Click here to load reader

Om förhållningssätt till naturrisker i fyra kommunala ... · strategin, en deskriptiv kontrollmetod som angav specifika krav på utformningen av tekniska system. Antalet sådana

  • View
    0

  • Download
    0

Embed Size (px)

Text of Om förhållningssätt till naturrisker i fyra kommunala ... · strategin, en deskriptiv...

  • Karlstads universitet 651 88 Karlstad

    Tfn 054-700 10 00 Fax 054-700 14 60 [email protected] www.kau.se

    Fakulteten för Samhälls- och livsvetenskaper

    Avdelningen för Hälsa och Miljö/Riskhantering

    Erik Persson

    Om förhållningssätt till naturrisker i

    kommunala handlingsprogram och

    översiktsplaner

    Swedish municipal safety action programs and

    comprehensive plans and their relation to natural hazards

    Examensarbete 15 hp

    Samhällelig Riskhantering

    Datum/Termin: 2012-03-05

    Handledare: Inge Svedung

    Examinator: Ragnar Andersson

  • Förord

    Denna uppsats har gjorts inom två skilda ramar – dels inom masterprogrammet Samhällelig

    Riskhantering (SARIS) på Karlstads universitet, dels inom ett ramforskningsprogram vid

    Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) under namnet ESS – Effekter av

    Samhällets Säkerhetsarbete. Ett stort tack till min handledare Inge Svedung, till min opponent

    och tillika programansvarig för SARIS, Helena Rådbo, till min arbetsgrupp i ESS – Lars

    Nyberg, Magnus Johansson, Yvonne Andersson-Sköld och Ramona Bergman.

  • Abstract

    There’s been a greater focus on natural hazards in Sweden since the beginning of the twenty

    first century. There are a lot of municipalities in Sweden who are actively working to prevent

    natural hazards of different kinds. There are several laws that dictate how the municipalities

    should plan society, also regarding natural hazards. The laws that have been studied within

    this thesis are the law (2003:778) of protection from accidents and the law of planning and

    building (1987:10). In accordance to these laws, each municipality needs to have safety action

    programs and comprehensive plans. Prior studies have shown that natural hazards are

    addressed to a very small extent in the safety action programs. The aim of this thesis is to see

    if and how four municipalities, who all work with natural hazard management, address the

    issue of natural hazards in their safety action programs and comprehensive plans. The method

    that has been used is qualitative content analysis.

    Keywords

    Internal control, self-regulation, systematic safety management, natural hazards.

  • Sammanfattning

    Naturolyckor har sedan 2000-talets början, med stora översvämningar och stormar i Sverige

    och enorma katastrofer i andra delar av världen, fått större uppmärksamhet i Sverige. Många

    kommuner i Sverige arbetar aktivt för att i förebyggande syfte minska dessa risker. När

    olyckan väl är framme är det kommunerna som står ansvariga för att rädda liv och egendom.

    Det finns ett flertal lagar som reglerar hur kommunerna ska planera samhället, också med

    avseende på naturolyckor. De lagar som studerats i denna uppsats är lagen (2003:778) om

    skydd mot olyckor och plan- och bygglagen (1987:10), med särskilt fokus på kommunala

    handlingsprogram och översiktsplaner, som regleras i respektive lag. Tidigare studier av

    kommunala handlingsprogram har visat att dessa i liten utsträckning speglar kommunernas

    reella säkerhetsarbete. Naturolyckor är något som behandlats styvmoderligt om ens alls.

    Syftet med uppsatsen är att undersöka hur fyra kommuner, som alla arbetar med hantering av

    olika naturolyckor, i sina handlingsprogram med tillhörande riskanalyser och översiktsplaner

    förhåller sig till naturolyckor och hantering av dessa. Innehållsanalys är den metod som

    använts för att uppfylla syftet. Resultatet visar att de studerade kommunerna, Kristianstad,

    Lerum, Bollnäs och Sundsvall, i olika utsträckning förhåller sig till naturolyckor. Kristianstad

    och Bollnäs skriver mycket om naturolyckor i sina handlingsprogram men ytterst lite om det i

    sina översiktsplaner. Lerum och Sundsvall har lite eller inget om naturolyckor i sina

    handlingsprogram men desto mer i sina översiktsplaner. Det kan finnas flera förklaringar till

    varför det ser ut så. Det kan röra sig om olika traditioner med hur man arbetar och vilka

    förvaltningar på kommunen som ansvarar för en fråga, det kan handla om prioriteringar, etc. I

    slutändan finns det många sätt att angripa samhällsplanering och säkerhetsfrågor, och det är

    svårt att säga om det finns ett bästa sätt att göra det på. Det viktigaste är kanske att beslut

    fattas utifrån lokala förutsättningar.

    Nyckelord

    Kommunala handlingsprogram, Översiktsplan, LSO, PBL, egenkontroll, systematiskt

    säkerhetsarbete, naturolyckor.

  • Innehållsförteckning

    1. Inledning ............................................................................................................................. 7

    1.1. Bakgrund ..................................................................................................................... 7

    1.1.1. Systematiskt säkerhetsarbete ................................................................................ 9

    1.1.2. Lag (2003:778) om Skydd mot Olyckor ............................................................ 12

    1.1.3. Handlingsprogram .............................................................................................. 12

    1.1.4. Handlingsprogram och naturolyckor .................................................................. 15

    1.1.5. Plan- och bygglag (1987:10) och översiktsplaner .............................................. 16

    1.1.6. Översiktsplaner och naturolyckor ...................................................................... 17

    1.2. Syfte ........................................................................................................................... 17

    2. Metod ............................................................................................................................... 18

    3. Resultat ............................................................................................................................. 20

    3.1. Räddningstjänsten Storgöteborg (RSG) .................................................................... 20

    Handlingsprogram ............................................................................................................ 20

    Riskanalys ........................................................................................................................ 20

    Översiktsplan .................................................................................................................... 21

    3.2. Räddningstjänsten Kristianstad ................................................................................. 22

    Handlingsprogram ............................................................................................................ 22

    Riskanalys ........................................................................................................................ 24

    Översiktsplan .................................................................................................................... 25

    3.3. Räddningstjänsten Sundsvall ..................................................................................... 25

    Handlingsprogram ............................................................................................................ 25

    Riskanalys ........................................................................................................................ 27

    Översiktsplan .................................................................................................................... 27

    3.4. Räddningstjänsten Bollnäs ........................................................................................ 27

    Handlingsprogram ............................................................................................................ 27

  • Riskanalys ........................................................................................................................ 28

    Översiktsplan .................................................................................................................... 30

    3.5. Sammanfattande resultat ............................................................................................ 30

    4. Diskussion ........................................................................................................................ 32

    Resultatdiskussion ................................................................................................................ 32

    Metoddiskussion ................................................................................................................... 35

    5. Källförteckning ................................................................................................................. 37

  • 7

    1. Inledning

    Denna uppsats syftar till att studera kommunala handlingsprogram enligt Lag (2003:778) om

    skydd mot olyckor (LSO) och översiktsplaner i fyra kommuner och se hur dessa förhåller sig

    till naturolyckor. Översiktsplaner, reglerade av Plan- och bygglagen (1987:10), och

    kommunala handlingsprogram, reglerade av LSO, måste tas fram i samtliga Sveriges

    kommuner. Översiktsplaner syftar till att ge vägledning och stöd i beslut om användningen av

    mark- och vattenområden samt hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Kommunala

    handlingsprogram redogör för kommunens förebyggande arbete och räddningstjänst.

