BAB II TINJAUAN PUSTAKA
Untuk membahas permasalahan dalam penelitian ini, digunakan
teori kebijakan publik yang meliputi tahap formulasi hingga
implementasi kebijakan dari William N. Dunn, dan Fadilah Putera
serta pakar kebijakan lainnya sebagai teori pendukung yang relevan
untuk digunakan yang mana pada intinya kebijakan pendanaan
pendidikan yang berorientasi pada pembangunan pendidikan disini
merupakan suatu keputusan yang dibuat dan disahkan oleh pemerintah
dalam upaya menyelesaikan permasalahan pendanaan pendidikan untuk
mencapai tujuan pendidikan yang berkualitas. Kemudian dalam teori
Kebijakan Pendidikan yang digunakan pula teori yang bersumber dari
dari Ali Imron serta beberapa teori pendukung lainnya.
2.1. Pengertian dan Ruang Lingkup Kebijakan Publik Menurut N.
Dunn, menyatakan bahwa kebijakan publik (Public policy) adalah Pola
ketergantungan yang kompleks dari pilihan-pilihan kolektif yang
saling tergantung, termasuk keputusan-keputusan untuk bertindak
yang dibuat oleh badan atau kantor pemerintah (N. Dunn, 2000:132).
Kebijakan publik merupakan semacam jawaban terhadap suatu masalah
karena merupakan upaya memecahkan, mengurangi dan mencegah suatu
keburukan serta sebaliknya menjadi penganjur inovasi dan pemuka
terjadinya kebaikan dengan cara terbaik dan tindakan terarah. Dapat
dirumuskan pula bahwa pengetahuan 35
36 tentang kebijakan publik adalah pengetahuan tentang
sebab-sebab, konsekuensi, dan kinerja kebijakan dan program publik
(Kencana, 1999:106). Menelusuri pengertian kebijakan, pertama
kebijakan dalam bahasa Indonesia berasal dari kata bijaksana yang
artinya: (1) selalu menggunakan akal budinya (pengalaman dan
pengetahuan), arif, tajam pikirannya; (2) pandai dan ingat-ingat
dalam menghadapi kesulitan (cermat; teliti). Pengertian kebijakan
sendiri adalah; (1) kepandaian, kemahiran; (2) rangkaian konsep dan
asas yang menjadi garis besar dan dasar rencana dalam pelaksanaan
suatu pekerjaan, kepemimpinan dan cara bertindak (tentang
pemerintahan dan organisasi); penyertaan cita-cita, tujuan, prinsip
dan maksud. Sementara itu pengertian publik yang berasal dari
bahasa Inggris yang berarti negara atau pemerintah. Serangkaian
pengertian tersebut diambil makna bahwa pengertian kebijakan publik
menurut Santosa adalah : Serangkaian keputusan yang dibuat oleh
suatu pemerintah untuk mencapai suatu tujuan tertentu dan juga
petunjuk-petunjuk yang diperlukan untuk mencapai tujuan tersebut
terutama dalam bentuk peraturan-peraturan atau dekrit-dekrit
pemerintah (Santosa, 1988:5). Ahli-ahli ini selanjutnya memandang
kebijakan publik sebagai keputusankeputusan pemerintah yang
mempunyai tujuan atau maksud-maksud tertentu, dan mereka yang
menganggap kebijakan publik memiliki akibat-akibat yang bisa
diramalkan. Mewakili kelompok tersebut Nakamura dan Smallwood dalam
bukunya yang berjudul The Politics of Policy Implementation,
melihat kebijakan publik dalam ketiga lingkungannya yaitu : 1.
Yaitu lingkungan perumusan kebijakan (Formulation), 2. Lingkungan
penerapan (Implementation), dan
37 3. Lingkungan penilaian (Evaluation) kebijakan. Bagi mereka
suatu kebijakan melingkupi ketiga lingkungan tadi ini berarti
kebijakan publik adalah : Serangkaian instruksi dari para pembuat
keputusan kepada pelaksana kebijakan yang mengupayakan baik
tujuan-tujuan dan cara-cara untuk mencapai tujuan tersebut (A set
of instruction from policy makers to policy implementers that spell
out both goals and the mean for achieving those goals). Beberapa
lingkungan kebijakan dalam proses kelembagaan terdiri dari
lingkungan pembuatan; lingkungan implementasi dan lingkungan
evaluasi (Nakamura, 1980:31). Para pakar dalam memberi definisi
kebijakan publik sering berbeda sesuai dengan pendekatan
masing-masing, bahkan cenderung berselisih pendapat satu sama lain.
Dye dalam bukunya yang berjudul Understanding Public Policy
memberikan definisi kebijakan publik sebagai What ever government
choose to do or not to do (apapun yang dipilih oleh pemerintah
untuk dilakukan atau tidak dilakukan/mendiamkan) (Dye, 1978:12).
Selanjutnya Dye mengatakan bahwa apabila pemerintah memilih untuk
melakukan sesuatu maka harus ada tujuannya. Dan kebijakan publik
harus meliputi semua tindakan pemerintah jadi bukan sematamata
merupakan pernyataan keinginan pemerintah atau pejabat pemerintah
saja. Hal yang tidak dilakukan pemerintah juga merupakan kebijakan
publik karena mempunyai dampak yang sama besar dengan sesuatu yang
dilakukan. Baik yang dilakukan maupun yang tidak dilakukan pasti
terkait dengan satu tujuan sebagai komponen penting dari kebijakan.
Kaitannya dengan hal tersebut, kebijakan publik tentunya mempunyai
suatu kepentingan yang bersifat publik dimana menurut Schubert Jr.
mengungkapkan
38 bahwa kepentingan publik itu ternyata paling tidak sedikitnya
ada tiga pandangan yaitu : 1. Pandangan rasionalis yang mengatakan
kepentingan publik adalah kepentingan terbanyak dari total penduduk
yang ada. 2. Pandangan idealis mengatakan kepentingan publik itu
adalah hal yang luhur, sehingga tidak boleh direka-reka oleh
manusia. 3. Pandangan realis memandang bahwa kepentingan publik
adalah hasil kompromi dari pertarungan berbagai kelompok
kepentingan. (Dalam Fadillah, 2001:20-21). Dengan melihat
penjelasan tersebut di atas, nampaknya kita harus merefleksikan
pada kenyataan riil kehidupan politik masyarakat modern, maksudnya
masyarakat masyarakat modern yang ideal adalah masyarakat yang
mampu mengorganisir diri mereka sesuai dengan kepentingan mereka
masingmasing.
2.1.1. Pengertian dan Tahap Formulasi Kebijakan Dalam fase
formulasi kebijakan publik, realitas politik yang melingkupi proses
pembuatan kebijakan publik tidak boleh dilepaskan dari fokus
kajiannya. Sebab bila kita melepaskan kenyataan politik dari proses
pembuatan kebijakan publik, maka jelas kebijakan publik yang
dihasilkan itu akan miskin aspek lapangannya. Sebuah produk
kebijakan publik yang miskin aspek lapangannya itu jelas akan
menemui banyak persoalan pada tahap penerapan berikutnya. Dan yang
tidak boleh dilupakan adalah penerapannya dilapangan dimana
kebijakan publik itu hidup tidaklah pernah steril dari unsur
politik. Formulasi kebijakan publik adalah langkah yang paling awal
dalam proses kebijakan publik secara keseluruhan, oleh karena apa
yang terjadi pada tahap ini akan sangat
39 menentukan berhasil tidaknya kebijakan publik yang dibuat itu
pada masa yang akan datang. Oleh sebab itu perlu adanya
kehati-hatian lebih dari para pembuat kebijakan ketika akan
melakukan formulasi kebijakan publik ini. Yang harus diingat pula
adalah bahwa formulasi kebijakan publik yang baik adalah formulasi
kebijakan publik yang berorientasi pada implementasi dan evaluasi.
Sebab seringkali para pengambil kebijakan beranggapan bahwa
formulasi kebijakan yang baik itu adalah sebuah uraian konseptual
yang sarat dengan pesan-pesan ideal dan normatif, namun tidak
membumi. Padahal sesungguhnya formulasi kebijakan publik yang baik
itu adalah sebuah uraian atas kematangan pembacaan realitas
sekaligus alternatif solusi yang fisibel terhadap realitas
tersebut. Kendati pada akhirnya uraian yang dihasilkan itu tidak
sepenuhnya presisi dengan nilai ideal normatif, itu bukanlah
masalah asalkan uraian atas kebijakan itu presisi dengan realitas
masalah kebijakan yang ada dilapangan (Fadillah, 2001:49-50).
