Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) - Regjeringen.no...56 5.2.1.1 Gjeldende rett og EUs statusdirektiv 74 4.1 Lovens saklige og stedlige 5.2.1.2 Utvalgets forslag..... 76 virkeområde og personkretsen

Ot.prp. nr. 75

(2006–2007)

Om lov om utlendingers adgang til riket

og deres opphold her (utlendingsloven)

Særskilt vedlegg: NOU 2004: 20 Ny utlendingslov

Innhold

1 Proposisjonens hovedinnhold 2.5 Migrasjonsbildet................................. 34

og behovet for endring 2.5.1 Tilbakeblikk ........................................ 34

i andre lover..................................... 13 2.5.2 Innvandringstall.................................. 34

1.1 Om enkelte hovedspørsmål – 2.5.3 Tillatelsestall ....................................... 36

kapittel 3 ............................................. 13 2.5.3.1 Visum................................................... 36

1.2 Allmenne regler – kapittel 4 ............. 14 2.5.3.2 Familieinnvandringstillatelser .......... 36

1.3 Vilkårene for beskyttelse som 2.5.3.3 Asyl og opphold på

flyktning – kapittel 5.......................... 14 humanitært grunnlag 36

1.4 Saksbehandlingsregler i asylsaker – 2.5.3.4 Arbeidsmigrasjon ............................... 37

kapittel 6 ............................................. 15 2.5.3.5 Utdanningstillatelser mv.................... 38

1.5 Oppholdstillatelse på grunn av 2.5.4 Returer................................................. 38

sterke menneskelige hensyn – 2.5.5 Befolkning med innvandrer

kapittel 7 ............................................. 16 bakgrunn ............................................. 39

1.6 Arbeidsinnvandring – kapittel 8 ....... 16 2.5.6 Internasjonale sammenligninger ...... 40

1.7 Familieinnvandring – kapittel 9........ 17 2.5.7 Fremskrivning av befolkningen

1.8 Oppholdstillatelse for studier og for med innvandrerbakgrunn.................. 40

vitenskaplig, religiøst eller kulturelt

formål o.a. – kapittel 10 ..................... 18 3 Enkelte generelle hovedspørsmål 42

1.9 Permanent oppholdstillatelse – 3.1 Lovens formål ..................................... 42

kapittel 11 ........................................... 18 3.1.1 Gjeldende rett ..................................... 42

1.10 Visum – kapittel 12 ............................ 19 3.1.2 Utvalgets forslag og hørings

1.11 Inn- og utreisekontroll og alminnelig instansenes syn................................... 42

utlendingskontroll – kapittel 13 ....... 19 3.1.3 Departementets vurderinger............. 43

1.12 Bortvisning – kapittel 14 ................... 20 3.2 Forholdet mellom lovregulering

1.13 Utvisning – kapittel 15....................... 20 og forskriftsregulering....................... 43

1.14 Organisering og styringsforhold – 3.2.1 Gjeldende rett ..................................... 43

kapittel 16 21 3.2.2 Utvalgets forslag................................. 44

1.15 Saksbehandlingsregler – 3.2.3 Høringsinstansenes syn..................... 44

kapittel 17 ........................................... 21 3.2.4 Departementets vurderinger............. 44

1.16 Grunnleggende nasjonale 3.3 En eller flere lover.............................. 45

interesser og utenrikspolitiske 3.3.1 Utvalgets forslag................................. 45

hensyn – kapittel 18........................... 23 3.3.2 Høringsinstansenes syn..................... 45

1.17 Straff og andre sanksjoner – 3.3.3 Departementets vurderinger............. 45

Kapittel 19........................................... 23 3.4 Forholdet mellom norsk rett

1.18 Økonomiske og administrative og folkeretten...................................... 46

konsekvenser – Kapittel 20............... 23 3.4.1 Gjeldende rett ..................................... 46

1.19 Om behovet for endring i annen 3.4.2 Utvalgets forslag................................. 46

lovgivning – Kapittel 21..................... 24 3.4.3 Høringsinstansenes syn..................... 46

3.4.4 Departementets vurderinger............. 47

2 Bakgrunnen for forslaget.............. 25 3.5 Hovedsystematikken i

2.1 Utlendingslovutvalget ....................... 25 tillatelsessystemet .............................. 47

2.1.1 Utlendingslovutvalgets medlemmer 25 3.5.1 Gjeldende rett ..................................... 47

2.1.2 Utlendingslovutvalgets mandat........ 25 3.5.2 Utvalgets forslag................................. 48

2.2 Høringer ............................................. 27 3.5.3 Høringsinstansenes syn..................... 48

2.2.1 NOU 2004: 20 Ny utlendingslov....... 27 3.5.4 Departementets vurderinger............. 48

2.2.2 Høring om beskyttelse mot tvangs- 3.6 Tvil om identitet.................................. 48

ekteskap.............................................. 29 3.6.1 Gjeldende rett og praksis .................. 48

2.3 Direktiv 2004/38/EF av 3.6.2 Utvalgets forslag................................. 50

29. april 2004 ...................................... 31 3.6.3 Høringsinstansenes syn..................... 50

2.4 Kort om den nasjonale retts- 3.6.4 Departementets vurderinger............. 51

utviklingen på utlendingsfeltet......... 32 3.6.4.1 Generelle hovedsynspunkter ............ 51

3.6.4.2 Asylsaker hvor det foreligger 5.1.5 Utvalgets forslag til ny hovedrett til beskyttelse .............................. 52 struktur når det gjelder

3.6.4.3 Saker som gjelder oppholds- beskyttelsesbestemmelsene ............. 70

tillatelse på humanitært grunnlag.... 52 5.1.6 Høringsinstansenes syn i forhold

3.6.4.4 Andre saker........................................ 53 til forslag til ny hovedstruktur .......... 71

3.7 Hensynet til barnets beste og 5.1.7 Departementets vurdering av ut

forholdet til barnekonvensjonen ...... 53 valgets forslag til ny hovedstruktur.. 72

3.7.1 Bakgrunn............................................ 53 5.2 Flyktningbegrepet i flyktning

3.7.2 Departementets vurderinger............ 54 konvensjonen...................................... 74

5.2.1 Forfølgelsesgrunner .......................... 74

4 Allmenne regler............................... 56 5.2.1.1 Gjeldende rett og EUs statusdirektiv 74

4.1 Lovens saklige og stedlige 5.2.1.2 Utvalgets forslag................................. 76

virkeområde og personkretsen........ 56 5.2.1.3 Høringsinstansenes syn..................... 77

4.1.1 Innledning – gjeldende rett .............. 56 5.2.1.4 Departementets vurdering ................ 79

4.1.2 Utvalgets forslag................................ 56 5.2.2 Forfølgelsesbegrepet ......................... 81

4.1.3 Høringsinstansenes syn.................... 56 5.2.2.1 Gjeldende rett ..................................... 81

4.1.4 Departementets vurdering ............... 57 5.2.2.2 Utvalgets forslag................................. 82

4.2 Fremsettelse av søknad .................... 57 5.2.2.3 Høringsinstansenes syn..................... 82

4.2.1 Innledning – gjeldende rett .............. 57 5.2.2.4 Departementets vurdering ................ 83

4.2.2 Utvalgets forslag................................ 58 5.2.3 Bevis- og risikokrav............................ 85

4.2.3 Høringsinstansenes syn.................... 58 5.2.3.1 Gjeldende rett og praksis .................. 85

4.2.4 Departementets vurdering ............... 59 5.2.3.2 Utvalgets forslag................................. 86

4.3 Oppholdstillatelsers innhold 5.2.3.3 Høringsinstansenes syn..................... 87

og varighet ......................................... 59 5.2.3.4 Departementets vurdering ................ 88

4.3.1 Innledning – gjeldende rett .............. 59 5.2.4 Kjønnsperspektivet ............................ 88

4.3.2 Utvalgets forslag................................ 60 5.2.4.1 Gjeldende rett ..................................... 88

4.3.3 Høringsinstansenes syn.................... 60 5.2.4.2 Utvalgets forslag................................. 89

4.3.4 Departementets vurdering ............... 60 5.2.4.3 Høringsinstansenes syn..................... 90

4.4 Fornyelse av oppholdstillatelser ...... 61 5.2.4.4 Departementets vurdering ................ 90

4.4.1 Innledning – gjeldende rett .............. 61 5.2.5 Barneperspektivet .............................. 92

4.4.2 Utvalgets forslag................................ 61 5.2.5.1 Bakgrunn ............................................ 92

4.4.3 Høringsinstansenes syn.................... 61 5.2.5.2 Departementets vurdering ................ 92

4.4.4 Departementets vurdering ............... 62 5.3 Rett til flyktningstatus for andre

4.5 Underholdskrav ................................. 62 enn konvensjonsflyktninger .............. 93

4.5.1 Gjeldende rett og utvalgets forslag.. 62 5.3.1 Gjeldende rett ..................................... 93

4.5.2 Stortingets anmodningsvedtak 5.3.1.1 EMK artikkel 3 ................................... 93

nr. 383 (2004–2005) ........................... 63 5.3.1.2 Den internasjonale konvensjonen

