ORGANIZACIJA UPRAVE

I SOCIJALNIH SLUŽBI

By: Amy

RUJAN 2014. GODINE

-skripta je sastavljena prema aktualnoj knjizi iz predmeta ‘’Organizacija uprave i soc službi’’-manji dio skripte je pod natuknicama ali su razumljive-skripta je opširna, temeljita ali je zato i za prolaz-oprostite na tipfelerima, molim da ih ispravite ako naiđete na njih te proslijedite skriptu drugim kolegama- za ispit morate pročitati dva dodatna članka:1.) Pusić E., Država i državna uprava, Zagreb: Pravni fakultet u Zagrebu i Društveno veleučilište u Zagrebu, 2007., str. 310-329 (poglavlje: Mreža socijalne sigurnosti)

2.) Đulabić V., Socijalne službe u konceptu službi od općeg interesa, Revija za socijalnu politiku, 14:2 (2007), str. 137-162

1. JAVNA UPRAVA-TEMELJNI POJMOVI

Javna uprava je skup upravnih organizacija koje obavljaju javne poslove. Javni su poslovi oni

koji se obavljaju u interesu regionalne, lokalne ili nacionalne političke zajednice te su kao

takvi određeni propisom državnog, regionalnog ili lokalnog karaktera. Političke su zajednice

zajednice stanovnika određeme prostorno, interesno i organizacijski. Imaju određeni politički

prostorni opseg tako da se razlikuju lokalne, regionalne i nacionalne političke zajednice.

U suvremeno doba zajednice se šire i preko nacionalnih granica pa se može govoriti i o

europskoj zajednici građana, a onda i o europskim javnim poslovima koji su kao poslovi od

zajedničkog interesa određeni propisima Europske unije.

Gradivno tkivo zajednica su vrijednosti i interesi koje stanovnici dijele među sobom. Koji su

to interesi i vrijednosti, određuje se metodama suvremenog demokratskog političkog

odlučivanja na svakoj od tih teritorijalnih razina. Politika je djelatnost ostvarivanja interesa

generaliziranih u vrijednosti. Interesi zajednice određuju se metodama predstavničke

demokracije, premda su od izrazite važnosti i različiti oblici neposredne demokracije i

demokratskog političkog sudjelovanja(participacije) građana u političkom odlučivanju.

Putem tih metoda predstavničke, neposredne i participativne demokracije odabiru se i

oblikuju varijante javnih politika koje će se upotrijebiti kao programi javnih poslova koje će

zajednica obavljati u javnom interesu(javni programi). Varijante javnih politika odabiru se i

oblikuju prema političkom uvjerenju koje je dominantno(vladajuće) u nekoj zajednici.

Javne se politike utvrđuju u javnim dokumentima, kao što su strategije, programi, planovi i

drugi, i u pravnim propisima koje donose ovlaštena tijela ili mehanizmi političkog

odlučivanja. Temeljni su propisi oni na razini države kao cjeline, pri čemu su od posebne

važnosti ustav i zakon. Njima se utvrđuju temeljni, glavni, javni poslovi, a obično, barem

općenito, i one grupe poslova koje se decentralizacijom povjeravaju na odlučivanje i

obavljanje regionalnim i lokalnim javnim politikama, kao i pravne propise kojima se

regionalni i lokalni poslovi detaljnije reguliraju.

Javni se poslovi tijekom razvoja suvremenih zajednica mijenjaju, ovisno o promjeni

vladajućih skupina. Svaka takva skupina može utjecati na krug javnih poslova. Promjena

političkih skupina na vlasti na dubljoj je razini izraz promijenjenih interesa, ciljeva i

vrijednosti članova zajednice koje oni iskazuju kroz političke procese, a najčešće političkih

izbora, tako da svaka promjena političke stranke ili koalicije političkih stranaka na vlasti

može utjecati na krug javnih poslova. U većini zemalja u tom je pogledu još uvijek najvažnija

promjena dominantnih političkih snaga na državnoj razini. U jako decentraliziranim

zemljama promjenu kruga javnih poslova može izazvati i promjena vladajućih političkih

snaga na regionalnoj i lokalnoj razini.

Tijekom razvoja glavni su zadaci javne uprave kulminirai. Započelo se sa zadacima

osiguravanja stabilnosti državne vlasti i regulacije glavnih društvenih procesa. Nastavilo se sa

zadacima osigiguravanja službi od općeg interesa te prevencije i pomoći u slučajevima

socijalnih i drugih rizika. U novije se vrijeme pojavljuju zadaci zaštite prirodnog okoliša te

osiguravanja infrastrukture za ekonomski i društveni razvoj.

Javne poslove u doba moderne uprave obavljaju upravne organizacije. Moderna uprava

nastala je paraleno s afirmacijom upravnih organizacija kao glavnih nositelja javnih poslova i

profesionalizacijom statusa službenika-zaposlenika u upravnim organizacijama.

Profesionalizacija je proces koji nejednako i postupno zahvaća različite dijelove javne

uprave. Profesionalizam znači da su se službenici specifično obrazovali za rad na poslovima

u javnoj upravi, da im je rad u upravi glavno zanimanje, da im je plaća za taj rad temelj

vlastitog uzdržavanja te da im je pravni položaj obično reguliran specifičnim pravnim

pravilima službeničkog prava. U upravi pored službenika rade i neke druge kategorije ljudi,

ali u znatno manjem broju. Riječ je ponajprije o političkim dužnosnicima koji na svoje

položaje dolaze političkim izborima ili političkim imenovanjem.

Pored javnih poslova koje obavljaju i profesionalizma službenika, upravne se organizacije od

ostalih organizacija u društvu razlikuju i po specifičnom pravnom položaju službenika u

izvršavanju službeničkih zadataka. Pravna regulacija radnih zadataka službenika pravilima

upravnog prava daje im ovlasti koje imaju prema ne-članovima upravne organizacije. Po

tome se njihov položaj razlikuje od položaja zaposlenika u organizacijama privatnog i drugih

sektora, koji imaju radne obveze i ovlasti samo prema drugim članovima vlastite

organizacije, a ne i prema ne-članovima, tj. stanovnicima zajednice.

Upravne su organizacije dakle dinamični i složeni sustavi u kojima se tijekom izvršavanja

javnih poslovam programa i politika dioba i povezivanje rada profesionalnog i obrazovnog

osoblja pojavljuje u obliku normativno utemeljenih ovlasti, dužnosti i odgovornosti.

Prema tipu zadatka i načinu rada upravne organizacije se dijele na regulativne, koordinativne

i servisne. Regulativne organizacije reguliraju odnose u društvu te su temeljni instrument za

pripremu i realizaciju političkih odluka, javnih politika i programa. Servisne organizacije

proizvode i pružaju određena javna dobra i usluge za zadovoljavanje interesa građana,

korisnika i potrošača. Koordinartivne organizacije obavljaju unutarnje upravne funkcije i

osiguravaju unutarnje funkcioniranje upravnog sustava(npr. ured za zakonodavstvo, stručna

služba vlade).

i. Državna uprava, javna uprava i javni sektor

Opća povezanost svih upravnih organizacija u javnoj upravi temelji se na tome što sve

obavljaju javne poslove u javnom interesu, što su sve regulirane pravnim pravilima javnog

prava, sve se financiraju iz javnih sredstava te su podložne nadzoru javnih vlasti na državnoj,

regionalnoj i lokalnoj razini, kao i općem političkom nadzoru javnosti i svih građana u

zajednici.

Dijelovi javne uprave su državna uprava(uprava na državnoj, nacionalnoj razini),

teritorijalna samouprava(najčešće u obliku lokalne i regionalne samouprave) te javne

službe. Državnu upravu čine ponajprije ministarstva i druge njima slične upravne

organizacije(uprave, uredi, zavodi, itd.) Ministarstvima rukovode ministri, koji su ujedno u

parlamentarnim sustavima, članovi vlade. Rukovoditelji drugih upravnih organizacija na

državnoj razini obično nisu članovi vlade te imaju manju političku važnost. Među tim

organizacijama relativno noviji fenomen su agencije, kao državne upravne organizacije koje

djeluju u određenom upravnom području, a znatno osamostaljene od ministarstva.

Ministarstva i druge državne upravne organizacije mogu imati svoje područne

jedinice(ekspoziture, ispostave) koje pojedine dijelove poslova iz njihova djelokruga

obavljaju za neko uže državno područje. Pored organizacija na razini čitave države u sastavu

državne uprave mogu postojati i dekoncentrirane upravne organizacije, tj. upravne

organizacije koje obavljaju određene državne upravne poslove za pojedini dio državnog

teritorija.

Jedna od glavnih zajedničkih karakteristika svih međusobno različitih dijelova javne uprave

je i djelovanje u javnom interesu bez namjere stjecanja dobiti(profita). No, država i lokalne

zajednice mogu osnivati i organizacije koje barem načelno mogu stjecati profit. Takav tip

organizacija u javnom vlasništvu čine javni sektor. Javni sektor obuhvaća trgovačka društva

i druge oblike organizacija u isključivom ili djelomičnom vlasništvu države, regionalnih i

lokalnih jedinica ili drugih pravnih osoba javnog prava koje se osnivaju radi obavljanja

poslova važnih za zajednicu i u većini pitanja djeluju po pravnom režimu privatnog prava.

Nalaze se i pod nazivima javnih kompanija, javnih i komunalnih poduzeća i sličnima.

Zajedničke su karakteristike javne uprave i ostatka javnog sektora djelovanje u javnom

interesu, obavljanje javnih poslova te opći i politički javni nadzor nad njima. No, dok

organizacije javne uprave reguliranje javnim pravom, druge organizacije koje pripadaju u

javni sektor u velikoj su mjeri podložne pravnom režimu privatnog prava.

ii. Upravljanje, javno upravljanje, javni menadžment i public governance

Upravljanje kao vrst djelatnosti odvija se u svakom zajedničkom djelovanju ljudi(akciji) bila

to skupina ljudi okupljena oko nekog privremenog rezultata, tijelo koje donosi odluke ili

organizacija javnog ili privatnog sektora. Predmet upravljanja je zajedničko djelovanje

ljudi. Upravljanje je usmjeravanje, povezivanje i usklađivanje ljudi koje je kontinuirano,

adaptibilno i dinamično.

U javnoj upravi upravljanje se kao posebna djelatnost javlja u svakoj upravnoj organizaciji

posebno, na razini pojedinih upravnih sustava koji se sastoje od većeg broja organizacija te

na razini javne uprave kao cjeline.

Glavni instrumenti kojima se postižu usklađujući učinci u javnoj upravi su mehanizam

povratnog djelovanja, planiranje i standardizacija. Povratno djelovanje prilagodba je u

odvijanju temeljne djelatnosti kojom se upravlja prema rezultatima njezina prethodnog

odvijanja. Za razliku od povratnog djelovanja, koje znači reaktivnu prilagodbu organizacije

prethodnim rezultatima, planiranje je usmjereno na buduće vrijeme. Planiranjem se svjesno,

poznavajući pravilnosti i predviđajući buduće okolnosti, odabiru ciljevi javne uprave i

njihovi načini ostvarenja. Standardizacija je prethodno određivanje pravila za djelovanje

prema kojima se određeno djelovanje odvija uvijek kad nastupi neki tip zadatka ili

situacije(repetitivne situacije). Pravilima određena varijanta djelovanja na taj se način

ustaljuje u vremenu i postaje relativno stabilna. Tipičan je primjer standardizacij zakonom

regulirani upravni postupak.

Upravljenje je kontinuirana djelatnost, kao što je kontinuirano i djelovanje javne uprave.

Premda se krug javnih poslova mijenja pa se sukladno tome osnivaju nove te ukidaju i

spajaju već postojeće organizacije, javna uprava je trajna institucija modernih društava. Zato

se i upravljanje u javnoj upravi odvija kontinuirano. Ponekad mu važnost raste upravo u

razdobljima većih organizacijskih i funkcionalnih promjena upravnih sustava(upravne

reform) jer je potreba za usmjeravanjem, povezivanjem i usklađivanjem u takvim burnim

fazama-veća.

Upravljenje mora biti adaptibilno i dinamično. Ono se mora prilagoditi prirodi temeljne

djelatnosti kojom se upravlja. Samo se temeljnom djelatnošću upravne organizacije postižu

društveno poželjni ciljevi, rezultati i učinci. Zato je izbor metoda upravljanja uvijek u funkciji

boljeg odvijanja temeljne djelatnosti. Budući da se temeljna djelatnost ne prekida, nego se

odvija relativno stalno, i upravljanje se odvija relativno stalno, prilagođujući upravljačke

funkcije dinamici djelatnosti kojom se upravlja.

Djelatnost upravljanja odvija se u okviru pravila koja su s jedne strane interesne naravi, a s

druge izraz znanja i stručnosti. Interesna pravila određuju koji su interesni važni pa ih se u

temeljnoj djelatnosti upravne djelatnosti kojom se upravlja kao i u samom upravljanju mora

poštovati. Stručno-tehnička pravila utemeljena su na znanstvenoj spoznaji i prethodnom

iskustvu o tome koji se ciljevi javne uprave mogu postići, na kojim načinima, kojim

postupcima i metodama rada.

Kasniji razvoj javnog menadžmenta pokazao je da i u javnoj upravi, a naročito u preostalnom

dijelu javnog sektora kojim dominiraju javna poduzeća, postoji značajan prostor za

samostalnost menadžera, rizik, efikasnosti i (javno) poduzetništvo. To se posebno odnosi na

različite relativno osamostaljene upravne organizacije tipa ustanova ili agencija, javne službe

i teritorijalnu samoupravu. No, s vremena na vrijeme zahtjev za više efikasnosti i

menadžerske slobode te za manje formalizma javlja se i u ostalim, tradicionalnim dijelovima

javne uprave.

U doba suvremene-vrlo kompleksne i fragmentirane-uprave dilema između pravnih pravila i

menadžerske slobode u javnom upravljanju pokušava se prevladati konceptom koji se u

literaturi naziva public governance. Taj je koncept u usporedbi s tradicionalnim javnim

upravljenjem širi, inkluzivniji i zato manje hijerarhičan. Uzima u obzir potrebu za jačim

političkim vodstvom i slobodnijim strateškim odlučivanjem u javnoj upravi te ističe da su

politički interesi usklađuju i javni poslovi obavljaju ne samo u političko-upravnom sustavu

nego i putem tržišta i širih upravljačkih mreža sastavljenih od subjekata iz različitih sektora u

kojima su odnosi horizontalni i zasnovani na dobrovoljnosti. Frederickson razlikuje tri oblika,

governance kao horizontalnu suradnju različitih organizacija javne uprave, governance kao

obavljanje javnih poslova od trećih osoba (privatnika ili lokalnih jedinica) te governance u

smislu nedržavnog upravljanja u kojem sudjeluju samo subjekti koji ne spadaju u javnu

upravu.

iii. Lokalna i regionalna samouprava

Lokalna je samouprava rezultat političke decentralizacije država i diobe vlasti po

teritorijalnom načelu. Njezin je nastanak vezan uz razvoj demokratskih institucija u

Engleskoj, odakle je institucionalnim širenjem preko Francuske i Belgije došla u središnju

Europu, ponajprije u germanske zemlje. Lokalna samouprava nastaje kad država ustavom ili

zakonom lokalnim zajednicama građana prizna pravo na autonomno političko odlučivanje u

određenom krugu javnih pitanja koja su lokalnog karaktera.

S njom je obično povezana i upravna decentralizacija, tj. prenošenje državnih upravnih

poslova lokalnim samoupravnim jedinicama.

Međunarodnopravni temelj lokalne samouprave je Europska povelja o lokalnoj

samoupravi Vijeća Europe iz 1985. Njome se štiti politička decentralizacija, ali se za

ratifikaciju nudi i načelo supsidijarnosti. Povelja definira lokalnu samoupravu kao pravo i

sposobnost lokalnih vlasti da u okvirima zakona reguliraju bitni dio javnih poslova i njima

upravljaju u interesu lokalnog stanovništva i uz vlastitu odgovornost.

Zbog različitih povijesnih okolnosti u Europi se razvilo nekoliko glavnih modela lokalne

samouprave, ponajprije engleski, francuski, germanski i skandinavski. Oni su utjecali na

razvoj lokalne samouprave u drugim europskim zemljama, ali se u nekoliko zadnjih

desetljeća i sami uvelike približavaju po svojim karakteristikama.

iv. Javne službe

Od kraja 19. Stoljeća javlja se veći broj javnih službi koje se obavljaju putem upravnih

organizacija, a država preuzima financijske, organizacijske, personalne i druge terete

osiguranja određenog minimum javnih usluga koje se pod jednakim uvjetima pružaju svim

stanovnicima bez naplate ili uz naplatu minimalnog dijela stvarne cijene te usluge. Javne

službe su gradivni element socijalne države a pružaju ih javne ustanove i poduzeća čiji su

osnivači država, lokalne i regionalne jedinice.

Među javnim službama riječ je ponajprije o društvenim službama, kao što su javno

obrazovanje, zdravstvo, kultura, socijalna skrb i zaštita te različite vrste osiguranja(za

slučajeve bolesti, starosti, invaliditeta). Država je preuzela i službe koje povećavaju kvalitetu

života ljudi, kao što su komunalne(opskrba vodom, odvodnja, zbrinjavanje otpada),

informacijske(katastarska, meteorološka id r.) tehničke(pošta, telefon, željeznički, riječni,

morski i druge vrste javnog prijevoza, opskrba električnom, toplinskom i drugim vrstama

energije).

U novije se vrijeme javne službe podvrgavaju liberalizaciji, privatizaciji, komercijalizaciji i

deregulaciji te se inzistira na supsidijarnosti pri njihovu obavljanju. Liberalizacija je stvaranje

sektorskog tržišta na kojem se određena vrsta javnih usluga osigurava temeljem tržišnog

natjecanja s jedne i kupnje s druge strane ( npr. tržište poštanskih usluga, tržište zdravstenih

usluga). Građanin postaje kupac javne usluge a javnu uslugu pored javne organizacije mogu

pružati i sasvim novi tržišni akteri, privatnici. Privatizacijom se neka javna organizacija,

najčešće državno poduzeće s monopolnim položajem prodaje privatnom vlasniku. Nakon

privatizacije na sektorskom se tržištu o kojem je riječ natječu samo privatni akteri.

Komercijalizacija je naplata pune cijene tržišnih usluga, čime njihovi korisnici postaju

konzumenti(potrošači).

Deregulacija je nastojanje da se tradicionalna pravna regulacija sektorskih tržišta od strane

državnih političkih tijela svede na što manju mjeru kako bi se izbjegao politički utjecaj na

ekonomsku djelatnost u okviru liberaliziranih sektora.

Supsidijarnost ističe ulogu lokalnih jedinica, civilnog sektora i samih građana u

osiguravanju usluga koje je prije osiguravala država.

Koncept službi od općeg interesa oblikovan je u okviru Europske Unije koja inzistira da se

njime zamijeni prijašnji koncept javnih službi. Koncept razlikuje dvije skupine službi. Jedna

su skupina službe od općeg ekonomskog interesa koje obuhvaćaju mrežne industrije te

druge službe od općeg ekonomskog interesa.

Mrežne industrije su službe koje se obavljaju putem velikih sustava s osloncem na mrežnu

infrastrukturu: telekomunikacije, poštanska služba, audiovizualno emitiranje(TV, radio),

opskrba električnom energijom, opsrba plinom, različite vrste prometa(željeznički, zračni,

itd.)

Druge službe od općeg ekonomskog interesa su opskrba vodom, zbrinjavanje otpadnih

voda, upravljanje otpadom, itd. Službe od općeg ekonomskog interesa obavljaju se uglavnom

putem ekonomskih organizacija utemeljenih po pravilima privatnog prava(trgovačka

društva).

Druga su skupina neekonomske službe od općeg interesa: obrazovanje, kultura, zdravstvo,

socijalna zaštita i skrb. Ne obavljaju se na komercijalnoj osnovi, ali svaka zemlja članica ima

širok autonomni prostor za odluke i vlastitu pravnu regulaciju tih službi. Smatra ih se

okosnicom europskog socijalnog modela , odnosno europske socijalne države. U novije

vrijeme dolazi do određene harmonizacije i uspostave načela zajedničke europske politike

socijalnih i zdravstvenih službi. Sve neekonomske službe od općeg interesa podvrgnute su

temeljnim načelima europske pravne stečevine, kao što je i načelo nediskriminacije.

Neekonomske službe mogu obavljati privatnopravni i javnopravni pružatelji(najčešće javne

ustanove kao neprofitne organizacije), organizacije civilnog društva i drugi subjekti kako

propišu nacionalni pravni režimi.

v. Upravni sustavi

Upravne organizacije svake zemlje grupiraju se u uže upravne sustave koji ih povezuju po

prostornom kriteriju(teritorijalni upravni sustavi), po kriteriju vrste javnog posla koji

obavljaju(funkcionalni upravni sustavi) ili po kriteriju vrste javnog interesa čijem ostvarenju

služe(asocijativni upravni sustavi).

Teritorijalni upravni sustavi obuhvaćaju upravne organizacije koje su uže vezane uz

institucije političke vlasti na državnoj, regionalnoj i lokalnoj razini. Zbog toga se problem

njihovih odnosa s okolinom koncentriraju na odnose s nositeljima političke vlasti te na

odnose s građanima. Upravne organizacije teritorijalnog sustava imaju međusobno različit

sadržaj djelatnosti pa je temeljni interni sistemski problem-problem

usklađivanja(koordinacije) njihova djelovanja, budući das u logike njihovih djelatnosti

divergentne(vode u različitim smjerovima). Tipične organizacije su ministarstva, agencije,

uredi, upravni odjeli, zavodi i slično. U Hrvatskoj se teritorijalni upravni sustav sastoji od

državne uprave, drugih upravnih organizacija na državnoj razini(agencijski model) te od

lokalne i područne(regionalne) samouprave.

U svakoj zemlji ima više funkcionalnih upravnih sustava koji su interno homogeni jer

povezuju upravne organizacije koje se bave istom djelatnošću. Riječ je o organizacijama koje

obavljaju javne službe pa se razlikuju obrazovni, zdravstveni, kulturni, socijalni, znanstveni i

informacijski te drugi funkcionalni sustavi. Tipične organizacije u funkcionalnim sustavima

su javne ustanove i javna trgovačka društva. Za funkcionane su sustave važni odnosi s

teritorijalnim sustavima, koje financiraju, osnivaju i nadiziru funkcionalne organizacije, kao i

odnosi s korisnicima. Organizacijama funkcionalnih sustava obično se osigurava određeni

stupanj funkcionalne i interesne autonomije(samouprave) pa je njihov temeljni interni

problem-mjera te autonomije. Funckionalna autonomija daje odgovor na pitanje u kolikoj se

mjeri na njih smije utjecati iz teritorijalnog sustava, a da se ne onemogući da se pridržavaju

pravila struke kojom se bave. Interesna autonomija odgovara na pitanje u kolikoj su mjeri te

organizacije slobodne u određivanju uvjeta pristupa uslugama koje pružaju(uključujući

naplatu) te u određivanju načina trošenja sredstva prikupljenih vlastitom djelatnošču.

Tipične organizacije asocijativnih sustava su političke stranke, nevladine organizacije,

sportske udruge i organizacije, vjerske zajednice, udruge, zaklade, fondacije i slične . U

njih se ljudi mogu dobrovoljno povezuju radi ostvarenja nekog zajedničkog interesa. One

mogu imati čvršću organizacijsku jezgru zaposlenih profesionalaca i vanjski dio članova koji

nisu zaposleni u asocijaciji. Uvjeti za osnivanje asocijacija obično su vrlo blagi, naročito kod

udruga koje čak i ne smiju biti registrirane ako članovi ne žele imati zasebnu pravnu

osobnost. Asocijacije se još naziva trećim, civilnim ili nevladinim sektorom i smatra ih se

oblikom samoorganizacije građana. Glavni interni problem asocijacija su način

određivanja ciljeva, pribavljanje sredstava za njihovo ostvarivanje, odnos profesionalaca i

ostalih članova te stvarna mogućnost utjecaja članova na funkcioniranje asocijacije. Glavni

problem u odnosu s okolinom tiču se odnosa s teritorijalnim sustavom kao instrumentom

političke vlasti te odnosa s funkcionalnim sustavima s kojima se ili nadopunjuju ili im

konkuriraju.

2. JAVNA UPRAVA U DRUŠTVU I U POLITIČKO UPRAVNOM SUSTAVU

2.1. JAVNA UPRAVA U DRUŠTVU

2.1.1 Povezanost društvenog i upravnog razvoja

Nekoliko temeljnih tendencija društvenog razvoja odražava na razvoj javne uprave. Prema

Pusiću to su ove tendencije: rast društvene gustoće, intenziviranje diobe rada, rast količine

informacija, širenje kruga legitimnih interesa te općenito povećanje dobara kojima društvo

raspolaže. Pritom se pod pojmom tendencije obuhvaća slijed pojavnih oblika u razvoju neke

pojave kod kojeg su vremenski bliži oblici sličniji sadašnjem izgledu pojave od vremenski

udaljenijih oblika. Tendencija ima sire značenje od statističkog trenda a istovremeno ne

implicira linearlnost ili iverzibilnost jer pojedini društveni događaji ili procesi mogu

potaknuti usporavanje ili čak suprotan smjer tendencije. Međutim tendencije omogućuju

šredviđanje s određenim stupnjem vjerojatnosti.

1.) Prvo društveni razvoj obilježava rast društvene gustoće. U demografskom smislu

povećava se broj stanovnika, povećava se i broj naselja urbanog karaktera, posebice

velikih gradova kao i relativan udio gradskog stanovništva; prometna i

komunikacijska mreža sve je gušća i intenzivnija zbog tehnološkog razvoja; raste broj

i uloga organizacija razičitih vrsta i sve veći dio društvenog rada i života odvija se u

organizacijama različitih uloga i svrha, od proizvodnih, kulturnih političkih.

2.) Dioba rada se intenzivira, postaje sve podrbonija. Taj se process odražava kako na

društvenu diobu rada, u smislu da se područje rada koji obavlja pojedinac ili grupa

sve više suzuje, što zahtijeva specijaistička znanja, tako i na radni proces koji je

usmjeren na jedan cilj(proizvod, uslugu), u smislu da se radni postupak cijepa na sve

uže i jednostavnije zadatke. Ova se tendencija na društvenom planu odražava kao

specijalizacija rada i radnog procesa, sve veća profesionaizacija, ali dovodi do

negativnih pojava alijenacije od radnog procesa.

3.) Treće, raste količina informacija, u smislu znanja i podataka kojima raspolaže i

društvo u cjelini i pojedinac. Zbog sve većeg broja informacija i znanja razvijaju se

nove tehnologije, a one pak traže nova znanja i posjedovanje i korištenje podataka. U

društvenom smislu, ova tendencija istovremeno i proizlazi iz povećanja opće razine

obrazovanja, profesionalizacije i tehnološkog razvoja društvaa i dovodi do tog

povećavanja

4.) Četvrto, širi se krug legitimnih interesa, tj sve je veći broj društveno prihvaćenih

interesa i potreba judi za čije se ostvarivanje angažiraju društvo, politički i pravni

susrav te javna uprava. Riječ je o čitavom nizu političkih, ekonomskih, socijalnih,

kulturnih, ekoloških te drugih prava i interesa čiji se broj povećava s vremenom,

posebice u XX. Stoljeću.

5.) Povećava se proizvodnja dobara. Zbog povećanja produktivnosti ljudskog rada,

potpomognutom tehnologijom, povećava se ukupnost dobara i usluga kojima

raspolaže društvo u cjelini i prosječni pojedinac. Drugim rječima, povećava se ukupno

društveno i individualno blagostanje, ali ono ostaje neravnomjerno raspoređeno in a

globalnoj razini i unutar pojedinih društava. To je pak posljedica globalnog

društvenog razvoja, ekonomske politike te mnogobrojnih društveno-ekonomskih

faktora, poput demografskih karakteristika.

Ove tendencije su međusobno povezane i isprepletene. Tako npr. rast društvene gustoće

dovodi do problema koje se nastoji rješiti povećanom produktivnošću temeljenom na

povećanju znanja i tehnološkog razvoja. Npr., porast broja stanovnika u gradovima i posebice

stvaranja velikih gradova otvara problem upravljanja velikim gradovima i pružanja mnogih

usluga, od prometne povezanosti, komunalnih usluga, kulturne i obrazovne povezanosti. Na

kraju navedene tendencije imaju i negativne nuspojave, kao što su stvaranje društvenih

podjela zbog neravnomjernog društvenog razvoja, zloupotreba informacija, društveni

konflikti oko priznavanja legitimnosti interesa i slično.

2.1.2. Faze ravoja upravljanja

1.) Asocijativna faza- obilježava početak funkcioniranja društvenih zajednica, kada je

sama snaga zajednice ili pojedinca temelj za borbu s prirodnih nepogodnostima i

sukobljavanje s drugim društvenim skupinama oko oskudnih resursa. Zato je kohezija

grupe od odlučne važnosti za funkcioniranje zajednice koja se neprestano suočava s

neizvjesnošću. Za održavanje kohezije potrebno je jasno definiranje pripadnosti

pojedinca grupi, kriterij po kojem se razlikuju članovi od ne-čanova, a to je najčešće

neko objetktivno ili subjektivno obilježje, kao što su srodstvo, odnosno članstvo

rodovske ili plemenske zajednice(asocijacije) ili vlasništvo nad osobom(ropstvo).

Ključ u upravljanju javnim poslovima i time ostvarivanju interesa zajednici leži dakle

u osobnoj vezi pojedinca s tom zajednicom i relativnom položaju unutar nje, a potreba

održanja zajednice i njezina opstanka putem osobnih veza motivacijski je factor za

djelovanje u skladu s pravilima zajednice.

2.) Faza teritorijalizacije upravljanja javnim poslovima javja se paralelno sa

stabilizacijom naseja i afirmacijom poljoprivrede kao glavne proizvodne grane.

Teritorij i njegove granice osigurava sada politička vlast, kao nova institucija s

kohezivnom snagom, koja zamjenjuju ulogu osobnih veza iz prethodne faze, iako su i

one daje značajne, posebice u funckiji obnašanja te iste političke vlasti. Posljedično,

aktivnosti zajednice kojima se ostvaruju javni poslovi i rješavaju sukobi dobivaju

teritorijalna obilježja. Politička vlast kao institucija u temelju je izgradnje nove

društvene institucije-države, koju osim teritorija i stanovništva koje ga nastanjuje

obilježava monopol prinude na tom teritoriju.

3.) Funkcionaizacija upravljanja javnim poslovima najnovija je faza koja se javlja s

industrijskom revolucijom i pojavom industrijskog poduzeća kao temeljnog oblika

proizvodnje. Kriterij djelovanja sada nisu ni osobna svojstva ni teritorij, već upravno

neovisnost o teritoriju i načelo isporuke proizvoda, odnosno usluge. Ljude se u

obavljanju društvenih poslova ne povezuju iskjučivo pod pritiskom vlasti, nego se

udružuju u organizacije koje nastoje postići zajedničke ciljeve. Nije riječ, dakle o

upravno-teritorijalnim oblicima povezivanja već u prvi plan dolazi funkcionalni

interes kao organizacijsko načelo povezivanja u obavljanju društvenih poslova. Javna

poduzeća i ustanove koje obavljaju javnu službu dobivaju sve veću relativnu ulogu u

upravljanju javnim poslovima, posebice u odnosu na sustave teritorijanog upravljanja,

prije svega državnu upravu, mjereno brojem zaposlenih i materijalnim sredstvima

koje absorbiraju. Formiraju se pojedini funkcionalni sustavi, npr obrazovni,

socijalnozaštitni, zdravstveni, prometni koji su načelno neovisni o teritoriju, relativno

zatvoreni i autonomni a u njima se upravljanje i kohezija osiguravaju temeljem

kriterija funckije.

Poseban faktor funkcionalizacije u tom je razdoblju proces industrijske urbanizacije kao s

jedne strane, povećanje urbanog teritorija i broja stanovnika u urbanim naseljima koje dovodi

do stvaranja velikih gradova i metropolitanskih područja a s druge strane kao process

relativnog povećanja udjela urbanog stanovništva u ukupnom stanovništvu. Urbanizacija u

osnovi znači pretvaranje i samog teritorija u funkcionalni kriterij. Naime u gradskim

aglomeracijama gustoća stanovništva, kompleksnost i stupanj društvene diobe rada uzrokuje

čitav niz specifičnih problema koji zahtijevaju javni odgovor kroz komunalne djelatnosti kao

što su osiguranje lokalnog prometa, opskrba vodom i energijom, uređenje naselja, čistoća i

drugo.

2.1.3. Tendencije u razvoju uprave

Međutim, osim razvojnih tendencija u društvu, na javnu upravu utječu i unutarnji upravni

faktori i politički faktori od interesa i procesa u društvu kao cjelini.

Prvo na razvoj, rast i diferencijaciju uprave djeluje logika razvoja samog upravnog sustava,

mreža unutarnjih potreba i interesa same uprave. Taj unutarnju pokretač ide za rješavanjem

funckionanih problema samog upravnog sustava koji se intenziviraju s povećanjem

sustava(unutarnje upravne funckije, kao što su upravljanje ljudskim potencijalima, javna

nabava).

Drugo, ekspanzija države i javne uprave u smislu svjesne politčke koncepcije o značajnijoj

ulozi države, te zbog toga, sve većeg broja poslova koji se smatraju javnima dovode do

povećanja državne uprave, njezine diferencijacije i profesionalizacije.

U cjelini moderni razvoj obilježen je ovim tendencijama:porastom uprave,

diferencijacijom uprave, profesionalizacijom uprave, ograničenjem prinude,

informatizacijom uprave.

2.1.3.1. Tendencija prema porastu uprave

Porast uprave sveprisutno je i jedno od najznačajnih obilježja upravnog razvoja. Povećanje

broja i opsega poslova koji se tijekom razvoja modern uprave smatraju javnima dovodi do

povećanja kruga zadataka čije obavljanje vlast treba osigurati, što dovodi do porasta uprave.

Do povećanja uprave dolazi u klasičnim upravnim resorima i u javnim službama, u

apsolutnom i relativnom smislu. U apsolutnom smislu javna uprava neke zemlje razvojem

obuhvaća sve veći broj organizacija, zapošljava sve veći broj ljudi te troši veću količinu

financijskih sredstava. Apsolutni se porast izražava apsolutnim brojevima praćenim u

vremenskom nizu. U relativnom smislu, u odnosu na druge društvene podsustave, prije

svega gospodarstvo uprava obuhvaća sve veći postotak radne snage i bogatstva nekog

društva. Drugim rječima, u odnosu na ukupnu zaposlenost u nekoj državi, raste udio

zaposlenih u javnoj upravi a raste i udio javne uprave u bruto nacionalnom proizvodu.

Nekoliko je ključnih uzorka porasta uprave. Prvo, razvoj društvenih proizvodnih mogućnosti

omogućuje povećanje proizvodnosti ljudskog rada i oslobađa radnu snagu za neproizvodne

djelatnosti, što uključuje i javne poslove u upravi. Drugo, urbanizacija i razvoj gradova

uzrokuju povećanje kruga javnih poslova jer se djelatnosti koje su prije u ruralnim

zajednicama obavljali pojedinci odnosno obiteljska zajednica postavljaju kao zadatak javne

uprave

Treće, povećava se opseg i količina zadataka koje neka društvena zajednica treba obaviti a

ujedno raste i tehnooška osnova za obavljanje toga zadatka, shvaćena kao tehnička sredstva i

znanja kojima ljudi raspolažu.

Četvrto, dio javnih poslova i time novih upravnih organizacija javlja se zbog intenziviranja

međusobne povezanosti judi i smanjenje njihove međusobne udaljenosti.

Na kraju, uprava raste i zbog unutarnjih upravnih funkcija: s porastom broja funckija i

organzacija raste potreba za unutarnjim službama koje osiguravaju funkcioniranje sustava,

kao što su npr. personalna i financijska služba, organizacije za unaprjeđenje tehnologije i

metode rada.

2.1.3.2. Tendencija prema diferencijaciji uprave

U skladu s tendencijom društvene diobe rada i javna uprava s vremenom se sve više

diferencira, tj. iz monolitne upravne organizacije koja obavlja jedinstveni zadatak izdvajaju

se stalno novi zadaci i dodjeljuju novim upravnim organizacijama.

Horizontalna diferencijacija je process stvaranja novih upravnih organizacija na istom

teritorijalnom stupnju, s tim da se organizacije međusobno razlikuju po grupi poslova

koje obavljaju. Te grupe poslova se nazivaju resorima. Tijekom upravnog razvoja izdvojio

se veći broj novih upravnih resora, za koje su se obično osnivala nova mininstarstva.

Suvremeni oblik diferencijacije je specijalizacija kojom se stvara velik broj agencija i sličnih

upravnih organizacija. Intenzivna diferencijacija može dovesti do fragmentacije uprave i

nedovoljne koordinacije unutar upravnog sustava.

U počecima suvremenog razvoja država je, kao glavni nositelj upravnih funkcija bila

usmjerena na osnovi zadatak-osiguranje sigurnosti države, vanjske i unutarnje. U tu svrhu

moderna se država temelji na monopolu fizičke prinude, a provedbu osigurava naoružana i

discipinirana vosjka koja je ujedno i obavljala druge poslove. To su poslovi osiguravanja

unutarnje sigurnosti, policije, prinudne mobilizacije stanovništva za javne radove, te

nasilnog prikupljanja financijskih sredstava za održavanje političke vlasti i upravnog

aparata.

Ubrzo se posao vanjske sigurnosti diferencirao na vanjske poslove(diplomacija) tj.

održavanje odnosa među državama u doba mira, i obranu koja se brine za vođenje rata, dok

se posao unutarnje sigurnosti diferencirao na resore unutarnjih poslova s policijom, tj

prinudnog održavanja društvenog uređenja i pravosuđa, tj. brige za institucionaizirano

društveno rješavanje sukoba.

Iz poslova financija uskoro su se izdvojii gospodarski poslovi države koji obuhvaćaju sve

oblike direktne ili indirektne intervencije države u gospodarski život, a s vremenom se ti

poslovi dalje diferenciraju u pojedinim gospodarskim granama.

Na temelju rezultata gospodarskog razvoja, a kao odgovor na društvene

promjene(urbanizacija, globaizacija, povećanje zadataka uprave) slijedi daljnja diferencijacija

u okviru tehničkih službi, kao što su prometne službe(željeznički, zračni, cestovni), pošta i

telekomunikacije te energetske službe.

Posebna vrsta javnih poslova su komunalne službe koje se javljaju i rastu s razvojem gradova

a odnose se na potrebe lokalnih zajednica , kao što su vodovod, čistoća, stambena politika,

urbanističko planiranje.

Paralelno iz postojećih upravnih organizacija izdvajaju se iz posebnih organizacija prvo

informacijske službe, kojima je zadatak prikupljanje i distribucija podataka i informacija od

općeg interesa(statistička i metorooška služba, javni registri) a zatim i unutarnje službe koje

obuhvaćaju poslove koji omogućuju funkcioniranje sustava(npr. personalna služba, arhiv,

služba za publikacije, državnu imovinu, javnu nabavu).

U cjelini najvažnija posljedica horizontalne diferencijacije je formiranje dviju glavnih

skupina upravnih resora, s različitom okolinom funkcioniranja i odnosom prema okolini. Prva

skupina obuhvaća klasičnudržavnu upravu-u tim resorima država djeluje u svojoj izvornoj

ulozi nositelja fizičke prinude u zajednici, kao vast. Klasičnu državu čini 5 resora-vanjski

poslovi, obrana, unutarnji poslovi, pravosuđe i financije i u odnosu na njih pojedinac se

primarno javlja u ulozi podanika, odnosno građana. Druga skupina resora, koja nastaje i

konstituira se u novijim fazama upravnog razvoja odnosi se na javne službe, u kojima se

država javlja kao nositelj društveno korisnih poslova i svoje djelovanje ne temelji iskjučivo

na prinudi. Poslovi od javnog interesa obavljaju se unutar gospodarskih, društvenih,

tehničkih, komunalnih i informacijskih službi u odnosu na koje je pojedinac primarno u ulozi

korisnika, klijenta, konzumenta i partnera.

Vertikalna diferencijacija je nastajanje novih teritorijalnih stupnjeva koji se razlikuju pk širini

teritorija na kojem djeluju(npr. stvaranje novih razina lokalnih ekspozitura središnje državne

uprave ili novih stupnjeva lokalne samouprave). Drugim rječima, povećava se broj

teritorijalnih stupnjeva unutar jednistvenog upravnog sustava, pri čemu jedinice na istom

stupnju obavljaju načelno iste poslove za različit krug korisnika, odnosno za različit teritorij.

Dva su temeljna uzroka vertikalne diferencijacije. Prvi je zadatak povećanje područja na

kojem se obavlja upravna djelatnosti jer veće područje zahtijeva izmještanje upravnih

organizacija iz centra i njihovo približavanje teritoriju, odnosno korisnicima.

Drugi je razlog povećanje intenziteta upravne djelatnosti, u smislu povećanja broja upravnih

resora i poslova, a time i uloge uprave.

U usporedbi s horizontalnom diferencijacijom process vertikalne diferencijacije nije jednako

konstantan jer potrebu za njom dalje znatno smanjuje poboljšanje tehnologije prvenstveno

prometa i komunikacija, što smanjuje faktičku udajenost, olakšava upravjanje većim

područjem iz jednog centra i smanjuje potrebu za novim teritorijalnim stupnjevima. Osim

toga,razina okalne samouprave nije tek posljedica djelovanja tendencije vertikalne

diferencijacije nego i rezultat postojanja autohtonih lokalnim poitičkih zajednica koje postoje

neovisno o volji središnje državne vlasti, ali im ona povjerava ovlast upravljati svojim

lokalnim javnim poslovima,a ponekad i dio poslova državne uprave.

2.1.3.3. Tendencija prema profesionalizaciji uprave

Upravni razvoj obilježava sve veća profesionaizacija uprave, koja ima 3 komponente.

1.) Ustaljivanje skupine zadataka i položaja nositelja tih zadataka što rezutira

uspostavljanjem niza različitih radnih mjesta sa specifičnim i unaprijed definiranim

poslovima pa se umjesto općih službenika koji radi sve potrebne poslove zapošljavaju

službenici s određenm krugom poslova na određenim radnim mjestima.

2.) Trajnost upravnih zanimanja u smislu prijelaza laičkog obavljanja javnih

poslova u upravi prema stručnim i obrazovanim upravnim sužbenicima.

Stručnost u obavljanju određenog kruga poslova zahtijeva posebno obrazovanje, a da

bi se takvo obrazovanje isplatilo, potrebna je vjerojatnost da će sužbenik moći stečeno

znanje primijeniti na stabilnom radnom mjestu koje će mu osigurati materijanu

egzistenciju. Upravo je profesionalizam službenika, koji obuhvaća stabilnost položaja

i poslova te adekvatno obrazovanje, osnovno obilježje suvremene upravne

organizacije kako ju je u idealtipskom obliku pod nazivom birokratske organizacije

oslikao M. Weber.

3.) Promjena načina plaćanja službenika za njihov rad.Od prvotnog uzdržavanja na

dvoru vladara, preko plaćanja u nature, do dodijeljivanja izvora prihoda došlo se do

modernog sustava plaćanja službenika-na plaćanje u novcu. Plaća mora omogućiti

materijalnu egzistenciju službenika i njegovu neovisnost o centrima ekonomske moći

i drugim vanjskim interesima.

2.1.3.4. Tendencija prema ograničavanju prinude u upravi

Prinuda je svako nametanje određenog ponašanja drugome koje on ne bi dobrovoljno

izabrao bez tog djelovanja a kreće se od direktnog lomljenja otpora korištenjem fizičkom

silom do indirektnih oblika poput prijetnji kaznom.

Prinuda je u počecima upravnog razvoja naglađena vanjska i unutarnja metoda djeovanja.

Prvo, moderna uprava je u početku vojna i policijska pa se onda prinudne metode koriste i

za funkcije koje nisu vojnog ili policijskog karaktera kao što su ubiranje javnih prihoda ili

osiguravanje zdravstvenih standarda. Drugo, zbog niske stručnosti uprave, al ii slabe

obrazovanosti stanovništva, korištenje prinudom je tehnički i ekonomski najjednostavnija

metoda pa se tako javni radovi osiguravaju pod prijetnjom kazne, a porezi ubiru nasilno.

