Optimalna teritorijalna organizacija u funkciji ekonomskog razvoja …scindeks-clanci.ceon.rs/data/pdf/0350-0373/2010/0350... · 2009. 12. 29. · poslovima lokalne samouprave i klasifikacija

Originalni naučni članak UDK: 352.07(497.6 Republika Srpska)

Nebojša Bomeštar

Optimalna teritorijalna organizacija u funkciji

ekonomskog razvoja Republike Srpske

Rezime: U radu su obraĊeni neki od problema sa kojima se suoĉava lokalna samouprava

u Republici Srpskoj. Postojeći model teritorijalne organizacije je uspostavljen davne 1962. godi neu bivšoj Jugoslaviji i do sada se smatra potpuno prevaziĊenim. Lokalna samouprava ima kljuĉnu ulogu u funkcionisanju modernog društva pravo i obaveza graĊana je da budu ukljuĉeni u proces donošenja odluka koje se tiĉu njihovog ţivljenja i to predstavlja jednu od osnova demokratskog ureĊenja društva. MeĊutim, to je veoma teško ostvarivo u postojećem modelu organizacije lokalne samouprave, zbog ĉega je i razmatran model teritorijalne reorganizacije. TakoĊe, obraĊeni su problemi uspostavljanja modela regionalnog organizovanja u Republici Srpskoj, gdje se na prvom mjestu uslova nalazi reorganizacija lokalne samouprave.

Kljuĉne reĉi: Republika Srpska, lokalna samouprava, region, opština

Summary: The paper deals with some problems of local self-govermnet in Republic of

Srpska. Current model of teritorial organization was established in 1962 in former Yugoslavia, and it can be considered as completely outpassed. Local self-goverment has the key role in functioning of modern society. The right and obligation of citizens is to be included in decision making processes, regarding their life, that is one of the basic democratic milestones. Nevertheless, that is very hard to provide in the current model of organization of local government, so the problems regarding teritorial reorganization are considered. This paper deals also with some problems of establishing regional organization in Republic of Srpska, where on the first place of precausions is reorganization of local self-goverment.

Keywords: Republic of Srpska, local self-goverment, region, municipality

1. UVOD

okalna samouprava ima kljuĉnu ulogu u funkcionisanju savremenog društva, a pravo i duţnost graĊana da uĉestvuju u odluĉivanju u društvenim procesima koji direktno utiĉu na njihov svakodnevni ţivot je

jedno od kljuĉnih demokratskih naĉela. Uspostavljanje ravnoteţe i uzajamne

Rad je primljen 11. jun 2009. godine i bio je jednom na reviziji kod autora

Ekonomski institutu AD Banja Luka, [email protected]

L

NN .. BB oo mm ee šš tt aa rr OO pp tt ii mm aa ll nn aa tt ee rr ii tt oo rr ii jj aa ll nn aa oo rr gg aa nn ii zz aa cc ii jj aa uu ff uu nn kk cc ii jj ii .. .. ..

24

usklaĊenosti interesa izmeĊu lokalne samouprave i viših nivoa vlasti je stalan proces, ĉesto proţet suprotstavljenim interesima i neshvatanjima, ali su ureĊeni i harmoniĉni odnosi od jednakog interesa kako za pojedinca, tako i za lokalnu zajednicu ali i drţavu u cjelini.

MeĊutim, primjena savremenih demokratskih naĉela, pogotovo onih da graĊanin pojedinac uĉestvuje u odluĉivanju i odgovornosti za svoj društveni i socijalni poloţaj teško je ostvariva u uslovima naslijeĊenog modela organizacije lokalne uprave, sa lokalnim jednicama uspostavljenim u vrijeme kada su lokalne jedinice tretirane kao "komunalne" organizacije. Jer, po savremenim mjerilima i iskustvima, mnoge naše lokalne jedinice – opštine svojom veliĉinom i sadrţajem odluĉivanja (neformalnog) primjerenije su srednjem nivou vlasti i, s druge strane, neke male lokalne zajednice nisu u stanju da ispunjavaju ni osnovne funkcije iz svoje nadleţnosti.

Problematika organizovanja, funkcionisanja i finansiranja lokalne samouprave u širim evropskim razmjerama je izuzetno prisutna i predmet je stalnih teorijskih razmatranja i iskustvenih uobliĉavanja, te je u mnogom zemljama ovaj problem otvoren i pokrenuta rasprava o njemu kao jedne od obaveza u procesu evropskih integracija.

2. ŠTA JE LOKALNA SAMOUPRAVA? Pojam lokalna samouprava, za razliku od lokalne uprave, ima politiĉko, a ne administrativno znaĉanje. Lokalna samouprava je oblik samoregulisanja lokalnog ţivota od strane lokalnog stanovništva i predstavlja viši stepen demokratije i slobode od decentralizacije. Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi Republike Srpske, "lokalna samouprava je pravo graĊana da neposredno i preko svojih slobodno i demokratski izabranih predstavnika uĉestvuju u ostvarivalju zajedniĉkih interesa stanovnika lokalne zajednice, kao i pravo i sposobnost organa lokalne samouprave da regulišu i upravljaju, u granicama zakona, javnim poslovima koji se nalaze u njihovoj nadleţnosti, a u interesu lokalnog stanovništva" (7, ĉlan 1). Sama ĉinjenica da je opština, kao teritorijalna jedinica u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava, dio drţavnog prostora, znaĉi da ona mora da bude i dio drţavnog sistema i da ostvaruje istovremeno njegove ciljeve, ali i da zadovoljava i interese i zajedniĉke potrebe stanovništva lokalne zajednice.

Lokalna samouprava je zajedniĉki naziv za raznovrsne oblike organizovanja kojima graĊani lokalne zajednice na vlastitu odgovornost realtivno samostalno ureĊuju odreĊene javne poslove i upravljanje njima.

Evropska povelja o lokalnoj samoupravi (EPLS) (9) pod lokalnom samoupravom podrazumijeva pravo i mogućnost lokalnih jedinica da u zakonom odreĊenim

II nn dd uu ss tt rr ii jj aa 11 // 22 00 11 00 ..

25

okvirima odreĊuju i upravljaju bitnim dijelom javnih poslova u interesu lokalnog stanovništva i na vlastitu odgovornost.

Pod pojmom lokalne samouprave, u širem smislu rijeĉi, podrazumijevaju se svi nivoi samouprave u sistemu (opštinska, gradska, regionalna, pokrajinska). Lokalna samouprava u uţem smislu podrazumijeva samo prvi, najniţi nivo samouprave.

3. OSNOVNI MODELI I TIPOVI

U svim evropskim zemljama lokalnu samoupravu karakterišu odreĊena strukturna, funkcionalna i druga obiljeţja koja se od zemlje do zemlje dosta razlikuju. Uzrok tome je dejstvo odreĊenih istorijskih i savremenih faktora koji u svakom društvu imaju svoje specifiĉnosti i koji su opredjeljujuće uticali na današnje oblike lokalne samouprave, naroĉito na njenu ulogu, strukturu, organizaciju, nadleţnosti i poloţaj. Zbog toga bi, striktno gledano, lokalnu samoupravu svake zemlje trebalo posmatrati zasebno, bez teţnje da se pojedinaĉna rješenja obavezno svrstavaju u tipske grupe ili modele.