4.5.3 Høringsinstansenes syn.................... 63 om sivile og politiske rettigheter

4.5.4 Departementets vurdering ............... 64 artikkel 7.............................................. 93

4.5.4.1 Om sikret underhold og bolig.......... 64 5.3.1.3 FNs konvensjon mot tortur

4.5.4.2 Vedrørende krav om forsørgerplikt 65 artikkel 3.............................................. 93

4.6 Vandelskrav........................................ 67 5.3.1.4 Vernet mot utsendelse for andre

4.6.1 Innledning .......................................... 67 enn flyktninger i utlendingsloven..... 93

4.6.2 Utvalgets forslag og hørings- 5.3.2 EU-direktivet....................................... 94

instansenes syn.................................. 67 5.3.3 Utvalgets forslag................................. 94

4.6.3 Departementets vurdering ............... 67 5.3.4 Høringsinstansenes syn..................... 94

5.3.5 Departementets vurderinger............. 95

5 Vilkårene for beskyttelse .............. 68 5.4 Internflukt ........................................... 96

5.1 Om hovedstrukturen for 5.4.1 Gjeldende rett ..................................... 96

beskyttelsesbestemmelsene............. 68 5.4.2 Utvalgets forslag................................. 96

5.1.1 Det folkerettslige utgangspunktet ... 68 5.4.3 Høringsinstansenes syn..................... 97

5.1.2 Gjennomføringen i norsk rett........... 68 5.4.4 Departementets vurdering ................ 98

5.1.3 Statistikk på flyktningfeltet............... 69 5.5 Sur place.............................................. 99

5.1.4 EUs statusdirektiv ............................. 70 5.5.1 Innledning ........................................... 99