Treće, razina društvene svijesti u početku je niska, pa se prinudom osigurava provedba

društveno korisnih akcija među stanovništvom, radi lomljenja otpora koji ima izvor u

neznanju. Na kraju i unutar same upravne organizacije prinuda je najjednostavnija metoda za

osiguravanje discipline i grupne kohezije.

S promjenom društvenih uvjeta smanjuje se i potreba za prinudom u njezinom vanjskom i

unutarnjem djelovanju. Prvo, mijenja se karakter uprave jer klasični resori više ne

dominiraju u organizaciji države, već se težište premješta prema javnim službama. Drugo

političke borbe i revolucije dovele su do demokratizacije društva, proklamacije i zaštite

ljudskih prava te jačanja položaja samih građana spram uprave, kao i do smanjivanja

prinude u upravnom djelovanju. Trreće, tehnološki razvoj i s njime povezano jačanje

tehnološke osnove i profesionalizacije uprave uvode u upravu stručne i složene metode

utemeljene na pravnim ili stručnim pravilima umjesto na pukoj upotrebi sile. Nadalje,

povećava se opća društvena svijest, razina civiliziranosti i obrazovna razina stanovništva, pa

se upravna djelatnost, njezini motivi i ciljevi prihvaćaju snagom argumenta i logikom

društvene korisnosti a ujedno sui odgovor na povećane društvene potrebe: upravne usluge u

obrazovanju, zdravstvu ili socijalnoj skrbi se zahtijevaju, nije ih više potrebno prislilno

provoditi.

Tendencija prema ograničavanju prinude, iako trajno prisutna, podložna je reverzibilnosti i

nejednako je raspoređena unutar sustava. Prije svega, u specijaiziranim resorima koji se

temelje na prinudi, kao što su vojska i policija, prinuda je nerazmjerno koncentrirana u

odnosu prema ostalnom dijelu sustava, metode i sredstva sve su djelotvorniji i suptilniji a

prinuda jača. Drugo, krize koje ugrožavaju državu(ekonomske, političke, krize odnosa sa

susjednim zemljama) te izraziti političko-ideološki angažman neke vladajuće klike mogu

ponovno osnažiti upotrebu prinude kao metode upravnog djelovanja. Na kraju, ekološke ili

elementarne katastrofe mogu prouzročiti privremeno ili trajno vraćanje na prinudne metode,

kako prema stanovništvu tako i unutar uprave.

2.1.3.5. Tendencija prema informatizaciji uprave

Za novu sliku uprave zbog informatizacije koristi se termin elektronička uprava koji označuje

korištenje informacijskim tehnologijama radi povećanja ekonomičnosti, efikasnosti i kvalitete

upravnih usluga s jedne te povećanja transparentnosti i odgovornosti s druge strane.

U upravnom smislu, e-uprava, odnosno informatizacija uprave djeluje na metode rada i

strukturu uprave. S obzirom na metode rada, promjena se očituje povećanjem efikasnosti i

ekonomičnosti uprave te kvalitete njezinih usluga. Informacijsko-komunikacijski sustavi

omogućuju prikupljanje i obradu velikog broja podataka u kratkom vremenu. Pred upravu se

postavljaju novi zadaci razvoja adekvatnih znanja i vještina službenika. Tu je i izazov državi

da putem obrazovne i ekonomske politike osigura svim građanima jednak pristup internet i

ostaloj informacijsko-komunikacijskoj tehnologiji i tako smanji digitalnu podjelu.

Informatizacija utječe i na strukturu uprave. Povezivanje upravnih organizacija i službenika

kroz mreže timova i koordinirano upravljanje bazama podataka briše tradicionane granice

među upravnim organizacijama i stvara potrebu posebne regulacije novih odnosa i

nadležnosti, kao što je uspostavljanje jedinstvenih radnih mjesta.

Javna uprava putem informacijske tehnologije povećava i razinu transparentnosti u smislu

vidljivosti organizacije, funkcioniranje i rezultata rada uprave. Uprava informira građane o

svom radu, sada najčešće putem interneta i olakšava im ostvarivanje prava pružajući lako

dostupne informacije o načinu i modalitetima ostvarivanja prava. K tome informacijska

tehnologija omogućuje građanima korištenje velikim brojem podataka iz javnih evidencija za

ponovnu upotrebu u komercijalne ili nekomercijalne svrhe.

2.1.4. Suvremene tendencije u razvoju društva i uprave

Proces globalizacije jedan je od ključnih procesa suvremenog društva. Globalizacija

ponajprije znači stvaranje globalne ekonomije, odnosno odvijanje gospodarske aktivnosti

izvan državnih granica putem međunarodnih korporacija ali i međupovezanost nacionalnih

ekonomija čitavog svijeta. Uloga države i javne uprave u globalnom se sustavu povećava jer

ima zadatak stvarati preduvjete za konkurentnost vlastitog gospodarstva na globalnom tržištu,

adekvatno artikulirati i zastupati vlastite interese u međunarodnim i transnacionalnim

organizacijama s regulacijskim ovlastima te tako unaprijediti vlastiti društveni razvoj.

Proces europske integracije jedinstven je u svjetskim razmjerima. Europske su države

povjerile dio svojih suverenih ovlasti instituciji koja je nadrasla karakter klasične

međunarodne organizacije i postala nadnacionalna organizacija s ovlastima neposredne i

posredne regulacije, pravosudnom funkcijom, a zatim u političkom ulogom. Od 1950-ih

europska se integracija razvija u poseban sustav u kojem su okupjene države, danas njih 28,

prenijele znatan dio svojih prerogative u svim upravnim resorima na institucije EU radi

stvaranja zajedničkog tržišta proizvoda, rada, kapitala, usluga.

Tranzicija je process prijelaza u kojem prije nerazvijene države, države u razvoju ili

nedemokratske države s jednostranačkim ili nerazvijenim višestranačkim sustavima,

autoritarnom i hijerarhijskom upravom, često sa sustavom plijena i patronaže mijenjaju svoje

institucije i ekonomiju u smjeru demokratskih političkih sustava i tržišnog gospodarstva.

Odnosi se kako na srednjoeuropske i istočnoeuropske zemlje tijekom 1990-ih i 2000-ih tako

in a zemlje u razvoju koje uz pomoć međunarodnih organizacija, osobito uz njihovu

financijsku i političku pomoć, grade institucije demokratske države, uključujući vladavinu

prava, zaštitu ljudskih prava, profesionalnu upravu i sudstvo te uspostavljaju tržišno

gospodarstvo. Paralelno, nastoje se ukjučiti u tokove globalne ekonomije i zaštititi svoje

interese u međunarodnim organizacijama i mrežama.

Privatizacija javnih službi i širenje privatne inicijative je proces koji traje osobito od

1970-ih kada se javlja i postaje prominentna neoliberalna ideja o potrebi prepuštanja dijela

javnih usluga privatnom sektoru i poticanja privatnog poduzetništva. Čitav niz javnih usluga

prelazi u vlasništvo privatnih poduzetnika-time se brišu jasne granice između

države(uključujući i lokalne vlasti) i privatnog sektora, a novonastali javni sector koji okuplja

pružatelje javnih usluga obuhvaća i organizacije koje osniva država, i organizacije čije

osnivanje država potiče, i organizacije u privatnom vlasništvu.

Urbanizacija i razvoj gradova povezani su s upravnim razvojem još od vremena industrijske

revolucije. Gradovi se razvijaju kao funkcionalna područja koja objedinjavaju i ulogu

političkih teritorijalnih jedinica, unutar kojih se građanima omogućuje izražavanje političkih

preferencija i odgovarajuća neposredna i posredna participacija u političkom odlučivanju.

Gradske javne usluge obuhvaćaju između ostalog komunalne djelatnosti, kao što su opskrba

vodom, odvodnja i upravljanje otpadom, održavanje čistoće, stanovanje, urbanističko

planiranje, javni radovi. Gradovi pružaju usluge odgoja i obrazovanje, culture, zdravstva, soc

skrbi te obavljaju policijske i inspekcijske poslove. Osiguravanje dviju funckija gradova,

političke i upravljačke stavlja pred njih velike zadatke i potiče povećanje funkcionalnog

područja gradova.(dovodi do metropolitanizacije). Stoga se u upravljanju gradovima sve više

jačaju menadžerske tehnike kao što su strateško planiranje, javno-privatno partnerstvo,

lokalno poduzetnštvo i marketing(brendiranje) gradova, poticanje konkurentnosti među

gradovima, jačanje kvalitete gradskih službi te racionalizacija gradskih uprava i upravljanje

ljudskim potencijalima.

Regionalizacija i stvaranje višestupanjskih sustava javnog upravljanja jedna je od novih

tendencija razvoja društva i javne uprave u Europi. Ona znači jačanje regionalne svijesti,

identiteta i osjećaja pripadnosti određenim velikim područjima unutar nacionalnh država te

jačanje regionanih institucija, uključujući davanje autonomije tim institucijama u političkom

smislu sa stvaranjem regionalnih političkih predstavništava i drugih tijela samoupravnih

regija. Uloga regionalnih jedinica, kao međustupnja između središnje države i lokalne

samouprave jača u mnogim europskim zemljama.

2.1.5. Tradicionalni europski modeli javne uprave i njihovo mijenjanje zbog veće

kompleksnoti suvremene javne uprave

- Westminsterski ili anglosaksonski model

o na prvom mjestu društvo i ekonomija, a država pomaže njihovo funkcioniranje

o država je ugovor između članova društva

o državna uprava nema posebnu ustavom zajamčenu ulogu, često se mijenja

o odnos uprave i politike u središtu je interesa radi opasnosti od politizacije

javne uprave

o državni službenici su profesionalci (upravni generalisti)

servisna uloga uprave i njezina orijentacija na korisnike

- Weberijanski ili germanski (organicistički) model

o država je posebna trajna pravna osoba, a politička vlast samo privremeno

vodstvo

o građani su uklopljeni u društvo kroz korporativističke oblike reprezentacije

(udruge, sindikate, poslodavce)

o državna uprava i službenici personificiraju moć države, imaju poseban status,

traži se pravno obrazovanje za zapošljavanje u upravi

o primat legalističkog razmišljanja, a uprava je izvršitelj volje države izražene

kroz zakone

o pravna sigurnost, jednakost građana, profesionalizam službenika

- Napoleonski ili francuski (južnoeuropski) model

o država je jedinstvena i nedjeljiva, centralizirana i uniformno provodi politiku

o izravno vršenje ovlasti od strane države kroz unitarni model države – ne potiče

stvaranje federalnih ili sličnih struktura

o centralizacija, hijerarhija, uniformnost

o sustav profesionalnih službeničkih tijela

o naglasak na legalizmu, upravnom pravu i état de droit

o u javnom sektoru korporativizam i departmanizacija, teritorijalno upravljanje

u formi regija, departmana i općina, prožimanje državne i lokalne politike

o grand corps i sindikati imaju velik utjecaj i privilegirani su

o Italija i Španjolska imaju svoje posebnosti, ali sve zemlje napoleonskog

modela u novije vrijeme prolaze brzu regionalizaciju i decentralizaciju.

- Skandinavski ili nordijski model

o mješavina anglosaksonskog i germanskog modela

o tradicija socijalne države: država je posvećena ekonomskom i društvenom

blagostanju građana

o država je aktivna i ima široke ovlasti i dužnosti

o snažna participacija građana, transparentnost i otvorenost vlasti i uprave prema

građanima

Glavne razlike anglosaksonskog i kontinentalnoeuropskog modela:

- anglosaksonski:

o odvojenost i ravnopravnost države i društva

o zadatak države je promicati potrebe društva i gospodarstva

o država ne predstavlja jedinstvo, a njezina tijela su pravne osobe

- kontinentalni:

o jedinstvo države koja djeluje putem svojih organa

o država je kreator i pokretač društvenog i gospodarskog razvoja

o djelovanje države utemeljeno je na upravnom pravu i pod kontrolom upravnih

sudova

- anglosaksonski:

o uprava i građani su pravno jednaki, a njihove sporove rješavaju redovni sudovi

- kontinentalni:

o uprava je predstavnik države i ima poseban položaj prema građanima, sudska

kontrola putem upravnih sudova

- anglosaksonski:

o neutralizacija uprave i profesionalizacija

- kontinentalni:

o politizacija uprave

Obilježja tranzicijskih zemalja (mješavina weberijanske uprave i uprave socijalističkog tipa:

- jaka uloga države i javnih službi

- stihijska i neregulirana privatizacija državnog vlasništva

- legalistička tradicija, ali s fleksibilnim tumačenjem pravnih načela i normi

- kombinacija pravničkog monopola i pretjerane politizacije u upravi

- opiranje participaciji i transparentnosti

- slabi kapaciteti u smislu znanja i vještina za nove načine upravljanja

- podvojena uloga države: pokretač društvenog razvoja i zahtjev za smanjenjem njezine

prisutnosti i veličine javne uprave

2.1.6. Građani i uprava

2.1.6.1. Uloga građana u odnosu prema upravi

Prva faza u odnosu građanina i moderne uprave nastaje u doba apsolutističkih monarhija, a

obilježava je paternalistički odnos uprave prema građanima. To je vrijeme intitucionaliziranja

apsolutističkih monarhija i profesionalizacije uprave putem profesionalne plaćeničke vojske,

al ii širenjem vladareva kućanstva u rudimentarne začetke drugih upravnih resora kao što su

diplomacija ili financije. Početna uprava bila je svedena na državnu upravu u njezinim

klasičnim resorima: obranu, policiju, diplomaciju, pravosuđe i financije. U svim tim resorima

uprava nastupa ka instrument vlasti, autoritativnim odlučivanjem, pa i silom, sasvim

zanemarujući interese široke mase obespravljenih stanovnika. Ljudi su u odnosu na jednom

do kraja formiranu državnu upravu bili u podređenoj, podčinjenoj, podaničkoj ulozi,

Nerijetko se danas u odnosu na državu i državnu upravu nađemo u ulozi podanika,a da zbog

toga gotovo i nismo svjesni. Služimo vojni rok, kuće zgrađene bez dozvole nam država sruši,

policajac nas legitimira ili naplaćuje kaznu zbog prebrze vožnje, plaćamo poreze. Sve nam to

država u krajnjoj liniji može nametnuti silom. No, i sami građani tu istu podaničku obvezu

prihvaćaju kao legitimnu tražeći na primjer povrat preplaćenog poreza ili rušeći bespravno

sagrađenu kuću o svojem trošku temeljem naloga nadležne inspekcije.

U vrijeme građansko-demokratskih revolucija uspjelo se ideološki i pravno preokrenuti

piramidu vlasti i znatno osnažiti ulogu stanovnika u čarobnom trokutu vlast-uprava-

stanovništvo. Vlast više, smatra se, ne dolazi od Boga, niti pripada jednom čovjeku, Božjem

odabraniku, monarhu. Vlast izvire odozdo, od stanovnika, a zadobiva se temeljem rezultata

glasovanja svih stanovnika s političkim pravima. Čovjek s političkim pravima, pravom gasa i

pravom biti biran na političke dužnosti jest građanin. Građanin suodređuje tko će vršiti vlast

a uprava postaje instrumentom u rukama te vlasti. Proizlazi da je građanin istodobno

nadređen i vlasti i upravi. Zadobivanjem nove uloge građanina nije nestala ona prva, uloga

podanika. Međutim ono što se prije nametalo silom, postaje regulirano pravom čiji sadržaj

određuje zakonodavno tijelo, tijelo sastavljeno od izabranih predstavnika građana. Služiti

vojsku ili plaćati porez više nije samo akt pokornosti, nego izvršavanje građanske dužnosti.

Potkraj 19. Stoljeća dolazi do velikog koraka u razvoju uprave pa onda i odnosa uprave i

građana. Država preuzima obavljanje širokog spektra novih djelatnosti koje su usmjerene

prvo dobrobiti stanovništva i društva kao cjeline. Među njima su prosvjeta, socijalna skrb,

zdravstvo, i druge društvene službe, službe za brigu, unaprjeđenje i intervencije u privredi,

promet, i druge tehničke službe u gradovima, statističke, katastarske i druge informacijske

skužbe. Država se kao institucija preobrazila i činilo se da će postati državom javnih službi.

U odnosu na javne službe građani se pojavljuju u ulozi korisnika njihovih usluga. Uprava

stoga postaje nosilac društveno korisnih djelatnosti, a za građane je najvažnije da osiguraju

pristup usluzi i sudjeluju u njezinom pružanju. Položaj građana je pravno reguliran tako da se

javnim uslugama stanovnici mogu koristiti pod prethodno pravno predviđenim

pretpostavkama. Premda javne usluge imaju svoje realne cijene, korisnici su oslobođeni

njihova paćanja u cijelosti ili bar djelomično. Ostatak do pune cijene alimentira se iz

državnog proračuna i drugih javnih proračuna tereteći sve porezne obveznike.

Stjecanjem uloge građanina legitimitet je stekla jedna vrijednost, politička po naravi,

vrijednost participacije, odnosno sudjelovanja u javnim poslovima. Niz političkih zbivanja,

reformi i revolucija rukovodio se ostvarenjem te vrijednosti. Tijekom vremena razvio se čitav

spekatar institucija koje imaju zadatak osigurati sudjelovanje građana u javnim poslovima.

Sudjeluje se na različite načine, participirajući u javnosti i njezinom difuznom utjecaju na

odlučujuća tijela, stvarajući javno mijenje, nadzirući vlast i tražeći informacije o njezinu

djelovanju, pružajući stručnu pomoć u oblikovanju javnih politika i rješavanju javnih

problema, sudjelujući u tijelima upravljanja javnih ustanova ii u odborima predstavničkih

tijela na svim razinama teritorijalnog sustava. Sudjelujući u javnim poslovima, građani

postaju suradnici, odnosno partneri vlasti i uprave.

Čitava struktura teritorijalnog sustava osnažena određenom mjerom političke autonomije u

odnosu prema središnjoj državnoj vlasti, a to je zapravo lokalna samouprava, nastala je kao

institucija za osiguravanje široke participacije građana u javnim stvarima. Ona odgaja

građane u demokratskom političkom duhu, školuje i njih i lokalne političare za formuliranje

racionanih javnih politika, selekcionira političare tako da na šire razine prolaze samo oni koji

su bili najbolji na nižima, približava vlast građanima prostorno i psihološki, čini vlast

preglednom, transparentnom te lakšom za utjecaj i nadzor. Sama institucija lokalne

samouprave doživjela je razvoj od početnih formi razvijanih pod velikim utjecajem,

usmjeravanjem i kontrolom središnje državne vasti do suvremenih oblika utemeljenih na

načelu supsidijarnosti. Supsidijarnost znači da je u javnim poslovima prvenstvo upravo na

strain onih tijela koja su građanima najbliža, a imaju dovoljan kapacitet za obavljanje tih

poslova.

Mnogobrojne javne institucije i njihovi sve složeniji sustavi imaju svoju cijenu. Demokracija,

lokalna samouprava i participacija građana koštaju. Budući da cijena nije mala svaka si

zajednica na ovaj ili onaj način postavlja pitanje mogućnosti uzdržavanja institucionalnog

mehanizma države. Govori se o krizi socijalne države, o preskupim i demotivirajućim

socijalnim pravima, o rastrošnoj lokalnoj samoupravi, o potrebi smanjivanja državne uprave i

javnih troškova.

U takvim okolnostim razvila se doktrina novog javnog menadžmenta. Njezine strukturne,

funkcionalne, personalne i druge mjere bile su usmjerene na realizaciju ekonomskih

vrijednosti efikasnosti i ekonomičnosti. Sve ostale vrijednosti javne uprave, demokratske,

pravne, ekološke i socijalne stavljene su u drugi plan. Javna se uprava žei podvrgnuti

načelima i pravilima koja vrijede u privatnom sektoru a od građana se posljedično tomu,

naplaćuje realna cijena javnih usluga. Položaj građana svodi se na ulogu potrošača,

konzumenta koji i javne usluge kupuje ovisno o svojoj ekonomskoj i plaćevnoj snazi.

Uloga poduzetnika razvija se paralelno s ulogom konzumenta, zbog shvaćanja o ekonomskoj

ulozi i ekonomskim učincima javne uprave u nekoliko zadnjih desetljeća. Neoliberalno

stajalište o temeljnoj ulozi pojedinca u društvu i važnosti njegova ekonomskog poduzimanja

nalazi odraz u ideji da država i javna uprava moraju otvoriti mogućnosti privatnicima da kao

poduzetnici što više sudjeluju u njezinom funkcioniranju. Privatnici mogu obavljati niz

pomoćnih i tehničkih poslova, poput računovodststva i knjigovodstva, pružanja usluga

službenog prijevoza javnih dužnosnika, čuvanja zgrada, informatičke opreme i slično. Oni

mogu pružati i usluge od općeg interesa, ne samo u mrežnim industrijama, kao što su

telekomunikacije i javni prijevoz, nego i u društvenim, kulturnim i sličnim sektorima.

Iz čitavog se upravnog razvoja vidi da pojedine prijašnje uloge građana nakon pojave novih

ne nestaju nego se s njima dopunjuju i ponešto mijenjaju. U suvremeno doba svatko je u vrlo

kompleksnoj situaciji u odnosu prema upravi. Istodobno smo i podanici uprave, i građani s

političkim pravima, i korisnici javnih službi, i suradnici, odnosno partneri uprave, i potrošači

javnih usluga i poduzetnici koji za državu ili lokalnu samoupravu obavljamo određeni posao

2.1.6.2. Instrumenti jačanja položaja građana u odnosu prema upravi

Tijekom razvoja demokratske države razvijaju se različiti instrumenti utjelovljeni kao

temeljni ustavni postulate kojima se jača i štiti položaj građana u odnosu prema upravi. Riječ

je prije svega o načelu zakonitosti koje zahtijeva da svako upravno postupanje bude

utemeljeno na zakonu i u okviru zakonom definiranih ovlasti. Uspostavlja se i načelo

pogrešivosti uprave kojeg je posljedica afirmacija prava na žalbu odluke uprave te prava na

sudsku zaštitu od upravnog postupanja. Na kraju, razvija se i načelo pogrešivosti uprave koje

se na individulnoj razini očituje kao pravo građana na naknadu štete koju im uprava počini

svojim nezakonitim i nepravilnim radom. Materijalna odgovornost uprave s vremenom

postaje sve stroža i obuhvatnija i kreće se od osobne odgovornosti službenika preko solidarne

odgovornosti uprave i službenika do primarne odgovornosti uprave s pravom regresa od

službenika koji je štetu skrivio svojim nezakonitim postupkom. U novije se vrijeme s

porastom uprave i njezina djelokruga probija ideja o odgovornosti uprave(države) za rizik

koji proistječe iz njezine djelatnosti i bez ikakve krivnje pojedinog službenika.

Jedan od najznačajnijih instrumenata kojim se jača položaj građana u odnosu prema upravi

jest javnost uprave koja je definirana kroz načela transparentnosti i otvorenosti kao

temeljnih postulate javnog upravljanja. Javnost uprave je svjesno i planirano nastojanje da se

građanima pruži maksimalan uvid u organizaciju i rad uprave te da se istodobno u upravi

osigura što veća obaviještenost o potrebama, mišljenjima i stavovima građana o radu uprave.

Javnost uprave je dvosmjeran proces koji te;e od uprave prema gradjanima i obrnuto, i

zahtijeva angažman obiju strana. Trend prema transparentnosti i otvorenosti uprave posebno

jača s razvojem informacijsko-komunikacijske tehnologije koja omogućuje dostupnost

velikog broja informacija o radu uprave istovremeno velikom broju korisnika.

Transparentnost znači da su javne informacije dostupne javnosti i da ovisno o vrsti

informacije mogu biti ptužene građanima ili drugim subjektima na zahtjev. Informacija je

rezultat rada tijela javne vlasti, ona je output. Tipični oblici obuhvaćaju proaktivnu objavu

informacija o organizaciji, radu i financiranju uprave putem internet i medija, javnost

sjednica, publikaciju medija i dokumenata, javnih kampanja kojima se osvještava javnost o

neko društveno važnom pitanju i mogućnosti ili potrebi njegova rješavanja, odnosa s

javnošću putem glasnogovorničkih službi i službi za strateško komuniciranje koje upravljaju

imidžem javne uprave i surađuju s medijima kako bi pomoću njih informirali javnost o radu

uprave i surađuju s medijima kako bi pomoću njih informirali javnost o radu uprave,

ukjučujući održavanje konferencije za tisak, pružanje medijskih izvještaja, korištenje novih

medija(twitter, facebook, itd.)

S druge strane, otvorenost je povezana s konceptima participacije i responsivnosti. Javna

vlast i uprava otvorena za povratnu informaciju od javnosti o svom radu odnosno o

namjeravanim odlukama. Tipični oblici obuhvaćaju različite oblike kontakata između uprave

i građana te stručnjaka i stručnih organizacija putem kojih informaciju o mišljenju, stavovima

i potrebama građana i stručne javnosti, kao što su formalno traženje mišljenja o određenom

pitanju, javna savjetovanja i rasprave o namjeravanim odlukama odnosno propisima, javne

diskusije o društvenim problemima, ankete i druge vrste istraživanja stavova javnosti,

pritužbe i predstavke građana vezane uz djelokrug pojedinih upravnih organizacija. U cjelini,

transparentnost i otvorenost obuhvaćaju niz politika i propisa, institucija i aktera koji

osiguravaju i uređuju tijek komunikacija i informacija između uprave i građanina. Riječ je o

propisima i institucijama prava na pristup informacijama, zatim onima koji uređuju i

osiguravaju sustavne kontake građana i uprave, kao što su predstavke i pritužbe, javna

savjetovanja i procjena učinaka propisa kojima se osigurava sudjelovanje građana u

oblikovanju propisa kao i odnosi s javnošću u javnoj upravi.

2.2 Javna uprava i politički sustav

2.2.2. Položaj uprave u različitim tipovima suvremenih demokratskih političkih sustava

Uprava je snažno povezana s političkim sustavom i pod njegovim je utjecajem. Kao što

različite upravno-političke tradicije utječu na koncept uprave u pojedinim državama, tako i

konkretna formalna obilježja političkog sustava utječu na položaj uprave u njemu. Odnos

politike i uprave u smislu utjecaja političkih institucija na upravu može se analizirati u sklopu

specifičnog konceptualnog sredstva-prijelaznog lanca kao skupa institucija i tijela

raspoređenih između dvaju oprečnih polova, političke vlasti s jedne i uprave s druge strane.

Osnovne su ‘’karike’’ u prijelaznom lancu ove: 1) političke stranke, kao početna karika na

polu vlasti, 2) predstavnička tijela(parlament ili skupština) sa svojim odborima, 3)izvršna

vlast-egzekutivna koju čine 3)a) predsjednik kao individualnim a iznimno i kao kolegijalni

nositelj ili 3)b) vlada kao kolegijalno tijelo te 4) upravne organizacije(prvenstveno upravni

resori centrane države u obliku ministarstava).

Politički utjecaj na upravu, koja bar na načenoj razini izvršava volju i odluke političke vlasti,

uvijek tendira koncentriranju na jednoj od karika prijelaznog lanca, pa se prema tome i

razlikuju različiti politički sustavi ovisno o tome na kojoj je od tih karika taj utjecaj

koncetriran: režim partije i države, skupštinski, predsjednički, parlamentarni,

poupredsjednički sustav, sustav političke uprave.

Režim partije i države javlja se u jednopartijskim sustavima. Jaka a često i jedina politička

partija potpuno kontrolira politički život u zemlji, sve do neposrednoh utjecaja na život

pojedinca. Regrutiranje članova takve političke stranke nerijetko započinje još u najranijoj

dobi, a karakteristična je privrženost osobi karizmatičnog ili nametnutog vođe, koji je

istodobno i vođa cijele nacije. Vođa zadržava položaj u pravilu do kraja života. Članovi

političke stranke vezani su strogom stranačkom disciplinom, a kako se uprava popunjava

upravo njima, oni provode odluke partijskih tijela i unutar uprave. Tako je teritorijalni

upravni sustav neposredno vezan s partijskim strukturama. Samo se formalno odluke koje

obvezuju upravu donose u zakonodavnim i izvršnim tijeima, ali su članovi tih struktura

vezani stranačkom disciplinom i samo su transmisijski mehanizam za volju koja se kreira u

političkoj stranci. Sustav dovodi do velike koncentracije moći, gubitka političkog legitimiteta

i birokratizacije vlasti, a ostvaruje se uglavnom kroz sustave formalno skupštinskog uređenja

s delegatskim načinom izbora predstavnika.

Skupštinski sustav tip je demokratskog političkog sustava u kojem su izvršne structure

izrazito ovisne o predstavničkom tijelu. Politički utjecaj na upravu potpuno je koncentriran u

predstavničkom tijelu(skupštini) koja je stabilni element sustava zbog formalne

nemogućnosti izvršne vlasti da ishodi njegovo raspuštanje, što je moguće u parlamentarnom

ili polupredsjedničkom sustavu. Izvršno vijeće proizlazi iz skupštine i politički ovisi o njoj. U

slučaju neslaganja s politikom skupštine ono se pokorava toj politici, odstupa s položaja ili ga

skupština zamjenjuje s novim.

Parlamentarni sustav temelji se na ravnoteži političkog utjecaja između predstavničkog

tijela(parlamenta) i vlade koja iz njega izlazi. U takvim odnosima gubi se fiksna točka

koncentracije utjecaja, pa stoga on varira između parlamenta i vlade. Vlada treba dobiti i

zadržati povjerenje parlamenta koji na taj način može utjecati na njezin sastav i politiku i kao

protumjeru, ako nema političku potporu parlamenta vlada može raspustiti parlament i

ponovno raspisati izbore. Oba su glavna tijela nestabilna: parlament može izglasati

nepovjerenje vladi a parlament se može raspustiti po volji vlade, u okviru ustavnom

određenih pravila. Zbog toga je sustav nestabilan, moguće su česte smjene nositelja izvršne

vlasti i raspuštanja parlamenta. Takva situacija ima negativne posljedice za stabilnost

političke vlasti, društveno-ekonomski život te javnu upravu. Prevladavanje nestabilnosti

moguće je ako istodobno postoji dobro organiziran politički život i razvijene demokratske

vrijednosti u društvu te vrlo disciplinirane političke stranke. Predsjednik stranke koja je

pobijedila na izborima ili predsjednik najjače stranke postaje predsjednik vlade, a članovi

vlade obično postaju članovi vladajuće političke stranke.

Predjednički sustav takva je organizacija državnih tijela u kojoj predsjednik ima najjači

položaj te koncentrira politički utjecaj na upravu. Snaga institucije predsjednika proizlazi iz

njegovog političkog mandata te iz ustavnih ovlasti koji ga čine ravnopravnim zakonodavnoj

vlasti, s obzirom na njegovu centralnu ulogu u strukturi izvršne vlasti i političku neovisnost o

parlamentu. U ovom sustavu ne postoji zasebno kolegijalno tijelo vlade koja bi bila

organizacijski relativno samostalna, već vodstvo upravnih resora preuzimaju državni tajnici

koji su potpuno politički ovisni i odgovorni predsjedniku. Predsjednik je utjelovljenje

cjelokupnog državnog aparata pa je stoga i politički odgovoran za njegovo ukupno

funkcioniranje, s tim da ima određene važne ovlasti prema zakonodavnoj vlasti, kao što je

mogućnost veta na zakone. U okviru izvršne funkcije predsjednik pored svojih tajnika

imenuje čelnike tijela centralnih upravnih organizacija i vodeže pravosudne dužnosnike,

vrhnovni je zapovjednik oružanih snaga, kreira i vodi vanjsku i unutarnju politiku. Temeljni

problem funkcioniranja predsjedničkog sustava je relativna neovisnost uprave prema

predstavničkom tijeu i njezina puna integracija s izvršnom vlašću kojoj je u potpunosti

lojalna.

Polupredsjednički sustav politički je sustav s dualizmom struktura izvršne vlasti, odnosno

kombinacijom elemenata parlamentarnog i predsjedničkog sustava. Elementi parlamentarnog

sustava su postojanje vlade kao zasebnog kolegijalnog tijela, njezina politička odgovornost

parlamentu, institute supotpisa za neke odluke predsjednika države te mogućnost vlade da

predloži raspuštanje parlamenta i nove izbore za njegove članove. Članovi vlade, nakon

imenovanje od predsjednika trebaju dobiti i povjerenje parlamenta kojem također politički

odgovaraju za funkcioniranje upravnih resora kojima sun a čelu. Institucijom supotpisa za

pojedine odluke predsjednika vlade nastoje se ograničiti njegove predsjedničke ovlasti i

učiniti ga politički odgovornim pred parlamentom. Mnogi su elementi preuzeti iz

predsjedničkog sustava: neposredni izbori predsjednika države koji mu daje izvorni politički

legitimitet, ovlast predsjednika države da imenuje predsjednika vlade i na njegov prijedlog

ostale njegove članove; niz neposrednih ovlasti predsjednika države u upravnim resorima

vanjskih poslova, obrane, pravosuđa i drugima; Faktično, u sustavu dominira prredsjednik

države, dok je položaj parlamenta slabiji od položaja u parlamentarnom sustavu. Ovaj sustav

je nestabilan ai u nerazvijenoj demokratskoj sredini može dovesti do koncentracije vlasti u

rukama predsjednika.

Režim političke uprave postoji kada sama uprava postane mjesto koncentracije političke

vlasti. Političke se odluke donose u najužem vrhu upravnog aparata, a ne na nižim

položajima, koji su i daje zaduženi za puku provedbu. Javlja se u rijetkim, izvanrednim

okolnostima političkog života, kada ne postoje ili ne funkcioniraju institucije predstavničke

demokracije. U takvim su situacijama mjesta na vodećim položajima u upravi od iznimne

važnosti. Pojavni su oblici tog režima: a) karizmatska politička uprava, kada upravne

structure utjelovljuju određenu političku ideju, b) uprava u doba velikih kriza, kada politički

utjecaj visokih upravnih rukovoditelja jača zbog izvanrednih okolnosti koje zahtijevaju brzu i

učinkovitu intervenciju, c) uprava u politički jako sabo razvijenim sredinama u kojima i nema

instrumenata političke kontrole uprave, d ) kolonijalna uprava u kojoj je vrhovna upravna

institucija(npr. guverner) predstavnik interesa kolonijalnog gospodara e) uprava u zemljama u

kojima je došo do državnog udara s osloncem na vojsku ili policiju čiji vodeći funkcionari

preuzimaju političko odlučivanje.

2.2.3. Nedemokratski(birokratski) politički sustav i javna uprava

Temeljna karakteristika demokratske vlasti je demokratski politički legitimitet. On postoji

ako značajna većina članova neke političke zajednice smatra da je vlast opravdana, a najčešće

postoji ako je ta vlast izabrana od građana na prethodno pravno propisan i od većine

političkih aktera prihvaćen način te ako čitav političko-upravni sustav djeluje u javnom

interesu. Demokratski su samo oni izbori koji udovoljavaju određenim standardima: 1)

sloboda izbornog nadmetanja, 2) konkurencija različitih političkih programa, najčešće u

obliku višestranačja, 3) jednakost šansi tijekom izbornog nadmetanja(ona postoji ako postoji

stvarna sloboda medija, slobodna izborna utakmica, dostupni uvjeti za kandidiranje i javnu

prezentaciju izbornih programa, 4) sloboda biranja(koja se osigurava tajnim glasovanjem bez

nedopuštenih i neprihvatljivih pritisaka ili čak prinude, 5) jednako sudjelovanje svih članova

zajednice u biranju(ne smije postojati razlika u vrijednosti glasova, a moraju se ukjučiti sve

grupe stanovništva), 6)izborni sustav(način pretvaranja glasova u mandate) koji ne dovode do

izbornih rezultata opasnih za demokraciju(valja izbjegavati preveliko favoriziranje i

nadprestavljenost, 7) vezanost izborne odluke birača samo za jedno izborno razdoblje.

U demokratskom političkom sustavu osim veze građana i nositelja vlasti mora postojati i

odgovarajući odnos vlasti i uprave. U načelu, vlast donosi političke odluke, a uprava

sudjeluje u njihovom oblikovanju te ih na kraju provodi. Uprava je spram vlasti u

podređenom položaju. No, u stvarnosti, uprava je velik, profesionalan i moćan sustav.

Prilikom političkih promjena uprava mora biti lojalna, mora se podvrgnuti novom

demokratski izabranom političkom vodstvu i surađivati s njime u oblikovanju i provedbi

javnih politika usklađenih s novom političkom orijentacijom građana. Novoizabrana vlast

obično nema vlastite realne moći, nego svoj položaj crpi iz demokratskog legitimiteta, tj.

odnosa povjerenja i shvaćanja opravdanosti kod građana te služenju javnom interesu. S druge

strane, javna uprava, napose državna uprava u resorima u kojima je koncentrirana državna

snila(vojska, policija, tajne službe) , ima realnu društvenu moć, koja se u stvarnosti može

zloupotrijebiti.

Vlast koja nema podršku i povjerenje građana nije demokratska te se može osloniti jedino na

upravu, tj. na one upravne resore i organizacije koje raspolažu silom. Riječ je o birokratskoj

vlasti tj. takvom tipu odnosa u političkoj zajednici u kojima se određena vladajuća skupina

održava na vlasti isključivo s pomoću uprave,a bez demokratskog političkog legitimiteta.

Birokratska vlast nije vlast uprave, nego vlast koja se ne oslanja na legitimitet dobiven

demokratskim putem od građana, već isključivo na silu pojednih upravnih organizacija.

Birokratska vlast nastaje kad legitimno izabrana politička skupina svjesno odustane od veze

političkog legitimiteta s biračima(ne raspiše demokratske izbore, ne prizna njihove rezultate),

kad određena skupina dođe na vlast nedemokratskim putem(državni udar, nasilna revolucija)

ii kad određena vladajuća skupina najprije pod pritiskom teških okolnosti(dubokih i

dugotrajnih kriza) nastavi obnašanje vlasti do isteka tih okolnosti, a onda odustane od

demokratke provjere političke podrške građana.

Posljedice birokratske vlasti prema Pusiću, odnose se na strukturne i druge promjene u

upravi in a građane. Uprava raste naročito u prinudnim resorima(vojska i policija), a njezin se

rukovodeći sloj prestaje personalno mijenjati. Uprava služi kao instrument vladanja nad

društvom i protiv volje građana.S druge strane, građani suočeni s nedemokratskom vlašću i

njezinim represivnim upravnim aparatom odustaju od bavljenja politikom,a ako se njome

ipak bave, riskiraju politički progon.

Simptomi birokratizacije prije demokratskih sustava su pretjerana hijerarhizacija i tajnost

uprave, rast vojske ili policije bez vanjske opasnosti, širenje tajnih službi i njihova otežana

demokratska kontrola, napad na oblike autonomije u društvu(sveučilište, lokalna autonomija).

2.2.5. Promjena uloge uprave u političko-upravnom sustavu: od izvršitelja političkih

odluka prema pripremanju javnih politika

-Ovaj dio malo bolje u knjizi pogledat zbog natuknica

Javna politika – skup načela prema kojima se namjerava djelovati u određenom području zajedničke djelatnosti radi ostvarivanja određenih ciljeva, kao i odgovarajuće mjere i aktivnosti za ostvarivanje tih načela.

Vrste javnih politika:

- aktivne: djeluju preventivno i sprečavaju nastajanje neželjenih posljedica- reaktivne: odgovor/reakcija na već postojeći društveni problem.

Faze donošenja javnih politika (5):

- faza inicijative - faza definiranja alternativa (ključna uloga javne uprave)- faza odabira među ponuđenim rješenjima- faza implementacije javne politike (ključna uloga javne uprave)- faza vrednovanja (evaluacije) (ključna uloga javne uprave)

Kriteriji za odabir alternativa i evaluaciju javne politike (6):

- učinkovitost alternative (dovodi li do učinka?)- efikasnost (odnos utrošenih sredstava i rezultata)- adekvatnost mjere (je li adekvatna za rješavanje problema?)- pravednost mjere (opterećuje li podjednako sve dijelove društva)- odazivnost (zadovoljava li stvarne potrebe neke društvene skupine?)- valjanost (kombinacija navedenih kriterija)

Governance – obuhvaća mrežu aktera koji djeluju u nekom području na oblikovanju javne politike i njezinoj implementaciji te se smatraju dionicima neke javne politike.

2.2.6. Vrijednosti kao integrativni mehanizam politike i uprave

Vrijednosti su općenito i široko formulirane interesne pozicije različitih pojedinaca, skupina i drugih aktera koje se smatraju važnima u nekoj političkoj zajednici.

Vrijednosti integriraju politiku i upravu kao temeljno integrativno vezivo političko-upravnog sustava: ta se integrirajuća mješavina vrijednosti često sažima u izraz ‘’javni interes’’.

5 grupa vrijednosti suvremene uprave:

- demokratske – legitimitet, politička odgovornost predstavničkim tijelima i građanima,

javnost, dostupnost korisnicima, transparentnost, odazivnost, prilagodljivost

potrebama, željama i interesima građana, supsidijarnost i politička samouprava

(teritorijalna i funkcionalna), etičnost i nekorumpiranost, kompetentnost službenika…

- pravne – vladavina prava, zakonitost, zaštita prava čovjeka i građanina, korektno

vođenje upravnih postupaka, pravna odgovornost uprave, sudski nadzor uprave,

pravna sigurnost, jednakost i nepristranost

- socijalne – društvena pravednost, solidarnost, socijalna osjetljivost, skrb, milosrđe,

suosjećajnost i pomoć građanima, očuvanje društvene i kulturne raznolikosti…

- ekonomske – ekonomičnost, efikasnost, efektivnost, produktivnost, inovativnost,

poduzetnost, tržišnost, konkurentnost, kvaliteta usluga, poticajnost i razvojnost…

- ekološke – zaštita prirodnog okoliša, štednja prirodnih resursa, očuvanje biološke

raznolikosti, kvaliteta života u suglasju s prirodom…

3. Upravna organizacija i javni menadžment

3.1. Upravna organizacija

3.1.1. Organizacija i njezino mjesto u razvoju kooperativnih sustava

Organizacija je dinamični, multidimenzijski i složeni sustav ljudske suradnje, odnosno

zajedničkog djelovanja ljudi utemeljenom na diobi, tj. cijepanju radnih procesa na sve uže i

jednostavnije dijelove i njihovu povezivanju u zajedničku smislenu cjelinu.

Dioba(diferencijacija) i povezivanje(integracija) procesi su koji se odvijaju stalno, a

međusobno su oprečni. Diobom i povezivanjem zajedničkih radnih zadataka stvara se u

organizaciji struktura u kojoj određeni broj ljudi uspostavlja određene međusobne odnose

kako bi pomoću određenih sredstava i metoda ostvarili određene ciljeve. Razlog nastanka

organizacija je pragmatičan: one se osnivaju za ostvarenje određenih ciljeva, svrha, odnosno

zadataka. Radna mjesta oblikovana tijekom međusobnog djelovanja diobe i povezivanja

popunjavaju se određenim ljudima, zaposlenicima, i opremaju određenim sredstvima.

Organizacije ostvaruju ciljeve određenim metodama rada, obično utemeljenim na znanju,

vještinama i profesionalnim stanardima.

Organizacije obilježava hijerarhičnost, odnos podređenosti i nadređenosti: nema organizacije

u kojoj nema hijerarhije, pa se zato i naziva hijerarhijskom organizacijom, a hijerarhija

priznaje temeljom osobinom organizacije. Hijerarhijska organizacija jedan je od povijesno

uvjetovanih oblika ljudske suradnju, kooperativnih sustava, odnosno sustava zajedničkog

rada koji su ‘’skup oblika ponašanja kojima ljudi uspostavljaju međusobne odnose na radu

usmjerenom na cilj’’. (Pusić). Cjeloviti razvojni model ljudske suradnje E. Pusića razlikuje

četiri oblika kooperativnih sustava: primarnu grupu, vođenu grupu, hijerarhijsku organizaciju

te timsku mrežu.

Primarna grupa najjednostavniji je oblik suradnje ljudi, kada skupina ljudi zajednički

izvršava neki vremensko ograničeni zadatak. Ona je tehnički jednostavna budući da u njoj ne

postoji struktura kao relativno trajan obrazac ponašanja i odnosa među ljudima, već se posao

na izvršenju zadataka dijeli ad hoc, a nakon što se zadatak izvrši, grupa prestaje zajedno

raditi. Osim tehničke jednostavnosti, ona je i u interesnom smislu jednostavna, budući da je

obavljanje zajedničkog posla u interesu svih odnosno pretežne većine sudionika.