Sisteme lokalne samouprave moguće je klasifikovati na razne naĉine, u zavisnosti od odabranih kriterijuma. Ĉetiri takve klasifikacije smatraju se osnovnim:

klasifikacija prema broju nivoa lokalne samouprave;

klasifikacija prema tipovima jedinica lokalne samouprave u okviru istog nivoa;

klasifikacija prema stepenu uĉestvovanja graĊana u upravljanju poslovima lokalne samouprave i

klasifikacija prema stepenu zavisnosti lokalne samouprave od drţave i njenih organa.

3.1 Jednostepena ili višestepena lokalna samouprava Postojanje samo jednog nivoa lokalne samouprave rjeĊe se sreće u odnosu na samoupravu sa dva ili više nivoa. U evropskoj praksi mogu se, kao neka vrsta pravila, uoĉiti postojanje dva ili tri stepena lokalne samouprave, dok se ĉetvrti stepen javlja znatno rjeĊe i, po pravilu, u zemljama koje su teritorijalno prostrane ili u kojima su naroĉiti istorijski razlozi uslovili da takav stepen lokalne samouprave bude oĉuvan ili nanovo uveden. Dvostepenu lokalnu samoupravu imaju, na primjer, Njemaĉka, Švedska, Italija i Rumunija; trostepena lokalna samouprava postoji u Velikoj Britaniji, Sloveniji, Hrvatskoj i nekim drugim zemljama a ĉetverostepena u Bugarskoj, MaĊarskoj, Rusiji i još nekim zemljama, dok jednostepenu lokalnu samoupravu, pored Srbije, imaju Island, Švajcarska, Austrija, Grĉka i Turska.


26

U sistemima višestepene lokalne samouprave, prvi i osnovni stepen ĉine manje jedinice, odnosno opštine kao tipiĉne samoupravne jedinice. Drugi stepen lokalne samouprave (okrug, distrikt, gradovi) javlja se tada kao onaj sa većim znaĉajem, dok je treći stepen, kada postoji, obiĉno regionalnog znaĉaja. Postojanje dva ili više nivoa lokalne samouprave otvara i pitanje o njihovom meĊusobnom odnosu. U naĉelu, viši nivo moţe biti hijerarhijski nadreĊen niţem nivou lokalne samouprave, što je praksa većeg broja zemalja, a koja omogućava uspostavljanje pravila tzv. redovnog puta u odnosima izmeĊu centralnih organa i lokalne samouprave. MeĊutim, oni mogu da funkcionišu i bez takvih hijerarhijskih odnosa, tj. da svaki od njih djeluje samostalno i nezavisno u okviru svog djelokruga (takav je sluĉaj u Engleskoj i Švedskoj, a izvan Evrope u SAD).

Inaĉe, smatra se da je trostepena lokalna samouprava najpoţeljnije rješenje, u tom smislu što omogućava da se u malim prvostepenim lokalnim zajednicama ostvaruje neposredno uĉešće graĊana u upravljanju lokalnim poslovima, zatim da se na srednjem nivou obavljaju javne sluţbe koje zahtijevaju više sredstava, kao i da najviši nivo treba da obuhvati i izrazi regionalne specifiĉnosti pojedinih podruĉja. U praksi se, meĊutim, uoĉava tendencija smanjivanja broja nivoa lokalne samouprave.

3.2 Problem veličine jedinica lokalne samouprave U vezi sa brojem nivoa na kojima se organizuju jedinice lokalne samouprave stoji i pitanje o njihovoj veliĉini, odnosno o eventualnim mjerilima za odreĊivanje njihove poţeljne veliĉine. Radi se, dakle, o dva meĊusobno povezana pitanja ili o dvije strane istog problema – problema optimalne veliĉine lokalne zajednice. Prvo, postojanje dva ili više nivoa lokalne samouprave pruţa realnu mogućnost da se osnivaju jedinice lokalne samouprave razliĉite veliĉine i sa razliĉitim funkcijama, tj. da prvostepene jedinice budu prostorno manje, a jedinice višeg stepena prostorno šire. MeĊutim, kada postoji samo jedan stepen lokalne samouprave, onda naĉelna mogućnost da se osnuje veliki broj prostorno malih jedinica (opština) ili manji broj tih jedinica koje su prostorno veće, uveliko zavisi od toga kakve se funkcije tim jedinicama ţele utvrditi u nadleţnost. Šire nadleţnosti takvih jedinica, koje znaĉe jaĉu lokalnu samoupravu i koje ukljuĉuju obavljanje komunalnih i drugih javnih funkcija i srazmjerne finansijske kapacitete za takve funkcije, neminovno će voditi tome da podruĉja tih jedinica budu veća. U tome se vidi i glavni razlog za tendenciju stvaranja sve većih jedinica lokalne samouprave, odnosno za njihovo ukrupnjavanje. I centralni organi mogu imati interes da podrţavaju istu tendenciju, jer im manji broj jedinica lokalne samouprave omogućuje lakši nadzor i koordinaciju, kao i efikasnije i ekonomiĉnije funkcionisanje ĉitavog upravno-politiĉkog sistema. Iako prostorno velike jedinice lokalne samouprave imaju svoje ekonomske i druge prednosti, stoji ĉinjenica da one donose i odreĊene slabosti (udaljavaju javne sluţbe od korisnika, umanjuju uticaj stanovnštva na obavljanje poslova, vode ka birokratizaciji organa lokalne samouprave i sliĉnim negativnim posledicama). Zbog toga bi, ipak, trebalo teţiti stvaranju manjih, ali ne i pretjerano malih, jedinica kao prikladnih za ostvarivanje lokalne samouprave, dok bi njihovu


27

optimalnost za rješavanje krupnih problema, naroĉito u uslovima postojanja jednostepene lokalne samouprave, trebalo jaĉati kroz razvoj oblika meĊusobne saradnje i udruţivanje (kroz fakultativne ili obavezne oblike, u vezi sa svim ili odreĊenim pitanjima od zajedniĉkog interesa). Takvi oblici bi trebalo da ukljuĉuju udruţivanje sredstava i osnivanje zajedniĉkih organa i sluţbi, kao i druge oblike formalne saradnje.

3.3 Monotipska ili politipska lokalna samouprava Jedinice lokalne samouprave istog stepena mogu biti zakonom ureĊene na isti naĉin i imati iste nadleţnosti, bez obzira na njihovu veliĉinu, broj stanovnika i druge razlike. Tada postoji monotipska lokalna samouprava i takvom modelu pripadaju naše opštine, s tim što je monotipnost donekle ublaţena postojanjem gradova i gradskih opština (2). S druge strane, moguće je da se jedinicama lokalne samouprave ostavi sloboda u pogledu izbora naĉina organizovanja.

Isto tako, moţe se omogućiti uspostavljanje razliĉitih tipova jednica lokalne samouprave osnovnog stepena (takav sluĉaj je u Njemaĉkoj, gdje se opštine mogu organizovati kao veliki gradovi, "obiĉni" gradovi, samostalne opštine i opštine povezane u upravne zajednice). Tada govorimo o politipskoj lokalnoj samoupravi, koja je oĉigledno više u skladu sa njenom dobrovoljnom i autonomnom prirodom.