5.5.2 Norsk praksis...................................... 99

5.5.3 EUs statusdirektiv.............................. 99

5.5.4 Utvalgets forslag ................................ 99

5.5.5 Høringsinstansenes syn .................... 100

5.5.6 Departementets vurdering................ 100

5.6 Familiemedlemmer............................ 101

5.6.1 Gjeldende rett..................................... 101




5.7 Opphør av flyktningstatus................. 102

5.7.1 Gjeldende rett..................................... 102





5.8 Eksklusjon fra flyktningstatus .......... 106

5.8.1 Flyktningkonvensjonen og

gjeldende lov og praksis.................... 106





5.9 Absolutt vern mot utsendelse ........... 113

5.9.1 Gjeldende rett og utvalgets forslag .. 113



5.10 Kollektiv beskyttelse ......................... 118

5.10.1 Gjeldende rett..................................... 118

5.10.2 EUs rådsdirektiv 2001/55/EC

om kollektiv beskyttelse ................... 119

5.10.3 Utvalgets forslag og hørings

instansenes syn .................................. 119


5.11 Overføringsflyktninger...................... 120

5.11.1 Gjeldende rett..................................... 120




6 Saksbehandlingen i asylsaker ..... 124

6.1 Bakgrunn ............................................ 124

6.2 Generelt om asylsøkerprosessen ..... 124

6.2.1 Gjeldende rett og praksis .................. 124

6.2.2 EUs prosedyredirektiv ...................... 125


6.2.4 Høringsinstansenes uttalelser .......... 128


6.3 Om når utlendingen kan henvises

til å søke beskyttelse i et annet land 133

6.3.1 Gjeldende rett..................................... 133

6.3.1.1 Første asyllandregelen ...................... 133

6.3.1.2 Dublinsamarbeidet ............................ 133

6.3.1.3 Passkontrolloverenskomsten ........... 135


6.3.3 Høringsinstansenes uttalelser .......... 135


6.4

6.4.1 6.4.2 6.4.3 6.4.4 6.4.4.1 6.4.4.2

6.4.4.3 6.4.4.4 6.4.4.5

7

7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.5.1 7.5.2

7.5.3 7.5.4 7.5.5 7.5.6 7.5.7

7.6 7.6.1 7.6.2 7.6.3 7.6.3.1 7.6.3.2

7.6.3.3

7.6.3.4

7.6.3.5

7.6.4 7.6.5 7.7

7.7.1 7.7.2 7.7.3 7.7.3.1 7.7.3.2 7.7.3.3 7.7.4 7.7.5

Adgangen til å stille saks

behandlingen i bero........................... 139

Gjeldende rett..................................... 139

Utvalgets forslag ................................ 140

Høringsinstansenes syn .................... 140

Departementets vurdering................ 141

Egen bestemmelse ............................ 141

Hvor lenge skal saksbehandlingen

kunne stilles i bero?........................... 142

Kompetansespørsmålet..................... 143

Forverringer i landsituasjonen ......... 143

Andre forslag fra høringsinstansene 144

Oppholdstillatelse på grunn av

sterke menneskelige hensyn ....... 145

Gjeldende rett..................................... 145

Utenlandsk rett .................................. 145

Internasjonale forpliktelser............... 146



Innledning........................................... 148

Bestemmelsens overskrift

og første ledd...................................... 148

Bestemmelsens annet ledd............... 149

Bestemmelsens tredje ledd .............. 150

Bestemmelsens fjerde ledd............... 151

Bestemmelsens femte ledd............... 151

Bestemmelsens sjette ledd og andre

spørsmål om saksbehandlingen....... 151

Departementets vurderinger ............ 152

Generelt .............................................. 152

Sentrale begreper .............................. 153

Hvilke hensyn som har særlig vekt 154

Innledning........................................... 154

Saker som gjelder helsemessige

forhold................................................. 155

Saker som gjelder sosiale

eller humanitære forhold ved

retursituasjonen ................................. 156

Spesielt om saker som gjelder

ofre for menneskehandel .................. 157

Søkere med særlig tilknytning

til riket................................................. 158

Barn..................................................... 158

Saksbehandlingen mv. ...................... 160

Særlig om oppholdstillatelse

når det foreligger praktiske

returhindringer .................................. 160

Innledning........................................... 160

Gjeldende rett..................................... 161

Utenlandsk rett .................................. 162

Svensk rett .......................................... 162

Dansk rett ........................................... 162

Finsk rett............................................. 162

Internasjonale forpliktelser............... 162


7.7.6 Høringsinstansenes syn.................... 164

7.7.7 Departementets vurdering ............... 165

8 Arbeidsinnvandring ....................... 167

8.1 Innledning .......................................... 167

8.2 Gjeldende rett .................................... 167

8.2.1 Generelle vilkår ................................. 167

8.2.2 Forskjellige kategorier av arbeids

innvandring ........................................ 167

8.3 Utvalgets forslag................................ 168

8.3.1 Innledning .......................................... 168

8.3.2 Lovfesting av hovedprinsippene ...... 168

8.3.3 Andre forslag...................................... 169

8.3.3.1 Hjemler for forskriftsregulering ...... 169

8.3.3.2 Egen lovhjemmel for selvstendig

næringsdrivende................................ 169

8.4 Høringsinstansenes syn.................... 169

8.4.1 Innledning .......................................... 169

8.4.2 Lovfesting av hovedprinsipper ......... 170

8.4.2.1 Krav om konkret arbeidstilbud m.v. 170

8.4.2.2 Krav til lønns- og arbeidsvilkår ........ 170

8.4.2.3 Fortrinnsrett for innenlandsk

arbeidskraft ....................................... 171

8.4.2.4 Egen lovhjemmel for å yte tjenester 171

8.4.2.5 Egen lovhjemmel for å drive

selvstendig næringsvirksomhet....... 171

8.5 Departementets vurderinger............ 172

8.5.1 Innledning .......................................... 172

8.5.2 Lovfesting av hovedprinsippene

for arbeidsinnvandring...................... 173

8.5.2.1 Krav om konkret arbeidstilbud m.v. 173

8.5.2.2 Krav til lønns- og arbeidsvilkår ........ 174

8.5.2.3 Fortrinnsrett for innenlandsk

arbeidskraft ........................................ 175

8.5.2.4 Underholdskrav ................................. 175

8.5.2.5 Alderskrav .......................................... 175

8.5.2.6 Forholdet mellom lov- og forskrifts

regulering........................................... 176

8.5.2.7 Egen lovhjemmel for å yte tjenester 176

8.5.2.8 Egen lovhjemmel for å drive

selvstendig næringsvirksomhet....... 177

9 Familieinnvandring ....................... 178

9.1 Nøkkeltall – familieinnvandring

generelt............................................... 178

9.2 Nærmere om ekteskaps

innvandring – SSB-rapporten

«Familieinnvandring og

ekteskapsmønstre i det

flerkulturelle Norge»......................... 179

9.2.1 Transnasjonale ekteskap .................. 179

9.2.2 Forholdet mellom gjenforenings

tilfeller og etableringstilfeller ........... 180

9.3 Oversikt over gjeldende rett............. 180

9.4 Internasjonale forpliktelser............... 181

9.4.1

9.4.2 9.4.3 9.5

9.6

9.6.1

9.6.1.1 9.6.1.2 9.6.1.3 9.6.2 9.6.2.1 9.6.2.2

9.6.2.3 9.6.2.4 9.6.2.5 9.6.3 9.6.3.1

9.6.3.2 9.6.3.3

9.6.3.4 9.6.3.5 9.6.3.6 9.6.3.7

9.6.3.8 9.6.3.9 9.6.4 9.6.4.1 9.6.4.2 9.6.4.3 9.6.4.4 9.6.5

9.6.5.1 9.6.5.2 9.6.6 9.6.6.1 9.6.6.2 9.6.6.3 9.6.6.4 9.6.6.5

Den europeiske menneskeretts

konvensjon .......................................... 181

Flyktningkonvensjonen ..................... 183

Barnekonvensjonen ........................... 183

EU-direktivet om retten til

familieinnvandring for tredjelands

borgere utenfor rammen av

EØS-avtalen......................................... 183

De ulike grunnlag for

familieinnvandring ............................. 184

Forholdet mellom familie

gjenforening og familieetablering..... 184

Gjeldende rett og utvalgets forslag .. 184

Høringsinstansenes syn..................... 185

Departementets vurdering ................ 185

Oppholdstillatelse for ektefeller........ 185

Gjeldende rett ..................................... 185

Andre lands rett og EU-direktivet,

særlig om proforma............................ 186

Utvalgets forslag................................. 187



Tiltak mot tvangsekteskap ................ 191

Ekteskap inngått under ulike

grader av press og tvang ................... 191

Omfanget av tvangsekteskap ............ 193

Gjeldende rett – herunder forslag

fra utvalget som er gjennomført i

gjeldende utlendingslov..................... 194

Internasjonale forpliktelser ............... 194

Andre lands rett og EU ...................... 194


Høringsbrev om vilkår om

botid/tilknytning til Norge for

familieetablering for ektefeller

og samboere ....................................... 197



Opphold for å inngå ekteskap ........... 203

Gjeldende rett ..................................... 203




Forslag i dok. 8:85 (2005-2006)

om innføring av kjærestevisum

for utenlandske statsborgere med

norsk kjæreste .................................... 204

Forslagets innhold og bakgrunn ...... 204


Samboer .............................................. 205

Gjeldende rett ..................................... 205

Andre lands rett og EU ...................... 206




9.6.7 Barn..................................................... 207

9.6.7.1 Gjeldende rett..................................... 207

9.6.7.2 Andre lands rett og EU...................... 208

9.6.7.3 Utvalgets forslag ................................ 208

9.6.7.4 Høringsinstansenes syn .................... 209

9.6.7.5 Departementets vurdering................ 210

9.6.8 Mor eller far til norsk barn ............... 211

9.6.8.1 Gjeldende rett..................................... 211




9.6.9 Mor eller far som skal ha

samvær med barn i Norge 212

9.6.9.1 Gjeldende rett..................................... 212




9.6.10 Mor eller far eller søsken til

enslig barn med opphold................... 215

9.6.10.1 Gjeldende rett..................................... 215

9.6.10.2 EU........................................................ 216




9.6.11 Foreldre til voksne barn.................... 218

9.6.11.1 Gjeldende rett..................................... 218





9.6.12 Korttidsopphold for å

besøke barn i riket ............................. 222

9.6.12.1 Gjeldende rett..................................... 222




9.6.13 Familiegjenforening i andre tilfeller 223

9.6.13.1 Gjeldende rett..................................... 223





9.7 Familieinnvandring i strid med

forutsetningene for referanse

personens tillatelse – unntak

fra retten ............................................. 226




9.8 Opphold på nytt grunnlag ................. 227

9.8.1 Fortsatt oppholdstillatelse på

grunnlag av samværsordning

med barn............................................. 227

9.8.1.1 Gjeldende rett..................................... 227



9.8.1.4 9.8.2

9.8.2.1 9.8.2.2 9.8.2.3 9.8.2.4 9.8.2.5 9.8.3

9.8.3.1 9.8.3.2 9.8.3.3 9.8.3.4 9.8.4

9.8.4.1 9.8.4.2 9.8.4.3 9.8.4.4

10

10.1 10.2

10.2.1 10.2.1.1

10.2.1.2

10.2.2 10.2.3 10.3

10.3.1 10.3.2 10.3.3

11

11.1 11.2 11.3 11.4 11.4.1

11.4.2 11.4.3


Situasjonen ved samlivsbrudd

på grunn av mishandling................... 229

Gjeldende rett..................................... 229

Andre lands rett og EU...................... 230




Fornyelse av tillatelse ved opphør

av samlivet på grunn av referanse

personens død.................................... 235

Gjeldende rett..................................... 235




Fornyelse av tillatelse som følge

av urimelige vanskeligheter i

hjemlandet og ved tvangsekteskap.. 236

Gjeldende rett..................................... 236




Oppholdstillatelse for studier

og for vitenskaplig, religiøst eller

kulturelt formål o.a. ....................... 238

Innledning........................................... 238

Forskriftsregler om oppholds

tillatelse for studier og for

vitenskaplig, religiøst eller

kulturelt formål .................................. 238

Gjeldende rett og utvalgets forsalg .. 238

Oppholdstillatelse i

utdanningsøyemed ............................ 238

Oppholdstillatelse for vitenskaplig,

religiøst eller kulturelt formål........... 238



Utvalgets forslag om oppholds

tillatelse for korttidsopphold

inntil 9 måneder 239




Permanent oppholdstillatelse ..... 243

Innledning........................................... 243

Gjeldende rett..................................... 243

Botidskravet i utenlandsk rett .......... 244


«Permanent oppholdstillatelse»

som ny betegnelse 244

Botidskravet ....................................... 244

Ikke krav om samme

oppholdsgrunnlag gjennom

hele treårsperioden............................ 246

11.4.4 Bortfall av permanent

oppholdstillatelse............................... 246

11.4.5 Lovhjemler for forskriftsregulering. 246


11.5.1 «Permanent oppholdstillatelse»

som ny betegnelse............................. 246

11.5.2 Botidskravet ....................................... 246

11.5.3 Ikke krav om samme


hele treårsperioden ........................... 247



11.5.5 Saker hvor det foreligger

utvisningsgrunn mv........................... 247

11.6 Departementets vurderinger............ 248

11.6.1 Innledning .......................................... 248

11.6.2 Botidskravet ....................................... 248

11.6.3 Ikke krav om samme


hele treårsperioden ........................... 248



11.6.5 Saker hvor det foreligger

utvisningsgrunn mv........................... 249

11.6.6 Hjemmel for forskriftsregulering..... 249

12 Visum ................................................. 250

12.1 Innledning .......................................... 250

12.2 Gjeldende rett .................................... 250

12.3 Internasjonale forpliktelser og EU... 251

12.4 Utvalgets forslag................................ 252


12.5.1 Vilkår................................................... 253

12.5.2 Innvandringsregulerende hensyn.... 253

12.5.3 Flerreisevisum og

gyldighetsperiode.............................. 254

12.5.4 Garanti og forsikring......................... 255

12.5.5 Vedtakskompetanse .......................... 255

12.5.6 Visum for å inngå ekteskap .............. 255

12.5.7 Tilbakekall.......................................... 255

12.6 Departementets vurdering ............... 256

12.6.1 Innledning .......................................... 256

12.6.2 Vilkår................................................... 257

12.6.3 Vurderingen av innvandrings

regulerende hensyn i visumsaker.... 257

12.6.4 Flerreisevisum og

gyldighetsperiode.............................. 260

12.6.5 Garanti og forsikring......................... 260

12.6.6 Vedtakskompetanse .......................... 260

12.6.7 Visum for å inngå ekteskap .............. 261

12.6.8 Tilbakekall.......................................... 261

12.6.9 Behandling av visumsøknaden ........ 261

13 Inn- og utreisekontroll og

alminnelig utlendingskontroll ..... 262

13.1

13.2 13.3 13.3.1 13.3.2 13.4 13.4.1 13.4.2 13.5 13.5.1 13.5.2

14

14.1 14.2 14.3 14.4 14.5

15

15.1 15.1.1 15.1.2 15.1.3 15.1.4 15.1.5 15.2 15.2.1 15.2.2 15.2.3 15.3 15.4 15.5 15.6 15.6.1 15.6.2 15.6.3 15.6.4 15.6.5