Solichin menyebutkan, bahwa seorang pakar dari Afrika, Chief J.O.
Udoji (1981) merumuskan secara terperinci pembuatan kebijakan
negara dalam hal ini adalah formulasi kebijakan sebagai : The whole
process of articulating and defining problems, formulating possible
solutions into political demands, chenelling those demands into the
political system, seeking sanctions or legitimation of the
preferred course of action, legitimation and implementation,
monitoring and review (feedback) (Keseluruhan proses yang
menyangkut pengartikulasian dan pendefinisian masalah, perumusan
kemungkinan-kemungkinan pemecahan masalah dalam bentuk
tuntutan-tuntutan politik, penyaluran tuntutan-tuntutan tersebut
kedalam sistem politik, pengupayaan pemberian sanksi-sanksi atau
legitimasi dari arah tindakan yang dipilih, pengesahan dan
pelaksanaan/implementasi monitoring dan peninjauan kembali (umpan
balik) (Dalam Solichin. 2002:17).
40
Menurut pendapatnya, siapa yang berpartisipasi dan apa
peranannya dalam proses tersebut untuk sebagian besar akan
tergantung pada struktur politik pengambilan keputusan itu sendiri.
Untuk lebih jauh memahami bagaimana formulasi kebijakan publik itu,
maka ada empat hal yang dijadikan pendekatan-pendekatan dalam
formulasi kebijakan publik dimana sudah dikenal secara umum oleh
khalayak kebijakan publik yaitu : 1. 2. 3. 4. Pendekatan Kekuasaan
dalam pembuatan Kebijakan Publik Pendekatan Rasionalitas dan
Pembuatan Kebijakan publik Pendekatan Pilihan Publik dalam
Pembuatan Kebijakan Publik Pendekatan Pemrosesan Personalitas,
Kognisi dan Informasi dalam Formulasi Kebijakan Publik (Fadillah,
2001:50-62). Oleh sebeb itu dalam proses formulasi kebijakan publik
ini Fadillah mengutip pendapat dari Yezhezkhel Dror yang membagi
tahap-tahap proses-proses kebijakan publik dalam 18 langkah yang
merupakan uraian dari tiga tahap besar dalam proses pembuatan
kebijakan publik yaitu : A. Tahap Meta Pembuatan kebijakan Publik
(Metapolicy-making stage): 1. Pemrosesan nilai; 2. Pemrosesan
realitas; 3. Pemrosesan masalah; 4. Survei, pemrosesan dan
pengembangan sumber daya; 5. Desain, evaluasi, dan redesain sistem
pembuatan kebijakan publik; 6. Pengalokasian masalah, nilai, dan
sumber daya; 7. Penentuan strategi pembuatan kebijakan. B. Tahap
Pembuatan Kebijakan Publik (Policy making) 1. Sub alokasi sumber
daya; 2. Penetapan tujuan operasional, dengan beberapa prioritas;
3. Penetapan nilai-bilai yang signifikan, dengan beberapa
prioritas; 4. Penyiapan alternatif-alternatif kebijakan secara
umum;
41 5. Penyiapan prediksi yang realistis atas berbagai alternatif
tersebut diatas, berikut keuntungan dan kerugiannya; 6.
Membandingkan masing-masing alternatif yang ada itu sekaligus
menentukan alternatif mana yang terbaik; 7. Melakukan ex-ante
evaluation atas alternatif terbaik yang telah dipilih tersebut
diatas. C. Tahap Pasca Pembuatan Kebijakan Publik (Post
policy-making stage) 1. Memotivasi kebijakan yang akan diambil; 2.
Mengambil dan memutuskan kebijakan publik; 3. Mengevaluasi proses
pembuatan kebijakan publik yang telah dilakukan; 4. Komunikasi dan
umpan balik atas seluruh fase yang telah dilakukan. (Dalam
Fadillah, 2001:75-76) Analisis kebijakan dilakukan untuk
menciptakan, secara kritis menilai, dan mengkomunikasikan
pengetahuan yang relevan dengan kebijakan dalam satu atau lebih
tahap proses pembuatan kebijakan. Tahap tahap tersebut mencerminkan
aktivitas yang terus berlangsung yang terjadi sepanjang waktu.
Setiap tahap berhubungan dengan tahap yang berikutnya, dan tahap
terakhir (penilaian kebijakan) dikaitkan dengan tahap pertama
(penyusunan agenda), atau tahap ditengah, dalam lingkaran aktivitas
yang tidak linear. Aplikasi prosedur dapat membuahkan pengetahuan
yang relevan dengan kebijakan yang secara langsung mempengaruhi
asumsi, keputusan, dan aksi dalam satu tahap yang kemudian secara
tidak langsung mempengaruhi kinerja tahap-tahap berikutnya.
Aktivitas yang termasuk dalam aplikasi prosedur analisis kebijakan
adalah tepat untuk tahap-tahap tertentu dari proses pembuatan
kebijakan, seperti ditunjukan dalam segi empat (tahap-tahap
pembuatan kebijakan) dan oval yang digelapkan (prosedur analisis
kebijakan) dalam bagan 2.1. terdapat sejumlah
42 cara dimana penerapan analisis kebijakan dapat memperbaiki
proses pembuatan kebijakan dan kinerjanya (N. Dunn. 2000:23). Tabel
2.1. Tahap-tahap dalam Proses Pembuatan Kebijakan FASE PENYUSUNAN
AGENDA KARAKTERISTIK Para pejabat yang dipilih dan diangkat
menempatkan masalah pada agenda publik. Banyak masalah tidak
disentuh sama sekali sementara lainnya ditunda untuk waktu lama.
Para pejabat merumuskan alternatif kebijakan untuk mengatasi
masalah. Alternatif kebijakan melihat perlunya membuat perintah
eksekutif, keputusan peradilan, dan tindakan legislatif. Alternatif
kebijakan yang diadopsi dengan dukungan dari mayoritas legislatif,
konsesnsus diantara direktur lembaga atau keputusan peradilan.
Kebijakan yang telah diambil dilaksanakan oleh unit-unit
administrasi yang memobilisasikan sumber daya finansial dan
manusia. Unit-unit pemeriksanaan dan akuntansi dalam pemerintahan
menentukan apakah badanbadan eksekutif. Legislatif, dan peradilan
memenuhi persyaratan undang-undang dalam pembuatan kebijakan dan
pencapaian tujuan.
FORMULASI KEBIJAKAN ADOPSI KEBIJAKAN
IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PENILAIAN KEBIJAKAN
Sumber : William N. Dunn, 2000:24.
Bagan 2.1.
43 Kedekatan prosedur Analisis Kebijakan dengan Tipe-tipe
Pembuatan Kebijakan
Perumusan masalah
Penyusunan Agenda
Peramalan
Formulasi Kebijakan
Rekomendasi
Adopsi Kebijakan
Pemantauan
Implementasi Kebijakan
Penilaian
Penilaian Kebijakan
Sumber : William N. Dunn, 2000:25. Keterangan : 1. Perumusan
masalah dapat memasok pengetahuan yang
relevan dengan kebijakan yang mempersoalkan asumsi-asumsi yang
mendasari definisi masalah dan memasuki proses pembuatan kebijakan
melalui penyusunan agenda (agenda setting). Perumusan masalah dapat
membantu menemukan asumsi-asumsi yang tersembunyi, mendiagnosis
penyebab-penyebabnya, memetakan tujuan-tujuan yang memungkinkan
44 memadukan pandangan-pandangan yang bertentangan dan merancang
peluang-peluang kebijakan yang baru. 2. Peramalan dapat menyediakan
pengetahuan yang relevan
dengan kebijakan tentang masalah yang akan terjadi dimasa
mendatang sebagai akibat dari diambilnya alternatif, termasuk tidak
melakukan sesuatu. Ini dilakukan dalam tahap formulasi kebijakan.
Peramalan dapat menguji masa depan yang potensial, dan secara
normatif bernilai mengestimasi akibat dari kebijakan yang ada atau
yang diusulkan, mengenali kendala-kendala yang mungkin akan terjadi
dalam pencapaian tujuan dan mengestimasi kelayakan politik
(dukungan dan oposisi) dari berbagai pilihan. 3. Rekomendasi
membuahkan pengatahuan yang relevan
dengan kebijakan tentang manfaat atau biaya dari berbagai
alternatif yang akibatnya dimasa mendatang telah diestimasikan
melalui peramalan. Ini membantu pengambilan kebijakan pada tahap
adopsi kebijakan.