U svakom sluĉaju, ĉini se da bi lokalnoj samoupravi trebalo ostaviti više prostora za sopstveno organizovanje i da je to bolje rješenje od detaljnog zakonskog propisivanja strukture i izgleda njenih organa, kao i da bi uvijek trebalo da postoje izvjesne razlike izmeĊu seoskih i gradskih opština, odnosno izmeĊu manjih opština na seoskim podruĉjima i gradova kao velikih aglomeracija stanovništva sa bitno drugaĉijim problemima. Konaĉno, monotipska struktura lokalne samouprave je neprirodna, jer ona znaĉi nasilno uklapanje razliĉitih lokalnih zajednica u jedan isti model skrojen u centru, ĉime se svjesno diskriminišu i one zajednice koje su manje od prosjeĉnijh i one koje su od njih veće ili na drugi naĉin razliĉite.

3.4 Opštine i gradovi

Opštine su osnovne teritorijalne jedinice, u tom smislu što postoje na ĉitavoj teritoriji i što ispod njih nema drugih teritorijalnih jedinica. To je osnovna teritorijalna jedinica lokalne samouprave koaj se obrazuje za dio naseljenog mjesta, za jedno naseljeno mjesto ili više od jednog naseljenog mjesta (7, ĉlan 7).

Teritoriju opština ĉine podruĉja jednog ili više naseljenih mjesta, odnosno podruĉja katastarskih opština, tako da su granice opština utvrĊene granicama odgovarajućih katastarskih opština sa njihove teritorije. Teritorija grada se utvrĊuje zakonom na isti naĉin kao i teritorija opštine, tj. nabrajanjem naseljenih mjesta i katastarskih opština koje ĉine grad. Kao što je već reĉeno, podjela


28

grada na gradske opštine ne ureĊuje se zakonom, već je ostavljeno statutu grada da utvrdi tu podjelu.

U Srbiji status grada, pored Beograda (sa 17 gradskih opština), imaju Novi Sad (sa dvije opštine), Niš (pet opština), Kragujevac (pet opština) i Priština. U Hrvatskoj su svi gradovi preko deset hiljada stanovnika dobili status opštine, a status gradske opštine dobila su 123 grada i grad Zagreb. Uĉinjeni su i neki izuzeci pa su status gradske opštine dobili i neki gradovi ispod 5,000 stanovnika. U FBiH status grada ima Sarajevo (sa ĉetiri opštine), a u Republici Srpskoj status grada imaju istoĉno Sarajevo (sa tri opštine) i Banja Luka (bez opština).

3.5 Kriterijumi za osnivanje novih opština Do osnivanja novih opština moţe doći podjelom teritorije jedne opštine na više novih opština ili konstituisanjem nove opštine od dijelova teritorije dvije ili tri opštine. Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, teritorija za koju se osniva nova opština treba da predstavlja prirodnu i geografsku cjelinu, ekonomski povezan prostor koji posjeduje razvijenu i izgraĊenu komunikaciju meĊu naseljenim mjestima, sa sjedištem kao gravitacionim centrom. Uz takve, priliĉno uopštene kriterijume, veoma su bitni homogenost i komplementarnost podruĉja, finansijski potencijali, veliĉina podruĉja i broj stanovnika. TakoĊe, u pojedinim sluĉajevima mogu biti od najvećeg znaĉaja izraţena volja lokalnog stanovništva, zatim odreĊeni kulturni, etniĉki ili sliĉni razlozi ili politiĉka odluka o strukturnoj reformi lokalne samouprave na odreĊenom dijelu drţavne teritorije. Opština moţe biti ukinuta, bilo zbog stvaranja novih opština, bilo putem pripajanja njene teritorije postojećoj opštini.

3.6 Pravo na saradnju i udruživanje MeĊusobna saradnja jedinca lokalne samouprave moţe imati svoj unutardrţavni i meĊunarodni oblik. Saradnja sa drugim jedinicama lokalne samouprave unutar zemlje ima za svrhu uspješnije vršenje njihove uloge i odvija se prema interesnom principu, bez ograniĉavanja i odobravanja od strane drţavnih organa (9, ĉlan 10). MeĊunarodna saradnja, prema Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi, takoĊe se posmatra kao pravo lokalne samouprave, s tim što se za njeno ostvarivanje mogu zakonom propisati uslovi. Kada se radi o udruţivanju, ono je takoĊe jedan oblik saradnje, ali takve saradnje kojom se stvara jedan novi institucionalni oblik. Taj oblik moţe biti labaviji (u vidu udruţivanja u asocijaciju) ili ĉvršći (u vidu stvaranja novog entiteta ili zajedniĉkih organa i sluţbi). Pravo na udruţivanje u asocijaciju (savez, udruţenje) prema EPLS, predstavlja pravo koje drţava mora priznati lokalnoj samoupravi i ono obuhvata kako udruţivanje u nacionalne (unutardrţavne) tako i udruţivanje u meĊunarodne organizacije lokalnih vlasti. Na drugoj strani, pravo na udruţivanje moţe da se realizuje i kao meĊusobno udruţivanje dvije ili više jedinica lokalne samouprave radi vršenja poslova od zajedniĉkog interesa, a ono se moţe realizovati fakultativno, zakonom uslovljeno ili, ĉak, kao zakonom propisana obavezna forma (na


29

primjer, kao udruţivanje u viši stepen lokalne samouprave, ili udrţivanje u upravne jedinice, ili kao stvaranje zajedniĉkih organa i sluţbi).

4. MREŢA JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE U REPUBLICI SRPSKOJ

Dejtonskim sporazumom je teritorija Bosne i Hercegovine podijeljena na dva visokoautonomna entiteta, u omjeru 49% (RS) : 51% (FBiH). Kasnije je (1997) uspostavljen Distrikt Brĉko. Izuzimajući teritoriju Distrikta Brĉko iz sasatava entiteta, ukupna teritorija Bosne i Hercegovine (51,189 km

2) podijeljena je na: RS-48.49%, FBiH-50.55% i Distrikt

Brĉko – 0.96%.

Tabela 1: Broj i struktura opština Republike Srpske

Broj opština

Površina (km

2)

Broj stanovnika

1991 2006

1. Opštine koje su cijelom teritorijom ostale u Republici Srpskoj

33 18,317 1,182,872 1,138,887

2. Opštine ĉije je veći dio teritorije i sjedište ostao u Republici Srpskoj

9 4,114 304,759 264,248

3. Opštine nastale od dijela teritorije bez ranijeg sjedišta

18 2,391 76,100 84,662

Republika Srpska – ukupno (1+2+3) 60* 24,822 1,563,731 1,487,797

Struktura (%)


55.0 73.8 75.6 76.5


15.0 16.6 19.5 17.8


30.0 9.6 4.9 5.7

Republika Srpska – ukupno (1+2+3) 100.0 100.0 100.0 100.0

Prosjeĉna veliĉina opštine (km2)


555 35,844 34,512


457 33,862 29,360


133 4,228 4,703

Republika Srpska – ukupno (1+2+3) 414 26,062 24,796

* Nisu ukljuĉene opštine Kostajnica i Milići, koje su nastale izdvajanjem dijela teritorije opština Novi Grad i Vlasenica, a broj opština Republike Srpske, kada se ukljuĉe i ove dvije opštine je 62.


