha trabajado de manera constantecon este propósito y ahora hemos llegado a nuestra meta defortalecer el imperio de la ley en el comercio internacional yestablecer un terreno de juego más parejo para las empresascomerciales estadounidenses en el exterior.
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Los gobiernos signatatios de la convención se hancomprometido a procurar su aprobación y la promulgaciónde la correspondiente legislación habilitadora para finales delafro. Significativamente, Estados Unidos cumplió con esecompromiso, puesto que ratificó la Convención y elCongreso aprobó la legislación habilitadora, que el presidenteClinton firmó. El hecho de que Estados Unidos haya actuadopronto contribuirá a estimular a nuestros principalescompetidores, cuyos esfuerzos para llevar a la practica laconvención beneficiaran directamente nuestros interesesinternacionales y a las firmas estadounidenses y susempleados.
La convención obliga a las partes a declarar como delito elsoborno de funcionarios públicos extranjeros, lo que incluyefuncionarios de todas las ramas del gobierno, nombrados oelegidos. Esta prohibición abarca los pagos a los funcionariosde organismos pdblicos. empresas estatales y organizacionesptlblicas internacionales. Por consiguiente, incluiría a lasempresas paraestatales controladas por el gobierno, talescomo lineas atreas, servicios públicos, compañfas estatalesde telecomunicaciones, que tienen creciente importancia enlas compras gubernamentales. Sólo las compañías queoperan exclusivamente como entidades comerciales estaríanexentas.
Las partes deberarr aplicar “sanciones penales efectivas,proporcionadas y disuasivas” a quienes sobornenfuncionarios públicos extranjeros. La Convención requiereade& que las partes tengan la facultad de decomisar oconfiscar tanto el soborno como las ganancias del mismo (lasganancias netas que resulten de ia transacción ilegal) o deimponer multas equivalentes de manera que constituyan undisuasivo poderoso del soborno.
La Convención contiene disposiciones enérgicas queprohiben omisiones y falsificaciones en practicas contables yestipulan la mutua colaboración en materia legal y deextradici6n.
La Convención abarcara el soborno. relacionado contransacciones comerciales, de funcionarios públicosextranjeros por intermedio de partidos políticos, funcionariosde partidos y candidatos, así como sobornos pagadosdirectamente a funcionarios públicos extranjeros. Aunque laConvención no hace mención del soborno directo de partidospoifticos, funcionarios de partido y candidatos a cargospolíticos en el exterior, los miembros de la OCDE acordarondiscutirlo, en forma prioritaria, en el grupo de trabajo de laOCDE sobre el soborno, y considerar propuestas parabuscarle una solución, en la reunión anual a nivel ministerialde la OCDE que tendrá lugar en mayo de 1999. Un procesode seguimiento en la OCDE nos permitirá vigilar y evaluar lasmedidas nacionales que se tomen para poner en práctica yhacer cumplir la convención.
Por otra parte, aun cuando la convención no aborda lacuestión de la deducción del soborno de los impuestos,estamos ejerciendo presión sobre nuestros socios quepermiten tales deducciones como gastos de representación.para que eliminen este trato preferencial. Desde 1996, araíz de una recomendación de la OCDE que instó a que setomaran medidas al respecto, tres países, Dinamarca,Noruega y Portugal, han completado la tarea legislativanecesaria y nueve de los diez países restantes hancomenzado el proceso de modificar sus leyes para que elsoborno no sea un gasto deducible de los impuestos.
La convención es la pieza central de una amplia estrategiadel gobierno de Estados Unidos para combatir lacorrupción y el soborno y promover el imperio de la ley.En este hemisferio concluimos con éxito, en 1996. laConvención Interamericana contra la Corrupción, quetambién fue sometida recientemente al Senado de EstadosUnidos para su ratificación. Al igual que la Convención dela OCDE, esta convención, negociada bajo los auspicios dela Organización de los Estados Americanos, requiere quelas partes clasifiquen como delito el soborno transnacionalde funcionarios públicos. También trata cuestiones másamplias de la corrupción. Además disponeprocedimientos para la colaboración en cuanto a laextradición, decomiso de bienes, asistencia mutua enmateria legal y asistencia t&nica, cuando la corrupciónocurre o tiene efecto en el territorio de una de sus partes.La convención también incluye medidas preventivas quelas partes han acordado considerar, incluso sistemas decompras gubernamentales que garanticen claridad, equidady eficiencia.
El gobierno de Estados Unidos, mediante una variedad demecanismos. también ha tomado medidas en lo que serefiere a la demanda, a fin de promover el imperio de la leyy el buen ejercicio del poder en las economías en desarrolloy en transición y con ello limitar las oportunidades para lacorrupción en esos Bmbitos din&nicos. Obviamente, ~610tiene sentido abordar estas cuestiones en paises dondeexiste en cierta forma un grado elevado de disposición porparte de los gobiernos para encararlas. Con todo, vemosque en el mundo en desarrollo hay un intenk cada vezmayor en estas cuestiones. Colaboramos estrechamentetambitn con las instituciones financieras internacionales,especialmente con el Banco Mundial y el FondoMonetario Internacional, para estimular su mayor hincapiéen actividades contra la corrupción.
Hemos identificado ocho elementos claves del problema dela corrupción y estamos en el procesode prepararprogramas para hacer frente a cada uno de ellosseparadamente.
Primero, reforma de políticas económicas, incluso laeliminación de restricciones. Es necesario remover losrequisitos onerosos e innecesarios para las licencias; esnecesario reducir la autoridad discrecional sobre cuestiones
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comerciales y es necesario introducir más competencia en laeconomfa. Ello implica transformar la relación entre elgobierno y el mundo de los negocios de manera que seguarde la distancia, dentro de un marco normativoapropiado pero no asfixiante.
Segundo, reforma de transparencia, incluso medidas parasimplificar y hacer más predecible el proceso administrativoen cuanto al comercio y la inversión.
Tercero, reforma del sector público y la administraciónpublica para disminuir el volumen de las burocracias eneconomías antes controladas por el estado y reducir lainfluencia de esas burocracias sobre los mercados. Elloincluye la creación de una administración publicaprofesional y un sistema de ascenso y nombramiento porm6rito.
Cuarto, reforma de las finanzas púbhcas para crear agenciasde vigilancia eficaces y competentes en contabilidad yauditorfa. La necesidad de reforma en las comprasgubernamentales -el establecimiento de procedimientosequitativos y abiertos para las compras gubernamentales,con normas de la OMC- es importante también.
Quinto, reforma judicial para sistemas de tribunalesindependientes con facultades para hacer cumplir sus fallos.Esto implica la formación de judicaturas independientes quefuncionen de conformidad con principios Cticos y códigosde conducta y la constitucibn del poder judicial como frenocontra el poder arbitrario del Estado, tanto en la esferaeconómica como en el ámbito de las libertades personales.
Sexto, reforma del derecho mercantil para lograr regulacionesapropiadas en materia de valores burs&iies, derechos de losaccionistas, bienes raíces, propiedad intelectual, quiebras,antimonopolio y medio ambiente. La cuestión en este casono es solamente promulgar nuevas leyes sino desarrollar lasdebidas instituciones que administren estas leyes.
Stptimo, fortalecimiento de la sociedad civil por medio de laeducación publica y los programas de concientixacióncfvica, para mejorar la vigilancia por parte del público y laparticipación en el gobierno, asf como el apoyo a la
independencia de los medios de información. Lastransmisiones internacionales de Estados Unidos ofrecenprogramación sobre temas muy variados contra lacorrupción, que tiene alcance mundial, asf como regionalselecto. El Servicio Informativo y Cultural de EstadosUnidos (USIS) también ha suministrado fondos de subsidiopara organizar conferencias y conexiones en cadenainternacionales sobre la función activa que la educacióncívica puede tener en la creaci6n de un entorno que repele elcrimen y la corrupción.
Octavo, reforma de los organismos encargados de hacercumplir la ley, con el objeto de extirpar la corrupción internay elevar el respeto de la dignidad humana.
Por ultimo, la reforma en lo que se refiere a la Ctica -laadopción de códigos de conducta para los funcionariosgubernamentales y de reglas sobre la divulgación deinformación financiera.
Es importante subrayar que el imperio de la ley y losesfuerzos contra la corrupción no son exclusivos del sectorpúblico. Ciertamente nuestras actividades de asistenciadependen del sector privado y la asociaci6n entre lossectores público y privado es muy frecuente. Por ejemplo,la Iniciativa de Derecho para Europa Central y Oriental,emanada del Colegio de Abogados de Estados Unidos, es unproyecto de servicio publico que se propone impulsar elimperio de la ley, al apoyar una reforma jurfdica en EuropaCentral y Oriental y los Nuevos Estados Independientes.
Las firmas estadounidenses que efectúan negocios en elexterior pueden ayudar mediante el establecimiento de suspropios programas y normas de acatamiento dentro de susfirmas, y siguiendo esas normas en nuestras transaccionescomerciales. La adopción de estos enfoques privados deayuda propia y la amplia diseminación de las mejoresprácticas empresariales son importantes para alterar elpanorama de soborno y corrupción y promover el imperiode la ley en la comunidad empresarial mundial.
Este tipo de esfuerzos privados, combinados con lasactividades de la administración, pueden inclinar la balanzahacia una mayor aceptación del imperio de la ley a medidaque nos aproximamos al siglo XXI.
Perspectivas Econ6mrcas, Periddicos Ekctrdnicos de USIS VoL 3 No. 5, Noviembre de 1998
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[ILACONVENCIONDELAOCDECONTRALACORRUPCION: LPORQUEESNECESARIAYCOMOFUNCIONARA?Entrevista con Eleanor Roberts Lewis, principal asesora legal de Comercio Internacional del Departamento de Comercio deEstados Unidos
Después de una década de negociaciones, los 29paísesmiembros a’e la Organizacidn de Cooperaci6n y DesarrolloEcon6micos (OCDE), así como tres países a¿ América delSur y otros tantos de Europa Oriental con mercaaos ensurgimiento, han fumado una convencidn que prohibe elsoborno de funcionarios públicos extranjeros. Laconvencuk entrará en vigor en diciembre de 1998.; Tendn éxito?
Eleanor Roberts Lewis, representante 1 Estados Unidos enla negociacidn de muchos convenios internacionales decomercio e inversión, entre ellos el Acuerdo de LibreComeKio de Amkica del Norte (NAFTA) y ha convencidn deOCDE sobre la lucha contra ha corrupci6n, dice que si bienel sobomo de funcionarios extranjeros es una prácticaaceptaak en muchos países, cada vezse tiene másconciencia de que los costos no sdlo son elevados para lascotporaciones multinacionales que incurren en estaprtktica, sino para las actividades de desarrollo de lospaíses con mercados en surgimiento. La siguienteentrevista fue realirada por Phillip Kurata, reakctor deUSIS para asuntos econbmicos.
Pregunta: iPor qué concede Estados Unidos tantaimportancia a la convención de OCDE contra la corrupción?
Lewis: A fines de la década de los 70, Estados Unidosaprobó la Ley de Practicas Corruptas en el Exterior queprohfbe a las empresas estadounidenses el soborno defuncionarios públicos extranjeros. Nuestro Departamentode Justicia ha aplicado con vigor esa ley por lo que, engeneral, las empresas estadounidenses no incurren en estapráctica. En ese entonces pensamos que otros pafses nosemularlan y tmbajamos por intermedio de las NacionesUnidas y otras organizaciones para alentarlos a aprobarleyes similares. No lo hicieron. Las empresas de otrospafses han continuado la practica de sobornar funcionariospúblicos extranjeros, y donde se dan sobornos grandes sehacen los negocios. Las empresas estadounidenses pierdencada aho miles de millones de dólares en negocios debido aestas practicas desleales de competencia. Hemos trabajadodurante 10 años con la OCDE y con otros paisesdesarrollados para tratar de alcanzar un acuerdo en virtuddel cual ningún país permita a sus empresas pagar sobornos.
Pr Aparte de facilitar los negocios a las empresasestadounidenses, iqué pretende lograr esta convención?
Lewis: Es importante desde el punto de vista de un buengobierno y del desarrollo económico. Los sobornoscontaminan a los países en desarrollo; paises en donde m6sse pagan sobornos. El soborno crea una situación quecorrompe a los gobiernos de estos paises, causa trastornosen sus sistemas económicos y, a menudo, resulta en laasignación inapropiada de la asistencia para el desarrollo quereciben estos países. Aunque nosotros en el Departamentode Comercio damos preferencia al efecto que el tratadotendrá en el comercio de Estados Unidos, hay en definitivaotros efectos que deberían preocuparnos.
P: A primera vista parece ser que las empresasestadounidenses muestran poco entusiasmo por estaconvención internacional que combate la corrupción. En suopinión, ~cuánto apoyo tiene esta convención entre lasempresas estadounidenses y extranjeras?
Lewis: En lo que se refiere a Estados Unidos hay muchoapoyo del sector comercial, pero las empresas estánrenuentes a expresarse a favor de la convención porque eltema es muy delicado. Se trata de algo parecido a la leycontra boicots y algunos de nuestros tratados que imponensanciones; la gente teme que si mencionan el asunto puedeparecer que son corruptos o que algo anda mal con ellos.Así que lo han abordado mayormente a travts de algunasorganizaciones. Por ejemplo, la Mesa Redonda Empresarialy la Asociación Nacional de Manufactureros - ambos
importantes grupos empresariales de Estados Unidos -han enviado cartas al Senado y la Cámara de Representantesde Estados Unidos en las que dan su firme apoyo a estaconvención.
Las empresas de Estados Unidos apoyan la convenciónporque estan perdiendo negocios comoconsecuencia de lossobornos. Al presentarse a licitación para un contrato deadquisición del gobierno de un país en desarrollo, puedenvenir competidores de Europa y Asia y ofrecer sobornosmultimillonarios en dólares. Las empresas estadounidensessaben que las leyes de Estados Unidos les prohfbenproceder de esa manera.
Ahora bien, no todos los gobiernos extranjeros apoyan laconvención de la OCDE, por razones obvias. Sus empresashan obtenido muchos contratos durante los últimos 20 años.
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Hemos tenido que instar con firmeza a algunos gobiernosextranjeros a que suscriban la convención. Pero creo que lasituaciõn ha ido cambiando debido a varias razones. Una deellas es que varios paises claves han sufrido escándalosinternos de corrupción polftica. lo que ha causado quereflexionen sobre si su oposici6n pública a esta convencióninternacional coincide con los deseos de los electores de supaís. Además, algunas de sus empresas han decidido que elprecio se ha vuelto demasiado alto. Algunos funcionariosde países en desarrollo han subido el precio, exigen más ym6s dinero y un porcentaje más y m& alto del contrato. Enlugar de uno o cinco por ciento, o varios cientos de miles oun millón de dólares, ahora piden sobornos de 20.30 6 40millones de dólares. Estoy hablando de muchos dólares.Los sobornos socavan el margen de ganancias de estasempresas extranjeras. Creo que algunas de ellas ya hanacudido a sus gobiernos para decirles que es preferible quetodos se unan para erradicar esta prktica
P: Los críticos de esta convención dicen que es un intentode parte de Estados Unidos para imponer su versión de la‘ética corporativa en todo el mundo. iQuiere responder aesta critica?
Lewis: No creo que pueda negarlo absolutamente. No setrata s610 de ética corporativa, sino tambi6n un poco deCtica gubernamental. Estamos firmemente convencidos deque la corrupción de funcionarios no es buena por muchasrazones. Como país que supuestamente es líder del mundo,no s610 militarmente sino en cuestiones económicas, meparece apropiado que sea Estados Unidos el que inste a laadhesión a normas que apoyan el buen gobierno y lasrelaciones apropiadas de comercio e inversión.
Hemos hecho eso en muchas otras áreas. Se puede decirque todo el GATT (Acuerdo General sobre ArancelesAduaneros y Comercio) fue realmente una iniciativa delgobierno de Estados Unidos. Muchas de las normasvigentes hoy en el campo de ia economía internacional sonconsecuencia de haber alentado e impulsado ala gente aestablecer relaciones internacionales de una manera similar asus propias relaciones internas. Cuando impera la ley, enlugar de tener a todos corriendo como vaqueros locos ysalvajes del oeste, se tiene agente o gobiernos o empresasque trabajan unidos bajo un conjunto de normas acordadas.Ello normaliza y estabiliza las relaciones económicasinternacionales. Uso la palabra estabilizar intencionalmentepues somos de la opinión de que un factor significativo de lacrisis económica asiática ha sido la corrupción y elamiguismo practicado por los gobiernos, las empresas y losbancos de los paises que ahora sufren terriblemente en estacrisis. Quisiéramos ofrecer una estrategia que creemos esmás saludable y más estable para todos.
Pr iCómo se pondrá en vigencia y se supervisará laconvención de la OCDE?
Lewis: En la OCDE existe el Grupo déTrabajo sobreSoborno (en las transacciones comemialesintemacionales)que ha negociado la convención. Todos los paises miembrosde la OCDE y otros que han querido suscribir el convenio(Argentina, Brasil, Bulgaria, Chile y Eslovakia) han tenidoun lugar en la mesa de negociaciones. Una vez laconvención se ponga en vigor, ese mismo grupo iniciará unprograma de supervisión de varios años. Recalco lo devarios años porque estoy consciente de que no es una varitamágica que hat-6 que toda la corrupción desaparezca parafebrero.
El grupo de trabajo sobre soborno comenzar6 a revisar todaslas disposiciones para la aplicación de la ley de todos lospaíses que han ratificado la convención. Si nos parece quealgunas disposiciones no son adecuadas, le pediremos a lospaíses que las mejoren. Así que vamos a usar unmecanismo de revisión paritaria. Enviaremos a quipos deexpertos, la mayoría de ellos fiscales de casos criminales,para que visiten a cada país y observen los mecanismosorganizativos y físicos establecidos para la aplicación de laley. @II dónde se han ubicado dentro del ministerio dejusticia? ¿Hay alguien a cargo de la aplicación de la ley?iCu&les son los mecanismos investigadores y cuál es elpresupuesto que se ha asignado a los esfuerzos contra lossobornos? Una vez concluida esa etaps examinaremos loscasos que traiga cada país. Hemos acordado cooperar en losenjuiciamientos y compartir información. Supongamos queuna empresa estadounidense le dice al gobierno de EstadosUnidos que cree tener información fidedigna sobre sobornosen el pafs en desatrollo X y que tres o cuatro empresaseuropeas toman parte en esos sobornos. Si nos parece quela información lo corrobora, se la daremos a los gobiernoseuropeos en cuesti6n, la llevaremos al grupo de trabajo deOCDE y les diremos que, la próxima vez que su quipo derevisión paritaria visite ese país, sigan sus actuaciones yaverigüen qué hicieron con la información que se lesproporcionó. LLlevaron a cabo una investigación?~Formularon cargos? @juiciaron a los acusados?
P: ¿En qué se basa su confianza de que esto dar6 resultado?
Lewis: Algo que me alienta es que, durante lasnegociaciones, hablé con muchos fiscales de muchos de lospaíses en cuestión. Eran parte de los quipos denegociación de sus países. Resulta ser que los fiscales entodas partes del mundo se parecen mucho. Estánacostumbrados a entablar acciones judiciales contraempresas de sus propios países. Así es como se ganan lavida, a diferencia del ministerio de comercio que sueleapoyar y promover a su comunidad empresarial. Es posibleque tan pronto como estas leyes locales entren en vigor,presumiendo que se redacten de manera adecuada, se inicienlos procesamientos contra sobornos. Esa fue la experienciade nuestro Departamento de Justicia aquf en EstadosUnidos. Nuestra ley se aprobó en 1977. Para 1978habíamos hecho enjuiciamientos y algunas personas hablanpagado multas. Creo que eso sucederá en varios países.
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P: iExiste el peligro de que un país castigue a los que dansobornos con un leve regaño, mientras que Estados Unidosimpone multas severas?
Lewis: Creo que esa es definitivamente una cuestión quehay que considerar. La propia convención especifica que lasmultas deben ser, como mínimo, tan severas como las que seimponen a los sobornos dentro del país y que deben serdisuasorias. Deben ser más que un leve regaiío. Si se tieneuna corporación multimillonaria en dólares que da unsoborno de $50millones, no se la puede multar con $1.000.No se consideraría disuasoria de conformidad con lasnormas de la convención. De manera que habed que mirarlas multas que los jueces imponen.
Pt Usted indicó que muchos países de la OCDE hanaceptado con renuencia la convención antisobomos. ¿Quéincentivos puede proporcionar Estados Unidos para queotros paises signatarios hagan cumplir la convención?
Lewist Creo que el mayor incentivo es el conocimiento desus propios intereses. Varias empresas se dan cuenta deque los sobornos cuantiosos están socavando su margen deganancias considerablemente. Si les parece que ninguno desus competidores da sobornos, esta& contentos de nodarlos tampoco ellos y es lo que han dicho a sus gobiernos.El conocimiento de sus propios intereses es quizás el mejormecanismo de aplicación que se tiene para cualquier cosa,particularmente en el terreno internacional donde no setieuen fuerzas policiales que combatan el soborno por todaspates y arresten a la gente a trav6.s de fronteras.
En cuanto a lo de influenciar negativamente, siempre está anuestra disposición la función de la diplomacia pública. Silos paises se niegan claramente a cooperar, en algúnmomento lo daremos a conocer públicamente. Hay algunospakes en los que la dinámica polftica local ha14 que esa seauna táctica efectiva.
P: $e tienen previstas algunas sanciones?
Lewis: No, no hay sanciones en esta convención. Hemosacudido auna mesa de iguales, apremiando y fastidiandouna al otro.
Pr LTendti la Organización Mundial de Comercio (OMC)una función en la aplicación de la convención de ia OCDE?
Lewis: No, no en la puesta en vigor de la convención, perola OMC tiene una función muy importante que desempeñaren otro aspecto del problema de la corrupción. Laconvención tiene como blanco a los que ofrecen, a los quedan sobornos. Necesitamos a la OMC para que nos ayudeen el lado de la demanda, los paises en desarrollo. En estemomento, no hay nada que los regule. La mayor parte delos problemas ocurren en los contratos de compras delgobierno.