Vođena grupa je grupa složenija od primarne po interesnoj i tehničkoj dimenziji suradnje.

Obilježava je trajnija osobna međusobna povezanost vođe i vođenih. Vođena grupa temelji se

na interesnoj dominaciji vođe koja proizlazi iz njegove karizme ili moći, a vođa mora

održavati motivaciju vođenih na suradnju i osigurati kontinuitet zajedničkog djelovanja.

Tehnički, u grupi nema trajne podjele zadataka, već posao obavlja onaj kojem ga dodijeli

vođa. Međutim povećanje vođene grupe i poosloženje njezine structure koje uzrokuju sve

složeniji zadaci zajedničkog djelovanja ljudi, odrazilo se kroz povećanje broja i intenziteta

konflikata interesa i prouzročilo opadanje efikasnosti njezina djelovanja.

Sljedeću fazu u razvoju obilježava hijerarhijska organizacija koja nastaje nakon

industrijske revolucije. Diobom rada na sve uže podzadatke i radne operacije nastaju slojevi

neosobnih funkcija, od nižih, užih, i specijaliziranih do viših, širih i općenitijih. U usporedbi s

vođenom grupom, hijerarhijsku organizaciju obilježavaju stabilnost i neosobnost jer je

neovisna o konkretnim osobama koje obavljaju određene funkcije,a zadaci koje može obaviti

puno su trajniji i složeniji. Organizaciju obilježava interesna ravnopravnost, odnosno

interesna dominacija koordinacijskog aparata, posebno rukovoditelja, nad neposrednim

izvršiteljima radnih operacija koji se nalaze na dnu hijerarhijske piramide u organizaciji.

Hijerarhijska organizacija dolazi u krizu prije svega po tehničkoj, al i po interesnoj dimenziji.

U tehničkom smislu kriza nastupa zbog veće diferencijacije uloga i informacija.

Nastanak timske mreže kao novog tipa sustava ljudske suradnje, potaknut je informacijskom

revolucijom. Osnovna je jedinica u takvoj mreži je nehijerarhijska radna grupa ili tim, koji se

sastoji od malog broja specijalista među kojima vlada načelna ravnopravnost. Članovi time

međudobno su ovisni tijekom ostvarivanja zadataka budući da raspolažu

informacijama(znanjem) koje su komplementarne. Unutar tima stoga nema hijerarhije:

međuzavisnost specijalista-članova tima zahtijeva nehijerarhijsku strukturu. Nehijerarhičnost

se zasniva na specijalističkom znanju, osobnom po naravi, zbog kojeg je svaki specijalist u

timu teže zamjenjiv. Timove obilježava intenzivno komuniciranje zbog čega je veličina tima

ograničena. Kako međutim, male radne grupe ne mogu obaviti složene zadatke, timovi se

uključuju u šire timske mreže.

Temeljna komponenta organizacije je organizacijska struktura koja može biti formalna ili

neformalna. Formalna organizacijska struktura unaprijed je formalno određena, razmjerno

trajna slika više ili manje hijerarhičnih odnosa među funkcijama u organizaciji nastalim

diobom radnih procesa te među ljudima koji te funkcije u organizaciji obavljaju. Statična je

na pojmovnoj, logičkoj razini, jer predstavlja sliku organizacije u određenom vremenskom

trenutku.

Neformalna organizacijska struktura skup je svih relativno trajnih odnosa nastalih među

članovima koji imaju utjecaja na formalnu strukturu, formalne ciljeve ili djelovanje

organizacije.

Hijerarhija je karakteristika odnosa među elementima nekog složenog sustava, pa tako i

organizacije, u kojima su općenitost i specijanost, odnosno nadređenost i podređenost

locirane recipročno, što znači da je općenitiji/nadređeni dio sustava sastavljen od nekoliko

specijalnih/podređenih dijelova koji su iz njega izvedeni logičkim postupkom diobe

složenijeg dijela na jednostavnije dijelove. Broj odnosa u organizaciji utemeljenoj na čistom

hijerarhijskom načelu za jedan je manji od broja članova(n-1), jer svaki član organizacije ima

jednog nadređenog, osim glavnog rukovoditelja organizacije. Prate je načelo redovnog

komunikacijskog puta, načelo izvještavanja i načeo ograničavanja raspona nadzora.

3.1.2. Razvoj teorije organizacije

7 istraživačkih smjerova teorije organizacije:

- mehanicistički smjer- teorija organizacijskog konflikta i moći- teorija odlučivanja- interesno-politički smjer- teorija otvorenog sustava- kibernetički smjer- teorija samoreferentnih i autopoietskih sustava

3.1.2.1. Mehanicistički smjer:klasična škola organizacije i škola ljudskih odnosa

Ovo baš ne pitaju i ne stavljaju u test pa se ne treba učit detaljno

Mehanicistički smjer (Taylor, Fayol, Gulick)

- klasična škola organizacije i škola ljudskih odnosa (psihološka kritika klasične škole organizacije)

- organizacija je sredstvo za ostvarenje određenih svrha, nalik stroju- pokušava formulirati upute za dobro organiziranje- organizacija je harmoničan i zatvoren sustav koji vodi računa o interesima i

zadovoljstvu članova, iako oni nisu primarno važni- škola ljudskih odnosa: klasična škola zanemaruje čovjeka u organizaciji i njegovu

potrebu za sudjelovanjem u koorporativnom pothvatu

3.1.2.2. Teorija organizacijskog konflikta i moći (Crozier, Etzioni, Dalton, Thompson)

- sociološka kritika mehanicističkog smjera (u organizaciji ne postoji samo harmonična suradnja)

- organizacija je arena u kojoj se članovi s osloncem na postojeću količinu moći u međusobnim sukobima bore za što povoljnije pozicije u strukturi moći

- 2 osnovna oblika borbe za moćo borba za sužavanje prostora slobodnog odlučivanja drugih racionalizacijomo borba za očuvanje ili proširenje vlastitog područja slobodnog odlučivanja

(borba protiv racionalizacije) uz nastojanje da se razvije utjecaj na ponašanje drugih u preostaloj zoni slobodnog odlučivanja

- kontrola neizvjesnosti je temelj moći pa se moć povećava ako je izvora neizvjesnosti manje

3.1.2.3. Teorija odlučivanja (Simon, March, Cyert)

- također nastaje na kritici mehanicističkog promatranja organizacije, ali s naglaskom na donošenje odluka

- decizionistički smjer ne prihvaća nerealno i idealizirano načelo optimalnog odlučivanja u uvjetima savršene racionalnosti, već načelo zadovoljavajućeg odlučivanja u uvjetima ograničene racionalnosti

- organizacija je sustav za donošenje odluka ograničen u mogućnosti dosezanja savršeno racionalnih odluka

- sustav je zainteresiran da stvori što više procedura za specifične situacije odlučivanja kako bi na minimum sveo broj neprogramiranih odluka

3.1.2.4. Interesno-politički smjer (teorija koalicije) (March, Cyert, Thompson)

- odbacuje pretpostavku o jednom cilju organizacije i tvrdi da je prisutno mnoštvo ciljeva/interesa (i članova organizacije, i subjekata iz okoline)

- ciljevi nisu unaprijed dani, nego moraju biti prihvaćeni od članova koalicije- koalicija se formira iz redova članova organizacije i redova vanjskih interesenata- teorija koalicije proizlazi iz decizionističkog smjera, ali prihvaća i doprinose teorije

organizacijskog konflikta i moći organizacija je politički sustav u kojem glavne odluke donosi koalicija dominantnih interesenata koji raspolažu najvećom količinom moći

- stabilnost organizacije postiže se time što svaki član koalicije kroz dulji period zadovoljava svoje interese u organizaciji najmanje na razini minimuma, ispod kojeg bi napustio koaliciju

3.1.2.5. Teorija otvorenog sustava (Bertalanffy, Emery, Trist)

- problem organizacije može se razumjeti samo uzimajući u obzir njezin odnos prema okolini → organizacija je otvoreni sustav koji je u stalnoj interakciji s okolinom

- feedback je temeljna karakteristika organizacije kao otvorenog sustava- odnosi variraju od prilagodbe organizacije zahtjevima okoline, preko uzajamne

ovisnosti, do mogućnosti da organizacija dominira, oblikuje i nadzire svoju okolinu

3.1.2.6. Kibernetički smjer (Wiener, Kolmogorov, Ashby)

- rutinski poslovi se automatizacijom mogu prenijeti na strojeve, a nerutinskom radu odgovaraju ravnopravniji odnosi od onih u klasičnoj hijerarhijskoj strukturi

- kritika teorije organizacijskog konflikta i moći – problemi u organizaciji nisu samo komunikacijske naravi, već i rezultat borbe za moć i oskudne resurse

- organizacija je otvoreni samokontrolirajući sustav koji internim i vanjskim komuniciranjem omogućuje vlastito usmjeravanje i reorganizaciju

3.1.2.7. Teorija samoreferentnih i autopoietskih sustava (Luhmann)

- sustav je uvijek suočen s od sebe složenijom okolinom- zato sustav nastoji povećati vlastitu složenost kako bi povećao svoju mogućnost

reagiranja prema okolini ili, pak, reducirati kompleksnost okoline.- Organizacija je sustav koji, s pomoću vlastitih elemenata, sam sebe obnavlja i mijenja

orijentirajući se pritom samopredodžbom koju stalno iznova potvrđuje i mijenja u svijesti svojih članova.

- autopiesis – samomijenjanje, samoreferencija – upućivanje na samog sebe naglasak je na mogućnosti samoobnove organizacije i mogućnosti njezine samoidentifikacije

-3.1.3. Temeljne organizacijske varijable

*ovaj dio je osnovan, tko želi opširnije nadopunit s knjigom

Formalna organizacijska struktura – određuje se unaprijed, prije nego organizacija počne s djelovanjem, nekim formalnim aktima. Definicija: unaprijed formalno predviđena, razmjerno trajna slika hijerarhičnih odnosa među funkcijama nastalim diobom radnih procesa.

Neformalna organizacijska struktura – obuhvaća sve razmjerno trajne odnose nastale među članovima organizacije koji imaju utjecaja na formalne ciljeve, formalnu strukturu ili djelovanje organizacije. Neformalni odnosi postoje samo ako utječu na formalne ciljeve, formalnu strukturu ili djelovanje organizacije.

3.1.4. Primjena organizacijskih znanja: proces organiziranje

*ovaj dio je osnovan, tko želi opširnije nadopunit s knjigom

Organizacijski plan sadrži (7):

- zadatak organizacije- ljude i materijalna sredstva (izvori financiranja)- pozivanje na pravne propise kojima se reguliraju osnivanje i rad organizacije- opseg organizacije- smještaj organizacije- mjeru i tijelo političke kontrole- mjeru sudjelovanja građana u radu organizacije

Kriteriji za grupiranje radnih mjesta mogu biti (4):

- srodnost zadataka- sličnost metoda rada- teritorij- krug korisnika

3 idealna cilja kod grupiranja radnih mjesta:

- izbjeći da se isti posao obavlja na više radnih mjesta ili da se ne obavlja nigdje- postići jasnoću linija davanja zadataka i odgovornosti- ostvariti razmjernost sredstava i zadataka, odnosno dužnosti i ovlasti

Problemi koji se javljaju prilikom grupiranja:

- problem raspona kontakata (koliko neposredno podređenih može imati jedan pretpostavljeni)

- problem raspona vertikalne veze (broj stupnjeva u hijerarhiji organizacije)o načelo izvještavanja – niži stupnjevi moraju obavještavati više o uočenim

pojavama značajnim za organizacijuo načelo redovitog puta – svaki kontakt po vertikalnoj liniji mora ići preko svih

međustupnjeva

Reorganizacija (promjena formalne organizacijske strukture) radi (4):

- povećanja opsega organizacije- promjene zadatka organizacije- razvoja tehnike rada i organizacijske tehnologije- personalnih promjena

To je način da se organizacija prilagodi promjenama, ali su moguće i negativne posljedice:

- gubitak radnog tempa- osjećaj nesigurnosti kod zaposlenih

3.1.5. Razvoj i liječenje organizacija

Razvoj i liječenje organizacije (organizacijska terapeutika) – metoda prepoznavanja i

ispravljanja disfunkcionalnih procesa u organizaciji.

- razvoj organizacije može biti:

o proaktivan – unaprijed predviđa potrebne promjene

o reaktivan – naknadna reakcija na postojeći problem

- razvoj može uključiti:

o analizu procesa uporabom bihevioralističkih teorija (radi dijagnoze stanja i

grupne dinamike)

o izgradnju vještina za rješavanje sukoba i problema

o dijagnozu stanja putem analize procesa ili drugih metoda (upitnik, intervju…)

o savjetovanje i usavršavanje

o jačanje timskog rada

o jačanje suradnje između različitih organizacijskih jedinica

o izgradnju politika, poslova i postupaka koji zadovoljavaju potrebe osoblja

o razvoj ili promjenu sustava vrijednosti ili organizacijske kulture

3.1.6. Upravni(funkcionalni) pregled i analiza kao metoda usavršavanja

organizacije u javnoj upravi

Upravni (funkcionalni) pregled – metoda usavršavanja rada i organizacije u javnoj upravi.

Ciljevi upravnog pregleda (4):

- uklanjanje nepotrebnih funkcija i poslova te predlaganje funkcija koje nedostaju u organizacijskog strukturi

- smanjivanje udvostručenja poslova- racionalizacija podjele funkcija- smanjivanje preklapanja između organizacija i unutar njih.

3 tipa upravnog pregleda:

- vertikalni pregledo usmjeren na djelatnost pojedine upravne organizacije (npr. ministarstva)o analizira u kojoj mjeri organizacija obavlja zadatke za koje je nadležna i je li

njena organizacijska struktura odgovarajuća za obavljanje tih zadataka- sustavni pregled

o usporedni pregled obavljanja jednog zadatka ili više njih u više organizacijao procjenjuje se upravni sustav kao cjelina

- horizontalni pregledo utvrđuje racionalnost podjele zadataka između organizacija da bi se uklonilo

udvostručenje/neobavljanje poslova

Stadiji upravnog pregleda (3):

- orijentacijao obavještavanje o općoj situaciji u upravnoj organizacijio potrebna samo pri opsežnim i dubokim pregledima velikih organizacija

- planiranje pregledao priprema plana pregleda (realističan, s vremenskim rokovima, materijalnim

sredstvima i osobljem koje će izvršavati pregled)o plan treba biti odobren (dužnosnik, rukovoditelj ili tijelo nadležno za pregled)

i s njim moraju biti upoznati službenici organizacije u kojoj se obavlja pregled- analiza stanja

o pregled propisa, spisa i organizacijskih shemao dobivanje informacija u neposrednom kontaktu s osobljemo analiza prikupljenih podataka treba odgovoriti na pitanja:

koji je sadržaj radne operacije i kako je on povezan sa zadatkom organizacije?

je li radna operacija nužna za obavljanje zadatka i može li se izostaviti/skratiti?

tko sudjeluje u radnoj operaciji i na čemu se temelji podjela među funkcijama?

kakvo je opterećenje za organizaciju radna operacija u smislu radnog vremena i kvalitete službenika koji je obavlja?

jesu li dijelovi radne operacije međusobno logično i uspješno povezani?

o Na temelju provedene analize izrađuje se izvještaj s prikazom stanja, utvrđivanjem problema, slabosti i teškoća te prijedlog rješenja problema.

o3.1.7. Razvoj upravne strukture: od hijerarhije prema mrežama

Oblici strukture organizacije (6):

- decentralizacija – modificiranje idealtipa hijerarhijske strukture kroz prenošenje

ovlasti s viših razina na niže

- timovi ili radne grupe s horizontalnom koordinacijom – nehijerarhijski strukturalni

oblik. Usredotočuje se na zadatak (projekt) koji treba obaviti u određenom vremenu, a

obavljaju ga timovi stručnjaka iz različitih funkcionalnih područja unutar organizacije

- matrična organizacija – usmjerena na realizaciju više vremenski ograničenih

projekata, a ne na ostvarivanje stalnih zadataka. Nastaje križanjem funkcionalne

(vertikalne) organizacijske strukture s projektnom (horizontalnom). Članovi

istovremeno pripadaju i funkcionalnoj organizacijskoj jedinici i projektnom timu

- modularna organizacija – sastavljena od više relativno malih i samostalnih

organizacijskih jedinica (modula) između kojih se veze uspostavljaju po kriteriju

svrhe kontakata. Moduli su fleksibilni, a poslove upravljanja obavlja jedan središnji

centar. Poslovi se eksternaliziraju i prenose na module, podugovarače (ugovorom), a

glavni centar vertikalno koordinira aktivnosti svih modula i obavlja core business

- mrežna organizacija - stalna razmjena između poluautonomnih organizacija koje se

oslanjaju na međusobno povjerenje i društveni odnos ugrađen u mrežu, radi zaštite

transakcija i smanjivanja troškova. Sastavljena je od timova ili organizacija

međusobno povezanih putem informacijskih veza i na nehijerarhijskim osnovama.

Svaki tim ima uspostavljene komunikacijske kanale s ostalima. Usklađivanje

zajedničkog djelovanja vrši jedan član mreže i ono se ne zasniva na hijerarhijskom

zapovijedanju

- organizacija koja uči – brzo identificira, obrađuje i primjenjuje lekcije naučene u

interakciji s okolinom. Prepreke razvoju učeće organizacije: duboko ukorijenjeni

stavovi, prevelika važnost tradicionalnih funkcija usmjerenih na „gašenje požara“ te

fokusiranje na sustave i procedure uz zanemarivanje ostaloga, nevoljnost ulaganja u

programe izobrazbe i pretjerano upravljanje odozgo prema dolje, bez davanja ovlasti

niže rangiranim zaposlenicima.

-

3.1.8. Razvoj upravne tehnologije

U upravnom sustavu kultura se može promatrati na nekoliko razina. Moguće je govoriti o

vrijednostima, pa i kulturi koje obilježavaju upravu neke skupine zemalja. U tom se smislu

primjerice razlikuju kontinentano europski i anglosaksonski krug zemalja. Dok upravu

kontinentalnoeuropskih zemalja obilježavaju političke kao i pravne vrijednosti, dotle

anglosakonske zemlje više polažu na ekonomske vrijednosti.

Budući da svaka, a pogotovo organizacijska kultura, mora zadobiti legitimitet, povjerenje i

podršku u prvom redu svoje institucionalne okoline, potrebno je da se prilagodi temeljnim

vrijednostima te okoline.

Temeljne skupine vrijednosti u javnoj upravi su ekonomske, političke, pravne, socijalne i

ekološke. Razlike u praksi, odnosno praktične orijentacije službenika, također obilježavaju

kulturu različitih upravnih organizacija i utječu na stvarnu realizaciju prihvaćenih vrijednosti

u djelovanju upravnih organizacija.

Orijentacija službenika može biti profesionalno-proaktivna, odnosno usmjerena na

profesionalne standarde i na zalaganje da se ostvare ciljevi koji su pred upravu i službenike

postavljeni, a prema pravilima struke i na najbolji mogući način. S druge strane, uredsko-

reaktivnu orijentaciju obiježava očuvanje integriteta i utjecaja javne uprave i položaja samog

službenika koji teži što mirnijem radu u uredu.

Križanjem dviju temeljnih dimentija organizacijske kulture, vrijednosne i praktične, moguće

je razlikovati šest različitih tipova organizacijske kulure.

1.) Kultura u kojoj su raširene pravne vrijednosti a orijentacija službenika je

profesionalno-proaktivna mogla bi se nazvati legalističkom. Položaj uprave u

takvom političkom sustavu obilježen je odvojenošću od zakonodavca, demokratski

izabranog predstavničkog tijela, instrumentalnošću i podređenošću, ali ne osobnom

nego prema općim normama. U legalističkoj kulturi upravni službenici nastoje

aktivno realizirati svoju ulogu. Granice te uoge određene su načelom zakonitosti u

svakom pogledu: materijalnom, proceduralnom i organizacijskom te u pogledu

kompetencije.

2.) Ako je praktična orijentacija službenika uredsko-reaktivna, a vrijednosti pravne

govorimo o birokratskoj kulturi. U takvoj se kulturi umjesto pravno utemeljenog

interesa građana i korisnika, na prvo mjesto stavlja interes vlastite karijere, a etički

standardi se zanemaruju i krše. Na taj način upravna organizacija umjesto racionalnog

instrumenta za provedbu zakona i drugih propisa postaje arenom borbe za uske,

sebične interese i moć te ulazi u sferu politike. Na kraju, na razini pojedinačnih

članova organizacije, ta kutura genira osjećaj otuđenosti, nemoći i besmisla,

razočaranja karijerom i profesionalnim razvojem, kao i razočaranjem zbog

nemogućnosti da se djeluje u skladu s profesionalnim standardima.

3.) Participativnom kulturom može se razvijati ona u kojoj su službenici jasno

orijentirani na aktivno unaprjeđenje, podupiranje i poštovanje demokratskih

političkih vrijednosti, odnosno posvećeni njihovoj realizaciji kroz svakodnevno

funkcioniranje javne uprave. Takva kultura znači usmjerenost na društvenu okolinu

javne uprave i odazivost na potrebe građana. Građanima kao korisnicima usluga javne

uprave želi se učiniti shvatljivijom, žele se uvažiti njihovi interesi, osigurati pristup te

ih potaknuti na aktivno sudjelovanje u upravnim procesima.

4.) Ako se pak ističe primarna važnost izvršno-upravnim i političkih tijela i dužnosnika,

govori se o autoritativnoj kulturi. Uprava se ne ravna prema općim normama kojima

bi bila vezana, a građani zaštićeni, nego prema trenutačnim, izvanjski utvrđenim

političkim kriterijima. Umjesto da sami preuzmu inicijativu vodeći se interesima

građana i javnosti, službenici poslušno reagiraju na zahtjeve i zapovijedi koji dolaze

iz rukovodnih tijela i političkih dužnosnika izvan uprave, a kroz nju se spuštaju kroz

hijerarhiju rukovodnih pozicija. Često je posljedica takve organizacijske kulture

korupcija službenika i/ili političara.

5.) Kultura koju karakterizira kombinacija ekonomskih vrijednosti i profesionalno-

proaktivne orijentacije službenika naziva se poduzetničkom kulturom. Općenito

poduzetništvo znači neizvjesnost, rizik, preuzimanje odgovornosti, inovacije potrebne

radi prilagodbe stalno mijenjajućim okolnostima, procesuiranje informacija i

odlučivanje uz što manja regulativna ograničenja, dakle vrlo aktivan pristup

djelovanju organizacije.

6.) Upravljačku kulturu također obilježavaju ekonomske vrijednosti, ali težište nije na

poduzetnom radu, nego na upravljanju i djelovanjem drugih. Takvu kulturu obilježava

motiviranje službenika izraženim nagradama(za uspjeh) i isto tako strogim

kaznama(za neuspjeh), mjerenje uspjeha i neuspjeha kvanitativnim pokazateljima,

angažiranje ''menadžera'' općeg tip, bez stručnog specijalističkog znanja i iskustva u

javnoj upravi, itd.

Općenito organizacijsku kulturu je teško promijeniti, a problemi njezina mijenjanja u javnoj

upravi su izraženiji nego u privatnom sektoru. Naime, privatni sektor je usmjeren na

efektivnost koju ne moguće mjeriti profitom, dok nije uvijek sasvim jasno čemu upravna

organizacija teži. Zatim, mijenjanje upravne kulture rijetko je autonomno, već je često vezano

i inicirano uz političke sfere budući da se vrijednosti u javnu upravu uvode ovisno o

političkim preferencijama.

Glavne komponente tehnologije (3):

- sredstva (materijalna/fizička – strojevi, uređaji, alati)- tehnika rada (radni i poslovni procesi, pa i pravno regulirani upravni postupci)- znanje (tehničko znanje ljudi koji rade)

Tehnologija može biti (s obzirom na broj iznimaka – varijabilnost zadataka i mogućnost pronalaženja odgovora na e iznimke – mogućnost analize problema):

- nerutinska – mnoge iznimke i slabo definiranje problema- rutinska – malo iznimaka i jasno definiranje problema te prikladne i dostupne

analitičke tehnike za one iznimke koje se ipak pojave

Rutinski poslovi – javljaju se razmjerno često i obavljaju na standardiziran način.

Nerutinski poslovi – zahtijevaju da se rješavaju svaki za sebe, na jedinstven i nestandardiziran način.

e-uprava – upotreba ICT-a u javnoj upravi radi poboljšanja efikasnosti, učinkovitosti, transparentnosti i odgovornosti.

Svrha e-uprave – osigurati građanima pristup informacijama i uslugama na ugodan način i uz što veću uštedu vremena i sredstava.

Razlika u primjeni ICT-a u javnoj upravi i u privatnom sektoru (4):

- u javnoj upravi se, zbog veće međuorganizacijske ovisnosti, zahtijeva veća jasnoća ciljeva i vodstva te jasnije odgovornosti pri uvođenju nove tehnologije

- zbog čestog mijenjanja dužnosnika i birokratske atmosfere, veća je potreba da se osoblje uvjeri u potrebu promjene procesa, a veće su i teškoće u provođenju promjena

- zbog prirode upravnog odlučivanja, kriteriji za opravdanje radikalnih tehnoloških inovacija trebaju biti čvršći

- budući rukovoditelji zaduženi za IT u upravi imaju slabiji položaj i ovlasti, potrebna je pažljivost pri njihovom odabiru (tehnička stručnost + politička snalažljivost)

Preduvjeti koje moraju ispunjavati građani za funkcioniranje e-uprave (3):

- moraju imati dojam postizanja javne vrijednosti/koristi- trebaju imati pristup i vještine za korištenje e-uprave- treba im osigurati privatnost i sigurnost podataka-

3.1.9. Upravna kultura i njezino mijenjanje

U upravnom sustavu kultura se može promatrati na nekoliko razina. Moguće je govoriti o

vrijednostima, pa i kulturi koje obilježavaju upravu neke skupine zemalja. U tom se smislu

primjerice razlikuju kontinentano europski i anglosaksonski krug zemalja. Dok upravu

kontinentalnoeuropskih zemalja obilježavaju političke kao i pravne vrijednosti, dotle

anglosakonske zemlje više polažu na ekonomske vrijednosti.

Budući da svaka, a pogotovo organizacijska kultura, mora zadobiti legitimitet, povjerenje i

podršku u prvom redu svoje institucionalne okoline, potrebno je da se prilagodi temeljnim

vrijednostima te okoline.

Temeljne skupine vrijednosti u javnoj upravi su ekonomske, političke, pravne, socijalne i

ekološke. Razlike u praksi, odnosno praktične orijentacije službenika, također obilježavaju

kulturu različitih upravnih organizacija i utječu na stvarnu realizaciju prihvaćenih vrijednosti

u djelovanju upravnih organizacija.

Orijentacija službenika može biti profesionalno-proaktivna, odnosno usmjerena na

profesionalne standarde i na zalaganje da se ostvare ciljevi koji su pred upravu i službenike

postavljeni, a prema pravilima struke i na najbolji mogući način. S druge strane, uredsko-

reaktivnu orijentaciju obiježava očuvanje integriteta i utjecaja javne uprave i položaja samog

službenika koji teži što mirnijem radu u uredu.

Križanjem dviju temeljnih dimentija organizacijske kulture, vrijednosne i praktične, moguće

je razlikovati šest različitih tipova organizacijske kulure.

1.) Kultura u kojoj su raširene pravne vrijednosti a orijentacija službenika je

profesionalno-proaktivna mogla bi se nazvati legalističkom. Položaj uprave u

takvom političkom sustavu obilježen je odvojenošću od zakonodavca, demokratski

izabranog predstavničkog tijela, instrumentalnošću i podređenošću, ali ne osobnom

nego prema općim normama. U legalističkoj kulturi upravni službenici nastoje

aktivno realizirati svoju ulogu. Granice te uoge određene su načelom zakonitosti u

svakom pogledu: materijalnom, proceduralnom i organizacijskom te u pogledu

kompetencije.

2.) Ako je praktična orijentacija službenika uredsko-reaktivna, a vrijednosti pravne

govorimo o birokratskoj kulturi. U takvoj se kulturi umjesto pravno utemeljenog

interesa građana i korisnika, na prvo mjesto stavlja interes vlastite karijere, a etički

standardi se zanemaruju i krše. Na taj način upravna organizacija umjesto racionalnog

instrumenta za provedbu zakona i drugih propisa postaje arenom borbe za uske,

sebične interese i moć te ulazi u sferu politike. Na kraju, na razini pojedinačnih

članova organizacije, ta kutura genira osjećaj otuđenosti, nemoći i besmisla,

razočaranja karijerom i profesionalnim razvojem, kao i razočaranjem zbog

nemogućnosti da se djeluje u skladu s profesionalnim standardima.

3.) Participativnom kulturom može se razvijati ona u kojoj su službenici jasno

orijentirani na aktivno unaprjeđenje, podupiranje i poštovanje demokratskih

političkih vrijednosti, odnosno posvećeni njihovoj realizaciji kroz svakodnevno

funkcioniranje javne uprave. Takva kultura znači usmjerenost na društvenu okolinu

javne uprave i odazivost na potrebe građana. Građanima kao korisnicima usluga javne

uprave želi se učiniti shvatljivijom, žele se uvažiti njihovi interesi, osigurati pristup te

ih potaknuti na aktivno sudjelovanje u upravnim procesima.

4.) Ako se pak ističe primarna važnost izvršno-upravnih i političkih tijela i dužnosnika,

govori se o autoritativnoj kulturi. Uprava se ne ravna prema općim normama

kojima bi bila vezana, a građani zaštićeni, nego prema trenutačnim, izvanjski

utvrđenim političkim kriterijima. Umjesto da sami preuzmu inicijativu vodeći se

interesima građana i javnosti, službenici poslušno reagiraju na zahtjeve i zapovijedi

koji dolaze iz rukovodnih tijela i političkih dužnosnika izvan uprave, a kroz nju se

spuštaju kroz hijerarhiju rukovodnih pozicija. Često je posljedica takve organizacijske

kulture korupcija službenika i/ili političara.

5.) Kultura koju karakterizira kombinacija ekonomskih vrijednosti i profesionalno-

proaktivne orijentacije službenika naziva se poduzetničkom kulturom. Općenito

poduzetništvo znači neizvjesnost, rizik, preuzimanje odgovornosti, inovacije potrebne

radi prilagodbe stalno mijenjajućim okolnostima, procesuiranje informacija i

odlučivanje uz što manja regulativna ograničenja, dakle vrlo aktivan pristup

djelovanju organizacije.

6.) Upravljačku kulturu također obilježavaju ekonomske vrijednosti, ali težište nije na

poduzetnom radu, nego na upravljanju i djelovanjem drugih. Takvu kulturu obilježava

motiviranje službenika izraženim nagradama(za uspjeh) i isto tako strogim

kaznama(za neuspjeh), mjerenje uspjeha i neuspjeha kvanitativnim pokazateljima,

angažiranje ''menadžera'' općeg tip, bez stručnog specijalističkog znanja i iskustva u

javnoj upravi, itd.

Općenito organizacijsku kulturu je teško promijeniti, a problemi njezina mijenjanja u javnoj

upravi su izraženiji nego u privatnom sektoru. Naime, privatni sektor je usmjeren na

efektivnost koju ne moguće mjeriti profitom, dok nije uvijek sasvim jasno čemu upravna

organizacija teži. Zatim, mijenjanje upravne kulture rijetko je autonomno, već je često vezano

i inicirano uz političke sfere budući da se vrijednosti u javnu upravu uvode ovisno o

političkim preferencijama.

3.1.10. Okolina upravne organizacije

Okolina organizacije – svi elementi koji se nalaze izvan organizacije i mogu na nju utjecati. Može biti:

- stabilna (promjene rijetke, spore i male) i- nestabilna (promjenjiva, dinamična, turbulentna)

3 područja okoline važna za upravne organizacije:

- upravni sustav- politički sustav- šira društvena okolina – građani

Upravni sustav

- suvremena uprava se diferencira i decentralizira te poprima oblik javnog sektora- težište s organizacije se premješta na javne programe (suradnja više organizacija)- novi odnosi su manje hijerarhični- javna sfera gubi granice prema društvenoj okolini s kojom se sve više povezuje

Politički sustav:

- potencijalni konflikt ciljeva: provedba određenih javnih politika vs. održanje na vlasti- javna uprava ima sve veću ulogu u pripremi i provedbi javnih politika i programa

Šira društvena okolina – građani:

- najvažniji je problem odazivnosti (responsivnosti), tj. mjere do koje uprava uvažava zahtjeve koji dolaze ih društvene okoline

- uprava mora biti otvorena za povratnu informaciju od javnosti – uostalom i političko-upravni sustav ovisi o podršci građana izraženoj kroz izbore za predstavničko tijelo

3.2. Javni menadžment

3.2.1. Javni i privatni sektor

Razlike privatnog i javnog sektora (6):

položaj pojedincajavni sektor: pojedinac je prvenstveno građanin, aktivan, uključen i zainteresiran za javne politike. On je izvor i kontrolor vlasti. Jednaka dostupnost javnih usluga svima.

o privatni sektor: pojedinac je prvenstveno konzument, kupac. Njegov pristup robi i uslugama ovisi o njegovoj ekonomskoj snazi.

- vrijednostio javni sektor: prevladava briga za javni intereso privatni sektor: prevladavaju privatni interesi vlasnika kompanije i klijenata

- izvor legitimiteta

o javni sektor: legitimitet vezan uz izbore i druge mehanizme predstavničke i direktne demokracije

o privatni sektor: legitimitet se temelji na djelovanju tržišnog mehanizma. Tržište je glavni arbitar vrijednosti i opravdanosti određene djelatnosti

- jasnoća ciljeva i složenost okolineo javni sektor: nejasniji ciljevi i složenija okolina. Rukovodeće osoblje nema

jasnu sliku u kojem smjeru treba razvijati organizaciju. Rezultat često nije mjerljiv

o privatni sektor: ciljevi su jasni i mjerljivi (profit), a nagrađivanje i kazna vezani uz rezultat koji je mjerljiv

- status i autonomija rukovodećeg osobljao javni sektor: na vodećim pozicijama su politički imenovani dužnosnici koji na

položaj dolaze zahvaljujući političkom procesu, a ne upravljačkom iskustvu i kompetencijama. Vremenski vezani uz mandat – ograničena mogućnost strateškog planiranja. Odluke donose uzimajući u obzir različite interese

o privatni sektor: materijalni stimulans vezan uz rezultate, položaj zahvaljuju ostvarivanju unaprijed postavljenih ciljeva. Odgovorni ograničenom krugu ljudi (vlasnici dionica). Veća menadžerska sloboda i dugoročniji položaj

- mehanizmi financiranjao javni sektor: javni proračuni (porezi i druga davanja)o privatni sektor: tržišna načela i zakon ponude i potražnje

Općenito:

- Javni sektor usmjeren je zadovoljavanju javnih potreba i realizaciji temeljnih društvenih interesa, a nedostaju mu učinkovitost, efikasnost i ekonomičnost.

- Privatni sektor naglašava ekonomske vrijednosti, a nedostaju mu demokratičnost, socijalna osjetljivost i usmjerenost na javni interes.

3.2.2. Javno upravljanje i javni menadžment

Javni menadžment – tip javnog upravljanja koji stručno-tehničke menadžerske spoznaje, menadžersku slobodu u odlučivanju te poduzetnički rizik i menadžerske tehnike pretpostavlja striktnom poštivanju pravnih pravila javnog upravljanja. Nastoji primijeniti vrijednosti i tehnike privatnog upravljanja (menadžmenta) u javnom sektoru.

Javno upravljanje – tradicionalna u pravnim i demokratsko-političkim vrijednostima ukorijenjena praksa upravljanja u upravnim organizacijama, dok

Javni menadžment – naglasak javnog upravljanja stavlja na ekonomske vrijednosti: učinkovitost, djelotvornost, ekonomičnost, poduzetnost, preuzimanje rizika i povećanje slobode djelovanja rukovodećeg osoblja (ponovno ulazi u uporabu 80-ih).

3.2.3. Javni menadžment i tradicionalna upravna djelatnost

Sastavljen je od početnih slova temeljnih djelatnosti upravljanja i obuhvaća: P(planiranje,

planning)-određivanje zadataka organizacije i temeljnih metoda kojima bi se zadatak trebao

ostvariti, O(organizing, organiziranje)-uspostavljanje organizacijske structure i uspostavljanje

jasnih hijerarhijskih kanala u organizaciji. S(staffing, kadroviranje, briga o osoblju)-vođenje

politike osoblja, popunjavanje organizacije osobljem i njegovo dodatno osposobljavanje te

održavanje povoljnih radnih uvjeta, D(directing, usmjerivanje)-donošenje ključnih odluka za

daljnje obavljanje organizacijske djelatnosti i vođenje organizacije, CO(coordinating,

kordinacija), R(reporting, izvještavanje)-podnošenje izvještaja o radu organizacije

nadređenim tijelima i vođenje evidencije o vlastitoj djelatnosti kao i o onoj neposredno

podređenih u organizaciji.

3.2.3.1. Planiranje

Svaka upravna akcija započinje planiranjem, tj procesom svjesnog predviđanja, odabira i

razrade ciljeva i metoda rada, kao i prethodno utvrđivanja kriterija za nadzor i ocjenjivanje.

Pritom se razlikuje planiranje programa koje(strateško planiranje) koje odgovara na pitanje

‘’što će se raditi’’ koje je usmjereno na operativnu razinu zadatka i odgovara na pitanje

‘’kako će se raditi’’.

Strateško planiranje u formalnom smislu je odgovornost nositelja političke vlasti, povezano je

uz interesnu dimenziju određene djelatnosti, premda se u suvremeno doba sve više isprepleće

i s tehničkim pravilima kojima se rukovodi određena djelatnost. Obuhvaća: određivanje općih

ciljeva, njiihovu razradu u konkretne zadatke, određivanje prioriteta djelovanja, analizu

postojećeg stanja, određivanje sredstava potrebnih za ispunjenje ciljeva, postavljanje mjerila

za nadzor rezultata. Strateško planiranje rezultat je sinergijskog djelovanja različitih aktera u

upravnoj organizaciji. Poitička razina određuje opći smjer i financijski okvir djelovanja i

obavlja politički nadzor nad realizacijom, dok upravna analizira postojeće stanje, razrađuje

opcije, utvrđuje prioritete i obavlja druge aktivnosti za realizaciju strateškog plana.

Planiranje tijeka rada potpuno je usmjereno na operativnu razinu u organizaciji i njime se

nastoji predvidjeti odvijanje pojedinih radnih operacija i njihovo međusobno povezivanje

kako bi se ostvarili najbolji rezultati u pogledu kvalitete, brzine i ekonomičnosti obavljanja

posla. Ono obuhvaća: a)prikupljanje relevantnih podataka i informacija, b) analizu radnih

operacija potrebnih za provedbu strateškog plana c)raspored na radna mjesta, posebno vodeći

računa o uravnoteženosti opsega posla i radnog opterećenja zaposlenika, d) utvrđivanje

resoslijeda radnih operacija uzimajući u obzir njihovu važnost u ostvarivanju strateškog cilja.

3.2.3.2. Vođenje i odlučivanje

Vođenje u upravi podrazumijeva pokretanje, usmjeravanje i povezivanje djelatnosti više

pojedinca ili organizacijskih jedinica u ostvarivanju organizacijskih ciljeva. Funkcija vodstva

obuhvaća snošenje konačne stručne i političke odgovornosti za rezultat rada cjelokupne

upravne organizacije, ovlast i sposobnost odlučivanja o bitnim aspektima djelovanje

organizacije te ovlast davanje obvezujućih uputa za rad hijerarhijski podređenim članovima

organizacije(zapovijedanje).

Dužnosti nositelja funkcije vodstva obuhvaćaju poslove unutar organizacije i izvan nje.

Unutar organizacije posebno se razlikuju dužnosti koje se odnose na posao i osoblje. U

odnosima izvan organizacije funkcija vodstva posebno se usmjerava prema izvještanju

zainteresiranih aktera o djelatnosti organizacije te održavanje optimalnog radnog kontakta i

suradnje s drugim organizacijama.

Među novijim metodama uspješnog vodstva posebno se ističe sposobnost motiviranja

podređenih, poticanje i razvijanje timskog pristupa radu, postavljanje vlastitog uzora

podređenih otvorenost za inovativnost i kreativnost u organizaciji, delegiranje ovlasti

podređenima.

Sastavni dio funkcije vodstva u javnoj upravi je odlučivanje koje se ovisno o razini

odgovornosti pojavljuje: a)organizacijskoj jedinici, b)upravnoj organizaciji, c)cijele javne

uprave.

Nekoliko je temeljnih modela političkog odlučivanja:

Racionalni model političkog odlučivanja temelji se na racionalnosti ljudske osobe i polazi od

pretpostavke da su poznati i jasni ciljevi koji se u organizaciji žele postići, da postoje

razrađene mogućnosti kako ostvariti ciljeve te da su posljedice svake od predviđenih

mogućnosti djelovanja poznate. Taj je model podvrgnut kritici jer su u javnoj upravi ciljevi

nejasni, okolnosti zbrkane i složene, a uz to nerijetko postoji manjak informacija, vremenski

pritisak na donošenje odluka te nerijetko nerazumijevanje svih relevantnih aspekata problema

o kojem treba odlučiti.

Model postpunog(inkrementalističkog) političkog odlučivanja počiva na donošenju sporednih

i minornih odluka te postupnom sazrijevanju javne politike. Umjesto radikalnih i značajnih

odluka koje će proizvesti velike učinke, ovaj pristup obiježavaju manje i postupne prilagodbe

novonastalim okolnostima koje počivaju na kompromisu i prilagođavanju.

Političko odlučivanje utemeljeno na vrijednostima u prvi plan ističe vrijednosti i ideologiju u

procesu odlučivanja. Odluke se donose na temelju percepcije, osjećaja a interesne norme

determiniraju procesom odlučivanja. Vrijednosno odlučivanje donositelju odluka izgleda

potpuno racionalno, iako se njegove odluke zapravo filtriraju kroz prizmu vrijednosti,

svjetonazora i ideologije koje donositelj odluke prihvaća i podupire. Takvo odlučivanje

upravu izlaže opasnosti promjene temeljnog smjera upravne aktivnosti u sučaju promjene

ideološkog okvira odlučivanja što se nerijetko događa kao posljedica izborne utakmice i

promjene nositelja vlasti nakon izbornog procesa.

Upravni model odlučivanja u prvi plan ističe procese unutar samih upravnih organizacija i

pokazuje da se na političko odlučivanje više više utječe ono što se događa u organizaciji nego

u njezinoj okolini, pogotovo u političkoj okolini. Presudni utjecaj na odluke ima

organizacijska kultura i način rada u organizaciji a to ponekad dovodi do zanemarivanja

političkog vodstva i događaja u okolini organizacije.

3.2.3.3. Komuniciranje

Komunikacije u upravi predstavljaju ukupnost sredstava i metoda za prenošenje informacija s

obzirm na odnose unutar organizacije, jednako kao i s obzirom na odnose s okolinom

organizacije. Cilj kojim se nastoji postići je utjecaj na ponašanje ljudi u organizaciji, kao i

onih s kojima organizacija dolazi u svakodnevni kontakt. Komuniciranje u organizaciji

dovodi do utemeljenja komunikacijskog sustava čiji su bitni elementi:

a) Davatelj informacije, tj. svatko tko pokreće process komunicranja povezan s

upravnom organizacijom kako bi potaknuo reakciju kod primatelja(podnosi zahtjev,

traži informaciju is l.)

b) Primatelj informacije, tj. osoba ii organizacija kojoj je informacija namijenjena in a

čije se ponašanje želi utjecati

c) Sadržaj informacije(poruka) koja se žei prenijeti između davatelja i primatelja

d) Sredstva komuniciranja, odnosno fizički ili drugi medij preko kojeg se informacija

prenosi(telefon, papir, e-mail, ili sms poruka)

e) Tijek komunikacije između davatelja i primatelja, pod čime se obuhvaća ukupnost

osoba i sredstava preko kojih prelazi informacija na svome putu od davatelja do

primatelja

Komunikacijski sustav treba omogućiti odabir samo onih informacija koje su bitne za

organizaciju kako bi uz pomoć njih ostvarivala svoje temeljne ciljeve. Umjesto velike

količine informacija(kvaliteta) potrebno je dimenzionirati komunikacijski sustav tako da

osigura dovoljno kvalitetnih informacija, tj. da služi kao filtar kroz koji će u organizaciju

ii z nje prolaziti samo relevantne informacije.