30

Pri povlaĉenju dejtonske linije razgraniĉenja više su se uvaţavale etniĉki i neki drugi argumenti, a manje dotadašnje administrativne granice opština. Takvom podjelom Republici Srpskoj su pripale 33 opštine ĉije su teritorija i sjedište u odnosu na predratno stanje ostali nepromijenjeni i te opštine ĉine 73.8% površine Republike Srpske, sa 555 km

2 i 34,512 (2006.) stanovnika prosjeĉno

po opštini. Drugu grupu ĉini devet opština ĉiji su veći dio teritorije (77.4%) i sjedišta ostali u Republici Srpskoj i one ĉine 16.6% teritorije i u prosjeku imaju 457 km

2 i 29,360 stanovnika po opštini. Treću grupu ĉini 18 opština formiranih

nakon potpisivanja Dejtonskog sporazuma, nastalih od dijelova teritorije opština ĉiji su veći dio i teritorije i opštinsko sjedište ostali u Federaciji Bosne i Hercegovine. Ove opštine ĉine 9.6% teritorije Republike Srpske sa prosjekom od 133 km

2 i 4,703 stanovnika po opštini (12). Tako, na primjer, opštini Ribnik je

pripalo 59.6% teritorije bivše opštine Kljuĉ, a opštini Istoĉni Mostar samo 6.7% teritorije bivše opštine Mostar. Opština Kostajnica formirana izdvajanjem dijela teritorije opštine Novi Grad, a opština Milići izdvajanjem dijela teritorije opštine Vlasenica.

Opštine koje su u potpunosti zadrţale teritoriju i sjedište iz ranijeg perioda (33), u prosjeku su velike opštine, kako po površini (najveća Banja Luka – 1,232 km

2,

najmanja Šekovići – 195 km2) tako i po broju stanovnika. Prostorno i po broju

sztanovnika velike su i opštine koje su zadrţale ranije sjedište i veći dio teritorije. MeĊutim, većina novoformiranih opština sa novim sjedištima su prostorno male, a pri tome su broj stanovnika i veliĉina teritorije tih opština velikoj nesrazmjeri.

S obzirom da je do zamjene teritorijalne organizacije i osnivanja novih opština u Republici Srpskoj došlo u specifiĉnim i iznuĊenim uslovima, te da su to jedine organizacione promjene u poslednjih ĉetrdesetpet godina, razumljivo je da ih je teško podvesti pod bilo kakve egzaktne kriterijume osnivanja i funkcionisanja novih opština. Moţemo ih samo uporedno analizirati i ocjenjivati u odnosu na tradicionalne opštine, a naravno i sa aspekta savremenih rješenja u evropskom okruţenju.

Većina novoformiranih opština zadovoljava kriterijume po kojima funkcionišu opštine u kontinuitetu, a neke od njih su po nekim parametrima kompaktnije i funkcionalnije od nekih tzv. starih opština. Kako se vidi iz prethodne tabele, većina ovih opština su po površini ili broju stanovnika veće od nekih tradicionalnih. Ipak, status opštine su dobila i grupe naselja koja bi teško zadovoljila i najblaţe kriterijume za sticanje statusa jedinice lokalne samouprave, a u odnosu na postojeću strukturu opština su krajnje neprihvatljiva rješenja. Ali, njihova sudbinu i promjenu današnjeg statusa treba sagledavati u kontekstu uspostavljanja savremenog teritorijalnog i administrativno-upravnog modela u Republici Srpskoj.

Ustav BiH ne spominje lokalnu samoupravu što znaĉi da je ureĊivanje odnosa u ovoj oblasti u nadleţnosti entiteta. Time se ni najmanje ne umanjuje društveni i politiĉki znaĉaj ovog dijela politiĉkog sistema jer je u vrijeme pisanja Ustava BiH već postojala Evropska povelja o lokalnoj samoupravi i polazilo se od toga da će i Bosna i Hercegovina potpisati ovu Povelju i obavezati se da kroz svoje zakonodavstvo provede njena naĉela, što se kasnije i desilo. BiH je 12.07.2002.


31

godine ratifikovala Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi kao uslov prijema u Savjet Evrope

Tabela 2: Novoformirane opštine u Republici Srpskoj (Poslije potpisivanja

Dejtonskog sporazuma)

Površina (km

2)/ broj

naselja

Broj stanovnika Stanovnika/km2

1991 2006 1991 2006

1. Krupa na Uni 83/13 2,798 1,969 34 24

2. Oštra Luka 204/24 6,354 3,359 31 16

3. Petrovac – Drinić 145/6 361 195 2 1

4. Istoĉni Drvar 74/5 61 68 1 1

5. Ribnik 508/30 10,052 9,095 20 18

6. Jezero 65/12 2,257 1,335 35 21

7. Kupres 45/3 850 492 19 11

8. Petrovo 279/11 9,502 12,183 34 44

9. Vukosavlje 55/12 7,134 5,552 130 101

10. Pelagićevo 190/10 11,223 6,496 59 34

11 Donji Ţabar 49/8 3,085 2,948 63 60

12. Osmaci 81/15 6,222 4,875 77 60

13. Ist. Stari Grad 77/16 970 3,218 13 42

14. Kasindo (Ist. Ilidţa) 28/5 1,432 16,893 51 603

15. Lukavica (I. N. Saraj.)

37/10 4,112 9,209 111 249

16. Novo Goraţde 128/67 4,956 3,131 39 24

17. Istoĉni Mostar 87/3 1,201 812 14 9

18. Berkovići 256/19 3,530 2,832 14 11

Nove opštine, Σ(1:18) 2,391/269 76,100 84,662

Nove opštine, Σ(1:18)/18 133/15 4,228 4,703 32 35

Republika Srpska 24,822 1,563,731 1,487,797 63 60

Nove opštine, % RS 9.6 4.9 5.7 50.8 58.3

Rudo 344 11,571 9,801 34 28

Sr. Kostajnica 70 6,238 7,874 89 112

Ĉajniĉe 275 8,956 5,311 33 19

Han Pijesak 342 6,348 4,902 19 14

Kalinovik 732 4,667 4,871 6 7

Ljubinje 326 4,172 4,258 13 13

Trnovo-RS 113 3,979 2,594 35 23


32

Ustav BiH ne spominje lokalnu samoupravu što znaĉi da je ureĊivanje odnosa u ovoj oblasti u nadleţnosti entiteta. Time se ni najmanje ne umanjuje društveni i politiĉki znaĉaj ovog dijela politiĉkog sistema jer je u vrijeme pisanja Ustava BiH već postojala Evropska povelja o lokalnoj samoupravi i polazilo se od toga da će i Bosna i Hercegovina potpisati ovu Povelju i obavezati se da kroz svoje zakonodavstvo provede njena naĉela, što se kasnije i desilo. BiH je 12.07.2002. godine ratifikovala Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi kao uslov prijema u Savjet Evrope

MeĊutim, iz komparativne analize opština Republike Srpske i strukture opština u zemljama Evropske unije ili zemljama kandidatima za prijem, dakle, u zemljama koje su lokalnu samoupravu organizovale u skladu sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi, uoĉljivo je da teritorijalna organizacija u Republici Srpskoj, a isto vaţi i za FBiH, nije u skladu sa Evropskom poveljom. To se, prije svega, odnosi na veliĉinu jedinica lokalne samouprave (površina i broj stanovnika), ali i na obim poslova, nadleţnosti, izvore i strukturu prihoda. Lokalnu samoupravu gradani treba da doţivljave podjednako kao svoje pravo i svoju obavezu da odgovorno i proaktivno upravljaju lokalnim razvojem i poslovima, na principima Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, ostvarujuci novi kvalitet ţivota, kako u svojoj lokalnoj zajednici, tako i u cijeloj BiH (4, str. 5).