    Handlingsprogrammen innehåller mål för kommunens verksamhet och beskriver bl.a. hur

    kommunen hanterar de identifierade risker som kan föranleda räddningsinsats. De allra flesta

    olyckor som föranleder räddningsinsats är kopplade till brand och trafik, men

    räddningstjänsten hanterar även mindre frekvent förekommande olyckor. Naturolyckor är ett

    problem i Sverige som i modern tid har orsakat lidande, men framförallt stor ekonomisk skada

    Naturolyckor är också exempel på mindre frekvent förekommande olyckor som svenska

    kommuner har att förhålla sig till, vissa mer än andra. Med en naturolycka menas

    naturhändelser med negativa konsekvenser för liv, egendom och miljö. Exempel på

    naturolyckstyper i Sverige är ras och skred, skogsbrand, storm och översvämning (MSB,

    2010). Bebyggelse och infrastruktur som expanderar nära vattendrag, sjöar och kust, i

    kombination med ett förändrat klimat, leder till ökade risker för översvämningar med stora

    konsekvenser. Ökad nederbörd, som en följd av ett förändrat klimat, påverkar också markens

    vattenförhållanden, vilket tillsammans med jordarten har betydelse för markens stabilitet.

    Intensiva regn och erosion leder till stor försämring av stabiliteten, medan mänsklig påverkan

    och yttre belastning påverkar ytterligare, och ger en ökad risk för skred, ras och slamströmmar

    med potentiellt katastrofala följder (SOU 2007:60). Den huvudsakliga frågan som denna

    uppsats syftar till att besvara är hur och i vilken omfattning fyra svenska kommuner, som alla

    ställs inför risk för naturolyckor, i sina handlingsprogram och översiktsplaner skriver om

    naturolyckor och hantering av dessa.

    1.1. Bakgrund

    Den lagstiftande nivån i Sverige har under lång tid styrt upp verksamheter med lagar och

    föreskrifter. Med industrisamhällets framväxt utvecklades den traditionella reglerings-

    strategin, en deskriptiv kontrollmetod som angav specifika krav på utformningen av tekniska

    system. Antalet sådana specifika krav och bestämmelser ökade i takt med industriella och

  • 8

    teknologiska framsteg, med en kulmen som nåddes på 1970-talet. Som en konsekvens av dels

    nya riskförhållanden som uppstod i samband med industriella och teknologiska landvinningar,

    dels för att reducera den ohanterliga volym av regler som uppstått, växte krav om egenkon-

    troll fram (Svedung, Huth, 2004). 1972 levererade the Committee of Inquiry on Safety and

    Health at Work, ledd av Alfred Robens, en rapport som ledde till en omfattande lagändring på

    arbetsmiljöområdet. Rapporten beskrev hur förtröstan till en stor mängd lagar och författ-

    ningar befrämjar uppfattningen att hälsa och säkerhet är en fråga för extern reglering – vid

    tiden för rapporten fanns i England för området nio huvudsakliga författningar med ca 500

    tillhörande styrmedel. Det centrala budskapet i rapporten, som sedan skulle följa med i

    lagstiftningen, bygger på vad som kom att kallas Robens Philosophy, som syftade till att med

    hjälp av lagstiftning främja en attityd för att förbättra arbetsmiljön på varje verksamhet.

    Robens Philosophy är baserat på två antaganden. Det första att hälso- och säkerhets-

    lagstiftningen skulle skapa ett reglerande ramverk där de som arbetar inom industrin själva

    kunde ta ansvar för säkerheten på arbetsplatsen, vilket kallas egenkontroll (self-regulation).

    Det andra antagandet, som en naturlig följd av det första, var att det skulle finnas möjlighet

    till arbetarinflytande på hälso- och säkerhetsområdet. Säkerhet skulle inte längre enbart vara

    ett ansvar för arbetsgivare och ledningen för ett företag, utan också för de anställda som är det

    som dagligen möter riskerna (Dawson et al. 1988). Istället för att i detalj bestämma vilka krav

    som skulle gälla innebar idén om egenkontroll att krav ställdes på målen för säkerhetsarbetet

    och processen, ett slags funktionsbaserad lagstiftning. Sådana idéer började få fäste och kan

    sägas ha slagit rot i Skandinavien i början av 1990-talet – myndigheternas arbetsmiljö- och

    säkerhetslagstiftning blev mål- eller funktionsinriktad efter egenkontrollmetoden (Saksvik,

    Nytrö, 1996). Samtidigt som egenkontroll är överlägset den deskriptiva regleringsstrategin på

    många sätt, är egenkontrollsystemet på inga vis befriat från problem för de som har att

    förhålla sig till det. De administrativa rutiner för riskhantering som krävs kan upplevas av

    verksamma inom kommuner och företag som kontraproduktiva, då de är så splittrande och

    betungande. En balans behöver infinna sig och därför är det särdeles viktigt att säkerhets-

    arbetet anpassas efter lokala förutsättningar. (Svedung, Huth, 2004)

    Säkerhetslagstiftning baserad på idén om egenkontroll har nått ett stort och diversifierat antal

    verksamhetsområden och nådde så reglerandet av Sveriges förebyggande och räddningstjänst-

    verksamhet i och med Lag (2003:778) om skydd mot olyckor. Denna lag reglerar i första hand

    kommunernas hantering av olyckor, rent praktiskt i form av att ställa krav på framtagandet av

    handlingsprogram, som är ett dokument där kommunens egenkontrollprocess beskrivs med

  • 9

    avseende på riskhantering. Dessa handlingsprogram är vad som huvudsakligen studeras i

    denna uppsats, tillsammans med Översiktsplaner, som regleras i Plan- och bygglagen

    (1987:10).

