UDK 657/685:336 Nakladnij<: HZ RIF 10000 Zagreb J. Gotovca 1/11 www.rif.hr e-mail: rif@rif.hr Godina LVI L1PANJ 2010

,"

••

Postarina placena u posti 10000Zagreb

NAiAVA:Seminar: Novlne U obracunu placa od

1. srpnja 201.0.

Edukacija primjene MSFI i HSFI

• 13•.savjetovanje ",Intema revizija i kontrola"(Vodice,30:09. - 02.10.2010:)

PRAKSA EUROPSKE UNIJE

MR. sc. OLGICA SPEVEC Strucni clanak UDK 336.2

Drzavne potpore u uvjetimaskorog clanstva u EU

R azumijevanje pravne stecevine EU u dijelu koji se odnosi na driavnepotpore, od iznimne je vainosti za Hrvatsku. Pravila dbdjele financijskepomoei gospodarstvu vaina su danas, dok smo jos uvijek izvan EU, a bit ee

jos vainija nakon st~ Hrvatska postane clanica EU.Autorica ee objasniti pravila koja vrijede u EU pri dodjeli driavnih potpora i

postojeei sustav driavnih potpora u Republici Hrvatskoj, kao i temeljne razlike kojepostoje u politici potpora, visini i strukturi potpora u EU i Republici Hrvatskoj.

1. UVOD

Vrlo se cesto i ranije, a osobitou uvjetima globalne gospodarskekrize, postavlja pitanje u kom opse-gu, za koje svrhe i ciljeve, te premakojim mjerilima i kriterijima drzave ilivlade trebaju biti prisutne u gospo-darstvu i financijski mu pomagati.Istodobno, s obzirom na to da upregovorima koje Hrvatska vodi ra-di stjecanja clanstva u EU znacajnomjesto zauzima problematika potpo-ra gospodarstvu - brodogradnji, industriji celika, poljoprivredi,u nasoj se javnosti cesto pojavljuju nedoumice i pitanja hoee liclanstvom u EU Hrvatska stvarno morati odustati od pomaga-nja ovim vaznim gospodarskim sektorima. Pritom, s obziromna cinjenicu da u dijelu javnosti prevladava uvjerenje da takvizahtjevi Unije prema zemlji koja se jos uvijek nalazi u tranzicijikao sto je to Hrvatska, nisu fer i da se radi 0 tzv. dvostrukimmjerilima jer i same drzave clanice izdasno pomazu svojegospodarstvo, 0 cemu svjedoce milijarde eura kojima se uposljednje dvije godine spasava europski bankarski sektor,automobilska industrija, ali i druge industrije. S obzirom natakvu percepciju, svrha je ovog clanka opisati politiku i ciljeveEU kada se radi 0 drzavnim potporama te usporedno dati pri-kaz stanja na podrucju drzavnih potpora u nasoj zemlji upravou vrijeme intenzivnih priprema za pocetak pregovora odnosnootvaranja poglavlja pregovora s EU i na podrucju trzisnog na-tjecanja koje ukljucuje i problematiku drzavnih potpora.

Razumijevanje pravne stecevine (acquis) EU u odnosu naintervencije i pomaganje gospodarstvu osobito ono financij-ske prirode u obliku drzavnih potpora od iznimne je vaznostiza Republiku Hrvatsku, kako danas u vrijeme dok smo jos uvi-jek izvan ove integracije, ali jos i vise "sutra" odnosno nakonstjecanja clanstva u ovoj integraciji. Zato eemo u ovom clankupokusati objasniti pravila koja vrijede u EU pri dodjeli drzavnih

potpora i postojeCisustav drzavnih potpo-ra u Republici Hrvatskoj, kao i temeljne ra-zlike koje postoje u politici potpora, visinii strukturi potpora u EU i Republici I1rvat-skoj. Nadalje, nastojat eemo odgovoriti napitanje zasto regionalna integracija kaosto je to Europska unija kontrolira drZa-ve clanice pri upravljanju i raspolaganju"vlastitim" novcem, odnosno sredstvi-ma svojih poreznih obveznika. Naime,od svog osnivanja i sklapanja Ugovora 0

osnivanju 1957. godine, Europska unijazastupa stav prema kojem su zabranjene potpore koje narusa-vaju trgovinu izmedu driava clanica i time ugrozavaju stvaranjejedinstvenog unutarnjeg triista Unije, te preko svojih tijela, prijesvega Europske komisije vrsi nadzor nad dodjelom proracun-skih sredstava clanice nacionalnom gospodarstvu. Upravo potome EU je jedinstvena u globalnim okvirima buduei da slicansustav kontrole vlada driava clanica u raspolaganju sredstvimaiz vlastitih proracuna ne poznaje niti jedna druga trgovinska iliekonomska integracija u suvremenom svijetu.

Nakon sto je financijska i gospodarska kriza, koja je sre-dinom 2007. najprije zahvatila SAD, a potom i ostatak svijeta,bitno utjecala na politike drzava i vlada u odnosu na poma-ganje gospodarstvu, unatoc fleksibilnijem pristupu koji jeomogueio izdasnije i veee potpore u drzavama clanicama, EUipak nije odustala od spomenutog pristupa prema drzavnimpotporama. Taj pristup dopusta one drzavne potpore kojesu namijenjene otklanjanju trzisnih neuspjeha odnosnododjelu potpora u slucaju kada se djelovanjem trzista injegovih zakonitosti ne moze posti6i potreban ekonomskirast i drustveni razvoj. Tada se od drzave ocekuje da svojimpotporama djeluje na poboljsanje ucinaka na trzistu i da budesvojevrsni partner trzistu. Konkretno, smatra se opravdanimdodjelom drzavnih potpora poticati usvajanje novih znanjai uvodenje novih tehnologija, skolovanje i usavrsavanje,preuzimati dio troskova za istrazivanje i razvoj i inovacije, i