Analiza stanja pokazuje da lokalne uprave ne raspolaţu adekvatnim finansijskim i materijalnim resursima neophodnim, kako za kvalitetno obavljanje posla koji su u njenoj nadleţnosti, tako i za razvoj lokalnih zajednica u kladu sa potrebama graĊana (3, str. 21).

5. REGIONALIZACIJA I LOKALNA SAMOUPRAVA U sagledavanju problema teritorijalne organizacije drţave obiĉno se polazi od ustavnog ureĊenja, zakonskih propisa i politiĉkog ambijenta. S tim u vezi, regionalnu komponentu razvoja Republike Srpske treba gledati u okviru Ustavnog ureĊenja BiH, proizašlog iz Vašingtonskog i Dejtonskog sporazuma, tim prije što se radi o drţavnoj zajednici dosta sloţene organizacione i funkcionalne strukture (5, str. 6).

Zakon o teritorijalnoj organizaciji i lokalnoj samoupravi (7) proširio je broj pitanja koja se regulišu, ali i dalje se lokalna samouprava ostvaruje u opštinama i gradovima, a izvršavaju je graĊani i organi jedinica lokalne samouprave (7, ĉlan 2). Ipak, ovaj Zakon pruţa jedan novi kvalitet jer uvodi pojmove ''jedinice lokalne samouprave'' i ''saradnja jedinica lokalne samouprave'', što su prvi nagovještaji mogućeg regionalnog organizovanja opština.

Jedinice lokalne samouprave imaju pravo da u obavljanju svojih duţnosti meĊusobno saraĊuju, radi izvršavanja poslova od zajedniĉkog interesa. O oblicima i naĉinu saradnje jedinice lokalne samouprave zakljuĉuju sporazum (7, ĉlan 93). Jedinice lokalne samouprave mogu pristupiti domaćim i meĊunarodnim udruţenjima lokalnih vlasti i saraĊivati sa odgovarajućim jedinicama lokalne


33

samouprave u Federaciji BiH i u inostranstvu u skladu sa zakonom (7, ĉlan 95). Navedene odredbe omogućavaju, istina ograniĉenu, saradnju na regionalnom nivou.

Opština u Republici Srpskoj, kao osnovni oblik teritorijalne organizacije, još uvijek je opterećena problemima naslijeĊenim iz prošlih sistema, meĊu kojima su najvaţniji: monotipska struktura lokalne samouprave, veliĉina opštine kao i nejasne razlike izmeĊu gradske i seoske opštine. Odatle proizilazi i razliĉit interes prema regionalnom povezivanju. Dok su velike opštine preglomazne i ĉesto same sebi dovoljne, male opštine ne mogu podmiriti ni osnovne funkcije i više su zainteresovane za regionalno udruţivanje.

Opštine u Republici Srpskoj su okrenute same sebi i nisu znaĉajnije prijemĉive za dugoroĉno interesno povezivanje. Komunalni sistem, koji je bio karakteristiĉan za prethodni drţavni sistem, proizveo je autarhiĉne tendencije u opštinama, pa se svaka opština brinula o vlastitom razvoju i spreĉavala je bilo kakav odliv sredstava sa svoje teritorije, ĉak i onda kada je bilo profitabilnije i racionalnije ulagati na podruĉju druge opštine, odnosno zajedniĉki rješavati probleme.

Iako analiza pravnog okvira pokazuje da dosadašnje politiĉke i pravne pretpostavke nisu bile najpovoljnije za lokalno, a posebno ne za šire regionalno organizovanje, neke funkcije nisu mogle izbjeći sopstveno regionalno organizovanje, ali nije bilo nikakvog oblika povezivanja i integracije razliĉitih funkcija na regionalnom nivou.

U narednoj tabeli je dat pregled funkcija i oblika regionalnog povezivanja u Republici Srpskoj. Iz tabele se vidi da se devet osnovnih, uslovno reĉeno, regionalnih funkcija upraţnjava, u pet (uslovnih) regiona (Banja Luka, Doboj, Bijeljina, Istoĉno Sarajevo i Trebinje), a da se neke funkcije ostvaruju u široj regionalnoj podjeli, gdje se javljaju regionalni centri drugog reda (Prijedor, Gradiška, Foĉa, Mrkonjić Grad) ili subregionalni centri (Zvornik). Ipak, ĉinjenica da, na primjer, Banja Luka objedinjuje od 11 (izborne jedinice) do 21 opštinu (bezbejdnost, okruţni sudovi, privredna komora, statistika), (Bijeljina 7-13, Istoĉno Sarajevo 8-15...) ukazuje da se ne radi o isprofilisanim regionima već o labavim asocijacijama na ugovornom ili ĉak dogovornom principu.

U našim uslovima meĊuopštinska saradnja je relativno nerazvijena, što je, u prvom redu, vezano za ukupan materijalni i finansijski poloţaj opština. Pritisnute svakodnevnim lokalnim problemima i socijalnim prilikama, opštinske strukture, bez obzira na oĉigledno postojanje zajedniĉkih problema, izbjegavaju ulaganje sredstava za te namjene. Naroĉito se osjeća izbjegavanje udruţivanja ''bogatijih'' i ''siromašnijih'' opština.

I bez nekih detaljnijih analiza, moţe se konstatovati da je saradnja izmeĊu opština nuţnost, naroĉito u uslovima funkcionisanja jednostepene lokalne samouprave. Ĉinjenica je da postoji niz razliĉitih lokalnih poslova na kojima bi se mogla uspostaviti meĊuopštinska saradnja (vodosnabdijevanje, odlaganje ĉvrstog otpada, zaštita od poplava i poţara, izgradnja modernih saobraćajnica i sliĉno). Ipak, meĊuopštinska saradnja moţe da bude dobar izvor za


34

prepoznavanje snage i karaktera zajedniĉkih interesa manjih lokalnih zajednica, odnosno jedinica lokalne samouprave, na kojima bi se mogao graditi koncept regionalne organizacije.

Tabela 3: Okvir zadovoljavanje regionalnih finkcija u Republici Spskoj

Regionalni i subregionalni centri

Regionalne funkcije

Izb

orn

e

jed

inic

e

Po

licijs

ke r

eg

ije PravosuĊe

Ob

razova

nje

(In

spe

kcije

)

Zd

ravstv

o,

PIO

Pri

vre

dn

e k

om

ore

Razvoj

Pro

sto

rni pla

n

Sta

tistika

Okru

ţni su

dovi

Pra

vo

bra

n.

Tu

ţila

št.

Banja Luka 11

21

21

15

14

21

15

21

Bijeljina 7

12

8

8

5

12

13

12

Doboj 7

8

10

8

8

8

8

8

Prijedor 10

6

6

6

I. Sarajevo 15

13

14

12

8

12

14

9

Trebinje 13

6

10

7

8

8

7

7

Gradiška 2

Zvornik 7

M. Grad 7

Foĉa 7

6

2

5

Legenda: Regionalni centri, Subregionalni centri, (11) Broj opština u regionu

Budući da suštinu regiona ĉine upravo odnosi centra prema njegovim ostalim dijelovima, odnosi grada i sela, odnosno urbanih i ruralnih podruĉja, demografski potencijal i ostali resursi, mogućnost i sposobnost meĊuregionalne saradnje sa okruţenjem i sliĉno, a ne samo realizacija nekog konkretnog posla, ostvarivanje meĊuopštinske saradnje unutar entiteta, izmeĊu entiteta i u pograniĉnoj zoni sa susjednim drţavama, ukazala bi na moguće dugoroĉnije interesno regionalno povezivanje.