Rekomendasi membantu mengestimasi tingkat resiko dan
ketidakpastian, mengenal eksternalitas dan akibat ganda, menentukan
kriteria dalam pembuatan pilihan, dan mentukan pertanggungjawaban
administratif bagi implementasi kebijakan. 4. Pemantauan
(monitoring) menyediakan pengetahuan yang
relevan dengan kebijakan tentang akibat dari kebijakan yang
diambil sebelumnya. Ini membantu pengambil kebijakan pada tahap
implementasi kebijakan dengan menggunakan berbagai indikator
kebijakan di bidang
45 pendidikan, kesehatan, perumahan, kesejahteraan, dan
lain-lain.
Pemantauan membantu menilai tingkat kepatuhan, menemukan
akibatakibat yang tidak diinginkan dari kebijakan dan program,
mengidentifikasi hambatan dan rintangan implementasi, dan menemukan
letak pihak-pihak yang bertanggungjawab pada setiap tahap
kebijakan. 5. Evaluasi (Penilaian) membuahkan pengetahuan yang
relevan
dengan kebijakan tentang ketidaksesuaian antara kinerja
kebijakan yang diterapkan dengan yang benar-benar dihasilkan. Jadi
ini membantu pengambilan kebijakan terhadap proses pembuatan
kebijakan. Evaluasi tidak hanya menghasilkan kesimpulan mengenai
seberapa jauh masalah terselesaikan, tetapi juga menyumbang pada
klarifikasi dan kritik terhadap nilai-nilai yang mendasari
kebijakan, membantu dalam penyesuaian dan perumusan kembali
masalah. (Dunn. 2000:26-29). Faktor-faktor yang mempengaruhi
pembuatan keputusan / kebijakan menurut Nigro and Nigro dalam buku
karya M. Irfan Islamy yang berjudul Prinsip-prinsip perumusan
Kebijaksanaan Negara adalah sebagai berikut : a. Adanya pengaruh
tekanan dari luar b. Adanya pengaruh kebiasaan lama (konsevatisme)
c. Adanya pengaruh sifat-sifat pribadi d. Adanya pengaruh dari
kelompok luar e. Adanya pengaruh keadaan masa lalu. (Dalam Islamy,
1986:25-26) Hal tersebut selalu saja terjadi pada setiap usaha
perumusan kebijakan khususnya kebijakan yang dibuat oleh pemerintah
untuk kepentingan rakyat dimana ternyata pada kenyataannya proses
penentuan keputusan atau kebijakan
46 tersebut kental dengan berbagai macam pengaruh-pengaruh yang
bersifat negatif. Sebaliknya kesalahan-kesalahan umum yang sering
terjadi dalam proses pembuatan keputusan menurut Nigro and Nigro
adalah sebagai berikut: a. Cara berfikir yang sempit (Cognitive
nearsightedness) b. Adanya asumsi bahwa masa depan akan mengulangi
masa lalu (Assumption that future will repeat past) c. Terlampau
menyederhanakan sesuatu (Over simplication) d. Terlampau
menggantungkan pada pengalaman satu orang (Overreliance on onesown
experience) e. Keputusan-keputusan yang dilandasi oleh prakonsepsi
para pembuat keputusan (Preconceived nations) f. Tidak adanya
keinginan untuk melakukan percobaan (Unwillingness to experiment)
g. Keengganaan untuk membuat keputusan (Reluctance to decide).
(Dalam Islamy, 1986:25-26). Kesalahan-kesalahan tersebut merupakan
kesalahan yang sangat fatal sekali khususnya didalam pembuatan
suatu kebijakan yang menyangkut kepentingan bersama sehingga
semaksimal mungkin kesalahan tersebut harus diminimalisir atau
dihilangkan jika tidak ingin mendapatkan masalah pada tahap
pengimplementasian dilapangan yang berdampak pada citra buruk para
penentu kebijakan tersebut sekaligus kebijakan itu sendiri.
2.1.2. Implementasi Kebijakan
47 2.1.2.1. Pengertian Implementasi Kebijakan serta Faktor
Keberhasilan dan Kegagalannya dalam Implementasi Menurut Grindle
(1980) implementasi kebijakan sesungguhnya bukanlah sekedar
bersangkut paut dengan mekanisme penjabaran keputusan-keputusan
politik ke dalam prosedur-prosedur rutin lewat saluran-saluran
birokrasi, melainkan lebih dari itu, ia menyangkut masalah konflik,
keputusan dan siapa yang memperoleh apa dari kebijakan. Oleh karena
itu tidak terlalu salah jika dikatakan implementasi kebijakan
merupakan aspek yang penting dari keseluruhan proses kebijakan.
Sebaik apapun sebuah kebijakan tidak akan ada manfaatnya bila tidak
dapat diterapkan sesuai dengan rencana. Penerapan adalah suatu
proses yang tidak sederhana (Dalam Solichin, 1997:45). Bahkan Udoji
mengatakan dengan tegas bahwa The execution of policies is a
important if not more important than policy-making. Policy will
remain dreams or blue prints file jackets unless they are
implemented (Pelaksanaan kebijakan adalah sesuatu yang penting,
bahkan mungkin jauh lebih penting daripada pembuatan kebijakan.
Kebijakan-kebijakan akan sekedar berupa impian atau rencana bagus
yang tersimpan rapih dalam arsip jika tidak diimplementasikan).
Oleh karena itu implementasi kebijakan perlu dilakukan secara arif,
bersifat situasional mengacu pada semangat kompetensi dan
berwawasan pemberdayaan (Dalam Solichin, 1997:45). Untuk
mengimplementasikan suatu kebijakan diperlukan lebih banyak yang
terlibat baik tenaga kerja maupun kemampuan organisasi. Penerapan
kebijakan bersifat interaktif dalam proses perumusan
48 kebijakan. Penerapan sebagai sebuah proses interaksi antara
suatu tujuan dan tindakan yang mampu untuk meraihnya. Penerapan
merupakan kemampuan untuk membentuk hubungan-hubungan lebih lanjut
dalam rangkaian sebab akibat yang menghubungan tindakan dengan
tujuan. Mengimplementasikan sebuah kebijakan bukanlah masalah yang
mudah terutama dalam mencapai tujuan bersama, cukup sulit untuk
membuat sebuah kebijakan publik yang baik dan adil. Dan lebih sulit
lagi untuk melaksanakannya dalam bantuk dan cara yang memuaskan
semua orang termasuk mereka yang dianggap klien. Masalah lainnya
adalah kesulitan dalam memenuhi tuntutan berbagai kelompok yang
dapat menyebabkan konflik yang mendorong berkembangnya pemikiran
politik sebagai konflik. Definisi dan konsep implementasi kebijakan
publik ini sangat bervariasi. Menurut Van Meter dan Van Horn yang
dikutip oleh Fadillah menyatakan bahwa implementasi kebijakan
adalah : Pelaksanaan dan pengendalian arah tindakan kebijakan
sampai tercapainya hasil kebijakan. Kemudian merumuskan proses
implementasi kebijakan sebagai : Policy implementation encompasses
those actions by public or private individuals (or group) that are
directed at the achievement of objectives set forth in prior policy
decisions (pernyataan ini memberikan makna bahwa implementasi
kebijakan adalah keseluruhan tindakantindakan yang dilakukan baik
oleh individu-individu, dan kelompok-kelompok pemerintah dan swasta
yang diarahkan pada tercapainya tujuan dan sasaran, yang menjadi
prioritas dalam keputusan kebijakan) (Dalam Fadillah, 2001:81).