Racunovodslvo i financije ~

Racunovodslvo i financije ---------------------------------

MAKROEKONOMSKA KRETANJA51.iIi pak pomagati financiranje projekata koji su usmjerenina smanjivanje zagadenosti i poticati koristenje tehnologijakoje osiguravaju vecu zastitu okolisa i cuvaju zdravlje Ijudite gradanima omogucuju pristup triistu usluga od opcegekonomskog interesa, kao st~ su prometnice, komunalnainfrastruktura, kultura i slicno. Izravne pomoCi namijenjeneopstanku odredenih industrija, ulazak u vlasnicku strukturu po-duzeca, driavna jamstva radi olaksanog pristupa izvorima finan-ciranja tolerirala je samo iznimno i rijetko, odnosno uglavnom kaooblik inteNencija na podrucju nacionalne sigurnosti i industrijenaoruzanja.

2. DRZAVNE POTPORE U EU

U Europskoj uniji i njezinim drzavama clanicama dodjeladrzavnih potpora je sastavni. dio politike zastite trzisnog natje-canja i stvaranja jedinstvenog unutarnjeg trzista Unije. Ugovoro funkcioniranju Europske unije (ranije Ugovor 0 osnivanju EZ)u nacelu zabranjuje dodjelu potpora koje narusavaju ili mogunarusiti trgovinu medu driavama clanicama. Opca zabranadavanja drzavnih potpora proizlazi iz uvjerenja osnivacaEU da bi nekontrolirano favoriziranje odabranih poduzecaodnosno sektora u pojedinim zemljama clanicama ugrozilofunkcioniranje jedinstvenog trzista jer bi drzave clanice s ve-cim proracunskim sredstvima mogle "svojim" poduzetnicimadodjeljivati neogranicena financijska sredstva i na taj nacinutjecati na njihovu trzisnu poziciju i konkurentnost te ih takodovoditi u neopravdano povoljniji trzisni polozaj u odnosu napoduzetnike iz manjih ili manje razvijenih drzava clanica, uma-njiti ekonomsko blagostanje i efikasnost poduzetnistva. Zatoje kontrola drzavnih potpora koje dodjeljuju driave clan icedio politike zastite trzisnog natjecanja Unije i u nadleznosti jeinstitucija Unije.

Kako bi Unija, ali i njene drzave clan ice mogle provoditiindustrijsku politiku kojom bi povecale konkurentnost svoggospodarstva i omogucile mu ravnopravnu trzisnu utakmicus konkurentima iz SAD, Kine, Indije, itd., mogucnosti dodjelepotpora prema Ugovoru 0 funkcioniranju EU ipak postoje, aliuz sljedece uvjete:

- potpora mora imati tocno utvrden cilj (npr. zaposljavanje,istraZivanje, razvoj i inovacije, regionalni razvoj, zastitaokolisa),

- potpora mora biti usmjerena na ispravljanje ili umanjivanjenegativnih ucinaka triisnih neuspjeha,

- potpora mora biti adekvatan instrument pomoCipoduzetniku(cima) odnosno mora biti u onom obliku (sub-vencija, driavno jamstvo, porezna povlastica, i sl.), koji jenajprimjereniji svrsi koja se potporom namjerava postici,

- potpora mora biti razmjerna tezini problema koji se zeli ri-jesiti. Potpora koja samo odgada ili ublaZava, a n~ rjesavaproblem, pored toga st~ predstavlja gubitak za driavniproracun i st~ ostecuje porezne obveznike, moze izazvatipotrebu za jos vecom inteNencijom driave u buducnosti.Prekomjerna potpora stavlja u bitno povoljniji polozaj kori-snika te potpore i na taj nacin narusava triisno natjecanjeu znatno vecoj mjeri, nego st~ je to opravdano,

- potpora koja udovoljava naprijed navedenim uvjetimaimat ce ogranicen negativan ucinak na trgovinu medudriavama clanicama.

PRAKSA EUROPSKE UNIJE

Prema spomenutim nacelima dodjela potpora triisnimgubitnicima u EU je dozvoljena samo u slucajevima kadase moze, planom restrukturiranja, dokazati da su teskocei gubitci privremenog karaktera i da postoji mogucnostponovne uspostave rentabilnog poslovanja nakon izvrse-nog procesa restrukturiranja. U suprotnom, zabranjena jedodjela potpora tim poduzetnicima, cak i pod cijenu njihovogstecaja ili Iikvidacije.

Isto tako, drzave clanice, ukoliko za to imaju dovoljnosredstava, mogu poticati razvitak poduzetnistva potporamanamijenjenim malim i srednjim poduzetnicima za nova ula-ganja, usavrsavanje, zaposljavanje, i slicno, osobito kada seradi 0 onima koji su spremni na UJaganja u podrucjima 5