Hace arios. la OMC estableció un acuerdo sobre contratosde compras del gobierno que debía normalizar esta Area,pero no obligaron a todos a fumarlo. Hasta ahora son ~61025 países, más o menos, los que han suscrito ese acuerdo -mayormente los mismos pafses ricos que pertenecen a laOCDE. Prácticamente, ningún país en desarrollo ha firmadoel acuerdo. Estados Unidos ha propuesto que la OMCemprenda una “iniciativa de transparencia” en virtud de lacual un gobierno puede anunciar al publico la licitación delos contratos de compras, divulgar las normas o criteriosque regirán esos contratos de compras y celebrarpúblicamente la licitación. Si alguien objeta a la decisióntendt-9 donde apelar. Si la OMC tiene 6xito en los próximosaños. har6 una importante contribución hacia la solución delproblema. Entonces tendremos ambas tajadas del sandwich,los países desarrollados y los países en desarrollo.
Perspectivas Econhicas, Periddicos Electrhicos de USIS VoL 3 No. 5, Noviembre de 1998
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PERSISTENTEDELDESARROLLOPor J. Brian Atwood, director de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
Ektados Unidos, al mismo tiempo que encabeza la campaña& la Organizacidn de Cooperación y DesarrolloEconómicos (OCDE) para considerar como un delito elsoborno por parte de compañías multinacionales, colaboracon los países en aharrollo para reducir la posibilidad deque losjüncionarios gubernamentales puedan exigirlo. kaAgencia de Estados Unidos para el DesarrolloInternacional (VSAID) es el principal agente del gobiernoen este empeño. En este artículo su directorr Brian Atwooa’,ofrece una perspectiva amplia de las políticas y programasde la agencia para desalentar el soborno.
Las condiciones económicas del mundo en 1998 indican queel camino hacia un crecimiento ewncknico sostenido hatomado algunas desviaciones inesperadas. Aun los paísesmás grandes y poderosos no están protegidos de losderrumbes económicos y polfticos que tienen lugar en otraspartes. Las economías de todos los paises prkticamenteestán íntimamente ligadas mediante el comercio electrónico,la Internet y el libre flujo de capital internacional. Sinembargo, las libertades de que goza la economfa mundialtienen tambien un lado ominoso si se las emplea mal.
Los recientes trastornos en los mercados mundiales, con susextendidas consecuencias económicas y sociales, pondrán aprueba la dedicación de los países en desarrollo a laeconomía de mercado libre y al gobierno democrático.Muchos de estos países pasan por una grave contracción dela actividad económica y trastornos sociales. Quizá uno delos factores que contribuye a ello es la ausencia desalvaguardias institucionales para proteger sus economías.Sin una estructura para el buen ejercicio del poder y elimperio de la ley y con las dificultades de reglamentos
bancarios inadecuados, decisiones de inversión desatinadas,evaluaciones dudosas de los riesgos, procedimientoscontables no transparentes y limitada sinceridadgubernamental, en los países en desarrollo surgen confrecuencia oportunidades para el capitalismo de compinchesy la corrupción. Mientras las economías prosperaban éstascuestiones parecían secundarias. Sin embargo, soncuestiones que frenan el crecimiento económico y elprogreso social.
LOS EFECTOS DE LA CORRUPCION
En años recientes la corrupción ha tenido efectosdevastadores en países como Nigeria, Indonesia y Rusia. hacorroído sus sistemas económicos y polfticos. No es desorprender que estos países ocupen los bltimos lugares (losde mayor conupción) en el Indice de Percepción de laCorrupción Internacional de 1998, publicado porTransparencia Internacional (TI); estAn clasificadoscomo81,80 y 76, respectivamente, entre 85 paises.
En Nigeria, el fallecido General Sani Abacha y suscompinches drenaron miles de millones de dólares de laindustria petrolera, que es la principal fuente de riqueza delpaís y representa 80 por ciento del ingreso gubernamental.La desviación de fondos de las arcas nacionales llev6 aunnotable deterioro de la infraestructura y los serviciossociales y al borde del colapso a las refinerías de propiedaddel estado. El ingreso per cápita, que habia llegado a los 800dólares en ia década de 1980, ahora ha descendido a 300dólares. Cuando este país. rico en petr6leo. se vio ante laescasez de combustible y la depresión, el gobierno recurri6 auna represión aún mayor para poder permaneceracomodado en su posición ventajosa. Sólo la muertepre.matura de Abacha ha ofrecido una posible apertura parala reforma política y económica.
Otro ejemplo muy conocido de corrupción gubernamental.que socavó la economía nacional, se dio en Indonesia, dondelos bancos estatales canalizaron dinero hacia proyectos enLos que la familia y los amigos del presidente Suharto teníanintereses. En la década de 1990 los bancos dejaron que losatrasos en la amortización de deudas se acumularan sincontrol y burlaron el reglamento que impide la excesivaobtención de prestamos extranjeros. Por tanto, cuando elvalor de la rupia cay6 en 1997, todo el sistema financierocomenzó a derrumbarse. Las quiebras y los despidos enmasa han vuelto a empobrecer a lo que muy bien podría serla mitad de los 200 millones de habitantes de Indonesia.
Rusia ofrece un tercer ejemplo muy claro de corrupción queperjudica el desarrollo político y económico. La corrupciónen Rusia, que vincula a una oligarqufa de grupos financierose industriales con funcionarios gubernamentales. hadistorsionado la privatización. ha socavado las reformaseconómicas, ha frenado el comercio y la inversión y ha
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erosionado la confianza del público en las institucionesestatales. La debilidad de la economía, aunada a la recientecrisis financiera. ha dado un impulso político considerable alos ex comunistas y otros antagonistas de las reformas.
ALGUNASMEDIDASPOSIT’WAS
A pesar de este cuadro triste, muchos países están atacandolos problemas subyacentes que dan pie para la corrupción.En Africa, por ejemplo, en Etiopía, Mozambique y Ghanase han celebrado en los ultimos 18 meses importantesconferencias sobre el problema de la corrupción. Estasconferencias ofrecieron un foro para que los líderesafricanos idearan estrategias innovadoras para luchar contrala corrupción. intercambiar información con otros paises detodas partes del mundo e informar a la comunidadinternacional sobre las medidas que ellos necesitan tomarpara reducir la corrupción.
Paralelamente a estas iniciativas para toda Africa, variospaises de la región han pasado de laret6rica a la acción en labdsqneda de una solución a la corrupción. En Botswana, elDirectorio sobre Corrupción y Delitos Económicos es unmodelo para las instituciones encargadas de luchar contra lacorrupción; ha examinado mas de 4.200 casos de corrupcióndesde 1994. En Uganda la constitución estableció unaOficina del Inspector General, la cual tiene amplio mandatoy facultades específicas para encarar la corrupción y debepresentar informes periódicos alparlamento.Existe un creciente consenso, tanto entre los paisesdesarrollados como en los paises en desarrollo. de que lalucha contra la corrupción promueve los interesesnacionales y económicos. Los comunicados expedidos encumbres recientes de los líderes del G-7 y en reuniones delos ministrosde desarrollo, censuran inequívocamente lacorrupción porque debilita el sistema de comercio mundial,obstaculiza el desarrollo económico sostenible y entorpeceel funcionamiento de las instituciones democr&icas. Labatalla contra la corrupción tiene actualmente una de lasprioridades más altas en el temario de los organismosinternacionales de desarrollo, lo mismo que en lasorganizaciones de préstamos.
Estados Unidos, por medio de las actividades de susorganismos de asuntos internacionales, está empeñado encombatir las prrcticas comerciales corruptas y mejorar elmal funcionamiento de instituciones que permite elflorecimiento de la corrupción. El soborno es una barreracontra el comercio que perjudica los intereses comercialesestadounidenses y socava el objetivo estadounidense depromover la democracia y el desarrollo económico en lospaises en desarrollo. Además, la frecuencia de la corrupcióninhibe nuestra capacidad para impulsar la reconstrucción deeconomlas donde existen importantes intereses de la políticaexterior.
RESPUESTA DE LA USAID
La USAlD, como organismo de desarrollo, tiene gran intemsen que el soborno no se convierta en cosa comtín. Portanto, ha decidido que la lucha contra la corrupción.elemento clave de la estrategia de la administración Clintonpara combatir el delito internacional, tendra prioridad en suprograma de desarrollo. ‘“Todo delito internacional eslocal”, como se diría en otro contexto. Por consiguiente,toda solución a largo plazo del problema del delitointernacional, incluso la corrupción, debe basarse, en últimainstancia, en el fortalecimiento de las institucionesgubernamentales, la participación de la sociedad civil y elestablecimiento del imperio de la ley en cada país. Para quela lucha contra la corrupción tenga 6xito no puede ser unacuestión tecnocriítica, a corto plazo, sino que debeinvolucrar al público en una campaña sostenida a largoplazo.
La USAID diseña una estructura, en consulta permanentecon otros donantes bilaterales y multilaterales, para hacerfrente a la corrupción y a otras formas de actividaddelictiva. Esta estructura se basa en muchas de las leccionesque hemos aprendido en nuestra labor con los paises endesarrollo durante los últimos 35 años. Entra ellas, está,muy especialmente, el reconocimiento de que lainestabilidad política, las instituciones públicas dkbiles y lamala gestión de la economía crean un clima en el queflorecen la corrupción generalizada y ciertos tipos deactividades delictivas y que estas consecuencias a su vezsocavan el crecimiento económico, aumentan la posibilidaddel fracaso estatal y alimentan las actividades del delitoorganizado.
Algunas de las principales actividades de la USAIDincluyen:
Intensificar el conocimiento del costo de la corrupción.El empeño por elevar el conocimiento de los costos de lacorrupción y movilizar la voluntadpolítica para combatirlaes componente esencial del programa de la USAID. LaUSAID apoya los esfuerzos para divulgar procedimientos yderechos, realizar encuestas sobre la percepción que existede la corrupción, auspiciar grupos de estudio de integridad,promover organizaciones no gubernamentales que luchencontra la corrupción, fomentar la vigilancia cívica,suministrar capacitación en periodismo investigador, alentaresfuerzos del sector privado para prevenir la corrupción yabogar por la cooperación y las convencionesinternacionales.
Fomentar el buen gobierno. La USAID trata de mejorar latransparencia y supervisión en el ejercicio del podermediante sistemas integrados de administración financiera ycapacitación y apoyo técnicos para instituciones deauditoría y organismos encargados de combatir lacorrupción. La USAID también busca realinear los
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incentivos para funcionarios públicos mediante códigos deQica y requisitos de divulgación financiera.
Fortalecer del sector judicial. La corrupción florece dondelas instituciones del sector judicial - incluso la judicatura,los fiscales, los investigadores del cuerpo de policfa y loscolegios de abogados- son débiles e incompetentes parainvestigar y procesar actos delictivos. Para fortalecer estossistemas los programas de la USAID apoyan la redacción denuevas leyes penales y leyes contra practicas corruptas, lacapacitación de fiscales y jueces y el perfeccionamiento dela administración de los tribunales a fin de prevenir laaheraci6n de documentos y reducir la demora en el examende las causas.
Reducir el control gubernamental sobre la economía. Losgobiernos ejercen control considerable sobre la economfapor medio de empresas estatales. licencias, aranceles,cuotas, restricciones de los tipos de cambio, subvenciones,adquisiciones gubernamentales y provisión de serviciosgubernamentales. Estos controles frecuentemente creanoportunidades para el abuso y obstaculizan el crecimientoeconómico. La USAID procura reducir estas oportunidadesmediante la liberaliraci6n de normas, eliminación delicencias, privabaación y adquisiciones gubernamentalescompetitivas.
INXL4TlVASESPECIFICASDELAUSAID
Durante el último año ia USAID ha tomado varias medidaspara promover los esfuerzos contra la corrupción.Funcionarios basados en Washington establecieron un grupode trabajo contra la corrupción que se reune mensualmentepara intercambiar información y coordinar la labor de lasvarias oficinas. Dada la naturaleza multi sectorial de lacorrupción en el grupo participan funcionarios encargadosde aspectos económicos y de aspectos democrkicos. Unsubcomit6 de este grupo de trabajo prepara las normas de lapolftica para las actividades de la USAID contra laconupción. Este otoño, el Centro para la Democracia y elGobierno de la USAID terminó la preparación de un“‘Manual de la USAID para la Lucha Contra la Corrupción”,que puede obtenerse por correo electr6nico dirigiéndose a:[email protected] o por fax al telkfono (703) 351-4039.
La USAID apoya tambitk la lucha contra la corrupción conuna subvención a la organización TransparenciaInternacional (TI). Esta subvención consiste en 2 millonesde dólares para labores intensas contra la corrupción ennueve países y seminarios regionales sobre leccionesaprendidas. Los programas en los pafses comenzarán con unseminatio sobre integridad a fin de promover el diagnósticode grupo de los problemas de la corrupción y la elaboraciónde un plan de acción para combatirlos. Los pafses a loscuales se di@4 esta subvención son Bangladesh, Benin.Bulgaria, Colombia, Ghana, Mozambique, Filipinas,
República Dominicana y Ucrania. La USAID también hahecho un contrato con el Centro para la ReformaInstitucional y el Sector Informal (de la Universidad deMaryland) para la preparación de cuatro estudios de casospriicticos de actuación acertada contra la corrupción. loscuales sersín utilizados en los seminarios que TI organiza.
Las oficinas regionales de la USAlD han ideado tambiénvarias iniciativas contra la corrupción. La Oficina paraAmérica Latina y el Caribe inició una evaluaci6n de su IIProyecto Regional de Mejoramiento de la AdministraciónFinanciera, que utilizó 7 millones de dólares, durante cincoaños, para mejorar la responsabilidad gubernamental y laadministración financiera y tiene programado hacer uncontrato complementario en 1999. El programa auspicia ungrupo consultivo de donantes, publica un boletín mensualtitulado “Responsabilidad y Amicorrupción”, patrocina iasteleconferencias regionales llamadas “‘Responda con” ysuministra apoyo tkcnico. Amllogamente, ia Oficina deEuropa Oriental y los Nuevos Estados Independientesestableció un grupo de estudio para la lucha contra lacorrupción, diseñó una estrategia contra la conupción yasignó 900.000 d6lares. durante dos años, para establecer ungrupo consultivo de donantes, apoyar talleres decapacitación, apoyar ejercicios de evaluación y diseño deestrategia, crear un boledn y preparar informes y materialespara programas. La Oficina de Asia y el Cercano Orienteasignó 200.000 dblares para una evaluación y para el disefíode una estrategia regional contra la corrupción.
Ademas, la USAID coauspicia grupos de estudio sobre lalucha contra la corrupción con la Organizaci6n deCooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) paracontinuar y ampliar las discusiones de su convencibn contrael soborno firmada en diciembre de 1997. Y la OficinaMundial de la Agencia coauspicia una conferenciainternacional sobre la función del sector privado en la luchacontra la corrupción. que tendra lugar en Washington enfebrero de 1999.
El InspectorGeneral de la USAID tambitn ha fomentadolos esfuerzos contra la corrupción en su labor con lasInstituciones de Auditorfa Suprema (SAI) en países endesarrollo. Estas instituciones son organismos de auditorfasimilares en muchos aspectos a 1 Oficina de ContabilidadGeneral de Estados Unidos. Aunque pueden constituir laprimera línea de defensa de los países en la lucha contra elfraude, el desperdicio. la mala administración y lacorrupción. en muchos paises 6sta.s no tienen los recursos yconocimientos para cumplir con esta tarea vital. Para llenareste vacío, la oficina del Inspector General ofreciócapacitación básica para el personal de las Instituciones deAuditorfa Suprema en los paises que reciben ayuda dedesarrollo de la USAID.
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ELDESAFIODELDESARROLLO
La corrupción es un problema mundial. Los pafsesindustrializados ciertamente no están inmunes contra lasprkticas corruptas y recae sobre todos la responsabilidadde formar parte de la solución. Sin embargo, la comrpciónparece extraer un costo más alto en los países endesarrollo yen las economfas en transición, ya que son los que menospueden soportar sus consecuencias. La corrupción impideque muchos países encaren sus problemas más graves,desalienta la inversión extranjera y nacional, socava laconfianza del publico en las instituciones y agrava losproblemas presupuestarios, puesto que priva a losgobiernos de ingresos arancelarios e impositivosconsiderables.
Los recientes trastornos en los mercados financieros y enlas economías de países en desarrollo subrayan laimportancia de la transparencia en las instituciones públicasy en las decisiones gubemamentales. Los programas de la
USAID para fomentar el desarrollo sostenible y losobjetivos de política exterior apoyan una gran variedad deactividades para combatir las causas de la cotrupci6n.
Al apoyar tales esfuerzos, los países pueden llegar a sermejores socios comerciales de Estados Unidos y atraer lainversión extranjera. Uno de los principales intereses de lapolítica exterior de Estados Unidos es, también, promoverel desarrollo democr&ico en todo el mundo. Cuando losgobiernos de los países en desarrollo apoyan programas quecombaten la corrupción adquieren mayor legitimidad y secolocan en mejor posición para promover la estabilidadpolítica y el desarrollo económico. Llegan a ser adem6.smejores socios en el desarrollo, así como pafses en los quepuede lograrse el desarrollo sostenible de largo plazo.
Ptrsptcíivas Econhicas, Ptriddicos Eltctrdnicos dt LISIS Val. 3 No. 5, Noviembre de 1998
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COMENTARIO
LACORRUPCIONPor James D. WolfenFohn, presidente del Banco Mundial
El Banco Mundial es uno a’e los críticos mds clamorosos dela corrupcibn, desde que en octubre de 1996 su presidente,James Wolfensohn. expuso las políticas del banco contra lasprácticas corruptas. Durante la reuni6n a’e 1998 quecelebraron el Banco Mundlal y el Foti MonetarioInternacional en Washington, el señor Wolferrsohn reiterd elcompromiso del Banco de combatir la corrupción con vigorrenovado. Destacd que ha corrupción es una de las causasprincipales de la crisisjkanciera que aflige a Asia y a otraseconomías en surgimiento. En este artículo, Wolfensohnenuncia la estrategia del Banco para enfrentar lacorrupcidn y advierte a los gobiernos de los países enrksarrollo que al tolerar la corrupcibn arriesgan la ayuda ylas inversiones del exterior
Durante el último año, se ha dado mucha atención a lascausas y las consecuencias de la crisis financiera mundial.No hay duda alguna acerca del sentido de urgencia que existeen 10 que respecta a las discusiones sobre una nuevaarquitectura financiera, mejores sistemas bancarios yvigilancia y análisis de riesgos mejorados. Todos estos sonvitalmente importantes, y la cooperación en buscarrespuestas comunes debe continuar.
Pero existe otra crisis a la que se ha prestado muy pocaatención. La crisis humana. Cientos de millones depersonas están en peligro de ser arrojadas nuevamente a lapobreza en los paises gravemente afectados por disturbioseconómicos. Décadas de progreso social están en labalanza. Es una crisis que afecta a los niños al forzarlos aabandonar la escuela para trabajar en condiciones arduas yfrecuentemente peligrosas. Es una crisis que hace quemillones de personas‘se queden sin trabajo y que desgarra lacohesión y seguridad de la vida social. Es una crisis de laque hemos oído muy poco.
Esta crisis debe atenderse. Hay mucho que hacer, perotodas las estrategias tienen que empezar con el compromisode crear economías y sociedades que sean abiertas,transparentes y, por último, responsables. Esto significacomprometemos a combatir el cáncer de la corrupción. Noimporta cuanta inversión y comercio fluyan en un país, yno importa cuan mpidamente crezca la economía, laestabilidad económica no puede arraigarse en un entornosubvertido por la corrupción. Ya sea que se trate depadrinazgo entre las grandes compañías y los funcionarios
del gobierno que toman las decisiones o de soborno a bajonivel de funcionarios de aduana o jueces, la corrupciónsocava el imperio de la ley, estrangula el crecimientoeconómico y pejudica m6s gravemente a los pobres.
EL VERDADERO EFRCTO DE LA CORRUPCION
Por muchos tios, se creyó que el soborno y otras formas decorrupción eran herramientas eficaces y hasta necesariaspara realizar negocios en los países en vías de desarrollo. Alengrasar las manos apropiadas, se pensaba, las firmaslograban obtener una ventaja competitiva. No es así.Estudios realizados por el Banco Mundial y otros muestranque lejos de lubricar la actividad comercial, el soborno enrealidad incentiva el crecimiento de reglamentacionesexcesivas y discrecionatias. En pocas palabras, el sobornose alimenta de sí mismo, al producir capas y más capas deburocracia ansiosa de participar en la maniobra. La verdades que en los países en que se reconoce que la corrupción esgrande, las fkmas pasan más tiempo con burócratas yfuncionarios públicos negociando sobre licencias, permisose impuestos.
Las pruebas también revelan que los países con niveles decorrupción notoriamente altos arriesgan quedar marginadosen un mundo de riipida integración económica. Esto estanto más aparente hoy. Muchos de los retos queenfrentamos hoy se deben, en parte, al padrinazgo, arequerimientos superfíciaks de divulgación y a unmantenimiento obscuro de los registros. Los mercadosabiertos no pueden funcionar a puertas cerradas. Tanto lascorrientes de capital privado como la ayuda oficial para eldesarrollo son cada vez más exigentes con respecto aldesempeño normativo y la integridad institucional. Losinversionistas tienen hoy demasiadas opciones. y están enmejores condiciones de mover su dinero a donde los riesgosde la corrupción son menos pronunciados. Tambitn losdonadores ofíciales, con presupuestos encogidos para laayuda, han fijado un límite. El público bien informado y lascautelosas agencias de socorro e instituciones de fomento,procuran que sus inversiones en ayuda redunden enbeneficios- en forma de reducción de la pobreza ydesarrollo social -con el mismo rigor que losinversionistas privados procuran dividendos financieros.Uno de los mayores peligros futuros para la ayuda radica enla percepción que existe en los países donadores de que la
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corrupción en los países beneficiarios resulte en que suayuda se pierda en un pozo negro. Una vez más, son lospobreslos que sufren.