15.6.6

16

16.1

16.1.1 16.1.2

Inn- og utreisekontroll

(grensekontroll) ................................. 262

Alminnelig utlendingskontroll .......... 262


Inn- og utreisekontroll ....................... 263








Bortvisning ........................................ 271

Innledning ........................................... 271

Gjeldende rett ..................................... 271




Utvisning ............................................ 280

Gjeldende rett ..................................... 280

Innledning ........................................... 280

Objektive vilkår for utvisning............ 280

Forholdsmessighetsvurderingen ..... 281

Innreiseforbudets varighet mv.......... 281

Nøkkeltall ............................................ 282

Utenlandsk rett ................................... 282

Svensk rett .......................................... 282

Dansk rett............................................ 282

Finsk rett ............................................. 282

Internasjonale forpliktelser ............... 283




Innledning ........................................... 288

Objektive vilkår for utvisning............ 289

Forholdsmessighetsvurderingen ..... 291

Absolutt vern mot utvisning .............. 293

Innreiseforbudets innhold

og varighet .......................................... 294

Spørsmålet om administrativ

behandling eller domstols

behandling .......................................... 294

Organiseringen av

utlendingsmyndighetene,

styringsforholdene og

saksbehandlingen i

Utlendingsnemnda .......................... 295

Generelt om organiseringen av

utlendingsmyndighetene................... 295

Innledning ........................................... 295

Utvalgets forslag og departementets

høringsbrev av 20. november 2006... 296



16.1.4.1 Innledning........................................... 299

16.1.4.2 Styringen av UDI og UNE ................ 300

16.1.4.3 Adgangen til å instruere i saker

som berører grunnleggende

nasjonale interesser eller

utenrikspolitiske hensyn................... 305

16.1.4.4 Politiets oppgaver .............................. 306

16.1.4.5 Andre spørsmål som gjelder de

forskjellige organers myndighet

på feltet................................................ 307

16.1.4.6 Spørsmålet om hvorvidt

departementet bør kunne

påklage UDIs beslutning om

ikke å fatte vedtak om utvisning....... 308

16.1.4.7 Spørsmålet om underliggende

organer bør ha adgang til å

påklage positive vedtak i UDI........... 308

16.2 Saksbehandlingen i

Utlendingsnemnda ............................ 309

16.2.1 Gjeldende rett..................................... 309



16.2.3.1 Avgjørelsesform ................................. 311

16.2.3.2 Personlig fremmøte i nemndmøte ... 312


16.2.4.1 Avgjørelsesform ................................. 312

16.2.4.2 Personlig fremmøte i nemndmøte ... 315

16.2.4.3 Behandlingen av

omgjøringsanmodninger................... 315

17 Saksbehandlingsregler,

rettshjelp mv. ................................... 318

17.1 Forvaltningsmessige begreper og

prinsipper (herunder ansvar for

saksopplysning mv.) .......................... 318

17.1.1 Innledning........................................... 318

17.1.2 Særlig om veiledningsplikten og

partsoffentlighet i utlendingssaker .. 318

17.1.2.1 Gjeldende rett..................................... 318




17.1.3 Partsbegrepet og rettslig

klageinteresse .................................... 321

17.1.3.1 Gjeldende rett..................................... 321




17.1.4 Habilitet............................................... 323

17.1.4.1 Gjeldende rett..................................... 323




17.1.5 Utlendingens rett til å uttale seg ...... 324

17.1.5.1

17.1.5.2

17.1.5.3

17.1.5.4

17.1.5.5

17.1.6

17.1.6.1

17.1.6.2

17.1.6.3

17.1.6.4

17.1.7

17.1.7.1

17.1.7.2

17.1.7.3

17.1.7.4

17.1.8

17.1.8.1

17.1.8.2

17.1.8.3

17.1.8.4

17.1.9

17.1.9.1

17.1.9.2

17.1.9.3

17.1.10

Generelt om utlendingens rett

til å uttale seg ..................................... 324

Rett til å benytte sitt eget språk........ 325




Nærmere om barns uttalerett........... 326

Gjeldende rett..................................... 326




Begrunnelse av vedtak ...................... 329

Gjeldende rett..................................... 329




Ugyldighet og tilbakekall av

gitte tillatelser..................................... 331

Gjeldende rett..................................... 331




Gjennomføring av




rådsdirektiv 2001/40/EF

(utsendelsesdirektivet) ..................... 333

Taushetsplikt og utveksling av

opplysninger....................................... 334

17.1.10.1 Gjeldende rett..................................... 334

17.1.10.2 Internasjonale forpliktelser og EU... 335




17.1.11 Utlendingens plikt til å gi

melding til myndighetene ................. 338

17.1.11.1 Gjeldende rett..................................... 338

17.1.11.2 Utvalgets forslag og

høringsinstansenes syn..................... 338


17.1.12 Plikt i andre tilfelle til å gi

melding til myndighetene ................. 339

17.1.12.1 Gjeldende rett..................................... 339




17.2 Identifisering av utlending................ 340

17.2.1 Utlendingens plikt til å medvirke

til å avklare sin identitet .................... 340

17.2.1.1 Gjeldende rett..................................... 340




17.2.2 Generelt om bruk av tvangsmidler . 343

17.2.2.1 Innledning........................................... 343

17.2.2.2 Forholdet mellom straffe

prosesslovens og utlendingslovens

bestemmelser om tvangsmidler....... 343

17.2.2.3 Kort om internasjonale forpliktelser 344

17.2.2.4 Utvalgets forslag................................ 344

17.2.2.5 Høringsinstansenes syn.................... 344

17.2.2.6 Departementets vurdering ............... 345

17.2.3 Fotografi og fingeravtrykk

av utlending........................................ 346

17.2.3.1 Gjeldende rett .................................... 346




17.2.4 Undersøkelse av utlendingens

person, bolig, rom eller annet

oppbevaringssted............................... 349

17.2.4.1 Gjeldende rett .................................... 349




17.2.5 Beslag av identitetspapirer,

reisedokumenter ol ........................... 351

17.2.5.1 Gjeldende rett og utvalgets forslag.. 351



17.2.6 Pålegg om meldeplikt og bestemt

oppholdssted...................................... 352




17.2.7 Pågripelse og fengsling av en

utlending i identifiseringshensikt .... 353




17.2.8 Utlendingsinternat............................. 355




17.3 Iverksetting av vedtak....................... 355

17.3.1 Innledning .......................................... 355

17.3.2 Generelt om iverksetting av vedtak. 356

17.3.2.1 Gjeldende rett .................................... 356




17.3.2.5 Oppfølging av rapporten «Om

trusler og alvorlig kriminalitet,

særlig familievold og annen grov

vold» (Familievoldsrapporten)

av 16. mai 2002................................... 359

17.3.3 Tvangsmidler i forbindelse med

iverksetting av vedtak ....................... 362

17.3.3.1 Gjeldende rett .................................... 362


17.3.3.3 17.3.3.4 17.4

17.4.1 17.4.2 17.4.2.1

17.4.2.2 17.4.3 17.4.3.1

17.4.3.2 17.4.4 17.4.4.1

17.4.4.2 17.5 17.5.1 17.5.2 17.5.3 17.6 17.6.1 17.6.2 17.6.3 17.6.4 17.6.5 17.6.6 17.7

17.7.1 17.7.2 17.7.3 17.7.4 17.8 17.8.1 17.8.2 17.8.3 17.8.4 17.8.5

18

18.1 18.1.1 18.1.2 18.1.3

18.2 18.3 18.4 18.5

18.5.1



Ansvar for utgifter ved uttran

sportering – transportøransvaret ...... 366

Gjeldende rett ..................................... 366


Utlendingens ansvar for utgifter -

garantiansvar ...................................... 366

Transportøransvaret........................... 366


Utlendingens ansvar for utgifter –

garantiansvar ...................................... 367



Utlendingens ansvar for utgifter -

garantiansvar ...................................... 369


Rettslig avhør...................................... 371

Gjeldende rett og utvalgets forslag .. 371


Departementets vurderinger............. 372

Rettshjelp............................................. 372

Generelt om retten til fri rettshjelp... 372

Fritt rettsråd........................................ 373

Fri sakførsel ........................................ 373




Reisebevis for flyktninger og

utlendingspass .................................... 377

Gjeldende rett ..................................... 377




Behandling av personopplysninger.. 379

Innledning ........................................... 379

Gjeldende rett ..................................... 379




Saker som berører grunn

leggende nasjonale interesser

og utenrikspolitiske hensyn mv. . 382

Innledning ........................................... 382

Hensynet til rikets sikkerhet............. 382

Utenrikspolitiske hensyn................... 383

Tvingende samfunnsmessige

hensyn ................................................. 384




Utlendinger som begår

kriminelle handlinger ........................ 386

Bakgrunn ............................................ 386




19 Straff og andre sanksjoner ........... 388

19.1 Straff ................................................... 388

19.1.1 Innledning........................................... 388

19.1.2 Gjeldende rett..................................... 388

19.1.3 Folkerettslige forpliktelser ............... 389




19.2 Vurdering av forslag om ny

gebyrordning...................................... 396

19.2.1 Utvalgets forslag ................................ 396 19.2.2 Høringsinstansenes syn .................... 397 19.2.3 Departementets vurdering................ 397

20 Økonomiske og administrative konsekvenser ................................... 399

21 Merknader til de enkelte lovbestemmelser ............................. 401

Forslag til lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) .................... 454

Arbeids- og inkluderingsdepartementet

Ot.prp. nr. 75

(2006–2007)

Om lov om utlendingers adgang til riket og deres

opphold her (utlendingsloven)

Tilråding fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet 29. juni 2007,

godkjent i statsråd samme dag.

(Regjeringen Stoltenberg II)

1 Proposisjonens hovedinnhold og behovet for endring

i andre lover

1.1 Om enkelte hovedspørsmål – kapittel 3

I tråd med utlendingslovutvalgets forslag, legges det opp til at utlendingslovgivningen fortsatt skal være samlet i en lov.

Dagens formålsbestemmelse foreslås videreført med enkelte justeringer. Formålsbestemmelsen viser derfor fortsatt til at loven skal gi grunnlag for kontroll med inn- og utreise og med utlendingers opphold i riket, i samsvar med norsk innvandringspolitikk og internasjonale forpliktelser. Henvisningen til internasjonale forpliktelser er ny. Nytt er også at det fastsettes at loven skal legge til rette for lovlig bevegelse over landegrensene.

Det legges opp til at flere prinsippspørsmål skal reguleres av Stortinget i loven fremfor i forskriften. Dette gjelder særlig på feltet for familieinnvandring som berører sterke interesser og en stadig større andel av befolkningen.

Det videreføres en bestemmelse om at loven skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av, når disse har til formål å styrke individets stilling. Det har også vært et hovedformål for departementet i lovarbeidet å syn

liggjøre de folkerettslige forpliktelsene på en bedre måte enn i dag.