niskom stopom zaposlenosti i niskiin standardom stanov-nika (regional ne potpore). Takoder, kako bi pomogla jacanjekonkurentnosti vlastite industrije na globalnom trzistu, osobitoproizvoda s visokom dodanom vrijednosti, pravila 0 drzavnimpotporama omogucuju financiranje onih aktivnosti poduzetni-ka koje se od nose na istrazivanje i razvoj i inovacije (primje-rice, dopustene su potpore u iznosu od 100 posto opravdanihtroskova kada se radi 0 temeljnim istrazivanjima, 50 postokada se radi 0 razvojnim istrazivanjima, a 25 posto kad se radio komercijalnim odnosno izradi studija izvedivosti, itd.). Nada-Ije, kako bi se potakla ulaganja u aktivnosti i opremu kojimase poticu ulaganja u zastitu okolisa dopustene su pot porei za te svrhe. Dakle, unatoc nacelnoj zabrani dodjele potpo-ra koje bi mogle negativno utjecati na medusobnu trgovinuizmedu drzava clanica, pravila 0 dodjeli drzavnih potpora uEU, koje propisuju i ciju primjenu nadziru tijela i institucije EU,ipak ostavljaju dovoljno prostora drzavama clanicama kako bifinancijski pomogle vlastitom gospodarstvu, bilo da se radi 0slucaju kada je ta pomoc potrebna radi opstanka na triistu,bilo da se radi 0 onoj vrsti potpora kojoj je cilj povecati kon-kurentnost i efikasnost nacionalnog gospodarstva ulaganjimau razvoj novih proizvoda ili unaprijediti na trzistu vec prisutneproizvode i usluge, uvodenjem novih tehnologija, zajednickihrazvojnih projekata, uklanjanjem negativnih posljedica zaosta-janja u razvoju odredenih regija i slicno.

3. POLlTIKA POTPORA U EU U VRIJEMEFINANCIJSKE I EKONOMSKE KRIZE

Europski sustav nadzora driavnih potpora koji podrazumije-va skup pravila koja ureduju svrhu, nacin i ostale uvjete pod kojimdriave clanice mogu dodjeljivati drzavne potpore svoj test odrii-vosti dokazao je i u najvecoj i najdubljoj globalnoj gospodarskojkrizi koja je u proteklih osamdesetak godina zahvatila i Europu.Premda su ta pravila usvojena u vremenu gospodarskog rastai nisu "kreirana" za vremena izvanrednih okolnosti i kriza, onasu ipak veCini driava clanica omogucila da na krizu odgovoremjerama medu kojima znacajno mjesto zauzimaju i one mjerekoje ukljucuju driavne inteNencije financijske prirode odnosnodriavne potpore. Istodobno, cak i u uvjetima gospodarske krizei recesije kada se nuznim namece odredeni driavni inteNencio-nizam EU i njene institucije nisu odustale od proved be politikepotpora koja ce u najmanjoj mogucoj mjeri utjecati na uvjetetrgovine medu driavama clanicama odnosno politike koja imaza cilj sprijeciti nadmetanja i "ratove" subvencijama medu njima.Takvih je pokusaja bilo u pojedinim driavama clanicama, ali jeipak prevladala zajednicka svijest kako prekomjerno subvencio-

PRAKSA EUROPSKE UNIJE

niranje vlastite industrije i uvodenje protekcionistickih mjera nastetu drugih driava clanica dugorocno ne mogu donijeti pozitiv-ne ucinke,a i mogu se vratiti kroz protumjere.Svjesni opasnostiod poduzimanja unilateralnih mjera od strane drzava clanica,najprije Europska komisija, a potom i Europsko vijece, uveljaci 2009. godine pozivaju drzave clanice na zajednicko,koordinirano djelovanje te postizu konsenzus u vezi s ponasa-njem u vrijeme krize, svjesni da bi u suprotnom moglo doCido"utrke" u dodjeli potpora i subvencija st~ bi, zasigurno imalonegativne posljedice, kako za same drzave clanice, tako i zapolitiku Unije u cjelini.

U isto vrijeme, uVaZavajuci trzisne okolnosti i izvan-redno stanje u gospodarstvu, politika i ponasanje EU in-stitucija su se prilagodavali novonastaloj situaciji i nastojalist~ efikasnijim mjerama reClgiratina pritiske i izazove kojisu dolazili izvana, pokazujuci na taj nacin svoju vitalnost ifleksibilnost, ali ne zanemarujuci potrebu poticanja surad-nje medu drzavama clanicama.

Naime, od pocetka svjetske financijske i ekonomske krizeEuropskakomisijaje iznimnoaktivno i odlucno nastojalapomocieuropskom gospodarstvu i djelovatina ponovnu uspostavu,naj-prije stabilnosti financijskog sektora, a potom pomoci i realnomsektoru gospodarstva. Konkretno,u nedostatku sveobuhvatnogpan-europskog, regulatornog i pravnog okvira za poslovanje fi-nancijskog sektora, EUje provedbom politike s podrucja driav-nih potpora osigurala odgovarajuCiokvir kojim je omogucenodriavama clanicama poduzimanjemjera ciji je cilj ublaZavanjeiliotklanjanje ucinaka krize, na nacin da se istodobno sacuva in-tegritet zajednickog trzista odnosno ne ojacaju protekcionistickipritisci pojedinih driava clanica koji bi mogli dovesti u pitanjetemeljne vrijednosti ove integracije. Pristup EK rjesavanju pro-blema u financijskom sektoru odvijao se u nekoliko koraka.

Prije svega, vec u cetvrtom kvartalu 2007. godine EK jepocela odobravati drzavama clanicama programe potpo-ra radi sanacije financijskih institucija, osobito banakazahvacenih krizom. Medu prvima mjere sanacije premabankarskom sektoru poduzele su Irska, Velika Britanija, Dan-ska. Kako bi osigurala jednak pristup u suocavanju s krizom ufinancijskom sektoru, krajem listopada 2008. godine Komisijaje objavila Smjernice 0 primjeni pravila 0 drzavnim potpora-ma pri poduzimanju mjera prema financijskim institucijama ukontekstu globalne financijske krize. Tim je aktom Komisijautvrdila opCi pristup i dala smjernice drzavama clanicama ka-ko primjenjivati interventne mjere, kao st~ su dodjela drzavnihjamstava i dokapitalizacija financijskih institucija. Pravni okvirza spomenute intervencije dodatno je osnazen donosenjemsmjernice Dokapitalizacija financijskih institucija u tekucojfinancijskoj krizi: ogranicenja na nuzni minimum i zastita protivnedozvoljenog narusavanja trzisnog natjecanja - SI. list C 10,15. sijecnja 2009.). Dakle, Europska komisija, kao "cuvar"pravne stecevine i nadzornik nad dodjelom potpora vrlo jeranD prepoznala potrebu brzog i odlucnog djelovanja, naj-prije svojevrsnim popunjavanjem praznina u zakonodavnomokviru koji nije bio prilagoden kriznim vremenima, a potom iosnivanjem posebnog tima strucnjaka ("task force") u okviruKomisije koji je "regrutiran" strucnjacima iz Europske komi-sije, sredisnjih banaka drzava clanica, akademske zajednicei slicno - njih pedesetak cija je zadaca bila osnaZiti kapaci-