49 Secara sederhana dapat dikatakan bahwa implementasi kebijakan
meliputi semua tindakan yang berlangsung antara pernyataan atau
perumusan kebijakan dan dampak aktualnya. Didalam artikel yang
membahas mengenai Studi Niat Berimigrasi di Tiga Kota, Determinan
dan Intervensi Kebijaksanaan ditulis, bahwa untuk mengukur kinerja
implementasi kebijakan menurut pendapat Keban yang dikutip dari
pendapat Van Meter dan Van Horn yang menyatakan menyatakan Suatu
kebijakan tentulah menegaskan standar dan sasaran tertentu yang
harus dicapai oleh para pelaksana kebijakan, kinerja kebijakan pada
dasarnya merupakan penilaian atas tingkat ketercapaian standar dan
sasaran tersebut. Lebih sederhana lagi kinerja (performance)
merupakan tingkat pencapaian hasil atau the degree of
accomplishment. Dalam model Van Meter dan Van Horn ini ada enam
faktor yang dapat meningkatkan kejelasan antara kebijakan dan
kinerja implementasi, variabel-variabel tersebut adalah standar dan
sasaran kebijakan, komunikasi antar organisasi dan pengukuran
aktivitas, karakteristik organisasi komunikasi antar organisasi,
kondisi sosial, ekonomi dan politik, sumber daya, sikap pelaksana
(Dalam Keban, 1994:1). Pada dasarnya indikator kinerja untuk
menilai derajat pencapaian standar dan sasaran kebijakan dapat
dijelaskan bahwa kegiatan itu melangkah dari tingkat kebijakan yang
masih berupa dokumen peraturan menuju penentuan standar spesifik
dan kongkrit dalam menilai kinerja
50 program. Dengan standar dan sasaran dapat diketahui seberapa
besar keberhasilan program yang telah dicapai. Ripley dan Franklin
dalam bukunya yang berjudul Birokrasi dan Implementasi Kebijakan
(Policy Implementation and Bureaucracy) menyatakan bahwa
keberhasilan implementasi kebijakan atau program dapat ditujukan
dari tiga faktor yaitu : 1. Perspektif kepatuhan (compliance) yang
mengukur implementasi dari kepatuhan strect level bereau crats
terhadap atasan mereka. 2. Keberhasilan implementasi diukur dari
kelancaran rutinitas dan tiadanya persoalan. 3. Implementasi yang
berhasil mengarah kepada kinerja yang memuaskan semua pihak
terutama kelompok penerima manfaat yang diharapkan. (Ripley dan
Franklin, 1986:89) Secara sederhana ketiga faktor diatas merupakan
suatu kepastian dalam menilai keberhasilan suatu implementasi
kebijakan sehingga kurang hilangnya salah satu faktor mempengaruhi
sekali terhadap kinerja kebijakan tersebut. Kemudian sebaliknya Jam
Marse mengemukakan bahwa ada tiga faktor yang dapat menimbulkan
kegagalan dalam implementasi kebijakan yaitu: 1. Isu kebijakan.
Implementasi kebijakan dapat gagal karena masih ketidaktetapan atau
ketidak tegasan intern maupun ekstern atau kebijakan itu sendiri,
menunjukan adanya kekurangan yang menyangkut sumber daya pembantu.
2. Informasi. Kekurangan informasi dengan mudah mengakibatkan
adanya gambaran yang kurang tepat baik kepada objek kebijakan
maupun kepada para pelaksana dari isi kebijakan yang akan
dilaksanakannya dan hasil-hasil dari kebijakan itu.
51 3. Dukungan. Implementasi kebijakan publik akan sangat sulit
bila pada pelaksanaanya tidak cukup dukungan untuk kebijakan
tersebut. (Solichin, 1997:19) Ketiga faktor yang dapat menimbulkan
kegagalan dalam proses implementasi kebijakan sebelumnya harus
sudah difikirkan dalam merumuskan kebijakan, sebab tidak tertutup
kemungkinan kegagalan didalam penerapan kebijakan sebagaian besar
terletak pada awal perumusan kebijakan oleh pemerintah sendiri yang
tidak dapat bekerja maksimal dan bahkan tidak tahu apa yang harus
dilakukan.
2.1.2.2. Model-model Implementasi Kebijakan Sekalipun dalam
khasanah ilmu kebijakan negara atau analisis kebijakan negara telah
banyak dikembangkan model-model atau teori yang membahas tentang
implementasi kebijakan namun penulis hanya akan membicarakan
beberapa model implementasi kebijakan yang relatif baru dan banyak
mempengaruhi berbagai pemikiran maupun tulisan para ahli. Pertama,
model yang dikembangkan oleh Brian W. Hogwood dan lewis A. Gunn
(1978; 1986). Model ini kerap kali disebut sebagai The top down
approach, menurutnya untuk mengimplementasikan kebijakan negara
secara sempurna maka diperlukan beberapa persyaratan tertentu,
syarat-syarat itu adalah sebagai berikut : 1. Kondisi eksternal
yang dihadapi oleh Badan/Instansi pelaksana tidak akan menimbulkan
gangguan/kendala yang serius
52 2. Untuk pelaksanaan program tersedia waktu dan sumber yang
cukup memadai 3. Perpaduan sumber-sumber yang diperlukan
benar-benar tersedia 4. Kebijakan yang akan diimplementasikan
didasari oleh suatu hubungan kausalitas yang andal 5. Hubungan
kausalitas bersifat langsung dan hanya sedikit mata rantai
penghubungnya 6. Hubungan saling ketergantungan harus sedikit 7.
Pemahaman yang mendalam dan kesepakatan terhadap tujuan 8.
Tugas-tugas diperinci dan ditempatkan dalam urutan yang tepat 9.
Komunikasi dan koordinasi yang sempurna 10. Pihak-pihak yang
memiliki wewenang dan kekuasaan dapat menuntut dan mendapatkan
kepatuhan yang sempurna. (Dalam Solichin, 2002:70-78) Kedua, model
yang dikembangkan oleh Van Meter dan Van Horn (1975), yang disebut
sebagai A model of the policy implementation process (model proses
implementasi kebijakan) dimana dalam teorinya beranjak dari suatu
argumen bahwa perbedaan-perbedaan dalam proses implementasi akan
dipengaruhi oleh sifat kebijaksanaan yang akan dilaksanakan.
Selanjutnya mereka menawarkan suatu pendekatan yang mencoba untuk
menghubungkan antara isu kebijakan dengan
implementasi dan suatu model konseptual yang mempertalikan
kebijakan dengan prestasi kerja (performance). Kedua hali ini
menegaskan pula pendiriannya bahwa perubahan, kontrol dan kepatuhan
bertindak merupakan konsep-konsep penting dalam
prosedur-prosedur
implementasi. Van Meter dan Van Horn kemudian berusaha membuat
tipologi kebijakan sebagai berikut :
53 a. dihasilkan dan, b. Jangkauan atau ruang lingkup
kesepakatan terhadap Jumlah masing-masing perubahan yang akan
tujuan diantara pihak-pihak yang terlibat dalam proses
implementasi Alasan yang dikemukakannya ini ialah bahwa proses
implementasi itu akan dipengaruhi oleh dimensi-dimensi
kebijaksanaan semacam itu, dalam artian bahwa implementasi
kebanyakan akan berhasil apabila perubahan yang dikehendaki relatif
sedikit, sementara kesepakatan terhadap tujuan --- terutama dari
mereka yang mengoperasikan program dilapangan relatif tinggi (Dalam
Solichin, 2002:78-79). Ketiga, model yang dikembangkan oleh Daniel
Mazmanian dan Paul A. Sbatier yang disebut A frame work for
implementation analisys (kerangka analisis implementation). Kedua
ahli ini berpendapat bahwa peran penting dari analisis implementasi
kebijaksanaan negara ialah mengidentifikasikan variabel-variabel
yang mempengaruhi tercapainya tujuan-tujuan formal pada keseluruhan
proses implementasi. Variabelvariabel yang dimaksud dapat
diklasifikasikan menjadi tiga kategori besar, yaitu : 1.
dikendalikan 2. Kemampuan keputusan kebijaksanaan untuk Mudah
tidaknya masalah yang akan digarap
menstrukturkan secara tepat proses implementasinya; dan
54 3. Pengaruh langsung berbagai variabel politik terhadap
keseimbangan dukungan bagi tujuan yang termuat dalam keputusan
kebijaksanaan tersebut. (Dalam Solichin, 2002:81). Dari model-model
yang disajikan tersebut ada yang relatif abstrak, dan ada pula yang
relatif operasional. Sekalipun demikian peneliti tidak bermaksud
untuk menilai mana yang diantara model-model tersebut yang baik
atau paling tepat, sebab penggunaan model ini untuk keperluan
penelitian/analisis sedikit banyak akan tergantung pada
kompleksitas permasalahan kebijakan yang dikaji serta tujuan dan
analisis itu sendiri. Sebagai pedoman awal barangkali ada baiknya
diingat bahwa semakin kompleks permasalahan kebijakan dan semakin
mendalam analisis yang dilakukan, semakin diperlukan teori atau
model yang relatif operasional yang mampu menjelaskan hubungan
kausalitas antar yang menjadi fokus analisis.