    1.1.1. Systematiskt säkerhetsarbete

    Systematiskt säkerhetsarbete är att mäta diskrepansen mellan målbild och de faktiska

    förhållandena, för att kunna skapa nyckeltal för jämförelse och kunna förbättra. Genom att

    systematiskt samla in information om en verksamhet kan en god överblick fås om huruvida

    verksamheten utvecklas i önskad riktning. Systematiskt säkerhetsarbete syftar till att på ett

    metodiskt sätt identifiera risker, analysera dem, planera och genomföra åtgärder för att minska

    riskerna och slutligen utvärdera resultatet av arbetet. När utvärderingen är färdig görs en ny

    nulägesanalys och kedjan kan fortsätta. Det systematiska säkerhetsarbetet sker som en

    fortlöpande process, utan något egentligt slut. ”Samhällets riskhantering för olyckor behöver

    samordnas och inriktas mot gemensamma nationella mål. Det yttersta önskvärda tillståndet är

    ett samhälle utan olyckor. Eftersom samhället ständigt förändras, ändras också förutsätt-

    ningarna för att uppnå denna vision. Det innebär att arbetet för säkerhet och skydd aldrig tar

    slut.” (Rosenberg, s. 16, 2001) Precis som i citatet ovan säger har säkerhetsarbete ingen ände

    – dagen då säkerhetsarbetet är färdigt är dagen då samhället står blickstilla. (Rosenberg, 2001)

    Det systematiska säkerhetsarbetet tydliggörs ofta med illustrationer av olika slag, gärna i form

    av kedjor, cirklar eller spiraler. Ett exempel med bäring på kommunala handlingsprogram,

    som bl.a. används i Ulf Lago och Mona Pütseps skrift Har skyddet ökat? – Uppföljning och

    utvärdering på lokal nivå (2007) ser ut som följer:

  • 10

    (Lago, Pütsep, s. 5, 2007)

    Av figuren blir det tydligt att de olika bitarna är en del av en större kedja, som i sin tur

    fortsätter i en loop. Figuren är sprungen ur PDSA-cykeln (Plan-Do-Study-Act), som

    härstammar från tanketraditionen kring kvalitetskontroll. Dr. Walther A. Shewhart beskrev

    första gången the Shewhart Cycle 1939, en cykel i tre faser – Specification, Production och

    Inspection. Han skrev:

    ”These three steps must go in a circle instead of in a straight line, as shown. […] It may be

    helpful to think of the three steps in the mass production process as steps in the scientific

    method. In this sense, specification, production, and inspection correspond respectively to

    making a hypothesis, carrying out an experiment, and testing the hypothesis. The three steps

    constitute a dynamic scientific process of acquiring knowledge” (Shewhart, 1939, s. 45).

    W. Edwards Deming, Shewharts student, vidareutvecklade konceptet och lade till ett steg.

    Hans cykel, som kom att kallas the Deming Cycle, bestod av faserna Design, Production, Sell

    och Redesign through market research. Konceptet tog han med sig till Japan och efter ett

    omfattande seminarium gjorde japanska företagsledare om konceptet i form av Plan, Do,

    Check, Act. Genom att arbeta med PDCA-cykeln skulle fel kunna förhindras genom

    etablerandet av standarder och ständiga modifieringar av dem (Moen, Norman, 2006). Efter

    att PDCA-cykeln fortsatt att utvecklas och blivit en viktig del av japansk management,

    återvände Deming 1986 för att vidare utveckla konceptet. Istället för att tala om Check, som

    Deming menade hade fel betydelse (hålla tillbaka på engelska), ville han återgå till Shewharts

  • 11

    ursprungstanke med Study (Deming, 1986). På så vis föddes PDSA-cykeln, som inte är

    begränsad till kvalitetsarbete, utan förekommer frekvent inom bl.a. management och säkerhet

    (Moen, Norman, 2006).

    En annan figur som åskådliggör de olika delarna av den systematiska säkerhetsarbets-

    processen återfinns i Inge Svedungs bok Låt det inte hända igen – metodik för åtgärdsinriktad

    uppföljning av barnolyckor (Svedung, 2007).

    (Svedung, 2007)

    Denna process syftar till ett organiserat lärande genom kommunikation och reflektion i grupp.

    Lärandet ger organisationen möjlighet att bättre hantera olyckor i framtiden – tanken med den

    systematiska säkerheten är just det – förbättring.

    På ett teoretiskt plan ser det ut att vara ytterst problemfritt att ha ett systematiskt

    säkerhetsarbete med ständiga förbättringar, vilket kan klinga illa med hur verkligheten ser ut

    som aldrig är enkel. Det är viktigt att förstå att säkerhetsarbete kan ske på lång och kort sikt.

    Långsiktigt, strategiskt säkerhetsarbete bygger på expertkunskap och regelrätta analyser,

    medan kortsiktigt, operativt säkerhetsarbete bygger på kontextrelaterade kunskaper och

    erfarenheter hos den enskilde operatören/aktören. Båda dessa typer av säkerhetsarbete behövs

    i en organisation och systemet behöver präglas av såväl re-aktivitet som pro-aktivitet. Re-

    aktivitet handlar om att förhindra upprepningar av en specifik inträffad händelse medan pro-

    aktivitet handlar om att göra systemet tåligt och förlåtande för att förebygga oönskade

    händelser. Den systematiska säkerhetsarbetsprocessen behöver med andra ord ske på lång och

    kort sikt, på olika nivåer och i samverkan. Systematiskt säkerhetsarbete är ett medel med vars

    hjälp det går att sträva mot färre olyckor, oavsett sammanhang (Svedung, 2009).

  • 12

    1.1.2. Lag (2003:778) om Skydd mot Olyckor

    Lag (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) ”syftar till att i hela landet bereda människors

    liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfreds-

    ställande och likvärdigt skydd mot olyckor” (LSO 2003:778).

    För att nå det nationella målet i LSO ska varje enskild kommun utifrån sina lokala

    förhållanden formulera tillräckliga säkerhets- och prestationsmål. Målen skall anges i

    handlingsprogram för förebyggande verksamhet och för räddningstjänst och för varje

    mandatperiod skall dessa antas av kommunfullmäktige. LSO beskriver vidare vilket ansvar

    kommuner och enskilda har vad gäller olyckor och förebyggande av olyckor. Medan den

    enskilde har fått ett större och tydligare ansvar jämfört med tidigare lagstiftning har också

    kommunen ett tydligt ansvar för att skydda människors liv och hälsa samt egendom och miljö.