Fra å operere med «arbeidstillatelse» og «oppholdstillatelse» går man over til bare å operere med «oppholdstillatelse», slik at det i stedet må fastsettes særskilt når en «oppholdstillatelse» ikke gir rett til å ta arbeid.

En vesentlig problematikk på utlendingsfeltet er knyttet til at mange som søker om en tillatelse, ikke kan fremlegge pass eller andre dokumenter som bekrefter at den identiteten som oppgis, er korrekt. Personer som søker asyl fremlegger sjelden gyldige reisedokumenter. Utvalget foreslo ingen nye regler for håndtering av saker om identitetstvil. Det understrekes i proposisjonen at den klare hovedregelen må være at utlendinger som søker om opphold i Norge, skal dokumentere sin identitet ved å fremlegge gyldig pass. Det er som utgangspunkt bare i saker hvor det ikke er mulig å fremskaffe pass, at det er aktuelt å gjøre unntak.

I saker hvor det ikke er mulig for utlendingen å dokumentere sin identitet, må det på samme måte som i dag foretas en helhetsvurdering. Hvor stor grad av tvil om identiteten det kan være aktuelt å akseptere i de sakene hvor det ikke er mulig å frem

14 Ot.prp. nr. 75 2006–2007 Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven)

skaffe tilfredsstillende dokumentasjon, må også vurderes i forhold til hva slags type sak det gjelder.

Departementet foreslår en særskilt hjemmel for å innvilge begrensede tillatelser som ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse i de tilfeller hvor man ut fra en konkret vurdering velger å gi rett til opphold selv om det er sterk tvil om identiteten. Som det fremgår i kapittel 3.6, er det imidlertid ikke ønskelig med en omfattende bruk av slike begrensede tillatelser.

Det foreslås særskilte bestemmelser for å styrke og sikre barns rettigheter. Gjennom departementets merknader i proposisjonen er det også flere steder gitt føringer som skal ivareta hensynet til barnets beste mv. i praksis. Kapittel 3.7 gir en oversikt over hvor i proposisjonen det er fremmet forslag til nye tiltak som skal ivareta hensynet til barnets beste og forpliktelsene i medhold av barnekonvensjonen.

1.2 Allmenne regler – kapittel 4

Gjeldende bestemmelser om lovens saklige og geografiske virkeområde og om hvilken personkrets loven gjelder for, foreslås videreført uten vesentlige endringer.

Også gjeldende hovedregel om at førstegangs oppholdstillatelse skal være gitt før innreise, foreslås videreført. Det vises til den begrunnelse som har ligget til grunn for denne ordningen om at det ikke er urimelig at en utlending som ønsker å slå seg ned i Norge for lengre tid, må ta opp dette spørsmålet før avreise fra hjemlandet. Nærmere detaljregulering bør som i dag finne sted i forskriften. Bestemmelsen om at utlendingsmyndighetene kan gjøre unntak i enkelttilfeller hvor «sterke rimelighetsgrunner» tilsier det, foreslås imidlertid nedfelt direkte i loven.

Førstegangs oppholdstillatelse kan gis en varighet for inntil tre år. Det vil fortsatt være behov for å differensiere varigheten av oppholdstillatelsen avhengig av oppholdsgrunnlaget og forholdene i den enkelte sak. Utlendinger som får flyktningstatus bør som utgangspunkt gis tillatelse av tre års varighet. Tillatelsen skal ikke gis utover det tidsrommet det er søkt om eller er behov for. I saker om familieinnvandring skal ikke tillatelsen overstige varigheten av tillatelsen til referansepersonen. I saker om arbeidsinnvandring skal tillatelse ikke gis utover arbeidsforholdets lengde.

Hovedprinsippene som dagens fornyelsesregler bygger på, blir videreført. Som hovedregel må forutsetningene for den gitte tillatelsen fortsatt

foreligge for at det skal gjelde en rett til fornyelse. Retten til fornyelse er også avhengig av at tillatelsen er av en slik karakter at den kan fornyes. Enkelte tillatelser kan bare gis for et fastsatt tidsrom eller kan overhodet ikke fornyes.

I likhet med gjeldende lov, fastsettes det i ny lov en hovedregel om krav til underhold og bolig. Dette signaliserer at at de som vil ta opphold i Norge som hovedregel må være selvforsørget. I forbindelse med utarbeidelsen av ny forskrift vil departementet foreslå følgende innstramninger: – Det skal gjelde et vilkår om at det bare er de for

ventede inntektene til referansepersonen som skal kunne medregnes når man vurderer om underholdskravet er oppfylt.

– Kravet til sikret underhold for ektefelle og samboer økes. Kravet er i dag at partene er sikret inntekter tilsvarende lønnstrinn 1 i statens lønnsregulativ (kr. 182 400 pr år), jf. Rundskriv UDI 03-06 OPA. Dette vil bli foreslått økt i ny forskrift, slik at kravet til inntekt skal tilsvare lønnstrinn 8 i statens lønnsregulativ (kr 199 200 pr år).

– Det skal gjelde et vilkår om at referansepersonen også i året forut for at tillatelse gis, skal ha hatt tilstrekkelig inntekt, jf. punktet over, til å oppfylle underholdskravet. Dette skal fremgå av ligningsattest.

– Det skal gjelde et vilkår om at referansepersonen i året forut for at oppholdstillatelse gis, ikke har mottatt sosialhjelp.

– Dagens ordning med at det som hovedregel gjøres unntak fra underholdskravet for ektefelle eller samboer til norsk borger over 23 år, jf. gjeldende utlendingsforskrift § 25 tredje ledd, fjernes.

På samme måte som i dag vil det bli gjort unntak fra kravet til sikret underhold for familiemedlemmene til flyktninger når familielivet var stiftet før flyktningen kom til Norge (familiegjenforening). Det vil bli foreslått unntak for personer som er mottakere av varige trygdeytelser, og det må fastsettes ytterligere unntaksregler i forskrift, herunder må det vurderes eventuelle unntak for dem som er inne i lange utdanningsløp.

1.3 Vilkårene for beskyttelse som flyktning – kapittel 5

Et mål med loven er å bidra til en rettssikker og human asylpolitikk, der det gis beskyttelse gjennom opphold i Norge til dem som har krav på dette etter internasjonale forpliktelser.

15 2006–2007 Ot.prp. nr. 75 Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven)

Med unntak for at det gis flyktningstatus til dem som er omfattet av FNs flyktningkonvensjon, sondrer ikke dagens utlendingslov tydelig mellom hvem som har rett til beskyttelse etter våre internasjonale forpliktelser og hvem som får oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn. Både personer med rett til internasjonal beskyttelse og personer som får oppholdstillatelse på grunn av helsemessige forhold, gis tillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd om sterke menneskelige hensyn.

Utlendingslovutvalget har i sitt lovutkast lagt opp til at alle som har rett til internasjonal beskyttelse bør gis status som flyktninger, uavhengig av om de er vernet etter FNs flyktningkonvensjon eller andre konvensjoner, som for eksempel den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK).

Departementet er enig med utvalget i at det ikke er noen god grunn til å operere med ulik status eller ulike rettigheter for personer som har rett til internasjonal beskyttelse. Norges folkerettslige plikt til å yte utlendinger beskyttelse stanser ikke ved flyktningkonvensjonen. EMK artikkel 3, som beskytter enhver mot tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende behandling, står her sentralt sammen med forbudet i EMK mot dødsstraff. Det dreier seg i alle tilfeller om personer som risikerer å miste livet eller bli utsatt for andre alvorlige krenkelser ved retur. Som utvalget har påpekt, for-holder det seg også slik at de som har rett til vern mot utsendelse etter EMK uten samtidig å være omfattet av flyktningkonvensjonen, ofte vil være personer som kommer fra områder hvor det er utbredt væpnet uro. I stor grad vil dette være personer som man til daglig vil omtale som «krigsflyktninger».

At man på denne måten følger utvalgets forslag om å innføre et noe utvidet flyktningbegrep, vil ikke medføre at flere enn i dag får oppholdstillatelse i Norge, men vil bare innebære at noen flere av dem som i dag gis oppholdstillatelse etter bestemmelsen om sterke menneskelige hensyn, får status som flyktninger.

Departementet støtter utvalgets forslag om å utforme mer detaljerte bestemmelser i loven om hvem som faller inn under flyktningkonvensjonens flyktningbegrep. Det vises til at det skaper større klarhet omkring flyktningbegrepets inn-hold når det gis utdypende bestemmelser. Utvalget har ved utformingen av sitt forslag, tatt utgangspunkt i EUs statusdirektiv (2004/83/EC). Selv om EUs statusdirektiv ikke er rettslig forpliktende for Norge, er departementet enig med utvalget i at direktivet fremstår som et egnet

grunnlag for utforming av nærmere bestemmelser. Direktivbestemmelsene gir hensiktsmessige avklaringer uten å stenge mulighetene for en dynamisk og fleksibel anvendelse av flyktningkonvensjonens flyktningdefinisjon. Videre kan det i lys av Dublinsamarbeidet være heldig å signalisere overfor omverdenen at Norge fører tilnærmet samme politikk på dette området som de fleste andre europeiske land, som forventes å foreta en relativt detaljert innarbeiding av direktivets standarder i sin nasjonale lovgivning.