MAKROEKONOMSKA KRETANJAtete Europske komisije pri odobravanju programa sanacije irestrukturiranja banaka i drugih financijskih institucija. Na tajnacin osigurana je brza i ucinkovita pomoc vladama drzavaclanica u rjesavanju problema ovog sektora, ali je u isto vri-jeme uspostavljen jedinstven sustav pravila i kriterija koji seprimjenjuje na razini EU u suocavanju s posljedicama krizeodnosno disciplina i uskladenost politika drzava clanica urjesavanju istih ili slicnih problema. Vec tijekom prve polovine2008. godine, primjerice Europska komisija je donijela, najprijeodluke 0 sanaciji, a potom i 0 restrukturiranju kojima je spasilabritanske, belgijske, njemacke banke Lloyds, Northrock, KBC,Fortis, Commerzbank, itd. Ponekad je drzavama clanicama iu roku 48 sati od podnosenja zahtjevadopustena dodjela pot-pore kojom je izbjegnut kolaps odredene kreditne institucije,a zatim je uspostavljen mehanizam stroge kontrole koristenjadane potpore. Na taj nacin postiglo se da sustav dodjele i kon-trole potpora postane dio rjesenja u suocavanju s problemimakoje je donijela kriza, a ne da postane dodatni uteg ili preprekadrzavama clanicama prilikom rjesavanja problema.

Cilj zajednickog djelovanja nije bilo iskljucivo spasavanjeodredene kreditne ili financijske institucije koja je zapala uteskoce vec pomoc bankarskom sektoru u cjelini odnosnododjelom potpore otkloniti sistemske rizike koji su zahvatiliovaj sektor, a koji bi se bez odgovarajuce intervencije drzaveprelili na gradane, realni sektor gospodarstva i ozbiljno ugrozilizaposlenost, s nesagledivim posljedicama po buduci ra2voj.

Mjere koje se i danas poduzimaju radi otklanjanja po-sljedica financijske i gospodarske krize mogu ublaziti ili cakotkloniti posljedice te krize, samo ako su poduzete na vrijeme,ako imaju precizno i tocno utvrdene ciljeve, odnosno ako suusmjerene na problem koji je nastao kao posljedica krize,te ako su privremenog karaktera. Ne zaboravimo, u EU i uuvjetima krize, mjere koje se poduzimaju moraju biti takve dau najmanjoj mogucoj mjeri utjecu na unutarnje triiste Unije.Drugim rijecima, te mjere ne smiju diskriminirati proizvode iliusluge niti iz jedne drzave clanice te moraju biti konzistentne sdugorocnim ciljevima Unije.

Pored brze reakcije kada se radi 0 suocavanju s po-sljedicama krize koja je zahvatila financijski sektor europ-skog gospodarstva, EU je gotovo istodobno prepoznalapotrebu donosenja mjera okrenutih i ostalim dijelovimagospodarstva odnosno realnom sektoru. Tako je vec ustudenome 2008. godine usvojen Plan oporavka Unije (Re-covery Plan) kojemu je bio primarni cilj potaknuti potraznju,vratiti povjerenje gradana i stvoriti temelje za dugorocni rastkonkurentnosti. Aktivnosti na strani ponude i potraznje cineokosnicu antirecesijskih mjera EU. U praksi to se cini i drzav-nim potporama kojima se realnom sektoru pomaze u pristupukapitalu, a mnoge drzave clanice su i pomagale bankarskomsektoru kako bi upravo na taj nacin omogucile odrzavanjeponude kredita realnom sektoru gospodarstva. S obzirom daje nedostatak kapitala u bankarskom sektoru zaostrio uvjetepristupa kapitalu osobito sektoru malog i srednjeg podu-zetnistva, koji se i u redovnim uvjetima suocava sa slicnimproblemima, Europsko vijece i Europska komisija drzavamaclanicama rjesenje su nasli u izmjenama pravila za dadjelupatpora ovam sektaru. Naime, pacetkom 2009. gadine Eu-ropska komisija donijela je priopcenje Komisije u kojem jesadrzan Privremeni akvir Zajednice za mjere drzavnih patpora

Racunovodstvo i financije ~

MAKROEKONOMSKA KRETANJA PRAKSA EUROPSKE UNIJE

Racunovodstvo i financije --------------------------------

Izvor: EC IP/09/1884 State Aid Scoreboard, December 2009

2,08%2,24%5 a,ntikriznim mjeram~

Hrvatska je, kao i druge drzave kandidatkinje za clanstvou EU prije nje, vec prilikom sklapanja Sporazuma 0 stabilizacijii pridruzivanju bila u obvezi prihvatiti pravila 0 zastiti trzisnognatjecanja koja vrijede u EUjer bi bez toga bilo nemoguce uci-niti korak prema clanstvu, odnosno steci uvjete za stjecanjestatusa kandidata. Naime, tek uspostava ucinkovitog i djelo-tvornog trzisnog natjecanja, ciji je nezaobilazan dio i kontroladodjele drzavnih potpora, jamci jednake uvjete na trzistu (level

4. DRZAVNE POTPORE U REPUBLlCIHRVATSKOJ

Udi6 drZavnih potpora u BDP-u u 2008. godini (%); . .