    Kommunen skall ”se till att åtgärder vidtas för att förebygga bränder och skador till följd av

    bränder samt, utan att andras ansvar inskränks, verka för att åstadkomma skydd mot andra

    olyckor än bränder” (LSO 2003:778).

    1.1.3. Handlingsprogram

    Enligt regeringens proposition 2002/03:119, Reformerad räddningstjänstlagstiftning, var

    intentionen bakom kravet på att alla kommuner ska ha ett handlingsprogram att detta skulle

    bidra till att öka systematiken i kommunernas säkerhetsarbete. Handlingsprogrammet skulle

    fungera som ett styrdokument för detta arbete. Ytterligare en intention med lokala handlings-

    program var att arbetet skulle bygga på bred samverkan med olika aktörer i kommunens

    geografiska område. Syftet var att ”samordna olycksförebyggande, skadebegränsande och

    skadeavhjälpande verksamhet och åstadkomma en helhetssyn i fråga om säkerhet och

    trygghet.” Handlingsprogramarbetet skulle ses ”som en process med kontinuerlig uppföljning,

    utvärdering och förbättring. Handlingsplanen med säkerhetsmål och prestationsmål ska

    utformas utifrån den lokala riskanalysen”( p r o p . 2 0 0 2 / 0 3 : 1 1 9 ) (Johansson

    et al, 2008).

    Vid införandet av LSO fanns inte mycket tid för utveckling av stöd till kommunerna och av

    den anledningen har Räddningsverket och sedermera Myndigheten för samhällsskydd och

    beredskap (MSB) arbetat med utveckling av olika former av stöd för att underlätta lagens

    tillämpning i kommunerna. Arbetet med handlingsprogram enligt LSO har för kommunerna

    varit trevande från början och inneburit lärande över tid (Johansson et al. 2008).

  • 13

    Räddningsverkets sekretariat för forskning och analys genomförde under 2008 ett projekt,

    Strategier och metoder för kommunalt säkerhetsarbete. Projektet omfattade bland annat

    dokumentanalyser av kommunala handlingsprogram och länsstyrelsernas samrådsyttranden

    över förslag till handlingsprogram, samt intervjuer med kommunala tjänstemän i olika

    kommuner. Intervjuerna skedde i form av fokusgruppsintervjuer och telefonintervjuer med

    enskilda tjänstemän (ibid.).

    Dokumentanalysen av kommunala handlingsprogram syftade till att identifiera hur kommu-

    nerna har arbetat för att ta fram den lokala riskbilden till sina handlingsprogram, samt att

    analysera vilka prioriteringar och värderingar de gjort utifrån densamma. Dokumentanalysen

    visade bland annat på följande (ibid.).

    Programmen beskriver inte hur kommunerna har gått tillväga för att ta fram sin riskbild.

    Vanligen står det att de har genomfört en riskinventering, riskanalys och riskvärdering. Några

    specifika metoder för säkerhetsarbetet namnges heller inte. Drygt hälften av handlings-

    programmen saknar helt skrivningar kring hur de har prioriterat utifrån den riskbild de

    identifierat. I en del program saknas en direkt koppling mellan riskbild och målformuleringar,

    medan kopplingen är mycket tydlig i andra handlingsprogram (ibid.).

    Dokumentanalysen av länsstyrelsernas samrådsyttranden över förslag till handlingsprogram

    syftade till att beskriva och analysera kommunernas behov av systematiskt stöd i säkerhets-

    arbetet utifrån synpunkter som länsstyrelserna lämnat i samrådsyttranden på handlings-

    program. Målet var att identifiera ett antal teman där kommunerna verkar behöva stöd. Fyra

    teman upprättades: riskbild, mål, förmåga och resurser och övrigt (ibid.).

    I tema riskbild efterfrågar länsstyrelserna en fördjupad och täckande beskrivning av den

    lokala riskbilden, då denna del får för lite tyngd i handlingsprogrammen. Det vore ”lämpligt

    att åtminstone beskriva hur riskanalysarbetet kommer att bedrivas” i handlingsprogrammet.

    Vidare önskar länsstyrelserna ett förtydligande mellan riskbilden och de i handlings-

    programmen uppsatta målen eftersom de lokala förhållandena ska återspegla hur kommunens

    säkerhetsarbete är ordnat och planerat. Utan en tydlig lokal förankring förbigås poängen med

    handlingsprogrammet (ibid.).

  • 14

    I tema mål efterfrågar länsstyrelserna för såväl förebyggande som räddningstjänstverksamhet

    att den lokala anpassningen av de nationella målen bör framgå på ett tydligare sätt så att

    kommunens risker svarar mot de behov som finns på ett konkret och uppföljningsbart sätt.

    Målen är ofta för allmänt hållna och beskriver mer en vision än ett önskvärt tillstånd. Målen

    måste vara tydliga för att egenkontroll och möjligheten till utvärdering skall möjliggöras.

    Handlingsprogrammen borde enligt länsstyrelserna i större utsträckning beskriva kommunens

    arbete med egenkontroll och uppföljning (ibid.).

    I tema förmåga och resurser anmärker flera länsstyrelser på att det ofta saknas beskrivningar

    av hur kommunerna avser hantera den angivna skyldigheten ”att verka för att åstadkomma

    skydd mot andra olyckor än bränder” och att det ska framgå att även detta arbete ingår i den

    förebyggande verksamheten. Flera länsstyrelser påpekar att beskrivningar av hur det

    förebyggande arbetet organiseras och planeras för att stärka arbetet bör ingå i programmet.

    Samverkan med stat, andra kommuner och enskilda är också något som genomgående saknas

    inom det förebyggande området (ibid.).

    Några av huvudpunkterna från analysen av fokusgruppsintervjuerna är som följer:

    Kommunens förebyggande arbete är i praktiken det arbete som dagligen bedrivs på

    förvaltningarna, även om detta arbete inte kallas för säkerhetsarbete av de som utför det.

    Kommunens organisation utgör ett hinder för att skapa ett optimalt säkerhetsarbete i

    kommunen. Framförallt hämmar det kommunens förmåga att skapa en helhetssyn och ett

    sammanhållet säkerhetsarbete över förvaltningsgränserna. Säkerhetsarbetet är inte en naturlig

    del av den kommunala verksamheten alternativt att det är en fråga som tillhör räddnings-

    tjänsten. De intervjuade tjänstemännen uttryckte med bestämdhet att de väl känner riskerna

    för olyckor och skador i sin kommun. Man känner sin kommun, helt enkelt (ibid.).