35

6. REPUBLIKA SRPSKA U SVJETLU EVROPE REGIONA

Model funkcionisanja i naĉin širenja Evropske unije u prvi plan su izbacili regionalni aspekt organizovanja i odnosa. Naime, proširenjem Unije na 27 drţava povećana je njena heterogenost i, posebno, povećane su razlike u ekonomskoj razvijenosti i standardu njenih graĊana. Procjenjuje se da će nekim novim ĉlanicama biti potrebno nekoliko decenija da dostignu nivo 50%-ne prosjeĉne razvijenosti EU. Ali, sigurno je da se ne moţe desiti da se u ovoj zajednici ozvaniĉi bilo kakav oblik podjele na razvijene i nerazvijene, jer bi to bio kraj Unije. MeĊutim, problem stvarno postoji, a postoji i potreba da se ekonomski pomognu slabije razvijeni i taj problem se rješava u podruĉju regionalnih odnosa, zbog ĉega je promovisna Evropa regiona.

Ovaj model polazi od ĉinjenice da i u ekonomski nerazvijenjim ĉlanicama, koje su daleko ispod prosjeka EU, ima regiona koji su veoma razvijeni i ne bi mogli koristiti podsticajne fondove EU i da, istovremeno, i u najrazviijenim drţavama ima nerazvijenih regiona koji bi te fondove mogli koristiti. Zbog toga su sve drţave kandidati, prije prijema u EU, bile duţne da definišu svoje ekonomske regione, prema NUTS standardima (The Nomenclature of Territorial Units for Statistics - Eurostat), po kojima bi se pratila ekonomska razvijenost i koristila prava iz namjenskih fondova. MeĊutim, to apsolutno ne prejudicira njihov politiĉko-upravni status, jer to je iskljuĉivo pravo zemalja ĉlanica, uz napomenu da se regioni u ovim zemljama tretiraju kao drugi nivo lokalne samouprave, veoma rijetko kao politiĉko-teritorijalne jedinice, a najĉešće kao statistiĉki ekonomski regioni.

Osjećaj da se kod nas moţe bez regionalnih institucija u velikoj mjeri je refleksija neadekvatne organizacija mreţe jedinica lokalne samouprave, odnosno postojanja veoma velikih opština koje, bilo po tradiciji bilo zbog svoje veliĉine i ekonomske snage, preuzimaju, a ne rijetko i uzurpiraju, regionalne funkcije. Baš zbog toga, svaki pokušaj i kocept regionalizacije saplitao se na problemu disproporcija u veliĉini i snazi opština i njima gravitirajućih potencijalnih regiona. Tako, na primjer, postoji opšta saglasnost da neki dijelovi Republike Srpske imaju specifiĉne geografske, istorijske, ekonomske i kulturološke odlike koje predstavljaju izraţene odlike regiona, a najtipiĉniji primjer je Istoĉna Hercegovina sa sedam opština i Trebinjem kao centrom. Ali, odmah iza toga se postavlja pitanja kako regionalno tretirati dijelove RS u kojima ima opština koje su po veliĉini veće od tog tipiĉnog regiona (Bijeljina, Doboj, Prijedor, Gradiška, Teslić).

Istraţujući stanje, uslove i mogućnosti za uspostavljanje regionalnog oblika organizovanja i povezivanja u Republici Srpskoj, imajući u vidu obaveze koje BiH ima u ispunjavanju uslova SSP, kriterijume koje Eurostat nameće kroz NUTS standarde, te prouĉavajući iskustva drţava koje su te procedure uspješno sprovele i postale stalne ĉlanice ili kandidati za prijem u EU, došlo se do zakljuĉka da je stanje u organizaciji jedinica lokalne samouprave u RS jedna od glavnih poteškoća i prepreka na tom putu.


36

Regionalni i lokalni razvoj je jedno od vaţnih podruĉja u Sporazumu o stabilizaciji i pridruţivanju Evropskoj uniji (Glava VIII SSP – Politika saradnje). Ĉlan 105. Sporazuma kaţe da će se saradnja izmeĊu strana u podruĉju regionalnog razvoja pojaĉati s ciljem doprinosa privrednom razvoju i smanjenju regionalnih neujednaĉenosti. Posebna će se paţnja posvetiti prekograniĉnoj, meĊuregionalnoj i transnacionalnoj saradnji.

Naime, u našem neposrednom okruţenju primjer su Slovenija i Hrvatska kao ĉlanica, odnosno kandidat za prijem u EU. Ove dvije drţave su paralelno sa transformacijom lokalne samouprave, u skladu sa Evropskom poveljom, izvršile i regionalizaciju prostora, kako zbog zadovoljavanja NUTS standarda, tako i zbog uvoĊenja drugog nivoa lokalne samouprave (Slovenija: 193 opštine, 58 upravnih jedinica, 12 statistiĉkih regiona; Hrvatska: 549 opština, 20 ţupanija, 5 statistiĉkih regiona).

Tabela 4: Struktura regiona

Bro

j re

gio

na

Opštin

a

u r

egio

nu Površina regiona (km

2) Broj stanovnika regiona

Pro

sje

k

Najv

eći

Najm

anji

Najv

eći/

najm

anji

Pro

sje

k

Najv

eći

Najm

anji

Najv

eći/

najm

anji

RS 10 6 2,481.1 3,830.4 1,197 3.2 141,980 368,505 42,133 8.7

FBiH 10 8 2,582 4,934 325 15.2 232,843 505,862 35,214 14.4

Hrvatska 20 16 2,797 5,353 729 7.3 182,916 463,676 53,677 8.6

Slovenija 12 27 1,689 2,555 264 9.7 166,466 496,675 45,547 10.9

U studiji Osnove politike regionalnog organizovanja u Republici Srpskoj ponuĊen je model regionalne organizacije, testiran prema primijenjenim rješenjima u Hrvatskoj i Sloveniji i kantonalnom ureĊenju u Federaciji BiH (5). Prijedlog polazi od toga da u Republici Srpskoj ne bi trebalo stvarati regione sa velikim razlikom u broju stanovnika i površini, pa ni po ostalim infrastrukturnim obiljeţjima, privrednim potencijalima i resursima. Kao referentni uzet je Region Hercegovine, sa sedam opština i sjedištem u Trebinju. ImajuĊi u vidu prethodne napomene, došlo se do deset regionalnih cjelina, a tih deset hipotetiĉkih regiona po površini i broju stanovnika bi bili ujednaĉeniji nego što su to danas kantoni u FBiH i da bi po površini najmanji region u RS (Bijeljinski) bio veći od dva najmanja kantona u FBiH (Posavski i Bosnasko-podrinjski), a po broju stanovnika najmanji region (Mrkonjić Grad) bi bio veći od najmanjeg kantona (Bosansko-podrinjski). Isto tako, po površini najmanji region u RS bi bio veći od najmanje ţupanije u Hrvatskoj (MeĊumurska 729km

2) i najmanjeg regiona u Sloveniji, dok bi po broju

stanovnika bio na nivou najmanje ţupanije u Hrvatskoj (Liĉko-senjska) i regiona u Sloveniji (Zasavski). Osim toga, odnos najvećeg i najmanjeg regiona u Republici Srpskoj bio bi 3.2:1 u površini i 8.7:1 u broju stanovnika, što je znatno povoljniji odnos nego u FBiH (15.2:1 i 14,4:1), Hrvatskoj (7.3:1 i 8.6:1) i Sloveniji


37

(9.7:1 i 10.9:1). Jedina nepovoljnija ĉinjenica je mali broj opština po regionu, što je posledica postojanja velikih opština kako u RS, tako i u FBiH.