Komunikacijski sustav treba osigurati točne i pouzdane informacije, odnosno osigurati

da informacije se ne izgube ili iskrive u procesu njihova korištenja, u kojem slučaju treba

omogućiti mehanizam njihova jednostavnog ispravljanja. Konačno, komunikacijski

sustav treba omogućiti stvaranje zalihe iskoristivih informacija koje će se moći koristiti u

budućem djelovanju organizacije. Rapidni razvoj informacijsko-komunikacije tehnologije

otvorio je mogućnost stvaranja takvih zaliha informacija koje će biti iskoristive od više

upravnih organizacija, a da prikupljanju i obradi podataka svaka organizacija ne pristupa

za sebe stvarajući nepotrebne troškove i opterećujući korisnike.

O kvaliteti komunikacijskog sustava velikim dijelom ovisi kvaliteta rada i uspješnost

cjelokupne organizacije. Zbog toga se kao mjerila kvalitete komunikacijskog sustava

koriste: a) stupanj selektivnosti komunikacijskog kanala,tj. u kojoj mjeri on osigurava

relevantne a reducira nepotrebne informacije, b) otpornost komunikacijskog sustava

prema iskrivljavanju informacija te brzina i točnost njihova ispravljanja, c) utjecaj

informacije na ponašanje primatelja, d) ekonomičnost sredstava i tijeka komuniciranja

kako bi se smanjili sveukupni troškovi komuniciranja u organizaciji.

Komuniciranje u upravi može biti formalno i neformalno, ovisno o tome slijedi li

organizacijsku strukturu, tiče li se obavljanja posla, proizvodi li određene formalne

posljedice, ili se javlja kao priprema za formalno komuniciranja, odnosno kao njegova

posljedica. Suvremeni je trend da se što više reducira razina formalnosti kako bi se

izbjegla nepotrebna birokratizacija upravnog djelovanja.

Komuniciranje može biti unutarnje i vanjsko, ovisno o tome komunicira li se unutar

organizacije ili između organizacije i njezine okoline.

3.2.3.4. Standardizacija postupanja

Da bi upravna organizacija uspješno i edikasno ostvarivala svoje ciljeve te ekonomično

raspolagala ljudskim i materijalnim resursima koji joj stoje na raspolaganju, nužno je

standardizirati radne operacije. Standardizacija u upravi bitna je komponenta upravne

akcije i podrazumijeva uspostavu odgovarajućeg postupka kojim će se utvrditi jednaki i

repetitivni elementi pojedinih radnih operacija.

Utvrđivanjem postupaka za obavljanje određene upravne djelatnosti ostvaruju se dvije

skupine poželjnih rezultata. S jedne strane, standardizacijom postupanja proizvode se

pozitivne posljedice koje se odnose na povećanje ekonomičnosti djelovanja,

racionalizaciju korištenja raspoloživim materijalnim i ljudskim resursima, olakšanju

specijalizaciju upravnog osoblja te olakšavanja njihove pripreme i obuke, a olakšava se i

pojednostavljuje sveukupni nadzor nad pojedinim aktivnostima uprave.

S druge strane, postupkom se štite temeljne društvene vrijednosti i interesi poput

jednakog postupanja s jednakima, osiguravanja nepristranosti u radu uprave, smanjenju

subjektivnosti službenika na najmanju moguću mjeru te olakšavanje nadzora nad radom.

Nekoliko je osnovnih klasifikacija postupaka u upravi. Prva je razlika između stručnog i

upravnog postupka koja polazi od toga jesu li pravila postupka kojim se koriste u nekoj

upravnoj organizaciji rezultat razvoja određene struke ili aktivnosti zakonodavca koji je u

pravilima propisao način donošenja odluka o pravima, obvezama i interesima fizičkih i

pravnih osoba.

Postupci mogu biti formalno i neformalno utvrđeni, ovisno o tome jel li izvor pravila

postupka pravni propis ii neki neformalni izvor poput uobičajene prakse, internog

dogovora u organizaciji ili usmene instrukcije nadređenog službenika. Interni postupci

dio su upravne rutine i nerijetko zapreka modernizaciji uprave, jer su ih ljudi u upravi

prihvatili kao tradicije i u tom smislu teže odstupaju od njih nego od postupaka koji su

propisani zakonom.

Postupci u upravi tradicionalno se dijele na javne ili interne ovisno o tome primjenjuje li

se postupak na odnos upravne organizacije i njezine okoline i mogu i se građani pozvati

na njihove odredbe u svojoj interakciji s upravom ili je riječ o postupku koji se

primjenjuje isključivo na unutarnje odnose u organizaciji i na koji se osobe izvan

organizacije ne mogu pozvati. Pritom valja imati na umu da i interni postupci mogu

utjecati na prava i pravnu poziciju građana, pa se tijekom razvoja i oni pokušavaju staviti

pod nadzor te ne nastoji stvoriti mogućnot da se i takvi, nekad interni postupci podvrgnu

kontroli zainteresiranih osoba i javnosti u cjelini.

Pored apstraktne logičnosti postupka, sljedeći pokazatelj kvalitete postupka jesu stvarni

rezultati do kojih je dovela njihova primjena. Koliko se postupci primjenjuju u

svakodnevnoj upravnoj praksi i kakvi su učinci te primjene?.

Pokazatelj kvalitete postupka je i njegova elastičnost, tj. mogućnost relativno jednostavne

prilagodbe promijenjenim društvenim, tehničkim i stručnim okolnostima uz istovremeno

osiguravanje tehničkih ili zaštitnih ciljeva koji se standardizacijom nastoje postići.

Društvo i okolnosti se mijenjaju, tehnologija se razvija i otvara nove mogućnosti primjene

u upravi, razvijaju se novi koncepti i otkrivaju se novi načini rješavanja starih problema.

Postupci koji se ne mijenjaju postaju izvor birokratizacije i pretjeranog formalizma te ne

ostvaruju svoje glavne svrhe.

3.2.3.5.5. Nadzor

Posljedni je stadij upravnog ciklusa kontrola, odnosno nadzor upravne djelatnosti. To je

usporedba stvarnog rezultata, odnosno onog što je stvarno postignuto konkretnom

upravnom djelatnošću, s onim što se očekivalo, odnosno planiralo postići. Nadzor znaći i

ostvarivanje utjecaja na kontrolirane procese, a ne samo njihovu usporedbu s planiranim

rezultatima.

Nadzor rezultata rada kod kojeg se prema unaprijed postavljenim kriterijima nadziru

direktno postignuti rezultati. Za razliku od toga, kod nadzora načina rada postizanje

rezultata kontrolira se indirektno, tj. ona je usporedba primjenjenih s prethodno

propisanim, odnosno naloženim metodama rada i njihov učinak na ostvarivanje ciljeva

organizacije.

Nadzirati se može sadržaj i ekonomičnost. Kod potonjeg se uzima u obzir omjer između

vrijednosti upotrijebljenih sredstava i postignutog rezultata, dok se kod nadzora sadržaja

nadziru rezultati ili odvijanje neke djelatnosti bez ulaska u pitanje ekonomičnosti. Svrha

nadzora ekonomičnosti je provjeriti upotrebljavaju li se materijalna i financijska sredstva

organizacije na primjeren način, tj. postiže li se vrijednost za novac.

Kod općeg nadzora riječ je o nadzoru svih ili većine segmenata organizacije dok je kod

posebnog(specijalnog) nadzora riječ samo o kontroli određenog užeg aspekta djelovanja

organizacije. Zbog financijskih troškova, vremenskih i drugih organičenja skopčanih s

provedbom općeg nadzora, on se u pravilu primjenjuje rijetko.

Nadzor može biti unutarnji i vanjski, ovisno o tome tko provodi nadzor nad

organizacijom. Unutarnji nadzor provode, u pravilu, hijerarhijski više ili specijalizirane

institucije u organizaciji ili u upravnom sustavu(ministarstvo nad prvostupanjskim

uredom državne uprave), dok vanjski nadzor može imati različite oblike i provode ga

subjekti izvan same upravne organizacije,a ponekad i izvan upravnog sustava.

Vanjski nadzor javlja se kao:

a) Politički nadzor(putem organizacijskih i funkcionalnh sredstava političke kontrole

uprave).

b) Sudski nadzor(kontrola uprave putem mreže upravnih i drugih sudova)

c) Stručno-tehnički nadzor koji obuhvaća kontrolu stručnog dijela djelatnosti i obavlja

se preko neovisnih vanjskih institucija.

Nadzor može biti i prethodni(ex ante) i naknadni(ex-post) ovisno o tome nadziru li

se prethodne faze određene djelatnosti u upravi(prijedlog propisa, strategije, odluke,

novog unutarnjeg ustrojstva, nove metode rada) ili se pak nadziru njezine posljedice,

u kojem je slučaju nadzor povezan i s praćenjem(monitoring) i

vrednovanjem(evaluacija).

Kod nadzora akata predmet nadzora su formalin akti koji se donose u

organizaciji(npr. statut, pravilnici o unutarnjem ustrojstvu i radu, rješenja donesena u

upravnom postupku), dok su kod nadzora rada predmet nadzora svi aspekti upravne

djelatnosti osim formalnih akata.

Na kraju, kriterij za nadzor neke djelatnosti može biti pravi propis u kojem je slučaju

riječ o nadzoru zakonitosti. No, uz zakonitost može se nadzirati usmjerenost upravne

organizacije, upravne djelatnosti ili nekog njezinog aspekta na neku zadanu svrhu ili

cilj, kad se pita je li ta organizacijam djelatnost ili neki njezin dio prikladan za

postizanje svrhe ili cilja: tu je riječ o nadzoru svrsishodnosti. Pored toga u upravi se

koristi i hijerarhijski nadzor, kojem je svrha osigurati unutarnju koheziju i usklađenost

upravnog sustava(kriteriji osposobljenosti zaposlenika za rad, odnos prema

korisnicima upravnih usluga i drugi kriterij).

Nadzor u upravi je kvalitetan ako je pravodoban, što podrazumijeva da se provode

prije nego nastupe moguće štetne posljedice koje bi se provedbom nadzora trebale

izbjeći ili svesti na najmanju moguću mjeru. Nadalje nadzor mora biti ekonomičan,

pod čime se smatra da troškovi nadzora budu prihvatljiviji sa stajališta koristi koja se

nadzorom postiže. Sljedeći pokazatelj kvalitete sustava nadzora njegov je adekvatni

obuhvat, što znači da se nadzorom obuhvate samo relevantni segmenti nadzirane

djelatnosti kako bi nadzor bilo lakše, jednostavnije, jeftinije i pravodobno provesti.

Konačno, nadzor mora biti uravnotežen kako ne bi prouzročio dodatnu štetu

organizaciji koja bi zbog provedbe nadzora obustavila ili u znatnoj mjeri ugrozila

provedbu svoje temeljne aktivnosti čime bi nadzor izgubio svoju svrhu.

4. UPRAVLJANJE LJUDSKIM POTENCIJALIMA U JAVNOJ UPRAVI

4.1. Ljudi u upravi

4.1.1. Kategorije ljudi u upravi

U javnoj upravi su zaposleni: 1) profesionalni javni službenici, 2) politički

dužnosnici, 3) osobe koje rade na manualnim i pomoćno tehničkim poslovima te

4)vanjski suradnici i privremeno zaposlene osobe, među kojima su i službenici

zaposleni određeno vrijeme putem ugovora.

Najbrojniju i najznačajniju skupinu čine profesionalni javni službenici kojima je

posao u javnoj službi trajno i glavno zanimanje, za koje su se posebno obrazovali i za

koje primaju plaću. Ovaj pojam u širem smislu, a napose u Hrvatskoj obuhvaća 1)

državne službenike zaposlene u organizacijama središnje državne uprave, 2)

službenike zaposlene u jednicima lokalne i područne(regionalne) samouprave, te

3) službenike zaposlene u javnim službama, od kojih su neki plaćeni oz državnog

proračuna, a drugi iz proračuna lokalnih jedinica.

Za razliku od javnih službenika koji se zapošljavaju prema stručnom kriteriju,

politički dužnosnici biraju se ili imenuju na određene funckije u vrhu upravnih

organzacija prema političkom kriteriju, a položaj im je vremenski ograničen trajanjem

njihovog političkog mandata. Oni imaju poseban status jer neposredno ili posredno

izvode legitimitet svoga položaja iz povjerenja građana dobivenog na demokratskim

izborima(gradonačelnici, ministri i njihovi zamjenici, ravnatelji državnih upravnih

organizacija). Njihova je uloga da prenose političku volju odlučujućih skupina na

vlasti te da provode demokratsku kontrolu nad javnom upravom. Istodobno su

politički odgovorni javnosti za propuste koji su počinjeni u području djelovanja

upravnih resora kojima su na čelu.

Uz političke dužnosnike treba spomenuti i njihove političke savjetnike.Politički

savjetnici faktično su pomoćnici ministra koji ga savjetuju uglavnom u političkim

pitanjima, a na temelju povjerenja i osobne lojalnosti ministru. Oni se razlikuju od

državnih službenika prije svega po tome što ih imenuje ministar prema političkom

kriteriju pa se na njih ne primjenjuju opća pravila o zapošljavanju ni posebni uvjeti za

državnu sužbu. Politički savjetnici nisu dio hijerarhije ministarstva, ne zauzimaju

nikakva rukovodeća mjesta, primaju upute izravno od ministra kojemu sui odgovorni

te se na njih ne primjenjuju odredbe o političkoj neovisnosti i nepristranosti. Politički

savjetnici održavaju odnose sa strankom, drugim ministrima i njihovim savjetnicima,

pišu govore i pomažu ministru u javnim nastupima, komentiraju prijedloge državnih

službenika.

Znatan broj ljudi u upravi radi na manualnim i pomoćnim poslovima(domari,

zaštitari…) ili tehničkim poslovima. Označavaju se različitim terminima: namještenik,

zaposlenik, djelatnik.

Vanjski suradnici privremeno ili povremeno sudjeluju u radu upravnih organizacija ali

nisu zaposleni u njima. Uglavnom je riječ o članovima određenih odlučujućih ii

savjetodavnih tijela, odbora ili komisija koji zbog svoje stručnosti(znanstvenici),

neprofesionalnog karaktera posla(članovi savjetodavnih tijela građana u upravi), ili

potrebe predstavljanja interesne skupine građana, odnosno određenih interesa trećeg

sektora, sudjeluju u odlučivanju o pojedinim pitanjima iz nadležnosti te organizacije.

4.1.2. Pojam javnog službenika

S gledišta znanstvenog interesa dovoljna je definicijska karakteristika službenika

njihova profesionalnost. Ona uključuje specifičnu obrazovnu pripremu, stalno i

relativno trajno zanimanje, tj. posvećivanje radu u upravi bar pretežan dio radnog

vremena, te plaću kao naknadu za rad.

Organizacijske definicije pod javnim službenicima, razumiju sve ljude koji rade u

određenim taksativno nabrojenim organizacijama, dok funkcionalne određuju pojam

službenika prema sadržaju funkcije koju obavljaju te prema metodama i drugim

osobnim svojstvima koji proizlaze iz obavljanja službeničke funkcije.

Prema načelu jednake dostupnosti zapošljavanja u javnoj upravi, svi se građani mogu

javiti na otvoreni javni natječaj, u kojem se navode uvjeti za prijem u službu koji

osiguravaju selekciju kandidata prema kriteriju stručnosti. Nakon izbora kandidata

osoba se postavlja ili imenuje na određeno radno mjesto ili položaj. Akt postavljen od

državnog ili javnog tijela u pravilu je formalin jednostrani akt koji predstavlja odluku

države. Taj akt postavlja službenika u specifičan položaj prema njegovu poslodavcu

kao i prema građanima. Njime službenik dobiva pravo djelovanja u skladu s danom

ovlasti, ali i obvezu postupanja prema njoj.

Treba međutim naglasiti da je doktrina novog javnog menadžmenta dovela u pitanje

tradicionalno poimanje javnog službenika. U klasičnoj(weberijanskoj) upravi

imenovanje u službenički status regulirano je odredbama javnog prava,a

profesionalnom javnom službeniku jamči se sigurnost zaposlenja i napredovanja

tijekom upravne karijere.

4.1.3. Službenici kroz povijest

Već u preddržavnim tradicionalnim društvima, obično kao izraz prvih oblika

teritorijalne vlasti, pojavljuju se pojedinci ili skupine ljudi kojih je zadatak upravljanje

zajednicom i njezina integracija. To su rudimentarni službenici. Neki od njih nisu

imali poslove stalnog karaktera , dok se kod drugih primjećuje određeni kontinuitet u

smislu brojnosti i stalnosti funkcija koji upućuju na začetke primitivne uprave.

Karakteristična je pojava za rudimentarnu upravu kumulacija funkcija, odnosno

nepostojanje čvrsto određenih zadaća uprave u današnjem smislu riječi, pa se u

rukama jedne osobe moglo naći i nekoliko desetaka funkcija.

Prema najastarijem shvaćanju upravna sužba poistovijećivala se s obnašanjem

političke vlasti a javni službenik smatrao se osobnim nositeljem dijela državnog

monopola prinude ili nositeljem ovlasti koje posredno proizlaze iz tog monopola.

Klasičan su primjer rimske magistrature. Institucija magistrature pojavljuje se u

vrijeme pretvaranja rimske države u republiku kad sun a čelo države, umjesto kralja,

stala dvojica konzula kao vrhovni magistrati. Magistrati su imali vodeće uloge u

upravnom aparatu koje su spajale političke i upravne komponente(bili su politički

funkcionari i vodeći upravni službenici a bitna im je oznaka bila vlast, imperium ii

potestas. Magistrature su se popunjavale na određeno vrijeme, izborom kao

političkim aktom uz opću političku odgovornost. Upravne poslove magistrate su

obavljali po vlastitoj ocjeni, a najčešće na vlastiti račun.

Shvaćanje o upravi kao vlasti zadržalo se u određenim aspektima do današnjih dana,

osobito u klasičnim upravnim resorima u kojima država nerijetko još i danas djeluje u

svojoj izvornoj ulozi instrumenta političke vlasti, kao nositelj sredstava fizičke

prinude. Osobito je to bilo izraženo u bivšim socijalističkim zemljama do kraja 1970-

ih, gdje su postavljenja na gotovo sve funkcije bila utvrđena pomoću nomenklature

izrađene od centralne partije. Nomenklatura je bila popis visokih upravnih položaja na

koje su mogli biti postavljeni samo od politike probrani ljudi, koji su, bez iznimke,

bili višegodišnji članovi komunističke partije.

Istodobno, ili nešto kasnije od shvaćanja uprave kao vlasti, pojavljuje se shvaćanje o

upravnoj službi kao povlastici ili beneficiji. Osobi koja obavlja javnu službu ona

donosi određene koristi, ponajprije materijalne, te povoljniji status od ostalih članova

zajednice. Poimanje javne službe kao povlastice uobičajeno se javlja u nedovoljno

razvijenim i nedemokratskim sustavima.

4.1.4. Službenici u suvremeno doba

Iako se još uvijek vide ostaci starih shvaćanja o upravnoj službi kao vlasti ili kao

povlastici, u većini suvremenih upravnih sustava pevladavao je shvaćanje o upravnoj

službi kao društvenoj ili javnoj funkciji koja je korisna i potrebna zajednici. Prijelaz

na takvo stajalište dogodio se u trenutku kada su sužbenici prestali služiti

individualnom feudalcu ili apsolutističkom monarhu osobno, a počeli služiti državi,

odnosno društvenoj i političkoj zajednici građana. Život u gradovima donio je mnoge

rizike i nestabilnosti te stvorio nove potrebe. Kao odgovor na njih država je razvila

postupke regulacijske intervencije radi stabilizacije ekonomije i sprječavanja

ekonomskih kriza te razvila niz javnih službi koje u gradu više nisu mogli obavljati

pojedinci svaki za sebe. Nove javne službe nisu počivale primarno na prinudi, kao i

klasični upravni resori, a glavna sankcija kojom se koriste više nije primjena sile, već

uskraćivanje službe korisnicima. Takva je situacija radikalno promijenila i ulogu

javnih sužbenika u društvu. Sve brojnije i složenije poslove više ne mogu obavljati

lanci ili privremeni vladarevi miljenici, već plaćeni i obrazovani profesionalci, koji se

ne smatraju primarno nositeljima vlasti ili povlastica, nego nositeljima javne funkcije.

Profesionalizacija je pridonijela stvaranju novih vrijednosti u upravi, kao što su

efikasnot i efektivnost te pojavi merit sistema. Djelatnost klasične državne uprave i

novih javnih službi regulira se mnogobrojnim pravima i tehničkim pravilima, a idela

kojem se teži je politički neutalna, odgovorna i profesionalna javna uprava.

4.1.5. Profesionalizacija i merit sustav

Merit sustav znači primjenu niza objektivnih metoda pri odabiru, zapošljavanju i

postavljanju kandidata na radna mjesta i položaje u javnoj upravi prema kriteriju

stručnosti i sposobnosti te kao kriterij za nagrađivanje i napredovanje u službi

najvrsnijih službenika tijekom njihove karijere. Ne prihvaćajući političke, obiteljske,

klanovske i slične kriterije, merit sustav potiče zapošljavanje i napredovanje osoba

prikladnog obrazovanja i sposobnosti i na taj način izravno pridonosi

profesionalizaciji javne uprave.

Jednake šanse i istovjetne metode provjere sposobnosti za sve potencijalne kandidate koji se

žele zaposliti u javnoj upravi rezultiraju pravednijom i objektivnom selekcijom. Time se

otvara put onima koji raspoloažu specifičnim znanjem, vještinama i sposobnostima

potrebnim za određeni posao bez obzira na to kojem društvenom sloju ili političkoj stranci

pripadaju. Odabir službenika prema kriteriju sposobnosti za određeni posao među temeljnim

je načelima merit sustava, koji se smatra simbolom profesionalne, nepolitičke i javnosti

odgovorne uprave. Tipične su iznimke od primjene merit načela slučajevi izabranih

službrnika, političkih savjetnika kao i politički imenovani položaji. Iako je merit sustav

suprotan političkoj patronaži, on se ne primjenjuje na kategorije političkih funkcionara u

samom vrhu piramide budući da su oni izabrani ili imenovani kao izraz volje građana..

Također u onim službeničkim sustavima u kojima prevladavaju elementi automatskog

sustava napredovanja, odnosno u zatvorenim karijernim sustavima, unutar svoje ili unutar

drugih upravnih organizacija u sustavu, a vanjskim kandidatima ograničava se ili

onemogućuje dolazak na srednje i više položaje u upravi.

4.1.6. Etika javnih službenika

Etika i integritet u javnoj upravi smatraju se ključnim faktorima za ostvarenje načela

zakonitosti i djelovanja u javnom interesu, kao i za osiguranje odgovornosti javnih službenika

i političkih dužnosnika. Etičke vrijednosti usko su povezane s nizom drugih vrijednosti u

javnoj upravi. Budući da podrazumijevaju djelovanje i ponašanje javnih službenika na način

koji podržava povjerenje javnosti, u širem smislu interferiraju s demokratskim, pravnim,

profesionalnim i općeprihvaćenim ljudskim vrijednostima. Pusić navodi da je etika javnih

sužbenika skup internaliziranih društvenih pravila koja je službenik tijelom vremena usvojio

kao vlastite vrijednosti te osobni kriterij ponašanja s obzirom na svoju ulogu javnog

službenika. Ta načela pojedinac ne doživljava kao nametnuta, vanjska, heteronomna pravila

već kao autonomna mjerila vrijednosti koje sam postavlja. Od javnih službenika očekuje se

etičnost, kako prema vanjskoj okolini(politici, građanima i korisnicima te drugim interesnim

akterima) tako i unutar same organizacije u kojoj su zaposleni(odnos prema radu i

suradnicima). Naspram politički imenovanih dužnosnika koji donose odluke i nadziru rad

uprave, javni službenici trebaju pokazati spremnost na zakonito, profesionalno i pravodobno

provođenje tih odluka, bez obzira na njihovo osobno političko opredijeljenje. Osobito je

važan njihov odnos prema građanima koji se treba zasnivati na načelima ravnopravnosti i

jednakosti.

Od javnih službenika se očekuje profesionalan, odgovoran i predan odnos prema radu koji se,

osobito u posljednje vrijeme pod utjecajem novog javnog menadžmenta, pomoću različitih

tehnika i instrumenata ocjenjuje i mjeri, a potom nagrađuju ili sakncionira. Kolegijalan,

profesionalan i postojan odnos prema suradnicima te etičnost u međusobnim odnosima i

postupanju potiče se kroz formalne akte(sužbeničko zakonodavstvo, etički kodeksi) ili

neformalnim putem( usvajanje org. vrijednosti, ciljeva i kulture organizacije).

Korupcija je najteži oblik odstupanja od načela jednakosti i etičnog ponašana u javnoj

upravi, često se kvalificira kao kazneno djelo te se pravno sankcionira. U pravnom smislu, to

je odstupanje od načela jednakog postupanja prema jednakima, bez obzira na motiv.

Razlikuju se dvije temeljne vrste korupcije: a) upravna korupcija: tu je riječ o

nedopuštenom i netransparentnom plaćanju ili davanju drugih beneficija javnim službenicima

u zamjenu za nedopuštenu i netransparentnu provedbu propisanih pravila, nedopušteno

pogodavanje ili odstupanje od standarada. b)državni plijen: sastoji se u nastojanjima

korporacija i poduzeća da prilagode i stvore sebi u korist zakonsku, političku i regulacijsku

okolinu, dajući nedopuštene ili netransparentne provizije odnosno druge benificije visokim

javnim dužnosnicima i službenicima.

4.2. Službenički sustav i službeničko zakonodavstvo

4.2.2. Službenički sustav

Svaki razvijeni službenički sustav sadržava međusobno povezane i komplementarne

podsustave-klasifikacijski sustav, platni sustav i sustav napredovanja, putem kojih se prema

određenim kriterijima određuju kategorije za razvrstavanje radnih mjesta ili službenika te

način njihova nagrađivanja i napredovanja u službi. U širem smislu, službenički sustavi

obuhvaćaju i mnoga druga područja, koja mogu i ne moraju biti obuhvaćena službeničkim

zakonodavstvom, kao što su sustav disciplinske odgovornosti, sustav obrazovanja i

usavršavanja javnih službenika, etička infrastruktura.

4.2.2.1. Klasifikacijski sustav

Klasifikacijski sustav je ljestvica s određenim brojem klasifikacijskih razreda(klasa) koji su

stupnjevani prema unaprijed utvrđenim kriterijima i nižu od najnižeg do najvišeg, ili obrnuto.

Kriteriji klasifikacije su različiti a uobičajeno se vežu za stupanj obrazovanja službenika,

vrijeme provedeno u službi ili drugoj karakteristiku samih službenika ili pak za vrstu i

složenost poslova radnih mjesta u upravi. Oblik klasifikacijskog sustava neposredno utječe i

na način napredovanja i nagrađivanja službenika pa se platn sustav i sustav napredovanja ne

mogu promatrati odvojeno od njega.

Jedan je sustav koji Pusić naziva klasifikacijom službenika za koji se u terminologiji

suvremenih međunarodnih organizacija nerijetko koristi naziv karijerni sustav. U takvom

obliku klasifikacijskog sustava pojedinom su klasom obuhvaćeni svi službenici s istim

osobnim svojstvima(stupanj obrazovanja, duljina radnog iskustva). U najjednostavnijem

obliku klasifikacijska ljestvica sadržava tri klase koje obuhvaćaju službenike prema stupnju

obrazovanja: u 1. Klasu se razvrstavaju službenici s magisterijem struke(MA), u II. Klasu

prvostupnici(BA), a u III. Klasu oni sa završenim srednjoškolskim obrazovanjem. U službu

se ulazi prema kriteriju znanja kandidata koje se obično dokazuje određenim sveučilišnim

stupnjem , svjedodžbom visoke škole a negdje i ulaznim ispitima za javnu službu. Službenici

se u pravilu zapošljavaju u javnu upravu na početku svoje karijere te se očekuje da će tamo

raditi cijeli svoj radni vijek.

Drugi je sustav klasifikacije radnih mjesta unutar kojeg se pojedine klase utvrđuju prema

kriteriju radnih mjesta s jednakim ili sličnim poslovima, radnim dužnostima i drugim

obilježjima. Dakle, klasifikacijski razredi gradacijski se utvrđuju prema stupnju složenosti i

zahtjevnosti poslova, od najjednostavnijih do najsloženijih, uzimajući u obzir različite

kriterije(potrebna stručnost za rješavanje problema, stupanj odgovornosti i samostalnosti na

radnom mjestu, potreba za brzim odlučivanjem, neizvjesnot i potreba kreiranja novih

standard). Kod tog sustava nije odlučan kriterij formalnog stupnja obrazovanja službenika,

već je naglasak na postavljanju najprikladnije osobe na određeno radon mjesto koje se treba

popuniti, bilo putem vanjskog natječaja, bilo internim napredovanjem, odnosno kretanjem

unutar službe.

4.2.2.2. Platni sustav

Plaćanje javnih službenika u novcu pojavilo se kao normalna pojava tek s pojavom novčane

privrede. Do tada su službenici bili uzdržavani na različite načine, ovisno o stupnju

društvenog razvoja i procesu profesionaizacije uprave. Jedan je od prvih načina uzdržavanja

službenika bio na dvoru vladara, kada se egzistencija vladareva osoblja osiguravala unutar

njegovog kućanstva, s tim da su ti službenici bili neka vrsta vladarevih osobnih usluga.

Plaćanje u naravi(naturi) podrazumijeva da se službenicima daje neki proizvod kojima oni

osiguravaju preživljavanje i egzistenciju. Sustav dodijeljivanja prihoda obično se javljao

nakon što prva dva načina uzdržavanja službenika više nisu bila moguća iz tehničkih i drugih

razloga. Imao je dvije glavne podvrste: dodijeljivanje zemlje i dodijeljivanje prihoda od

stanovništva . Plaćanje u novcu relativno je novijeg datuma, odraz je novčane ekonomije, a

donijelo je u upravu velike prednosti, kao što su jednostavnija manipulacija, veća teritorijalna

neovisnost službenika neovisnih o proizvodima potrebnih za život i njihovom teritorijalnom

smještaju te mogućnost preciznijeg mjerenja i razlikovanja raspona plaća.

S gledišta javnog službenika plaća je najvažniji novčani prihod koji predstavlja temelj

njegove materijalne egzistencije. U manje razvijenim zemljama, kojima je primarni cilj

zaposliti kvalitetno osoblje, osigurati učinkovitost i smanjiti korupciju u javnoj upravi, plaća

službenika mora biti u najmanju ruku dostatana za život.

Pusić također ističe da platni sustav za javne službenike ne smije biti diskriminacijski(u

smislu da place ne smiju biti niti previsoke niti preniske) u usporedbi s drugim platnim

sustavima(u privatnom ili civilnom sektoru ili kod međunarodnih organizacija).

U zemljama koje imaju nagašene elemente sustava klasifikacije službenika plaća se u pravilu

određuje na jednostavan način, prema stupnju obrazovanja službenika i prema godinama koje

je proveo u službi. Obično je riječ o centraliziranim platnim sustavima, iako postoje iznimke,

s minimalnim stupnjem individualizacije. Promicanje u više platne razrede je automatsko i

vezano je za objektivne kriterije ili je povezano s napredovanjem na visa radna mjesta

odnosno viša zvanja, a manje se temelji na individualnom izvršenju i rezultatima rada.

Na drugoj strani su zemlje koje imaju naglašena obilježja klasifikacije radnih mjesta. U tim je

sustavima reguliranje place djelomice ili jako decentralizirano, odnosno neke ili sve ovlasti

za određivanje iznosa place zaposelnika prenesene sun a razinu ministarstva ili agencija.

Plaća je individualizirana a prije svega ovisi o tome kako se procjenjuje vrijednost pojedinog

radnog mjesta s obzirom na druga radna mjesta unutar organizacije. Budući da je presudan

kriterij radnog izvršenja i učinka,a ne formalno obrazovanje osobe koja je zaposlena na

nekom radnom mjestu, službenici koji obavljaju isti posao mogu dobiti različite iznose plaće

ovisno o rezultatima rada i radnoj ocjeni. Zato se u takvim sustavima obično utvrđuje

osnovna plaća ili fiksni dio plaće, dok su ostali elementi varijabilni i iskazuju se u obliku

bonusa, dodataka ili drugih vrsta novčanih nagrada, ili je pak umanjena ako službenik ostvari

rezultat ispod očekivanja.

Sustave odjela karakterizira djelomična delegacija uređenja plaća, kao u sustavima radnih

mjesta, ali i slaba individualizacija nalik karijernim sustavima.

4.2.3.3. Sustav napredovanja

Napredovanje u javnoj službi je kretanje službenika tijekom karijere, i to na platnoj ljestvici,

u klasi ili zvanju, na bolje radon mjesto odnosno na viši hijerarhijski položaj. Dva su temeljna

sustava napredovanja: automatski i otvoreni.

U automatskom sustavu službenik napreduje prema objektivnim kriterijima, kao što su

stjecanje višeg stupnja obrazovanja, polaganje stručnog ispita, ili navršavanjem godina

radnog iskustva u javnoj upravi. Kriterij napredovanja zakonom su precizno definirani,

relativno jednostavni i usko povezani s kriterijima u klasifikacijskom i platnom sustavu. U

pravilu se napreduje u platnom razredu a zatim i u zvanju. Kad napreduju u više zvanje ili

klasu, službenici ostvaruju viši status i plaću, pri čemu nerijetko nastavljaju obavljati isti krug

poslova. Ako tijekom službe postignu viši stupanj obrazovanja, automatski se svrstavaju u

viši rang platne i klasifikacijske ljestvice sukladno novom obrazovnom stupnju.

- Prednosti:o visok stupanj sigurnosti da će službenik napredovati u karijerio čvrsta akademska pozadinao interna mobilnosto upravljanje znanjemo ograničene mogućnosti nepravednog postupanja odvajanjem od dodijeljene

klase i specifičnog radnog mjesta- Nedostaci:- nema prikladnih kriterija u postupku postavljanja službenika na više radno mjesto jer

se slabo ili uopće ne koriste metoda radne ocjene i otvoreno natjecanje

U otvorenom sustavu napreduje se prema kriteriju sposobnosti za određeni posao, kvaliteti

radnog izvršenja i postignutim rezultatima u službi. Svi se ti elementi obično združuju u

radnu ocjenu, koja je odlučujući factor materijalnog nagrađivanja ili promicanja u plaći al ii

vro bitan kriterij pri odabiru kandidata za viša radna mjesta. Ocjenjivati može nadređeni viši

službenik ili čelnik organizacije, ali to mogu i posebna tijela(zakonom utemeljene nezavisne

komisije i agencije, odbori unutar ili izvan organizacije) ili čak sami službenici međusobno.

U ovom je sustavu naglasak na prikladnosti(sposobnosti) kandidata za određeno radon

mjesto, dok vrijeme provedeno u službi i drugi automatski kriteriji ovdje imaju sekundarsni

karakter. Kandidati iz same organizacije, iz drugih organizacija ili izvan javne uprave zajedno

se natječu za sobodna radna mjesta na srednjim i višim razinama upravnog sustava. Otvoreni

sustav napredovanja karakterističan je za klasifikacijski sustav radnih mjesta, međutim, nije

rijedak ni u sustavima odjela, a iznimno se primjenjuje i u sustavima klasifikacije službenika.

- Prednosti:

o interakcija menadžmenta i osoblja je intenzivnija

o pravedniji sustav koji ima snažniji motivacijski efekt jer se jače oslanja na rad

i rezultate pojedinca (pod uvjetom da je postupak ocjenjivanja objektivan)

o privlačenje većeg broja kvalitetnih kandidata za određeni posao

- Nedostaci:

o neobjektivno ocjenjivanje može voditi u zlouporabu i patronažu u postupku

napredovanja

o mogućnost zapošljavanja radna mjesta „preko veze“

o otežano unakrsno napredovanje i mobilnost službenika u upravnom sustavu

o ne vodi se briga o karijeri službenika – teže zadržati najbolje stručnjake

o dvojbena pravednost i etičnost jer službenike koji godinama rade u sustavu

mogu preteći osobe koje su se tek zaposlile

o postupak napredovanja skuplji, složeniji i podložan tehnizaciji selekcijskih

kriterija

o ocjena je podložna rizicima formalizacije, falsifikacije i subjektivnosti

4.2.2.4. Posebna prava, obveze i odgovornosti javnih službenika

U tradicionalnim upravnim sustavima službenici imaju posebna, zakonom a ponegdje i

ustavom zajamčena prava. Među osnovnim je pravo na redovitu plaću. Tu mogu bit ii

različiti oblici novčanih i nenovčanih nagrada, naknada i pogodnosti(zdravstveno i

mirovinsko osiguranje osnovne ili dopunske razine, naknada za prijevoz na posao,

usavršavanje u struci), koji se propisuju zakonom ili ugovaraju s vladom kolektivnim

ugovorom, i to u većem ili manjem opsegu.

Temeljne su dužnosti javnih službenika poštovanje zakona i služenje u javnom interesu.

Stoga se u službeničkim propisima propisuje obveza zakonitog, profesionalnog i nepristranog

obavljanja službe. Uz to, službenici su dužni pružati sve potrebne informacije građanima,

osim ako je riječ o zakonom utvršđenoj službenoj tajni. Trebaju savjesno upravljati državnom

imovinom te učinkovito i pravodobno obavljati poslove. Ne smiju zloupotrijebiti dane im

ovlasti. Ne smiju se neko vrijeme nakon prestanka službe zapošljavati u privatnim tvrtkama

čije su poslovanje regulirali i nadzirali.

Povrijede li te dužnosti, službenici disciplinski odgovaraju pred upravnim ili drugim

redovnim sudovima odnosno pred posebnim sudovima(službeniki sudovi u Hrvatskoj) ili

drugim neovisnim ili stručnim tijelima posebno ustrojenim za tu svrhu. Postupak za

utvrđivanje odgovornosti također se detaljno regulira, a kazne se kreću od opomena i

novčanih kazni do premještaja na niža ili manja složena radna mjesta i otkaze, s privremenom

ili trajnom zabranom rada u državnoj službi. Disciplinski postupak šireg je opsefa od

kaznenog postupka, jer mnoge povrede službene dužnosti nisu kaznena djela, pa oslobođenje

od kaznene odgovornosti u određenom slučaju ne znači i oslobođenje od disciplinske

odgovornosti.

Na koncu, jedna od posebnosti službeničkog odnosa ogleda se u specifičnim uvjetima

zapošljavanja javnih službenika. Za razliku od zapošljavanja u privatnom sektori u kojem je

taj postupak relativno nesmetan i nevidljiv, zapošljavanje u javnoj upravi u pravilu se provodi

u kompleksnom spletu proceduralnih zahtjeva i javnog nadzora.

4.2.2.5. Prilagodba službeničkog sustava europskim standardima

Raspadom socijaizma većina je postsocijalističkih zemalja nastojala zamijeniti stari političko-

birokratski mode novim profesionalnim i nepristranim službeničkim sustavima koje je trebalo

osposobiti za služenje demokratski izabranoj vlasti i građanima. Zato je u početnoj fazi

tranzicije podrška reformama javne uprave bila primarno usmjerena na izgradnju

depolitizirane i profesionalne javne uprave, u skladu s merit načelom, temeljem europskih

standard službeničkog prava unutar europskog upravnog prostora. Svaka zemlja

kandidatkinja za članstvo u EU morala je uskladiti svoje zakonodavstvo s europskom

pravnom stečevinom i drugim europskim standardima.

SIGMA standardi. Pri njihovu definiranju SIGMA polazi od temeljne dužnosti svake

države, da u ostvarenju javnog interesa i obveze pružanja javnih usluga, osigura učinkovito,

profesionalno i nepristrano djelovanje javne uprave. Da bi se to postiglo, državna služba(civil

service) treba ispunjavati sljedeće uvjete:

1.) Djelovanje u javnom interesu Odvajanje javne i privatne sfere od presudne je

važnosti, a javni interes mora imati prioritet i biti zaštićen od upletanja privatnih

interesa ako nisu kanalizirani kroz političke institucije. Javna domena treba biti

regulirana posebnim pravilima, a oni koji unutar nje djeluju moraju im biti

podvrgnuti. Taj se zahtjev odnosi na jačanje etike i integriteta u upravi, uključujući

jačanje dužnosti političke neutralnosti i ograničenja obavljanja poslova nespojivih sa

svojstvom državnog službenika.

2.) Depolitizacija je jasno razgraničenje političkih i službeničkih položaja u upravi da bi

se osigurala neovisnost o svakodnevnim političkim intervencijama. Politika i uprava

dvije su odvojene domene koje počivaju na različitoj logic ii izvoru legitimiteta:

politika se temelji na povjerenju javnosti izraženom na izborima, dok se uprava

temelji na stručnosti i profesionalizmu službenika koji djeluju u okviru zakona.

3.) Profesionalizacija uprave podrazumijeva da su zapošljavanje i napredovanje utemelji

na stručnosti i sposobnostima uz isključivanje mogućnosti patronaže, diskriminacije i

arbitrarnosti.

4.) Izgradnja kvalitetnog službeničkog sustava u smislu odgovarajuće regulacije prava i

obveza službenika, sustava položaja i platnog sustava, pravednog ocjenjivanja rada

službenika s jamstvom zaštite od nepravednih ocjena te adekvatnom zaštitom prava

službenika, prije svega radnog mjesta i plaće.

5.) Odgovornost državnih službenika, koja uključuje zahtjev za razvojem individualne

odgovornosti, pravno reguliranje odgovarajućih mehanizama, posebno otklanjanje

nezakonitog naloga političkih i drugih rukovoditelja te njihovo provođenje u praksi.

6.) Uređen i efikasan sustav upravljanja ljudskim potencijalima u čitavoj državnoj upravi

na način da se osigura primjena jedinstvenih standarada te omogućujući usavršavanje

službenika putem odgovarajućih institucionalnih mehanizama.

4.3. Pojam, modeli i metode upravljanja ljudskim potencijalima u javnoj upravi

4.3.1. Pojam ljudskih potencijala i upravljanja ljudskim potencijalima u javnoj upravi

Ljudski potencijali u javnoj upravi u užem smisu podrazumijevaju ukupnost formalnih

znanja, praktičnih vještina, sposobnosti, ponašanja, socijalnih obilježja, psiholoških osobina

te realiziranih i latentnih kreativnih mogućnosti javnih službenika privremeno ili trajno

zaposlenih u javnim organizacijama na poslovima od javnog interesa.

U širem smislu pojam uključuje ne samo javne službenike nego i sve ostale ljude privremeno

ili trajno zaposlene u javnoj upravi: pomoćno i manualno osoblje, vanjske suradnike i

savjetnike te politički imenovane osobe.

4.2.3. Službeničko zakonodavstvo u Hrvatskoj

4.2.3.1. Razvoj službeničkog zakonodavstva u Hrvatskoj

4.2.3.2. Zakon o državnim službenicima i drugi propisi

Državni službenici (ZDS) – osobe koje u državnim tijelima kao redovito zanimanje obavljaju

poslove iz djelokruga tih tijela utvrđene Ustavom, zakonom ili drugim propisima donesenim

na temelju Ustava i zakona… kao i osobe koje u državnim tijelima obavljaju informatičke

poslove, opće i administrativne poslove, planske, materijalno-financijske i računovodstvene i

slične poslove.

Definiranje državnih službenika prema poslovima predstavlja funkcionalni aspekt definicije

službenika.

Namještenici – osobe koje u državnim tijelima rade na pomoćno-tehničkim poslovima i

ostalim poslovima čije je obavljanje potrebno radi pravodobnog i kvalitetnog obavljanja

poslova iz djelokruga državnih tijela.

Zakon predviđa iznimnu mogućnost outsourcinga.