    Handlingsprogrammet ses först och främst som en politisk vision. Det är ett planerings-

    dokument i mängden som har liten betydelse för förvaltningar utanför räddningstjänsten och

    har liten eller ingen genomslagskraft i kommunens sammantagna säkerhetsarbete. Handlings-

    programmet anses inte spegla kommunens säkerhetsarbete på ett verkligt vis, dessutom är det

    problematiskt att tillsynsmyndigheterna inriktar sig på vad som står i dokumentet och inte på

    de reella verksamheter som bedrivs. Arbetsprocessen som förespråkas för handlingsprogram-

    arbetet borde anpassas till kommunens befintliga arbetsprocesser (ibid.).

  • 15

    Några av huvudpunkterna från analysen av de enskilda telefonintervjuerna är som följer:

    Tjänstemän från samtliga kommuner nämner risk- och sårbarhetsanalyser som en viktig del i

    arbetet. Tjänstemännen efterfrågar kunskap om och exempel på hur säkerhetsarbetet kan

    bedrivas och utvecklas i kommunerna. Framförallt efterfrågas underlag om det förebyggande

    arbetets innehål och hur detta kan bedrivas tvärsektoriellt över förvaltningsgränser.

    Tjänstemännen vill ha en bredare och mer vardagsnära syn på risk- och säkerhetsarbetet.

    Säkerhetsarbetet borde omfatta fler säkerhets- och trygghetsfrågor än brand. Räddnings-

    tjänsten upplevs av några av de intervjuade som en konservativ organisation som är svår att

    påverka och förändra. Det anses angeläget att få in engagerade politiker i arbetet som har tid

    att delta i hela processen. Ofta har politikerna inte tid att sätta sig in i sakfrågorna (ibid.).

    Handlingsprogramsarbetet anses i högre grad behöva utgå från hur kommunerna arbetar. Det

    anses svårt att formulera mätbara mål och de är osäkra på hur målen ska följas upp och

    effekterna mätas. Förändringar från det första till den andra generationens handlingsprogram

    är ytterst små (ibid.).

    1.1.4. Handlingsprogram och naturolyckor

    I en rapport skriven av Anna Johansson och Inge Svedung (2006), har den första genera-

    tionens handlingsprogram kartlagts och analyserats för att ge en översiktlig bild och skapa en

    fyllig beskrivning av innehållet. Den bild som träder fram om handlingsprogram överlag är att

    de domineras av traditionella räddningsfrågor såsom brand och trafikolyckor. Så sker

    förmodligen av den enkla anledningen att dessa utgör den största delen av alla olyckor som

    föranleder utryckning av räddningstjänst. För varje kommun finns ett stort antal risker utöver

    brand och trafik som identifierats som sannolika och nödvändiga att planera för, även om de

    inte sker lika ofta. Naturolyckor av alla de slag är en sådan typ av risk. Vid läsandet av ett

    typiskt kommunalt handlingsprogram kan det förefalla som att naturolyckor är ett mycket litet

    problem, men så är det bara i relation till den stora portion av antalet utryckningar som rör

    bränder och trafikolyckor. I kommuner där det föreligger stor risk för naturolyckor och/eller

    där konsekvenserna av en sådan förutspås bli stor är det också sannolikt att handlings-

    programmet i avsnittet om identifierade risker avhandlar detta på ett eller annat vis. Med

    avseende på natur- och miljörisker i de studerade handlingsprogrammen slås följande fast:

  • 16

    ”Natur och miljörisker omnämns i varierande omfattning och inte sällan i tämligen

    opreciserade termer.” Medan ordet naturolyckor endast står att finna i 7 av 40 undersökta

    dokument finns ordet miljö i samtliga 40, även om relativt få av förekomsterna direkt kunde

    relateras till risker rörande naturmiljön. I mindre än 25 % av programmen återfanns

    riskredovisningar i termer av exempelvis natur- eller miljöolyckor, etc. Vid sökningar på

    exempelvis vatten, regn, orkan, snö, storm, väder och översvämningar gjordes ett flertal

    träffar. Hänvisningar i handlingsprogrammen gjordes bl.a. till Höga vattenflöden och skyfall i

    samband med extrema väderförhållanden, snöoväder som kan komma att medföra nödlägen

    som kräver räddningstjänstinsatser, etc. De flesta hänvisningar kan dock göras till

    sprinkleranläggninar, brandvattenförsörjning, vattendykare och vattenlivräddning, för att

    nämna några exempel. I Vellinge kommun stod följande att läsa i handlingsprogrammet:

    ”Naturolyckor är ett problem och tendensen är att dessa olyckor förväntas öka i framtiden.

    Det är viktigt att räddningstjänsten även i fortsättningen håller en beredskap för att kunna

    transportera personer och förnödenheter vid exempelvis snöoväder” (Johansson, Svedung,

    2006).

    1.1.5. Plan- och bygglag (1987:10) och översiktsplaner

    Plan- och bygglagen (1987:10) (PBL) ”innehåller bestämmelser om planläggning av mark och

    vatten och om byggande” (PBL 1987:10). Det fastslås att planläggning av användande av

    mark och vatten är en kommunal angelägenhet. Varje kommun ska ha en aktuell,

    kommunomfattande, översiktsplan som ska ge vägledning för beslut om användning av mark-

    och vattenområden, samt om hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras.

    Översiktsplanen är inte bindande för myndigheter och enskilda - översiktsplanen är

    vägledande och anger kommunens mål och riktning av planläggning av mark- och

    vattenanvändning, medan detaljplanen, ett juridiskt bindande instrument som också regleras

    av PBL, mer detaljerat anger mark- och vattenanvändning, byggnadsutformning, m.m. (PBL

    1987:10). 1996 kom en lagändring i Plan- och bygglagen (1987:10) som bl.a. utvidgade och

    förtydligade miljö- och riskfrågorna i översiktsplanen. Vid hantering av riskfaktorer i

    översiktsplanen ska bedömningarna avhandla både sannolikhet för och konsekvenser av icke

    önskvärda händelser (Björnberg, 2002). Enligt förarbetena till lagändringen avsågs bl.a.

    översvämningar som riskfaktor (Boverket, 2001). Denna lagändring tas hänsyn till i denna

    uppsats. År 2010 kom en helt ny Plan- och bygglag (2010:900), men då samtliga

    översiktsplaner som studerats inom ramen för denna uppsats tillkom före 2010 har lagen från

    1987 med ändringar från 1996 använts.