Ukupnepotpore ,Ukupne potpore, hez potpora bez potpor~ poljo-

zeljeznic~om privredi, ~ibarstvu iprometu , prometu

bez antikriznih mjera 0,54% 0,42%

Premda ne postoji jednoznacan i univerzalan .odgo-vor na krizu, razvidno je da bez intervencija drzave nijemoguce ukloniti ili ublaziti njezine posljedice. Dio tih inter-vencija odnosi se i na intervencije kroz drzavne potpore, kojemedutim, moraju biti dobro usmjerene, poduzete na vrijeme iu iznosu koji moze otkloniti ili barem ublaziti posljedice krize.Okvir koji su institucije Europske unije omogucile drzavamaclanicama kako bi se i ovim instrumentom, odnosno izravnimfinancijskim podupiranjem gospodarstva uhvatile ukostac skrizom, omoguCio im je upravo takvu vrstu reakcija. No, poli-tika potpora, odabir sektora u koje ce intervenirati, iznossredstava koji ce se dodijeliti, kombinacija mjera i instru-menata ostalih mjera gospodarske politike, u nadleznostisu vlade svake drzave clan ice. Zato i uspjesnost i ucincipoduzetih mjera u konacnici ne ovise 0 tijelima Europske unijevec 0 nacionalnim vladama tih drZava. 0 tome je potrebnovoditi racuna i prilikom priprema za stjecanje clanstva u EU,odnosno pri osposobljavanju hrvatskih drzavnih tijela i institu-cija, poduzetnika i njihovih udruga te sindikata za suocavanjes promijenjenim okolnostima poslovanja, ali i novim pravilimai institucionalnim okruzenjem koje ce nas docekati od prvogdana clanstva u ovoj asocijaciji.

Tablica 1.

prema podacima Europske komisije na "redovne" potpore,dakle one koje se ne odnose na potpore koje su dane finan-cijskom i realnom sektoru radi prevladavanja posljedica krize,odnosi se 67,4 milijardi eura ili 0,54% europskog BDP-a. Odtog iznosa 88% potpora se odnosi na horizontalne ciljeve,odnosno na potpore za zastitu okolisa i energetsku ucinko-vitost, regionalne potpore, istrazivanje i razvoj, malo i srednjepoduzetnistvo, itd. U nekim drzavama clanicama, kao st~ suSvedska, balticke zemlje, Luxembourg, Austrija iskljucivo sedodjeljuju horizontalne potpore, dok primjerice u Portugalu,Rumunjskoj i Malti, i nadalje prevladavaju sektorske potpore.

Premda je spomenutim privremenim mjeramaomoguceno driavama clanicama da kroz odredenu"fleksibilizaciju" pravila 0 potporama dodjeljuju pot-pore realnom sektoru kako bi im pomogli u prevlada-vanju posljedica krize, Komisija time nije odustala od

.horizontalnog pristupa prema kojem prednost dajeprogramima potpora, a ne pojedinacnim potporamapojedinim poduzetnicima koji su zapali u krizu. Zatoje, primjerice ipovecanje tzv. de minimis potpora 5 200na 500 tisuca eura, moguce samo pod uvjetom da seradi 0 programima potpora odredenim kategorijamakorisnika, a ne potporama pojedinacnim korisnicima.

Podaci 0 dodijeljenim drzavnim potporama u 27 clanicaEU u 2008. godini pokazuju kako je financijska kriza uvise-strucila razinu potpora u EU. Naime, ona je utjecala na to dase razina potpora koja je u 2007. godini iznosila 66,5 milijardieura ili 0,52% brutodomaceg proizvoda EU 27 u 2008. godinipoveca na 279,6 milijardi eura ili 2,2% BDP EU 27. Pritom,

kojima se podupire pristup financiranju u trenutnoj financijskoji gospodarskoj krizi (SL C 83, 7. 4. 2009.). Ovim propisomsu privremeno, upravo kako bi drzavama clanicama olaksalibitku protiv gospodarske krize, izmijenjena pravila 0 drzavnimpotporama. Tako je primjerice, povecan iznos potpora malevrijednosti (de minimis potpora) koje se mogu dodjeljivati bezobzira na namjene (osim poticanja izvoza) i bez odobrenjaEuropske komisije, s 200 na 500 tisuca eura. Istovremeno,omogucen je fleksibilniji sustav dodjele drzavnih jamstavaosobito malim i srednjim poduzetnicima, te nize kamatnestope za kredite koje dodjeljuju drzavne agencije i banke, aolaksano je ulaganje kapitala u malo i srednje poduzetnis-tvo od strane drzavnih agencija, itd. Ovim je propisom pred-videno da ce fleksibilniji pris!up pri dodjeli potpora vrijediti do31. prosinca 2010. godine. Dakle, razvidno je da se programipotpora usmjeravaju prema malom i srednjem poduzetnistvujer su uvjeti za dodjelu drzavnih jamstava, subvencioniranjekamata, ulaganja kapitala znatno olaksani. Takoder, dolazi ido znacajnijeg preusmjeravanja subvencija na one sektorekoji razvijaju nove proizvode i tehnologije, odnosno tzv. "zele-ne proizvode", kojima se osiguravaju najveci standardi zastiteokolisa i veca energetska ucinkovitost, st~ je istovremeno ipreduvjet za buducu konkurentnost.