Nosotros en el Banco MundiaI, así como otrasorganizaciones multilaterales. sabemos perfectamente que apesar de la continua vigilancia y las medidas de auditoría einvestigación más modernas, los proyectos que sostenemosno son inmunes a las presiones de la corrupción.Simplemente no hay manera de aislar plenamente del fraudelos pr&amos para proyectos y programas individuales, siel fraude esu5 atraigado en el entorno en que éstosfuncionan. Esto requiere esfuerzos continuados de parte delBanco para perseguir y enjuiciar el fraude, dondequiera quelo encontremos, y al mismo tiempo fortalecer lasestructuras institucionales que por último terminaran con lacorrupción en su origen. Ser6 una lucha difícil, a largoplazo. Pero sin duda alguna, es una lucha que se puedeganar, y que debe ser luchada.
HAUALAREFORMAGUBERNAMENTAL
Se han dado pasos importantes. La corrupción no essimplemente un problema del sector público nacional. Porcada persona que acepta un soborno hay una persona que loda, muchas veces esto significa que agentes del sectorprivado sobornan a funcionarios de otros países. Losempresarios privados. dondequiera que operen y noimporta cuáles sean las condiciones, deben seguir las normasmas altas de honestidad. La iniciativa emprendida el añopasado por la Organización de Cooperación y DesarrolloEconómicos (OCDE), de criminalizar el soborno defuncionarios extranjeros, es un paso importante en estadirección. Es esencial que haya progreso continuado en estaha.
Las preguntas son: iqué pueden hacer los gobiernos parareducir la corrupción, y cuál es el papel de lasorganizaciones internacionales como el Banco Mundial?Muchos desearían ver que el Banco Mundial utilice susrecursos y habilidades para librar unilateralmente a un paísde la corrupción, de la noche a la mañana. Otros creen queel Banco, para ser serio, debe cortar por completo todopr&amo a los países, tan pronto haya seiíales de fraude.Pero nosotros no somos ni podemos ser, la policía delmundo. Tampoco es posible erradicar la corrupción de lanoche a la mailana. Sin embargo, hay algunos pasosimportantes que podemos y debemos dar para atacar lasraíces causantes de la corrupción. ¿Cuales son estos pasos?
Desde que asumí la presidencia del Banco Mundial, heviajado a miís de 84 países en desarrollo. Puedo decir concerteza que la corrupción es un problema grave en algunospaíses pobres y en transición, no porque la gente no deseeque haya integridad en la vida pública; más bien, lacomtpción florece porque las condiciones son apropiadas.Por cierto, si examinamos la historia de Estados Unidos,
Iñglaterra. o cualquier otro país industrial, vemos que todoslos paises han tenido que luchar contra una corrupciónextrema. Esta batalla nunca termina. Pero hoy, endemasiados países en desarrollo, las institucionesgubernamentales que proveen las bases reguladorasesenciales de una economla saludable son d6biles o noexisten por completo. Las deficiencias en lasreglamentaciones bancarias y financieras, en laadministración de empresas, la recaudación de impuestos,los sistemas judiciales, los controles de auditorfa, y en unnúmero de otras areas que crean transparencia en losasuntos económicos, corroen la confianza de losinversionistas y reducen la inversión estable, a largo plazo.
Las estrategias contra la corrupción tienen que empezar conel fortalecimiento de estas instituciones. En el año desdeque el Banco Mundial dio a publicidad su informe sobre supolítica contra la corrupción, más de veinte países endesarrollo se han dirigido al Banco solicitando su ayuda paracombatir el problema. Tenemos consultas con todos estospaíses y estamos trabajando para sostener las estrategias enun número de ellos. Específicamente. el Banco procuratrabajar con los gobiernos que reciben pr&tamos en lo querespecta a la creación de instituciones a largo plazo; cambiosestructurales, como terminar con los monopolios y otrasdistorsiones del mercado que ofrecen oportunidades para laexplotación y la corrupción; asuntos básicos como lacapacitación de empleados públicos en pticticas uniformesde adquisición y desembolso; y, naturalmente, laformulación de políticas económicas, como bajar las barrerasarancelarias e introducir mercados de crklito competitivosque crean competencia y reducen la supresión de recursoseconómicos importantes. Estos cambios son absolutamenteesenciales para crear mercados en los que se considera a lagente en primer lugar y se reduce el poder económico,jurídico y social intrínseco del fuerte sobre el débil.
Ademas de reformar el gobierno. debemos reconocer lainfluencia poderosa del escrutinio y la participación delpúblico. Esto es importante porque apunta la luz nosolamente sobre aqu6llos que son corruptos sino tambi6nsobre aquéllos que luchan para traer integridad a la vidapública. El Banco, por intermedio de su Instituto deDesarrollo Económico (IDE), ha reunido a formuladores depolíticas, periodistas y gente de negocios, muchas veces porprimera vez, para desarraigar y exponer las fuentes de lacorrupción. El Banco - mediante mecanismos como lasencuestas para diagnosticar la provisión de- serviciospúblicos y las prácticas comerciales, y la capacitación dejueces, parlamentarios, auditores y periodistas sobre cómoidentificar y combatir la corrupción - está ayudando a lascomunidades locales y los gobiernos nacionales a enfrontarla corrupción de una manera practica. Sabemos que esto daresultado. Hubo un progreso real en Botswana, Uganda,Chile, Polonia y un número de otros países. La gente vivemejor debido a este progreso.
LA CONSIDERACION DEL FACTOR HUMANO
Este año en que conmemoramos el quincuagesimoaniversario de la Declaración Universal de los DerechosHumanos, es importante recordar que el desarrollo tiene quever con algo m& que polfticas e incentivos económicos.Solamente puede haber crecimiento econdmico si vaacompañado de un progreso social dinámico y un discursoclvico abierto.
Las instituciones gubernamentales que definen el lugar quelos ciudadanos ocupan en la economía, para que puedanfuncionar, deben ser definidas por los ciudadanos. Hemosadelantado mucho en los años recientes. Los electores ya
no toleran la corrupción ni el mal uso de la confianzapública. En casi todos los países del mundo, la sociedadcivil exige de sus Ifderes la rendici6n de cuentas. Lacomunidad internacional, incluso el sector privado, se unepara poner integridad en los reglamentos que gobiernan losmercados mundiales.
Tenemos un largo camino por delante. Pero si recordamosque una economfa mundial, si bien es mucho n-As que lasuma de sus partes, de hecho esta compuesta de gente quevive vidas individuales, tiene aspiraciones personales yafronta dificultades especificas. estaternos mejorcapacitadospara crear un mercado mundial en el que todos se beneficien.
Perspectivas Econdmicas, Periódicos Electr6nicos de USIS VoL 3 No. 5, Noviembre de 1998
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SOBORNADORESPor Frank Vogl, vicepresidente de Transparencia Internacional
“La rualiaM es que para aumentar al nuíximo hasoportuniaWes en los crecientes mercados de EuropaCentral y Oriental y en los países en desarrollo, lascompañías deben esforzarse para que se has vea cornoinvita& honestos, a largo plazo y dedicados”, dice FrankVogl, presidente de Vogl Communications, Inc., yvicepresidente de Transparencia Internacional. VO&
sostiene que incluso las denuncias de pago & sobornospuede reducir la a!emana¿s de los productos de unacompaSa, hacer caer el precio de sus acciones y desatarinvestigaciones políticas y de la prensa.
Las compañías multinacionales comienzan a incorporarse aun movimiento mundial para combatir la corrupción. Si sehubiera sugerido esto hace cinco años se habrfa corrido elriesgo de caer en el ridfculo. Hoy día. incluso lasorganizaciones más establecidas están participando en unaenorme y difícil batalla contra el soborno.
Permftanme citar unos pocos ejemplos:
- Mark Moody-Stewart, presidente de Roya1 Dutch Shell,ha elaborado todo un nuevo código de 6tic.a empresarial parasu compañía que sostiene plenamente el edicto de que Shellno participara en ninguna forma de prácticas corruptas.
- Bl presidente del Banco Mundial, James Wolfensohn, endeclaraciones recientes a los ministros de hacienda ybanqueros centrales de mas de 170 países, pidió una nuevaestructura de desarrollo fundada en “el buen gobierno. latransparencia, la voz, el flujo libre de información y uncompromiso a combatir la corrupción”.
- Hana Bngelbcrts. secretario general de Public ServicesIntemational -la coalición mundial de sindicatos detrabajadores del sector públic- dijo que ha llegado elmomento de que los sindicatos pongan la cuestión de lacorrupción en el centro del escenario “y comiencen a haceralgo al respecto”.
IA ATENCION SE CONCENTRA EN LACORRUPCIONMUNDIAL
El tratado contra la corrupción de la Organización deCooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), es el focodel movimiento para terminar con el soborno por parte delas empresas multinacionales. Han firmado el tratado los 29
miembros de la OCDE y cinco países conmercados ensurgimiento en América Latina y Europa Oriental.
Este acuerdo dara alcances mundiales a la Ley de Pr¿cticasCorruptas en el Extranjero (PCPA) de Estados Unidos.Hasta ahora, Estados Unidos es el único país que consideralos sobornos en el extranjero como ofensas criminales. Unavez que la convención de la OCDE entre en vigencia,concentrara la atención a nivel mundial en la cormpción delos dirigentes empresariales y laborales. En todas partes, lasempresas enfrentaran sanciones penales en sus paises deorigen si sobornan a funcionarios extranjeros.
El acuerdo de la OCDE contra los sobornadores tambitn daimpulso a instituciones como el Banco Mundial en susesfuerzos para convencer a los países en desarrollo para quefortalezcan sus leyes contra el soborno, creen institucioneseficaces contra la corrupción y. en general, tomen en serio lanecesidad de reducir el abuso de la función pública paraobtener ganancias privadas.
Transparencia Internacional (TI), una organizaciónindependiente y sin fines de lucro, con capítulos en más de70 países, también est4 ejerciendo presión en el comercio,los gobiernos nacionales e instituciones internacionales.
TI trata de establecer un Indice de Propensión a losSobornos (IPS) que probablemente clasificaría a lossobornadores principales al estudiar primero en sus paisesde origen a las empresas multinacionales que, en distintosgrados, apoyan pticticas corruptas en sus negocios en elextranjero. El IPS complementaría el Indice de Percepciónde la Corrupción de TI, que enumera a los paises queaceptan sobornos. Si se lo elabora con responsabilidad, elIPS seríí políticamente explosivo en manos de los medios decomunicación y ayudar6 a aumentar la presión a lasempresas para que sean más honestas en su comerciomundial.
Pero no son solamente las presiones externas las que traencambios en los corredores del poder comercial. Shell habuscado adoptar una posición más estricta contra lossobornos porque cree por encima de todo que as6 convienedesde el punto de vista comercial. Es difícil esperar que unempleado de una empresa sea honesto dentro de la misma yactúe con integridad hacia sus colegas cuando se lo alienta ausar sobornos y otras priícticas poco eticas para conseguirnegocios.
La Ley de Practicas Corruptas en el Extranjero ha estado envigencia durante la última generación y una cantidad deempresas estadounidenses han tenido que acostumbrarse avivir conforme a sus cánones y prosperar. Por ejemplo, apesar de la FCPA. que algunos dirigentes comerciales enEstados Unidos consideran una desventaja en sucompetitividad, 6 de las 10 empresas más grandes delmundo, segtín el volumen de sus activos en el extranjero,son estadounidenses.
El hecho de no poder ofrecer sobornos fuerza a lasempresas mundiales competitivas a buscar métodosingeniosos y éticos para ser competidores eficaces. Muchasde las firmas estadounidenses han encontrado estrategiastítiles, y muchas otras pueden aprender de ellas.
HINCAPIEENLAADMIIWTRA CION CON BUENABEPUTACION
Aun cuando existe la percepción de que la corrupción enmuchos de los paises en desarrollo es extremadamente alta,debe considerarse el hecho de que Coca-Cola opera en todosestos países, y al hacerlo bien y sin pagar sobornos les estaganando a sus competidores. La compafiía es sensible ymeticulosa en la manera en que entra en nuevos mercados,selecciona sus asociados comerciales locales y se conduce enpaíses extranjeros. La integridad es la clave de todas susestrategias comerciales.
Coca-Cola hace los rrniximos esfuerzos por ser transparente. en sus negocios, ganar apoyo público y desarrollar la clase
de fuerza -de sus consumidores y del público en general-que hace sentir incómodos a los funcionatios públicos dealto rango para solicitar sobornos a esta empresa gigante.~Qué gobernante de cualquier país desea arriesgar unanuncio público de Coca-Cola de que la compafifa estadispuesta a abandonar el pafs en vez de pagar soborno aljefe de estado? Hasta ahora, ninguno.
La realidad es que para aumentar al máximo lasoportunidades en los mercados crecientes de Europa Centraly Oriental y en los paises en desarrollo, las empresas debenesforzarse por ser vistas como invitados honestos, a largoplaxo y dedicados. Las empresas deben dejar bien sentadoa los gobiernos anfitriones, clientes, proveedores y alpúblico en general que buscan relaciones honestas, abiertasy de largo plazo.
Coca-Cola, por ejemplo, ha demostrado repetidamente entodo el mundo el reconocimiento de que pata establecer suimagen se necesitan inversiones fuertes y consistentes enadministración de buena reputación. Entrena a su personalpara que aprenda las tradiciones, politica y valores de lagente en todos los países en los que opera. Otorga
responsabilidades claves a ciudadanos de esos países y seasegura de que su imagen no sea nunca la de una empresamultinacional colonialista despiadada.
Y Coca-Cola va aún más allá. Participa plenamente en lamayoría de los países en los que opera, y apoya iaeducación, las artes y los servicios sociales de maneragenuina y a largo plazo. Coca-Cola entiende que la clave desu éxito es su determinación de mostrarles a sus asociadoscomerciales que, no importa cuales sean sus tradiciones ynacionalidades, la compañfa valora la integridad y entiendelo que es asociación y respeto. Esta actitud gana laadmiraci6n de sus países anfitriones.
Otro ejemplo es Levi Strauss Br Company, que vende ropasen todo el mundo y las confecciona en muchos paises. Esuna empresa que se rige por una serie de valores queinfluyen diariamente en sus estrategias mundiales.Comprende la importancia de asegurar que sus anfitrionesen otros países tengan conocimiento de sus valores desdeque empieza a establecer una nueva relación. Levi Straussha declarado audaz y públicamente como empresa: “Noiniciaremos 0 renovaremos relaciones contmctuales enpaíses donde el entorno legal crea un riesgo irrazonable anuestras marcas 0 a otros intereses comerciales importanteso impide seriamente nuestra capacidad de aplicar estaspautas”.
EL COSTO DE LAS PRACTICAS POCO ETICAS
El pago de sobornos es ~610 uno de los aspectos en elterreno más amplio de la administración de buenareputación que preocupa a una cantidad cada vez mayor defirmas - compafíías que verdaderamente creen que actuarde una manera ética es conveniente para los negocios ysaben que ser consideradas poco éticas puede tener un altocosto. Las denuncias de falta de sensibilidad con respecto alos derechos humanos contra Shell, de pagar sobornos enArgentina contra IBM, y de explotar el trabajo de los nifioscontra Nike, pueden reducir la demanda de losconsumidores, hacer que baje el precio de las acciones de lacompañía, dificultar la contratación de nuevo personal decalidad, originar investigaciones polfticas y periodísticas ydistraer de sus cruciales tareas de operaciones a los gerentesde más alto nivel.
En vista de estos antecedentes, un número cada vez mayorde empresas en todo el mundo cada vez son mas sensibles alos riesgos de ser expuestas como corruptas y a los m6ritosde hacer negocios con integridad. Combatir la conupción esun proceso dolorosamente lento. Pero se hacen progresos,aun en lo que respecta a la inclinación de las empresasmultinacionales las que están aplicando o consideranestrategias libres de soborno. Y ésas son buenas noticias.
Perspectivos Econdmicos, Periddicos Electrdnicos de USIS VOI! 3 No. 5, Noviembre de 1998
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~LACORRUPCIONENLOSCONTRATOSDECOMPRASPor Donald Strombom, presidente de IDBC
Los contratos del gobierno para la adquisición de bienes yservicios para proyectos de construccidn tales comoaeropuertos, presas y carreteras proporcionan inmensasoportunidades de sobornos, comisiones ilegales y otrasretribuciones. En este arthlo, Donuld Strombom, ex jefede compras del Banco hlundial. examina los efectosdemole&res de la corrupciõn sobre el desarrollo y haceuna evaluaci6n sobria de kas dificultades que se encuentranal tratar de resolver el problema. Strombom es presidenteak IDBC, compañía de consultores que asesora y capacita asus clientes para obtener contratos internacionalesmediante la competencia inteligente y eficaz de conformidadcon las reglas y no con prácticas corruptas.
La corrupción adopta mtlltiples formas: la variedadburocratica de menor cuantía, la corrupción de la policía y lajudicatura y la corrupción del proceso electoral, son algunasde ellas. Pero, probablemente, ninguna esta mas extendidani tiene un costo tan elevado como la relativa a las compras:la compras por el gobierno de bienes, obras y servicios. Lat-axón es simple. Si prescindimos de los sueldos y lasprestaciones sociales estatales, las compras representannormalmente la mayor proporción del gasto público entodos los niveles de gobierno. Tanto las sumas totales comolas de los contratos individuales son inmensas y ofrecenoportunidades igualmente inmensas de sobornos.comisiones ilegales y otras rettibuciones. El potencial derecompensa por la adjudicación de un solo contrato a unlicitantedetemtinado puede exceder el sueldo legítimo detoda la vida de trabajo de la persona encargada de laadjudicación. Lastentaciones son enormes y, en demasiadoscasos, el riesgo del castigo, relativamente pequeiío.
Los proyectos de obras públicas, tales como aeropuertos,presas, carretetas. ferrocarriles subterraneos metropolitanosy abastecimiento de agua, siempre han proporcionado loscasos de corrupción más espectaculares y los que hanrecibido más publicidad. La corrupción también se centraen la compra de artículos de mucho precio como flotas deautobuses, maquinaria pesada para construcción, aviones,turbinas y generadores, así como artículos de uso diario,como material de oficina, productos farmacéuticos. libros detexto o uniformes, que se compran en grandes cantidadesaño tras año.
Sin embargo, las prácticas corruptas evolucionan con lasnuevas tendencias. La costumbre cada vez mas generalizadade contratar consultores externos y adjudicar contratos aotras compañías para servicios de mantenimiento y de otraíndole que anteriormente corrfan a cargo del personal de lamisma empresa, son ~610 dos ejemplos de las nuevasoportunidades de corrupción. Tal vez el nuevo sector quepresenta las mejores oportunidades. debido a la falta defamiliaridad con lo que realmente entraiía y a los numerososcontratos de gran valor que genera, es el de la tecnología dela información. Los casos más espectaculares y llamativosson aqu6llos en los que millones de dólares cambian manosen la adjudicación de un solo contrato o los que provocan lacaída de gobiernos o partidos políticos, arrastrados porescándalos de sobornos que salen a la luz.
Serfa un grave error pensar que la corrupción sólo se da enesos casos de gran magnitud y visibilidad. De hecho, sepuede decir que ésas son las situaciones mas f6ciles decontrolar y vigilar, siempre que exista la voluntad y losmedios de hacerlo. La forma de corrupción más difícil decontrolar es la que está enraixada en la cultura y afecta asistemas de compras del Estado en toda su extensión, desdeel nivel más bajo del funcionario de contratos y el inspectoren el terreno a los ministros 0 cargos rn& altos que tienen laúltima palabra en la adjudicación de contratos.
MODALIDADES DE CORRUPCION
iCómo se produce la corrupción en las compras? La ideamás popular del soborno es la de un presunto contratistaque llega a la oficina de un ministro o un alcalde con unacartera llena de dinero inmediatamente antes de adoptarseuna decisión crítica para la adjudicación de un contrato, loque es una caricatura divertida, pero un método torpe y malavenido con la tecnología moderna. En la realidad, es másprobable que sea un ingreso electrónico en una cuentaextranjera, acciones de una empresa, una beca de estudios enuna universidad prestigiosa para un hijo o una hija. Elhecho de que el beneficiario puede utilizar la ganancia parauna causa meritoria hace la corrupción mucho mas difícil decombatir. Pero el pago directo de contratista a cliente por laadjudicación de un contrato es ~610 una de las modalidadeshipotéticas de corrupción, no necesariamente la más común0 más costosa.
El soborno se suele producir en una etapa mucho mástemprana del proceso de compra y puede entrañar lainclusión de una empresa en una lista restringida delicitantes, por ejemplo, o la incitación aun cliente a redactarlas condiciones de tal forma que quede prkticamentegarantixada la adjudicación del contrato. La corrupcióntambi6n puede ocurrir enteramente entrecompañías rivalesque se confabulan para hacer una licitación colusoria, sinque el cliente participe o esté siquiera consciente de lo quese trama. Las compañías acuerdan por adelantado quién vaa presentar la licitación y qué oferta va a presentar, quién vaa ganar y cómo se dividirán los beneficios. Para ilustrar locomplicado que puede ser eliminar la corrupci6n, laacreditación previa de licitantes por un cliente para asegurarque ~610 las compañfas con las calificaciones y solvencianecesarias puedan presentar ofertas facilita inocentemente lacolusión de los concursantes deshonestos, ya que la lista delos concursantes acreditados se hace pdbhca con antelación.
Lo más probable es que la forma más costosa y extendida decorrupción ocurra despuks de adjudicado el contrato. Lacorrupción no es un juego caritativo; los “ganadores” estándecididos a recuperar el costo del soborno, para lo querecurren a una gran variedad de métodos. El primer paso,sobre todo en la licitación colusoria, consiste en inflar losprecios de su oferta. El costo se puede recuperar más tarde,durante la ejecuci6n del contrato, sobrefacturando lacantidad de bienes entregados o trabajos realizados,reduciendo la calidad del material utilizado en laconstrucción o entregando modelos de bienes mas baratos yconsiguiendo cambiar los pedidos en el contrato paraaumentar la cantidad de bienes vendidos o trabajosrealizados a costos unitarios sobrevalorados. Una vez más,la corrupción en la etapa posterior a la adjudicación de uncontrato se puede hacer con el conocimiento yconsentimiento de, al menos, algunas partes de laorganización del cliente, o a través de iniciativas biencamufladas del contratista por sí solo.