  • 17

    1.1.6. Översiktsplaner och naturolyckor

    I PBLs andra kapitel, Allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid

    lokalisering av bebyggelse, framgår av 3§ att ”bebyggelse skall lokaliseras till mark som är

    lämpad för ändamålet med hänsyn till […] 5. risken för olyckor, översvämning och erosion”

    (PBL 1987:10). Vidare i PBLs fjärde kapitel, Översiktsplan, framgår av 9§ att ”länsstyrelsen

    ska under utställningstiden avge ett granskningsyttrande över planförslaget. Av yttrandet ska

    det framgå om […] 5. bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa

    eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion” (PBL 1987:10).

    Med anledning av de stora översvämningar som inträffade i Sverige i början på 2000-talet

    fick Boverket i uppdrag av Miljödepartementet att rapportera om hur översvämningsfrågor

    redovisades i kommunernas översiktsplaner. Nitton kommuner, som alla nyligen drabbats av

    översvämningar, fick svara på en enkät om översvämningsfrågor i översiktsplaneringen. Sex

    av dessa kommuner svarade ja på frågan om risken för översvämningar redovisats i den

    antagna översiktsplanen. Sexton av de tillfrågade kommunerna hade översiktsplaner som

    upprättats i början på 1990-talet, varför de inte tagit hänsyn till den lagändring som tillkom

    1996. Samtliga kommuner uppgav att de i pågående eller kommande revideringar tydligare

    skulle redogöra för översvämningsriskerna i översiktsplanen (Boverket, 2001).

    1.2. Syfte

    Syftet med uppsatsen är att undersöka hur fyra kommuners handlingsprogram med tillhörande

    riskanalyser och översiktsplaner förhåller sig till naturolyckor och hantering av dessa. Hur

    speglas kommunernas arbete med naturolyckor i respektive handlingsprogram? Hur speglas

    kommunernas arbete med naturolyckor i respektive översiktsplan? Hur skiljer sig eventuella

    uttryck för naturolyckor åt mellan de olika plantyperna och i sådana fall varför?

  • 18

    2. Metod

    Metoden som används för att analysera handlingsprogram och översiktsplaner är så kallad

    innehållsanalys – en metod för analys av dokument och texter där innehållet kvantifieras på

    ett systematiskt och replikerbart sätt med ett syfte att beskriva det karaktäristiska i budskapet.

    Centrala delar av innehållsanalys är kategorisering och kodning, som kan göras mer eller

    mindre avancerat. Texten genomläses med några utvalda frågor som ledstjärnor, varpå

    sökningar görs i texten efter sådant som passar in i kategorierna (Bryman, 2001). I denna

    uppsats har innehållsanalysen som verktyg använts för att finna kopplingar till naturolyckor i

    handlingsprogram och översiktsplaner. Dokumenten analyseras utifrån vad som står skrivet

    om naturolyckor, men vad som inte står skrivet är också intressant. Syftet med uppsatsen är

    inte primärt att generera data, utan att studera redan existerande data och jämföra olika

    datakällor. Innehållsanalys handlar inte bara om att kvantifiera ord utan är mer djuplodande i

    sin kapacitet att undersöka språkbruk och underliggande betydelser (Hsieh, Shannon, 2005).

    Innehållsanalys kan med fördel användas vid omfattande datamängder, men i detta fall har

    datamängderna varit förhållandevis små och avgränsade. I resultatet redogörs för vad som

    framkommer om naturolyckor i de olika kommunernas program och innehållsanalysen har

    använts i begreppets enklaste betydelse.

    Urvalet av kommuner som valts som studieobjekt har inte skett slumpmässigt – det som de

    fyra kommunerna har gemensamt är att de alla på förekommen anledning arbetar mycket med

    olika typer av naturolyckor. Tanken var att detta möjligen speglades i deras handlingsprogram

    och/eller översiktsplaner.

    De dokument som analyserats är följande:

    För Kristianstads kommun

    Kristianstads kommun – Handlingsprogram enligt Lag (2003:778) om skydd mot olyckor:

    Förebyggande åtgärder och Räddningstjänst. Antagen: 2008-01-15.

    Kristianstads kommun – Riskinventering enligt Lagen om skydd mot olyckor: Risker som kan

    föranleda räddningsinsats. Senaste upplaga: 2007.

    Kristianstads kommun översiktsplan. Antagen 1990-10-09.

  • 19

    För Bollnäs kommun

    Handlingsprogram för Bollnäs kommun enligt Lag om skydd mot olyckor LSO (2003:778).

    Antagen: 2010-02-03. Skriven av: Torbjörn Wannqvist,

    Bollnäs kommun – Risk- och sårbarhetsanalys. Utfärdad: 2010-12. Skriven av: Michael

    Lindberg, säkerhetssamordnare

    Översiktplan Bollnäs kommun. Antagen 1990-10-29.

    För Lerums kommun

    Räddningstjänsten Storgöteborgs Handlingsprogram för förebyggande verksamhet och

    räddningstjänst 2007 – 2010. Antagen: 2007-05-22.

    Lerums framtidsplan – ÖP2008: Antagen: 2008-03-06.

    Lerums kommun ingår i ett räddningstjänstförbund som heter Räddningstjänsten

    Storgöteborg. Handlingsprogrammet för räddningstjänstförbundet är vad som studeras, men

    med särskilt fokus på Lerums kommun.

    För Sundsvalls kommun

    Sundsvalls kommuns handlingsprogram för skydd mot olyckor. Beslutat: 2007-10-31.

    Riskkartläggning Sundsvall-Timrå räddningstjänstförbund. Utfärdad: 2008.

    Sundsvalls kommun översiktsplan. Antagen: 2005-12-19.

    De dokument som studerats är daterade olika. Tillgängligheten av handlingsprogram,

    riskanalyser och översiktsplaner har styrt vilka dokument som i slutändan valts ut. Av den

    anledningen är t.ex. handlingsprogram och riskanalys för Bollnäs kommun från 2010 medan

    dessa är daterade 2007-2008 för Storgöteborg/Lerums kommun. Översiktsplanerna för

    Kristianstads kommun och Bollnäs kommun är daterade 1990, med anledning att någon

    senare plan inte gjorts vid tidpunkten för arbetet med denna uppsats.

  • 20

    3. Resultat

    Resultatet presenteras för varje kommun i underrubriker. För samtliga dokument som studeras

    redogörs för förekomst eller avsaknad av förhållningssätt till naturolyckor. Resultatet avslutas

    med en sammanfattande resultatredovisning.

    3.1. Räddningstjänsten Storgöteborg (RSG)

    Handlingsprogram

    Handlingsprogrammet för RSG täcker sex kommuner, däribland Lerums kommun, vilket

    omfattar en mycket stor geografisk yta och en stor total befolkning (RSG Storgöteborgs

    handlingsprogram, 2007).