2.1.3. Pengertian Kebijakan Keuangan Negara untuk memahai makna
keuangan negara, pertama-tama perlu diketahui apa arti negara dan
keuangan yang diperlukan oleh negara dalam menjalankan pemerintahan
untuk mencapai tujuannya. Keberhasilan negar dalam mencapai tujuan
tersebut, tergantung pada bagaimana negara itu manghimpuan dana
masyarakat, utamanya pajak guna menyelenggarakan fungsi-fungsinya.
Hal ini dapat dipahami, karena untuk menjalankan roda pemerintahan,
negara perlu
55 dukungan dana yang sangat besar yang bersumber dari
pendapatan negara yang potensial. Kebijakan pemerintah sejalan
dengan perkembangan kebutuhan negara guna mensejahterakan warga
masyarakatnya berkembang menjadi lebih luas menjadi kebijakan di
bidang keuangan negara. Hal-hal yang dikelola oleh pemerintah
disebut sebagai keuangan negara, yang pengertiannya selalu
berkembang dan berbeda, baik menurut tempat negara yang
mengelolanya maupun menurut pendapat para ahli diantaranya menurut
Undang-undang Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2003 tentang
Keuangan Negara adalah Semua hak dan kewajiban yang dapat dinilai
dengan, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang
dapat dijadikan milik negara berhubungan dengan pelaksanaan hak dan
kewajiban tersebut (Pemerintah RI, 2003:2). Kemudian menurut M.
Subagio (1988) adalah : Keuangan negara terdiri atas hak dan
kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, demikian pula
segala sesuatu baik berupa uang maupun barang yang dapat dijadikan
milik negara berhubungan dengan pelaksanaan hak dan kewajiban itu.
Hak negara meliputi menciptakan uang; hak mendatangkan hasil; hak
melakukan pungutan; hak meminjam dan hak memaksa. Kewajiban negara
meliputi kewajiban menyelenggarakan tugas negara demi kepentingan
masyarakat; dan kewajiban membayar hak-hak tagihan pihak ketiga
(Didalam BPK, 2000:16). Dari pendapat M. Subagio tersebut nampak
unsur-unsur keuangan negara, yaitu uang dan barang yang dijadikan
milik negara, kekayaan negara, hak dan kewajiban negara yang dapat
dinilai dengan uang. Pakar lainnya Bambang Kusmanto menyatakan :
Public finance (keuangan negara) diinterpretasikan dalam arti
sempit, yakni Government Finance (keuangan pemerintah), sedangkan
makna Finance (keuangan) sudah ada kata sepakat, hakni
menggambarkan segala kegiatan (pemerintah) didalam mencari
sumber-sumber dana
56 (Sources of fund) dan kemudian bagaimana dana-dana tersebut
digunakan (uses of fund) untuk mencapai tujuan (pemerintah)
tertentu. Jadi keuangan negara mencerminkan kegiatan-kegiatan
pemerintah, sedangkan kegiatan pemerintah itu sendiri berada dalam
sektor swasta (private sector) (Didalam BPK, 2000:19-20). Apabila
dianalisis pendapat yang dikemukakan oleh Bambang Kusmanto, amaka
unsur-unsur keuangan negara yang dikemukakan meliputi : kegiatan
mencari dana dan kegiatan menggunakan dana untuk mencapai tujuan
pemerintah tertentu.
2.1.3.1. Pengelolaan Keuangan Negara 1. Kekuasaan Pengelolaan
Keuangan Negara Sistem pemerintahan negara Indonesia berdasarkan
UUD 1945 menempatkan presiden sebagai penyelenggara pemerintahan
negara tertinggi dibawah MPR. Presiden memiliki kekuasaan
penyelengaraan pemerintahan negara, meliputi apa yang dalam trias
politica disebut kekuasaan eksekutif dan legislatif, dengan
pengertian bahwa kekuasaan legislatif itu dijalankan oleh presiden
dengan persetujuan DPR. Kekuasaan penyelenggaraan pemerintah itu
meliputi didalamnya tiga kekuasaan pengelolaan keuangan negara,
yaitu kekuasaan otorisasi (kekuasaan untuk mengambil tindakan atau
keputusan yang dapat mengakibatkan kekayaan negara menjadi
bertambah atau berkurang) yang dibedakan atas kekuasaan otorisasi
umum (berupa peraturan perundangundangan) dan otorisasi khusus
(menetapkan keputusan yang mengikat orang ataupihak tertentu yang
bersifat umum). Kedua kekuasaan
57 ordonansi (kekuasaan untuk menerima, meneliti, mengguji
keabsahan dan menertibkan surat perintah menagih atau membayar
tagihan yang membebani anggaran penerimaan dan pengeluaran negara
sebagai akibat tindakan otorisator). Ketiga kekuasaan kebendaharaan
(kekuasaan untuk menerima, menyimpan atau membayar/mengeluarkan
uang atau barang, serta pertanggungjawaban uang atau barang yang
berada dalam pengelolaannya. 2. Pendelegasian Kekuasaan Pengelolaan
Keuangan Negara Dalam rangka efisiensi dan efektifitas peleksanaan
kekuasaan
pengelolaan kekuangan negara sesuai dengan sistem pemerintahan
negara berdasarkan UUD 1945, presiden mendelegasikan sebagian
kekuasaan pengelolaan keuangan itu kepada aparatur pemerintah di
pusat dan daerah, BUMN dan BUMD serta pihak lain yang berdasarkan
peraturan perundang-undangan. (BPK, 2000:37-40)
2.1.3.2. Pertanggungjawaban Keuangan Negara Mengingat bahwa
kekuasaan pemyelenggaraan pemerintah tertinggi dibawah MPR adalah
presiden, maka konsekuensi tanggung jawab penyelenggaraan seluruh
keuangan negara berada pula ditangan presiden. Telah diketahui
bersama bahwa dalam tubuh pemerintah, selain presiden, terdapat
pula para menteri, gubernur, bupati dan walikota, dan berbagai
pejabat yang mempunyai fungsi dan kedudukan tertentu dalam
58 keterlibatannya mengelola keuangan negara. Masing-masing
pejabat tersebut memikul tanggung jawab atas pelaksanaan keuangan
negara di bidang tugasnya. Dalam pengertian pengelolaan keuangan
negara terkandung pengertian pertanggungjawaban yang harus dibuat
oleh semua instansi pemerintah maupun pejabat yang melakukan
penglolaan keuangan negara yang meliputi pelaksanaan APBN, APBD,
pelaksanaan anggaran BUMN, BUMD, serta pelaksanaan anggaran yayasan
yang didirikan oleh pemerintah, BUMN dan BUMD atau badan hukum lain
dimana terdapat kepentingan negara atau yang menerima bantuan
pemerintah. Laporan pertanggungjawaban tersebut disampaikan kepada
pejabat atau instansi yang berwenang sesuai dengan peraturan
perundangundangan. Pertanggungjawaban diperlukan untuk
mengetahui
pelaksanaan program pemerintah, baik program pembangunan maupun
kegiatan rutin pelayanan pemerintah, mengenai tingkat ketaatannya
pada peraturan perundang-undangan, serta mengetahui tingakat
kehematan, efisiensi dan efektifitas dari program atau pelayanan
pemerintah. Bentuk tangung jawab keuangan negara pada umum berupa
laporan keuangan yang disajikan secara berkala. Laporan keuangan
ini harus disajikan secara lengkap sepadan dengan luas lingkup
keuangan negara yang dilimpahkan oleh MPR kepada presiden yang
meliputi keuangan pemerintah pusat, pemerintah daerah, BUMN dan
BUMD, hakekatnya mencakup seluruh kekayaan negara. Bentuk tanggung
hawab masingmasing bagian keuangan negara pada dasarnya berupa :
laporan realisasi
59 pelaksanaan anggaran (kinerja keuangan), laporan mutasi
kekayaan dari hasil pelaksanaan anggaran, dan laporan perhitungan
anggaran secara rinci. (BPK, 2000:43-47) 2.2. Kebijakan Pendidikan
2.2.1. Pengertian dan Tujuan Pendidikan A. Definisi Pendidikan
Bertanya mengenai hakikat pendidikan adalah bertanya mengenai
apakah pendidikan itu? Walaupun telah sama-sama mengarah pada suatu
tujuan tertentu, para ahli masih belum seragam dalam mendefinisikan
istilah pendidikan. Drikarya (1980) mengatakan bahwa pendidikan itu
adalah memanusiakan manusia muda pengangkatan manusia muda ketaraf
mendidik atau menjadi pendidik. Dalam Dictionary of Education bahwa
pendidikan adalah : 1. Proses seseorang mengembangkan kemampuan,
sikap, dan tingkah laku lainnya didalam masyarakat tempat mereka
hidup. 2. Proses sosial yang terjadi pada orang yang diharapkan
pada pengaruh lingkungan yang terpilih dan terkontrol (khususnya
yang datang dari sekolah), sehingga mereka dapat memperoleh
perkembangan kemampuan sosial dan kemampuan individu yang optimum.