Justo e-s decir, en descargo de los contratistas, que muchasde estas prácticas son intentos de protegerse contra lasincertidumbres y riesgos que perciben en los sistemas decontratación de los clientes, más bien que corrupcióndeliberada. En ese sentido, una mejor gestión del riesgo y delas condiciones de contratación pudiera ser parte de unplanteamiento para reducir las prkticas “corruptas”.
El debate en tomo a quitn es responsable de la corrupciónen las compras en gran parte no viene al caso, ya que noexiste una norma dnica. A veces la iniciativa claramentesurge del cliente en forma de exigencias explícitas deldirector de un porcentaje concreto del precio de la oferta ode los inspectores que “certifican” cantidades incorrectaspara el pago a los contratistas (esto pone de relieve otradificultad en la lucha contra la corrupción: los clientes noson monolíticos, sino muchos individuos o gruposdiferentes que miran por sus propios intereses). En otroscasos, el licitante es el primero en ofrecer incentivos. La
mayoría de las veces, existe un cierto grado de complicidadentre el cliente y el licitante/contratista. Pero siempre, elcontribuyente y el público en general son los que pierden.
LOS COSTOS DE LA CORRUPCZON
¿Cuál es el costo real de la corrupción en las compras? Unaforma de averiguarlo es comparar los precios reales debienes y servicios similares prestados en distintassituaciones; por ejemplo, en contratos adjudicados mediantenegociación directa o licitación restringida, en comparaci6ncon el concurso publico. aparentemente realizado de debidaforma (Esto no significa que los contratos adjudicados pornegociación directa o licitación restringida nunca seanapropiados; en algunos casos, son los procedimientospreferidos. La comparación se debe hacer en casos en queesprobable que estos no sean los métodos más económicos oeficaces). Se suelen encontrar diferencias de precio delorden del 20% o el 30% y a veces considerablemente maselevadas. Estas comparaciones son, en el mejor de los casos,simples aproximaciones.
Se podría alegar que prkticamente es imposible encontrarun caso de referencia que este completamente libre de lainfluencia de las prácticas corruptas y que las verdaderasdiferencias de costo están, por tanto, subvalorarlas. Cuandola corrupciõn es endémica. se puede decir sin temor aequivocarse, que añade probablemente un mínimo del 20%al 25% al costo de las compras del Estado. A rafz de unescándalo de corrupción que estall en MiHn hace variosaños y dio lugar a numerosos enjuiciamientos penales y a unescrutinio más celoso de las priicticas de contrataciónpública, los costos unitarios de varios proyectosimportantes disminuyeron en más del 50%. según undocumento de trabajo del FMI titulado “Corruption, PublicInvestment and Growth” (Corrupción, Inversión Pública yCrecimiento), de Vito Tanzi y Hamid Davoodi. Conpresupuestos de compras anuales de miles de millones ocentenares de millones de d6lare.s. esto ya supone“‘verdadero dinero”.
Si están en juego costos de esta magnitud, ipor qué no sehace algo para evitar el despilfarro? Algunos justifican lafalta de acción por el hecho de que “siempre ha existido, esparte del costo de hacer negocios”. Otros alegan que no esrealmente un “problema”, ya que la corrupción generabeneficios económicos al “‘engrasar las ruedas” deburocracias ineficaces: ¿De qué otra forma se puedeconseguir el oportuno despacho de aduanas, acelerar el pagode contratos y otros servicios similares? Y la realidad es queel soborno de los funcionarios extranjeros, por ejemplo, noes ilegal en muchos países: hasta fechas muy recientes, sóloen Estados Unidos estaba en vigor y se aplicaba legislaciónestricta para combatir las pr&kas corruptas. El motivo dela inercia ha sido, probablemente, más que ninguna otracosa, una combinación de la oposición de intereses muyfuertes que se benefician de la continua corrupción y unafalta de conocimiento por parte del público de que las
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prácticas corruptas y sus costos se pueden ciertamentereducir, aun cuando no se puedan eliminar por completo.
Un acontecimiento positivo es que ahora se tomanimportantes medidas para dejarbien sentado que lacotrupción no es parte aceptable del proceso de comprasdel Estado. Varias organizaciones que funcionan endistintos sectores están organizando una campaña paraaumentar la conciencia pública y facultara los ciudadanos,extender el uso de przicticas correctas para las compras ysancionar a los infractores de normas establecidas.
ELEMENTOS DE LOS SISTEMAS PUBLICOS DECOMPRAS BIEN CONCEBIDOS
@Pes son las caractetísticas de un buen sistema decompras ptiblicas? Tiene que ser capaz de proporcionar losbienes y servicios que necesita el gobierno en el desempeñode sus funciones de manera oportuna y a precios justos; esdecir, debe ser económico y eficaz Debe dar ampliapublicidad a las oportunidades de contratación. Loscontratos se deben adjudicara quienes pueden satisfacer lasnecesidades indicadas y las normas exigidas y presentan lasmejores ofertas. Las normas deben ser claras y justas, elpmceso transparente y los resultados previsibles. La basede todo el sistema debe ser la idea de que los funcionariospúblicos son responsables del uso debido de los fondospúblicos y que no se deben enriquecer por administrarlos.Desgraciadamente, todos estos conceptos todavfa no sonaceptados o practicados universalmente y ahf yace una delas excusas o causas de la corrupción.
Una vasta experiencia internacional muestra que el mejormedio de lograr estas características deseables es un sistemabasado en m¿todos debidamente diseñados de competenciaentre abastecedores calificados de bienes y servicios.TambiCn existe acuerdo general en cuanto a los elementosprincipales de la licitación ptlblica, que son los siguientes:
Notificación pública de las oportunidades de competir enconcurso público;
Preparación de documentos que estipulen claramente lasnecesidades, describan el proceso de licitación y lost6rminos y condiciones del contrato y establezcan loscriterios para su adjudicación;
Presentación de pliegos secretos sellados, que se abriran enpresencia de los concursantes en un lugar y una fechadeterminados;
Evaluación y comparación imparciales de las ofertas porevaluadores competentes sin la influencia o injerencia de loslicitantes u otras partes;
Adjudicación del contrato al concursante que satisfaga todoslos requisitos y presente la mejor oferta, según la definiciónde los criterios de adjudicación publicados.
HACIAUNANORMAUNfVBBSALDEBUENASPRACTICAS
Los gobiernos de muchos países y de todos los niveles hanelaborado y aplicado con txito procedimientos de comprasbasados en estos elementos fundamentales. Los principalesbancos multilaterales de desarrollo -el Banco Mundial, losBancos Africano, Asiatico e Intetarnericano de Desarrollo,el Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento, entreotros- han adoptado normas de compras para losproyectos que financian. Para usar fondos de suspréstamos, el prestatario debe atenerse a las normasestablecidas; los bancos supervisan sus prtstamos paraasegurar el debido cumplimiento de las normas. Todoincumplimiento de las normas puede dar por resultado lacancelación del pr&amo.
En 1993. la Comisión de las Naciones Unidas para elDerecho Mercantil Internacional (CNUDMI) adoptó unaley modelo para la adquisición de bienes y servicios quesirviera a los paises para evaluar y modernizar sus leyes yprácticas de compras. Esta ley modelo se formulóespecialmente para ayudar a los países en desarrollo y entransición de economías dirigidas a economías de mercado aevitar la ineficacia, la ineficiencia y el abuso en las compraspúblicas como resultado de un marco legislativo inadecuado.Incorpora, prácticamente, todos los principios que habíanelaborado los bancos multilaterales de desarrollo en susnormas de compras asf como procesos administrativos yjudiciales de examen de decisiones de compras, lo quesupone un paso importante hacia la elaboración de normasy procedimientos internacionales.
El principal éxito en este aspecto ha sido la elaboración en1994 del Acuerdo sobreAdquisiciones Estatales que sefirmó en Marrakesh como parte de las negociaciones delAcuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio(GATT). Al Acuerdo, que entró en vigor para los paísessignatarios en enero de 1996. se le conoce másfrecuentemente como normas de adquisición de laOrganización Mundial del Comercio (OMC). A losgobiernos miembros de la OMC se les insta a adherirse aeste acuerdo, aunque no están obligados a hacerlo. Seadhieran o no al acuerdo, sus normas y procedimientos sonlo que más se acerca a una normas universales de buenaspracticas.
Al mismo tiempo, los paises miembros de la Organizaciónde Cooperación y DesarroRo Económicos (OCDE) seunieron para promover la adopción de leyes nacionales.similares a la Ley de prácticas extranjeras corruptas deEstados Unidos, que clasifican como delito y penalizan congraves sanciones el soborno de funcionarios del Estado, biensea dentro del país o en el extranjero, y otras formas decorrupción en las compras. En 1996. la Organización de losEstados Americanos aprobó una Convención Interamericanasobre la Corrupción. El mismo año, la Cámara de ComercioInternacional propuso normas de conducta contra la
corrupción para uso de las empresas y medidascorrespondientes para los gobiernos. De repente, gran partedel mundo oficial y empresarial parece haber decidido quees preciso hacer algo para combatir la corrupción.
Transparencia Internacional ha desempefiado una funciónprimordial al aumentar la percepción del público respecto ala magnitud del problema y organizar campañas popularescontra la corrupción. Su influencia ha sido la fuerza motrizde muchas de las campatias de reforma que se llevan acaboen todo el mundo.
&nifican todas estas medidas positivas que se esttúradoptando simultkneamente que el fin de la corrupción enlas compras est6 próximo? Lamentablemente, no; pues, sibien las normas imponen orden y ptincipios acertados alproceso, los corruptos recalcitrantes todavía pueden hallarlos medios de eludirlas y obtener sus comisiones ilicitas.Por ejemplo, los bancos multilaterales de desarrollo dedicanuna parte considerable de personal y presupuestoadministrativo a supervisar cada operación crediticia y.sobre todo, a vigilar y aprobar los procedimientos ydecisiones de compras. Sin embargo, algunos casos que hansalido a la luz recientemente permiten suponer que 20% om&s de esos recursos se pueden perder en algunos paisespor ‘Viltraciones”, eufemismo por fondos que, a través deprkticas corruptas, terminan en los bolsillos y las cuentasbancarias personales de funcionarios.
Incluso antes de que se hiciesen públicos estos c&Jculos, lasinstituciones financieras internacionales habían adoptadomedidas para reforzar su capacidad de combatir lacorrupción. Ampliaron sus normas de compras para incluirprohibiciones explícitas contra el fraude y la corrupción eimponer saneiones estrictas en casos en que se descubranestas pticticas. Estas sanciones pueden consistir endenegar contratos a los infractores, prohibirles participar enl@aciones futuras para contratos financiados por losbancos, negarse apagar contratos adjudicadosindebidamente y, en casos extremos. cancelar los prtstamos.Ademas de su supervisión de normas de proyectos yrequisitos de auditorfa financiera, los bancos multilateralesde desarrollo contrataron a empresas externas para realizarauditorías de compras, a fin de determinar si los prestatariosobservaban estrictamente sus normas y procedimientos.
Junto con estas medidas más estrictas de vigilancia ysupervisión de proyectos, los bancos multilaterales dedesarrollo están adoptando otras medidas para garantizarque los prestatarios realmente comprendan y puedan aplicarcorrectamente buenos procedimientos de compras. Porejemplo, el Banco Mundial exige ahora evaluacionesregulares de las normas de compras de sus prestatarios y desu capacidad orgánica de aplicarlas debidamente. Laconformidad con las prácticas aceptadas y la prueba decorrupción son 10s dos aspectos claves en los que seconcentra la investigación. Estas evaluaciones de lascompras de los países, que se realizan en colaboración con
el país prestatario, constituyen la base del diseño yfinanciamiento de los programas de asistencia t&nicanecesarios para establecer competencia profesional.
SE INTBNSIFK!A LA LUCHA
La experiencia de las instituciones financierasinternacionales y otras demuestra uno de los axiomas de lascompras; la corrupción no se detiene o reduce ~610 conbuenas normas. Cada vez es m&s obvio que se necesitanotros esfuerzos concertados para tener un efectosignificativo sobre las prU.icas corruptas. Todo el mundodebe estar consciente de que quebrantar las normas es unacto ilegal que ser-6 descubierto y castigado. Esto requieresistemas de vigilancia y auditoría eficaces así comoorganismos de aplicación con voluntad y capacidad deadoptar medidas contra los infractores, sea cual sea suposición. Requiere una judicatura incortuptible y capaz dedictar y hacer cumplir condenas. Exige también laformación de conjuntos de profesionales de las compraslibres de injerencia política en sus decisiones de adjudicaciónde contratos. Es preciso limitar las tentaciones que puedantener estas personas de caer ellas mismas en prkticascorruptas ofrecitndoles remuneraciones razonables que lescompensen por su honradez. En resumen, la reducción de lacorrupción puede exigir nada menos que una reorganizacióntotal de la administración pública y del sistema de gobierno.
Para luchar contra la corrupción se necesitan ideas originalesy criterios innovadores. Un acontecimiento prometedor esel movimiento para llevar la transparencia a los procesos decompras dirigido por grupos de ciudadanos a los que no lesdivierte que los funcionarios del Estado se enriquezcan a sucosta. Hasta ahora, su labor se ha concentradoprincipalmente en reclutar ciudadanos que piensan igual queellos y en dar publicidad a los casos de corrupción, peroestos grupos suelen carecer de medios para ahondar demanera sistemática en el proceso de reforma. Se deberiandiseñar medios para que ellos, como auténticas partesinteresadas, desempeñen una función m6s activa en lavigilancia y verificación de la limpieza de los procesos decompras. La dificultad está en cómo lograr que realicen unalabor significativa sin caer ellos mismos en la cotrupci6n.
La complejidad de esta empresa no se debe tomar comoexcusa para no hacer nada. Muchos órganos públicos yahan realizado importantes adelantos en la reducción de lacorrupción y se ha obtenido bastante experiencia paraseñalar con cierta garantía los tipos de medidas que senecesitan y que dar& resultado. La reacción del públicofrente a la corrupción probablemente nunca ha sido másfuerte, en parte, porque cada vez es más evidente que elpúblico es el principal perdedor si continúa este lacra.
No hay mejor momento para movilizar las fuerzas en unintento serio de limitar la corrupción enlas compras. Perolas reformas se deben realizar con expectativas realistas encuanto al tiempo y los recursos que exigid el empeño.
Tendrh que pasar años antes de lograr beneficiosduraderos, y los esfuerzos sostenidos deben serconmensurables con el problema. Seria una tragedia si lasbuenas intenciones ~610 estuvieran respaldadas con medidastímidas para salir del paso, que permitan que continúe comosiempre el problema y lleven el desánimo al espíritu de losrefolmadores.
Perspectivas Econhnicas, Periódicos Elecfr6nicos de USIS VoL 3 No. 5, Noviembre de 1998
0ELPACTODEINTEGRIDAD:UNASALIDADELATRAMPADELACORRUPCIONPor Michael Wiehen y Carel Mohn
La organización sinfines de hctv Transparency Intema-tional (TI) fue fumhtda en 1993 por financieros yempresarios dedicados a la premisa de que debíaerradicarse la corrupción & los mercados mundiales.Durante sus cinco atios de existencia, TI ha transformadoesa nocidn de un concepto marginal a una prioridad delBanco Mundial y de la Organización de Cooperacidn yDesarrollo Econdmicos (OCDE), compuesta por 29 paísesdesarrollados. TI ha elaborado lo que llama su Pacto deIntegridad, un programa concreto dirigido a excluir lacorrupción de los contratos de compras gubernamentalesque involucran a compañías multinacionales y a losgobiemos de los países en desarrollo. Hasta ahora se hanejecutado pactos de integridad en tres paíseslatinoamericanos. El presidente del capítulo alemán de TI,Michael Wiehen, y elfuncionario de prensa del secretariadointernacional de TI en Berlín, Carel Mohn. explican en esteartículo c6mojüncionan esos pactos.
Es una pesadilla para todas las compañías, particutarmentesi se cuentan entre las más competitivas del mercado. Lafase de preselección en el proceso de licitación de unacompra pública ha quedado atras, y las negociaciones delcontrato con el gobierno y con las instituciones financierasse han completado con éxito. Súbitamente una serie deproblemas imprevistos comienzan a salir a la superficie.Funcionarios públicos de menor jerarquía comienzan acuestionar detalles del contrato y demandan renegociaraspectos técnicos. Las licencias y permisos necesarios paracomenzar a dar cumplimiento al contrato -simplesformalidades como afirmaron los representantes delgobierno justo antes de la firma del contrato- súbitamenteest4n trabados en una selva burocr&ca aparentementeimpenetrable. Y para su sorpresa, usted descubre queincluso los funcionarios de más alto rango del gobiernocomienzan cuestionar la validez del proyecto. Después dehaber invertido millones de dólares y miles de horas depersonal en un proyecto de esa importancia, todo parecequedar súbitamente en ruinas. Y la solución para salvar alproyecto de venirse abajo también comienza a salir a lasuperficie: pagos extras 0, simplemente. sobornos.
Al presentarse a las licitaciones de proyectos importantes,las compañías generalmente tienen unfuerte intems en evitarprecisamente eso. Una compañía que puede depender de lacalidad de sus productos simplemente no tiene interés enentrar en un campo donde no hay responsabilidad, no hay
perspectivas de hacer cumplir los contratos y no haycerteza acerca del comportamiento de los clientes,competidores o contrapartes en el gobierno. En losmercados distorsionados por la corrupción, las compañíasenfrentan el problema del cautivo: aunque podrfa serbeneficioso para todos los competidores ponerle fin a lacorrupción, ninguno quiere ser el primero en actuar portemor a perder el contrato ante un competidor menosescrupuloso.
La convención de la OCDE que probablemente entrara envigencia en enero próximo desea cambiar esa situación, alcrear un nivel un terreno de juego parejo para todos en elmercado y dar seguridades creíbles de que el soborno de unfuncionario gubernamental en el extranjero sera procesadocomo delito en todos los países de la OCDE. Aunque estaestructura internacional puede considerarse como unadelanto importante y una victoria para quienes han venidopidiendo desde hace mucho tiempo que se ponga fin alnegocio imprudente de exportar sobornos del norte hacia elsur, el cambio no vendrá de la noche a la mañana Llevar6tiempo hasta que la corrupción extranjera sea procesadajudicialmente con el mismo vigor y uniformidad en todos lospaíses industrializados. Yen el futuro inmediato y amediano plazo, la convención de la OCDE ~610 abordaraparcialmente la ambigüedad e incertidumbre que existe enlos mercados que tradicionalmente han estado bajo las nubesoscuras de las prácticas corruptas.
En esa situación. una estrategia de caso por caso para atacarla corrupción podtía resultar más eficaz y ciertamente darlaa las compañías más seguridades de que pueden recoger losbeneficios de eliminar la corrupción sin arriesgarse a ser elque actúe primero.
EL PACTO DE INTEGRIDAD DE TI
El Pacto de Integridad de TI (TI-IP) trata de lograr dosobjetivos:
- permitir a las compañías que se abstengan de sobornarbrindándoles seguridades de que sus competidores tampocorecurrirán al soborno, y que los organismos de compra delos gobiernos emprenderan medidas para prevenir todaforma de corrupción, incluso la extorsión, y seguimnprocedimientos transparentes;
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- permitir a los gobiernos que reduzcan el alto costo y elimpacto perjudicial de la corrupción en las comprasgubernamentales.
Un gobierno podría desear comenzar con el establecimientode una o varias “‘islas de integridad” en las que seríaneliminadas las prácticas corruptas con respecto a proyectosselectos o para todos los proyectos de un sector, medianteacuerdos entre el gobierno y las compañías interesadas enparticipar en la licitación de servicios o de provisión debienes. El concepto del Pacto de Integridad también podríaemplearse en situaciones similares, por ejemplo cuando ungobierno, como parte de su programa de privatixación,invita a los interesados a hacer ofertas para la adquisición debienes gubernamentales, o licencias de telecomunicaciones,minerfa o de explotación forestal.
El Pacto de Integridad funcionaría de la siguiente manera:cuando un gobierno. al invitar a los contratistas oproveedores de bienes y servicios a presentar propuestaspara un contrato específico, les informa que sus ofertasdeben contener el compromiso firmado personalmente porel presidente o funcionario ejecutivo principal de la empresainteresada de que no se ofrecer5 ni pagara soborno alguno enrelación con este contrato. Esto cubre, desde luego, todaslas etapas del proceso de adquisición así como la fase deejecución. El gobierno, por su parte, se comprometerá aimpedir el arreglo de precios y la aceptación de sobornospor sus funcionarios, y aplicara normas de compratransparentes. En términos legales, estos compromisos noson otra cosa que un compromiso de invocar y respetar lasleyes existentes en el país. Se espera que el compromisoexplicito y el modo de operación establecido por el mismopuedan tener una influencia importante en la realidadpolftica y empresarial.
Las sanciones previstas para las violaciones, y el sistema devigilancia instalado, bien podrían ir más allá del sistema legalexistente. Los licitadores que violen su compromiso de nosobornar estarán sujetos a sanciones significativas, comoretiro o pérdida del contrato, compensación por daños (algobierno y a los competidores interesados) y la renuncia aldepósito de seguridad de la licitación. El gobierno tambiénpodría excluir al ofensor de todo negocio con el gobiernodurante un período apropiado. Al facultar a los licitadoresperdedores que tienen pruebas de corrupción por parte desus competidores o funcionarios del gobierno, a queimpongan ellos mismos las sanciones (a través de lostribunales o mediante arbitraje internacional), se aumentarásu confianza en la integridad del proceso como un todo.
Debido a que la compañía licitadora achía a trav& demuchos empleados y agentes, el compromiso del ejecutivoprincipal (y también por la propia protección del ejecutivo)deberfa llevarse a la práctica mediante un programa decumplimiento que asegure que todos los empleados yagentes observaran la promesa de no ofrecer sobornos. Enlos casos en que una compañía ya tenga en vigencia una
política escrita contra los sobornos. puede presentar unacopia de esa política junto con el programa de aplicaciónque acompaña a esa política. Si la compañía no tiene unapolítica de esa clase, o no tiene un programa escrito decumplimiento, puede presentar una copia del programa decumplimiento establecido para ese contrato en particular.