Prema podacima Europske komisije, od Iistopada 2008.do kraja 2009. odobren je niz programa ili pojedinacnih za-htjeva za dodjelu potpora u financijskom i realnom sektorugospodarstva. Pri tome je Europska komisija donijela preko150 odluka kojima je odobrena potpora financijskim institu-cijama iz drzava clanica Unije u iznosu od oko 3.600 milijardieura, dok se u postupku odobravanja nalazi jos oko desetakzahtjeva za restrukturiranje ili sanaciju banaka iz Belgije, Nje-macke i Austrije, Latvije, Nizozemske, Francuske i Portugala.Istodobno, Komisija je odobrila i oko 100 programa potporarealnom sektoru gospodarstva, pri cemu se veci dio programapomoci drzava clanica odnosi na potpore malom i srednjempoduzetnistvu, odnosno na subvencioniranje kamatnih stopa,dodjelu drZavnih jamstava te na ulaganja rizicnog kapitala.

PRAKSA EUROPSKE UNIJE MAKROEKONOMSKA KRETANJA

5. POTPORE U HRVATSKOJ U RAZDOBLJU2004. - 2008.

zavnim potporama krajem 2005. godine, koji se poeeo primje-njivati odpoeetka 2006. godine. Kako bi osigurala potpunuuskladenost propisa 0 dodjeli potpora s pravnom steeevinomEU odnosno propisima koje donosi EK, pored spomenutogzakonskog okvira u hrvatsko zakonodavstvo europska pravilao potporama se prenose kroz odluke Vlade Republike Hrvat-ske. Drugim rijecima, istovjetna pravila 0 potporama vrijedeu nasoj zemlji i u EU, pa se tako i svaka izmjena i dqpuna tihpravila u EU u vrlo kratkom vremenu (koliko je potrebno da seona prevedu i pripreme za objavu) ukljuci i u hrvatski pravnisustav. Jedina razlika ogleda se u cinjenici sto kontrolu nadponasanjem drzava clanica EU u pogledu primjene i pridrza-vanja tih pravila provodi Europska komiSija, a u Hrvatskoj tukontrolu, do njenog elanstva u EU obavlja Agencija za zastitutrzisnog natjecanja.

Stjecanjem clanstva u EU Hrvatska ce zadrzati moguc-nost dodjele potpora prema svojim prioritetima i financij-skim mogucnostima u skladu s pravilima koja vrijede zadodjelu potpora u EU. Ekonomski promatrano, tako konci-pirana i vodena politika drzavnih potpora mora biti usredo-tocena na dugorocnu konkurentnost kroz dodjelu potpora zaistrazivanje, razvoj i inovacije, usavrsavanje, stjecanje znanjai vjestina, ulaganje u zastitu okolisa, nove tehnologije i slicno.Istovremeno, ta politika bi morala podupirati procese re-strukturiranja pa i pod cijenu likvidacije onih koji nem~jusanse za opstanak, sto je nuzno kako bi se omogucilo dadobre i trzisno odrzive kompanije, prevladaju i "prezive"krizu. U suprotnom, dalje inzistiranje na dodjeli potpora"vjecitim" gubitasima, industrijama na zalazu i onima koji uposljednjih dvadesetak godina ostaju na trzistu zahvaljujueipotporama drzave, samo odgada neminovne procese re-strukturiranja, nuzne strukturne reforme koje znace opstanakna duzi rok, ostavljajuei tako manje prostora i sredstava zapoduzetnike koji imaju dobar proizvod i trzisnu perspektivu.Upravo je kriza vrijeme u kojem zbog problema koji su za-hvatili i onaj dio gospodarstva koji dobro posluje, treba svaraspoloziva sredstva usmjeriti na to da se njima pomognekako bi prevladali i prezivjeli to vrijeme.

1 Bijela knjiga 0 pripremama pridruzenih zemalja srednje i istocne Eu-rope za integraciju u unutrasnje trZiste Unije. COM (95) 163 final).

Podaci 0 iznosima i strukturi drzavnih potpora u prethod-nih pet godina, odnosno od 2004. do 2008. godine ukazuju nato da potpore u Hrvatskoj imaju prije svega ulogu podupiranjaodredenih gospodarskih sektora, odnosno da imaju domi-nantno sektorski karakter, dok potpore za tzv. horizontalneciljeve, dakle one koji su okrenuti ostvarivanju razvojnih ciljevai namijenjene su poveeanju temelja konkurentnosti hrvatskoggospodarstva jos uvijek imaju marginalan znacaj, premda supozitivni pomaci vidljivi u 2008. godini. Na spomenuti zaklju-eak upueuju podaci iz tablice 2., koji pokazuju da je u spo-menutom razdoblju iznadprosjecan rast potpora ostvaren kodsektorskih potpora (108%), potpora za poljoprivredu i ribarstvo(94%). Istovremeno, potpore za horizontalne ciljeve poveeanesu za svega 3%, no zato su pozitivni pomaci zabiljezeni kodregionalnih potpora (porast 177%), koje sukladno metodologijiEU takoder predstavljaju dio horizontalnih potpora.

---------------------------- Racunovodstvo i financije.-1QZ

plying field) za sve poduzetnike, bez obzira na njihovu trzisnusnagu i drzavu iz koje dolaze. Uskladivanje spomenutih pra-vila od iznimne je vaznosti u strategiji prosirenja Unije i sirenjanjenog unutarnjeg trzista, sto je potvrdilo i Europsko vijeeeu Essenu. Sukladno cilju stvaranja unutarnjeg trzista Unije,nuzno je uklanjanje carinskih i slienih trgovinskih preprekau trgovini medu drzavama clanicama, uskladivanje sustavaslobode protoka robe putem istovjetnih normi i tehniekihpropisa za proizvode, uvodenje zajednicke valute, kao i uspo-stava jednakih pravila u odnosu na dodjelu drzavnih potpora,kako ne bi doslo do svojevrsnog natjecanja medu drzavamaelanicama pri poticanju, i osobito financijskom podupiranjudomaeih kompanija i poduzetnika.