(Dalam Fattah, 1996:4) Dengan kata lain pendidikan dipengaruhi oleh
lingkungan atas individu untuk menghasilkan perubahan-perubahan
yang sifatnya permanen (tetap) dalam tingkah laku, fikiran, dan
sikapnya. Pengertian lain dikemukakan oleh Crow and Crow (1980);
Modern educational theory and practice not only are eimed at
preparation for future living but also are operative in determining
the patern
60 of present, day-bay-day attitude and behavior. (Pendidikan
tidak hanya dipandang sebagai sarana untuk persiapan hidup yang
akan datang tetapi, juga untuk kehidupan sekarang yang dialami
individu dalam perkembangannya menuju ketingkat kedewasaannya)
(Dalam Fattah, 1996:4-5). Berdasarkan pengertian tersebut dapat
didefinisikan beberapa ciri pendidikan menurut Fattah antara lain :
a. Pendidikan mengandung tujuan yaitu, kemampuan untuk berkembang
sehingga bermanfaat untuk kepentingan hidup. b. Untuk mencapai
tujuan itu, pendidikan melakukan usaha terencana dalam memilih isi
(materi), strategi, dan teknik penilaiannya yang sesuai. c.
Kegiatan pendidikan dilakukan dalam lingkungan keluarga, sekolah
dan masyarakat (formal dan non formal). (Fattah, 1996:5) Apabila
dikaitkan dengan keberadaan dan hakekat kehidupan manusia kemanakah
pendidikan itu diarahkan? Jawabannya untuk pembentukan kepribadian
manusia, yaitu pengembangan manusia sebagai mahluk individu, mahluk
sosial, mahluk susila, dan mahluk beragama (religius). Dengan
demikian, maka dalam proses pendidikan pengedepanan faktor manusia
yang mana diharapkan mempunyai ilmplikasi bagi pengembangan
kehidupan masyarakat secara sosial, kultural, ekonomi, ideologi dan
sebagainya (Fattah, 1996:5). Pendidikan menurut sumber yang
terdapat dalam Undang-Undang No. 20 Tahun 2003 tentang Sisdiknas
adalah : Usaha sadar dan terencana untuk mewujudkan suasana belajar
agar peserta didik secara aktif mengembangkan potensi dirinya untuk
memiliki kekuatan spiritual, keagamaan, pengendalian diri,
kepribadian, kecerdasan akhlak, dan budi mulia serta keterampilan
yang diperlukan dirinya, masyarakat, bangsa, dan negara (Sisdiknas,
2003:2).
61
Berdasarkan pengertian tersebut, pendidikan nasional berfungsi
mengembangkan kemampuan dan membentuk watak serta peradaban bangsa
yang bermartabat dalam rangka mencerdaskan kehidupan bangsa,
bertujuan untuk berkembangnya potensi peserta didik agar menjadi
manusia yang beriman dan bertaqwa kepada Tuhan YME, berakhlak
mulia, sehat, berilmu, cakap, kreatif, mandiri, dan menjadi warga
negara yang demokratis serta bertanggungjawab (Sisdiknas. 2003:5).
B. Tujuan Pendidikan Notoarmodjo mengatakan, Pendidikan pada
hakikatnya bertujuan untuk mengubah tingkah laku sasaran
pendidikan. Tingkah laku baru (hasil perubahan) itu dirumuskan
dalam suatu tujuan pendidikan (educational objective). Pada
dasarnya tujuan pendidikan adalah suatu deskripsi dari pengetahuan,
sikap, tindakan, penampilan, dan sebagainya yang diharapkan akan
memiliki sasaran pendidikan pada periode tertentu. Lahirnya tujuan
pendidikan disebabkan karena diperlukannya suatu kurikulum yang
efisien dan efektif. Maksudnya menetapkan tujuan pendidikan
terlebih dahulu, agar memudahkan dan mengarahkan penyusunan
kurikulum. Dalam rangka pengembangan kurikulum, tujuan pendidikan
perlu dibedakan berdasarkan tingkatan tujuan pendidikan sesuai
dengan ruang lingkup proses belajar (Notoatmodjo. 2003:41-42).
Tujuan pendidikan tersebut sebagai berikut : 1. Tujuan Pendidikan
Nasional Tujuan pendidikan ini merupakan tingkatan yang tertinggi.
Pada tujuan ini digambarkan harapan masyarakat atau negara tentang
ciri-ciri seorang manusia yang dihasilkan oleh proses pendidikan
atau manusia yang terdidik. Dengan kata lain tujuan pendidikan
62 nasional ini menggambarkan harapan tentang karakteristik
manusia sebagai warga negara yang harus dihasilkan oleh setiap
usaha pendidikan. Hal ini berarti bahwa seriap lembaga pendidikan
harus mengarahkan tujuannya pada tujuan pendidikan nasional. 2.
Tujuan Institusional Tiap tingkat dan jenis lembaga pendidikan,
mengembangkan tujuan institusinal. Isi tujuan institusional adalah
tingkah laku yang bagaimanakah yang diharapkan oleh lembaga
pendidikan tersebut. Dengan kata lain lembaga pendidikan itu akan
menghasilkan manusia-manusia yang diinginkan dengan pengertian
bahwa tujuan institusional ini harus mendukung tujuan pendidikan
nasional. Untuk menyusun tujuan institusional yang baik diperlukan
criteriakriteria yaitu jelas, dapat dengan mudah diobservasi, dan
realistis. 3. Tujuan Antara (Intermediare Objective) Tujuan
pendidikan ini bersifat mengantari tujuan institusional dan tujuan
instruksional. Isinya masih agak luas, tapi sudah mengarah pada
tiap-tiap bidang ilmu pengetahuan. Karena tujuan ini sudah mengarah
pada kurikulum (dalam arti sempit) dari institusi itu maka disebut
tujuan kurikulum tujuan ini sudah merinci tujuan-tujuan tiap-tiap
departemen ilmu, maka sering juga disebut tujuan departemen
(departement objective). 4. Tujuan Instruksional Tujuan
instruksional mempunyai fungsi : a. Membantu para pengajar untuk
memilih isi/topik pengajaran yang relevan b. Membantu proses
pengintegrasian kurikulum baik secara instruksional maupun
kurikulum c. Membantu para pengajar mengarah pada proses
pengajarannya d. Mengarahkan dan memberi gambaran pada sasaran
tentang apa yang akan mereka peroleh dari pendidikan/pelatihan e.
Merupakan indikator untuk evaluasi proses pendidikan f. Merupakan
pasangan sasaran dan juga para pengajar untuk bekerja secara
efektif dan efisien g. Membantu para pengajar memilih metode
pengajaran yang tepat. (Notoatmodjo, 2003:41-45) Suatu lembaga
pendidikan, terutama pendidikan formal sebenarnya
dibentangkan harapan tentang tingkat dan jenis perubahan tingkah
laku sasaran pendidikan, antara lain perubahan pengetahuan, sikap
dan kemampuan mereka.
63 Sudah tentu bukan sembarang perubahan tingkah laku, sebagai
akibat dari berlengsungnya proses pendidikan. Demikian pula bukan
setiap perubahan tingkah laku dapat dipakai sebagai ukuran
berhasilnya proses pendidikan. Itulah sebabnya maka harapan
perubahan tingkah laku tersebut perlu dirumuskan dahulu dalam suatu
pendidikan. Dengan kata lain tujuan pendidikan adalah rumusan pada
tingkah laku dan jenis tingkah laku: yang lazimnya dirumuskan dalam
kategori pengetahuan, kecerdasan sikap, keterampilan yang
diharapkan untuk dimiliki oleh sasaran pendidikan setelah
menyelesaikan program pendidikan (serangkaian proses belajar).