Cijela ova uporedna analiza i ima za cilj da pokaţe sa ĉime bismo se suoĉili ukoliko bismo sa ovakvim velikim opštinama ušli u uspostavljanje regionalnih jedinica lokalne samouprave, pa i pri uspostavljanju statistiĉkih, ekonomskih ili nekih drugih regionalnih oblika, na šta ukazuju pokazatelji iz tabele 5. Naime, u opštinama sjedištima ţupanija u Hrvatskoj ţivi tek jedna trećina stanovništva Hrvatske (11), u Sloveniji u sjedištima regiona ţivi 35.8% stanovništva Slovenije (13), a u obe ove drţave rijetko gdje na sjedište otpada preko 40% stanovništva ţupanije ili regiona. U sjedištima kantona u BiH ţivi 38.5% ukupnog stanovništva, ali ima kantona gdje u sjedištu ţivi preko dvije trećine (Sarajevski 73.8%; Bosanskopodrinjski 89.6%) ili preko polovine stanovništva kantona (Posavski 50.6%).

Tabela 5: Odnos region – centar, uporedni

Procent stanovništva u opštini sjedištu regiona (kantona, ţupanije)

Region Kanton Ţupanija Region

Banja Luka 61.6 Bosanskopodrinj. 89.6 Split.dalmat. 41.8 Srednjesloven. 53.7

Doboj 29.1 Kanton Sarajevo 73.8 Osjeĉko-baranj. 36.4 Podravski 35.0

Bijeljina 75.5 Posavski 50.6 Zagrebaĉka 20.5 Savinjski 19.0

Prijedor 69.0 Heceg.-neretv 47.0 Primor.-goran. 49.0 Gorenjska 26.6

Zvornik 35.9 Kanton 10 38.5 Istarska 28.9 Jugozap. Sloven. 29.9

Gradiška 50.7 Zapadnohercegov. 36.9 Vukov. sremska 16.2 Pomurski 16.1

I.Sarajevo 25.0 Zeniĉko-doboj. 32.0 Sis. Moslav. 28.6 Goriška 30.2

Trebinje 38.4 Tuzlanski 26.2 Varaţdinska 27.2 Obalno-kraš. 46.9

Foĉa 51.9 Srednjebosanski 21.9 Brodsko-.posav. 37.6 Koruški 23.0

Mrk. Grad 52.9 Unsko-sanski 20.8 Zadarska 46.8 Srednjeposav. 40.2

RS 49.6 FBiH 38.5 Krap. zagorska 9.2 Notr.kraška 28.4

Karlovaĉka 43.1 Zasavski 39.4

Bjelovar. bilog. 32.1 Slovenija 35.3

Kopriv.kriţev 25.4

Dubrov.neretv. 37.0

MeĊumurska 25.7

Šiben. Knin. 46.6

Virov. podrav. 24.9

Poţeško-slav. 33.7

Liĉko-senjska 25.1

Hrvatska 33.0

MeĊutim, kada bi se ovi hipotetiĉki regioni u Republici Srpskoj pretvorili u realne, onda bi u opštinama sjedištima regiona ţivjelo skoro polovina stanovništva (49.6%), u sjedištima šest od deset regiona to bi bilo preko pedeset odsto, u jednom regionu to bi bilo preko dvije petine (Banja Luka 61.6%), a u dva regiona to bi bilo više od dvije trećine (Bijeljina 75.5% i Prijedor 69.0%).


38

Da paradoks bude veći, gradovi sjedišta tih velikih opština, što podrazumijeva da bi oni bili i sjedišta budućih regionalnih cjelina, nisu visokourbanizovani (osim Banja Luke) i u njima nije visoka koncentracija stanovništva današnjih opština (Prijedor i Bijeljina oko 40%, Doboj oko 35%, Gradiška, Zvornik i Mrkonjić Grad oko 30%, Foĉa oko 50%).

Na osnovu svega naprijed konstatovanog proizilazi zakljuĉak da je u Republici Srpskoj potpuno zanemarena regionalna komponenta u organizaciji i funkcionisanju lokalne samouprave, odnosno današnje stanje je takvo da ne zadovoljava niti pravila Evropske povelje ni kriterijume NUTS standarda, što se plastiĉno vidi iz uporedne analize sa zemljama okruţenja, koje su od modela idnetiĉnog našem dospjele do savremenih evropskih rješenja. Zbog toga, za bilo kakvu ozbiljniju teritorijalnu transformaciju lokalne samouprave i uspostavljanje drugog regionalnog nivoa, kako je to uraĊeno u zemljama koje su i u tom pogledu uspješno zadovoljile evropske standarde i praksu, neophodno je poći od preispitivanja i transformacije današnjih opština, odnosno oblikovanje manjih meĊusobno uporedivih i funkcionalnijih opština. U protivnom, uspostavljanje bilo kakvih regionalnih cjelina i nivoa vlasti bi se pretvorilo u pripajanje današnjih malih opština nekoj od današnjih, uslovno reĉeno mamutskih opština, što nam nije cilj.

Tabela 6: Struktura regiona (kantona, ţupanija)

Bro

j opštin

a

Površ

inaB

roj

sta

nov

Bro

j sta

novnik

a

Regioni

Bro

j opštin

a

Površ

inaB

roj

sta

nov

Bro

j

sta

novnik

a

Regioni Republika Srpska Kantoni Federacija BiH

1. Banja Luka 6 3,519 368,505 1. Tuzlanski 13 2,649 502,862

2. Doboj 10 3,295 276,638 2. Kanton Sarajevo 9 1,277 403,028

3. Bijeljina 3 1,197 144,720 3. Zeniĉko-doboj. 12 3,343 401,899

4. Prijedor 5 1,675 144,469 4. Unsko-sanski 8 4,125 292,197

5. Zvornik 7 2,009 143,913 5. Srednjebosanski 12 3,189 258,177

6. Gradiška 3 1,708 122,410 6. Heceg.-neretv 9 4,401 224,700

7. I.Sarajevo 9 3,670 116,335 7. Kanton 10 6 4,934 84,157

8. Trebinje 7 3,866 81,532 8. Zapad.hercegov. 4 1,362 81,652

9. Foĉa 5 1,853 49,146 9. Posavski 3 325 44,548

10. Mrk. Grad 7 2,030 42,133 10. Bosanskopodr.. 3 505 35,214

RS 62 24,822 1,489,801 FBiH 79 26,110 2,328,434

Region – prosjek 2,482 141,980

Kanton – prosjek 2,611 232,843


39

7. DECENTRALIZACIJA I/ILI CENTRALIZACIJA – STANJE I KRETANJA

Kao dva opreĉna koncepta, centralizacija i decentralizacija se i danas nalaze u središtu politiĉke borbe izmeĊu centra i periferije, izmeĊu centralista i decentralista. Odnos snaga u toj borbi je promjenljiv, pa se i ocjene o šansama i perspektivama decentralizacije razlikuju. Po jednima, decentralizacija ima veće šanse na uspjeh, jer većina zemalja svijeta ima više ili manje decentralizovane sisteme vlasti i nastavlja da sprovodi daljnju decentralizaciju. Tome se dodaje da i tehnološki napredak (naroĉito u sredstvima za masovnu komunikaciju) stimuliše razvoj decentralizacije, jer omogućava lakše i brţe komuniciranje i razmjenu informacija. Tako gledano, decentralizacija je savremeniji proces od njoj suprotsravljene centralizacije, baš kao što je i demokratija popularnija od nedemokratskog ureĊenja.