    I den risk- och hotbild som inledningsvis presenteras i handlingsprogrammet för RSG skrivs

    bl.a. att väder- och naturrelaterade olyckor i större utsträckning och tydligare än tidigare utgör

    en del av såväl nationella, regionala och lokala hotbilder. Ett flertal sådana händelser med

    betydande skadeutfall har uppmärksammats i Göteborgsregionen, däribland: höga vatten-

    flöden i t.ex. Säveån och Mölndalsån, storm/orkanvindar, extremt vinterväder. Konsekvenser

    av sådana händelser är ofta olika samhällsstörningar. Ytterligare problematik rörande området

    gäller den risk- och hotbild beträffande höga vattenflöden som kan påverka RSG genom Göta

    Älv och dess kopplingar till Vänerproblematiken och skredriskerna i Göta Älvdalen. Dessa

    frågor är en del av Länsstyrelsens regionala risk- och sårbarhetsinventering, samtidigt som de

    är aktuella i den samhälleliga debatten i media (ibid.).

    I kapitlet Statistikanalys av inträffade olyckor som har föranlett räddningsinsats redogörs för

    högfrekventa olyckor av typen brand och trafikolycka. Bland övriga olyckor som kan

    föranleda räddningsinsats anges följande naturolyckstyper: skredrisk längs Göta Älvdalen,

    väderrelaterade händelser (ibid.).

    Riskanalys

    Riskanalysen följer med som en del av dokumentet för handlingsprogrammet och är uppdelat

    i tre delar: statistikanalys, skyddsfaktorer samt risk- och skyddsobjekt (RSG Storgöteborgs

    handlingsprogram, 2007).

  • 21

    I avsnittet statistikanalys redogörs för statistisk bearbetning och analys av samtliga

    utryckningar, med ett särskilt fokus på brand. Inga direkta kopplingar görs till naturolyckor,

    som är mer sällan förekommande olyckor (ibid.).

    I avsnittet skyddsfaktorer anges vilka skyddsfaktorer som finns i RSGs område. En

    skyddsfaktor kan vara teknisk eller beteenderelaterad. Medan tekniska skyddsfaktorer kan

    vara t.ex. brandsäkra produkter, brandvarnare eller utrymningsvägar, kan beteenderelaterade

    skyddsfaktorer vara t.ex. säkra rutiner vid användnings av levande ljus, tobaksrökning, etc. En

    identifiering har gjorts av olika typer av miljöer som finns i RSGs område, samt vilka olycks-

    typer som kan inträffa i respektive miljö. Exempel på miljöer är bostad, allmän byggnad,

    industri eller trafik. De naturolyckstyper som identifierats för miljöerna är rasolyckor och

    översvämningar i miljön terräng. Båda dessa är olyckstyper som identifierats som möjliga

    arbetsområden för en helhetssyn på arbetet med skydd mot olyckor, de har dock inte hanterats

    ytterligare i riskanalysen (ibid.).

    I avsnittet risk- och skyddsobjekt identifieras risk- och skyddsobjekt för samtliga kommuner

    och presenteras på kartbilder. Dessa relateras inte till särskilda olyckstyper och därmed inte

    heller naturolyckor (ibid.).

    Översiktsplan

    I Lerums översiktsplan, kapitlet Miljöer med riskfaktorer, skrivs i det första stycket att

    ”faktorer som har betydelse för befolkningens hälsa i allmänhet är framförallt de som gäller

    luft- och vattenföroreningar, trafiksäkerhet, transporter av farligt gods på väg och järnväg,

    förebyggande av skredrisk och översvämningsrisk samt säkrande av vattentäkter.” (Lerums

    översiktsplan, 2008) I nästa stycke står det att riskhänsyn tidigt ska beaktas i planerings-

    processen (ibid.).

    Kapitlet fortsätter genom att redogöra för olika riskfaktorer som identifierats i kommunen,

    varpå det följer ett avsnitt om två sidor rörande stabilitetsförhållanden (ras och skred) och ett

    avsnitt om två sidor om översvämningsrisker. Avsnittet om stabilitetsförhållanden inleds med

    att beskriva i korthet vad stabilitetsförhållanden, ras och skred innebär. Därpå följer hur läget

    ser ut i Lerums kommun. ”I kommunen finns god kunskap om de delområden där stabiliteten

    är osäker eller dålig” (ibid.). Flera utredningar har gjorts för ras- och skredrisken i kommunen

    och ett flertal utpekade områden har säkerställts genom stabilitetsförbättrande åtgärder.

  • 22

    Vidare redogörs i avsnittet för skredriskutredningar och vilka krav som ställs vid utfärdandet

    av nya detaljplaner och bygglov, vilka konsekvenser som klimatförändringarna kan få på

    skredrisken samt hur skredrisker hanteras i naturreservatsklassade områden (ibid.).

    I avsnittet om översvämningsrisker beskrivs de översiktliga översvämningskarteringar som

    SMHI gjorde på uppdrag av Räddningsverket år 2000. Viss problematisering görs kring

    karteringarna för de olika flöden som finns inom Lerums kommun, bland annat att

    karteringarna inte tar med invallningar och vägbankar som inte fanns med i den digitala

    höjddatabanken, att ingen hänsyn till vind- och vågpåverkan är tagen, etc. Det noteras att det

    råder risk för översvämning i de tätbefolkade områdena i Lerums kommun, främst i Floda och

    Lerum. Översvämningskarteringarna för Lerums kommun avrundar avsnittet om

    översvämningsrisker (ibid.).

    I kapitlet Planförslag – framtida utbyggnadsområden gäller för Floda att ”problem som måste

    studeras ytterligare är buller från tåget, översvämningsrisker, skredrisker och mark-

    föroreningar” (ibid.). Vidare i kapitlet, i ett avsnitt som rör rekommendationer vid nybyggnad

    i kommunen, fastslås att mark endast får användas om den från allmän synpunkt anses vara

    lämplig för ändamålet. Därtill gäller att ”stabilitets- och skredfrågor ska särskilt beaktas”

    (ibid.).

    I kapitlet Konsekvensbeskrivning finns ett särskilt avsnitt med fokus på översvämningsrisk.

    Där står bl.a. att ”konsekvensen av att medge byggande i områden som riskerar att

    översvämmas kan innebära risk för olyckor och skador för människor, byggnader och annan

    egendom” (ibid.). Klimatförändringarnas påverkan på översvämningsfrågan bedöms behöva

    utredas särskilt (ibid.).