ZDS uređuje:

- prava i dužnosti državnih službenika

- postupak zapošljavanja

- polaganje DSI

- odlučivanje o žalbama

- premještaje

- ocjenjivanje

- stručno usavršavanje

- odgovornost za povrede službene dužnosti

- prestanak službe…

Odlučivanje o rasporedu i o drugim pravima i obvezama državnih službenika, kao i o

prestanku službe je upravna stvar – o tome se odlučuje u upravnom i upravnosudskom

postupku (javnopravni karakter službeničkog odnosa).

U 1. stupnju – odlučuje čelnik (ili osoba koju ovlasti).

O žalbama odlučuje Odbor za državnu službu.

Protiv rješenja Odbora može se pokrenuti upravni spor pred upravnim sudom.

O lakim povredama odlučuje čelnik.

Za teške povrede čelnik pokreće postupak pred službeničkim sudom.

Na rješenje službeničkog suda žalba se ulaže Višem službeničkom sudu.

Protiv odluke Višeg službeničkog suda može se pokrenuti upravni spor.

Mjerila za klasifikaciju radnih mjesta (6)

- potrebno stručno znanje

- složenost poslova

- samostalnost u radu

- stupanj suradnje s drugim državnim tijelima i komunikacije sa strankama

- stupanj odgovornosti

- utjecaj na donošenje odluka

Osnovne kategorije državnih službenika

- rukovodeći državni službenici

- viši državni službenici

- niži državni službenici

Rukovodeći državni službenici koje imenuje i razrješuje VRH na prijedlog čelnika, na temelju

javnog natječaja, na razdoblje od 4 godine:

- glavni tajnik ministarstva i državnog ureda

- zamjenik predstojnika državnog ureda

- zamjenik ravnatelja DUO

- ravnatelj Ureda VRH

- predstojnik Ureda potpredsjednika VRH

- ravnatelji ureda, agencija, direkcija i drugih stručnih službi koje VRH osniva uredbom

- predstojnik UDU

Dužnosnici (funkcija ograničena mandatom i ovisna o aktualnoj vlasti) čija se prava uređuju

Zakonom o obvezama i pravima državnih dužnosnika (5 u TDU + 5 u VRH):

- ministri

- zamjenici ministara

- pomoćnici ministara

- predstojnici državnih ureda

- ravnatelji DUO

- predstojnik Ureda predsjednika VRH

- glavni tajnik VRH

- zamjenik predstojnika Ureda predsjednika VRH

- zamjenik glavnog tajnika VRH

- glasnogovornik VRH

Radna mjesta u kabinetu ministra (institut političkih savjetnika)

- državni službenici ili osobe koje se primaju u državnu službu na određeno vrijeme

- nema provedbe javnog natječaja

- nakon prestanka mandata ministara odlaze iz kabineta, osim onih koji su prije

imenovanja bili državni službenici (raspoređuju se na slobodna radna mjesta za koja

ispunjavaju uvjete, a ako takvih mjesta nema, stavljaju se na raspolaganje Vladi)

5.2. Državna uprava u Hrvatskoj

Temeljni propisi koji uređuju strukturu i funkcije hrvatske državne uprave jesu Zakon o

sustavu državne uprave kojim se uređuje način funkcioniranja sustava državne uprave i

poslovi koje obavlja na razini države, ali i na razini područne(regionalne) samouprave te

Zakon o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave kojim

se ustanovljuju središnja tijela državne uprave i definira njihov djelokrug.

U organizacijskom smislu, državnu upravu u Hrvatskoj čine središnja tijela(ministarstva,

državni uredi i državne upravne organizacije te prvostupanjska tijela-uredi državne uprave).

Sva tijela državne uprave podvrgnuta su detaljnoj regulaciji unutarnje organizacije,

personalnih pitanja, financijske odgovornosti te postupanja, uključujući i pravnu odgovornost

za odluke. Ministarstva su tijela koja provode , koordiniraju i prate provedbu poitike i propisa

u određenom području. Državni uredi imaju u pravilu ulogu u horizontalnoj diferencijaciji te

u internim funkcijama uprave, na temelju koncentracije stručnosti i informacijskih resursa. S

druge strane, državne upravne organizacije imaju ulogu specijaliziranih ekspertnih

organizacija u određenim visokostručnim područjima, a njihovi su poslovi i uloga primarno

stručno-analitički i izvršni-proučavaju i istražuju određena pitanja koja traže primjenu

posebnih načina rada, odlučuju u konkretnim situacijama i obrađuju podatke i koriste se

njima te ostvaruju međunarodnu suradnju.

Tijela državne uprave osnivaju se zakonom. Tako Hrvatski sabor zakonom osniva tijela

državne uprave i određuje njihove poslove, a u državnom proračunu predviđa sredstva za

njihov rad. Vlada međutim određuje unutarnju organizacijsku strukturu tijela i okvirni broj

službenika svojim uredbama o unutarnjem ustrojstvu. Detaljnije se organizacijska struktura

svakog ministarstva i drugog tijela državne uprave uređuje pravilnikom o unutarnjem redu

konkretnog tijela državne uprave.

Prvo, Vlada usklađuje i nadzire obavljanje poslova državne uprave, dakle Vlada obavlja

koordinativnu i nadzornu uslugu nad državnom upravom. Dakle, načelo proračunskog

financiranja određuje se sredstva za rad tijela državne uprave osiguravaju u državnom

proračunu, što ujedno upućuje na prethodnu kontrolu od strane Hrvatskog sabora koji donosi

državni proračun a zatim i kontrolira njihovo izvršenje. Treće, načelo javnosti znači da je rad

tijela državne uprave, ali i tijela kojima su povjereni poslovi državne uprave, prije svega tijela

jedinica lokalne i područne(regionalne) samouprave i pravnih osoba koje imaju javne ovlasti

javan i javnost se može iskjučiti jedinica lokalne i područne(regionalne) samouprave i

pravnih osoba koje imaju javne ovlasti, i javnost se može isključiti samo iznimno, u

slučajevima predviđenim zakonom. Četvrto, načelo odgovornosti za štetu znači da država

nadoknađuje štetu koja nastane građanima i pravnim osobama zbog nezakonitog ili

nepravilnog rada tijela državne uprave i spomenutih tijela u povjerenim im poslovima.

Načelo samostalnosti u radu znači da su tijela državne uprave u obavljanju svojih poslova

koji su određeni zakonom dužna raditi samostalno sukladno zakonu i u okviru zakonom

definiranih ovlasti: upletanje i utjecaji strogo su zabranjeni, a njihovo odsustvo je preduvjet

za ostvarivanje odgovornosti. Načelo žalbe i sudske zaštite znači da se protiv pojedinačnih

akata, radnji i mjera tijela državne uprave te tijela koje obavljaju povjerene poslove državne

uprave može uložiti žalba, osim kad je ona zakonom isključena, a tad se može zatražiti

sudska zaštita pred upravnim sudovima.

5.2.1. Utjecaj Hrvatskog sabora na upravu

Prema Ustavu, Hrvatski sabor ima sljedeće ovlasti:

1.) Odlučuje o donošenju i promjeni ustava

2.) Donosi zakone

3.) Donosi državni proračun

4.) Odlučuje o ratu i miru

5.) Donosi akte kojima izražava politiku Sabora

6.) Donosi strategiju nacionalne sigurnosti i strategiju obrane

7.) Ostvaruje građanski nadzor nad oružanim snagama i službama sigurnosti

8.) Odlučuje o promjeni granica RH

9.) Raspisuje referendum

10.) Obavlja izbore, imenovanja i razrješenja, u skladu s Ustavom i zakonom

11.) Nadzire rad vlade i drugih nositeja javnih dužnosti odgovornih Saboru, u

skladu s Ustavom i zakonom

12.) Daje amnestiju za kaznena djela

13.) Obavlja druge poslove utvrđene Ustavom

Prema državnoj upravi Sabor ima različite ovlasti: normativne, organizacijske, personane,

ekonomsko-financijske i nadzore koje ostvaruje pomoću različitih instrumenata utjecaja.

Normativni instrumenti kojima Sabor utječe na državnu upravu jesu Ustav i zakoni te ostali

akti Sabora. Načelo ustavnosti i zakonitosti utvrđeno je Ustavom: zakoni moraju biti u

suglasnosti s Ustavom, ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom, a svatko je dužan držati se

Ustava i zakona i poštovati pravni poredak.

Organizacijski instrumenti odnose se na ovlast Sabora da osniva i ukida tijela državne uprave

odnosno da određuje njihov djelokrug i nadležnost. Prema Ustavu, ustrojstvo i poslovi

državne uprave i način njihova obavljanja uređuju se zakonom.

Personalni instrumenti odnose se na ovlast Sabora da imenuje i razrješava pojedine

dužnosnike, ponajprije minister kao članove Vlade koji su ujedno na čelu ministarstava. Tako

će na temelju odluke Hrvatskog sabora i uz supotpis predsjednika Sabora predsjednik

Republike donijeti rješenje o imenovanju predsjednika Vlade. Predsjednik Sabora uz

premijera supotpisuje i rješenje o imenovanju članova Vlade, odnosno ministara.

Ekonomsko-financijski instrumenti u prvom se redu odnose na državni proračun koji Sabor

donosi i nadzire njihovo izvršavanje. Kroz proračun Sabor raspoređuje sredstva potrebna za

financiranje tijela državne uprave. Prijedlog državnog proračuna s obrazloženjem

predsjedniku Sabora podnosi Vlada, a nacrt izrađuje Ministarstvo financija kao nadležno

tijelo državne uprave, temeljem prijedloga koje dostavljaju svi korisnici proračuna.

Nadzorni instrumenti odnose se na ex post političku kontrolu Sabora nad upravom, a

ukjučuju zastupnička pitanja, interpelacije, postavljanje pitanja povjerenja članovima Vlade,

osnivanje istražnih povjerenstava, ankete te instituciju pučkog pravobranitelja i drugih

neovisnih institucija. Zastupnici mogu postavljati zastupnička pitanja Vlad ii pojedinom

članu Vlade ostvarivanju njezinih ustavnih prava i dužnosti, posebno o stanju u pojedinim

područjima društvenog života te o provođenju Zakona i drugih akata sabora, odnosno o radu

ministarstava i drugih tijela državne uprave te pravnih osoba s javnim ovlastima.

Interpelacijom se traži rasprava o radu Vlade u cjelini ili pojednim odlukama Vlade ili

ministarstva ako one odstupaju od općeg stajališta Vlade ili ministarstava u provođenju

zakona ili utvrđene politike. Interpelaciju o radu Vlade ili pojedinog ministra može podnijeti

najmanje 1/10 saborskih zastupnika. Pitanje povjerenja premijeru, pojedinom ministru ili

Vladi u cjelini može se pokrenuti na prijedlog najmanje 1/5 zastupnika u Saboru. Sabor može

osnivati istražna povjerenstva za svako pitanje od javnog interesa. Pučki pravobranitelj,

sukladno ustavu, opunomoćenik je Sabora za promicanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda

utvrđenih Ustavom, zakonima i međunarodnim pravnim aktima o ljudskim pravima i

slobodama koje je prihvatila Republika Hrvatska.

Sabor na državnu upravu utječe i putem radnih kontakata. Vodeći dužnosnici-ministri i

dužnosnici koji rukovode radom drugih tijela državne uprave-imaju obvezu izvještavati Sabor

o stanju u upravnom resoru za koji su nadležni. Na zahtjev Sabora odnosno njegovih radnih

tijela vodeći dužnosnici imaju obvezu podnijeti izvještaj o izvršavanju i provođenju zakona i

drugih akata odnosno zadaća za čije su izvršavanje odgovorni, dostaviti podatke kojima

raspolažu ii koje su u svom djelokrugu obvezni prikupljati i evidentirati, kao i spise i drugo

potrebno za rad Sabora ili radnog tijela, te odgovoriti na postavljena pitanja. Također, vodeći

upravni dužnosnici dužni su na zahtjev Sabora sudjelovati na sjednicama na kojima se

raspravlja o pitanjima iz djelokruga tijela kojima su na čelu. Kada se na sjednici Sabora

raspravlja o prijedlogu zakona i drugih akata, Vlada određuje ministra i zamjenika ministra za

svoje predstavnike u Saboru. Predstavnik Vlade će na sjednicama Sabora i njegovih radnih

tijela sudjelovati u njihovu radu, iznijeti stajališta Vlade, dati obavijesti i stručna objašnjenja,

izjasniti se o podnesenim amandmanima te obavijestiti Vladu o stajalištima i mišljenjima

Sabora, odnosno radnih tijela.

5.2.2. Ovlasti predsjednika Republike prema državnoj upravi

Prema Ustavu, predsjednik Republike:

1.) Zastupa Hrvatsku u zemlji i inozemstvu

2.) Brine se za redovito i usklađeno djelovanje te za stabilnost državne vlasti i odgovara

za obranu neovisnosti i teritorijalne cjelovitosti Hrvatske

3.) Predsjednik raspisuje izbore za Hrvatski sabor i saziva ga na prvo zasjedanje

4.) Raspisuje referendum u skladu s Ustavom

5.) Povjerava mandat za sastavljanje Vlade, osobi koja, na temelju raspodjele

zastupničkih mjesta u Saboru i obavljenih konzultacija uživa povjerenje većine svih

zastupnika

6.) Daje pomilovanja

7.) Dodijeljuje odlikovanja i priznanja određena zakonom

8.) Obavlja druge dužnosti određene Ustavom

Predsjednik ima važne ovlasti u resorima vanjskih poslova i obrane. Riječ je o

nadležnostima koje su po tradiciji povezane s funkcijom šefa države, veza koja je stvorena

kada je šef države-tada monarh-bio i neposredni še cjelokupnog državnog aparata.

Predsjednik u resoru vanjskih poslova ima sljedeće ovlasti

1.) Surađuje s Vladom u oblikovanju i provođenju vanjske politike

2.) Na prijedlog Vlade i uz supotpis premijera odlučuje o osnivanju diplomatskih misija i

konzularnih ureda Hrvatske u inozemstvu

3.) Donosi odluku o postavljanju i opozivu šefova diplomatskih misija Hrvatske u

inozemstvu, na prijedlog Vlade i uz mišljenje nadležnog odbora Sabora uz prethodni

supotpis premijera

4.) Prima vjerodajnice i opozivna pisma inozemnih šefova diplomatskih misija

U resoru obrane:

1.) Vrhovni je zapovjednik oružanih snaga

2.) Imenuje i razrješava vojne zapovjednike u skladu sa zakonom

3.) Na temelju odluke Sabora predsjednik objavljuje rat i zaključuje mir

4.) U slučaju neposredne ugroženosti neovisnosti, jedinstvenosti i opstojnosti države

predsjednik može narediti uporabu oružanih snaga iako nije proglašeno ratno stanje,

uz supotpis premijera.

5.) Kad su tijela državne vlasti onemogućena u redovitom obavljanju svojih ustavnih

dužnosti, predsjednik može, na prijedlog predsjednika Vlade i uz njegov supotpis,

donositi uredbe sa zakonskom snagom koje mora podnijeti na potvrdu Hrvatskom

sabotu čim se Sabor može sastati.

6.) Za trajanja ratnog stanja, u sučaju neposredne ugroženosti neovisnosti, cjelovitosti i

opstanka države, ili kad su tijela državne vlasti onemogućena u redovitom obavljanju

svojih ustavnih dužnosti, predsjednik ima pravo sazvati sjednicu Vlade i njome

presjedati.

7.) U skladu sa skopljenim međunarodnim ugovorima i na temelju odluke Sabora koju

predlaže Vlada, predsjednik daje suglasnost za ulazak ili djelovanje oružanih snaga

država saveznica u Hrvatskoj, za pružanje pomoći državama saveznicama u slučaju

oružanog napada te za izlazak ili djelovanje oružanih snaga u inozemstvo radi vježbe i

obuke ili pružanja humanitarne pomoći te za ulazak oružanih snaga država saveznica

u Hrvatsku iz istog razloga.

U području državne sigurnosti predsjednik surađuje s Vladom u usmjeravanju rada

sigurnosnih službi. Predsjednik i premijer supotpisuju imenovanje čelnika sigurnosnih službi,

uz prethodno mišljenje nadležnog odbora Hrvatskog sabora. Za poslove ostvarivanja te

suradnje osnovano je Vijeće za nacionalnu sigurnost, kojim presjeda predsjednik, a odluke

Vijeća supotpisuje zajedno s premijerom.

5.2.3. Vlada kao političko i upravno vodstvo državne uprave

Vlada vrši izvršnu vlast u skladu s Ustavom i zakonom. Pri tome Vlada određuje, usmjerava i

usklađuje provedbu politika i program ate u tu svrhu predlaže i donosi strategije, daje

smjernice, donosi akte te poduzima druge mjere potrebne za uređenje odnosa iz svoje

nadležnosti.

Vladu čine predsjednik(premijer), jedan ili više potpredsjednika i ministry, a ako Vlada ima

više potpredsjednika, predsjednik Vlade može odrediti provg potpredsjednika. Premijer i

članovi Vlade moraju biti hrvatski državljani, a bez odobrenja Vlade ne mogu obavljati

nijednu drugu javnu ili profesionalnu dužnost. Oni su državni dužnosnici.

Sastavljanje Vlade- prema Ustavu, članove Vlade predaže osoba kojoj je predsjednik

Republike povjerio mandate za sastav Vlade. Odmah nakon sastavljanja Vlade, a najkasnije u

roku od 30 dana od prihvaćanja mandata, mandatar je dužan program Vlade i Vladu

predstaviti Saboru i zatražiti glasovanje o povjerenju. Vlada stupa na dužnost kada joj

povjerenje iskaže većina svih zastupnika. Nakon izbora, predsjednik i članovi Vlade polažu

svečanu prisegu pred Saborom. Na temelju odluke Sabora o iskazivanju povjerenja Vladi,

rješenje o imenovanju predsjednika Vlade donosi predsjednik Republike uz supotpis

predsjednika Sabora, a rješenje o imenovanju članova Vlade donosi predsjednik Vlade uz

supotpis predsjednika Sabora.

Ne sastavi li mandatar Vladu u roku od 30 dana od dana prihvaćanja mandata, predsjednik

Republike može mu produljiti mandate za najviše još 30 dana. Ako ni u tom roku mandatar

ne uspije sastaviti Vladu ili ako predložena Vlada ne dobije povjerenje sabora, predsjednik će

imenovati privremenu nestranačku Vladu i istodobno raspisati prijevremene izbore za Sabor.

Premijer i članovi Vlade mogu podnijeti ostavku. Premijer podnosi ostavku Saboru, a u tom

će slučaju smatrati da su ostavku podnijeli svi članovi Vlade. Ako Sabor prihvati ostavku

premijera, Vlada će obavljati tehničke poslove do imenovanja nove. Član Vlade podnosi

ostavku predsjedniku Vlade. Ako prihvati ostavku pojedinog člana Vlade, premijer donosi

rješenje o njegovu razrješenju i o tome obavještava Sabor. Premijer će novog člana Vlade

predstaviti na prvoj idućoj sjednici Sabora i zatražiti glasovanje o povjerenju.

5.2.3.1. Ovlasti i odgovornost Vlade

Prema zakonu Vlada ima sljedeće ovlasti:

1.) Predlaže Saboru zakone i druge akte te državni proračun i završni račun;

2.) Provodi zakone i druge odluke Sabora

3.) Donosi uredbe za izvršenje zakona

4.) Vodi vanjsku i unutarnju politiku

5.) Usmjerava i nadzire rad državne uprave

6.) Brine se o gospodarskom razvitku zemlje

7.) Usmjerava djelovanje i razvitak javnih službi

8.) Obavlja druge poslove određene Ustavom i zakonom

9.) Vlada ili od nje ovlašteno tijelo upravlja, raspolaže i koristi se imovinom RH, ako

posebnim zakonom nije drukčije određeno.

Vlada je odgovorna Saboru za svoj rad i odluke koje donosi. Na zahtjev Sabora ili na vlastitu

inicijativu, Vlada je obvezna izvijestiti Sabor o svom radu, o politici koju provodi, u cjelini ii

u pojedinom području, o provedbi zakona i drugih propisa te o drugim pitanjima iz svog

djelokruga. Premijer i članovi Vlade zajednički su odgovorni za odluke koje donosi Vlada, a

osobno za svoje područje rada.

Pitanje povjerenja premijeru, pojedinom članu Vlade ili Vladi u cjelini može se pokrenuti na

prijedog najmanje jedne petine zastupnika u Saboru, a glasovanje o povjerenju Vladi može

zahtijevati i premijer. Rasprava i glasovanje o povjerenju mora se provesti najranije u roku od

sedam dana i najkasnije u roku od 30 dana od dana dostave prijedloga Saboru. Odluka o

nepovjerenju je donesena ako je za nju glasovala većina od ukupnog broja zastupnika. Ako se

izglasa nepovjerenje premijer ili Vladi u cjelini, premijer i Vlada podnose ostavku. Ako

Sabor odbije prijedlog za izglasavanje nepovjerenja, zastupnici koji su ga postavili ne mogu

ponovno podnijeti isti prijedlog prije isteka roka od šest mjeseci. Ako se u roku od 30 dana ne

izglasa povjerenje novom mandataru i članovima koje predlaže za sastav Vlade, predsjednik

Sabora obavijestit će o tome predsjednika Republike. Nakon što primi obavijest, predsjednik

će odmah donijeti odluku o raspuštanju Sabora i istovremeno raspisati izbore za novi sastav

Sabora. Ako se izglasa nepovjerenje pojedinom članu Vlade, premijer može umjesto njega

predložiti drugog člana Saboru da mu izglasa povjerenje ili premijer i Vlada mogu podnijeti

ostavku.

5.2.3.2. Ustrojstvo Vlade i odlučivanje

Na čelu Vade je predsjednik Vlade. Premijer predstavlja Vladu, saziva sjednice i presjedava

im, upravlja radom Vlade i potpisuje akte koje ona donosi. Ovašten je članovima Vlade

davati određene upute za rad, posebna zaduženja , odnosno zadaće i ovlastiti ih na provedbu i

izvršavanje određenih projekata, u skladu s programom Vlade te zaključcima i drugim aktima

Sabora te preuzetim međunarodnim obvezama RH. Prvi potpredsjednik Vlade, ako ga

premijer odredi, zamjenjuje premijera u slučaju njegove spriječenosti ili odsustnosti, osim u

pitanjima i postupcima odlučivanja o povjerenju Vladi, imenovanju i razrješenju člana Vlade.

Potpredsjednici Vlade usklađuju rad ministarstava i brinu se o provedbi programa Vlade u

područjima za koja u zaduženi.

Vlada ima uži kabinet koji čine predsjednik i potpredsjednici Vlade. Uži cabinet predlaže

provedbu politike Vlade, prati ostvarivanje programa rada Vlade, prethodno razmatra

određena pitanja iz nadležnosti Vlade te usklađuje rad članova Vlade u obavljanju pojedinih

im zadaća. Iznimno, kad se Vlada ne može sastati u doba ratnog stanja ili neposredne

ugroženosti neovisnosti, jedinstvenosti i opstojnosti RH te velikih prirodnih nepogoda, uži

cabinet odlučuje o pitanjima iz djelokruga Vlade, a odluke se potvrđuju na prvoj sljedećoj

sjednici Vlade.

Vlada ima glavno tajništvo kojim upravlja glavni tajnik, imenovan od Vlade na prijedlog

premijera. Za svoj rad glavni tajnik odgovara premijeru i Vladi. U Vladi se ustrojava i Ured

predsjednika Vlade, koji obavlja stručne i adiministrativne poslove za potrebe premijera.

Radom tog Ureda upravlja predstojnik Ureda, kojeg imenuje Vlada na prijedlog premijera,

kojemu i odgovara za svoj rad.

Predsjednik Vlade može imenovati posebne savjetnike ili osnivati savjete i imenovati

članove savjeta radi utvrđivanja stanja, izrade strateških razvojnih planova i analiza, pripreme

prijedloga i usklađivanje provedbe pojedinih projekata iz programa Vlade te za pojedina

pitanja stalne ili povremen prirode značajna za obavljanje dužnosti premijera.

Vlada može osnivati stalna i povremena radna tijela za davanje prijedloga, mišljenja,

odnosno stručnih obrazloženja o pitanjima iz svog djelokruga. Stalna radna tijela Vlada

osniva poslovnikom, a povremena odlukom kojom se utvrđuje njihova zadaća i sastav.

Vlada može uredbom osnivati urede, agencije, direkcije i druge stručne službe radi

obavljanja poslova iz svojega djeokruga. Riječ je u pravilu o organizacijskim jedinicama

Vade koje se bave policy poslovima u specifičnim javnim politikama koje se odnose na sve

resore i područja rada uprave( npr. Ured za zaštitu ljudskih prava i prava nacionanih manjina,

Ured za ravnopravnost spolova, Ured za udruge) ili poslovima stručne podrške(Ured za

zakonodavstvo, Ured za protokol, Ured za opće poslove). Uredom upravlja ravnatelj kojeg

imenuje Vlada na prijedlog premijera, po prethodno provedenom javnom natječaju. Ravnatelj

ureda za svoj rad odgovara Vladi.

Vlada može osnivati povjerenstva za odlučivanje o upravnim stvatima iz svoje nadležnosti i

radi predlaganja odluka. O osnivanju povjerenstva i imenovanju predsjednika i članova

povjerenstva Vlada donosi odluku. Rješenje Vlade odnosno povjerenstva o upravnoj stvari je

izvršno i protiv njega se može pokrenuti upravni spor.

Sjednice Vlade u pravilu su javne, no Vlada može odlučiti da će se sjednica odnosno rasprava

o pojednim točkama dnevnog reda sjednica održati bez nazočnosti javnosti.

Vlada može zasjedati ako je na sjednici nazočna većina članova Vlade. Vlada odlučuje

natpolovičnom većinom glasova svih članova, a ako su glasovi podijeljeni odlučuje glas

premijera. U određenim važnim slučajevima Vlada odlučuje dvotrećinskom većinom glasova

svih članova Vlade-kad nadležnim državnim tijelima predlaže promjenu Ustava, udruživanje

ili razdruživanje s drugim državama, promjenu granica RH, raspuštanje Sabora ili

raspisivanje državnog referendum.

5.2.3.3. Utjecaj Vlade na državnu upravu

Vlada prema državnoj upravi ima različite ovlasti i instrumente utjecaja: normaltivne,

personalne, organizacijske, ekonomsko-financijske i nadzorne te akcijska sredstva.

Vlada donosi normativne akte kojima se nadopunjuje zakonodavna djelatnost Sabora,

specifično usmjerava uprava ili ostvaruju druge svrhe. Najvažniji normativni akti Vlade su

uredbe koje se donose u skladu s Ustavom i zakonom. O pitanjima koja se ne uređuju

uredbama Vlada donosi odluke, rješenja i zaključke. Odlukom se uređuju pojedina pitanja

iz nadležnosti Vlade ili određuju mjere, daje suglasnot ili potvrđuju akti drugih tijela i

pravnih osoba te odlučuje o drugim pitanjima o kojim se ne donosi propis. Zaključkom se

utvrđuju stajališta Vlade u pitanjima provedbe utvrđene politike te određuju zadaće tijelima

državne uprave. Rješenjem se odlučuje o imenovanjima i razrješenjima te o drugim

pojedinačnim stvarima iz djelokruga Vlade. Vlada donosi poslovnik kojim uređuje ustrojstvo,

način rada, odlučivanje Vlade i vrste akata koje donosi Vlada. Uredbe i poslovnik objavljuju

se u Narodnim novinama, a odluke, rješenja i zaključci mogu se objaviti u Narodnim

novinama ako tako odluči Vlada prilikom donošenja tih akata.

Personalne ovlasti Vlade odnose se na imenovanja i razrješenja pojedinih državnih

dužnosnika i rukovodećih državnih službenika. Vlada imenuje i razrješava zamjenika i

pomoćnike ministra, predstojnika državnog ureda i ravnatelja državne organizacije. Na

temelju javnog natječaja, Vlada imenuje i razrješava sljedeće rukovodeće državne službenike

u tijelima državne uprave: zamjenika predstojnika ureda, glavnog tajnika ministarstva i

državnog ureda, zamjenika ravnatelja državne upravne organizacije te predstojnika ureda

državne uprave u jedinci područne(regionalne) samouprave.

Ekonomsko-financijski instrumenti odnose se na nadzor financiranja uprave. Sredstva za

rad tijela države uprave utvrđuju se državnim proračunom koji donosi Sabor,a predlaže Vlada

koja i koordinira njihovo izvšravanje. U okviru proračunskog procesa Vlada, između ostalog

predlaže raspodjelu proračunskog novca po predviđenim namjenama i prioritetima pa tako

utječe i i na financiranje pojedinih upravnih organizacija.

U okviru svojih nadzornih ovlasti Vlada usklađuje i nadzire obavljanje poslova državne

uprave. U provođenju tog nadzora Vlada može : 1) ukinuti propise tijela državne uprave i

jedinica lokalne i područne(regionalne) samouprave u povjerenim im poslovima državne

uprave; 2) podnijeti zahtjev Ustavnom sudu RH za ocjenu suglasnosti propisa pravnih osoba

koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave s Ustavom i zakonom, 3)

raspraviti o stanju u pojedinom tijelu državne uprave, tijelu jedinica lokalne i

područne(regionalne) samouprave ili pravnoj osobi koja ima javne ovlasti te odrediti mjere

koje su ta tijela ili pravna osoba dužni poduzeti radi izvršavanja poslova državne uprave iz

svog djelokruga, a osobito razrješiti odnosno predložiti razrješenje čelnika tih institucija, 4.)

pokrenuti postupak za utvrđivanje odgovornosti službenika i namještenika, 5) poduzeti i

druge mjere u skladu za zakonom i drugim propisima.

Akcijska sredstva Vlade prema upravi odnose se na usmjeravanja rada i djelovanja uprave.

Tako će Vlada utvrditi načelne stavove koji obvezuju upravu, može dati konkretne zadatke

tijelima državne uprave i utvrditi rokove za njihovo izvršavanje, naložiti im da ispitaju stanje

u području svoje djelatnosti i o tome podnesu izvještaj s prijedlozima.

Vlada koordinira i povezuje središnju državnu upravu. Putem ministara Vlada upravlja

radom ministarstva i nadzire njihov rad te ima različite već navedene nadzorne ovlasti nad

obavljanjem poslova državne uprave. Također Vlada osniva koordinacije i urede čija je

zadaća, između ostalog, i usmjeravanje rada tijela središnje državne uprave.

5.2.4. Središnja državna uprava

5.2.4.1. Poslovi tijela državne uprave

Poslovi državne uprave su neposredna provedba zakona, donošenja propisa za njihovu

provedbu, obavljanje upravnog nadzora te drugi upravni i stručni poslovi. Te poslove osim

tijela državne uprave mogu obavljati i tijela jedinica lokalne i područne(regionalne)

samouprave odnosno pravne osobe s javnim ovlastima kada su ti poslovi na njih preneseni

pravnim aktom.

Tijela državne uprave i druga tijela na koja su preneseni poslovi državne uprave neposredno

primjenjuju zakone i druge propise, što znači da rješavaju u upravnim stvarima, vode

propisane očevidnike, izdaju uvjerenja i druge potvrde te obavljaju druge upravne i

stručne poslove.

Minitri, predstojnici državnih ureda, ravnatelji državnih upravnih organizacija donose

provedvene propise(pravilnike, naredbe i naputke) za provedbu zakona i drugih propisa kad

su na to izrijekom ovlašteni, u granicama dane ovlasti. Pravilnikom se detaljnije razrađuju

pojedine odredbe zakona radi njihove primjene. Naputkom se propisuje način rada u tijelima

državne uprave, tijelima jedinica lokalne i područne(regionalne) samouprave i pravnim

osobama koje imaju javne ovlasti. Pravilnici, naredbe i naputci objavljuju se u Narodnim

novinama. Provedbene propise donose i pravne osobe s javnim ovlastima kada su na to

ovlaštena zakonom.

U provedbi upravnog nadzora tijela državne uprave nadziru kako se provode poslovi

državne uprave- nadziru provedbu zakona i drugih propisa te zakonitost rada i postupanja u

tijelima državne uprave, kao i u tijelima jedinica lokalne i područne(regionalne) samouprave,

nadziru i pravne osobe koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave.

Kategorija drugih upravnih i stručnih poslova kako ih definira zakon, obuhvaća čitav niz

ključnih poslova državne uprave koji se obavljaju primarno radi oblikovanja javnih politika i

pripreme propisa, njihova praćenja i evaluacije te pružanja pomoći i ostvarivanja suradnje s

drugim državnim tijelima, građanima i korisnicima te domaćim i međunarodnim tijelima koja

se bave istovrsnim poslovima. U okviru poslova oblikovanja javnih politika i propisa

središnje državne uprave pripremaju nacrte prijedloga propisa iz svog djelokruga, izrađuju

stručne podloge za rješavanje ili objašnjenje određenih pitanja, izrađuju mišljenja o nacrtima

prijedloga propisa drugih tijela, pripremaju prijedloge odgovora ili daju odgovore na

zastupnička pitanja.

U novije vrijeme posebno na važnosti dobivaju poslovi kojima se ostvaruje suradnja s

drugim domaćim i međunarodnim tijelima, ali i kontakti s građanima i pravnim

osobama koje traže objašnjenja i pomoć svojim upitima. U europskom sustavu

upravljanja suradnja ministarstava u istom resoru inistitucionaizirana je u okviru tijela EU,

kao što su Vijeće EU ili radne skupine Europske komisije u kojima sudjeluju službenici iz

resornih ministarstava ili čak različite europske mreže koje povezuju nacionalna tijela koja

obavljaju istu funkciju.

Poslove državne uprave u tijelima državne uprave obavljaju državni službenici koji se

primaju u državnu službu na temelju javnog natječaja, ako zakonom nije drukčije određeno.

Pomoćno-tehničke poslove u tijelima državne uprave obavljaju namještenici.

5.2.4.2. Ustrojstvo državne službe

Ministarstva se ustrojavaju za obavljanje poslova državne uprave u jednom ili više upravnih

područja.

Na čelu ministarstva je ministar. Predstavlja ministarstvo i upravlja njegovim radom.

Ministar ima jednog zamjenika kojeg imenuje Vlada na prijedlog premijera, a za svoj rad

odgovara ministru i Vladi. Zamjenik ministra provodi utvrđenu politiku Vlade i zamjenjuje

ministra u upravljanju radom ministarstva. Ministar može imati jednog ili više pomoćnika

kojeg imenuje Vlada na prijedog ministra-za svoj rad pomoćnik ministra odgovoran je

ministru i Vladi. On, u pravilu, upravlja radom upravne organizacije ustrojene u sastavu

ministarstva te obavlja i druge poslove koje mu povjeri ministar. Ministarstva imaju i glavnog

tajnika kojeg imenuje Vlada na prijedlog ministra, na temelju javnog natječaja. Glavni tajnik

poduzima mjere za osiguranje učinkovitosti u radu ministarstava te u pravilu usklađuje rad

unutarnjih ustrojstvenih jedinica ministarstva i upravnih organizacija u sastavu ministarstva,

brine o stručnom osposobljavanju, usavršavanju i napredovanju državnih službenika i

namještenika u tijeku službe i o urednom i pravilnom korištenju imovine i sredstava za rad,

nadzire rad državnih službenika i namještenika te obavlja i druge poslove koje mu povjeri

ministar.

Upravne organizacije u sastavu ministarstva se osnivaju kao.

1.) Uprave, kada se ustrojavaju za upravno područje u kojem se obavljaju pretežno

upravni poslovi, s određenim stupnjem samostalnosti u radu.

2.) Zavodi, kada se ustrojavaju za upravno područje iz djelokruga ministarstva u kojem

se obavljaju pretežno stručno-analitički poslovi koji zahtijevaju posebne načine rada

unutar ministarsva. Zavodima se iznimno mogu povjeriti i određeni upravni poslovi,

ako to zahtijeva povezanost stručnih i upravnih poslova.

3.) Ravnateljstva, kad se ustrojavaju za upravno područje iz djelokruga ministarstva u

kojem se obavljaju određeni upravni poslovi kada obavljanje tih poslova zahtijeva

posebno ustrojstvenu službu, samostalnost djelovanja i posebne načine rada unutar

ministarstva.

Državni uredi ustrojavaju se radi obavljanja poslova državne uprave u jednom upravnom

području ili u više njih koja su od posebnog značenja za učinkovitiji rad Vlade, ali i čitave

državne uprave. Državnim uredom upravlja predstojnik, u položaju zamjenika ministra, a

imenuje ga Vlada na prijedog premijera kojem odgovara za svoj rad. Predstojnik može imati

jednog zamjenika kojeg imenuje Vlada na prijedlog predstojnika, na temelju javnog

natječaja. Za svoj rad odgovara predstojniku državnog ureda.

Državne upravne organizacije ustrojavaju se za obavljanje poslova državne uprave u

jednom upravnom području ili u više njih, a osnivaju se u pravilu kao državne uprave,

državni zavodi i državna ravnateljstva. Njihovim radom upravlja ravnatelj, kojeg imenuje

i razrješava Vlada, na prijedlog premijera i uz prethodno pribavljeno mišljenje nadležnog

ministra. Za svoj rad odgovoran je Vladi, odnosno nadležnom ministru. Ravnatelj može

imati jednog zamjenika kojeg imenuje Vlada na prijedlog ravnatelja, na temelju javnog

natječaja. Za svoj rad odgovoran je ravnatelju i Vladi.

5.2.25. Lokalne ekspoziture državne uprave

Za obavljanje poslova državne uprave u više upravnih područja na razini ispod središnje kao

prvostupanjski uredi državne uprave osnivaju se uredi državne uprave. Takvo uređenje

oblik je dekoncentracije državne uprave. Svaki od tih ureda obavlja poslove iz svog

djelokruga za određeni dio teritorija.

Za obavljanje određenih poslova državne uprave iz nadležnosti središnjih tijela državne

uprave mogu se u županiji, gradu i općini osnivati područne jedinice, odnosno ispostave.

Također za obavljanje određenih poslova državne uprave iz nadležnosti ureda državne uprave

mogu se u gradu, odnosno općini osnivati ispostave, koje odredi Vlada na prijedlog

predsjednika državne uprave.

Ured državne uprabe obavlja upravne i druge stručne poslove u upravnim područjima za koja

je ustrojen a osobito:

1.) Neposredno provodi zakone i druge propise i osigurava njihovu provedbu

2.) Rješava u upravim stvarima u prvom stupnju, ako to posebnim zakonom nije

stavljeno u nadežnost središnjim tijelima državne uprave ili pravnim osobama koje

imaju javne ovlasti i povjereno tijelima jednica lokalne, odnosno

područne(regionalne) samouprave.

3.) Provodi upravni, odnosno inspekcijski nadzor

4.) Prati stanje u svom djelokrugu te središnjim tijelima državne uprave predlaže mjere za

unapređenje u pojednim upravnim područjima

Radom ureda državne uprave upravlja predstojnik kojeg imenuje Vlada na temelju

javnog natječaja koji provodi Ministarstvo uprave. Za obavljanje poslova predstojnik

ureda odgovoran je Vlad i čelniku središnjeg tijela državne uprave nadležnom za

odgovarajuće upravno područje. Predstojnik ureda državne uprave može imati

zamjenika kojeg imenuje i razrješava ministar uprave, na prijedlog predstojnika ureda,

na temelju prethodno provedenog javnog natječaja.

Ispostavom upravlja voditelj ispostave koji je za svoj rad i rad u ispostavi odgovoran

predstojniku ureda državne uprave u županiji.

5. Nadzor nad hrvatskom državnom upravom

5.2.6.1. Političko-demokratski nadzor

Političko-demokratski nadzor nad hrvatskom državnom upravom provodi Hrvatski

sabor koji raspolaže različitim nadzornim instrumentima. Državnu upravu nadzire i

Vlada koja usklađuje i nadzire obavljanje poslova državne uprave te odlučuje o

sukobu nadležnosti između tijela državne uprave. Političko-demokratski nadzor

obuhvaća i različite metode kojima građani nadziru rad uprave, što omogućuju načela

predstavničke i neposredne demokracije, kao i načela transparentnosti i

otvorenosti(javnost rada uprave). Osim predstavništva građana(Hrvatskog sabora) te

neposrednog odlučivanja(referendum), političko-demokratski nadzor od strane

građana u prvom redu obuhvaća različite oblike javnosti i sudjelovanje građana u radu

tijela javne vlasti.

Važnu ulogu u nadzoru uprave ima i pučki pravobranitelj-opunomoćenik Sabora za

promicanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda. Svatko može podnijeti pritužbu pučkom

pravobranitelju ako smatra da su zbog nezakonitog ili nepravilnog rada državnih

tijela, tijela lokalne i područne(regionalne) samouprave i tijela s javnim ovlastima,

ugrožena ili povrijeđena njegova ustavna ili zakonska prava. Pučki pravobranitelj

središnje je tijelo za suzbijanje diskriminacije. Pučki pravobranitelj podnosi Saboru

godišnje izvještaje, a zaključci Sabora o izvještaju pučkog pravobranitelja obvezuju

Vladu da podnosi izvještaje o mjerama poduzetima radi otklanjanja uzroka kršenja

prava.

5.2.6.2. Financijski nadzor

Financijski nadzor uprave prvenstveno provode Sabor i Vlada putem državnog

proračuna u kojem su utvrđena sredstva za rad tijela državne uprave. Državnom

proračunu prethode vladine smjernice ekonomske i fiskalne politke iz kojih su

vidljive osnovne odrednice proračuna za trogodišnje razdoblje.

O raspoređivanju i korištenju sredstava tijela državne uprave, u skladu s državnim

proračunom, odlučuje čelnik tijela državne uprave.

Za proračunski nadzor zaudženo je Ministarstvo financija koje nadzire zakonitost,

svrhovitost i pravodobnost korištenja proračunskih sredstava, provjerava pravilnost

primjene zakona te propisa i akata donesenih na temelju zakona. Taj se nadzor

provodi radi sprječavanja nepravilnosti i prijevara, pogrešnog upravljanja te

određivanja mjera radi otklanjanja štetnih posljedica na proračun. Na temelju

činjenica utvđenih proračunskim nadzorom, Ministarstvo financija poduzima mjere

radi otklanjanja utvrđenih nezakonitosti i nepravilnosti, pokreće optužne prijedloge,

kaznene prijave i naloge za povrat sredstava u proračun te prati tijek pokrenutih

postupaka.

5.2.6.3. Upravni i inspekcijski nadzor

Tijela državne uprave ovlaštena su provoditi upravni nadzor nad tijelima državne

uprave, tijelima jedinica lokalne i područne(regionalne) samouprave te pravnim

osobama koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave, a

nadziru provedbu zakona i drugih propisa te zakonitost rada i postupanja. U provedbi

upravnog nadzora tijela državne uprave nadziru osobito:

1.) Zakonitost rada i postupanja

2.) Rješavanje u upravnim stvarima

3.) Djelotvornost, ekonomičnost i svrhovitost rada u obavljanju poslova državne

uprave

4.) Svrhovitost unutarnjeg ustrojstva i osposobljenost službenika i namještenika za

obavljanje poslova državne uprave

5.) Odnos službenika i namještenika prema građanima i drugim strankama

U provedbi upravog nadzora tijela državne uprave mogu poduzeti ove mjere:

1.) Zahtijevati izvještaje, podatke i druge obavijesti o obavljanju poslova državne uprave

2.) Raspraviti o stanju izvršavanja poslova državne uprave i predložiti mjere koje se

moraju poduzeti radi izvršenja pojednih poslova državne uprave

3.) Pokrenuti postupak za utvrđivanje odgovornosti pojedinih službenika odnosno

namještenika

4.) Neposredno obaviti poslove u granicama svoga djelokruga iz nadležnosti tijela

državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne(regionalne) samouprave, odnosno

pravnih osoba s javnim ovlastima na njihov trošak kada ocijene da se na drugi način

neće moći izvršiti zakon ili drugi propis, a nadzirano tijelo nije obavilo određeni

posao državne uprave u za to ostavljenom ili primjerenom roku.

5.) Poduzeti i druge mjere propisane posebnim zakonom.

Ministarstva, uredi i državne upravne organizacije provode upravni nadzor nad

radom ureda državne uprave i poduzimaju odgovarajuće mjere, a osobito pokreću

postupak za utvrđivanje odgovornosti državnih službenika te neposredno izvršavaju

poslove iz nadležnosti ureda državne uprave kada ocijene da se na drugi način ne

može izvršiti zakon ili drugi propis, a ured nije postupio sukladno prethodno danim

naputcima u za to ostavljenom mu primjerenom roku. Uredi državne uprave nadziru

rad tijela jedinica lokalne i područne(regionalne) samouprave te pravnih osoba koje

imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave na svom području.