Una de las claves consiste en la transparencia en relacióncon los pagos a agentes y otras terceras partes respecto alcontrato. Desde luego, hay razones buenas y válidas porlas cuales los agentes deberían prestar servicios legítimos.Sin embargo, las comisiones de los agentes son un caminotradicional para ocultar los sobornos. Por lo tanto, el Pactode Integridad contempla un requisito de que todos los pagosanteriores y los que se intenten en el futuro a terceras partessean dados a conocer en la etapa de licitación, y que seanregistrados y dados a conocer oficialmente durante la etapade ejecución por la empresa que gana la licitación, concertificación apropiada del ejecutivo principal.
Una segunda característica del Pacto de Integridad es laparticipación del ejecutivo principal, personalmente o através de otros gerentes importantes apropiados. Elprocedimiento requiere que personalmente certifiquen lascantidades de los pagos a terceras partes. Se les re.queriráque participen personalmente, a fin de que no puedan aducirdesconocimiento de las practicas incorrectas, como ocurrecon frecuencia. Este requisito es reforzado por lasprovisiones decumplimiento que el ganador de la licitacióndebe tener en vigencia normalmente.
AVANCEI-IACIALAAPLICACION
Aun cuando TI lo ha discutido una cantidad de países desdesu concepción a comienzos de 1993, este mktodo fuepresentado en unos pocos casos bastante distintos enAmérica Latina: en un proyecto de rehabilitación de unarefinería en Ecuador ( 1994), en una versión modificada de laprivatización de las telecomunicaciones en Panamá (1996) yen las compras provinciales del gobierno de Mendoza en laArgentina (1997); otras iniciativas están en diversas etapasde ejecución.
Si bien el concepto del Pacto de Integridad tiene el respaldode instituciones financieras internacionales importantes -elpresidente del Banco Mundial, James Wolfensohn, y losrepresentantes de los bancos regionales de desarrollo lo hanrespaldado. Transparencia Internacional enfrenta hoy eldesafío de probar que el concepto se puede aplicar en unabase más amplia y que ha madurado más allá de la etapa deproyecto piloto. Numerosas compafiías -muchas de ellaslas principales en sus respectivos sectores- han expresadosu gran interks de tomar ~610 el método orientado haciaproyectos que el concepto del Pacto de Integridad estápropagando. Han visto demasiadas campañas contra lacorrupción dirigidas por los gobiernos que han comenzado yterminado sin lograr cambios sustanciales. La sociedad civiltambién esta dispuesta a trabajar con proyectos concretos
del Pacto de Integridad, quizás en la forma de un CapítuloNacional de TI, que vigilarfa la evaluación de licitaciones yla selecci6n del ganador de la licitación. Con el apoyo delsector privado, de la sociedad civil y de las institucionesfinancieras, ahora depende de los gobiernos demostrar queesth dispuestos a manejar las cosas de manera diferente.por lo menos en proyectos individuales de granenvergadura.
Perspectivas Econdmicas, Periddicos Electrhi~~s de USXS VoL 3 NO. 5, Noviembre de 1998
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~CAPACITACIONDEPERIODISTASPARAREFRENARLACORRUPCIONPor David Peuullo, consultor de medidas contra la corrupción, Instituto de Desarrollo Ecottomico. Banco Mundial
La corrupcidn es una realidad generalizada: en muchospaises en desarrollo, algo que trasciende la política y eludelos mejores programas y soluciones rbpidas. Reducirlarequiere un esfuerzo intenso y prolongado que incluya unaprensa emprendedora y libre, afirma David Peuullo.Pe&lo ha sido periodista investigador del diario LaPrensa de Nicaragua, órganojitmemente en oposicidn a lacorrupcidn akutte la dictadura derechista de AnastasioSomosa, durante el régimen sandinista izquierdista, y elactual gobierno democrático. Actualmente elabora y dirigeprogmmas contra la corrupcidn, así como de capacitaciónde periodistas, en el Instituto de Desarrollo Econdmico delBanco Mmdial.
Las pruebas reunidas por el Banco Mundial y porTransparencia Internacional sugieren en forma creciente queel padrinazgo. el nepotismo, el soborno - la corrupci6n enpequeña y gran escala - más que lubricar, lijan hasta lamaquinaria estrictamente económica de la sociedad. Elcosto de la corrupción a la subyacente cultura social ypolítica es más diffcil de medir. Sin embargo, si se io juzgasegún la estabilidad política, la cohesión social, y el respaldociudadano al estado, el costo es inmenso, particularmente enel mundo en desarrollo.
iPero de d6nde pueden venir los cambios necesarios pararefrenar la corrupción. en la actitud y la conductasubyacentes así como en las instituciones? ¿Y qu6 puedehacer la comunidad mundial para estimular eficaxmente uncambio pacífico?
Al asumir la corrupción una posición conspicua en eldesarrollo, se hace m& evidente la función de la prensa pararefrenarla. A la prensa, que por lo general es la primera enexponer los actos de corrupción, muchas veces tambitn se lepide que haga mhs porque se necesita hacer más. A losmedios informativos se les pide que exijan reformas y queencabecen el esfuerzo para prevenir la corrupción. Hayquienes arguyen que esto es inherentemente peligroso, quelos medios informativos no deberían asumir lasresponsabilidades reservadas para ei gobierno y la sociedaden general. Se dice que la prensa no tiene los medios parapasar eficazmente más allá de su función tradicional deexponer malversaciones. Y que no es lo suficientementeresponsable para encabezar las reformas.
Bn lo que sigue, me refiero brevemente al papel cambiantede la prensa con respecto a la corrupción en Nicaragua y
Africa Oriental. En Nicaragua, observé directamente elpoder que tienen los medios informativos investigadorespara exponer la corrupción, así como la impotencia de losmedios para ponerle fin. Bs posible que una de lassoluciones de este dilema lo sean los programas decapacitación periodística que auspicia el Instituto deDesarrollo Económico del Banco Mundial. Estosprogramas han empezado a mostrar resultados positivos enla oposición a las prácticas corruptas en Africa Oriental y,el instituto tiene planes para aplicar las lecciones allíaprendidas a programas similares en Nicaragua y otrospaíses de Am&ica Latina.
L A - C I A D E N I C A R A G U A
La prensa nicaragüense, particularmente durante la dictadurade Somoza, fue el refugio de las esperanzas democr&icas enun mar de represión y corrupción. A partir de los añoscincuenta, Pedro Chamorro hizo que el diario La Prensafuese la voz de la oposición a los abusos del r6gimen deSomoza y se convirtió en el líder de la sociedad civil en suoposición a la dictadura. La oposición que fomentó fue debase amplia, al abordar cuestiones políticas, económicas ysociales.
El asesinato de Chamorro, en 1978, incitó a una insurrecciónpopular que trajo al poder al rkgimen sandinista. Lossandinistas adoptaron el idioma de la reforma. perogobernaron por la fuerza y utilixaron su poder paraenriquecerse, muy parecido a como lo había hecho Somoza.Violeta, la viuda de Pedro Chamorro, se convirtió en lfder dela oposición pacífica a los sandinistas. y el diario La Prensa,un tercio del cual le pertenecía, una vez más reanudó laluchacontra la corrupción y represión, a pesar de unacensura estricta.
En 1990, Violeta Chamorro asumió la presidencia deNicaragua luego de una elección libre, pero la democracia nobarrió la telaraña de los viejos hábitos de usar el poder paraobtener ganancias personales que había existido durantesiglos. Los programas financiados por donadoresinternacionales para reformar las instituciones y la economíapara que sirviera a todos los ciudadanos y para refrenar lacorrupción, fueron entorpecidos o tergiversados por elpadrinazgo, el nepotismo y el abuso del poder.
El gobierno seguía reflejando el arreglo colonial subyacente,en el que el gobernador entrante distribuía entre sus
defensores tierras y tributos tomados de aqu6llos que noeran sus partidarios. En tkminos económicos, estosignificaba que la mayoría de los contratos del gobiernoestaban arreglados de antemano, las llamadas a licitacióntfpicamente eran una farsa, y hasta los esfuerzos dereforma, como la privatización, se tergiversaban paraenriquecer a los miembros de ciertos grupos. Las personasinfluyentes gozaban de exenciones impositivas yarancelarias, contratos suculentos y préstamos leoninos,que eliminaban del mercado a los empresarios pequeiíos ymedianos y le pasaban los altos costos al publicomayormente empobrecido. El poderjudicial era demasiadodtbil para imponer las pocas leyes que prohibfan conflictosde inter6s y negocios fraudulentos. Y el parlamento erademasiado parcial para modernizar la legislación en formaefectiva. En esencia, la oportunidad que Nicaragua tenfapara crear una sociedad estable era socavada por laconupci6n generalizada.
PARAREFRJNARLABESTL4
Nosotros, los de La Prensa, empezamos a producirreportajes de investigación periodística basados en sólidaspruebas documentadas que detallaban cómo, por ejemplo,se construyeron hospitales a un costo de solamente 20millones de dólares con un pr&amo de 40 millones dedólares hecho por Espafia. Una vez que tuvimosconcretados un numero de casos sólidos, ayudamos apresentar pruebas a la auditoría general del país para sumayor escrutinio. La mayoría de estos casos fueron dados apublicidad por los medios informativos internacionales, loque aumentó la presión para que el gobierno realizara unarendición de cuentas plena. En el proceso, nosotros, juntocon periodistas de otros órganos noticiosos y un número dereformadores dentro y fuera del gobierno, logramos describirel mecanismo con el que se malversaba o desviaba lagenerosa ayuda extranjera.
Los reportajes de La Prensa generaron indignación publicapero poca reforma de gran alcance. Solamente podíamosinsinuar cómo se tergiversaban decisiones políticas clavespara redundar en ganancias monetarias personales y sesocavaba el proceso electora1 con dinero sucio de lacampaha polftica.
Hubo un número de otros casos en América Latina en losque periodistas como Roberto Eisenmann, en Panamá, yJacobo Timmerman, en Argentina, resistieron al gobiernoarbitrario. Sin embargo, ninguno de estos esfuerzos logrógenerar gestiones sistemáticas de reforma.
Varios donadores extranjeros -entre ellos la Agencia deEstados Unidos para el DesarrolloInternacional y el ServicioInformativo y Cultural de Estados Unidos - financianprogramas de capacitación de periodistas, principalmentepara los medios impresos. Estos programas familiarizan acientos de periodistas locales con las tknicas de reportaje ynormas éticas más modernas, pero la interferencia de parte
de propietarios y directores de periódicos en los programaspolfticos que acompañan al respaldo financiero sigue siendoun impedimento al reportaje fidedigno. En esencia, losconflictos de interks al nivel más alto comprometen laobjetividad de la prensa. Los intentos de modernizar losmedios informativos reflejan los esfuerzos de modernizar alestado, un proceso dispareja y lento.
Pero los cambios están en camino. Se ha publicado enNicaragua un número de encuestas acerca de la corrupción.que revelan que se percibe un nivel alto de soborno en lapolicía, las escuelas, los hospitales y clfnicas, los tribunalesy en el parlamento. Para diciembre de 1998 se tieneprogramado celebrar en Nicaragua el primer cursillo practicosobre Integridad Nacional, con el fin de reunir una extensagama de partes interesadas con el prop6sito de desarrollarplanes de acción para refrenar el robo de los recursos desocorro y ayuda para la reconstrucción luego del hurac&nMitch. Los planes de capacitación de periodistas incluyenla enseñanza de las posibilidades de reunir información de laInternet y la necesidad de una doble verificación de lasfuentes de información; se les advierte que no debenpublicar rumores infundados o comunicados de prensa sincontexto. Se alienta a los periodistas a elevar su sentido delprofesionalismo por encima de las lealtades polfticas y acompartir la información con sus contrapartes de los mediosinformativos competidores. En el cursillo pr&ico seorganizara discusiones acerca de las leyes de prensaanticuadas que conceden a las autoridades vastos poderespara silenciar a los reporteros.
Se reunira a los periodistas nicaragüenses con líderes de lossectores gubernamentales y privados con el fin de queambas pares se sientan más cómodas y haya mh acceso. Elproceso contiene la promesa de crear consenso en tomo deunas pocas medidas que pueden ejercer una gran influencia.Sobre esta base, es mucho más probable que las reformaspropuestas por una variedad de partes interesadas echenraíces. Y simplemente la experiencia del gobierno y de lasociedad civil, al trabajar como iguales en la planificaciónpolítica, crea una oportunidad para que haya un gobiernomás abierto y una participación mtis activa y constructivade la sociedad civil - lo que hace que los tratos conpersonas de ciertos grupos sean m6.s arriesgados yproduzcan menos beneficios durante el proceso de reformaestructural a largo plazo hacia un estado mas responsable.
La confianza y el profesionalismo aumentados entre losperiodistas probablemente cambiaran con el tiempo ladinámica de la sala de redacción, al igual que la reformainstitucional y la capacitación para la función publicamodernizarán gradualmente al gobierno. El Instituto deDesarrollo Econ6mico organizó recientemente cursillospticticos de capacitación de periodistas en Uganda,Tanzanía, Etiopía, Benín, Mauricio y Camerdn. Ademas deNicaragua, el instituto planea cursillos similares en otrospaíses latinoamericanos. con la esperanza de proveer ideaspara crear medios informativos responsables e
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independientes que fortalezcan la transición hacia unademocracia más plena.
APRENDERDELAEXPERIENCIAGANADAENAFRIcAoRlENTAL
En Uganda, a partir de los últimos años de la década de1980, un r6gimen no elegido, dominado por los militares,inició un programa ambicioso para reformar el estadodictatorial y corrupto luego de una larga guerra civil. Amediados de la década de 1990. el gobierno. con la ayuda delInstituto de Desarrollo Económico, empezó a experimentarun proceso de participación llamado “Sistema deIntegridad”, con el fin de integrar la sociedad pública y civilen el proceso de combatir la corrupción. En Tanza&aproximadamente al mismo tiempo, el presidente elegido seconvirtiã en paladín del uso de cursillos ptMicos decapacitaci6n y participación de base amplia para introducirla rendición de cuentas en el gobierno.
En los dos países, el Sistema de Integridad utilizó encuestaspara medir las percepciones del público acerca de lacorrupci6n, para descubrir la extensión del soborno eidentificar las áreas de problemas. Basándose en los datossólidos de las encuestas, los grupos de trabajo reunidos enlos Cursillos sobre Integridad Nacional desarrollaron planesde acción para los diversos sectores de interesados claves -o “pilares de integridad” - como la rama ejecutiva, el
parlamento, el sector privado, la policía y los mediosinformativos. De los cursillos prácticos surgieron planes deacción que trazaron los lineamientos de las políticas contrala prfictica corrupta, en los que las reformas institucionales aplazo largo se combinaban con medidas a plazo corto, comopromesas, campañas de comunicaciones y apertura delacceso a la información del gobierno.
Como patte del Sistem.a de Integridad se inició un programaambicioso de capacitación de periodistas, en la creencia deque los medios informativos necesitaban aumentar sucapacidad si es que iban a exigir en forma efectiva,responsable y creíble una rendición de cuentas de parte delgobierno.
Tanto en Uganda como en Tanzanía, más de la mitad de losperiodistas de los medios impresos recibieron capacitaciónen cuanto a éticas básicas del periodismo, así como técnicasde investigación y reportaje. Se adiestró a los periodistassobre conceptos jurfdicos, como la difamación, y las normas6ticas que pueden aumentar su credibilidad y sus fuentes deinformación. Se les enseiió a los reporteros la importanciade colaborar unos con otros de modo que pudieran pasarinformación cualesquiera que fuesen los lineamientospolfticos y lograr que sus artículos se publicasen a pesar dela oposición de sus directores, que muchas veces estabanligados a partidos y líderes políticos. En el proceso, sedesarrollaron estudios de casos y se aumentó la eficacia delas organizaciones de periodistas locales, como Common-wealth Broadcasters Association. En Uganda, los
periodistas recientemente capacitados fundaron un nuevopetiódico.
En vista de que ha disminuido la voluntad política emanadadesde arriba para procurar una mayor rendición de cuentasde los miembros de ciertos grupos, los medios deinformación. en vías de modernización, se han convertido enla principal parte interesada de la sociedad civil en sudemanda de un desempeño mejor del gobierno. En varioscasos, el parlamento sancionó u obligó a renunciarafuncionarios del gobierno debido a los informesperiodísticos sobre riquezas inexplicables acumuladasmientras ocupaban sus cargos. Y los medios informativosse han convertido en un freno de las interrupciones en losprogramas de reformas institucionales en curso propuestospara rediseñar sustancialmente al gobierno. En Uganda, lapuesta en prrctica de un ambicioso programa dedescentralización se la ha atribuido a la capacitación dereporteros deradio a nivel de distrito para estimular elproceso.
La corrupción sigue siendo alta en ambos países, según elIndice de Transparencia Internacional y otras medidas, sinembargo, el debate sobre la corrupción es mucho masconcreto y más extendido, y las reglas han cambiado. Laprensa es más emprendedora, los ciudadanos son másvigilantes y los funcionarios son más cautelosos. Y, si bienes probable que factores como la tensión regionaldeterminaran el curso a donde llevarán los Sistemas deIntegridad en el plazo medio, la capacitación y laplanificación de la acción hasta este momento han creadoimpedimentos sustanciales a los abusos. Por lo menos,existe mucha más capacidad en la sociedad civil y a nivellocal para exigir honestidad en el gobierno.
EL.CAMINOASEGUJR
Varias partes interesadas en Nicaragua, particularmenteaquéllos que están fuera del gobierno, han insistido en quese adapte un programa de creación de integridad como losque se adoptaron en Africa Oriental, precisamente porque lasociedad civil y la prensa desempeñan un papel principal.Para complementar las medidas de reforma estrictamentetecnócratas que la mayor parte del pueblo no comprende yen las que tampoco tiene confianza, el Sistema de Integridades atractivo porque pone los programas de reforma dentrodel creciente dominio publico. Sin embargo la noción detrabajar juntos como iguales para forjar planes de acción a lavista del público todavía es ajena a muchos en el gobierno, lasociedad civil y la comunidad de donadores.
Al asumir varias partes interesadas nuevasresponsabilidades en evaluar y hasta reformar el gobierno,necesitan respaldo para alcanzar, ellas mismas, nuevasnormas de profesionalismo. En este sentido, los programasde capacitación de periodistas probablemente seran másefectivos dentro de un proceso nacional más amplio paraaumentar la rendición de cuentas, como los que se llevan a
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cabo en Africa Oriental, Nicaragua, y en mas de una docenade paises en el mundo en desarrollo. Y pueden lograr máscuando aprovechan los esfuerzos internacionales másgrandes para refrenar la corrupción-como los de laOrganización de Estados Americanos y la Organización deCooperación y Desarrollo Económicos. Pero aún asf siguensiendo validos por sí solos. Ya sea parte de un esfuetzo másholfstico o independiente, la capacitación de los mediosinformativos es, en el sentido m6.s amplio, uno de losmedios más eficaces y justificables de refrenar la corrupciónen las sociedades que necesitan una reforma institucionalfundamental.
Perspectivas Econdmicas, Periddicos Electrónicos de USIS Val. 3 No. 5, Noviembre de 1998
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~LACORRUPCION:LASEXPERIENCIASDEPOLONIAYRUSIAPor limothy Frye, profesor aajunto Departamento de Ciencias Políticas 7he Ohio State University
La corrupcidn ha socavado los esfuetzos de Rusia paraestablecer una economía prdspera basada en el mercado.Sin embargo, en la conversibn de Polonia al capitalismo seobserva que su efecto ha sido menos marcaa’o. Ftye arguyeque t!a reforma efectiva de la burocracia en Polonia hacumplido un papel clave en su transicibn econdmica y queRusia también podría beneficiarse de las reformas en elsector publico.
La estabilización, la privatización y la apertura de losmercados han sido los temas que han dominado lasconversaciones iniciales sobre la transformación de lassociedades después del comunismo. No obstante,sorprende el hecho de que la corrupción haya surgidorecientemente como el principal obstáculo a la reformaeconómica. Si bien las experiencias de Rusia y Poloniaremachan el clavo, también revelan historias muy diferentessobre el desarrollo y las implicaciones de la corrupción ensus respectivas economías. Las lecciones de estassociedades al termino de la era comunista nos enseñan quees posible adoptar medidas prkticas para reducir al mfnimoel efecto corrosivo de la corrupción en el desarrollo de laseconomfas de mercado.
El anQisis de la corrupción en Rusia y Polonia. asf como enotras partes de Europa Oriental y en los nuevos estadosindependientes de la ex Unión Soviética, debe tomar comopunto de partida una comprensión de la organización de lasburocracias de los estados. Eso es indispensable porque lacorrupción practicada por las llamadas burocracias“desorganizadas” causa más daños económicos que lacomrpción de las burocracias “organizadas”.
Tómese, por ejemplo, el caso de un empresario que requiere10 permisos diferentes del estado para fabricar un producto.En el contexto de la corrupción “desorganizada” hay diezorganismos buroclbticos facultados para conceder lospermisos necesarios para hacer ese producto y, por ende,cada organismo se comporta como un monopolio. Cadaorganismo establece un precio (leáse entre lineas, soborno)para su permiso con el fin de aumentar al máximo suspropios ingresos. Debido a que hay más de un organismoindependiente que concede los diferentes permisos, susacciones no son coordinadas y se crea una situación en laque ca& uno cobra un precio elevado. Sin embargo, amedida que se eleva el precio del permiso 1, así se reduce lademanda del permiso 2. Esta merma en la demanda para lospermisos del 2 al 10 reduce la demanda general y, a su vez,disminuye la ganancia de cada burócrata. El empresario es
también víctima de la corrupción “desorganizada” porqueno puede pagar todos los sobornos que le exigen, no fabricael producto y no recibe ingresos.