Departementet foreslår å videreføre gjeldende ordning med kollektiv beskyttelse.

For øvrig har departementet foreslått å tydeliggjøre flyktningkonvensjonens eksklusjonsbestemmelser i loven, herunder når en utlending skal anses uverdig for flyktningbeskyttelse.

Mens utlendinger som i dag er vernet mot retur, men som faller inn under eksklusjonsbestemmelsene i loven og i flyktningkonvensjonen, i noen tilfeller gis oppholdstillatelse etter bestemmelsen om sterke menneskelige hensyn, foreslår departementet en ny bestemmelse som retter seg særskilt mot denne gruppen. En eventuell tillatelse skal som utgangspunkt bare ha midlertidig varighet fram til vernet mot utsendelse eventuelt bortfaller.

1.4 Saksbehandlingsregler i asylsaker – kapittel 6

Generelle sider ved asylsøkerprosessen er omhandlet i kapittel 6.2.

Det foreslås en ny bestemmelse som presiserer at en asylsøknad skal fremsettes uten ugrunnet opphold. Dette kan øke muligheten for at asylsøkeren har identitetsdokumenter i hende, og gjøre det lettere å få saken best mulig opplyst. Tidspunktet for fremsettelse av en søknad kan også få betydning for vurderingen av asylsøkerens troverdighet, men dette er noe som må vurderes konkret i hver sak.

I tråd med utvalgets forslag foreslås en ny bestemmelse om at utlendingen har plikt til å fremlegge nødvendig dokumentasjon og å innhente nødvendige opplysninger. Det foreslås også at utlendingen skal kunne pålegges å være tilgjengelig på et nærmere angitt sted i søknadsperioden for å sikre en effektiv saksbehandling. Dersom utlendingen ikke overholder et slikt pålegg, vil det kunne få betydning for troverdighetsvurderingen.

Dagens ordning med adgang til midlertidig tillatelse til å ta arbeid for asylsøkere, foreslås videreført.


Uten at det har vært på høring, foreslår departementet som oppfølging av regjeringens enighet om hvordan man skal legge større vekt på UNHCRs anbefalinger, at det inntas en henvisning til flyktningkonvensjonen artikkel 35 i loven. Bestemmelsen fastsetter en plikt for statene til å samarbeide med UNHCR under utøvelsen av dennes funksjoner, og fastsetter at statene særlig skal lette oppfyllelsen av UNHCRs plikt til å føre tilsyn med anvendelsen av bestemmelsene i konvensjonen.

I kapittel 6.3 behandles reglene om når en utlending kan henvises til å søke beskyttelse i et annet land. Her foreslås ingen endringer i regelverket av substansiell betydning. Regelverk og praksis følger internasjonale avtaler (i første rekke Dublin II forordningen).

I kapittel 6.4 foreslås det en ny bestemmelse om at departementet kan stille saker i bero når det foreligger konkrete omstendigheter som gir grunn til å forvente en snarlig bedring i situasjonen i det området asylsøkerne kommer fra. Saksbehandlingen kan stilles i bero i inntil seks måneder, og det kan eventuelt fattes beslutning om berostillelse i nye seks måneder.

1.5 Oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn – kapittel 7

I en del tilfeller der en utlending ikke fyller vilkårene for opphold i Norge på annet grunnlag, for eksempel ikke er vernet mot retur etter beskyttelsesbestemmelsene, vil det likevel foreligge så spesielle og tungtveiende individuelle forhold eller for øvrig være tale om en så vanskelig humanitær retursituasjon at det bør være adgang til å innvilge opphold i Norge. Departementet foreslår derfor å videreføre dagens bestemmelse om adgangen til å gi oppholdstillatelse selv om vilkårene i loven ellers ikke er oppfylt, dersom det foreligger sterke menneskelige hensyn eller utlendingen har en særlig tilknytning til riket.

De sakene som særlig skaper store utfordringer i praksis, er de sakene hvor det er nødvendig å foreta en samlet vurdering av flere forskjellige menneskelige hensyn. Fordi det ikke er mulig eller hensiktsmessig å løse slike saker gjennom en detaljert lov- eller forskriftsregulering, er det behov for en vid skjønnsbestemmelse også i en ny lov. Forslaget til lovbestemmelse er utformet slik at det gir veiledning med hensyn til hvilke hensyn og vurderinger som er særlig aktuelle. Departementet har foretatt en generell drøftelse av aktuelle

sakstyper. Samlet sett har departementet på denne måten forsøkt å imøtekomme de aktørene som lenge har etterlyst tydeligere veiledning om rammene for skjønnsvurderingene på feltet.

Innvandringsregulerende hensyn er i mange saker et sentralt moment ved vurderingen av enkeltsaker. Departementet har derfor valgt å synliggjøre dette hensynet i lovteksten.

Departementet har videre valgt å innta en uttrykkelig henvisning til barnets beste som et grunnleggende hensyn ved vurderingen, og har fastsatt at det gjelder en lavere terskel for å innvilge tillatelse til barn enn til voksne.

Departementet har drøftet de problemstillingene som oppstår i forhold til såkalt lengeværende, dvs. personer som enten ikke kan eller vil forlate riket på tross av at det foreligger et endelig avslag i utlendingssaken. Departementet mener at det må skilles klart mellom de som samarbeider om retur etter et endelig avslag, og de som ikke samarbeider. Departementet mener at det i forhold til den førstnevnte gruppen bør gis særskilte forskriftsregler om mulighet til oppholdstillatelse, mens det i forhold til den sistnevnte gruppen fastholdes et utgangspunkt om at tillatelse ikke skal gis. Det vises for øvrig til en forskriftsendring som trådte i kraft 1. juni 2007. Det ble da gitt en bestemmelse som innebærer at personer som har fått endelig avslag på søknad om asyl, på visse vilkår kan få oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd, dersom retur ikke er gjennomført innen tre år etter saksopprettelse og det heller ikke er utsikter til retur.

1.6 Arbeidsinnvandring – kapittel 8

Det har den senere tid vært et stadig økt fokus på vilkårene for arbeidsinnvandring, dvs. adgangen til å ta opphold i Norge på grunnlag av et arbeidstilbud eller ønske om å ta arbeid her. Norske myndigheter står i utgangspunktet fritt til å regulere hvilken arbeidsinnvandring vi skal ha utenfor rammen av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen.

Departementet legger opp til at vi fortsatt skal ha en regulert og behovsstyrt innvandring. Behovet for arbeidskraft vil variere over tid, både med hensyn til art og omfang. Loven bør derfor utformes som et rammeverk, hvor kun hovedprinsippene for arbeidsinnvandringen nedfelles direkte i loven. Den nærmere reguleringen av arbeidsinnvandringen bør skje i forskrift. På denne måten kan regelverket enkelt justeres i takt med endringer i situasjonen på arbeidsmarkedet. Følgende hovedprinsipper foreslås lovfestet:


– Utlendingen må være fylt 18 år. – Arbeidsinnvandring skal ikke fortrenge ledig

innenlandsk arbeidskraft. Departementet har derfor foreslått å lovfeste den ordningen man har i dag i forskriften med arbeidsmarkedsprøving. For sesongarbeidere og faglærte er det i dag et alternativt system med kvoteordninger som fungerer godt og er svært ressursbesparende. Departementet har på denne bakgrunn foreslått å lovfeste systemet med kvoteordninger som et likestilt alternativ til systemet med arbeidsmarkedsprøving.

– Lønns- og arbeidsvilkår skal ikke være dårligere enn etter gjeldende tariffavtale, regulativ eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke.

– Det må slik som i dag, foreligge et konkret til-bud om arbeid før det innvilges en tillatelse. Dersom det i fremtiden skulle bli aktuelt å åpne for andre reguleringsformer (poengsystemer mv.), bør spørsmålet forelegges Stortinget på det aktuelle tidspunktet.

– Arbeidstilbudet må som i dag som hovedregel gjelde heltidsarbeid for en arbeidsgiver. Dette vil sikre ordnede arbeidsforhold og at søkeren har et solid inntektsgrunnlag utover det som er nødvendig for å oppfylle det generelle underholdskravet. Utlendingsmyndighetene bør imidlertid ha adgang til å gjøre unntak fra ovennevnte vilkår etter en konkret vurdering av stillingens art.

I proposisjonen fremkommer at tillatelsen ikke vil bli knyttet til et bestemt arbeidssted slik som i dag, men til en bestemt type arbeid. Dette vil styrke utlendingens rettsstilling ved at vedkommende kan skifte arbeidsgiver uten å måtte fremme ny søknad om tillatelse.

Gjeldende utlendingsforskrift har ulike bestemmelser som tillater at det gis arbeidstillatelse til utlendinger som skal yte tjenester i Norge. Departementet mener at adgangen til å gi nærmere forskriftsregler som gjelder tjenesteytere, bør fremkomme tydelig i loven, og har derfor foreslått en særskilt hjemmel for forskriftsregulering.

1.7 Familieinnvandring – kapittel 9

Reglene om familieinnvandring, enten det dreier seg om gjenforening i Norge mellom familiemedlemmer som tidligere har bodd sammen i utlandet eller etablering av en ny familie i Norge, berører en stadig større andel av befolkningen i Norge. Temaet er i dag sentralt i den innvandringspolitiske debatten. Departementet anser derfor i likhet

med utvalget at hovedbestemmelsene på feltet bør fastsettes av Stortinget direkte i loven. Departementet har i tråd med dette foreslått en langt mer omfattende lovregulering av tillatelsesgrunnlagene for familieinnvandring enn hva som er gjennomført i gjeldende lov, der dette i stor grad er regulert i forskrift.