Polazeei od spomenutog pristupa, EU je i od drzava skojima je poeetkom devedesetih godina proslog stoljeeasklopila sporazume 0 pridruzivanju (Poljska, Slovenija, Ces-ka, Slovaeka, Rumunjska, Madarska, itd.) zahtijevala da svojsustav zastite trzisnog natjecanja, ukljueivo i kontrole drzavnihpotpora usklade s pravilima i propisima iz pravne steeevineEU. To podrazumijeva, i znatno prije stjecanja elanstva uEU, uskladivanje propisa 0 dodjeli i kontroli drzavnih potpo-ra s onima u EU te osnivanje nacionalnog tijela zaduzenogza kontrolu dodjele potpora s ovlastima jednakim ili slicnimonima koje ima Europska komisija pri kontroli potpora kojedodjeljuju drzave elanice.' To se odnosi i na Hrvatsku koja jeu listopadu 2001. godine s EU i njezinim drzavama clanicamasklopila Sporazum 0 stabilizaciji i pridruzivanju (dalje: SSP).Stoga su i spomenute obveze u pogledu temeljnih odredbiUgovora 0 funkcioniranju Europske unije koje se odnose natriisno natjecanje za Hrvatsku sadriane u odredbama SSP.U elanku 70. SSP-a navedeno je da ee se svako postupanjesuprotno obvezama preuzetim ovim Sporazumom ocjenjivati"na temelju kriterija koji proizlaze iz primjene pravila 0 triis-nom natjecanju u Zajednici, posebice elanaka 81., 82., 86. i87. Ugovora 0 osnivanju Europske zajednice i instrumenataza tumacenje koje su usvojile institucije Zajednice", te daee Hrvatska u tu svrhu "osnovati operativno neovisno tijelo"koje ee "inter alia, biti ovlasteno odobravati programe drzavnepotpore i pojedinacne potpore" i "naredivati povrat drzavnepotpore koja je nezakonito dodijeljena."

Dakle, u trenutku sklapanja SSP-a Hrvatska se obvezala upodrucju trzisnog natjecanja ponasati kao svaka druga elanicaEU u roku godine dana od poeetka primjene SSP-a, sto znaeivee od 1. ozujka 2003. godine, s time da je do tog roka trebalauskladiti svoje zakonodavstvo sa spomenutim clancima Ugo-vora 0 funkcioniranju EU. Konkretno, bilo je potrebno donijetidva nova zakona, i to: Zakon 0 zastiti trzisnog natjecanja iZakon 0 driavnim potporama.

Prvi hrvatski Zakon 0 drzavnim potporama donesen je uprvom tromjesecju 2003. godine, eime je prvi put u povijestiu Hrvatskoj uspostavljen sustav nadzora nad dodjelom drzav-nih potpora odnosno kojim su postavljena temeljna pravila ipostupak odobravanja driavnih potpora. Medutim, tijekomdvogodisnje primjene ovog Zakona ustanovljeni su njegovinedostaci koji su otklonjeni donosenjem novog Zakona 0 dr-

MAKROEKONOMSKA KRETANJATablica 2.

Ukupne drzavne potpore u razdoblju 2004. - 2008. (u mln HRK)

" . - Indeks2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2008/2004

1. Poljop.rivredairibarstvo 1.819,8 2.124,7 2.543,0 3.210,1 3.537,6 194

2. Industrija iusluge 3.326,0 2.932,7 6.935,1 7.485,0 5.272,9 159

Horizontalni cilj~vi 1.151,2 833,6 929,8 956,0 1.191,4 103

. Posebni sektori . 1.685,3 1.814,4 5.590,5 5.852,1 3.498,4 208

'R~giona/;,e Potpore 146,0 149,8 282,0 482,1 404,7 277

p;otpor~ na IOK~/h~rrazini 343,5 134,9 132,8 1,94,8 178,4 52

9.478,1 10.695,1 8.810,5 171, ,2,19 3,31 3,40 2,57

Izvor: Podaci iz godisnjih izvjes6a 0 potporama Agencije za zastitu trzisnog natjecanja.

PRAKSA EUROPSKE UNIJE

Druga znacajka dosadasnje politikeje visoki udio potpora u bruto-doma-eem proizvodu Republike Hrvatske uusporedbi s veCinomdriava clanica EU.Naime, kao st~ pokazuje tablica 2. udiopotpora u BDP-u kreee se od 2,19%u 2005. pa do 3,4% u 2007. godini.Medutim, pritom zabrinjava cinjenicast~ ne postoji jasan trend u kretanjutog udjela, st~ ukazuje da ne postojini politika odnosno jasno definiran ciljpolitike potpora u nasoj zemlji, kaost~ u EU postoji definiran cilj sadrzanu sintagmi "manje ali bolje usmjerenepotpore", kojem cilju su sve do nastupakrize u drugoj polovini 2008. godine bileusmjerene politike potpora u njezinimdrzavama clanicama.

4,0%

3,5%

3,0% ·· ···

2,5%

2,0%

~ Udlo drfavnlh potpora uBDP-u

2004. 2005. 2006. 2007. 2008.

Slika 1. Udio drzavnih potpora u BDp·u (%)

Izvor: Podaci Agencije za zastitu trzisnog natjecanja.

Treea znacajka potpora u Republici Hrvatskoj u prethodnih pet godina je izrazit rast potpora za poljoprivredu i ribarstvo, kojesu u tom razdoblju poveeane za 1.717,8 milijuna kuna te imaju stalan i postojan trend uzastopnog rasta od 2003. godine.