En el contexto de la corrupción “organizada”, un soloorganismo tiene el poder de conceder todos los 10 permisosque el empresario requiere. En este caso, el organismo secomporta como una entidad monopolizadora y establece unprecio para el permiso 1, que es m& bajo que el precio delmismo permiso en el anterior contexto mencionado porqueno le interesa que se reduzca la demanda para el permiso 2.El organismo tambien establece un precio bajo para elpermiso 3 a fin de que no se reduzca la demanda para elpermiso 4 y así sucesivamente. La razón es que elincremento del precio del permiso 1 reducir& la demandapara los demás permisos. Si bien la corrupción“organizada” sigue teniendo como consecuencia laasignación errada de recursos, causa menos trastornos en laeconomía que la corrupción desorganizada porque lasempresas pueden obtener los permisos y fabricar elproducto.
POLONIAYRUSIA
He puesto a prueba los contextos antes descritos mediantela realización de una encuesta de unos 250 tenderos en tresciudades de Rusia y una ciudad de Polonia en 1996 y 1998,sobre una variedad de cuestiones relacionadas con laorganización y la corrupción buroctiticas. Los resultadosrevelaron que las burocracias eran muchos menosorganizadas en Moscti que en Varsovia. Los tenderos enMoscú eran inspeccionados por cuatro organismos, comopromedio, y las visitas de los funcionarios públicospromediaban unas 19 por año. Los tenderos de Varsoviaeran inspeccionados por unos 2.6 organismos, cuyosfuncionarios visitaban los establecimientos de comerciosolamente nueve veces al año. Por otra parte, el tenderopromedio de Moscd tenfa que visitar 6.6 diferentesburocracias para abrir su negocio, en comparación con 4.3en Varsovia. El proceso de inscribir un establecimiento decomercio se demoraba 10 semanas en Moscú y menos decuatro en Varsovia.
Como bien indican los números, el nivel de corrupción esmás elevado en Moscú que en Varsovia. Preguntamosdiscretamente a los tenderos sobre con qué regularidad debfapagar sobornos un tendero promedio de la ciudad y queclasificaran su respuesta en una escala del uno al cinco (1,casi nunca, 2, en raras ocasiones. 3, en algunas ocasiones, 4
a menudo y 5 casi siempre.). La respuesta en Moscú fue de2.9 y 2.2 en Varsovia -una diferencia significativa ent6rminos estadfsticos. TambiCn preguntamos a los tenderosque clasificaran sus problemas más serios en una escala del1 al 10 (del 1, problema pequeño al 10, problema másserio). Los tenderos de Mo& clasificaron la corrupción enun 7,4 por ciento, en tanto que los de Varsovia la colocaronen un 3.1.
Si se quiere reducir la corrupción en Rusia hay quepromover un ambiente que prive a los diferentes organismosdel poder de establecer arbitrariamente el precio de hacernegocios. De hecho, dentro de la misma Rusia se observaque las ciudades que han simplificado la concesión depermisos para comercios tienen una tasa m6s baja decotrupción. Por ejemplo, las burocracias son másdesorganixadas en Ulyanovsk que en Smolensk. El tenderopromedio en Ulyanovsk tenía que obtener permisos de 6.1organismos diferentes para poder mantener su negocio encomparación con 4,4 para los tenderos de Smolensk.Adern&, el tendero promedio de Ulyanovsk tenía querecibir 8.8 permisos para abrir su tienda en comparación con6.2 en Smolensk.
Como es lógico esperar, la corrupción es un problema demayores proporciones para los tenderos de Ulyanovsk quepara los de Smolensk. Los encuestados respondieron que eltendero promedio tenía que pagar sobornos con másfrecuencia en Ulyanovsk que sus contrapartes en Smolensk(3.2 en comparación con 2.6, utilizando la escala de cincopuntos que antes se ha descrito). Los tenderos deUlyanovsk asignaron una puntuación de 6.3 al problema dela corrupción. pero los de Smolensk lo colocaron en 5.4(utilizando la escala de 10 puntos que se describe arriba).De nuevo eneontramos que las burocracias desorganizadastienden a producir una corrupción también desorganizadaque impone costos significativos en la sociedad. Ello indicaque es posible reducir la corrupción en Rusia mediante lareforma del sector público.
EL COSTO DE LA CORRUPCION Y LA ECONOMIAINFORMAL
La evidencia obtenida en Polonia y Rusia demuestra que lacorrupción, sea organizada o desorganizada, puede imponeruna carga devastadora sobre la economía. La corrupciónreduce la inversión debido a las posibles medidas arbitrariaspor parte de los funcionarios públicos. Tambitn reduce lacompetencia al limitar los permisos al postor más alto enlugar de al usuario mhs eficiente.
Sin embargo, la corrupción tiene un efecto menos evidenteen la reforma económica debido a sus consecuencias en laeconomía informal. La corrupción tiende a aumentar la
economía informal debido a que las transacciones denegocios de funcionarios corruptos no se pueden llevar antelos tribunales estatales y raramente esti sujetas a la tasaoficial de contribuciones. En lugar de operar en la economfaformal, acatarse a las normas y pagar impuestos, losempresarios que dependen de la corrupción operan en laeconomía informal, violan las normas y pagan pocosimpuestos. A medida que la gente paga menos impuestos,el estado se vuelve menos capaz de proporcionar los bienespúblicos necesarios para el crecimiento económico.
Para 1995, la economía informal se había expandido más enRusia y Ucrania que en Polonia. Tomando como base lastasas de utilización de energía el&rica en los diferentespaíses, un estudio ha calculado que la economía aescondidas constituye el 42 por ciento del producto internobruto (PIB) de Rusia, 49 por ciento de Ucrania y solo el 13por ciento de Polonia. La dramática expansión de laeconomía informal en Rusia y Ucrania es algo sorprendente.Antes de 1989, la economía a escondidas como parte de laeconomía total era mucho mayor en Polonia que en los expaíses sovi&icos.
RECOMENDACIONRS
Algunos estudiosos sostienen que algunas culturasnacionales son más conducentes a la corrupción. Sinembargo, a menudo vemos que el nivel de corrupción cambiaen algunos países en particular, aun cuando la cultura semantiene constante. AdemBs, las pr&icas de corrupciónson sorprendentemente similares en las diferentes culturasnacionales. Independientemente de su cultura, iqué pafs notiene oficiales de aduana corruptos? Para reducir lacorrupción, no se debe considerar la cultura nacional sinolos incentivos que tienen los funcionarios de la burocraciaque la practican.
La solución más común para reducir la corrupción es limitarel poder discrecional de los funcionarios del estado. Porejemplo, en lugar de permitir que un burócrata conceda unpermiso para exportar un producto (y permitirle aceptar unsoborno), los estados deben abolir las licencias deexportación y hacer asf posible que los factores económicossean los que decidan si se debe exportar o no exportar.
No obstante, ello ~610 puede proporcionar una soluciónparcial ya que hay muchas funciones sociales que no sepueden dejar en manos del mercado. Además, a veces no esfactible en términos políticos el asignar funciones almercado y no al estado. Por consiguiente, si la corrupciónse mantiene bajo control, la reforma del sector público quehace al estado más organizado debe trabajar en Gndem conla reforma económica.
Perspectivas Econ&mkas, Periddicos Electrdnicos de USIS VoL 3 No. 5, Noviembre de 1998
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HECHOSYCIFRAS
~LACONVENCIONDELAOCDECONTRAELSOBORNOA continuación, un resumen de la Convencidn de la OCDEcontra el Soborno, preparado por los departamentos deComercio, Estado y Justicia de Estados Unidos.
El 2 1 de noviembre de 1997, los negociadores de 33 países[28 de los 29 estados miembros de la Organización deCooperaci6n y Desarrollo Econ6micos (OCDE), junto conArgentina, Brasil. Bulgaria, Chile y la República Eslovaca],aprobaron una Convención sobre el Combate al Soborno deFuncionarios híblicos Extranjeros en TransaccionesComerciales Internacionales (la convención). en laOrganización de Cooperación y Desarrollo Económicos enPar&.
La convención fue firmada por representantes de los paísesparticipantes el 17 de diciembre de 1997 en París.
La secretaria de Estado Madeleine Albright flrrn6 en nombrede Estados Unidos.
A instancias de Estados Unidos, en 1994 la OCDE aprobóuna Recomendación para Combatir el Soborno enTransacciones Comerciales Internacionales, y en 1996aprobó una Recomendación sobre la Deducción Impositivade Sobornos de Funcionarios Públicos Extranjeros.
En la reunión ministerial de la OCDE de mayo de 1997 seaprobó una RecomendaciBn Revisada sobre el Combate alSoborno en Transacciones Comerciales Internacionales, lacual incluyó un anexo de elementos comunes acordados quesirvieron de base para las negociaciones de la convención.
Se sostuvieron tres rondas de negociaciones -en julio,octubre y noviembre de 1997.
La convención es un logro histórico en la lucha contra elsoborno.
La convención obliga a las partes a convertir en delito elsoborno de funcionarios públicos extranjeros.
“Funcionarios públicos extranjeros” se define para incluirfuncionarios de todas las ramas del gobierno, ya seanombrados o elegidos; cualquier persona que ejerza unafunción pública, inclusive para una agencia pública oempresa pública; y cualquier funcionario o agente de unaorganización pública internacional.
Una función pttblica incluye cualquier actividad de interkspúblico, delegada por un país extranjero.
Una empresa pública es cualquier empresa sobre la cual ungobierno o gobiernos pueden ejercer, directa oindirectamente. una influencia dominante.
Se presume que un funcionario de una empresa públicadesempeña una función pública, a menos que la empresaopere sobre una base comercial normal en el mercadopertinente, es decir sobre una base que substancialmenteequivalente a la de una empresa privada, sin subsidiospreferenciales u otros privilegios.
Aunque el texto no cubre específicamente los partidospolfticos, los negociadores acordaron que la convencióncubrirá los sobornos relacionados con negocios que sepaguen a funcionarios públicos extranjeros a través departidos políticos y funcionarios de los partidos, como asítambi6n aquellos sobornos, dirigidos a partidos polfticos.que corrompen a funcionarios públicos extranjeros.
Algunas personas que no han sido designadas formalmentefuncionarios públicos pero que pueden, de hecho,desempeñar una función pública (es decir funcionarios departidos políticos en estados monopartidistas), pueden,conforme a los principios legales de algunos países, serconsiderados funcionarios públicos extranjeros.
Ademas, conforme a los sistemas legales de algunos paises,una ventaja prometida o dada a una persona en anticipaciónde que esa persona se convierta en un funcionario públicoextranjero, puede caer dentro del alcance de la convención.
Los negociadores acordaron un plan de trabajo aceleradopara atender varias cuestiones pendientes relacionadas conla convención, inclusive los actos de soborno relacionadoscon partidos políticos extranjeros y con personas enanticipación de que se conviertan en funcionarios públicosextranjeros.
La reunión de 1999 del Consejo de la OCDE informara a losministros de los resultados de esta revisión.
Los negociadores acordaron aplicar “sanciones penalesefectivas, proporcionadas y disuasorias” a aquéllos quesobornan a funcionarios públicos extranjeros.
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Los países cuyos sistemas legales carecen del concepto deresponsabilidad penal corporativa deben proveer sancionesequivalentes no penales, inclusive sanciones monetarias.
La convención requiere además que los países puedandecomisar o confiscar el soborno y las gananciasprovenientes del soborno (es decir, el beneficio neto), opropiedad de valor similar, 0 que se apliquen sancionesmonetarias de efecto comparable.
La convención requiere que las partes tomen las medidasnecesarias, dentro del marco de sus leyes y regulacionespertinentes, para prohibir el establecimiento de cuentas noregistradas en libros y priicticas similares utilizadas parasobornar funcionarios públicos extranjeros o para ocultar talsoborno.
Las partes harán del soborno de funcionarios públicosextranjeros un delito especificado en los códigos, a los finesde la legislación contra el lavado de dinero, en los mismost&minos que el soborno de funcionarios públicosnacionales.
Las partes estableceriin jurisdicción sobre los delitos que secometan en sus territorios o en partes de los mismos.
Las partes pueden basarse en los principios jurisdiccionalesgenerales - nacionalidad o territorialidad - reconocidospor sus sistemas legales.
La base territorial de la jurisdicción ha de interpretarse conamplitud, de modo que no se requiera una conexión físicaextensa con el acto del soborno.
La convencián dispone que las partes examinen sus bases dejurisdicción actuales y tomen medidas de reparación si esasbases no son efectivas en la lucha contra el soborno defuncionarios públicos extranjeros.
Las partes consultaran entre sí cuando más de una parteteclame jurisdicción.
Los gobiernos participantes se comprometieron a colaborarpara brindar ayuda legal relativa a las investigaciones yprocedimientos dentro del alcance de la convención y parahacer del soborno de funcionarios públicos extranjeros undelito sujeto a extradición.
En la reunión del Consejo de la OCDE de mayo de 1997, losministros recomendaron que los estados miembrossometieran a sus legislaturas nacionales, para el 1 de abril de1998, legislación para convertir en delito el soborno defuncionatios públicos extranjeros y procuren la aprobaciónde tales leyes para fines de 1998.
La convenciõn requiere que las partes cooperen en unprograma de seguimiento, dentro del marco de la OCDE,para vigilar y promover la aplicación plena.
La convención entrara en vigor cuando cinco de los 10principales países exportadores de la OCDE, que por sirepresenten el 60 por ciento del total de las exportacionescombinadas de esos 10 países, depositen sus instrumentosde ratificación.
Si esto no hubiere ocurrido para fines de 1998, laconvención entrara en vigor subsecuentemente cuando porlo menos dos signatatios hayan depositado susinstrumentos de ratificación y declaren su voluntad deobligarse.
Notas:
1. El número de signatarios incluye ahora a todos los 29miembros de la OCDE y además Argentina, Brasil, Chile,Bulgaria y la República Eslovaca.
2. El texto completo de la convención de la OCDE (eninglés) puede obtenerse en la pagina de 1aOCDE en: http://www.oecd.oigMafkmis/briberyl2Onov1e.htm
Una actualizaci6n de las medidas tomadas y las accionesfuturas planeadas por cada pafs participante para ratificar yaplicar la convención puede obtenerse en: http://www.oecd.orgldaflcmislbriberyk+nnex2.htm.
Perspectivas Econdmicas, PeriMicos Electrdnicos de USIS VoL 3 No. 5, Noviembre de 1998
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~INDICEDEPERCEPCIONDELACORRUPCIONINTERNACIONALEN1998DETRANSPARENCIAINTERNACIONAL
El índice de percepción de corrupción de Transparencia Internacional de este año clasifica a 85 países en la encuesta más completaque la organización ha realizado desde que fue fundada en 1993. Transparencia Internacional es una coalición no lucrativa y nopartidista que trabaja para movilizara las sociedad civil, las empresas, las instituciones académicas y el gobierno para detener lacorrupción. Transparencia Internacional define la corrupción como el abuso de cargo público para beneficio privado. Laorganización, que tiene su sede en Berlín, compila su índice con base en múltiples encuestas de opiniones de expertos y delpúblico en general en muchos países. Indica que su índice se refiere a la percepción de la corrupción y no a la corrupción en sí. laque según dice Transparencia Internacional, no tiene los medios de cuantificar. En la siguiente tabla, se clasifica a los paises de losmenos corruptos a los que se considera más corruptos.
Indice de Percepción de la Corrupción Internacional en 1998 de Transparencia Internacional:
Puesto País Resultado Desviación EncuestasIndice 1998 Estándar Utilizadas
1 Dinamarca 10.0 0.7 92 Finlandia 96 05 93 Suecia 95 05 94 Nueva Zelandia 94 097 85 Islandia 93 09 66 Canadá 92 05 97- Singapur w LO 108 Holanda 990 037 99 Noruega 990 097 910 SUiZa 89 045 101 1 Australia 8,7 Q7 812 Luxemburgo 8.7 99 713 Reino Unido 8-7 05 1014 Irlanda 82 134 1015 Alemania 79 Oit 1016 Hong Kong 738 131 1217 Austria 75 48 918 Estados Unidos 75 09 819 Israel 791 194 920 Chile 68 09 921 Francia 67 045 922 Portugal 65 40 1023 Botswana 61 232 324 España 61 13 1025 Japón 53 196 l l26 Estonia 597 05 327 Costa Rica 56 16 5
28 Bélgica 5,429 Malaysia 5330 Namibia 5331 Taiwán 5332 Sudáfrica 5233 Hungría 5-O34 Mauricio 5.035 Tunisia 5P36 Grecia 4937 República Checa 4,838 Jordania 49739 Italia 4-64-l Polonia 4,641 Perú 4542 Uwiwv 4343 Corea del Sur 4244 Zimbabwe 4245. Malawi 49146 Brasil 43047 Belarrtís 39948 Rep. Eslovaca 3,949 Jamaica 33850 Marruecos 39751 El Salvador 39652 china 35 .53 Zambia 3554 Turquía 39455 Ghana 3356 México 3357 Filipinas 3358 Senegal 3359- Costa de Marfil 3,l60 Guatemala 39161 Argentina 33062 Nicaragua 39063 Romania 33064 Tailandia 39065 Yugoslavia6 Bulgaria g67 Egipto 2968 India 2969 Bolivia 58íu Ucrania71 Latvia ;;72 Pakistán 2773 Uganda 2674 Kenya 2575 Vietnam 2576 Rusia 2477 Ecuador 2378 Venezuela 2379 Colombia 22
194094190097098124821L7098Ll03136098091222460941916094
:097196LOLO4619148177250962515097152309609612196191,40309605w1548098
9ll3ll10933996108631264935
33104104913439331 134312463344610399
39
808182838485
Indonesia 20Nigeria 19Tanzania 19Honduras 197Paraguay 15Camerún 64
1054334
Notas:
1. El Resultado lPC 1998 se refiere a las percepciones del grado de corrupción segdn lasven los empresarios, los analistas de riesgo y el público en general, y varía entre 10(altamente limpio) y 0 (altamente corrupto).
2. Desviación estándar indica las diferencias entre los valores indicados por las fuentes:mientras más grande es la desviación esthndar, mayores son las diferencias en las
Perspectivas Econhictzs, Periddicos Electrónicos de USIS Vol. 3 No. 5, Noviembre de 1998
bXEGLASDECONDUCTADELACAMARADECOMERCIOINTERNACIONALPARACOMBATIRLAEXTORSIONYELSOBORNO
(La Cámara de Comercio Internacional (CCI) es unaorganización de comercio mundial que consta de 63 comithnacionales y mds de 7.000 compañías y asociacionesmiembros de más de 130 países. L.u CCI busca promoverel comercio y la inversión mundiales, así como las reglas deconducta en los negocios a través de fronteras. Lus Reglasde Conducta para Combatir la Ektorsibn y el Sobornojkron aprobadas por la CCI en 1996)
Estas Reglas de Conducta, tal y como las ha concebido lacomunidad internacional de negocios, aspiran a promover laautodisciplina profesional y por ello deberían beneficiarsedel apoyo de los gobiernos.
Aceptadas voluntariamente por las empresas, no ~610estimularán a alcanzar altos niveles éticos en las operacionescomerciales, ya sea entre empresas y organismos públicos,ya sea entre empresa y empresa, sino que crearan un útilsistema defensivo para las empresas expuestas a intentos decorrupción.
Estas Reglas, de naturaleza general, se basan en prácticascomerciales tenidas por correctas en un sector determinado.Carecen, sin-embargo, de fuerza legal. No derogan las leyes,nacionales en vigor y puesto que los sistemas jurídicosnacionales no son en modo alguno uniformes, deben serinterpretados mutatis mutandis, en función de dichossistemas.
La comunidad internacional de negocios es hostil a laextorsión y la corrupción en todos sus aspectos; reconoce,sin el embargo, que habida cuenta de la situación actual endiversas partes del mundo, la ejecución de un programaeficaz de lucha contra la corrupción deberi desarrollarse poretapas. La más alta prioridad debería ser la de conseguir elfin de las practicas de extorsión y corrupción a gran escalaque involucren a políticos y a personalidades ocupando unalto rango en la Administración. Se trata, en efecto, depticticas que amenazan gravemente las institucionesdemocráticas y que provocan distorsiones económicas muyserias. Pequeñas gratificaciones a burócratas s subalternoscon la intención de acelerar procedimientos, rutinarios noson en absoluto aprobadas, pero se reconoce que originansolamente pequeños problemas. Una vez que la extorsión yla corrupción estén dominadas en las más altas instancias,los gobiernos no dejaran de tomar las medidas necesariaspara eliminar las prkticas menores de corrupción.
PRINCIPIO DE BASE
Todas las empresas deberían cumplir las leyes yreglamentos que estén en vigor en los países donde se hayanestablecido o en los que operen, así como respetar la letra yel espíritu de estas Reglas de Conducta.
A efectos de estas Reglas de Conducta, el termino“empresa” se refiere a cualquier persona o entidad dedicadaauna actividad industrial o comercial, con finalidad lucrativao sin ella y comprende a cualquier entidad controlada por unEstado o por una subdivisión territorial de este Estado.Incluye, ademas, si el contrato así lo indica, a las sociedadesmaternas 0 filiales.
REGLAS BASICAS
Artículo 1: Extorsión
Nadie puede exigir o aceptar, directa o indirectamentecomisiones 0 pagos ilícitos.
Artículo 2: Corrupción y comisiones ocultas
a) Ninguna empresa puede aceptar u ofrecer, directa oindirectamente, pagos ocultos y cualquier demanda en estesentido debe ser rechazada.
b) Las empresas no deben
i) devolver una fracción del pago resultante de la ejecuciónde un contrato a los agentes de la otra parte contratante;
ii) recurrir a otras técnicas, tales como o acuerdos de susubcontratación, pedidos o acuerdos consultivos, etc. paraefectuar pagos a funcionarios, empleados, familiares oasociados de la otra parte contratante.
Articulo 3: Agentes
Las empresas deberían tomar todas las medidas razonables asu alcance para asegurarse de que:
a) cualquier pago a un agente económico no ya más allá deuna remuneraci6n adecuada a las prestaciones lícitas delmismo;
41
b) ninguna fracción del pago obtenido será entregada aterceros por el agente a titulo de comisión oculta o de formaque viole las presentes Reglas de Conducta;
c) se establezca un registro donde figuren los nombres ycondiciones de empleo de todos los agentes con los que seestablece contacto en ocasión de operaciones conorganismos públicos o con empresas públicas. Esta registrodebería estar a disposición de los auditores para su exameny también. previa petición expresa, de las autoridadesgubernamentales idóneas y debidamenteautorizadas ysiempre bajo condición de confidencialidad.