Selv om det er foreslått en større detaljregulering av de ulike grunnlag for familieinnvandring enn hva som er gjennomført i gjeldende lov, innebærer departementets forslag likevel ikke noen vesentlige endringer av det som i dag følger av et samlet lov- og forskriftsverk.

Departementet foreslår enkelte oppmykinger som ikke reiser noen vesentlige betenkeligheter i innvandringsregulerende sammenheng: – Retten til familiegjenforening for samboere

som har barn sammen styrkes – Retten til familiegjenforening for mor eller far

med daglig omsorg for norsk barn styrkes – Retten til familiegjenforening styrkes i forhold

til visse tilfeller som gjelder samvær med norsk barn

For å motvirke at ekteskapsinngåelse brukes som instrument for å skaffe seg oppholdstillatelse i Norge, foreslår departementet en regel som vil gi adgang til å nekte oppholdstillatelse dersom det fremstår som sannsynlig at det hovedsakelige formålet med ekteskapsinngåelsen har vært å skaffe grunnlag for opphold i riket. Dette gir adgang til å nekte oppholdstillatelse noe ut over de tilfellene som rammes av den tradisjonelle ulovfestede proformaregelen. Departementet foreslår også en egen bestemmelse som innebærer at oppholdstillatelse kan nektes dersom referansepersonen tidligere har vært gift med en annen og det fremstår som sannsynlig at de tidligere ektefellene akter å fortsette samlivet. Formålet er å forhindre at referansepersonen skiller seg fra sin herboende ektefelle bare for å inngå nytt ekteskap og dermed opptre som referanseperson for en annen utlending, dersom det er sannsynlig at referansepersonen akter å fortsette samlivet med sin tidligere ektefelle.

Departementet har foreslått å lovfeste en bestemmelse tilsvarende den man har i dag i forskriften § 24 annet ledd. Bestemmelsen gir adgang til å gjøre unntak fra de vilkår som ellers følger av lovbestemmelsene om familieinnvandring dersom det foreligger sterke menneskelige hensyn.

Retten til ny tillatelse ved opphør av det samlivet som dannet grunnlag for tidligere oppholdstillatelse, er også foreslått lovregulert. De bestemmelser som er foreslått i lovforslaget er i hovedsak


en videreføring av bestemmelser som i dag finnes i forskriftsverket, blant annet om oppholdstillatelse etter et samlivsbrudd som skyldes mishandling. Det er imidlertid foretatt enkelte justeringer i for-hold til bestemmelsenes utforming og innhold. Mens dagens forskrift har en særskilt bestemmelse om at kvinner som har hatt oppholdstillatelse knyttet til samboerskap eller ekteskap og som i samlivet har vært utsatt for mishandling skal ha rett til oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag ved samlivsbrudd, foreslås det at den tilsvarende bestemmelsen om dette i loven skal være kjønnsnøytral. Det nevnes videre at det foreslås en ny regel om at den som mister oppholdsgrunnlaget på grunn av ektefellens død, skal ha rett til oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag med mindre særlige grunner taler mot det.

Departementet foreslår å lovfeste et nytt unntak fra retten til familieinnvandring. Unntaksbestemmelsen innebærer at oppholdstillatelse kan nektes dersom det ville være i strid med forutsetningene for referansepersonens oppholdstillatelse å innvilge oppholdstillatelse til søkeren. Dersom for eksempel en kvinne har fått opphold i Norge fordi vedkommende har flyktet fra et tvangsekteskap i hjemlandet, skal ikke vedkommendes ektefelle senere kunne innvilges familiegjenforening i Norge, selv om kvinnen samtykker til dette.

Det foreslås ikke å innføre aldersgrense eller tilknytningskrav, jf. utvalgets forslag om 21-årsgrense og departementets høringsbrev av 12. oktober 2006 om tiltak for å motvirke tvangsekteskap. Departementet mener at de aktuelle forslagene ville kunne bidra til å redusere antallet tilfeller av tvang og alvorlig press, men ut fra en totalvurdering har departementet kommet til at man i stedet ønsker å anvende andre tiltak enn aldersgrense og tilknytningskrav for å bekjempe tvangsekteskap.

Som det fremgår i kapittel 4 vil departementet skjerpe reglene om underholdskrav i ny utlendingsforskrift. Skjerpede krav til inntekt for referansepersonen vil stimulere unge mennesker til å skaffe et eget fundament i livet gjennom utdanning og arbeid, noe som vil gjøre dem mer uavhengige av familien i økonomisk og praktisk henseende. Derved vil de også ha bedre forutsetninger for å hevde sin egen vilje i ekteskapssammenheng og motsette seg eventuelt press fra familien. Også vilkåret om at det kun er inntekter til referansepersonen som skal medregnes, vil kunne fremme referansepersonens økonomiske uavhengighet.

Departementet vil også vurdere nærmere om det er behov for andre særskilte forskriftsbestemmelser rettet mot tvangsekteskap, når ny utlendingsforskrift skal utformes.

Videre vil regjeringen i forbindelse med budsjettet for 2008 presentere en omfattende tiltakspakke mot tvangsekteskap.

1.8 Oppholdstillatelse for studier og for vitenskaplig, religiøst eller kulturelt formål o.a. – kapittel 10

I dette kapitlet behandles oppholdsgrunnlag som faller utenfor hovedgrunnlagene for opphold. Eksempler er opphold for studenter og praktikanter, opphold i forbindelse med ungdomsutvekslingsprogrammer og opphold av hensyn til vitenskaplig, religiøst eller kulturelt samarbeid og utvikling. Gjeldende ordning med at det overlates til regjeringen å regulere politikken på disse områdene gjennom forskriftsverket, videreføres. Ved enkelte av oppholdsgrunnlagene kan det ligge et arbeidsforhold i bunn, slik at det har likhetstrekk med arbeidsinnvandring. Det er likevel ikke tale om innvandring som står i et konkurranseforhold til innenlandsk arbeidskraft eller som det er åpnet for på grunn av næringslivets eller offentlig sektors behov for arbeidskraft.

I tillegg gis det en generell hjemmel for at det i forskrift kan gis nærmere regler om oppholdstillatelse av andre grunner så langt dette ikke er i strid med hovedprinsippene for innvandringsreguleringen.

1.9 Permanent oppholdstillatelse – kapittel 11

En førstegangs oppholdstillatelse vil være tidsbegrenset, og fornyelse vil som regel være betinget av at det opprinnelige oppholdsgrunnlaget fortsatt består. En permanent oppholdstillatelse vil være tidsubegrenset og selvstendig. Dette innebærer at utlendingen ikke lenger må søke om fornyelse og at tillatelsen ikke er avhengig av at det opprinnelige oppholdsgrunnlaget fortsatt skal bestå etter at tillatelsen er innvilget. Betegnelsen «bosettingstillatelse» på denne tillatelsestypen i gjeldende lov, er erstattet med betegnelsen «permanent oppholdstillatelse» i ny lov. Permanent oppholdstillatelse gir et bedre uttrykk for realitetene.

Etter gjeldende regelverk stilles det et krav om treårs botid og at utlendingen i løpet av denne perioden ikke har opphold seg utenlands mer enn syv måneder til sammen. Vilkåret om at utlendingen ikke må ha oppholdt seg mer enn syv måneder til sammen i utlandet, videreføres og tas inn i loven. Det skal imidlertid ikke lenger være et krav om at


utlendingen gjennom hele treårsperioden har vært gitt tillatelse på ett og samme grunnlag. Det er tilstrekkelig at vedkommende gjennom hele perioden har hatt tillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse.

Gjeldende regel om krav til mer enn tre års botid hvor det foreligger grunnlag for utvisning videreføres og tas inn i loven. Det foreslås også å videreføre gjeldende regel om at permanent oppholdstillatelse skal bortfalle ved mer enn to års sammenhengende opphold utenfor Norge.

1.10 Visum – kapittel 12

Visum er en tillatelse for innreise og tidsbegrenset opphold. Som utgangspunkt er det visumplikt for borgere av andre land for reise til Norge med mindre det er gjort unntak gjennom visumfrihetsavtaler eller andre internasjonale forpliktelser.

Norge er bundet av de forpliktelser som følger av Schengensamarbeidet når det gjelder visumpolitikken. En utlending som gis visum for innreise i Norge, vil som utgangspunkt også få adgang til det øvrige Schengenterritoriet.

Hovedprinsippene om visumplikt og visumfrihet fastslås i en egen bestemmelse.

Gjeldende lov angir ikke noe om vilkårene for å få visum. Reguleringen av dette er fastsatt i forskrift. Det fremkommer heller ikke i dagens lov at det finnes ulike typer visum. Forslaget til nye visumbestemmelser tilsikter ingen endring av gjeldende visumpolitikk, men har til hensikt å skape et mer tydelig lovverk. Et sentralt formål har videre vært å synliggjøre sammenhengen mellom de norske visumreglene og de forpliktelsene som følger av Schengensamarbeidet.