Unitarni oblik ureĊenje zemlje je po svojoj prirodi skloniji centralizmu od federalnog ureĊenja. Zbog toga ne ĉudi ĉinjenica da je Republika Srpska tek u trećem pokušaju dobila zakon o lokalnoj samoupravi koji donosi izvjesnu centalizaciju (6, str. 189).

MeĊutim, analitiĉari drţave i procesa upravljanja u njoj ukazuju na to da centralizacija i dalje jaĉa, navodeći brojne razloge za to (širenje uloge drţave, sve veće regulisanje uslova ţivota graĊana, stvaranje velikih politiĉkih stranaka koje nemaju interes za lokalnu politiku, koncentracija finansijskih sredstava javnih sluţbi u rukama drţave itd.). Ĉak su pitanja uslovljenosti razvoja i decentralizacije opreĉna, u smislu da li je decentralizacija uslov razvoja ili je razvoj uslov decentralizacije (1, str. 276).

Oĉigledno je da su decentralizacija i centralizacija u stalnom kretanju, kao i da nalaţenje prave mjere izmeĊu poţeljnog obima vlasti centra i obima vlasti lokalne samouprave, kako u ĉisto tehniĉkom tehniĉkom smislu, tako i u smislu doţivljavanja demokratije, nije uopšte jednostavan problem. Rijeĉ je o dvije razliĉite teţnje koje uporedo djeluju u svakom upravno-politiĉkom sistemu, pri ĉemu ostvarenje krajnjih ciljeva tih teţnji nije moguće, jer je jasno da postoje poslovi koji moraju da se obavljaju na decentralizovan naĉin, kao i da postoji nuţnost da se mjerama centra ostvaruje jedinstvo ciljeva na ĉitavom drţavnom podruĉju.

Uprokos djelovanju ĉitavog niza sloţenih ekonomskih, socijalnih i politiĉkih problema, u proteklih deset godina su ostvarene znaĉajne pozitivne promjene u poloţaju opština Republike Srpske kao osnovnih jedinica lokalne samouprave. Kao i sve druge institucije u Republici Srpskoj i lokalna samouprava se nalazi u procesu reformi, koje još nisu završene. Te promjene, kao i na bolje izmijenjeni opšti odnos centralnih vlasti prema opštinama (i gradovima) potvrda su znaĉajne afirmacije lokalne samouprave. MeĊutim, poloţaj lokalne samouprave još uvijek nije u svemu jasno izveden, niti je valjano osigurana njegova finansijska i funkcionalna ekonomija. Posebno je uoĉljiv zastoj u prenošenju odreĊenih nadleţnosti sa drţave na organe lokalne samouprave, odnosno u


40

decentralizaciji vlasti. Glavna prepreka tome, pored steĉenih navika i ostatka jakih centralistiĉkih teţnji iz prethodnog perioda, je usporavanje reformi u nekim drugim oblastima od suštinskog znaĉaja, kako za Republiku Srpsku tako i za Bosnu i Hercegovinu u cjelini.

8. ZAKLJUĈAK

Uspostavljanje racionalne i efikasne organizacije jedinica lokalne samouprave u Republici Srpskoj kasni za drugim reformskim procesima. Postojeća teritorijalna organizacija jedinica lokalne samouprave, naslijeĊena iz bivšeg sistema, ne zadovoljava potrebe graĊana, nije u skladu sa prihvaćenim standardima Evopske povelje o olaknoj samoupravi, ne uvaţava pozitivna iskustava zemalja u tranziciji koje su postale ĉlanice Evropske unije niti zadovoljava odredbe koje su u toj oblasti uslov potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruţivanju.

Postojeća mreţa jedinica lokalne samouprave u Republici Srpskoj je uspostavljena davne 1962. godine u bivšoj SR Bosni i Hercegovini. IznuĊene korekcije kroz primjenu Dejtonskog sporazuma, izvedene automatskim priznavanjem statusa opštine svim dijelovima teritorije koji su ostali izvan ranijeg opštinskog okvira i ranijeg sjedišta, mreţu i sistem su uĉinili još manje efikasnim i primjerenim savremenim standardima. Samim tim, primjena savremenih demokratskih naĉela, pogotovo onih da graĊanin pojedinac uĉestvuje u odluĉivanju i odgovornosti za svoj društveni i socijalni poloţaj teško je ostvariva u uslovima naslijeĊenog modela organizacije lokalne uprave. Prisutne disproporcije u veliĉini opština u Republici Srpskoj (u površini, broju stanovnika i ekonomskim sadrţajima), u skladu s tim i nadleţnostima, više se ne sreću ni u jednoj od zemalja ĉlanica Evropske unije, pa ni u zemljama kandidatima. S tim u vezi, evidentna je potreba za reorganizacijom postojeće mreţe lokalne samouprave u republici Srpskoj, a u skladu s tim i regionalno organizovanje prostora Republike Srpske.

LITERATURA

1. Ekonomska decentralizacija i lokalna samouprava, grupa autora,

Sveuĉilište u Rijeci-Ekonomski fakultet Rijeka, Celveland State University, USAID, Urban Institute, 2004

2. Informacija o uslovima, mogućnostima i potrebi promjene teritorijalne organizacije jedinica lokalne samouprave u Republici Srpskoj; Ekonomski institut AD Banja Luka, 2008


41

3. Kreiranje i uvoĊenje modela raspolaganja i vlasništva nad lokalnim resursima u BiH; Ekonomski institut AD, Banja Luka, 2008

4. Miovĉić, Z.: Strategija razvoja lokalne samouprave u BiH; Pripremio: Ekspertski tim projekta "Kreiranje strategije razvoja lokalne samouprave u BiH od strane kljuĉnih domaćih aktera"; Razvojna agencija EDA, Banja Luka, 2006

5. Osnove politike regionalnog organizovanja u Republici Srpskoj; Ekonomski institut AD, Banja Luka, 2007

6. Zlokapa, Z.: Kocka do kocke - Dobro je dobro graditi (modeli organizacije lokalne samouprave; Razvojna agencija EDA, Banja Luka, 2007

7. Zakon o lokalnoj samoupravi, Sluţbeni glasnik Republike Srpske, 101/04

8. Drţavni zavod za statistiku Republike Hrvatske; http://www.dzs.hr/

9. European Charter of Local Self-Government, Council of Europe, Strasbourg, 15.10.1985

http://www.ena.lu/

10. Federalni zavod za statistiku federacije BiH; http://www.fzs.ba/

11. Drţavni Zavod za statistiku Republike Hrvatske; http://www.dzs.hr/

12. Republiĉki zavod za statistiku Republike Srpske; http://www.rzs.rs.ba/

13. Statistiĉki ured Republike Slovenije; http://www.stat.si/

Documents

Optimalna teritorijalna organizacija u funkciji ekonomskog razvoja …scindeks-clanci.ceon.rs/data/pdf/0350-0373/2010/0350... · 2009. 12. 29. · poslovima lokalne samouprave i klasifikacija