2.2.2. Konsep Dasar Kebijakan Pendidikan Kebijakan pendidikan
telah dipertegas melalui pengenalan konsep dasar kebijakan
pendidikan yang meliputi latar belakang perlunya kebijakan
pendidikan, batasan kebijakan pendidikan, kebijakan pendidikan dan
kebijakan negara, sistem politik dan kebijakan pendidikan,
tingkat-tingkat kebijakan pendidikan, dan studi mengenai kebijakan
pendidikan (Imron. 1996:1). Kebijakan pendidikan (educational
policy) merupakan penggabungan n dari kata education dan policy.
Kebijakan adalah seperangkat aturannya, sedangkan pendidikan
menunjukan kepada bidangnya. Dengan demikian kebijakan pendidikan
tidak terlalu berbeda dengan kebijakan pemerintah di bidang
pendidikan. Carter V. Good (1959) memberikan pengertian kebijakan
pendidikan (educational policy) dalam buku karya Ali Imron yang
berjudul Kebijaksanaan Pendidikan di Indonesia, yakni :
64 Educational policy judgement, derived from some system of
values and some assesment of situational factors, operating within
instituationalized education as a general plan for guiding decision
regarding means of attaining desired educational objectives. (Suatu
pertimbangan yang didasarkan atas sistem nilai dan beberapa
penilaian terhadap faktor-faktor yang bersifat situasional;
pertimbangan tersebut dijadikan sebagai dasar untuk mengoperasikan
pendidikan yang bersifat melembaga; pertimbangan tersebut merupakan
perencanaan umum yang dijadikan sebagai pedoman untuk mengambil
keputusan, agar tujuan yang bersifat melembaga bisa tercapai)
(Dalam Imron, 1996:18). Sebagaimana dijelaskan diatas, melihat
kebijakan sebagai suatu proses, tak terkecuali ketika melihat
kebijakan pendidikan. Yaitu sebagai suatu proses dimana
pertimbangan-pertimbangan itu mesti diambil dalam rangka
pelaksanaan pendidikan yang bersifat melembaga. Dalam melakukan
ialah petimbangan, nilai ada dua hal dan yang harus
dipertimbangkan,
sistem
yang
berlaku
faktor-faktor
situasionalnya. Dan, pertimbangan yang mempedomani terhadap
sistem nilai dan faktor-faktor situasional tersebut, khususnya
dalam melaksanakan pendidikan, akan dapat mengantarkan pemdidikan
pada pencapaian tujuannya. Pertimbangan tersebut ketika dirumuskan
dapat berupa perencanaan umum. Dan, perencanaan yang bersifat umum
ini dapat dijadikan sebagai pedoman dalam pengambilan-pengambilan
keputusan pendidikan (Imron, 1996:18). Terdapat tingkat-tingkat
kebijakan pendidikan yang menunjukan kepada level kebijakan
tersebut dirumuskan dan dilaksanakan, juga menunjuk pada
cakupannya, tingkatan pelaksanaan dan mereka yang terlibat
didalamnya. Ada empat tingkat kebijakan, yaitu : 1. Tingkatan
Kebijakan Nasional (national policy level)
65 2. 3. 4. Tingkatan Kebijakan Umum (general policy level)
Tingkat Kebijakan Khusus (special policy level) Tingkat Kebijakan
Teknis (technical policy level)
Sistem Politik yang berlaku dalam suatu negara senantiasa
terkait dengan kebijakan-kebijakan yang dibuat oleh negara,
termasuk kebijakan pendidikan. Letak kaitan tersebut dapat dilihat
pada, bagaimana kebijakan tersebut pada saat dirumuskan,
dilegitimasikan, dikhalayakan,
dikomunikasikan, dilaksanakan dan dievaluasi. Berbedanya
perumusan kebijakan dinegara yang satu dangan yang lain dapat
disebabkan berbedanya sistem politik yang dianut. Berbedanya
pelaksanaan dan evaluasi kebijakan negara, kebijakan pendidikan,
antara negara yang satu dangan yang lain dapat disebabkan
berbedanya sistem politik yang dianut oleh negara-negara tersebut
(Imron, 1996:20-25).
2.2.3. Perumusan Kebijakan Pendidikan Kebijakan pendidikan
berproses melalui tahapan-tahapan perumusan kebijakan pendidikan,
legitimasi pendidikan, komunikasi dan sosialisasi kebijakan
pendidikan, implementasi kebijakan pendidikan, mengupayakan
partisipasi masyarakat dalam kebijakan pendidikan dan evaluasi
kebijakan pendidikan. Pembahasan dalam perumusan kebijakan
pendidikan meliputi; lingkungan kebijakan pendidikan, aktor-aktor
perumusan kebijakan pendidikan, masalah dan agenda kebijaksanaan
pendidikan, formulasi kebijakan pendidikan dan problema-problemanya
(Imron, 1996:31).
66
2.2.3.1. Lingkungan dan Aktor Kebijakan Pendidikan Yang dimaksud
dengan lingkungan kebijakan pendidikan menurut Anderson adalah
segala hal yang berada diluar kebijakan tetapi mempunyai pengaruh
terhadap kebijakan pendidikan, pengaruh tersebut bisa besar, kecil,
langsung, tidak langsung, laten, dan jelas (Imron, 1996:31). Yang
termasuk lingkungan kebijakan pendidikan dirumuskan secara
berbeda-beda oleh para ahli ilmu kebijakan pendidikan. Supandi
(1988) menyebut lingkungan kebijakan meliputi; kondisi sumber alam,
iklim, topografi, demografi, budaya politik, struktur sosial, dan
kondisi ekonomik. Sementara yang dianggap paling berpengaruh
terhadap kebijakan tersebut adalah budaya politik (Dalam Imron,
1996:32). Orang-orang yang terlibat dalam perumusan kebijakan
pendidikan negara disebut sebagai aktor perumusan kebijakan
pendidikan. Sebutan lain dari aktor ini adalah: partisipan, peserta
perumusan kebijakan pendidikan. Oleh karena itu kebijakan
pendidikan mempunyai tingkatantingkatan (nasional, umum, khusus dan
teknis), maka para aktor perumusan kebijakan disetiap
tingkatan-tingkatan tersebut berbeda. Aktor tersebut yakni:
Legislatif, Eksekutif, Administrator, Partai politik, Interest
67 Group, Organisasi Massa, Peruruan Tinggi, dan Tokoh
Perorangan (Imron, 1996:38-45).
2.2.3.2. Formulasi Kebijakan Pendidikan Aktifitas sekitar
formulasi adalah interaksi peranan antar peserta perumusan
kebijakan pendidikan baik formal maupun non formal. Kapan suatu
perumusan kebijakan pendidikan dianggap selesai? Suatu kebijakan
dianggap final setelah disahkan oleh peserta perumusan kebijakan
formal. Pengesahan tersebut dapat berupa penerbitan keputusan dan
dapat berupa ketetapan. Dapat juga berupa undang-undang, peraturan
pemerintah pengganti undang-undang, dan peraturan pemerintah. Agar
rumusan kebijakan, termasuk kebijakan pendidikan yang baik,
haruslah memenuhi kriteria; Pertama, rumusan kebijakan pendidikan
tidak mendiktekan keputusan spesifik atau hanya menciptakan
lingkungan tertentu. Kedua, rumusan kebijakan pendidikan dapat
dipergunakan dalam menghadapi masalah atau situasi yang timbul
secara berulang. Hal ini berarti, bahwa waktu, biaya dan tenaga
yang telah banyak dikeluarkan tidak sekedar dipergunakan untuk
memecahkan satu masalah atau satu situasi saja (Imron,
1996:49).
2.2.4. Pengertian, Batasan dan Faktor Implementasi Kebijakan
Pendidikan
68 Setelah kebijakan dirumuskan, disahkan dan dikomunikasikan,
kepada khalayak kemudian dilaksanakan atau diimplementasikan.