Slika 2. Potpore prema kategorijama u razdoblju 2004. - 2008. (mln HRK)

Racunovodstvo i financije ---------------------------------

PRAKSA EUROPSKE UNIJE

Kao sto zorno pokazuje slika 2. horizontal ne potpore ukoje spadaju potpore za istrazivanje i razvoj i inovacije, za-stitu okolisa, za malo i srednje poduzetnistvo, zaposljavanje iusavrsavanje te regionalne potpore, premda po iznosima kojise izdvajaju za ove namjene jos uvijek zaostaju za pojedinimsektorima, ipak u prethodnih pet godina biljeze konstantanrast. U 2008. godini horizontal ne potpore (ukljucivo regionalnei lokalne) cine 20% ukupno dodijeljenih potpora, odnosno40% ako se izuzmu potpore poljoprivredi i ribarstvu.

S druge strane, kako osobito od 2006. godine sektorskepotpore, osim poljoprivrede i ribarstva, biljeze stalan pad,za ocekivati je da ce se u narednih 2 - 3 godine Hrvatska uodnosu na strukturu potpora sve vise priblizavati strukturikakvu danas ima vecina drzava clanica EU, dakle prevlada-vajuci udio horizontalnih potpora·. Drugim rijecima, ponasanjedavatelja potpora u prethodnih nekoliko godina koji sve vi sedodjeljuju horizontal ne potpore, kao i prihvaceni zakonii propisi kojima se mijenja sustav dodjele potpora (lakon 0

poticanju ulaganja, lakon 0 porezu na dobit, lakon 0 slobod-nim zonama, itd.) dokaz su da nas ocekuje rast udjela potporanamijenjenih horizontalnim ciljevima, odnosno onih potporakojima je svrha drzavno podupiranje aktivnosti poduzetnikakoje se od nose na razvoj, zastitu okolisa, ulaganje u novetehnologije i inovacije, potice usavrsavanje i zaposljavanje tepomaze razvitak malog i srednjeg poduzetnistva. Tek iznimnoi samo uz uvjet odrzivog plana restrukturiranja i uz primje-nu naeela "prvi i posljednji put" dodjeljivat ee se potporeza sanaciju i restrukturiranje poduzetnicima i sektorimakoji su do sada svoj trzisni opstanak temeljili na stalnoj iobilnoj financijskoj potpori drzave. Naime, s obzirom na svemanju raspolozivost proracunskih sredstava, preuzeta pravilao drzavnim potporama iz pravne stecevine EU, obveze kojeslijede iz priprema za clanstvo i samog clanstva u EU, ali i sveizrazenije svijesti medu gospodarstvenicima i drustvu u cjelinio tome kako se potporama odnosno sredstvima uspjesnihpoduzetnika i poreznih obveznika ne mogu vise financirati po-gresni projekti i nekonkurentni proizvodni programi, u narednihgodinu-dvije neizbjezni su ostri reformski zahvati kojima ce semorati napustiti potpore takvim projektima i programima.

6. ZAKLJUCAK

Realnost u kojoj danas posluje europsko, a time i hrvatskogospodarstvo obiljezava niz izazova i nepoznanica. Stoga se

postavlja pitanje kako odgovoriti na te izazove? Kako unapri-jediti konkurentnost gospodarstva i poduzetnistva kako bi onobilo sposobno odgovoriti na povecanu konkurenciju izvana iosobito podnijeti konkurentski pritisak skorog clanstva u EU ilikako bi se ono moglo nositi s tehnoloskim napretkom, kako sazahtjevima u pogledu zastite okolisa, ogranicenja emisije CO2,

i slicno? U vrijeme kada protekcionizam i zatvaranje granicanisu i ne mogu biti rjesenje, kada postajemo svjesniji da se nemozemo natjecati s onim drzavama u okruzenju ili sire cije sekonkurentske prednosti temelje na niskim nadnicama i niskojcijeni rada, postavlja se pitanje, mogu li drzavne potpore i uHrvatskoj biti jedan od instrumenata gospodarske ili industrij-ske politike u suocavanju s izazovima suvremene ekonomskestvarnosti?

Europska pravna stecevina sadrzana u pravilima 0 drzav-nim potporama kao i praksa, spremnost da se i financijskimintervencijama pomogne, kako financijskom, tako i realnomsektoru gospodarstva, ukazuju na cinjenicu da novo okruzenjekoje nam donosi clanstvo u EU omogucuje i financijsko podu-piranje gospodarstva i industrije. Radi se posebice 0 aktiv-nostima poduzetnika usmjerenima na jacanje konkurentnostii efikasnosti odnosno na stjecanje novih znanja, ovladavanjenaprednim tehnologijama, poticanje inovativnih proizvodnihpostupaka i procesa, povecanju energetske ucinkovitosti i za-stiti okolisa, racionalnoj uporabi ogranicenih prirodnih i ostalihresursa, i slicno. Isto tako, ta praksa pokazuje sposobnostinstitucija Unije da brzim i fleksibilnim prilagodbama propisareagiraju na promjene u okruzenju i na taj nacin omogucevladama drzava clanica da instrumentarijem konkretnih mjerakoje podrazumijevaju i izravne financijske potpore interveni-raju i pomognu vlastitom gospodarstvu u nepredvidivim i kriz-nim situacijama. Dakle, uskladeno i sinkronizirano djelovanjeinstitucija Unije i vlada drzava clanica, komplementarnost upoduzetim mjerama, otvorenost i transparentnost u pristupurjesavanju zajednickih problema mehanizmi su na kojima sedanas temelji gospodarska i industrijska politika EU, a cijivazan instrument su i drzavne potpore.

Mr. sc. Olgica SPEVEC,AgenCija za. zastitu trZisnog natjecanja, Zagreb