Artículo 4: Cuentas financieras y Auditorías
a) Todas las operaciones financieras deben figurar conclaridad y exactitud en libros contables apropiados, loscuaks se pondrsln a disposición del consejo deadministraci6n de la empresa o. en su caso, de una instanciaequivalente, así como de los auditores.
b) No habt-6 “segundos libros contables” ni cuentas secretasy no se podr6 hacer público ningún documento sin describir,claramente y con exactitud, las operaciones a las cuales hagalleencia.
c) Las empresas deberán tomar todas las medidas necesariaspara establecer un sistema de auditoría independiente queles permita descubrir cualquier transacción que infrinja laspresentes Reglas de Conducta, en cuyo caso se tomarrln lasmedidas correctivas adecuadas.
Articulo 5: Responsabilidades de las empresas
El consejo de administración, o cualquier otro órganoresponsable en ultima instancia de la empresa, debetía:
a) tomar todas las medidas razonables, comprendida lacreación y mantenimiento de sistemas de control adecuados,a fin de evitar que a cargo de la misma empresa o por cuentasuya se efectúen pagos que infrinjan las presentes Reglas deConducta;
b) comprobar periódicamente que se respetan estas Reglasde Conducta y establecer procedimientos para obtener aeste respecto información útil;
e) interponer acciones adecuadas contra cualquier director oempleado que violo estas Reglas de Conducta.
Artículo 6: Contribuciones politicas
No se podr&n hacer efectivas contribuciones destinadas a unpartido, asociación u hombre político más que de acuerdocon el derecho aplicable y deber& ser plenamenterespetadas todas las disposiciones relativas a la divulgaciónpública de dichas contribuciones. Estas últimas set&puestas en conocimiento de la dirección general de laempresa afectada.
Artículo 7: Códigos internos de las empresas
Estas Reglas de Conducta tienen un camcter general. LaSempresas debetían, por tanto, establecer, en su caso,Códigos propios. Estos últimos deberían respetar lasReglas de la CC1 y adaptarse a las condiciones especificasbajo las cuales las empresas ejercen sus actividades. EstosC6digos podrían ilustrarse útilmente con ejemplosconcretos y comprender disposiciones instando a losempleados o agentes económicos que se vean sometidos acualquier forma de extorsión o corrupción, a comunicarloinmediatamente a la dirección general de susrespectivasempresas. Estas últimas deberian formular entérminos claros las polfticas, los principios rectores y losprogramas de formación que piensen llevara la ptictica paraasegurar la aplicación y el respeto a sus códigos.
Nota: Un documento relacionado, Recomendaciones de laCCI a los Gobiernos y Organizaciones Internacionales sobreExtorsidn y Soborno puede obtenerse en la Internet (eninglés) en: http://www.iccwbo.org/Commissions/Extortion-bribery/briberydoc.html
Perspectivas Económicas, Periódicos Electr6nicos de IJSIS Val. 3 No. 5, Noviembre de 1998
[1PROVISIONESCONTRAELSOBORNODELALEYDEPRACTICASCORRUPTASENELEXTRANJERO
Lo que sigue a continuacidn se ha extraído de un folletosobre Provisiones contra el Soborno de la Ley de PrácticasCorruptas en cl Extranjero preparado por el Departamento& Comercio de Estados Unidos.
La legislación estadounidense echó las bases del tratado dela OCDE.
INTRODUCCION
La Ley de Comercio de 1988 de Estados Unidos instruyó alsecretario de Justicia que ofreciera consejo en lo referente ala política de ejecución del Departamento de Justicia conrespecto a la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero de1977 (“FCPA”), a los exportadores potenciales y pequeñasempresas que no pueden obtener asesoría legal especializadaen cuestiones relacionadas con ia FCPA.
El consejo se limita a respuestas a solicitudes de acuerdocon el Procedimiento para Obtener Opinión delDepartamento de Justicia sobre la Ley de PracticasCorruptas en el Extranjero y con las explicaciones generalesde responsabilidades de cumplimiento de la FCPA y lasresponsabilidades potenciales de acuerdo con dicha ley.
Las firmas estadounidenses que quieren hacer negocios enmercados extranjeros deben familiarizarse con la FCPA.
En general, la FCPA prohíí a las compañfasnorteamericanas hacer pagos corruptos a funcionariosextranjeros con el propósito de obtener o retener negocios.
El Departamento de Justicia es la principal agenciaencargada de aplicar la ley; la Comisión devalores y Cambio(SEC) desempeña una función coordinada.
La Oficina del Abogado General del Departamento deComercio también responde a preguntas generales de losexportadores estadounidenses concernientes a los requisitosy restricciones básicos de la FCPA.
ANTECEDENTES
Las investigaciones emprendidas por la SEC a mediados delos años 70 revelaron que más de 400 compañíasestadounidenses admitían hacerles pagos discutibles oilegales en exceso de 300 millones de dólares a funcionariosgubernamentales, políticos y partidos políticos extranjeros.
Los abusos reconían la gama que va desde el soborno dealtos funcionarios extranjeros para conseguir algún tipo deacción favorable de parte de un gobierno extranjero, hastalos llamados pagos de facilitación que, supuestamente, sehacían para asegurar que los funcionarios gubernamentalescumplieran con ciertas obligaciones ministeriales o deoficina.
El Congreso aprobó la FCPA para poner fin al soborno defuncionarios extranjeros y restaurar la confianza ptlblica enla integridad del sistema empresarial norteamericano.
Las provisiones antisobomo de la FCPA hacen que seailegal para un estadounidense hacer un pago corrupto a unfuncionario extranjero con el propósito de obtener o retenernegocios, o de dirigir negocios hacia cualquier persona.
La FCPA requiere también que los emisores de títulos decapital cumplan con sus normas de contabilidad.
Estas normas de contabilidad, que fueron diseñadas paraoperar en combinación con las provisiones antisobomo de laFCPA, requieren que las corporaciones cubiertas por lascláusulas mantengan libros y registros que reflejen precisa yverazmente las transacciones de la corporación, y diseñenun sistema adecuado de controles de contabilidad internos.
PROVISIONES BASICAS QUE PROHIBEN LOSPAGOS CORRUPTOS ENEL EXTRANJERO
Provisiones contra el Soborno: La FCPA hace que sea ilegalsobornara funcionarios gubernamentales extranjeros paraobtener o retener negocios.
Las provisiones antisobomo se aplican tanto a ciertosemisores de títulos de capital registrados como a emisores aquienes se les requiere someter a la SEC informes periódicos(se hace referencia a éstos como “emisores”) y a otros (sehace referencia a éstos como “firmas nacionales”).
Se define una firma nacional como cualquier individuo quees ciudadano, nacional o residente de Estados Unidos, ocualquier corporación, sociedad, asociación. compañía poracciorwfideicomiso, organización no incorporada o depropiedad de una sola persona que tiene su sede de negociosprincipal en Estados Unidos o que esta organizadaconforme a las leyes de un estado de Estados Unidos, o unterritorio, posesión o mancomunidad de Estados Unidos.
Las provisiones antisobomo de la FCPA se extienden a dostipos de comportamiento.
La prohibición básica es contra el pago directo de sobornos;una segunda prohibición cubre la responsabilidad de unafirma nacional y sus funcionarios por los sobornos pagadospor intermediarios.
La prohibición antisobomo básica de la FCPA hace ilegalque una firma (como así tarnbien cualquier oficial, director,empleado o agente de una firma o cualquier accionista queactúe en nombre de la firma) ofrezca, pague, prometa pagar(o inclusive autorizar el pago de dinero, o cualquier cosa devalor, 0 autorizar cualquier promesa semejante) a cualquierfuncionario extranjero con el propósito de obtener o retenernegocios, o dirigir negocios a cualquier persona.
Una prohibición similar se aplica respecto de los pagos a unpartido polftico extranjero o un funcionario del mismo ocandidato a un puesto político extranjero.
Pagos Hechos por Intermediarios: Es tambitn ilegal hacerun pago a cualquier persona, cuando se sabe que la totalidado una porción del pago se ofrecer& dar6 o prometera, directao indirectamente, a cualquier funcionario extranjero (opartido político extranjero, sus candidatos o funcionarios)con el propósito de ayudar a la firma en la obtención oretención de negocios.
“‘Saber” incluye los conceptos de “descuido consciente” o“‘ceguera voluntaria”.
Ejecución: El Departamento de Justicia es responsable detoda la ejecución penal y la ejecución civil de las provisionesantisobomo con respecto a las firmas nacionales.
La SEC es responsable de la ejecución civil de lasprovisiones antisobomo con respecto a los emisores.
PROVISIONES CONTRA EL SOBORNO:ELEMENTOS DE UN DELITO
Prohibición Básica: Con respecto a la prohibición básica,hay cinco elementos que deben concurrir para constituir unaviolación de la ley:
1. Qui6n - La FCPA aplica a cualquier firma individual,funcionario, director, empleado o agente de la firma y acualquier accionista que actúe en nombre de la fma.
Los individuos y firmas también pueden ser sancionados siordenan, autotizan 0 ayudan a algún otro a violar lasprovisiones contra el soborno o si conspiran para violaresas provisiones.
Un subsidiaria de una firma estadounidense incorporada enel extranjero no estará sujeta a la FCPA, pero su firmamatriz en Estados Unidos puede ser responsable siautoriza, dirige oparticipa en la actividad en cuestión.
Los individuos empleados por tales subsidiariasincorporadas en el extranjero o que actúan en su nombrepueden, sin embargo, estar sujetos a las provisiones contrael soborno si son personas que caen en la definición de firmanacional.
Además, los nacionales estadounidenses empleados porsubsidiarias incorporadas en el extranjero están sujetos a lasprovisiones contra el soborno de la FCPA.
2. Intención Corrupta - La persona que hace o autoriza elpago debe estar animada de una intención corrupta, y elpago debe tener el propósito de inducir a quien lo recibe ausar indebidamente de su posición oficial para dirigirilícitamente negocios al pagador.
La FCPA no requiere que un acto conupto tenga éxito en supropósito.
La oferta o promesa de un pago corrupto puede constituiruna violación de la ley.
La FCPA prohibe el uso corrupto de correos o del comerciointerestatal en la promoción de un pago para influir encualquier acto o decisión de un funcionario extranjero en sucapacidad oficial, o inducir al funcionario a que haga u omitahacer cualquier acto en violación de su obligación legal, oinducir a un funcionario extranjero a usar SU influenciaimpropiamente para afectar 0 influir en cualquier acto 0decisión.
3. Pago - La FCPA prohibe pagar, ofrecer, prometer pagar(o autorizar pagar u ofrecer) dinero o cualquier cosa deVdOr.
4. Receptor - La prohibición alcanza ~610 a los pagoscorruptos a un funcionario extranjero. un partido polftico ofuncionario de partido extranjeros, o cualquier candidato aun puesto político extranjero.
“Funcionario extranjero” significa cualquier oficial oempleado de un gobierno o cualquier departamento oagencia extranjeros, 0 cualquier persona que actúe en unacapacidad oficial.
Debe considerarse utilizar el Procedimiento para ObtenerOpinión del Departamento de Justicia sobre la Ley dePracticas Corruptas en el Extranjero en relación conpreguntas específicas relativas ala definición de funcionarioextranjero, tales como si un miembro de una familia real, unmiembro de un cuerpo legislativo o un funcionario de unaempresa de propiedad del estado podrían ser consideradosfuncionarios extranjeros.
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Con anterioridad a la enmienda de la FCPA introducida en1988. el t&mino funcionario extranjero no inclufa a ningúnfuncionario de un gobierno o agencia extranjeros cuyasobligaciones fueran esencialmente ministeriales o de oficina.
Determinar si las obligaciones de un empleado dado eranesencialmente ministeriales o de oficina era motivo deambigüedad, y no resultaba claro si la ley prohibía ciertospagos “deengrase”. tales como los que se hacen para acelerarenvíos a través de las aduanas, hacer una llamada telefónicatransatlántica, conseguir permisos requeridos u obtenerprotección policial adecuada.
Por consiguiente, los cambios recientes de la FCPA seconcentran en el propósito del pago, en lugar de lasobligaciones particulares del funcionatio que recibe el pago ola oferta o promesa del mismo; y hay excepciones en lapmvisi6n contra el soborno en cuanto a “facilitar pagospara la acción gubernamental rutinaria”.
5. Prueba de Propósito Comercial - La FCPA prohibe lospagos hechos para ayudar a la firma a obtener o retenernegocios, o para dirigir negocios hacia cualquier persona.
Debe observarse que no es necesario que el negocio a serobtenido o retenido se haga con un gobierno extranjero oagencia de un gobierno extranjero.
Pagos a Terceros: En general, la FCPA prohibe los pagoscormptos hechos a trav6s de intermediarios. Es ilegal haceruso corrupto de correos o del comercio interestatal en lapromoción de un pago a un tercero, a sabiendas de que todoel pago o una porción de él irran directa o indirectamente aun funcionario extranjero.
El t&mino “a sabiendas” incluye el descuido consciente y eldesconocimiento deliberado.
Los elementos de un delito son esencialmente los mismosque se describen más arriba, con la excepción de que en estecaso el “‘receptor” es el intermediario que hace el pago al“funcionario extranjero” requerido.
Pagos Permitidos y Defensas Justificativas: Tal como fueenmendada en 1988, la FCPA ofrece ahora una excepciónexplícita a la prohibición de sobornos en casos de “pagos defacilitación” de “acción gubernamental rutinaria” y proveedefensas justificativas que pueden usarse para defenderse desupuestas violaciones a la FCPA.
Excepción para Pagos de Facilitación de ActosGubernamentales Rutinarios: Hay una excepción a laprohibición contra el soborno para facilitar o acelerar lacomisión de actos gubernamentales rutinarios.
protección policial y recogida y entrega de correo; proveerservicio telefónico y suministro de electricidad y agua,cargar y descargar cargamentos o proteger productosperecederos; y programar inspecciones vinculadas condesempeño de contrato o transito de mercancias a trav6s delpaís.
Los actos similares a éstos últimos también quedancubiertos por esta excepción. Los actos gubernamentalesrutinarios no incluyen ninguna decisión de un funcionarioextranjero de conceder nuevos negocios o continuar negocioscon una parte en particular.
Defensas Justificativas: Una persona acusada de unaviolación de las provisiones contra el soborno de la FCPApuede alegar como defensa que el pago fue legal deconformidad con las leyes escritas del pafs extranjero, o queel dinero se gastó como parte de la demostración de unproducto o en el desempeño de una obligación contractual.
Puede ser difícil determinar si un pago fue legal deconformidad con las leyes escritas del país extranjero.
Aqu6llos que tengan dudas deberfan considerar buscar laasesoría de un abogado o utilizar el procedimiento derevisión del Procedimiento para Obtener Opinión delDepartamento de Justicia sobre la Ley de PracticasCorruptas en el Extranjero para cuestiones tales como (1) laformulación de una opinión asesora de parte de una agenciagubernamental extranjera; (2) la formulación de regulacionesde parte de una unidad del gobierno local; y (3) una línea deconducta de un gobierno o agencia gubernamentalextranjeros que indica que el pago es legal.
Aun más. debido a que estas defensas son defensasjustificativas, al acusado se le podría requetir quedemostrara, en primera instancia, que el pago cumple conestos requisitos. La acusación no asumiría el peso dedemostrar en primera instancia que los pagos noconstituyen este tipo de pago.
SANCIONES CONTRA EL SOBORNO
Por las violaciones a las provisiones contra el sobornopueden imponerse las siguientes sanciones penales:
Las firmas esnín sujetas a una multa de hasta 2 millones ded6lares; los funcionarios, directores y accionistas estánsujetos a una multa de hasta 180.000 dólares y prisión porhasta cinco años; los empleados y agentes están sujetos auna multade hasta 100.000 dólares y prisión por hastacinco años.
La ley enumera los siguientes ejemplos: obtener permisos,licencias u otros documentos oficiales; procesar papelerfagubernamental, tal como visas y órdenes de trabajo; proveer
La firma no puede pagar las multas impuestas a individuos.
Puede haber también sanciones civiles. La secretaria deJusticia o la SEC. como sea apropiado, pueden entablaracción civil en procura de una multa de hasta 10.000 dólarescontra cualquier firma, al igual que contra cualquierfuncionario, director, empleado o agente de una firma, oaccionista que actúe en nombre de la firma, que viole lasprovisiones contra el soborno.
Además, en una acción de ejecución promovida por la SEC,el tribunal puede imponer una multa adicional que no excedade lo que sea mayor entre (1) el monto bruto de la gananciapecuniaria recibida por el acusado como resultado de laviolaci6n. o (2) una limitación monetaria especificada.
Las limitaciones monetarias especificadas se basan en lagravedad de la violación, y van desde 5.000 dólares para unapersona real y 50.000 dólares para cualquier otra persona,hasta 100.000 dólares para una persona real y 500.000dólares para cualquier otra persona.
La secretaria de Justicia o la SEC. como sea apropiado,pueden también entablar acción civil para prohibir cualquieracto o practica de una firma cuando quiera que parezca quela firma (o un funcionario, director, empleado, agente oaccionista que actúa en nombre de la firma) viola (o sedispone a violar) las provisiones contra el soborno.
La SEC puede también pedir una orden de cese y desistacontra una persona que viola (o se dispone a violar) lasprovisiones contra el soborno.
Multas Alternativas: De acuerdo con las leyes penalesfederales diferentes de la FCPA. los individuos pueden sermultados con hasta 250.000 dólares o el doble de la gananciabruta o la pérdida bruta si el acusado deriva del delito unaganancia pecuniaria o causa una perdida pecuniaria a otrapersona.
Las provisiones penales de la FCPA no derogan lasprovisiones de estas otras leyes que estipulan multasalternativas.
Otra Acción Gubernamental: De acuerdo con las pautasemitidas por la Oficina de Administración y Presupuesto deEstados Unidos, a una persona o firma a quienes se halle enviolación de la FCPA se le puede prohibir hacer negocioscon el gobierno estadounidense.
Le acusación. por sí sola, puede llevara la suspensión delderecho de hacer negocios con el gobierno.
El presidente ha dado instrucciones de que ninguna agenciaejecutiva permita a parte alguna participar en ningunaactividad, sea o no de compras gubernamentales, si cualquieragencia ha prohibido, suspendido o de otro modo excluido aesa parte de participar en una actividad, sea o no decompras gubernamentales.
Ninguna parte o agencia ejecutiva permitirá a parte algunaparticipar en ninguna actividad, sea o no de comprasgubernamentales, si cualquier agencia ha excluido a esaparte.
Ademas, una persona hallada culpable de violar la FCPApuede ser declarada sin derecho a recibir licencias deexportación; la SEC puede suspender o excluir personas delnegocio de cambio de valores e imponer sanciones civiles apersonas en el negocio de cambio de valores debido aviolaciones a la FCPA. La Comisión de Comercio deFuturos de Productos Básicos y la Corporación deInversiones Privadas en el Extranjero estipulan la posiblesuspensión o exclusión de los programas de la agencia encasos de violación de la FCPA, y, de acuerdo con las leyesimpositivas, un pago hecho aun funcionario gubernamentalextranjero que sea ilegal de acuerdo con la FCPA no puedededucirse como gasto de negocios.
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OLADECLARACIONDELIMA
Completada en la 8va. Conferencia Internacional contra laCorrupción, celebrada del 7 al II de septiembre de 1997 enL.inq Perú.
La conferencia reunid a altos funcionarios deorgankaciones internacionales y agencias de ayuda,representantes de gobierno, funcionarios de agenciascontra la corrupcidn y asociaciones profesionales asícomotambikn periodistas, académicos, comerciantes yrepresentantes de la sociedad civil.
La Declaración es considerada como un anteproyecto parala acción y el progreso y serd revisada cuando laconferencia se retina de nuevo en Sudáfrica en 1999.
NOSOTROS, Ciudadanos de 93 países, procedentes detodos los continentes, de países grandes y pequeños endistintas etapas de desarrollo, ricos y pobres; con variadasexperiencias en el gobierno, el sector privado y la sociedadcivil.
- LUEGO de una discusión y profundo debate acerca de losmedios para contener la corrupción en todas susmanifestaciones alrededor del mundo y unidos en nuestravisión de una era de cooperación nacional e internacional enel siglo XXI, en el cual el mal de la corrupción seasuprimido.
UNIDOS AHORA en esta Declaración de la VIIIConferencia Internacional Anticonupción, celebrada enLima, Per& entre el 7 y ll de septiembre de 1997.
CONVENCIDOS de que la corrupción
CONSIDERANDO que
La lucha contra la corrupción es tarea de todos losmiembros de cada sociedad;
la lucha compromete la defensa y el fortalecimiento de losvalores éticos en todas las sociedades;
es esencial la formación de alianxas entre el gobierno, lasociedad civil y el sector privado;
la voluntad para entrar en dicha alianza constituye unaverdadera prueba del compromiso de ca& gobierno paraeliminar la corrupción;
el papel de la sociedad civil es de especial importancia paravencer la resistencia de aquellos interesados en mantener elstatus quo y movilizar a las personas en apoyo de reformassignificativas;
debe producirse una campaña sostenida contra la corrupcióndentro del sector privado, que con el mayor proceso deprivatización y desregulación. asume un papel cada vez másimportante en actividades tradicionalmente desempeñadaspor el estado;
y que son los líderes en toda sociedad quienes señalan elcamino, conforme a la expresión “uno limpia la escaleracomenzando por la parte más alta”.
HACEMOS UN LLAMADO a los gobiernos, organismosregionales e internacionales, y a los ciudadanos de todo elmundo para movilizar esfuerzos y energías con el fin de quese nos unan en el logro de las siguientes acciones:
erosiona la base mora1 de toda sociedad;Acciones a nivel internacional y regional
viola los derechos económicos y sociales del pobre y delindefenso;
socava la democracia;
subvierte el imperio de la ley, que es la base de todasociedad civilizada:
retrasa el desarrollo; y niega a la sociedad y,
particularmente, a los pobres, los beneficios de la libre yabierta competencia.