Tijela državne uprave provode i inspekcijski nadzor nad pravnim i fizičkim osobama

kako bi utvrdila primjenjuju li te osobe zakonske odredbe na zakonit i pravilan način.

U prvom stupnju inspekcijske poslove obavljaju uredi državne uprave, a u drugom

stupnju središnja tijela državne uprave. Pojedinim je propisima ovlast provedbe

inspekcijskog nadzora stavljena u nadležnost i drugim tijelima izvan državne uprave,

npr. regulacijskim agencijama ili državnim tijelima. Inspekcijski nadzor provode

inspektori i drugi državni službenici u tim tijelima ovlašteni za provedbu

inspekcijskog nadzora, kad je to određeno posebnim zakonom. Pri inspekcijskom

nadzoru provodi se izravan uvid u opće i pojedinačne akte, uvjete i način rada

nadziranih pravnim i fizičkih osoba te se poduzimaju zakonom i drugim propisima

predviđene mjere da se ustanovljeno stanje i poslovanje uskladi sa zakonom i drugim

propisima.

Inspektori imaju pravo, u skladu sa zakonom i drugim propisima, pregledati poslovne

prostorije, poslovne spise, zgrade, predmete, robu i druge stari kod nadziranih osoba,

saslušati pojedine osobe u upravnom postupku, pregledati isprave na temelju kojih se

može utvrditi identitet osoba, kao i obavljati druge radnje u skladu sa svrhom

inspekcijskog nadzora: Ako nađe da je povrijeđen zakon ili drugi propis, inspektor

ima pravo i obvezu:

1) Narediti otklanjanje utvrđenih nedostataka odnosno nepravilnosti u određenom

roku

2) Podnijeti prijavu nadležnom državnom tijelu zbog kaznenog djela, odnosno izreći

zakonom ili drugim propisom utvrđenu prekršajnu kaznz

3) Poduzeti i druge mjere odnosno izvršiti druge radnje za koje je posebnim

propisima ovlašten.

5.2.6.4. Sudski nadzor

Sudski nadzor uprave uključuje postupaju li tijela državne uprave u skladu s

pravnim normama, a uređen je Zakonom o upravnim sporovima. Upravni spor je

oblik sudske kontrole nad upravom, i to ponajprije kontrole upravnog akta, a

provodi ga upravni sud. Svrha mu je osigurati sudsku zaštitu prava i pravnih

interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnim

odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela(tijelo državne uprave i drugo

državno tijelo, tijelo jedinice lokalne i područne(regionalne) samouprave, pravna

osoba koja ima javnu ovlast i pravna osoba koja obavlja javnu službu.

5.3. Građani i državna uprava

*ne treba sve detaljno znati

ZSDU – odnosi tijela državne uprave i građana trebaju se temeljiti na međusobnoj suradnji i povjerenju te poštovanju dostojanstva ljudske osobe.

ZPPI – obveze TDU i drugih tijela i pravnih osoba na pružanje informacija građanima:

- davati građanima i pravnim osobama podatke, obavijesti i upute i pružati im stručnu pomoć

- upoznavati javnost s obavljanjem poslova iz svoga djelokruga i izvještavati je o svom radu

- obavještavati javnost o održavanju savjetovanja ili drugih oblika stručne obrade pitanja iz svog djelokruga

- ustrojiti svoj rad tako da građani i pravne osobe mogu na jednostavan i djelotvoran način ostvarivati svoja prava i interese i ispunjavati svoje građanske dužnosti

- kad rješavaju u upravnim stvarima, pribaviti po službenoj dužnosti uvjerenja o činjenicama o kojima TDU, tijela jlp(r)s ili POJO vode službene očevidnike – ne smiju zahtijevati od stranaka da ih same pribave

- nadoknaditi troškove građanima i pravnim osobama (te njihovim zastupnicima i punomoćnicima) kad se u upravnom postupku odazovu pozivu, a bez njihove krivnje službena radnja nije obavljena + pravo regresa prema službenoj osobi (temeljem krivnje ili grube nepažnje)

- omogućiti građanima i pravnim osobama podnošenje prigovora i pritužbi na rad tijela državne uprave ili na nepravilan odnos službenika

- u službenim prostorijama na vidnom mjestu osigurati sredstva za podnošenje prigovora i pritužbi te omogućiti njihovo usmeno izjavljivanje (prigovore i pritužbe razmatra čelnik TDU i dužan je dati odgovor roku 30 dana od dana podnošenja). Prigovori i pritužbe mogu se primati i putem elektroničke pošte

Službenik za informiranje – brine o pravilnom i efikasnom informiranju javnosti na zahtjev ili proaktivno (objavom informacije na internetu). Mora postojati u svim TDU.

Glasnogovornik – vodi službu za odnose s javnošću te se bavi informiranjem javnosti putem medija (priopćenja, odgovori na upite…), konferencija za medije, novih medija (facebook, twitter i sl.)

Nadzor nad ostvarivanjem javnosti u radu TDU obavlja MU prema ZSDU, a nadzor nad poštovanjem obveza koje za upravu proizlaze iz ZPPI obavlja povjerenik za informiranje, neovisno tijelo za zaštitu, praćenje i promicanje prava na pristup informacijama.

Povjerenik za informiranje

- prati i nadzireo objavljuju li tijela proaktivno informacije na internetuo provode li i na koji način savjetovanja sa zainteresiranom javnošćuo ostvaruju li javnost rada svojih tijela

- provodi drugostupanjski postupak o zahtjevima za pristup informacijama

Bolja regulacija odnosi se na donošenje kvalitetnih propisa i dokumenata (strategija, akcijskih planova…), a u njihovo donošenje treba uključiti različite relevantne faktore u društvu. Glavni elementi bolje regulacije:

- savjetovanje sa zainteresiranom javnošću- procjena učinaka propisa.

Savjetovanje sa zainteresiranom javnošću

- obveza provedbe postupka za sva tijela javne vlasti sukladno ZPPI i Kodeksu savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata VRH

- 4 stupnjao informiranje javnosti prema vlastitom nahođenju ili na inicijativu javnostio traženje i primanje povratnih informacija u postupku donošenja zakona, drugih

propisa i akatao aktivno uključivanje javnosti u utvrđivanje javne politikeo partnerstvo (najviši stupanj) VRH i predstavnika zainteresirane javnosti u

procesu donošenja i provedbe programa, zakona, drugih propisa i akata- minimalni standardi i mjere

o pravodobno informiranje o planu donošenja zakona, drugih propisa i akatao dostupnost i jasnoća sadržaja postupka savjetovanjao jasno naznačeni rok provedbe internetskog i drugih oblika savjetovanja (30

dana u pravilu)o povratna informacija o učincima provedenoga savjetovanjao usklađenost primjene standarda i mjera savjetovanja u državnim tijelimao nakon savjetovanja, tijelo izrađuje izvještaj u kojem se osvrće na primjedbe i

mišljenja

Procjena učinaka propisa (PUP, RIA – Regulatory impact assessment)

- ex ante evaluacija najčešća, ali može i ex post- služi donositelju propisa za kvalitetnije i na informacijama utemeljeno odlučivanje i

smanjuje mogućnost mijenjanja propisa (veća pravna sigurnost)- aspekti

o ekonomskio zaštita okolišao zaštita društva u cjelinio pravnio upravni

- svrha provedbe PUP-a: razmatranje prijedloga mogućih nenormativnih rješenja (aktivnosti i mjera) i stvaranje većeg broja mogućih normativnih rješenja radi odabira onog optimalnog).

6. JAVNE SLUŽBE-SLUŽBE OD OPĆEG INTERESA

6.1. Uvod

Javne službe vrlo su komplekse. Riječ je o segment javne uprave raznovrsnom po

vrstama djelatnosti(od telekomunikacija, pošte i žejezničkog prometa do socijalne

skrbi i javnih knjižnica), po subjektima koji te djelatnosti obavljaju( različiti oblici

trgovačkih društava u javnom, privatnom ili mješovitom vlasništvu, javnih i

privatnih ustanova, upravnih tijela lokalnih jedinica, fizičke osobe) te po

modalitetima obavljanja(vlastita režija, javno-javno i javno-privatno partnerstvo,

koncesija, nabava od privatnog sektora). Locirane su na središnjoj državnoj razini

te na nižim razinama javnog upravljanja, regionalnoj i lokalnoj, gdje su posebno

značajne komunalne djelatnosti.

U suvremeno su doba javne službe sve češće nazivaju službama od općeg interesa,

pod utjecajem novog koncepta razvijenog u EU.

Preobrazba javnih službi od općeg interesa izvor je velikog dijela dinamike u

suvremenim europskim upravnim sustavima. Značajni su ekonomski, socijalni,

financijski i drugi društveni učinci tog procesa. On uvelike utječe na život i

standard građana, načine i sustav financiranja javnih potreba, pravnu regulaciju i

druga pitanja.

6.2. Pojam i klasifikacija javnih službi

6.2.1. Pojmovi, definicija i karakteristike

Javne službe, odnosno službe od općeg interesa različite su djelatnosti s više ili manje

ekonomsko-komercijalnih elemenata koja se u javnom interesu obavljaju pod posebnim

pravnim režimom i za koje javna vlast snosi bar dio financijskih, organizacijskih i drugih

tereta i konačnu odgovornost prema građanima radi kojih se te javne usluge i obavljaju. Ta

dva izraza nisu u punom riječi sinonimi, premda oba označavaju sličan krug djelatnosti: dok

su javne službe pružale samo upravne organizacije osnovane od države, što ukjučuje i

jedinice teritorijalne samouprave, dotle službe od općeg interesa mogu pružati ili upravne

organizacije osnovane od države ili privatnopravni subjekti.

Glavne komponente pojma javnih službi jesu njihova raznolikost, poseban režim obavljanja,

zadovoljavanje javnog interesa te krajnja odgovornost političke vlasti za njihovo uredno

funkcioniranje.

Javnim službama se smatraju djelatnosti poput telekomunikacija, poštanske službe, prometa,

zbrinjavanja otpada, ali i socijalne skrbi, zdravstva, obrazovanja, znanosti, kulture i drugih

sličnih djelatnosti.

Važna karakteristika koja službe od općeg interesa razlikuje od privatnopravnih usluga i

djelatnosti koje se pružaju na tržištu na temelju zakona ponude i potražnje i drugih tržišnih

zakonitosti jest zadovoljavanje šireg, tj. javnog interesa. Određene se djelatnosti smatraju

nužnim za uredno funkcioniranje zajednice. Dajući određenim djelatnostima status javnih

službi, zadovoljava se širi društveni interes. Ponekad je upravo radi zadovoljavanja općeg

interesa potrebno ograničiti tržišni mehanizam ili ga barem staviti u drugi plan u odnosu

spram nekih drugih društvenih vrijednosti.

Zbog važnosti za uredno funkcioniranje društva djelatnosti javnih službi stvaljaju se pod

poseban pravni režim. Na taj se način osigurava zadovoljavanje javnog interesa koji stoji u

pozadini tih djelatnosti. Propisivanjem posebnih zahtjeva koji se postavljaju pred pružatelje

službi od općeg interesa nastoji se osigurati zadovoljavanje šireg(društvenog) interesa, a ne

parcijalnih interesa pojedinih društvenih skupina. Stavljanjem pod poseban pravni režim

obavlja se zakonom ili općim aktom jedinice lokalne samouprave ako je riječ o službi koja

ulazi u njezin samoupravni djelokrug. Poseban režim obavljanja javnih službi osobito je

važan jer se time osigurava zaštita javnog interesa, što je naročito važno kad se kao pružatelji

javnih službi mogu pojavljivati i subjekti privatnog prava.

Politička vlast ima prema građanima demokratsko-političku odgovornost za organizaciju i

uredno funkcioniranje javnih službi. Vlast ima ulogu u određivanju što se smatra javnom

službom, u njezinoj organizaciji i obavljanju, u regulaciji i određivanju standarada obavljanja,

u financiranju te praćenju, vrednovanju i kontroli javne službe. Neovisno o tome tko i u

kojem aranžmanu obavlja javne službe, konačnu odgovornost za njihovo djelovanje snosi

politička vlast.

Službe od općeg interesa moguće je koncipirati polazeći od formalnog ili materijalnog

shvaćanja. Prema prvom, javne službe su one djelatnosti koje obavljaju javnopravni

pružatelji. Polazna osnova za određenje javnih službi je pravni režim po kojem je osnovana

i po kojem djeluje upravna organizacija koja obavlja određenu javnu službu, pa su po tom

shvaćanju javne službe samo one djelatnosti koje obavljaju upravne organizacije, najčešće

tipa neprofitnih javnih ustanova ili trgovačka društva u javnom vlasništvu.

Prema materijalnom shvaćanju naglasak se stavlja na samu djelatnost i shvaćanje njezine

važnosti za uredno funkcioniranje društva. Bitno je što se obavlja, a ne subjekt koji službu

obavlja. Ako je riječ o djelatnosti koja je od posebnog javnog interesa, jednako je kvalitetno

mogu obavljati različiti subjekti, ali pod uvjetima koje je postavila vlast.

6.2.2. Klasifikacije javnih službi

Među temeljnim kriterijima klasifikacije su:

1.) Kriterij svrhe(služe li određene djelatnosti vršenju vlasti ii obavljanju društveno

korisnog posla koji nije primarno ovisan o mehanizmu vlasti, već o odnosima s

korisnicima).

2.) Kriterij omogućavanja djelovanja tržišta(obavljaju li se određene djelatnosti putem

mehanizma tražišta ili je ono djelomično i potpuno ograničeno)

3.) Kriterij razine javne uprave na kojoj se javne službe obavljaju( djelatnosti koje se

obavljaju na cjelokupnom državnom teritoriju te regionalne, odnosno lokalne

djelatnosti)

4.) Kriterij zadovoljavanja potreba(neposredno zadovoljavanje potreba pojedinca,

posredno zadovoljavanje potreba pojedinca, zadovoljavanje šireg društvenog

interesa).

5.) Kriterij pravnog statusa nositelja(obavljaju li organizacije javnog ili privatnog

sektora ili je riječ o mješovitim organizacijskim oblicima.)

L. DUGUIT razlikovao je sudske, upravne i komercijalne(industrijske) javne službe.

Sudske(pravosuđe) smatra se posebnim dijelom državne aktivnosti koje ima svoje

zakonitosti organizacije i djelovanja donekle različite od ostalih dijelova državnog aprata.

U kategoriju upravnih službi ulaze one djelatnosti koje država posebno regulira i za čije se

obavljanje ustrojavaju posebne upravne organizacije(javne ustanove), a njihova primarna

namjena nije djelovanje na tržištu, već zadovoljavanje javnih potreba stanovništava(u tu

kategoriju spadaju obrazovanje, zdravstvo, socijalni sector, kutura, itd.)

Konačno, kao treću kategoriju javnih službi navodi komercijalne, odnosno industrijske

djelatnosti. Riječ je o djelatnostima koje traže velika početna ulaganja pa je primjereno da taj

teret na sebe preuzima država koja raspolaže financijskim, personalnim i organizacijskim

kapacitetom potrebim za izgradnju infrastrukture za njihovo obavljanje.

Jedna od suvremenih klasifikacija javnih službi je ona C. Scotta. On ih klasificira na

gospodarske, društvene, strateške imajući prvenstveno na umu suvremenu raspravu o ulozi

tržišnog mehanizma u pružanju javnih službi. U kategoriju gospodarskih službi spadaju

djelatnosti koje se obavljaju putem nekog oblika tržišta, pri čemu se prilikom njihova

konzumiranja, u pravilu plaća naknada. Kategorija društvenih službi obuhvaća djelatnosti

koje bi se inače mogle obavljati putem mehanizma tržišta, ali ih u pravilu obavlja država

zbog toga što mehanizam tržišta ne bi mogao osigurati obavljanje takvih djelatnosti s

obzirom na potrebnu količinu, kakvoću i cijenu koja bi bila prihvatljiva svima.(obrazovanje,

zdravstvo, socijalna zaštita). U kategoriju strateških službi ulaze djelatnosti koje zbog svojeg

posebnog značaja obavlja isključivo državna uprava. Riječ je o djelatnostima kao što je

registracija rođenja, smrti, zaključenje braka, izdavanje osobnih identifikacijskih isprava,

prikupljanje poreza.

Klasifikacije E. Pusića. On razlikuje dvije temeljne skupine upravnih resora. Na jednoj strani

su klasični resori državne uprave, a na drugoj strani resori javnih službi.

One se klasificiraju na privredne(državna regulacija gospodarstva, ali i obavljanje

gospodarske aktivnosti poduzeća u državnom vlasništvu), društvene(obrazovanje, zdravstvo,

kultura, socijalne službe i osiguranja od socijalnih rizika nezaposlenosti, siromaštva, bolestiI,

informacijske(prikupljanje i distribucija informacija putem stastističke, metorološke,

geodetske službe te službe općih informacija), tehničke(svi oblici prometa, komunikacija i

veza, opskrba energijom i slično), komunalne(urbanističko planiranje, vodovod i

kanalizacija, čistoća i održavanje javnih površina).

Znatan utjecaj na suvremenu klasifikaciju i konceptualizaciju javnih službi ima EU. Službe

od općeg interesa klasificiraju se na komercijalne(gospodarske, tržišne) i

nekomercijalne(negospodarske, netržišne). Takvo shvaćanje javnih službi ponajprije uzima u

obzir djelovanje prema tržišnim zakonitostima, a na njegovo oblikovanje značajno je utjecala

praksa suda EU koji se kao temeljnim kriterijem razlikovanja koristio kriterijem

funkcionirajućeg tržišnog mehanizma.

6.3. Razvoj i suvremene tendencije razvoja službi od općeg interesa

6.3.1. Razvoj i suvremena rasprava o javnim službama

Pročitati dodatno u knjizi ako Vas zanima

6.3.2. Tendencije razvoja službi od općeg interesa

Liberalizacija je uklanjanje monopola koji je postojao u određenom sektoru i otvaranje tržišta

određenih javnih usluga. Smatra će da će natjecanje ponuditelja javnih službi dovesti do

pozitivnih učinaka za krajnje korisnike, napose na povećanje kvalitete i smanjenje cijene tih

usluga. Često se process otvaranja tržišta u određenom sektoru provodi postupno zbog

tehničkih zahtjeva i mogućnosti koje treba ispuniti.

Liberalizacija se najčešće odvija u nekoliko faza. Prvo se uklanjanju isključiva prava

određenih subjekata na obavljanje određene službe. U nekim sektorima, poput zračnog

prijevoza, telokomunikacija ili televizijskog emitiranja, to ide brže, pa su te djelatnosti već

duže vrijeme liberalizirane. Kod drugih djeatnosi liberalizacija se odvija sporije i postupno za

određene kategorije(pošta, željeznica, opskrba energentima). Drugi korak liberalizacije je

kreiranje regulacijskog okvira koji će omogućiti funkcioniranje određene djelatnosti te

uspostava neovisnih regulatora, koji će biti neovisni o političkom utjecaju s jedne strane, ali i

o onim gospodarskim subjektima koje treba regulirati, s druge strane. Treći korak je

uspostava tržišta određene vrste usluga od općeg interesa. Pretpostavka za liberalizaciju je

razdvajanje temeljnih komponenti određene javne službe, napose razdvajanje proizvodne

električne energije, crpljenja plina is l., distribucije putem mrežne infrastructure te na kraju,

opskrbe potrošača.

Trend deregulacije usko je povezan s liberaizacijom, jer otvaranje tržišta za neku djelatnost

traži da se i proctor za autonomno odlučivanje tržišnih aktera proširi, a regulacijski zahtjevi

smanje. Deregulacija je naročito smanjenje one vrste pravne regulacije određene djelatnosti

koju vrše politička tijela na središnjoj, regionalnoj i lokalnoj razini da bi se izbjegao politički

utjecaj na ekonomsku djelatnost. Međutim, često liberalizacija određenih javnih službi

zahtijeva regulaciju mnogih pitanja koje nije bilo potrebno regulirati kad konkurencije

između pružatelja javnih službi nije bilo. U tom smislu, moguće je govoriti o svojevrsnom

deregulacijskom paradoksu: premda se načelno ističe zahtjev za smanjenjem regulacije

određene djelatnosti, paralelno dolazi do nove i dodatne regulacije.

Privatizacija je jedna od osnovnih mjera menadžerskih reformi kojom se mijenja vlasnička

struktura trgovačkog društva koje je prije bilo ugavnom u isključivo javnom vlasništvu s

monopolnim položajem, kao jedini pružatelj usluga određene javne službe. Promjena

vlasničke structure obično se odvija u dvije faze. U prvoj se fazi određeni subjekt koji je

prethodno bio pod potpunom kontrolom države pretvara u trgovačko društvo u većinskom

vlasništvu države. U drugoj se fazi država postupno povlači iz vlasničke structure prodajući

svoje udjele. Ponekad se privatizacija odvija paralelno s procesom liberalizacije određene

javne službe. Privatizacija nerijetko dovodi do prepuštanja određivanja cijene usluge od

općeg interesa tržištu.

Početkom 21. Stoljeća sve se jasnije nazire novi trend razvoja javnih službi: postupno

ponovno vraćanje nekih od njih pod okriljem države. Taj se trend posebno vidi u mnogim

jedinicama lokalne i regionalne samouprave u Europi pa se zbog toga naziva i

remunicipalizacijom. Odustajanje od menadžerskih reform i privatizacije, uglavnom zbog

negativnih posljedica koje su prouzročile(povećanje cijena, smanjenje kvalitete nekih usluga,

nejednak pristup na različitm dijelovima državnog područja). Među sektorima u kojima je

došlo do vraćanja javnih službi pod javnu kontrolu jesu opskrba vodom i električnom

energijom, javni prijevoz, zbrinjavanje otpada, čišćenje. Među prednostima

remunicipalizacije javnih službi su financijska korist, tj. uštede koje se ostvaruju nakon

vraćanja javnih službi pod javnu kontrolu. Motivacija zaposlenika u trgovačkim društvima

koja pružaju usluge javnih službi još je bolja, a njihova angažiranost u planiranju i

upravljanju određenom službom veća.

6.4. Javna vlast i javne službe

6.4.1. Određivanje javnih službi

6.4.3. Regulacija i kvaliteta javnih službi

Javna vlast regulira, nadzire zakonitost i osigurava adekvatnu kvalitetu javnih službi.

Ponekad treba intervenirati da bi se ispravili defekti djelovanjem tržišta. Prijašnji concept

socijalne države, odnosno države koja daje usluge, zamijenjen je novim konceptom

postsocijalne, odnosno regulacijske države, naročito kada je riječ o službama od općeg

regulacijskog interesa. Obavljanje službi od općeg ekonomskog interesa država regulira

određivanjem obveza javne službe, postavljanjem standarada kvalitete, praćenjem situacije na

tržištu i stvaranjem takvog regulacijskog okružja u kojem se može ostvarivati korektna

tržišna utakmica između različitih pružatelja javnih službi. Temeljne obveze javne službe su

obveze univerzalnosti(općeg pristupa svih potencijalnih korisnika),

kontinuiteta(neprestanog izvođenja), kvalitete, pristupačnih cijena(priuštivosti) te zaštite

korisnika i potrošača. Neke od tih službi podvrgnute su dodatnoj sektorskoj regulaciji s

europske razine, pravilima o javnoj nabavi, zaštiti okoliša i potrošača. Sve službe od općeg

ekonomskog interesa supsidijarno su još podvrgnute općim pravilima o unutarnjem

tržištu, tržišnom natjecanju i državnim potporama, kao i sve druge ekonomske

djelatnosti.

Za javne službe od posebnog su značenja neovisna i učinkovita regulacijska tijela. Takva

tijela imaju višestruku zadaću. Imaju zaštitnu funkciju jer trebaju osgurati da obavljanje

određenih djelatnosti ne bude na štetu javnog interesa. Kroz regulaciju određene djelatnosti

potrebno je postaviti takav pravni okvir koji će omogućiti da funkcioniranje javnih službi od

općeg interesa ne bude na štetu korisnika i potrošača.

Odgovornost je javne vlasti da uspostavi regulatore javnih službi i učini ih neovisnima o

politici s jedne strane i moćnim kompanijama koje se javljaju kao pružatelji javnih službi, s

druge.

Podizanje kvalitete usluga bitna je komponenta suvremenih reformi javnih službi koje su,

između ostalog orijentirane i na jačanje uloge građana u odnosu prema pružateljima javnih

usluga. Od početka 1990-ih intenzivirana je praksa donošenja posebnih dokumentata kojima

se nastoji podići kvaliteta javnih službi. Tako je razvijena praksa donošenja posebnih povelja

javnih službi, javnih dokumenata u kojima tijela javne uprave jasno određuju standard

obavljanja službe, način postupanja s građanima, postupke pritužbi i eventualne naknade, kao

i druga pitanja važna za odnos s građanima s ciljem jačanja položaja građanima i povećanje

sveukupne kvalitete upravnih službi.

Kvaliteta javnih službi od općeg interesa važna je komponenta zajedničkih vrijednosti EU.

Posebna joj se pažnja pridaje u Protokolu 26. Uz Lisabonski ugovor koji naročito ističe

visoku razinu kvalitete, sigurnosti i priuštivosti, jednakog postupanja, i promicanja

univerzanog pristupa i prava korisnika službi od općeg gospodarskog interesa.

6.4.4. Financiranje javnih službi

Temeljno je pitanje u kojim slučajevima i pod kojim uvjetima javna vlast u tržišnoj

ekonomiji smije financirati obavljanje tržišnih djelatnosti. Ključna dilemma u pogledu

financiranja javnih službi vodi se oko razlika između naknade za obavljanje javne služe i

državne potpore kojom se financira obavljanje službi od općeg gospodarskog interesa.

Naknada je iznos kojim država sudjeluje u troškovima obavljanja službe, a posljedica je

postojanja obveze javne službe na strani pružatelja-ona je neka vrsta kompenzacije pružatelju

od strane države zato što mora poštovati obveze javne službe i ne može se ponašati potpuno

autonomno kao da takve obveze nema. Za naknade postoji isključiva nadležnost država

članica, dok je uloga Europske komisije vrlo ograničena. Za razliku od toga, državna potpora

svaki je oblik pomoći države ili nekog drugog javnog tijela pod njezinom kontrolom

određenom poduzetniku ili sektoru na temelju diskrecijske ocjene, s mogućim učinkom na

narušavanje tržišnog natjecanja i trgovine.

Posebno je značajna odredba Ugovora o funkcioniranju Europske unije koja zahtijeva da se

pravila acquisa primjenjuju na subjekte koji obavljaju službe od općeg interesa u onoj mjeri u

kojoj njihova primjena ne omogućuje obavljanje specifičnih zadaća koje su im povjerene

Nužna su 4 elementa:

1.) Izričito povjeravanje zadaća(ovlasti) nekom subjektu(postojanje akta u kojem se

određuje narav, opseg i trajanje obveza pružanja javnih usluga te identitet

poduzetnika.

2.) Ovlast se mora odnositi na službe od obavljanja općeg gospodarkog interesa

3.) Izuzeće mora biti nužno za izvođenje dodijeljenih zadataka te razmjerno tom cilju

4.) Razvoj trgovine ne smije biti pogđen u mjeri u kojoj bi to bilo u suprotnostima s

interesima Zajednice.

Distinkcija između gospodarskih i negospodarskih sužbi od općeg interesa dolazi do izražaja

pri financiranju javnih službi, posebno u vezu s pravilima acquisa o državnim potporama.

6.4.5. Praćenje, vrednovanje i nadzor javnih službi

o Konačna odgovornost za uredno obavljanje javne službe i zadovoljavanje javnog interesa je na političkim tijelima

o 6 instrumenata za usmjeravanje, praćenje i nadzor djelovanja javnih službi opća regulacija određene javne službe prikupljanje i analiza podataka donošenje personalnih i financijskih odluka praćenje i vrednovanje izvještaja koje podnose pružatelji osnivaču javna objava izvještaja upravni i sudski nadzor javnih službi

o politička vlast mora osigurati učinkovit nadzorni mehanizam koji će jamčiti zaštitu prava građana optimalno funkcioniranje tržišnog mehanizma za službe koje se

odvijaju na tržišnim načelimao u RH mehanizmi nadzora su

upravni nadzor pružatelja javnih službi pravna zaštita u okviru upravnog postupka (prigovor protiv postupanja

pružatelja javne usluge)

sudska kontrola u postupku pred upravnim sudom

6.5. Javne službe u pravu i politici Europske Unije

6.5.1. Kontekst rasprave i temeljne dileme

Pročitati koga zanima

6.5.2. Službe od općeg interesa u pravu Europske Unije

Zajedničke vrijednosti Unije u pogledu službi od općeg ekonomskog interesa koje

podrazumijevaju:

1.) Temeljno pravo i široku diskreciju državnih, regionalnih i lokalnih vlasti u obavljanju,

ovlašćivanju i organiziranju tih službi što je moguće bliže potrebama korisnika.

2.) Postojanje raznolikosti tih službi te razlika u potrebama i povlasticama korisnika koje

su rezultat različitih geografskih, društvenih ili kulturnih situacija

3.) Visoku razinu kvalitete, sigurnosti i priuštivosti jednakog postupanja i promicanja

univerzalnog pristupa i prava korisnika.

6.5.3. Kategorije službi od općeg interesa u pravu i politici Europske unije

Službe od općeg interesa najširi je pojam koji obuhvaća mnoge službe koje zemlje

članice EU odnosno državna vlast te regionalne i lokalne vlasti pojedine zemlje

odrede kao djelatnosti od općeg interesa i zbog toga ih podvrgavaju posebnim

zahtjevima njihova obavljanja-to su obveze javne službe. Ova kategorija službi

obuhvaća gospodarske i negospodarske djelatnosti. Negospodarske službe izuzimaju

se od pravila EU o unutarnjem tržištu i tržišnom natjecanju, ali se mogu podvrgnuti

pod opća pravila pravne stečevine EU, načea nediskriminacije, transparentnosti,

odgovornosti o objektivnosti.

Službe od općeg gospodarskog interesa prvenstveno su gospodarske aktivnosti koje

se obavljaju u javnom interesu i koje bi se mogle pružati putem tržišnog mehanizma

bez javne intervencije, ali bi u tom slučaju njihovo obavljanje bilo drukčije i u

pogledu temeljnih obveza javne službe poput kvalitete, sigurnosti, razumne cijene,

tj. financijske priuštivosti, jednakog postupanja i uinverzalnog pristupa.

Temelj za nametanje tih obveza pružateljima službi je kriterij javnog interesa koji

treba osigurati uvjete pod kojima se može nesmetano realizirati svrha određene

službe.

Unutar kategorije SOGI kao posebna potkategorija izdvajaju se službe koje se

obavljaju s osloncem na mrežnu infrastrukturu te ostale službe od općeg

gospodarskog interesa. Tu spadaju telokuminkacije, poštanska služba, audovizualno

emitiranje, opsrkrba električnom energijom, opskrba plinom, različite vrste prometa.

S obzirom na to da mrežne djelatnosti pružaju putem tehnički složene mrežne

infrastrukture, na njih se primjenjuje i posebna sektorska regulacija na razini EU.

Druge službe od općeg ekonomskog interesa su opsrba vodom, zbrinjavanje voda,

upravljanja otpadom. Na njih se primjenjuju opća pravila pravne stečevine EU o

regulaciji unutarnjeg tržišta, dodjeli državnih potpora te zaštiti okoliša te zaštiti

korisnika i potrošača.

Socijalnim službama od općeg interesa posvećeno je posebno Priopćenje iz 2006.

Pored sustava zdravstvene zaštite obuhvaća još dvije kategorije. U prvoj obvezni i

dopunski sustavi socijalne sigurnosti kojima se pokrivaju životni rizici povezani s

bolešću, starošću,ozljedama na radu, nezaposlenošću, umirovljenjem i invalidnošću.

Druga kategorija obuhvaća osnovne socijalne usluge koje se pružaju direktno

pojedincima, a obuhvaćaju: a) pomoć osobama koje su nekoj osobnoj krizi, b) pomoć

osobama pri reintegraciji u društvo odnosno na tržište rada, c) pomoć u reintegraciju u

društvo s dugotrajnim zdravstvenim poteškoćama ili invaliditetom, d) stambenu

politiku za socijalno ugrožene kategorije društva.

Oblikovanju shvaćanja službi od općeg interesa posebno je pridonijela praksa Suda

pravde EU, utječući na izgradnju pojmova ‘’gospodarske djelatnosti’’ i

‘’gospodarskog subjekta’’ te na njihovu primjenu službe od općeg interesa. Prema

sudskoj praksi, gospodarskom službom smatra se svaka aktivnost koja se sastoji od

pružanja robe i/ili usluga na tržištu, dok je gospodarski subjekt svaki subjekt koji

obavlja gospodarsku djelatnost neovisno o pravnom položaju i načinu financiranja.

6.6. Okvir djelovanja javnih službi u Hrvatskoj

6.6.1. Opći okvir djelovanja javnih službi

Što se tiče organizacijskih oblika za obavljanje javnih službi, treba razlikovati

subjekte za obavjanje negospodarskih i gospodarskih djelatnosti koje u sadržajnom

smislu imaju karakter javnih službi. Negospodarske javne službe obavljaju uglavnom

ustanove, o kojima postoji opća zakonska regulacija(Zakon o ustanovama) te posebno

uređenje određenih aspekata uređenja ustanovr u nekim upravnim područjima.

Gospodarske javne službe obavljaju se putem pravnih oblika za obavljanje

gospodarskih djelatnosti. Riječ je o pravnom obliku trgovačkog društva, premda se

još uvijek koriste nazivi javno poduzeće, javna kompanija i sl.

U obavljanju određenih javnih službi sudjeluju i drugi subjekti privatnog sektora,

obrtinici i pripadnici regularnh profesija, ali i organizacije civilnog sektora(udruge),

vjerske zajednice, i to samostalno ili u suradnji s drugim privatnim subjektima,

uglavnom na temelju ugovora o koncesiji, ugovora o povjeravanju poslova i ugovora

o javno-privatnom partnerstvu.

6.6.2. Ustanove

Temeljni organizacijski oblik za obavljanje negospodarskih javnih službi u Hrvatskoj su

ustanove. Riječ je o posebnim organizacijama koje se osnivaju za ostvarivanje javnih ciljeva,

najčešće za obavljanje javnih službi.

Ustanove se mogu osnivati na svim razinama javnog upravljanja(središnjoj, regionalnoj,

lokalnoj), mogu imati javne ovlasti, obavljati javne službe, imaju autonomiju u pogledu

unutarnje organizacije, financija i imovine te su fleksibilne structure za obavljanje

negospodarskih, al ii gospodarskih djelatnosti.

Hrvatska upravna doktrina ustanove veže uz pojam javnih službi. Razlikuje organizacijski i

funkcionalni(sadržajni) aspekt ustanove, zatim samostalne i nesamostalne, pa javne i

privatne, ustanove koje pružaju fakultativnu ili obveznu službu te ustanove koje pružaju

naplatnu ili besplatnu službu. Temeljnim načelima ustanove smatraju se načela

samostalnosti, zakonitosti, kontinuiteta(trajnosti), dužnosti pružanja usluga jednakosti

uživatelja službe, javnosti rada te odsutnost namjere stjecanja dobiti, odnosno

nemerkantilnost.

Zakon o ustanovama razlikuje ustanove i javne ustanove. Ustanova je pravna osoba koja se

osniva za trajno obavljanje neke gospodarske djelatnosti ako se ta djelatnost ne osniva radi

stjecanja dobiti. Uz vlastitu pravnu osobnost, krakteristike ustanove su kontinuitet(trajnost

obavljanja djelatnosti), obavljanje pretežito negospodarskih djelatnosti(Zakon ističe da je

riječ o djelatnostima odgoja i obrazovanja, znanosti, kulture, informiranja, sporta, tjelesne

kulture, tehničke kulture, skrbi o djeci, zdravstva, socijalne skrbi, skrbi o invalidima i druge

djelatnosti) i neprofitni karakter(odsutnost namjere stjecanja dobiti).

Javna ustanova razlikuje se od ustanove po nekoliko elemenata. Prvi element razlikovanja je

javni status djelatnosti. Iako se osniva za iste vrste djelatnosti kao i ustanova, obveza

osnivanja javne ustanove postoji:

1.) Ako je zakonom određeno da se neka djelatnost obavlja kao javna služba

2.) Ako neka djelatnost nije izrijekom zakonom određena kao javna služba, ali se obavlja

na način i pod uvjetima koji su propisani za javnu službu

Drugi je element razlikovanja krug mogućih osnivača. Ustanovu može osnovati domaća i

strana fizička i pravna osoba, dakle bilo tko. Javnu ustanovu , u pravilu može osnovati javni

subjekt(RH, jedna ili više jedinica lokalne i područne(regionalne) samouprave u okviru svog

samoupravnog djelokruga), a druga fizička i pravna osoba samo ako je to zakonom izrijekom

dopušteno. Javna ustanova može imati i mješovite osnivače, tj. jedinicu lokalne i

područne(regionalne) samouprave i neku fizičku, odnosno pravnu osobu, ali samo ako je to

zakonom izrijekom dopušteno.

Treći element razlikovanja je obavljanje javnih ovlasti. Zakonom i odlukom predstavničkog

tijela jednica lokalne i područne(regionalne) samouprave donesenom na temelju zakona može

se javnoj ustanovi povjeriti obavljanja javnih ovlasti. To su ovlasti da u sklopu djelatnosti

radi koje je osnovana općim aktima regulira određene odnose, da rješava u pojedinačnim

upravnim stvarima o pravima, obvezama i odgovornosti fizičkih i pravnih osoba te da obavlja

druge javne ovlasti. Obavljanje javnih ovlasti pretpostavlja dužnost njihova obavljanja pod

uvjetima, na način i u postupku koji je određen zakonom.

Četvrti element razlikovanja je imenovanje i razrješenje rukovodoćeg osoblja. Rukovoditelj

ustanove je ravnatelj, kojeg imenuje i razrješava upravno vijeće ustanove na temelju javnog

natječaja, ako posebnim zakonom nije drukčije određeno. Kad je riječ o javnoj ustanovi,

zakonom ili aktom o osnivanju može se, ai ne ne mora odrediti da ravnatelja imenuje Vlada,

nadležno ministarstvo ili predstavničko tijelo općine, grada ili županije. Ravnatelj ustanove

može biti razriješen prije isteka vremena na koje je imenovan u zakonom propisanim

slučajevima.

Unutrašnja organizacija ustanove uređuje se statutom, sukladno zakonu i aktu o osnivanju.

Svaka ustanova mora imati upravno vijeće i ravnatelja, osim ustanove s vrlo malim brojem

zaposlenika u kojoj ovlasti obaju tijela vrši ravnatelj. Ustanova može imati stručno vijeće i

stručnog voditelja, kao i druge nadzorne, stručne i savjetodavne organe koji se utvrđuju

statutom sukladno zakonu i aktu o osnivanju.

Ustanovom upravlja upravno vijeće ili drugi kolegijalni organ, s time da je posebnim

zakonom moguće urediti drukčije. Upravno vijeće glavni je organ upravljanja, a ima sljedeće

ovlasti:

1.) Donosi programe rada i razvoja ustanove

2.) Nadzire njihovo izvršavanje

3.) Odlučuje o financijskom planu i godišnjem obračunu

4.) Predlaže osnivaču promjenu djelatnosti

5.) Daje osnivaču i ravnatelju ustanove prijedloge i mišljenja o pojednim pitanjima te

donosi odluke i obavlja druge poslove određene zakonom, aktom o osnivanju i statutu

ustanove.

Voditelj ustanove je ravnatelj, ako zakonom nije drukčije određeno. Ravnatelj, je ra razliku

od članova upravnog vijeća, uvijek i njen zaposlenik.

1.) Organizira i vodi rad i poslovanje ustanove

2.) predstavlja i zastupa ustanovu

3.) poduzima sve pravne radnje u ime i za račun ustanove

4.) zastupa ustanovu u svim postupcima pred sudovima, upravnim i drugim državnim

tijelima te pravnim osobama s javnim ovlastima

5.) Odgovoran je za zakonitost rada ustanove

6.) Ako se u ustanovi ne osniva upravno vijeće ii drugi kolegijalni organ utvrđen

zakonom, ravnatelj ima i sve ovlasti upravnog vijeća, osim ako zakonom nije drukčije

određeno.

7.) Ravnatelj vodi i stručni rad ustanove, za koji je odgovoran, ako zakonom ili aktom o

osnivanju nije određeno da su poslovodna funkcija i funkcija vođenja stručnog rada

ustanove razdvojeni.

Zakonom, aktom o osnivanju ili statutom ustanove može se propisati da stručni rad ustanove

vodi stručni voditelj kojeg imenuje i razrješava upravno vijeće ustanove po prethodno

pribavljenom mišljenju stručnog vijeća. Ustanova može imati stručno vijeće ili drugi

kolegijalni stručni organ, čiji sastav, osnivanje i poslove utvrđuje statut ustanove. Stručno

vijeće raspravlja i odlučuje o stručnim pitanjima rada ustanove, daje upravnom vijeću,

ravnatelju i stručnom voditelju mišljenja i prijedloge glede organizacije rada i uvjeta za

razvitak djelatnosti te obavlja druge poslove.

Nadzor nad radom ustanove obuhvaća nadzor nad

1.) Zakonitošću rada

2.) Nadzor njezinih općih i pojedinačnih akata

3.) Financijski i stručni nadzor

Nadzor nad zakonitošću rada i nadzor akata ustanove određen je po resornom načelu,

tj. obavlja ga nadležno ministarstvo, s tim da se zakonom za taj nadzor može odrediti

neko drugo tijelo državne uprave. Na nadzor nad općim i pojedinačnim aktima te drugim

poslovima koji se u javnoj ustanovi obavljaju na temelju javne ovlasti primjenjuju se

propisi kojima se uređuje sustav državne uprave.

Nadzor nad statutom i općim aktom kojim se uređuju uvjeti i način obavljanja

javne službe obavlja nadležno ministarstvo, kojem je ravnatelj dužan dostaviti navedene

akte u roku od 8 dana od njihova donošenja. Ako nadzorno tijelo smatra da je statut ili

opći akt u suprotnosti s Ustavom, zakonom ili drugim propisom, obustavit će ga od

izvršavanja i u roku od mjesec dana predložiti Vladi da sporni akt poništi ili ukine. Protiv

rješenja ustanova ima pravo pokrenuti upravni spor pred nadležnim upravnim sudom.

Ustanovu može ukinuti presudom sud koe kojeg je upisana u registar ustanova. Sud to može

učiniti na prijedlog tijela koje nadzire zakonitost rada ustanove, u dva slučaja:

a) Ako ustanova učestalo donosi opće akte suprotne Ustavu, zakonu ili drugom propisu

ili učestalo čini teže povrede zakona ili drugog propisa u obavljanju djelatnosti radi

koje je osnovana

b) Ostvaruje dobit, a tu dobit ne upotrebljava isključivo za obavljanje i razvoj vlastite

djelatnosti odnosno djelatnosti druge ustanove kojoj je osnivač.

Prilikom ukidanja ustanove sud postupa sukladno propisima o ukidanju trgovačkog društva.

6.6.3. Komunalne djelatnosti

ZKG definira komunalno gospodarstvo kao obavljanje komunalnih djelatnosti , a naročito

pružanje komunalnih usluga od interesa za fizičke i pravne osobe te financiranje građenja i

održavanje objekata i uređaja komunalne infrastrukture kao cjelovitog sustava na području

jedinica lokalne i područne(regionalne) samouprave. Komunalnim se djelatnostima izrijekom

progrlašavaju sljedeće djelatnosti:

1.) Prijevoz putnika u javnom prometu

2.) Održavanje čistoće

3.) Odlaganje komunalnog otpada

4.) Održavanje javnih površina

5.) Tržnice na malo

6.) Održavanje groblja i krematorija i prijevoz pokojnika

7.) Obavljanje dimnjačarskih poslova

8.) Javna rasvjeta

Pored njih, predstavničko tijelo lokalne jedinice može kao komunalne odrediti i druge

djeatnosti lokalnog značenja ako se njima pružaju usluge fizičkim i pravnim osobama s

područja te jedinica te ako ukjučuju financiranje građenja i održavanje objekata i uređenja

komunalne infrastrukture kao cjelovitog sustava na području te jedinice.

Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave obvezno je donijeti odluku o komunalnom

redu i mjere za njegovo provođenje. Nadzor nad provedbom odredbi komunalnog reda

provodi komunalno redarstvo koje se ustrojava u upravnim odjelima za komunalno

gospodarstvo jedinila lokalne samouprave. Poslove komunalnog redarstva obavljaju

komunalni redari.

Temeljna su načela komunalnih djelatnosti:

1.) Osigurati trajno i kvalitetno obavljanje komunalnih djelatnosti

2.) Osigurati održavanje komunalnih objekata i uređaja u stanju funkcionane sposobnosti

3.) Osigurati obavljanje komunalnih djelatnosti na načelima održivog razvoja te osigurati

javnost rada.

Nekoliko je osnovnih modaliteta obavljanja komunalnih djelatnosti. Za njihovo obavljanje

jedinica može osnovati trgovačko društvo ili javnu ustanovu. Komunalne djelatnosti mogu

se obavljati i putem službe-vlastitog pogona koji osniva lokalno predstavničko tijelo. Vlastiti

pogon nema svojstvo pravne osobe, a putem njega mogu se obavljati komunalne djelatnosti i

za druge jednice na području iste ili druge županije, temeljem ugovora. Uz to, komunalne

djelatnosti mogu obavljati fizičke i pravne osobe na temelju ugovora o koncesiji te na

temelju ugovora o povjeravanju komunalnih poslova.

Ako se sustav komunalne infrastrukture proteže na području više lokalnih jednica unutar

jedne ili više županija te čini jedinstvenu i nedjeljivu funkcionalnu cjelinu, jedinice lokalne

samouprave obvezne su osigurati zajedničko obavljanje komunalnih djelatnosti osnivanjem

trgovačkih društava u suvlasništvu. Ako neka jedinica nije organizirala trajno i kvalitetno

obavljanje pojedinih komunalnih djelatnosti te održavanje pojedinih objekata i uređaja

komunalne infrastrukture u stanju funkcionalne sposobnosti u vlastitom aranžmanu, ali i na

teret jedinice lokalne samouprave.

Lokalno predstavničko tijelo može obavljanje javnih ovlasti za određene komunalne

djelatnosti povjeriti pravnim osobama koje te djelatnosti obavljaju. To su donošenje općih

akata, rješavanje u pojedinačnim upravnim stvarima o pravima, obvezama i odgovornosti

fizičkih i pravnih osoba te druge javne ovlasti.

6.6.4. Privatni sektor i javne službe

Osnovni modalitetiti sudjelovanja privatnog sektora u obavljanju javnih službi u Hrvatskoj su

koncesije(koncesionirana javna služba), obavljanje na temelju ugovora o povjeravaju, javna

nabava te drugi oblici suradnje javnog i privatnog sektora od kojeg su posebno značajni

mješoviti organizacijski oblici.

Koncesionirana javna služba je ona koja se racionalnosti i ekonomičnosti radi daje u ruke

privatnog subjekta koji tu djelatnost obavlja pod nadzorom javne vlasti da bi se privatno

vođenje službe uskladilo s javnim interesom. Koncesija je dopuštenje, odobrenje ili

povlastica koju javna vlast daje privatnom subjektu, a sastoji se od gospodarskog

iskorištavanja javnog dobra, obavljanja javnih radova ili pružanja javnih službi.

Ugovor o povjeravanju obavljanja javnih službi, za razliku od koncesije, nešto je

jednostavniji i fleksibilniji oblik uključivanja subjekata privatnog sektora u obavljanje javnih

službi. U Hrvatskoj se takvi ugovori intenzivno koriste u lokalnoj samoupravi kao jedan od

modaliteta obavljanja komunalnih djelatnosti. Lokalno predstavničko tijelo određuje

komunalne djelatnosti koje će povjeriti na obavljanje te utvrđuje uvjete i mjerila za provedbu

prikupljanja ponuda ili javnog natječaja za povjeravanje određenih komunalnih poslova na

temelju ugovora.

Za obavljanje pojedinih segmenata javnih službi važan je instrument ugovor o javnoj nabavi

kod kojeg javni subjekt koji snosi određenu odgovornost za određenu djeatnost od subjekata

iz privatnog sektora kupuje robu, radove i usluge. To se posebno odnosi na usluge

cestovnog prijevoza i kurirske usluge, usluge zračnog prijevoza putnika i tereta, kopneni i

zračni prijevoz pošte, telekomunikacijske usluge, usluge zbrinjavanja otpada i otpadnih voda,

željeznički prijevoz, prijevoz vodenim putovima.

Mješovita javna ustanova je ona čiji su osnivači subjekti javnog i privatnog sektora. Zakon

o ustanovima predviđa da kada to zakon izrijekom dopusti, osnivači javnih ustanova mogu

biti i jedinice teritorijalne samouprave(općina, grad, županija, grad Zagreb) zajedno s nekom

fizičkom i privatnopravnom osobom. Tako je otvorena mogućnost suradnje subjekata javnog

i privatnog sektora za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga lokalnih i regionalnih

jedinica. To je posebno značajno za realizaciju mnogobrojnih odgojnih, obrazovnih,

kulturnih, sportskih i drugih aktivnosti kod kojih uz lokalnu jedinicu osnivači javnih ustanova

mogu biti fizičke osobe, najčešće zavičajno ili na neki drugi način povezane s tim područjem

ili pak pravne osobe koje zajedno s lokalnom jedinicom sudjeluju u realizaciji nekog općeg

cilja na lokalnoj razini.

Mješovita poduzeća(kompanije) oblik su suradnje javnog i privatnog sektora ponajprije u

obavljanju gospodarskih javnih službi, a plod su francuske upravne tradicije. Na njih se

primjenjuju opća pravila o osnivanju, organizaciji, i poslovanju koja se ne razlikuju od ostalih

gospodarskih subjekata, ali su vlasništvo i upravljanje nad njima je podijeljeno između

javnog i privatnog sektora.

Javno-privatno partnerstvo dugoročni je ugovorni odnos između subjekata javnog i

privatnog sektora kojim se realizira određeni project od javnog interesa. JPP se uglavnom

koristi za financiranje izgradnje i upravljanja velikim infrastrukturnim objektima koji su

nerijetko u funkciji obavljanja javne službe(bolnice, sportski centri i dvorane, knjižnice,

muzeji, infrastruktuni objekti). Riječ je o dugoročnom ugovornom odnosu nakon kojeg se

izgrađena infrastruktura predaje javnom sektoru. EU također posvećuje posebnu pažnju

realizaciji projekata javno-privatnog partnerstva kako bi se na taj način osigurao dodatni

capital za realizaciju strateških projekata, stručnost kojom raspolaže privatni sektor stavila u

javnu funkciju te ubrzala realizacija projekata koji imaju pozitivan učinak na razvoj. Različiti

modeli JPP svode se na 2 osnovna oblika: institucionalni (statusni) i ugovorni JPP. Kod

statusnog se osniva, a kod ugovornog se ne osniva mješovito trgovačko društvo. Temelj je

svakog JPP ugovor koji se sklapa između javnog i privatnog partnera i kojim se uređuju svi

bitni elementi njihove suradnje. Bitni elementi strateških javnih projekata putem javno-

privatnog partnerstva jesu osiguranje dovoljne javne koristi za uložena sredstva, kvalitetna

razrada ugovora o JPP koji treba imati sve adekvatne mehanizme kojim će se osigurati

realizacija javnih ciljeva i zaštita javnog interesa, usporedba troškova i koristi koji bi se

ostvarili korištenjem klasičnog proračunskog financiranja u odnosu na primjenu nekog

modela JPP, odabir optimalnog privatnog partnera za realizaciju JPP, identifikacija i

alokacija ključnih rizika koji se mogu pojaviti pri realizaciji projekata JPP i drugi.

Negativne strane JPP uglavnom se tiču propusta u pripremi bitnih elemenata na kojima

počiva uspješna realizacija JPP. Ti se propusti uglavnom očituju u nedovoljno razrađenim

mehanizmima zaštite javnog interesa, slaboj identifikaciji i alokaciji rizika, prevelikim

troškovima koji se u konačnici isplaćuju za određeni projekt JPP, lošem odabiru strateškog

partnera.

7. LOKALNA I REGIONALNA SAMOUPRAVA

7.1. Teorija lokalne samouprave

7.1.1. Temeljni pojmovi

Teritorijalna samouprava ostvaruje se u okviru lokalnih, a u suvremenoj Europi obično i

regionalnih jedinica, koje se po tradiciji zajednički nazivaju lokalnim jedinicama, a ponekad i

teritorijalnim jednicima. Lokalne(teritorijalne) jedinice imaju ograničen teritorijalni opseg

unutar državnog teritorija određen zakonom, obično su naseljene određenim stanovništvom, a

u njima se odvijaju procesi javnog upravljanja.

Procesi javnog upravljanja u lokalnim jedniciama mogu biti dvovrsni. Ako se unutar

određenih lokalnih jedinica odvija upravljanje u režiji središnje države, dakle obavljaju se

lokalni elementi upravnih poslova za koje je odgovorna državna uprava, riječ je o jedinicama

lokalne uprave. Unutar takvih jedinica odvija se dekoncentrirana državna uprava, pa se

nazivaju i jedinicama dekoncentrirane državne uprave. Takve jedinice obično nemaju ni

pravnu osobnost, jer njihov uži, organizacijski element obuhvaća unutarnje organizacijske

jedinice pojedinog ministarstva ili drugog središnjeg tijela državne uprave ili više njih, koja

ni sama nemaju pravnu osobnost. Također unutar tih jedinica mogu funkcionirati i tijela

državne uprave koja su osnovana baš za obavljanje poslova državne uprave na lokalnoj

razini. Pored teritorijalnog elementa i obavljanja lokalnih elemenata državnih upravnih

poslova, jedinice lokalne samouprave imaju i svoj organizacijski element. To je obično

organizacijska jedinica nekog državnog upravnog tijela koja funkcionira dekoncentrirano, tj.

lokalno, uz hijerarhijski nadzor iz središnjeg dijela tog državnog upravnog tijela.

No, ako lokalne jedinice služe obavljanju javnih poslova od specifičnog interesa za lokalno

stanovništvo, u čemu sudjeluju lokalna političko-izvršna tijela i lokalne upravne

organizacije, uz više ili manje značajno sudjelovanje građana u odlučivanju o lokalnim

interesima i u neposrednom obavljanju lokalnih javnih poslova, riječ je o jedinicama

lokalne(teritorijalne) samouprave. Unutar jedinica lokalne samouprave postoje i lokalna

politička i izvršna tijela, kao i upravne organizacije koje osnivaju i same lokalne jedinice.

Jedinice lokalne samouprave imaju pravnu osobnost, kao i druge elemente samostalnosti i

autonomije.

Lokalna samouprava ima dulju tradiciju od regionalne, koja je rezultat razvoja u 20. stoljeću,

premda sam regionalizam kao osjećaj regionalne pripadnosti i težnja afirmaciji regionanog

identiteta i zasebnosti ima dublje povijesne temelje. Premda sama EU ne traži osnivanje

regija kao samoupravnih jedinica, razvoj i provedba njezine regionalne politike, zajedno s

rastućim regionalizmom i nastojanjima oko harmonizacije regionalne samouprave u okviru

Vijeća EU dovodi do stvaranja samoupravnih regija u sve većem broju europskih zemalja,

Regionalna politika EU usmjerena je na smanjivanje razlika u stupnju razvoja između

regija u zemljama članicama kako bi se temeljem solidarnosti osigurala društvena kohezija,

odnosno donekle ujednačen društveni i ekonomski razvoj.

Pored lokalne i regionalne samouprave mogući su i drugi oblici teritorijalne samouprave.

Neke zemlje imaju okružne, kotarske ili županijske samouprave, kao neku vrstu lokalne

samouprave drugog stupnja, koja nerijetko ima suplirajuću ulogu: one dopunjuju u

djelovanju male i slabe temeljne lokalne jedinice, dok su jače lokalne jedinice formalno

izdvojene iz njihova djelokruga.

Ispod razine lokalne samouprave ponegdje postoje uže jedinice, koje se mogu obuhvatiti

zajedničkim nazivom sublokalna, submunicipalna ili mjesna samouprava. Oni su ostaci iz

prijašnjih faza tijekom kojeg je došlo do povećavaja teritorija temeljnih lokalnih jedinica, a

novi su oblici osnovani radi olakšavanja participacije stanovištva manjih dijelova temeljnih

lokalnih jedinica u lokalnim političkim procesima ili pak manje zajednice u okviru gradova.

Svaka jedinica lokalne samouprave u okviru samoupravnog djelokruga djelatnosti vodi svoje

javne politike: uglavnom se razlikuju lokalne i regionalne javne politike, pri čemu su lokalne

politike one koje na svom području vode pojedine jedinice lokalne samouprave, dok su

regionalne politike javne politike koje na svojem području vode regionalne samoupravne

jedinice.

7.2. Teritorijalna organizacija zemlje

Prema Ivaniševiću zahtjevi za organizacijom teritorijalne samouprave dijele se na one kojima

treba udovoljiti teritorijalna organizacija lokalne samouprave neke zemlje u cjelini ten a one

kojima mora udovoljiti pojedina lokalna jedinica.

U prvoj su skupini obuhvatnost, stabilnost, jednostavnost i racionalnost teritorijalne podjele

te jasnoća razgraničenja među jedinicama. U drugoj skupini su cjelovitost pojedine jedinice,

izjednačenost jedinica međusobno, financijska samodovoljnost te dostupnost lokalnih

institucija i službi građanima.

Obuhvatnost teritorijalne podjele. Prostor neke zemlje potrebno je u cijelosti razdijeliti na

jedinice lokalne samouprave, čak i ako pojedini dio nije trenutačno naseljen ili je rijetko

naseljen. Za obuhvatnost govori niz razloga, uključujući i mogućnost svih građana da ostvare

pravo na lokalnu samoupravu, bez obzira što možda žive u rijetko naseljenom prostoru.

Stabilnost teritorijalne organizacije potrebna je radi očuvanja ili uspostavljanja lokalne

zajednice, tj. identifikacije stanovništva s lokalnom jedinicom. To ne bi bilo moguće ako bi

se teritorijana organizacija stalno mijenjala, a ako stanovništvo ne prihvaća lokalne zajednice,

slabo sudjeluje u lokalnom javnom upravljanju i političkim procesima: slaba izlaznost na

lokane izbore pokazatelj je takvog neodgovarajućeg stanja. S druge strane, nestabilna

struktura škodi predvidivosti i pouzdanosti u odnosima građana i lokalnih upravnih i drugih

tijela. Stanovništvo lokalnih jedinica stvara lokalnu imovinu, a mijenjanje teritorijalne

organizacije može dovesti do nelegitimnih promjena vlasnika te imovine.

Jednostavnost, preglednost, transparentnost i racionalnost teritorijalne organizacije. Riječ

je o zahtjevima koji bi trebali omogućiti lakše snalaženje građana, poslovnog sektora i svih

drugih aktera u institucionalnoj strukturi države i manje troškove koje imaju u kontaktima s

javnom upravom, smanjivanje troškova za samu državu, koja tako oblikovanu strukturu

također može smislenije iskoristiti za rješavanje javnih problema uključujući razvoj, ai i za

obavljanje lokalnih elemenata središnjih poslova, lakši nadzor središnje uprave nad lokalnom

samoupravom, a time i sprječvanja zloupotreba, itd.

Jasnoća razgraničenja među jedinicama lokalne samouprave. Granice jedinica moraju biti

jasno određene da ne dođe do preklapanja ili do toga da dio teritorija ne pripada ni u jednu

jedinicu. U protivnom mogu nastupiti pozitivni ili negativni sukobi nadležnosti, sporovi o

imovini, financijama, prirodnim ili prostornim resursima, zaštiti okoliša, upotrebi javne

imovine, itd.

Cjelovitost pojedine teritorijalne jedinice traži da jedna jedinica bude cjelina ili zajednica za

sebe, razgraničena logično od svoje okoline kako bi mogla postati temelj identifikacije

građana koji u njoj žive. Problem je odrediti dokle sežu granice jedne takve cjeline, poklapaju

li se one s granicama jednog naselja ili šire.

Međusobna izjednačenost jedinica lokalne samouprave odnosi se kako na veličinu mjerenu

brojem stanovnika i teritorijem tako i na ovlasti i mogućnosti. U suprotnom doazi do pravne i

faktičke nejednakosti građana u različitim jedinicama, migracija u jedinice s boljim uvjetima,

neuravnoteženost na državnom području, zanemarivanje dijela stanovnika i teritorija.

Izjednačenost omogućuje lakšu pravnu regulaciju, a velike faktične razlike među jedinicama

traže i stalno dodavanje i specificiranje pravnih pravila, koja postaju sve brojnija,

raznovrsnija i teže primjenjiva.

Financijska samodovoljnost jedinica. Jedinice bi trebale biti takve da mogu same

financirati svoje javne poslove, projekte, politike i programe iz prihda koje ostvare na svojem

području, odnosno samostalno, bez državnih dotacija i subvencija. Financijskom

samodovoljnošću jedinice olakšavaju i položaj središnje vlasti, jer se ona može orijentirati na

problem na državnoj razini. Financijska samodovoljnost temelji se na dovoljnoj ekonomskoj

aktivnosti koja omogućuje oporezivanje i druge prihode, za što je potrebna određena veličina

jedinice. Veličina sama po sebi ne daje prihode, nego ekonomska aktivnost stanovništva,

prirodna dobra i sl. Probem je ako u nekoj zemlji pretežu jedinice koje nisu samodovoljne u

financijskom pogledu, što uzrokuje veliko opterećenje državnog proračuna. Financijska

samodovoljnost mora se analizirati u odnosu prema poslovima i službama za koje je lokalna

samouprava odgovorna.

Dostupnost građanima Građanima moraju biti dostupne političke institucije, upravne

organizacije i javne službe koje organizira i obavlja lokalna jedinica. Prevelike jedinice nisu

pogodne za ostvarenje tog zahtjeva. No, napredak informacijske tehnologije i njezino širenje

u društvu omogućuje da se taj zahtjev stavi u nov kontekst koji nije bio moguć u prijašnjim

razdobljima kad se zahtjevu financijske samodovoljnosti i težnji prema povećanju jedinica

protivio zahtjev dostupnosti i lokalnosti jedinica.

7.2.2. Kriterij racionalnosti

Odabrani model organizacije zemlje može biti centralizirani ili decentralizirani. Ta dva

suprotna vrijednosno-politička opredijeljenja vode različitim organizacijskim rješenjima za

teritorijalnu samoupravu. Centralističko uređenje državne traži manje jedinice koje se

povezuju hijerarhijski, putem jedinica na više stupnju koje pak nadzire središnja državna

vlast. Decentralizirani model traži lokalne jedinice koje su dovoljno jake i velike, a kontrola

iz centra traži lokalne jedinice koje su dovoljno velike i jake, a kontrola iz centra svodi se na

najnužnije oblike kontrole ustavnosti i zakonitosti.

Usmjerenost razvoju znači da upravo struktura lokalnih jedinica u zemlji služi poticanju i

potpori ekonomskog i općeg društvenog razvoja. Razvoj zahtijeva angažiranje određenih

kapaciteta, stručnih, upravnih, organizacijskih i financijskih, pa logički vodi prema

okrupnjavanju lokalnih jedinica ili u najmanju ruku prema njihovoj tješnjoj suradnji na širem

prostoru.

Ekonomsko-financijski kapacitet da bi lokalne jedinice mogle ostvarivati razvojnu ulogu,

moraju imati određena financijska sredstva i ovlasti autonomnog odlučivanja o načinu

njihova trošenja. Prihodi jedinica mogući su ako u jedinici postoji određena privredna

aktivnost stanovništva i poduzetnika koja stvara osnove za oporezivanje. Budući da s

ekonomski temelj ubiranja prihoda u pravilu povećava s povećanjem broja stanovnika i

širenjem prostora, to vodi zaključku o potrebi povećanja lokalnih jedinica. Suprotno tome , na

dijelovima državnog područja koji su slabije naseljeni i imaju slabiju gospodarsku djelatnost

zbog klimatsko-geografskih, demografskih ili drugih okolnosti povećanje lokalnih jedinica

može prouzročiti još veće problem, dok se ekonomsko-financijski potencijal ne povećava

dovoljno.

Demografski kriterij Stanovništvo, struktura naselja i demografski procesi kao što su

migracije i urbanizacija mogu utjecati na strukturu lokalnih jedinica. Također, očuvanje

naseljenosti, briga za ruralna područja ili područja zahvaćena ratom, očuvanje identiteta neke

zajednice koja živi na ograničenom teritoriju mogu opredijeliti teritorijalno ustrojstvo.

Prostorni kriterij I prostorni su uvjeti nerijetko ograničavajući pa nije moguće jednako

pristupiti teritorijanoj podjeli na svim dijelovima državnog teritorija, niti se ona svugdje može

jednako prosuđivati. Planinski dijelovi i otoci ne mogu biti tretirani jednako kao ravničarski,

budući da će u prvima naselja biti manja i rjeđa, obično sa slabijom ekonomskom aktivnošću

i slabijom prometnom povezanošću. Zato se u njima u normalnim okolnostima mogu

očekivati manje i ekonomski slabije jedinice. Veličina prostora i udaljenost među naseljima

također su odlučni, kao i centralitet urbanih naselja na nekom području.

Institucijsko-povijesni kriterij

Međunarodnopravni kriterij da bi lokalne jedinice mogle ispuniti ulogu postavljenju u

EPLS, moraju imati određeni ekonomsko-financijski, organizacijski, stručni i drugi kapacitet,

a za to je potrebo da budu određene veličine. U kontekstu EU, dodatno, potreba za određenim

kapacitetom apsorpcije sredstava iz europskih fondova traži veće i snažnije jedinice.

Kapacitet vođenja javnih politika i pružanja javnih usluga Lokalne samoupravne jedinice

imaju smisla samo ako su kadre voditi lokalne javne politike i pružati širok spektar javnih

usluga građanima i čitavoj lokalnoj zajednici. Lokalne javne politike odraz su autonomije u

lokalnom političkom odlučivanju odnosno izraz samouprave koja je u funkciji strateškog

razvoja, rješavanja temeljnih lokalnih problema i dugoročnog opstanka lokalne zajednice. Za

vođenje lokalnih javnih politika osim lokalne političke infrastrukture, potrebni su i određeni

stručni kapaciteti(mogućnost zapošljavanja kvalificiranog, prikladno obrazovanog osoblja),

kao i postojanje lokalnog civilnog društva(udruge građana, lokalni mediji).

Dostupnost lokalnih jedinica te njihovih tijela i javnih službi građanima Mnogi razlozi

govore u prilog većih pa i velikih lokalnih jedinica, ali prevelike jedinice mogu biti

građanima daleke, birokratizirane i tehnokratski zatvorene. U takvim jedinicama demokratska

kontrola postaje teško moguća, a zainteresiranost građana za samoupravu je bitno smanjena.

Pitanje je koliko u takvim uvjetima ona uopće ima smisla, jer tu gotovo da i nema razlike

između obavljanja javnih poslova kroz državnu upravu i njezine teritorijalne ekspoziture i

onoga što, barem formalno, radi lokalna samouprava.

7.2.3. Dileme teritorijalne organizacije

7.2.3.1. Teritorijalni domet lokalnih službi

Prednost općih lokalnih jedinica pretežu se nad njihovim nedostacima, a važnu ulogu pritom

igra tradicija. Ponajprije, unutarnje upravne službe u njima mogu se racionalnije organizirati i

bolje iskoristiti, što dovodi do ušteda i ekonomičnosti. One mogu angažirati i veći broj

kvalificiranog osoblja prikladne stručnosti pa će biti efikasnije u obavljanju šireg spektra

javnih poslova. One su preglednije i olakšavaju politički nadzor i odgovornost građanima od

strane jednih te istih političkih i izvršnih tijela za obavljanje različitih službi. Nedostaci su

dvovrsni: s jedne strane, obzirom na to da nekim od uključenih službi veličina jedinice neće

odgovarati jer imaju potrebu ili za većim ili za manjim prostorom i brojem stanovnika radi

optimalnog teritorijalnog dometa, to im smanjuje efikasnost,a može povećati troškove, a s

druge strane opće su lokalne jedinice nefleksibilne, jer znaju biti inkorporirane u lokalne

identitete, pa zato pružaju otpor prilagodbama.

Prednosti jednonamjenskih jedinica ponajprije su u efikasnosti, jer se teritorijalna

organizacija prilagođuje potrebama odnosno teritorijalnom dometu svake od njih. Tako se

postiže i ekonomičnost, tj. smanjuje se jedinična cijena njihovih usluga. One su elastične i

prilagodljive, lakše mijenjaju svoju teritorijalnu organizaciju i unutarnju strukturu. Nedostaci

specijalnih jedinica su ozbiljni: otežana je koordinacija s drugim službama i vođenje

uskađenih javnih politika; politički nadzor i odgovornost za njih su slabi; dovode do

multipliciranja unutarnjih službi i rastrošnosti, podložne su utjecaju središnjih državnih tijela

pa se mogu poslužiti kao oslonac centralističkim težnjama.

7.2.3.2. Razlike u stupnju urbanizacije

Ako se zemlja opredijeli za opće lokalne jedinice, može odabrati samo jednu vrstu lokalnih

jedinica(monotipska organizacija) ili dvije ili više vrsta(politipska organizacija).

Monotipska organizacija znači da su sve lokalne jedinice formalno izjednačene po

ovlastima, tijelima koja imaju i drugim elementima statusa, bez obzira na kojem dijelu

državnog područja funkcioniraju. Politipska organizacija uzima u obzir razlike u stupnju

urbanizacije pa se obično formiraju dvije vrste jedinica, seoske(ruralne) i gradske(urbane).

Ponekad se gradske jedinice dalje diferenciraju po veličini tako da se posebno izdvoje veliki

gradovi, metropolitanska područja i slično.

Monotipska organizacija

1.) Bolje odgovara načelu jednakosti građana jer građani na svakom dijelu državnog

područja imaju bar formalno jednako dimenzioniranu samoupravu s istim ovlastima i

načinom funkcioniranja, s jednakom unutarnjom organizacijom, itd.

2.) Monotipska organizacija daje veće šanse za razvoj slabije razvijenih jedinica i

dijelova državnog područja

3.) Pravna regulacija lokalne samouprave u tom je slučaju jednostavnija, preglednija i

ekonomičnija, lakša za provedbu i nadzor s državne razine.

4.) Nedostaci su joj u tome što zanemaruje faktične razlike između potreba i problema

malih ruralnih naselja i većih urbanih naselja, posebno najvećih gradova,

metropoitanskih područja.

Politipska organizacija

1.) Ona je bolje prilagođena uvjetima u kojima funkcioniraju kako politička i izvršna

tijela tako i upravne organizacije na lokalnoj razini.

2.) Nedostaci: uzrokuje formalnu razliku u status stanovništva, a onda na dulji rok

nepovratne migracije prema gradovima u kojima se koncetrira financijska i društvena

moć, uz nemjerljivu veću kvalitetu života(time se ruinira mogućnost upravnog razvoja

i demografska ravnoteža).

7.2.3.3. Veličina lokalnih jedinica

Prednosti malih lokalnih jednica:

a) Omogućuju veći politički utjecaj lokalnog stanovništva

b) Osiguravaju preglednost, transparentnost i razumljivost djelovanja lokalnih političkih

tijela

c) Olakšavaju i šire političku participaciju građana

d) Osiguravaju dostupnost službi korisnicima

e) Omogućuju kompeticiju među većim brojem jedinica u privlačenju društvenih

procesa

f) Omogućuju eksperimentiranje i inovaciju bez većih štetnih posljedica za ostale

jedinice

Glavni im je nedostatak što ne mogu obavljati ozbiljnije, skuplje, stručno i tehnički

zahtjevnije službe, nego ih obično obavljaju jedinice drugog stupnja.

Velike jedinice imaju obično dobar ekonomsko-financijski kapacitet, manje su

podložne centralističkim utjecajima kojima se mogu oduprijeti, mogu angažirati

više stručnih ljudi za lokalne službe, imaju bolje šanse za selekciju kvalitetnih

političara, postižu uštede na unutarnjim i pomoćnim funkcijama pa su u njima šanse

za postizanje racionalnosti javnih službi veće. Jako velike jedinice, naročito one poput

suvremenih britanskih s 130.000 stanovnika imaju i nedostataka. U njima se gubi

socijalna kohezija, solidarnost i osjećaj zajedničkog identiteta, dolazi do unutarnjeg

rivalstva uključenih naselja te birokratizacije lokalnih političkih elita koje se mogu

održati temeljem funkcioniranja velike profesionalne uprave, dok kontakt građana i

lokalnih političkih tijela slabi.

7.2.3.4. Koordinacija i integracija sustava teritorijalne samouprave

Javna uprava neke zemlje trebala bi funkcionirati kao uskađeni sustav, pa se bez

obzira na broj jedinica lokalne samouprave postavlja pitanje njihove koordinacije,

odnosno integracije u cjelokupni sustav.

Dva su moguća rješenje: suradnja lokalnih jedinica ili formiranje novih

teritorijalnih stupnjeva između lokalne samouprave i središnje državne razine.

Stupnjevanje lokalnog sustava, tj. stvaranje novih stupnjeva autonomnih jedinica

između lokalne i državne razine, obično je potrebno da bi jedinice na široj razini

preuzele na sebe skuplje, tehnički i stručno zahtjevnije javne službe, dok službe kod

kojih je važnija dostupnost građanima ostaju na temeljnoj lokalnoj razini.

Međustupnjevi osiguravaju bolji raspon kontakata i kontrole, služe kao institucionalni

oslonac formuliranja političkih stajališta o širim pitanjima te omogućuju lakšu

distribuciju stručne i tehničke pomoći među slabijim lokalnim jedinicama.

Suradnja jedinica lokalne samouprave može biti funkcionalna i strukturna, a oblik je

prevladavanja slabijih kapaciteta. Njezino je značenje najveće na razini temeljnih

lokalnih jedinica, premda i jedinice na širim stupnjevima mogu surađivati. Što su

jedinice manje, a nema stupnjevanja, to je veća potreba za suradnjom. Suradnja ima

važne prednosti: ona je elastična i prilagodljiva, daje čitavom sustavu dozu

fleksibilnosti, jača autonomiju lokalnih jedinica i oslonac je otpora centealistički

težnjama. Problem sa suradnjom nastaje ako su jedinice međusobno vrlo različite u

kapacitetima, pa se iza suradnje zapravo krije dominacija jačih nad slabijim

jedinicama. Nedostatak je i u smanjivanju političkog nadzora nad oblicima suradnje

koje organiziraju i provode lokalni dužnosnici i službenici. Suradnja je posebno važna

u Europi, dok u anglosaksonskim zemljama postoje odnosi kompeticije i

pregovaranja, slično kao i u privatnom sektoru. Suradnja može biti obvezatna(nameće

zakonodavac) ili fakultativna(dogovaraju se same jedinice), funkcionalna(zajedničko

obavljanje ili financiranje nekog posla) ili organizacijska(osnivanje zajedničkog

upravnog odjela, tijela za organiziranje), opća ili specijalizirana(oko jednog pitanja ili

posla) te jednaka(suradnja u kojoj sve jedinice imaju jednak pravni status) ili

nejednaka(jedna od uključenih jednica, a to je obično veći i snažniji grad, obavlja

temeljem dogovora, sporazuma ili ugovora naplatno neku službu za druge jedinice).

7.2.4. Regionalizacija

Tendencija regionalizacije – stvaranja regija kao jednog od međustupnjeva (vezano uz djelovanje EU i Vijeća Europe. 2 vala regionalizacije u Europi

- 1. val regionalizacije – 1960-ih i 1970-ih – rezultat želje za potvrđivanjem zasebnih regionalnih identiteta

- 2. val regionalizacije – 1980-ih i 1990-ih – regije se vide kao okvir ekonomskog razvoja na razini široj od lokalne

Frazom o Europi regija koristi se i EU u nastojanjima da parira jakim nacionalnim vladama. 1994. osniva Odbor regija (uključen u formalni proces donošenja pravnih dokumenata).

EU izdašnim financiranjem i regionalnom politikom podupire proces regionalizacije, a Odbor regija je čuvar načela supsidijarnosti.

EP 1998. donosi Povelju Zajednice o regionalizaciji koja se zalaže za političku

autonomiju i vlastiti politički legitimitet regija u zemljama članicama. Ipak, o

harmonizaciji regionalne samouprave još nije postignut konsenzus koji bi omogućio

donošenje europske povelje o regionalnoj samoupravi

7.2.5. Upravljanje gradovima

Grad – relativno veliko naselje koje odlikuje kompaktnost, heterogenost i gustoća stanovništva, mali udjel stanovnika koji se bave poljoprivredom, grupiranje javnih i upravnih službi, urbana vizura i identitet i sl. U politipskim sustavima gradovi imaju formalno različitu poziciju od općina.

Upravljanje gradom uključuje brigu o:

- mogućnostima, prostoru i potpori državnih, europskih i drugih međunarodnih institucija

- širini gradske autonomije i kvaliteti pravnih pravila koja reguliraju upravljanje gradom, sustav lokalne samouprave, javne službe i sustav državne uprave i vlasti

- načinu uklapanja gradova u organizaciju lokalne samouprave- usklađivanju interesa građana i drugih gradskih subjekata

Dobro upravljanje (good governance) glavnim gradovima rješava pitanja:

- kakav je položaj gradova u upravno-političkom sustavu zemlje- kakve su institucije i stvarni utjecaj građana putem neposrednog odlučivanja,

sudjelovanja i putem predstavničkih tijela- može li gradska upravljačka struktura pratiti i prilagoditi grad socio-ekonomskim

trendovima- koja su tijela upravljanja i kakvi su odnosi među njima, kakva je kvaliteta i koji je

stupanj racionalnosti gradske administracije, kakva je mogućnost razvoja stručnosti i profesionalnosti službenika

- kako se financiraju javne potrebe- kakvi su odnosi glavnog grada s njegovom funkcionalnom okolinom- kakva je unutarnja organizacija grada (jedinstven sustav upravljanja, razni oblici

unutarnje decentralizacije ili daljnja decentralizacija)

Europska povelja o gradovima i Druga europska povelja o gradovima te drugi dokumenti VE sadrže dobre standarde upravljanja gradovima (RH ih nije ratificirala).

7.2.6. Teritorijalna organizacija Hrvatske

Zakonskom su definicijom općine definirane kao jedinice pretežno ruralnog karaktera

koje se osnivaju u pravilu za više naseljenih mjesta prema načelu interesne

homogenosti-zajednički interesi stanovnika integrativni su faktor tih jedinica.

Gradovi su zamišljeni kao pretežno urbane jedinice koje imaju više od 10.000

stanovnika(populacijski kriterij). Ipak, dodatnim je kriterijima ta kategorija znatno

proširena. Dodatni su kriteriji adiministrativni, koji status grada osigurava svakoj

jedinici koja je proglašena sjedištem županije, i gravitacijski koji omogućuje da se

stanovništvu jednog većeg centralnog naselja pribroji stanovništvo prigradskih naselja

koja su s njim povezana svakodnevnim migracijama i dugim gravitacijskim procesima

čime ono stječe prijeći granicu od 10. 000 stanovnika. No zakonodavac je omogućio

da se i bez toga neko naselje utemelji kao grad zbog posebnih razloga i posebnog

značenja koje može biti povijesno, gospodarsko, geoprometno i drugo.

7.3. Lokalni poslovi

7.3.1. Tradicije određivanja lokalnih poslova u odabranim europskim zemljama

Germanska(srednjoueuropska tradicija)- organizacija države se zasniva na dva glavna

institucionalna mehanizma, snažnoj državnoj upravi uspostavljenoj tijekom

apsolutizma, s jedne, te novouspostavljenoj lokalnoj samoupravi, s druge strane.

Razlikovanje vlastitih(samoupravnih) i prenesenih(naloženih) poslova bilo je osobito

prisutno u austrijskom Zakonu o općinama iz 1849. a i u kasnijim propisima. Lokalne

jedinice obavljaju poslove iz vlastitog djelokruga krećući se u okvirima ustava i

zakona, s visokim stupnjem samostalnosti. Uz to, one obavljaju i poslove državne

uprave koji su im izričito preneseni od za to ovlaštenih središnjih tijela. Njemačke

jedinice, počevši od 1870-ih obavljaju tri skupine poslova, od kojih su dvije u

vlastitom, a jedna u presenom djelokrugu. U vlastitom djelokrugu su poslovi koje

same odrede(fakultativni samoupravni poslovi) te poslovi koje im odredi

država(obvezni, obligatorni samoupravni poslovi). Obvezni samoupravni poslovi

izraz su nastojanja države da se na čitavom državnom području svim građanima

osigura minimum lokalnih službi, ali u vlastitoj režiji i na trošak lokalnih

samoupravnih jedinica. Lokalni elementi poslova državne uprave mogu se obavljati

putem područnih jednica tijela središnje državne uprave ili putem lokalnih

samoupravnih jedinica, u kojem je slučaju riječ o prenesenom djelokrugu.

7.3.2. Tehnički i politički razlozi za lokalnost određenih javnih poslova

Tehnički razlozi za određivanje nekih javnih poslova kao lokalnih jesu blizina

korisnika, priroda predmeta službe, lokalno uvjetovanje potrebe, potreba

diferenciranosti određene djelatnosti i potrebna sredstva. Politički su razlozi

specifičnost određenih lokalnih interesa, decentralizacija, šire sudjelovanje građana,

jačanje lokalne autonomije te ostvarenje načela supsidijarnosti.

7.3.3. Samoupravni i preneseni djelokrug lokalnih jedinica

Javni poslovi koje obavljaju lokalne samoupravne jedinice u zemljama u kojima se

lokalna samouprava razvija pretežno pod utjecajem germanske tradicije, pa i u

Hrvatskoj, mogu se klasificirati na poslove iz vlastitog, samoupravnog, izvornog

djelokruga te na poslove državne uprave koji su im preneseni, odnosno povjereni na

obavljanje. Tu razliku prepoznaje i EPLS.

Četiri su važne razlike između tih dviju grupa poslova. Za poslove iz samoupravnog

djelokruga odgovornost snose same lokalne jedinice. U pogledu poslova državne

uprave koji su preneseni na obavljanje lokalnim jedinicama krajnja je odgovornost i

dalje na tijelim državne uprave, ponajprije na ministarstvima i vladi. U

samoupravnom djelokrugu lokalne jedinice imaju pravo na donošenje lokalnih

propisa odnosno općih akata, tj. na opću regulaciju. Pravnu regulaciju poslova

državne uprave, čak i onih koji se prenose na lokalne jedinice, vrše središnja tijela,

prvenstveno parlament zakonima, a lokalne jedinice nastupaju samo kao provedbeni

mehanizam i produžena ruka središnjih vlasti. Obavljanje vlastitih samoupravnih

poslova lokalne jedinice financiraju u načelu iz vlastitih sredstava, dok preneseni

djelokrug financira središnja država. Na kraju, lokalne jedinice u te dvoje grupe

poslova podvrgnute su nadzoru središnjih organa različitog opsega i intenziteta. U

samoupravnom djelokrugu uobičajeno se nadzire ustavnost i zakonitost, a u

prenesenom još i svrsishodnost provedbenih aktivnosti lokalnih jedinica-tako

propisuje i EPLS.

Obligatorni samoupravni djelokrug- izraz su nastojanja države da se građanima u

svim lokalnim jedinicama osigurna određeni krug, minimum ili podjednaka razina

javnih službi, ali u vlastitoj režiji i na trošak samih lokalnih jedinica. Smatra ih se

temeljnim poslovima, odnosno bitnim lokalnim službama.

Pretežni dio samoupravnog djelokruga trebao bi se temeljiti na lokalnoj političkoj

volji, tj. odlukama lokalnog predstavničkog tijela i samih građana. Potonji se naziva

fakultativni djelokrug. Fakultativni djelokrug omogućuje samim lokalnim

samoupravnim jedinicama da procjenjujući vlastite okolnosti, potrebe lokalnog

stanovništva te financijske mogućnosti izraze svoje specifičnosti, kao i preferencije

lokalnih političkih snaga. Što je priznati fakultativni djelokrug širi, lokalna je jedinica

autonomnija u oblikovanju i realizaciji vlastite razvojne vizije te se može lakše i bolje

afirmirati kao faktor kvalitete života lokalnog stanovništva.

Poslovi prenesenog djelokruga mogu djelovati povoljno i nepovoljno na politički

karakter lokalne samouprave. Proširenje tog djelokruga može učvrstiti autonomiju

lokalnih jedinica, ali može poslužiti kao svojevrsni trojanski konj koji otvara put

pojačanom nadzoru i utjecaju središnjih organa na lokalne jedinice.

Ako je riječ o većim i snažnijim lokalnim jedinicama koje imaju širok samoupravni

djelokrug, koji mogu dodatno proširivati svojim preferencijama i mogućnostima,

proširenje prenesenog djelokruga najčešće pridonosi njihovoj autonomiji. Ako je

samoupravni djelokrug lokalnih jedinica skučen ili je riječ o malim jedinicama sa

slabim ekonomsko-financijskim kapacitetima, proširenje prenesenog djelokruga znači

dodatni atak na njihovu samostalnost i na mogućnost razvoja samouprave.

U preneseni djelokrug europskim se lokalnim jedinicama obično povjeravaju poslovi

državne uprave kao što su registriranje činjenica rođenja, zaključenje braka i smrti te

vođenje evidencija o tim činjenicama, statistički poslovi, izdavanje identifikacijskih

iskaznica i vozačkih dozvola, nadzor gradnje, vojne evidencije. Tri su temeljne

tehnike prenošenja: zakon koji jednostrano donosi središnja vlast, upravni ugovor

središnje države sa svakom pojedinom lokalnom jedinicom o uvjetima prenošenja i

načinima i uvjetima prenošenja i načinima i uvjetima obavljanja poslova državne

uprave od strane te jedinice te sporazum koji potpisuju središnja državna vlast s jedne

te jedne ii više udruga lokalnih jedinica s druge strane.

7.3.4. Pravne tehnike za određivanje lokalnog samoupravnog djelokruga

Poslovi lokalnog samoupravnog djelokruga mogu se odrediti pomoću dviju oprečnih pravnih

metoda. Po jednoj, svi su javni poslovi u načelu lokalni, osim onih koji su zakonom izrijekom

određeni kao poslovi središnje države. Po drugoj, u samoupravni djelokrug lokalnih jedinica

spadaju samo poslovi koje nadležno tijelo središnje države, najčešće zakonodavac, izrijekom

odredi kao lokalne. Prva tehnika zove se općom ili generalnom klauzuom, druga

enumeracijom.

Kod opće klauzule riječ je o odredbi ustava ili određenog sustavnog, temeljnog zakona koji

postulira da su svi javni poslovi u načelu lokalni, osim onih koji u nekom(drugom) zakonu

budu izričito navedeni i označeni kao poslovi od interesa za središnju državnu vlast. Pravno

rečeno, presumpcija je na strani lokalnih poslova.

S druge strane presumpcija može biti na strani državnih poslova, dok je za svaki pojedini

lokalni posao potrebno a je izričito kao takav naveden u nekom državnom propisu. Takvo

pojedinačno dodijeljivanje poslova lokalnim jedinicama, njihovo iscrpno i potpuno

nabrajanje ili enumeracija, obavlja se popisom nadležnog središnjeg državnog organa,

najčešće zakonom.

Jedna i druga metoda imaju svojih dobrih i loših strana.

Opća klauzula- prednosti:

Opća klauzula stimulira autonomiju lokalnih jedinica, a čitavom teritorijalnom upravnom

sustavu daje velik stupanj elastičnosti, budući da svaka lokalna samoupravna jedinica sama

odlučuje koje će poslove obavljati, koje lokalne službe organizirati i staviti na raspolaganje

građanima, ne čekajući ničije odobrenje, vodeći se lokalnim interesima i potrebama lokalnog

stanovništva. Primjena opće klauzule potiče inovaciju i inicijativu i jača lokalne kapacitete,

pojačava značenje lokalnih političkih procesa i institucija, jača autonomiju lokalnih jedinica

te simbolički izražava autonomiju lokalne zajednice prema središnjoj vlasti, kao i

odgovornost lokalnih vlasti za stanje u svojoj zajednici.