Implementasi ini, adalah aktualisasi kebijakan pendidikan yang
telah disahkan, bergantung kepada bagaimana pelaksanaannya
dilapangan. Tolak ukur keberhasilan kebijakan pendidikan adalah
pada implementasinya. Sebaik apapun rumusan kebijakan, jika tidak
diimplementasikan, tidak akan dirasakan gunanya. Sebaliknya
sesederhana apapun rumusan kebijakan, jika sudah
diimplementasikan, akan lebih berguna, apapun dan seberapa pun
gunanya (Imron, 1996:65). Yang dimaksud dengan implementasi
kebijakan pendidikan adalah pengupayaan agar rumusan-rumusan
kebijakan pendidikan berlaku didalam praktik. Nakamura (1988)
memberikan batasan implementasi kebijakan pendidikan sebagai
keberhasilan mengevaluasi masalah dan menerjemahkannya kedalam
keputusan-keputusan yang bersifat khusus (Imron, 1996:65). Jones
(1977) lebih banyak mengkritik batasan-batasan implementasi
kebijakan. Ia sendiri mendasarkan konsepsi implementasi kebijakan
berdasarkan aktifitas fungsional. Implementasi kebijakan
pendidikan, ia katakan sebagai konsep yang dinamis, memerlukan
usaha-usaha yang untuk mencari apa yang akan dan dapat
dilaksanakan. Implementasi akhirnya dipahami sebagai pengaturan
aktifitas yang mengarah pada penempatan program kedalam suatu
dampak (Dalam Imron, 1996:65-66). Tiga aktifitas utama dalam
implementasi kebijakan pendidikan ialah interpretasi, organisasi,
dan aplikasi. Yang dimaksud dengan interpretasi adalah aktifitas
menerjemahkan makna program kedalam pengaturan yang dapat
69 diterima dan dijalankan. Organisasi adalah unit atau wadah
yang dipergunakan untuk menempatkan program. Sementara aplikasi
adalah konsekuensi yang berupa pemenuhan perlengkapan serta biaya
yang dibutuhkan (Imron, 1996:6566). Supandi (1988) memberikan
batasan implementasi kebijakan
(implementasi kebijakan pendidikan) sebagai suatu proses
menjalankan, menyelenggarakan atau mengupayakan agar
altenatif-alternatif yang telah diputuskan didalam praktik.
Berarti, rumusan-rumusan kebijakan yang umumnya abstrak tersebut,
baru nyata dan kongkrit setelah diimplementasikan secara nyata.
Meskipun demikian, Islami (1991) memandang lain mengenai
implementasi kebijakan ini. Ia menyatakan bahwa ada
kebijakan-kebijakan yang telah dirumuskan tersebut secara otomatis
terimplementasikan dengan sendirinya. Meskipun banyak pula
rumusan-rumusan kebijakan yang implementasinya harus diupayakan;
atau tidak secara otomatis terimplementasikan. Kebijakan-kebijakan
yang terlaksana dengan sendirinya lazim dikenal dengan
self-executing, sedangkan kebijakankebijakan yang tidak secara
otomatis terlaksana dengan sendirinya lazim dikenal dengan non
self-executing (Dalam Imron, 1996:66). Berhasil tidaknya
implementasi kebijakan pendidikan menurut Ali Imron ditentukan oleh
banyak faktor. Faktor tersebut adalah : 1. Kompleksitas
kebijakan-kebijakan yang telah dibuat. Semakin kompleks suatu
kebijakan yang dibuat, semakin rumit dan sulit untuk
diimplementasikannya. 2. Bila rumusan masalah kebijakan dan
alternatif pemecahan masalah kebijakan yang diajukan dalam rumusan
tidak jelas. 3. Faktor sumber-sumber potensial yang dapat mendukung
pelaksanaan kebijakan. 4. Keahlian pelaksana kebijakan.
70 5. Dukungan dari khalayak sasaran terhadap kebijakan yang
diimplementasikan. 6. Faktor-faktor efektifitas dan efisiensi
birokrasi. (Imron, 1996:76-77) Oleh sebab itu analisis faktor yang
dapat menentukan keberhasilan dalam implementasi kebijakan
pendidikan sangat perlu untuk dijadikan pertimbangan utama oleh
para penentu dan pelaksana kebijakan dilapangan.
2.3.Pengertian Pembangunan Menurut Arief dalam buku Teori
Pembangunan Dunia Ketiga,
mengungkapkan bahwa konsep-konsep pembangunan saat ini telah
diperluas yang melibatkan aspek-aspek lingkungan dan keadilan
sosial yang pada dasarnya masih bersifat materialistis. Yang
dipersoalkan masih terbatas pada persoalan materi yang mau
dihasilkan dan yang mau dibagi. Hal ini disebabkan karena teori
pembangunan masih sangat didominasi oleh para ahli ekonomi. Kalau
kita renungkan, pembangunan sebenarnya meliputi dua unsur pokok.
Pertama masalah materi yang mau dihasilkan dan dibagi. Kedua
masalah manusia yang menjadi pengambil inisatif, yang menjadi
manusia pembangunan. Bagaimanapun juga, pembangunan pada akhirnya
harus ditujukan pada pembangunan manusia, manusia yang dibangun
adalah manusia yang kreatif. Untuk bisa kreatif manusia tersebut
harus merasa bahagia, merasa aman dan bebas dari rasa takut. Hanya
manusia seperti inilah yang bisa menyelenggarakan pembangunan dan
memecahkan masalah yang dijumpainya. Pembangunan pada akhirnya
merupakan masalah yang harus didekati secara interdisipliner
melalui berbagai disiplin ilmu (Arief, 1996:13-15). Menurut
Soerjono Soekanto, pembangunan merupakan :
71 Suatu proses perubahan disegala bidang kehidupan yang
dilakukan secara sengaja berdasarkan suatu rencana tertentu. Proses
pembangunan terutama bertujuan untuk meningkatkan taraf hidup
masyarakat, baik secara spritual maupun secara material, yang
mencakup seperangkat cita-cita meliputi halhal sebagai berikut : 1.
Pembangunan harus bersifat rasionalistis, haluan yang diambil harus
didasarkan pada fakta, sehingga nantinya merupakan suatu kerangka
yang singkron. 2. Adanya rencana pembangunan dan proses pembangunan
artinya, adanya keinginan untuk selalu membangun pada ukuran dan
haluan yang terkoordinasi secara rasional dalam satu sistem. 3.
Peningkatan produktifitas. 4. Peningkatan standar kehidupan. 5.
Kedudukan, peranan, dan kesempatan yang sederajat yang sama
dibidang politik, sosial, ekonomi, dan hukum. 6. Pengembangan
lembaga-lembaga sosial dan sikap-sikap dalam masyarakat mencakup;
efisiensi, kerajinan/ketekunan, keteraturan, ketetapan,
kesederhanaan dan kecermatan, ketelitian dan kejujuran, bersifat
rasional dalam mengambil keputusan, siap menghadapi perubahan, giat
dan menggunakan kesempatan yang benar, integritas dan dapat berdiri
sendiri, bersikap kooperatif. (Soekanto, 2000:454) Diatas telah
dijelaskan secara singkat tujuan yang ingin dicapai oleh
pembangunan. Disamping itu juga telah uraikan cita-cita yang
terkandung dalam pembangunan itu. Pembangunan untuk mencapai tujuan
tertentu itu, dapat dilakukan melalui cara-cara tertentu. Pada
dasarnya cara melakukan pembangunan adalah sebagai berikut : 1
Struktural, mencakup perencanaan, pembentukan dan evaluasi terhadap
lembaga-lembaga sosial, produsernya serta pembangunan secara
materil. 2 Spiritual, yang mencakup watak dan pendidikan dalam
penggunaan cara-cara berfikir secara ilmiah. (Soekanto, 2000:455)
Cara-cara tersebut diatas dapat ditempuh, oleh karena secara
analitis masyarakat terdiri dari struktur sosial yang mencakup
ekonomi, teknologi dan sistem kedudukan serta peranan. Kecuali itu,
juga terdapat sistem pemerintahan
72 yang mengatur distribusi kekuasaan dan wewenang, serta adanya
kebudayaan yang mencakup sistem nilai. Konsep pembangunan tersebut
merupakan upaya pembangunan
berwawasan manusia, dimana menurut The World Commision on
Environment and Development (WCED) dimaksudkan sebagai : 1. Koreksi
terhadap pembangunan yang berwawasan lebih pada pertumbuhan ekonomi
dan kurang pada keadilan sosial. 2. Jawaban terhadap kepincangan
SDM model negara berkembang dibandingkan dengan model negara maju.
3. Pembangunan yang berorientasi tidak hanya pada kepentingan
manusia saja, malainkan juga pada hubungan dengan lingkungannya.
(Dalam Ndraha, 1999:20).