1. Las instituciones internacionales no sólo deben apoyarmás firmemente el papel innovador que la sociedad civildebe cumplir en el desarrollo del buen gobierno sino quedeben trabajar conjuntamente con ellas para el logro de talfin. De igual modo deben trabajar juntos con el objeto deenfatixar los aspectos positivos de la globalixación,limitando los elementos negativos de la misma.
2. Debe terminarse con la práctica de que los pagos hechospor sobornos internacionales estkn sujetos a unadeductibilidad de impuestos pues con ello los paísesexportadores subvencionan activamente y fomentan lacorrupción de funcionarlos en otros países.
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3. La OCDE debe& ultimar una Convención para penalizarel soborno de funcionarios extranjeros a fines del presenteatio y sus estados miembros deberán implementar dichasdisposiciones antes de que finalice el año de 1998.Consecuentemente, la OCDE debe cumplir con un programade seguimiento para asegurar la estricta aplicación de laConvención. asegurando su transparencia mediante laparticipación de la sociedad civil.
4. Todos los estados de las Américas debe& ratificar laConvención Interamericana contra la Corrupción antes de lacelebración de la Cumbre de las Américas en Santiago deChile, en abril de 1998. Elogiarnos el Tratado como unexcelente ejemplo de cooperación regional contra lacomrpci6n a ser considerado por otras regiones.
5. El Banco Mundial y el FMI deber& acelerar laimplementación de sus nuevas políticas amicorrupcióniniciadas por su Presidente J. Wolfensohn y su Director-Gerente M. Camdessus, respectivamente, y en particular enlo que atañe a la suspensión de pr6stamos a los gobiernosque aborden adecuadamente el tema de la corrupción.
6. La Unión Europea deber6 acelerar la implementación desus propias políticas amicorrupción recomendadas por laComisión de las Comunidades Europeas en mayo de 1997;todos sus estados miembros deberarr ratificar la Convenciónde la Unión Europea sobre Corrupción adoptada el 26 demayo de 1997. Por su lado, todos los estados miembros delConsejo de Europa deberán unirse al grupo de trabajomultidisciplinario contra la corrupción a fin de asegurar quela Cumbre del Consejo, a llevarse a cabo en octubre de 1997,produzca resultados concretos.
7. Debe apoyarse la acción de las Naciones Unidas en lalucha contra la corrupción y, en tal sentido, los estadosdeben implementar la Declaración de las Naciones Unidascontra la Corrupción y el Soborno y el Código de ConductaInternacional para Funcionarios Públicos. Por otro lado, losorganismos financieros internacionales y los paísesdonantes deben continuar apoyando las actividades decooperación técnica de las Naciones Unidas.
8. La Organización Mundial de Comercio debe unirse atodos estos esfuerzos mundiales y comenzar a considerar elserio impacto de la corrupción en el comercio mundial.
9. Todos los organismos de ayuda, bilaterales ymultilaterales, conjuntamente con sus socios para eldesarrollo, deben encontrar maneras practicas de vencer lacorrupción en sus programas para el desarrollo.
10. Los organismos financieros deben incrementar suasistencia con el fin de fortalecer los programas nacionalesde integridad para el combate contra la corrupción. Enparticular, debe fortalecerse la transparencia de losprogramas nacionales e internacionales de compras
gubernamentales. Los programas de gobemabilidad y dereforma del servicio civil deben focalixar como elementoesencial la eliminación de la corrupción así como asegurar laneutralidad polftica del propio servicio civil.
11. Los organismos internacionales deben comprender quesus practicas internacionales de adquisiciones aún no sonplenamente satisfactorias. y que deberán desarrollar mrísampliamente propuestas nuevas e imaginativas paraestablecer programas de adquisiciones en asociación con losgobiernos y el sector privado, incluyendo para ello lautilización de acuerdo ami-soborno y de integridad. Lasempresas o instituciones licitantes que paguen sobornosdeberán ser incluidas etruna lista negra.
12. Las organizaciones internacionales conresponsabilidades específicas, incluyendo la INTERPOL yla Organización Mundial de Aduanas, deber& adoptarmedidas mandatorias para fortalecer la cooperacióninternacional para el cumplimiento de la ley.
13. La regulación de operaciones de todos los centrosbancarios internacionales debe ser mejorada a fin de asegurarque los activos bajo su control sean administrados deacuerdo anormas internacionales preestablecidas y losactivos obtenidos en forma ilícita sean identificados,congelados y decomisados. Dicha mgulaci6n debera incluirla exclusión del sistema monetario internacional de loscentros bancarios off-shore que no logren cumplir con estosestándares. El secreto bancario no debe constituir un escudopara delincuentes y menos ser un obstáculo para eldescubrimiento de casos de corrupción.
14. La reforma y modernización de los sistemas de aduanassigue siendo una necesidad urgente en muchas partes delmundo, especialmente en lo que atañe a transparencia eintegridad. La asistencia para este fin debe provenir de lacomunidad de donantes y. particularmente, a trav6s de laOrganización Mundial de Aduanas, cuyos miembrosdeberán implementar plenamente la declaraci6n de Arushade 1993 y la Declaración de Colwnbia de 1994 y cooperarpara asegurar que la transparencia e integridad presidantodas las transacciones del comercio internacional.
15. La Cámara de Comercio Internacional debe promover lamás amplia aceptación por parte de las empresas de códigosde conducta y programas de cumplimiento obligatorio paracombatir la extorsión y el soborno a nivel nacional einternacional. Exhortamos a que la adopción de dichoscódigos de conducta y programas de cumplimientoobligatorio sea considerada como un requisito paraparticipar en licitaciones de grandes proyectos.
16. La Asociación Internacional de Fiscales y la BarraInternacional de Abogados, debe& desarrollar unalegislación modelos cuya aplicación haga menos complejo y
más expeditivo el tratamiento de casos de corrupción en losdiversos sistemas legales existentes, al mismo tiempo quesea compatible con las normas internacionales de respeto alos derechos humanos.
17. Los accionistas de todo el mundo deberiin insistir en quelas compañfas en las cuales invierten se adhieran a losobjetivos del movimiento de administración corporativa.
18. Las diferentes asociaciones internacionales decontadores, auditores y reguladores debetzút desarrollarnormas de contabilidad claras y universales con amplioreconocimiento internacional. Es particularmenteimportante, para la lucha contra la corrupción, que seregistre todas las transacciones fínancieras y que éstas nofiguren “‘fuera de libros” o en cuentas secretas.
19. Las sociedades internacionales de profesionales deberanefectuar un seguimiento más cercano de sus afiliadosnacionales y utilizar su influencia con el fin de asegurar quela nonnatividad nacional sea protegida, fortalecida yextendida
20. Los organismos financieros internacionales y losorganismos donantes deberr cooperar con lasorganizaciones de la sociedad civil en el desarrollo & índicesde costos de bienes y servicios a nivel mundial, a fin deidentificar anomalfas creadas por la burocracia y lacorrupción.
21. Las instituciones internacionales y regionales debe&efectuar todos sus esfuerzos para difundir el contenido de lapresente Declaración y desarrollar programas en su apoyo.Acciones en el nivel nacional y local.
22. Todos los gobiernos deben operar de maneratransparente, rindiendo cuenta de sus actos entodos susniveles jerárquicos, y brindando acceso al público a toda lainformación que sea posible. Los gobiernos deben asegurarque las cuentas públicas esten abiertas al escrutinio público.El papel de la sociedad civil es crucial, sobre todo en losniveles nacional y local, en los cuales su participación debeser alentada brindiíndosele libre acceso ante quienes tomandecisiones y estableciendo audiencias publicas en asuntosde importancia.
23. La sociedad civil, asimismo, debe poner su casa enorden, propiciando incluso que los Organismos NoGubernamentales (ONGS) sean reformados por ellosmismos, asegurando la practica de los mismos estandares detransparencia y rendición de cuentas que reclaman a suspropios gobiernos. Debe, asimismo, permanecer vigilante endefensa de aquellos que son perseguidos por luchar contra lacorrupción.
24, Todos los gobiernos deben asegurar la independencia,integridad y despolitización del sistema judicial como piedra
angular del imperio de la ley pues de ello depende todos losesfuerzos para combatir la corrupción.
25. La Oficina del Defensor del Pueblo, a manera de puenteentre el gobierno y la corrupción burocr&ica. Por estarazón, aquellos países que actualmente no cuenten con estanecesaria institución deberán examinar su adopcibn comouna oficina independiente designada por su Congresoelegido.
26. Los gobiernos, conjuntamente con la sociedad civil y elsector privado, deberkt revisar periódicamente lasrendiciones de cuentas no ~610 de todos los órganos delestado, sino de los organismos constitucionales autónomos,asegurando que a nivel local 6stos constituyan una eficientebarrera contra la corrupción. La nonnatividad existentesobre conflictos de intereses debem merecer una especialatención. A este respecto, la crucial Oficina de laContraloría (Auditoria General del Estado) deberádesempeñar un importante papel, manteniendo yreforzando su independencia.
27. Los gobiernos que aún no lo han hecho, debeninrestringir al mínimo las oportunidades económicassubsistentes para el soborno y la corrupción, tales comoson la existencia de monopolios, licencias discrecionales,tasas onerosas así como regulaciones y licencias queimpidan la actividad comercial.
28. La reforma del servicio civil es esencial para crear unentorno favorable a la lucha contra la corrupción. Todos losparticipantes en este proceso deberán prestar especialatención a la necesidad de remunerar con salarios adecuadosa los servidores públicos.
29. Especial atención debe prestarse al fortalecimiento delos sistemas de administración financiera y a latransparencia del presupuesto público, proceso en el cual lasociedad civil debe cumplir un importante papel.
30. De conformidad con sus constituciones y normasinternacionales sobre derechos humanos, los países deber&nmejorar al máximo grado posible la eficacia de sus leyessobre corrupción, incluyendo:
La anulación del requisito de demostrar que todofuncionario que recibió un obsequio ilícito realmente otorgófavores a cambio;
La introducción de un sistema de declaración de bienes parapersonas que ostentan cargos públicos de confianza (y parasus familias), con la exigencia de justificar incrementosdesproporcionados en relaci6n con sus legitimas fuentes deingreso;
El establecimiento, a través de un organismo independiente,de un sistema de seguimiento aleatorio y periódico sobre
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los bienes y estilos de vida de los más importantesresponsables por la toma de decisiones en el sector publico,sus familias y sus asociados;
La promulgación de leyes que autoricen efectivamente elcongelamiento, embargo y confiscación de riqueza adquiridailícitamente por funcionarios públicos;
El hecho de asegurar que funcionarios de todos los nivelesno puedan protegerse bajo sistemas de inmunidad, de modoque esu% sujetos plenamente a las leyes contra lacorrupción; y
La prohibición para delincuentes sentenciados de ostentarcargos politices o puestos de confianza.
Las medidas precedentes están orientadas a hacer másefectivas la prevención y la fiscalización de actos decorrupción.
31. Los gobiernos deberán revisar sus procedimientosadministrativos de adquisiciones, a nivel nacional y local, encooperación con el sector privado y la sociedad civil, conmirar a asegurar que éstas sean justas, abiertas ycompetitivas, de manera de cautelar el dinero del público ygenera un adecuado entorno comercial para el sectorprivado.
32. Las empresas o entidades que en su afán de ganarlicitaciones o contratos públicos sobornen a funcionarios,debeti ser incluidas en una lista negra e impedidas departicipar en negocios con el estado por un períododeterminado. Esta sanción deberá aplicarse después de unaadecuada y justa investigación.
33. Debido a que la corrupción es un importante obstáculoen los procesos electorales y políticos, debenimplementarse medidas adecuadas a fin de que lasdonaciones sea a políticos individuales o a partidospolíticos sean reguladas, registradas y publicitadas,estableciéndose límites en los gastos de las campañaspolfticas. los cuales deben ser auditados estrictamente. Elestablecimiento de programas sostenidos de educacióncívica a este respecto es esencial.
34. Las asociaciones profesionales nacionales,especialmente aquellas de abogados, contadores, medios eingenieros, deberán evaluar la suficiencia y efectividad desus códigos de conducta profesional así como las formasmás adecuadas para disciplinar a aquellos miembros de suorden que faciliten 0 permitan la corrupción.
35. El papel de los medios de comunicación independienteses esencial para la lucha contra lacorrupción pero para queoperen efectivamente deben estar libres de hostigamiento ycontar con leyes que garanticen la libertad de información,tanto para los ciudadanos como para los periodistas, así
como con un sistema legal general que no puede usarse parasilenciar legítimas expresiones de preocupación. Instamos alos gobiernos, a los propios medios de comunicación y a lasociedad civil a asegurar las condiciones que permitan a losmedios desempeñar este papel.
36. Los editores de periódicos de todas partes del mundodeben reflexionar acerca del importante papel que suspublicaciones pueden desempeñar al brindar al publico “unavoz” para combatir la corrupción, creando conciencia en elpúblico sobre la existencia de mecanismos para presentarquejas y denuncias de la manera más efectiva. Deben,asimismo, considerar las formas como pueden ayudar afomentar un clima de opinión pública en lo que se refiere ala corrupción y a los corruptos, en el cual,independientemente de los ricos o poderosos que éstossean, pueden ser tratados con la sancidn moral y rechazoque merecen. Los propios medios de comunicación deben,igualmente, abstenerse de aceptar prebendas o atencionessociales inadecuadas.
37. Todos los esfuerzos puestos en las reformas seran envano a menos que la cultura de la corrupción sea revertida.Por ello, los gobiernos, las escuelas y las organizacionesreligiosas, deberán lanzar iniciativas educativas diseñadaspara crear conciencia en los jóvenes acerca del incalculabledaño que produce la corrupción y de los riesgos personalesque corren de involucrarse en ella.
38. Deberi introducirse Códigos de Conducta en muchasesferas de la vida pública, (incluyendo el ejecutivo, losparlamentos, el poder judicial y los ministetios del sectorpúblico), correspondiendo a los gobiernos adoptar todas lasmedidas que sean necesarias para asegurar la integridad y elcomportamiento ético de sus administraciones.
39. Los gobiernos deberán impulsar el uso de encuestasindependientes para determinar el grado de satisfacción delpúblico con el desempeño de sus servicios e instituciones.Elio constituye una herramienta útil para identificar breas deproblemas así como para monitorear el progreso efectuadoen el mejoramiento de los servicios públicos, haciéndolosmenos susceptibles a la corrupción.
40. Por último, los gobiernos. la sociedad civil y el sectorprivado, deben considerar el establecimiento anual del “díade lucha contra la corrupción” o “día de rendición decuentas”, medida que en varios países ha demostrado ser uninstrumento útil para la toma de conciencia sobre el tema.Este concepto deberá ser impulsado por la NacionesUnidas, estableciendo un día mundial de acción contra lacorrupción.
Solicitamos a la Secretaría General de la Conferencia, paraque conjuntamente con la Secretaría del ConsejoInternacional Anticorrupción, Transparencia Internacional(II), realicen las acciones necesarias para llamar la atención
de los gobiernos y otras instituciones pertinentes sobreestas recomendaciones y planteamientos,comprometiéndonos, por nuestra parte, a hacer lo propio.
Esperando reunimos nuevamente en Sudáfrica, en 1999.afirmamos nuestra convicción sobre la utilidad prrctica y elimpacto del intercambio periõdico de experiencias y hechosexitosos en lalucha contra la corrupción que ha tenido lugaren Lima esta semana pues creemos que hemos efectuado unprogreso significativo en orientar el debate internacionalsobre medidas practicas de lucha contra la cotrupción. EnSudáfrica, en dos atios más, tendremos la oportunidad de
evaluar el progreso alcanzado tanto en la lucha contra lacorrupción como en el progreso de las medidas establecidasen las líneas precedentes.
Finalmente, expresamos nuestro sincero agradecimiento alComité Organizador, al pueblo del Per& a su gobierno, susector ptivado y su sociedad civil, por la calurosabienvenida, la generosidad de su hospitalidad, el desarrollode una agenda rica e importante, la promocibn de laparticipación de al sociedad civil en la lucha anticorrupci6ny la visión de un nuevo milenio de 6tica e integridad.
Lima, Perú, ll de septiembre de 1997
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~LACONVENCIONINTERAMERICANADELAOEACONTRALACORRUPCION
A continuación una hoju informativa publicada por elDepartamento de Estado el 27 de mayo de 1997:
La Convención Interamericana de la Organización deEstados Americanos (OEA) contra la Corrupción es elprimer instrumento de tratado multilateral contra lacorrupción negociado en el mundo y se espera queaumentara la cooperación entre las naciones del hemisferiopara combatir los actos de corrupción nacionales otransnacionales. El problema de la corrupción es departicular preocupación para Estados Unidos debido a suefecto corrosivo en las instituciones democrilticas y en laeficiencia de la economía, y a los vínculos que a menudoexisten entre la corrupción y las actividades de lacriminalidad organizada como el trafico de drogas.
La Convención:
Hace grandes progresos al exigir que los Estados Partesclasifiquen como delito el soborno de funcionarios públicosextranjeros, semejante a la Ley de Estados Unidos dePracticas Corruptas en el Extranjero (PCPA);
Exige a los Estados Partes que actualicen sus leyesnacionales afin de clasificar como delitos los actos decorrupción tales como el soborno;
Exige a los Estados Partes que se ayuden unos a otros en lasinvestigaciones y juicios de los actos de corrupción; y
Censura explícitamente el uso del secreto bancario como
razón para negar de ayuda.
iDónde se origina? El Plan de Acción de la Cumbre de lasAméricas hacía una invitación a la Organización de EstadosAmericanos (OEA) a que formulara un planteamientohemisférico para combatir la corrupción “por medio de lanegociación de un nuevo convenio hemisférico . ..”
LQuiCnes han fumado? Veinte y cinco países han firmado laconvención después de concluidas las negociaciones el 29 demarxo de 1996: Argentina, Bahamas, Bolivia, Brasil, Chile,Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador. EstadosUnidos, Guatemala, Guyana, Haití. Honduras, Jamaica,México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Per& RepúblicaDominicana, Suriname, Trinidad y Tobago, Uruguay yVenezuela.
iQuiénes han ratificado la convención? Diez países handepositado sus instrumentos de ratifícación en la OEA:Argentina, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Honduras, México,Paraguay, Perú, Trinidad y Tobago, y Venezuela. Laadministración del presidente Clinton presentó laconvención para asesoramiento y consentimiento delSenado de Estados Unidos y ratificación en abril de 1998.
¿Cuándo entró en vigor la convención? La convención entróen vigor el 6 de marzo de 1997,30 días despuks de la fechaen la que el segundo país depositó su instrumento deratificación. La Convención entrar en vigor en cada país 30días después de presentar su instrumento de ratificación enla OEA.
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RECURSOS DE INFORMACION
~CONTACTOSCONELGOBIERNOYDIRECCIONESDE INTERNET (algunas en español)
CONTACTOS CLAVE
U.S. Department of CommerceAnti-Corruption ReviewGffice of the Chief Counsel for Intemational CommerceRoom 5624 / mailstop 5882Washington, D.C. 20230 U.S.A.Telephone: (202) 482-0937Fax: (202) 4824076http:/hvww.ita.doc.gov/legal
U.S. Department of JusticeCriminal Division, Fraud Section1400 New York AvenueWashington, D.C. 20005 U.S.A.Contact: Peter ClarkTelephone: (202) 616-0437httpJlwww.usdoj.gov/criminaUtiaudpalfcpa.html
U.S. Agency for Intemational DevelopmentCenter for Democracy and GovemanceBureau for Global Programs, Field Support, and ResearchWashington, D.C. 20523-3100 U.S.A.Contact: Phyllis DininioTelephone:‘(202) 7 12-03 19Fax: (202) 216-3232http://www.info.usaid.gov/
U.S. Office of Govemment Ethics1201 New York Avenue, N.W.. Suite 500Washington, D.C. 20005-3917 U.S.A.Contact: Stuart GilmanTelephone: (202) 208-8022http:l/www.usoge.govl
U.S. Department of StateBureau of Economic, Business, and Agricultural Affairs2100 C Street, N.W.Washington, D.C. 20520 U.S.A.http://www.state.gov/www/issues/economiclbribery.html
U.S. Information AgencyOffice of Economic Security (VTES)301 4th Street, S.W.Washington, D.C. 20547 U.S.A.Telephone: (202) 619-4159Fax: (202) 619-6674http://www.usia.gov/topicalleconRuibesl
OTHER KEY CONTACTS AND INTERNET SITE
Transparency IntemationalGtto-Suhr-Allee 9719910585 BerlinGeWUlyTelephone: 49-30-34 38-20-oFax: 49-30-34 70-39- 12http:llwww.transparency.del
Organization for Economic Cooperation and Development2, rue Andre-Pascal75775 saris CEDEX 16FranceTelephone: (33) 01.45.24.82.00Fax: (33) 01.45.24.85.00http:llwww.oecd.orgldaf/cmislbribery~rindex.htm
United Nations Development Program (UNDP)Management Development and Govemance DivisionBureau for Development Policy304 East 45th Street, 12th FloorNew York, N.Y. 10017 U.S.A.Telephone: (212) 906-5054Fax: (212) 9066471http:llmagnet.undp.org
World BankGovemance and Anti-CorruptionEconomic Development Institute18 18 H Street, N.W.Washington, D.C. 20433 U.S.A.http://www.worldbank.orgihtmUedi~gac/index.htm
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World Trade OrganizationWorking Group on Transparency in Govemment Procure-ment PracticesGeneva. Switxerlandhnp:l/www.wto.orglwtolgovt/govt.htm
Ameritan Bar AssociationTask Forte on Intematioql Standards for Corrupt PracticesContact: Stuart Deming, co-chauc/o Inman Deming LL.P1300 19th Street, N.W.; Suite 260Washington, D.C. 20036 U.S.A.Telephone: (202) 293-1331Fax: (202) 293-1338
Institute for Democratic Strategies909 Duke StreetAlexandria, Virginia 223 14 U.S.A.Telephone: (703) 739-4224email: [email protected]
Grganization of Ameritan StatesI9th Street and Constitution Avenue, N.W..Washington, D.C. 20006 U.S.A.http:tlwww.oas.org
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