Opća klauzula-nedostaci:

Opća klauzula nije pogodna u slabo razvijenim zemljam, odnosno zemljama u kojima postoje

velike razlike u razvijenosti između lokalnih jedinica. Nerazvijene jedinice prepuštene su

same sebi i svojim nedovoljnim prirodnim, gospodarskim, materijalnim, financijskim,

kadrovskim i drugim potencijalima. Osnovni nedostatak opće klauzule očituje se kao

temeljna prednost enumeracije. U sustavu enumeracije odgovornost za stanje u lokalnim

jedinicama načelno je zadržana u rukama središnjih državnih organa, što ih potiče i obvezuje

da svoje resurse upotrijebe u korist lokalnih jedinica.

Enumeracija-nedostaci

Loše strane enumeracije tiču se ponajprije nazadajućih učinaka u odnosu na politički sadržaj

lokalne samouprave: ona ograničuje autonomiju lokalnih jedinica ii ma centralizacijske

učinke. Tehnički gledano, vrlo je komplicirana u primjeni. Poslovi se mogu dodijeljivati

različitim propisima, često međusobno tehnički i koncepcijski neusuglašenima. Osim toga

ona zahtijeva da se svaka potreba za promjenom u samoupravnom djelokrugu uoči na

središnjoj razini i da se odobori, najčešće zakonom, što znači da ulazi u sferu borbe različitih

političkih snaga reprezentiranih u parlamentu.

7.3.5. Lokalni poslovi u suvremenoj Europi

Pročitati ako Vas zanima

7.3.6. Lokalni poslovi u suvremenoj Hrvatskoj

Lokalni poslovi su poslovi samoupravnog djelokruga općina, gradova i županija, samo Grad

Zagreb obavlja prenesene poslove državne uprave, ali bez naknade, na vlastiti račun, usprkos

izričitoj odredbi da se troškovi prenesenih poslova državne uprave podmiruju iz vlastitog

proračuna.

Obavljanje prenesenih poslova državne uprave u lokalnim jednicima. Prenose se: naročito

rješavanje u pojedinačnim upravnim slučajevima, vođenje službenih evidencija, izdavanje

uvjerenja i drugih potvrda te drugi poslovi. Za obavljanje poslova prenesenog djelokruga

odgovoran je isključivo lokalni izvršni čelnik: župan, gradonačelnik i općinski načelnik. U

obavljanju poslova državne uprave koji su preneseni na lokalne jedinice resorna ministarstva

mogu načelniku davati naredbe, a ako načelnici ne postupaju po tim naredbama, sankcija je

oduzimanje ovlasti: ovlast obavljanja prenesenih poslova lokalnoj jedinici može oduzeti

Vlada. Lokalna jedinica dužna je osigurati službenike sa stručnom spremom i

osposobljenošću jednakom onoj državnih službenika. U obavljanju prenesenih poslova

lokalne su jedinice podvrgnute upravnom nadzoru.

Ustavnim promjenama iz 2000. Teritorijalnim jedinicama zajamčen je relativno širok

samoupravni djelokrug. U sadržaj ustavne garancije prava na lokalnu samoupravu uvršteni

su poslovi koji se odnose na:

1) Uređenje naselja i stanovanja

2) Prostorno i urbanističko planiranje

3) Komunalne djelatnosti

4) Brigu o djeci

5) Socijalnu skrb

6) Primarnu zdravstvenu zaštitu

7) Odgoj i osnovno obrazovanje

8) Kulturu

9) Tjelesnu kulturu i sport

10) Zaštitu potrošača

11) Zaštitu i unaprjeđenje prirodnog okoliša

12) Protupožarnu i civilnu zaštitu

Ustavna garancija prava na područnu(regionalnu) samoupravu obuhvaća poslove koji se

odnose na školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski razvoj,

promet i prometnu infrastrukturu te planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih,

socijalnih i kulturnih ustanova.

Uvedeno je načelo supsidijarnosti i opća klauzula u određivanju poslova iz lokalnog

samoupravnog djelokruga. Javni poslovi trebali bi se raspodijeljivati tako da prednost imaju

tijela najbliža građanima. Ustav je postavio još neka načela:

1.) Načelo samostalnosti: u obavljanju poslova samoupravnog djelokruga lokalne su

jedinice samostalne te podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih

državnih tijela.

2.) Tu je i načelo slobodnog raspolaganja vlastitim prihodima, prema kojem sve

jedinice imaju pravo na vlastite prihode kojima slobodno raspolažu u obavljanju

poslova

3.) Načelo razmjernosti prihoda i ovlasti, koji ističe da prihodi lokalnih jedinica moraju

biti razmjerni njihovim ovlastima predviđenim Ustavom i zakonom.

Pročitaj na 287. Pri dnu!!!

288 vrh

7.6. Decentralizacija i razvoj lokalne samouprave

7.6.1. Decentralizacija

Decentralizacija može biti politička i upravna. Politička decentralizacija je

povjeravanje ovlasti središnje vlasti jedinicama na nekoj od nižih teritorijalnih razina,

i to ovlasti opće regulacije, političkog odlučivanja, financiranja, proširivanja

samoupravnog djelokruga. Politička decentralizacija dovodi do dualizma državne i

lokalne samouprave, uz manje-više striktno razlikovanje te personalnu i

organizacijsku odijeljenost. Kod takve decentralizacije ipak postoji načelni i logički

primat središnje vlasti, jer ona određuje granice lokalne autonomije, regulira lokalnu

samoupravu, provjerava ili bar nalaže minimum poslova i ovlasti lokalnim

jedinicama, određuje izvore i mogućnosti financiranja lokalnih jedinica.

Upravna decentralizacija je prenošenje državnih upravnih poslova iz djelokruga

središnjih organa na obavljanje lokalnim samoupravnim jedinicama uz njihov

preneseni djelokrug.

Dekoncentracija jest prenošenje državnih upravnih poslova iz djelokruga središnjih

organa na teritorijalno dislocirane ispostave tih organa bez mijenjanja odgovornosti.

Ispostave nemaju pravne osobnosti i predstavljaju interne organizacijske jedinice

središnjih državnih upravnih organa. U njima rade službenici podvrgnuti

hijerarhijskom usmjeravanju i nadzoru iz centra.

7.6.2. Upravljanje decentralizacijom

Za uspjeh decentralizacije potreban je nov, drugačiji pristup, koji obilježavaju

profesinalnost i upravljanje procesom, sustavnost i integralni pristup, dinamičnost i

postupnost, ravnoteža top-down i bottom-up djelovanje te ekonomičnost.

Decentralizacija treba obuhvatiti promjene teritorijalne strukture, ovlasti i poslova,

financijske autonomije, upravnog kapaciteta, političkog legitimiteta te centralno-

lokalnih odnosa.

Sustavnost i integralni pristup. Osmišljavaju se i provode međusobno povezane,

usklađene i decentralizacijske mjere, a promjene u sustavu javne uprave planiraju se i

provode integralno, a ne parcijalno.

Dinamičnost i postupnost Riječ je o vođenju procesa, a ne o revolucionarnim i

jednokratnim promjenama, odnosno šok-reformama. Veća se pažnja pridaje pripremi,

pažljivo se odabere pravi trenutak za otpočinjanje, a tek onda postupno, u logičnom

sijedu faza, provode kvalitetno pripremljene mjere.

Ravnoteža top-down i bottom-up djelovanja Razvoj sustava lokalne samouprave

vodi iz centra države, ali je istodobno osigurano sudjelovanje u njegovu oblikovanju

samih lokalnih zajednica i drugih interesnih aktera, građana, nevladinih organizacija,

privatnog sektora i drugih.

Ekonomičnost Upravljanje decentralizacijom osigurava smanjenje troškova koji

svaki reformski proces uzrokuje. Svjesno, profesionalno i sustavno upravljanje

procesom dencetralizacije omogućuje ekonomičnost, snižavanje troškova i bolji

odmjer postignutih reformskih rezultata i uloženih sredstava.

Temelji decentralizacije:

1.) Utvrditi viziju i strategiju institucionanog razvoja države

2.) Identificirati kulturološke, sociološke i tradicijske temelje decentralizacije

3.) Odabrati vrijednosti koje se žele unaprijediti

4.) Precizirati ciljeve decentralizacije

5.) Provjeriti pravne temelje i okvire decentralizacije

6.) Analizirati rubne uvjete i pretpostavke uspješne decentralizacije, kao i rizike

njezine provedbe.

Decentralizacija zahtijeva podršku s različitih strana. Potrebna je snažna politička volja,

spremnost i osposobljenost upravnog osoblja na svim razinama teritorijalnog upravnog

sustava, partnerstvo lokalnih i regionalnih jedinica i njihovih udruženja, potpora nevladinih

organizacija, civilnog društva i samih građana.

Prije same provedbe potrebno je prethodno razrađeni program decentralzacije razraditi

detaljnim planiranjem svih pojedinih mjera te načina i rokva njihova ostvarenja. Prije i

tijekom provedbe decentralizacije mora se utvrditi pravni okvir i pravni temelj za

decentralizaciju, kao i mjere koje se tijekom decentralizacije planiraju poduzeti.

8. EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR

8.1. Pojam europskog upravnog prostora

EU nema kodificiranih ovlasti nad nacionalnim javnim upravama, ali razvija standarde upravnih kapaciteta na europskoj i nacionalnoj razini.

EUP – teorijski koncept u čijem je središtu ideja o upravnoj konvergenciji, približavanju različitih modela javne uprave u Europi, obogaćivanju drugačijim i novim rješenjima, učenju i mijenjanju, rezultatima i učincima koji su slični za građane u različitim europskim zemljama.

5 temeljnih pristupa europeizaciji

- geografski – traži temelje upravljačkih rješenja i sličnosti upravnih trendova u institucionalnom i povijesnom naslijeđu Europe

- normativni – europska pravna stečevina je normativna jezgra EUP-a, ali se uzimaju u obzir i upravni standardi (soft law) i sudska praksa europskih sudova (case law)

- kulturološki – očekivanja građana su normativna okosnica društvenih institucija- politički – postoji formalno interesno-političko organiziranje dijela europskih zemalja

(političke institucije EU), a stanje javne uprave je jedan od političkih kriterija- sociološki – gradi se na stvarnom, a ne normativnom stanju te se pita o empirijskim

dokazima postojanja EUP-a

Faze europske integracije

- faza oblikovanja javnih politika- faza provedbe javnih politika

Europska integrirana uprava – nije hijerarhijski strukturirana, već se zasniva na upravnim mrežama u kojima postoje

- vertikalna linija EK - agencije EU – nacionalne agencije- horizontalna suradnja nacionalnih agencija i drugih aktera

Upravne mreže su (4)

- mreže informiranja- mreže planiranja- mreže provedbe- mreže regulacije

Utjecaj EU na javne uprave članica

- koristi ih kao mehanizam za provedbu vlastite pravne regulative- sili ih na mijenjanje i odustajanje od nekih (elemenata i instrumenata) javnih politika,

ali i struktura i postupaka- uključuje ih u postupke oblikovanja politika i donošenja političkih odluka na razini

EU

Europski Upravni Prostor se definira kao skup upravnih načela i standarda organizacije i

funkcioniranja javne uprave te pružanja javnih usluga građanima od tijela EU i zemalja

članica, kao i drugih europskih zemalja, propisanih pravom odnosno poduprtih ustaljenom

sudskom i upravnom praksom kao i legitimnim očekivanjima europskih građana, civilnog

društva te ekonomskih i drugih društvenih subjekata. Ti se standardi temelje na nekoliko

ključnih načela: vladavini prava, otvorenosti i transparentnosti, odgovornosti, učinkovitosti i

djelotvornosti. Tim načelima Bijela knjiga o europskom upravljanju dodaje još načela

proporcionalnosti, supsidijarnosti, sudjelovanja te usklađenosti.

Vladavina prava znači pravnu sigurnost građana te pouzdanost i predvidljivost upravnog

djelovanja i upravnog odlučivanja. Uprava mora poštivati zakonitost u svakom aspektu, ne

smije odlučivati arbitrarno te mora poštovati legitimna očekivanja građana. To uključuje

nepristranost i pravičnost upravnog postupanja, nediskriminaciju, profesionalizam

službenika, poštovanje pravnog reda, nadzor uprave od neovisnog sudstva.

Otvorenost i transparentnost osiguravaju pretpostavke za vanjski nadzor uprave. Uprava

mora biti javna, a tajnost tek zakonom propisana iznimka. To obuhvaća objavljivanje propisa

ako ih donose tijela javne uprave, dostave odluka građanima na čija se prava i obveze odnose,

obrazlaganju upravnih odluka, pristup javnim registrima, sudjelovanje službenika u kontaktu

s građanima.

Uprava je odgovorna upravnim tijelima, predstavničkim tijelima građana i od njih

imenovanim tijelima, samim građanima, kao i sudovima. Odgovara za odluke i njihovu

prikladnost, utemeljenost i opravdanost u društvu, al ii za njihovu zakonitost.

Učinkovitost mjera je produktivnosti, odnos uloženih javnih sredstava i rezultata koji su

ostvareni njihovim trošenjem Djelotvornost mjera je ostvarenje zadanih ciljeva odnosno

sposobnost postizanja ciljeva i djelovanja u općem, odnosno javnom interesu.

Načelo proporcionalnosti traži da se u svim fazama od osmišljavanja javnopolitičke mjere

do njezine provedbe, uključivši izbor razine na kojoj će se ta mjera provoditi i izbor

instrumenata za ostvarenje, primjene rješenja razmjerna ciljevima koji se žele ostvariti.

Supsidijarnost je dopuna načela proporcionalnosti, jer traži da se svaka upravna akcija

provede na najnižoj razini koja je primjerena i sposobna tu akciju provesti.

Načelo sudjelovanja traži da što širi krug zainteresiranih bude uključen u sve faze od

oblikovanja do njezine provedbe da bi se in a taj način osiguralo povjerenje u rezultat koji se

treba postići, kao i u institucije javne uprave.

Načelo usklađenosti zahtijeva povezanost i koherentnost, kao i razumljivost političkih akcija

i mjera koje su potrebne za postizanje rezultata u javnom interesu.

Glavni čimbenici proizlaze iz djelovanja institucija EU i uključuju:

1) Presude Europskog suda

2) Djelovanje Europskog vijeća, putem dokumenata i odluka na najvišoj razini kao što

su npr. pristupni kriteriji za zemlje kandidate

3) Osnivačke ugovore, jer domaće institucije počinju primjenjivati iste standard i koristii

se sličnim praksama u primjeni domaćeg prava i europskog prava

4) Zakonodavnu aktivnost Vijeća EU i Europskog parlamenta, u okviru sektorskih

politika

5) Djelovanje Europske komisije

6) Djelovanje Vijeća Europe, kao šire integracijske forme europskog povezivanja

7) Djelovanje SIGME

Sporedni čimbenici uključuju:

1.) Kontakte upravnih službenika u okviru postupka komitologije, upravnih mreža i

agencija te dužnosnika na najvišoj razini

2.) Upravne infekcije, kao tradicija preuzimanja dobre prakse iz jednog u drugi upravni

sustav

3.) Utjecaj međunarodnih procesa i doktrina(globalizacija, informacijska tehnologija,

povezivanje u međunarodnim organizacijama) uključujući rasprave o najboljoj praksi

i međusobni pritisak od nacionalnih uprava da usvoje najbolja rješenja i prilagode se

novim okolnostima.

8.1.2. Koncept europeizacije i upravna konvergencija

3 faze izučavanja europskih integracija

- klasične teorije integracijeo žele objasniti proces i razloge integriranja europskih zemaljao prva tri desetljeća europskog povezivanjao 2 smjera

neofunkcionalizam – koncentrira se na ulogu društva i ekonomije intergovernmentalizam – bavi se interesima i političkom moći glavnih

aktera- teorije europskog upravljanja

o od sredine 1980-iho fokus na europskoj političkoj zajednici u nastajanju, njezinim obilježjima,

strukturi i funkcioniranjuo 3 smjera

liberalni intergovernmentalizam – tvrdi da europske integracije jačaju državu, a posebno nacionalne egzekutive

teorija nadnacionalnog upravljanja – smatra da europska integracija stvara novu višerazinsku politiku promjenom načina na koji domaći akteri odgovaraju na integraciju

koncept višerazinskog upravljanja – ističe da europske integracije mijenjaju karakter države i odnos privatne i javne sfere

- teorije europeizacijeo od 1990-iho problematiziraju učinke europske integracije na članice, ali i na nedržavne i

subnacionalne aktere, kao i na države koje nisu članiceo europeizacija se bavi trima ključnim pitanjima

vertikalni pristup 1. uzlazna europeizacija – pristup odozdo-gore (bottom-up, tj.

od država prema EU) – prenošenje nacionalnih ovlasti na nadnacionalnu razinu

2. silazna europeizacija – pristup odozgo-dolje (top-down, tj. od EU prema državama) – prilagodba nacionalnih političkih sustava promjenama na europskoj razini

horizontalni pristup 3. širenje EU izvan postojećih granica (europeizacija izvan

Europe)o političko (apsorpcija novih članica)o kulturalno (širenje ideja, obrazaca i normi)

Ključna istraživačka pitanja europeizacije

- što se mijenja ? – dimenzije europeizacije, tj. utjecaj EU nao javne politike (policy – funkcionalna dimenzija) – načela i ciljevi javnih

politika, njihov sadržaj i načini ostvarivanjao političke, upravne i druge strukture (polity – strukturna dimenzija) – utjecaj na

zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast, subnacionalne razine, međusobne odnose tih razina i institucija, odnos države i društva…

o političke procese (politics – procesna dimenzija) – učinak na političke stranke, stranački sustav, interesne skupine…

- kako se mijenja ? – načini europeizacije – nepodudarnost dovodi do pritiska za prilagodbu koji vodi promjeni

- do kakve promjene dolazi ? – učinci europeizacije (karakter promjene)o uniformirajući učinak (harmonizacija, konvergencija)o diferencijalni učinak (različiti načini i posljedice prilagodbe)

2 metode preuzimanja novih upravnih rješenja

- zbog atraktivnosti – određeni model se vidi kao superioran zbog svoje funkcionalnosti, korisnosti ili legitimnosti

- zbog nametanja – model preferiraju oni koji imaju najveću moćo politika kondicionalnosti (uvjetovanja) – primjena određenih organizacijskih

ili proceduralnih oblika, ne zbog njihovih superiornih karakteristika, već kao uvjet za članstvo, legitimitet ili novčanu pomoć (glavna metoda preuzimanja rješenja u tranzicijskim zemljama).

8.1.3. Važnost europske upravne konvergencije i implementacije za europsko upravljanje

Teza o demokratskom deficitu EU – Unija je nedovoljno demokratična te udaljena i nerazumljiva prosječnom građaninu.

- prvi aspekt demokratskog deficita (institucionalna dimenzija) – institucije EU nisu dovoljno demokratske niti politički odgovorne (Vijeće EU i EK i druga ne-izabrana tijela – Europski sud, Europska središnja banka i niz agencija)

- drugi aspekt demokratskog deficita (psiho-socijalna dimenzija) – EU je udaljena od građana (sustav je kompleksan, procedure odlučivanja zamagljene, a odluke građanima nepoznate i daleke) + ne postoji osjećaj zajedničke europske pripadnosti (europski identitet)

Načini smanjenja demokratskog deficita

- institucionalna dimenzijao jačanje relativne moći parlamenta u odnosu prema izvršnoj vlasti u EU i

članicama (ojačane su funkcije demokratske kontrole i zakonodavna funkcija EP – proširenjem procesa suodlučivanja, uvođenjem ombudsmana kao povjerenika za pritužbe građana na rad tijela Unije te definiranjem procedure imenovanja Komisije)

- psiho-socijalna dimenzijao jačanje europskog identiteta i stvaranja osjećaja europske pripadnostio poboljšanje komunikacije EU s građanima (uvažavanje mišljenja građana ili

čak njihovo aktivno uključivanje u upravljanje Unijom)

Bijela knjiga o europskom upravljanju 2001 (policy dokument Europske komisije) – prijedlozi promjena za smanjenje demokratskog deficita (4 aspekta)

- prvi aspekt – odnosi se na političke procese vezane uz oblikovanje i implementaciju javnih politika (komunikacija s javnošću, jačanje lokalne demokracije, uključivanje civilnog društva, procedura konzultacija, jačanje dijaloga s interesnim organizacijama…)

- drugi aspekt – odnosi se na samu regulaciju (povećanje kvalitete zakonodavstva, pojednostavljenje zakonodavstva, učinkovitija regulacija društvenih odnosa…)

- treći aspekt – odnosi se na povezanost upravljanja u EU s njezinom ulogom na globalnoj razini (promoviranje mira, rasta, zapošljavanja, socijalne pravde…)

- četvrti zadatak – usmjeren je na institucionalnu reformu EU (promjena smjera politika te strateško planiranje u skladu s dugoročnim ciljevima – održivi razvoj, jačanje ljudskih potencijala, zaštita okoliša…)

Razlike upravljanja u EU u odnosu na nacionalno upravljanje (4)

- ne postoji vlada u klasičnom smislu, već više razina i aktera koji sudjeluju u oblikovanju i implementaciji javnih politika te odlučivanju

- koordiniranje odlučivanja i primjene prava kroz međusobni nadzor jednakih (peer review) i ocjena učinka prema smjernicama i standardima koje postavljaju Europsko vijeće, Vijeće i Komisija

- relativna autonomija nacionalnih država i njihovih pravnih sustava- umjesto sankcije i odgovornosti, inovativni načini upravljanja i novi pravni

instrumenti

Mjere za poboljšanje europskog upravljanja

- bolje zakonodavstvo, promoviranje kulture dijaloga i sudjelovanja te minimalni standardi za konzultacije pri izradi javnih politika, kao i procjena utjecaja zakonodavstva (PUP)

- prikupljanje i korištenje ekspertnog znanja- suradnja s lokalnim i regionalnim vlastima te dijalog s udrugama u jlp(r)s- postavljanje regulacijskog okvira za europske agencije- jačanje mrežnog upravljanja (posebno kroz reformu procesa komitologije)- jačanje primjene prava EU

8.2. Europska načela i europski upravni standardi

8.2.1. Pravo na dobru upravu

Razvoj prava na dobru upravu

- sudska praksa- Europski kodeks dobrog upravnog postupanja europskog ombudsmana 2001- Povelja o temeljnim pravima EU 2009 – utemeljuje pravo na dobru upravu

o svatko ima pravo da se njegov predmet tretira nepristrano, korektno i u razumnom vremenskom okviru

o svaka osoba ima pravo biti saslušana prije poduzimanja pojedinačne mjere koja na nju može utjecati

o pravo na pristup svojem predmetuo obveza uprave da obrazloži svoje odlukeo pravo na naknadu štete osobi kojoj je počine institucije ili službenici EUo svatko se može obratiti institucijama EU na jednom od jezika njezinih ugovora

te mora dobiti odgovor na istom jezikuo pravo građana i pravnih osoba koje imaju sjedište ili registrirani ured u nekoj

članici na obraćanje europskom ombudsmanu u slučaju djelovanja institucija, tijela, ureda i agencija Unije koje odudara od pravila

o

9. REFORME I MODERNIZACIJA JAVNE UPRAVE

9.1. Upravne reforme

9.1.1. Uvod

Reformama se ne smatraju sve one gotovo svakodnevne, manje važne promjene koje se

stalno događaju u svakom upravnom sustavu, odnosno njegovim dijelovima. Reforme su

značajnije institucionalne inovacije u sustavu javne uprave neke zemlje do kojih najčešće

dolazi periodično, a obično obuhvaćaju mješavinu strukturnih, funkcionalnih, personalnih

i drugih mjera i njihovih izazvanih promjena. Krajnji cilj reformi sastoji se u povećanju

institucionalnog kapaciteta neke zemlje da što je moguće uspješnije rješava javne problem,

bavi se javnim pitanjima te analizira, koncipira i provodi različite javne politike. Razlozi

zbog kojih dolazi do reformi javne uprave su različiti. Uzroci reformi mogu biti ekonomski:

poticaj reformama mogu davati promjene u društveno-ekonomskoj okolini javne uprave.

Često su međutim potaknute političkim razlozima, koji mogu bit ii izraz određenih dubljih

društvenih, ekonomskih i tehnoloških razloga, ali mogu odražavati i sasvim obične motive,

korisnost i trenutačne političke interese.

Reformama su češće izloženi oni dijelovi uprave koji se bave javnim službama nego klasični

resori, budući da se javne službe rezultat razmjerno novijeg povijesnog razvoja, u čvršćem

sui bližem kontaktu s korisnicima, pod većim pritiskom relevantne okoline.

Razlikuju se preduvjeti od pokretača reformi:

Preduvjeti uspješnosti reformi uključuju: političku podršku, potrebne ljudske i materijalne

resurse, stalnu institucionalnu podršku formiranje posebne uprave organizacije za reformu,

dovoljno raspoloživog vremena te promišljenu strategiju reforme.

Pokretači reformi mogu biti: donošenje novih propisa, uvođenje i stabilizacija nove

organizacije, zapošljavanje novog osoblja u postojeće institucije, promjene u formalnim

procesima ili promjene u formalnim organizacijskim strukturama.

Općenito prevladava mišljenje da su znantna dugoročna poboljšanja kao posljedica upravih

reformi rijetka, a same reforme nerijetko ponavljajuće, skupe i neuspješne. Slabom uspjehu

mogu se pogodovati nejasni ciljevi reformi, otpor uprave i izostanak potpore opće javnosti.

9.1.2. Tipovi upravnih reformi

Prema razlozima njihova pokretanja razlikuju se tri modela upravnih reformi-svrhovitosni,

okolišni i institucionalni. Svrhovitosne reforme pokreću se odlukom vladajućih političkih

aktera koji potrebu reforme vide u nekim političkim, ekonomskim ili socijalnim svrhama koje

žele ostvariti. Okolišne reforme uzimaju u obzir okolišnu ovisnost uprave: u uvjetima

ovisnosti uprava se reformira da bi se prilagodila okolišnim pritiscima. Institucionalni mode

ističe interne faktore poput organizacijske kulture i ponašanja koja određuju (ne)uspjeh

reforme.

Prema kriteriju mjere odstupanja od tradicionalne weberijanske koncepcije uprave i stupnju

radikalnosti reformskih zahvata, upravne reforme mogu biti tradicionalne, modernizacijske,

tržišne i minimizirajuće.

Tradicionalne reforme usmjerene su usavršavanje javne uprave prema weberijanskom

modelu. Tradicionalni model javne uprave karakteriziraju formalin nadzor upravnog aparata

od strane legitimne političke vlasti te stroga hijerarhijska struktura uprave u kojoj rade stalni,

politički neovisni i profesionalni sužbenici motivirani javnim interesom. Tradicionane

reforme usmjerene su na održavanje postojećih odnosa između političkog sustava, upravnog

sustava, prava i tržišne ekonomije, a obično uključuju jačanje kontrole uprave, smanjivanje

potrošnje javnih sredstava, smanjivanje broja službenika, poticanje efikasnosti, smanjivanje

korupcije i slično.

Modernizacijskim reformama, ovaj tip reformi obilježava primjena snažnijih reformskih

mjera kao šti su prijelaz na proračune orijentirane na rezultate, osnivanje autonomnih izvršnih

agencija i njihovo razdvajanje od poslova kreiranja javnih politika koji se zadržavaju u

ministarstvima, prijela od statusnih službeničkih odnosa prema ugovornim radnim odnosima.

Inspirirane su doktrinom novog javnog menadžmenta te u novije vrijeme, doktrinom dobre

uprave.

Tržišne reforme usmjerene su na primjenu tržišnih načela i metoda u javnoj upravi te dosta

grubo podvrgavanje javne uprave tržišnim zakonitostima. Mjere reformi uključuju uvođenje

različitih mehanizama tržišta i njihovu široku primjenu.

Minimizirajuće reforme nastoje suziti javnu sferu te proširiti djelovanje područja privatne

inicijative.

Upravne reforme mogu se klasificirati i prema temeljnim vrijednostima kojima su

orijentirane reformske mjere. Tako se razlikuju upravne reforme zasnovane na novom

javnom menadžmentu, one utemeljene na idejama o neoweberijanskoj državi te reforme

novog javnog upravljanja. Temeljno usmjerenje reformi novog javnog menadžmenta je

tržišno. Neoweberijanska država usavršaba tradicionalni model profesionalne, hijerarhijski

organizirane uprave. Novo javno upravljanje gradi horizontalne upravne mreže koje se kroz

odnose partnerstva s građanima, privatnim i civilnim sektorom stapaju s društvom u kojem i

za koje djeluju.

9.1.3. Menadžerske reforme javne uprave

Menadžerske reforme posljedica su shvaćanja da je i sama država i javna uprava javni

problem ili čak jedan od uzročnih faktora javnih problema. Kroz reforme nastoji se

redefinirati uloga države, a javna uprava reformirati u skladu s tom novom ulogom države.

Menadžerske reforme potaknute su različitim međusobno povezanim razlozima:

globalnom(ekonomskom) krizom do koje dolazi zbog naftne krize sredinom 1970-ih i

proračunskim deficitima, smanjenjem proračuna javnog sektora i javnih programa,

rastrošnošću u realizaciji državnih socijalnih programa i sve širim nezadovoljstvom

kvalitetom usluga javnog sektora.

Menadžerske reforme u javnoj upravi ekonomski su orijentirane te nerijetko započinju

nastojanjima da se smanje javni izdaci. Reformske mjere usmjeravaju se na postizanje

ekonomičnosti upravnog sustava zbog sve skuplje upravne djelatnosti u okviru socijalne

države. Kao posljedica orijentacije na ekonomičnost zahtijeva se jačanje financijske

discipline, veća štedljivost, smanjivanje proračunskog manjka i općenito smanjivanje

troškova upravnog postupanja. Uvode se različite financijske mjere, poput jačanja

financijskog nadzora nad upravom, potreba financijskih pokazatelja za ocjenu uspješnosti te

uvođenje posebnih tehničkih postupaka kojima se uspoređuju i vrednuju svi prihodi i koristi

te svi troškovi i gubici upravne organizacije ili projekta.

Reformski zahvati usmjereni sui na povećanje efikasnosti(učinkovitosti) odnosno

djelotvornosti(efektivnosti) funkcioniranja i djelovanja javne uprave. Naglašava se

kvaliteta usluga koja se pruža građanima, uz istodobno ostvarivanje zahtjeva ekonomičnosti i

efikasnosti.

Predlažu se i uvode različite strukturane inovacije te se pokušava promijeniti upravna

kultura. Javni se sektor pokušava podvrgnuti tržišnim načelima, želi se ostaviti više

prostora javnom poduzetništvu, menadžerskoj slobodi i neovisnosti pri upravljanju,

vrijednosti i tehnike privatnog sektora uvesti u javni sektor, deregulirati i pojednostaviti

upravno djelovanje te prenijeti tehnike poslovnog upravljanja i kompeticiju(tržišno

natjecanje) iz privatnog u javni sektor.

Elementi novog javnog menadžmenta i menadžerizma u javnoj upravni mogu se svesti na

sljedeće: naglasak na upravljanje uspješnošću, fleksibilnije i decentraliziranije financijsko

upravljanje, upravljanje ljudskim potencijalima s određivanjem plaća prema rezultatima i

primjenom personaliziranih ugovora, više odazivosti u odnosu na korisnike i klijente javnih

službi; veća decentralizacija na lokalne razine vlasti; šire korištenje mehanizma tržišta,

privatizacija javnih poduzeća.

Kritike menadžerskih reformi ističu da reformski zahtjevi nisu stvarno povećali

ekonomičnost, efikasnost i djelotvornost javne uprave i njezina djelovanja. Koncentracija na

efikasnost može prouzročiti zanemarivanje drugih obilježja i zahtjeva javne uprave kao što su

zakonitost, demokratičnost i djelovanje u javnom interesu.

Zato jačaju upozorenja da je prilikom korištena reformskim iskustvima potrebno uzeti u obzir

i druge vrijednosti na kojima je zasnovana javna uprava, specifične okolnosti pojedinih

skupina sličnih zemalja, pa i posebne okolnosti svake zemlje pojedinačno.

9.1.4. Učinci suvremenih menadžerskih reformi

Strukturni(na sustav, organizaciju i strukturu javne uprave)

Personalni(na upravno osoblje)

Funkcionalni(na metode djelovanja u upravi i upravnu tehnologiju)

Drugi(Financijski, legitimacijski, učinci na ulogu građana prema upravi, politički, socijalni,

općedruštveni).

9.1.4.1. Strukturni učinci

Strukturne mjere usmjerene su prema općem smanjenju javnog sektora, privatizaciji

komercijalnih dijelova javnih službi i javnih poduzeća, povećanje uloge neprofitnog

sektora(organizacija civilnog društva) te razlazbavljenje veza u preostalim dijelovima

sustava, uz istodobno povezivanje većeg broja manjih i samostalnijih subjekata različitim

mjerama horizontalne suradnje i koordinacije.

Smanjenjem uprave žele se smanjiti javni troškovi, proširiti prostor za djelovanje tržišta i

stimulirati privatno poduzetništvo te smanjiti značenje javne uprave, države i cjelokupne

javne sfere u životu ljudi. To se pokušava postići privatizacijom javnih poduzeća, službi ili

njihovih(komercijalnih) dijelova te povjeravanjem javnih službi i poslova na obavljanje

privatnim poduzetnicima. Privatizacija je proces prenošenja vlasništva, odnosno kontrole nad

državnom imovinom i poduzećima s javnog na privatni sektor, a može se provoditi po

različitim modelima(ustupanje ili prodaja dionica, ugovorno pružanje usluga.)

U obavljanje javnih poslova sve se jače uključuje neprofitni sektor, koji čine nevladine

udruge i druge institucije civilnog društva, pa se stvaraju različiti obilici partnestva tih

subjekata i državnih upravnih organizacija. Na takav način nastoji se uključiti što veći broj

zainteresiranih građana u neke forme suodlučivanja o javnim poslovima, u njihovo

obavljanje i nadzor nad njima te ojačati položaj građana prema upravi.

Razlabavljenje veza unutar sustava javne uprave nastoji se postići na različite načine,

primjerice razdvajanjem odjela za pripremu, formuliranje i nadzor resorne javne politike od

agencija za provedbu na središnjoj razini, teritorijalnom decentralizacijom i formiranjem

nezavisnih organizacija i tijela za regulaciju i proizvodnju određenih javnih usluga ili usluga

važnih za javni interes.

Negatvini efekti su sljedeći: dolazi do zamućivanja linija odgovornosti, smanjuje se

transparentnost, moguće je i neetično ponašanje, uključujući zloupotrebu položaja i korupciju

službenika, a problematični postaju i kontakti sa zainteresiranom javnošću. Javljaju se

problem i teškoće u koordinaciji upravnog sustava i otvara se prostor nepovezanosti,

preklapanju i udvostručenju poslova, neracionalnosti i zloupotrebama. Dolazi do slabljenja

veza između odjela za formuliranje javnih politika i provedbenih agencija, a neke

organizacije svojim prenaglašeno autonomnim položajem ugrožavaju prava građana.

Međutim najsporniji učinak menadžerskih reformi jest pitanje smanjena javne uprave

mjereno brojem ljudi i količinom materijalnih i financijskih sredstava u javnoj sferi.

S obzirom na efekte menadžerskih reformi u pogledu lokalne samouprave, moguće je

razlikovati dva modela-prvi karakterističan za anglosaksonske zemlje, i drugi, nordijski

model. Anglosaksonski model polazi od dviju osnovnih pretpostavki:

1.) Prva je da je privatni sektor u najvećem broju slučajeva, odnosno poslova i službi

važnih građana, bolji izbor od javnog sektora, a druga je da manje-više svaka

teritorijalna decentralizacija povećava cijenu i smanjuje efikasnost javnih službi.

Stoga se inzistira na privatizaciji.

2.) Nordijski model počiva na tradiciji jake lokalne samouprave, pa se u okviru

menadžerskih reformi puno manje koristi privatizacija, afirmira se načelo

supsidijarnosti kao temeljno načelo za obavljanje javnih poslova, a lokalna

samouprava znatno jača.

9.1.4.2. Personalni učinci

Mjere prema upravnom osoblju dvovrsne su. Mogu biti objektivne, mehaničke u pogedu

broja i strukture osoblja i službeničkog sustava i mekše, usmjerene na ravzoj ljudskog

kapitala u upravi.

Objektivne mjere uključuju smanjivanje broja upravnih službenika i slabljenje njihova

položaja u političko-upravnom sustavu uopće. Upravne organizacije popunjavaju se osobljem

s novim, menadžerskim vještinama i znanjima, budući da se smatra poželjnim u javnoj upravi

zapošljavati osobe s iskustvom u privatnom sektoru koje mogu u javnu upravu unijeti

menadžerska znanja, tehnike i kulturu.

Pojedine organizacije dobivaju razmjerno veliku autonomiju u reguliranju službeničkog

statusa, a uvjeti zaposlenja ili njihova interpretacija ponekad se prepuštaju diskrecijskoj

odluci rukovoditelja organizacije(menadžera). Zbog toga među službenicima koji obavljaju

slične poslove mogu nastati velike razlike u status(npr. između službenika u ministarstvu i

agencijama).

Orijentacija na poboljšanje odnosa s građanima kao potrošačima javnih usluga, kao jedno od

obilježja menadžerskih reformi, može pridonijeti pozitivnim promjenama nižeg osoblja ,

naročito onog koji je u neposrednom kontaktu sa zaintersiranom društvenom okolinom

uprave. Da bi se službenici mogli lakše prilagoditi željama potrošača, ostavlja im se neko

područje samostalnosti u odlučivanju, što može potaknuti njihovu kreativnost i

unutarorganizacijsku demokratičnost.

Negativne posljedice tih mjera uključuju političke i ideološke napade i pritiske na

službenike, njihovo otpuštanje, smanjivanje plaća, prelazak kvalitetnog osoblja u privatni

sektor, nejednakost među organizacijama i dopuštanje velikog prostora za diskrecijsko

odlučivanje rukovoditelja, itd.

S druge se pak strane uvode mjere za promjenu znanja, sposobnosti i vještina, jačanje etike

službenika i razvoj organizacijske kulture u javnoj upravi. Naročita se pažnja posvećuje višim

službenicima, koji se iz savjetnika za resornu politiku nastoji preoblikovati u javne

menadžere. Potiče se promjena organizacijske kulture prema razvoju poduzetničke kulture,

koju obilježava individualnost, kreativnost, inovativnost, kooperativnost, usmjerenost na

kvalitetu, otvorenost i osjetljivost na javne problem. No takve promjene je ipak mnogo teže

provesti i pokrenuti, uz ne baš izvjestan rezultat i značajne, dugotrajne i naporne troškove.

9.1.4.3. Funkcionalni učinci

Menadžerske reforme usmjerene su na unošenje što više elemenata tržišnog ponašanja i

tržišnog kriterija u javnu upravu. Mjere i učinci u pogledu metoda upravnog djelovanja

odnose se prvenstveno na uvođenje tržišta kao ključnog mehanizma preraspodjele.

Uvođenje tržišta u javni sektor znači naplaćivanje realnih cijena javnih usluga i proizvoda,

povjeravanje obavljanja javnih službi privatnim subjektima koji se izabiru natječajem,

uvođenje interne naplate i internog tržišta među izdvojenim i osamostaljenim organizacijama

javnog sektora.

Interno tržište je moguće ako se unutar javne uprave javljaju prodavatelji i kupci službi

kojima je dopušteno zaključivati interne kvaziugovore na osnovi kojih prodavatelj naplaćuje

službu od kupca. Cilj davanja veće autonomije pojedinim dijelovima javne

uprave(jedinicama, organzacijama) i jest u tome da ih se nakon izdvajanja i osamostaljenja

dovede u tržišnu utakmicu s drugim sličnim javnim ili privatnim organizacijama.

Za novi javni menadžment također su karakteristični opća težnja prema deregulaciji, tj.

nastojanje da se smanji broj propisa koji reguliraju poslovanje privatno sektora, kao i njihov

obuhvat. U upravi se procedure odbacuju kao manje-više nepotrebna ograničenja te se

naglašava rezultat djelovanja, pa se menadžerima daje sve veća autonomija u financijskom

pogledu i u pogledu odluka prema osoblju. Kao temelji concept rukovođenja ističe se

menadžment s osloncem na rezultate. Naglašava se potreba postizanja kvalitete i izvrsnosti,

služenja potrošaču, a smatra se da kvaliteti pridonosi kompeticija s jedne, a bliskost veza s

potrošačima s druge strane.

Općenito gledajući, menadžerskim reformama mijenjaju se, manje ili više, sve tradicionalne

metode upravnog djelovanja, od planiranja preko komunikacija i financiranja do nadzora.

Loše posljedice su: povećanje javnih troškova(troškovi funkcioniranja tržišta), uz ne baš

jasne efekte u pogledu efikasnosti i efektivnosti javne uprave, novih problema za

menadžere(upravljanje ugovorima, pregovaranje na javnom tržištu, upravljanje financijskim

tijekovima), ponovne regulacije.

9.1.4.4. Ostali učinci

Financijski učinci Glavni početni zahtjev menadžerskih reformi tiče se smanjenja javnih

troškova da bi se smanjenjem poreznih i drugih nameta stimulirala gospodarska djelatnost.

No, udio države u ukupnim društvenim sredstvima nije se tijekom provedbe menadžerskih

reformi smanjio, nego povećao. Ipak, događaju se promjene u strukturi troškova: ako se

smanjuju troškovi soc. Programa, mogu se povećati neki drugi troškovi, npr. troškovi zaštite

od terorozma. Također, može se spekulirati da bi bez menadžerskih reformi države rasli još

puno brže.

Legitimacijski učinci s jedne strane, neke su konzervativne vlade uvele menadžerske

reforme iz ideoloških razoga, a s druge strane, zbog velikih poreza, nedjelotvorne uprave,

skupih soc. Programa i nepovoljnih globalno-ekonomskih procesa, tadašnja je socijalna

država i sama pala u krizu te joj je bilo potrebno osvježenje koje bi ujedno smanjilo teret

države za nacionalno gospodarstvo. U tom je smislu menadžerski pokret omogućio

preživljavanje socijane države i ponovno stjecanje legitimiteta, osobito u onim zemljama u

kojima su menadžerske reforme bile primjenjene iz pragmatičnih, a ne ideoloških razloga.

Učini na ulogu građana prema upravi Konzumerizam je svojevrsni napad na ulogu

građana prema javnoj upravi i u javnoj sferi uopće. Uz ulogu konzumenta, potrošača,

menadžerske reforme stvaraju poticajnu atmosferu da građani preuzmu i ulogu poduzetnika

koji, sudjelujući u obavljanju nekih poslova i djelatnosti od javnog interesa, ostvaruju svoje

privatne interese, od samozapošljavanja do stjecanja dobiti.

Politički učinci Uloga građanina potiskuje se u korist uloge potrošača i poduzetnika.

Također, dolazi do svojevrsnog demokratskog deficit, slabljenja mogućnosti demokratskog

nadzora nad autonomnim upravnim organizacijama, odnosno nad obavljanjem javnih poslova

u raznim aranžmanima s privatnim , pa i dobrovoljnim neprofitnim sektorom.

Socijalni učinci Menadžerske reforme imaju prilično loše socijalno naličje, jer dovode do

povećanja nezaposlenosti, siromaštva, kriminaliteta, društvenih podjela i konflikata.

Takve posljedice zahtijevaju novu akciju javne uprave, ali na drugačiji način te na nižoj

razini zadovoljavanja potreba i snošenja rizika nego u ‘’zlatno doba’’ socijalne

države(nezaposlenost mladih).

Općedruštveni učinci Dolazi do reafirmacije strukture kapitalističkog društva, u kojem

bogatiji slojevi kroz menadžerske reforme pokušavaju legitimirati svoje odbijanje da snose

teret društvene solidarnosti. Niži su slokevi pogođeni ne samo reduciranjem socijalnih

programa nego i nižim zaradama. Nacionalna gospodarstva time, međutim, mogu postati

konkurentnija na svjetskom tržištu, tako da nije uvijek riječ o igri s nultim ishodom.

Određene zemlje su se bolje snašle u novim uvjetima, druge stagniraju, mnoge nazadaju.