Vilkårene for å innvilge et «Schengenvisum» (et besøksvisum for inntil tre måneder som vil gjelde for hele Schengenterritoriet), er inntatt i loven, samtidig som det gis hjemmel for at Kongen i forskrift kan gi utfyllende regler.

Det er foreslått en særskilt presisering om at det skal legges særlig vekt på barns behov for kontakt med foreldrene i saker som gjelder besøkskontakt mellom foreldre og barn.

Ordningen med at man etter Schengenregelverket kan innvilge et visum som bare er gyldig for innreise i Norge (utstederstaten) av humanitære grunner, nasjonale hensyn eller på grunn av internasjonale forpliktelser, er inntatt i loven.

Regler om transittvisum, lufthavntransittvisum og nødvisum, er overlatt til forskriftsregulering.

Bestemmelsene om vedtaksmyndighet er inntatt i loven. Sysselmannen på Svalbard er gitt vedtaksmyndighet på linje med utenriksstasjonene.

1.11 Inn- og utreisekontroll og alminnelig utlendingskontroll – kapittel 13

Hovedprinsippene for utøvelse av inn- og utreisekontroll (grensekontroll) foreslås regulert i loven, mens detaljreglene bør fastsettes i forskrift. Det bør blant annet fremgå av loven at det ved inn- og utreisekontroll skal påses at utlendingen har pass eller annet legitimasjonsdokument som er godkjent som reisedokument. Videre bør det lovfestes at det skal påses at visumpliktig utlending har visum.

Norge er i dag det eneste av de nordiske landene som ikke har en eksplisitt hjemmel for rutinemessig kontroll av kjøretøy. Det er i lovforslaget gitt hjemmel for en slik kontroll.

Det er foreslått en ny bestemmelse som gir hjemmel for å regulere i forskrift at fører av skip eller luftfartøy kan pålegges å oversende passasjerlister elektronisk til myndighetene.

Det foreslås også presisert i loven at det ved gjennomføring av grensekontroll er adgang til å foreta iriskontroll, kontroll av fingeravtrykk og ansiktsgjenkjenning.

Tollmyndigheten kommer i praksis over tilfeller av illegal innvandring når de driver kontroll på steder hvor politiet ikke er tilstede. Det er i lovforslaget gitt hjemmel for at tollmyndigheten kan foreta utlendingskontroll som bistand til politiet.

Avskaffelsen av grensekontroll på de indre grenser har skapt større mulighet til å ta seg ulovlig inn i landet. Som en følge av dette er politiets adgang til å kunne foreta alminnelig utlendingskontroll i hele riket blitt viktigere enn før. Samtidig er det viktig at kontrollen ikke gjennomføres på en måte som gjør at den oppleves som vilkårlig av dem som blir kontrollert. I motsatt fall vil det kunne oppstå mistanke om at kontrollen er diskriminerende motivert eller at den er motivert ut fra andre krenkende eller usaklige hensyn.

I dag er kriteriene for iverksettelse av alminnelig utlendingskontroll ikke regulert i lov eller forskrift. Nærmere kriterier er fastsatt i rundskriv fra Politidirektoratet. Departementet mener at det bør gis en særskilt lovbestemmelse om politiets adgang til å foreta alminnelig utlendingskontroll. Politidirektoratets rundskriv har tjent som utgangspunkt for utformingen av bestemmelsen. Det vil ikke være tilstrekkelig for kontroll at en person antas å være utenlandsk borger. Det kreves i


tillegg at omstendighetene (tid, sted og situasjon) gir grunn til slik kontroll. Ved planlagte aksjoner skal beslutningen om kontroll treffes av politimesteren eller den han gir fullmakt. Utenfor rammen av planlagte aksjoner kan beslutning om kontroll treffes av polititjenestemann.

Norge er i henhold til Schengenkonvensjonen forpliktet til å ha regler om transportøransvaret. Lovforslaget er i all hovedsak en videreføring av gjeldende regler med den justering at transportøransvaret ikke bare bør gjelde ved bortvisning slik som i dag, men også ved utvisning dersom utvisningsgrunnen er knyttet til selve innreisen i riket.

1.12 Bortvisning – kapittel 14

Bortvisning er et vedtak om å nekte en utlending innreise og opphold i Norge med pålegg om å for-late riket. I motsetning til utvisning innebærer bortvisning ikke et fremtidig innreiseforbud. I lovforslaget er det fastsatt enkelte forenklede saksbehandlingsprosedyrer i tilknytning til bortvisning. Etter gjeldende regelverk er det en viss uklarhet med hensyn til om det bare er jurist i politiet som kan fatte vedtak om bortvisning i de tilfeller hvor kompetansen er lagt til «politimesteren eller den han bemyndiger». I lovforslaget gjøres det tydelig at bortvisning etter lovforslaget § 17 a, b og c (utlendingen mangler reisedokument eller visum, eller er registrert i SIS), også skal kunne treffes av polititjenestemann som ikke er jurist. De aktuelle bortvisningstilfellene har gjennomgående et enkelt faktum og det er få betenkeligheter knyttet til at også andre polititjenestemenn enn jurister får vedtakskompetanse.

Under henvisning til at det i praksis er utvisning som er den aktuelle reaksjonen overfor utlendinger med oppholdstillatelse eller nordiske borgere som er bosatt i riket, er det presisert i loven at det ikke skal treffes vedtak om bortvisning overfor disse gruppene.

Etter gjeldende utlendingslov kan det treffes vedtak om å bortvise en utlending som ikke har dekket utgifter som utlendingen er pliktig til å dekke i forbindelse med at vedkommende tidligere er uttransportert. I lovforslaget inntas det i tillegg en særskilt hjemmel for å treffe vedtak om bortvisning hvor utlendingen har en uoppgjort bot til det offentlige.

I dag gir utlendingsloven hjemmel for å bortvise en utlending som er utvist fra riket og som er ilagt et innreiseforbud som fortsatt gjelder. Denne bortvisningsgrunnen anses overflødig fordi vedkommende kan nektes innreise med basis i gjel

dende utvisningsvedtak. Bestemmelsen om at det må fattes formelt vedtak om bortvisning for å nekte innreise i disse tilfellene, er derfor fjernet.

I tilfeller hvor utlendingen er straffedømt i utlandet, foreslår departementet at adgangen til å bortvise vedkommende bør utvides. Etter gjeldende rett og utvalgets lovutkast vil det ikke være adgang til å bortvise utlendingen dersom forholdet ligger lengre enn fem år tilbake i tid. Etter departementets vurdering bør denne tidsavgrensningen ikke gjelde når utlendingen er straffedømt for grove forbrytelser. Norske myndigheter bør kunne nekte utlendingen adgang til riket dersom vedkommende er straffedømt for et forhold som i Norge kan gi fengselsstraff i 10 år eller mer, uavhengig av når den straffbare handling ble begått eller straffen sonet. Det kan for eksempel dreie seg om forsettelig drap, alvorlig narkotikaforbrytelse, terrorhandlinger mv. Om det skal treffes bortvisningsvedtak i slike tilfeller må imidlertid vurderes konkret i de sakene hvor spørsmålet oppstår.

1.13 Utvisning – kapittel 15

Utvisning innebærer at en utlending nektes innreise og opphold i Norge med et fremtidig innreiseforbud som enten er varig eller tidsbegrenset. Som regel vil et vedtak om utvisning også innebære innreiseforbud i hele Schengenområdet.

Det foreslås at vedtak om utvisning på samme måte som i dag skal treffes administrativt av utlendingsforvaltningen med adgang til etterfølgende domstolskontroll.

Utvisning kan treffes enten som følge av grov eller gjentatt overtredelse av utlendingsloven, eller på grunnlag av ilagt straff eller særreaksjon for et straffbart forhold. På samme måte som i dag knyttes utvisningsadgangen opp mot strafferammen i den aktuelle straffebestemmelsen, og ikke utmålt straff.

Etter gjeldende utlendingslov kan utlendinger som ikke har oppholdstillatelse i Norge utvises når vedkommende her i riket er ilagt straff for et for-hold som kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder. For utlendinger med oppholdstillatelse gjelder et utvidet utvisningsvern ved at det er et vilkår at det straffbare forholdet må kunne føre til fengselsstraff i mer enn ett år. Departementet foreslår at det utvidede utvisningsvernet ikke skal kunne påberopes selv om utlendingen har fått innvilget oppholdstillatelse på straffetidspunktet, dersom den straffbare handlingen fant sted før tillatelsen ble gitt.


Gjeldende utlendingslov fastsetter at en utlending som oppfyller vilkårene for bosettingstillatelse, som hovedregel bare kan utvises dersom det straffbare forholdet kan føre til fengselsstraff i to år eller mer. Departementet foreslår at det utvidede utvisningsvernet bare skal kunne påberopes av den som faktisk har fått innvilget permanent oppholdstillatelse. For det andre foreslås at det utvidede utvisningsvernet ikke skal kunne påberopes selv om utlendingen har fått innvilget permanent oppholdstillatelse på straffetidspunktet, dersom den straffbare handlingen fant sted før tillatelsen ble gitt.

Vilkåret om at et vedtak om utvisning ikke må være uforholdsmessig

Documents

Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) - Regjeringen.no...56 5.2.1.1 Gjeldende rett og EUs statusdirektiv 74 4.1 Lovens saklige og stedlige 5.2.1.2 Utvalgets forslag..... 76 virkeområde og personkretsen