    3.2. Räddningstjänsten Kristianstad

    Handlingsprogram

    Kristianstads kommun anger i sitt handlingsprogram att programmet i sitt nuvarande tillstånd

    i huvudsak är avgränsat till att gälla LSO och därmed skydd mot olyckor som kan föranleda

    räddningsinsats. Ambitionen på sikt är dock att sammanväva handlingsprogrammet med

    kommunens andra säkerhetshöjande program enligt exempelvis Lag (2006:544) om

    kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd

  • 23

    beredskap och kommunens interna säkerhetsarbete. Handlingsprogrammet bygger på att

    ”kommunens samlade resurser inom olika områden måste användas och kunna samverka […]

    även utanför kommunen” (Kristianstad handlingsprogram, 2008).

    I handlingsprogrammets andra kapitel, Beskrivning, finns en redogörelse i korthet för

    kommunens riskkaraktäristika, huvudsakligen baserat på kommunens riskinventering. Medan

    trafikolyckor och bränder är frekvent förekommande olyckor, finns risker för större olyckor

    som sker mer sällan men kräver större insatser. Bland de olyckstyper som anges som exempel

    i handlingsprogrammet återfinns ”översvämningsrisker runt Kristianstad tätort med större

    invallningar mot Helge Å och Hammarsjön” (ibid.).

    De övergripande kommunala målsättningarna för Kristianstads kommun är att allas behov av

    säkerhet, trygghet och stöd ska lösas genom att: risker inom kommunen identifieras;

    förebyggande arbete utförs; utbildning och information genomförs; kommunala säkerhets-

    frågor prioriteras; kommunen har en grundläggande lednings- och handlingsförmåga;

    säkerhetssyn skall genomsyra samhällsplaneringen. Detta skall leda till att: risk inte utvecklas

    till skada; skadeverkningar på människor, djur, egendom och miljö begränsas; nödvändiga

    åtgärder vidtas för att trygga samhällsviktiga och kommunala verksamheter (ibid.).

    I kapitlet Förebyggande verksamhet anges ytterligare lokala målsättningar. Två av dessa har

    särskild relevans för översvämningshantering: ”Säkerhetsaspekter ska beaktas vid arbete med

    översikts- och detaljplaner och vid större ny- och ombyggnationer inom kommunen. Särskilds

    riktlinjer som ska beaktas är Länsstyrelsens dokument ’Riktsam’ med riktlinjer för avstånd till

    leder för Farligt gods. Kristianstad stads speciella läge med invallningar m.m. måste också

    särskilt beaktas” (ibid.).

    Den andra målsättningen har följande lydelse: ”Det permanenta skyddet mot översvämningar

    för Kristianstads centralort måste kompletteras med säkerhetsrutiner, kontroller och proviso-

    riska åtgärder som totalt sett säkrar staden. Ansvaret för det permanenta skyddet av staden

    mot översvämningar ligger på kommunen via C4 Teknik som dammsäkerhetsansvarig. Detta

    finns beskrivet i kommunens DTU-manual för översvämningsskyddet. DTU-manualen ska

    omfatta hela skyddssystemet för centralorten och beredskapsåtgärder för prioriterade områden

    och objekt. DTU-manualen ska ständigt uppdateras i samverkan mellan dammsäkerhets-

    ansvarig (C4 Teknik) och Räddningstjänsten. Arbetet med att projektera och färdigställa det

  • 24

    permanenta skyddet mot översvämningar pågår inom C4 Tekniks ansvarsområde och

    beräknas vara färdigt 2012” (ibid.).

    I kapitlet Förebyggande verksamhet under rubriken Plan- och byggärenden står det att:

    ”Säkerhetsarbetet ska fasas in i ett tidigt stadie i plan- och byggärenden genom samverkan

    mellan kommunens berörda förvaltningar. […] Räddningstjänsten skall ha resurser och

    kompetens för att kunna vara kommunens specialistfunktion i säkerhetsfrågor vid plan- och

    byggärenden. Vägar och transportområden för farligt gods samt översvämningsriskerna för

    olika delar av Kristianstad måste vägas in särskilt i plan- och byggprocessen” (ibid.).

    I kapitlet Förebyggande verksamhet under rubriken Varning görs följande gällande: ”När fara

    hotar och när människor snabbt måste varnas kan allmänheten uppmärksammas med hjälp av

    utomhuslarmet ’Viktigt meddelande’. Signalen kan t.ex. användas vid utsläpp av giftig gas

    eller spridning av giftiga gaser från bränder samt vid risk för vallbrott” (ibid.).

    I kapitlet Räddningstjänst under rubriken Mål och riktlinjer vid olika olyckstyper återfinns

    följande stycke: ”Större översvämningsrisker: Räddningstjänsten ska ha ledningsförmåga vid

    räddningstjänstläge enligt LSO för drabbade områden och objekt. C4 Teknik och Räddnings-

    tjänsten ska ha teknisk förmåga att hantera de materialresurser som ställs till förfogande för

    skydd mot översvämning. Åtgärder för Kristianstad tätort ska vidtas enligt kommunens DTU-

    manual för skydd mot översvämning. Åtgärder för kommunen i övrigt vidtas enligt normala

    rutiner för räddningstjänstläge. Vid större översvämningsläge är kommunen till stor del

    beroende av extern hjälp från t.ex. Räddningsverket med provisoriska översvämningsbarriärer

    mm. Övriga översvämningsrisker: Vid mindre översvämning som beslutas vara

    räddningstjänstläge enligt LSO ska Räddningstjänsten kunna genomföra pumpning, tätning,

    avstängning, invallning mm tills räddningstjänstläget kan hävas” (ibid.).

    Riskanalys

    I riskanalysens sammanfattning av risker anges större översvämning av olika delar av

    Kristianstad som ett exempel på en sällsynt händelse som när den inträffar medför stora

    konsekvenser i form av såväl personskador som mycket stora materiella skador och risker för

    miljön. (Kristianstads riskanalys, 2007).

  • 25

    I kapitlet Riskobjekt, särskilda händelsetyper anges att särskild riskanalys utförs för att

    kartlägga riskerna och sårbarheterna för ett antal identifierade samhällsviktiga byggnader,

    såsom skolor, äldreboenden, reningsverk, elstationer, etc. Ett särskilt avsnitt i kapitlet

    avhandlar översvämningsrisk. Avsnittet beskriver vilka områden som kan drabbas av

    översvämning, vilka konsekvenserna kan bli samt orsakerna till den höga risken, vilken sägs

    vara bebyggelse och verksamhet på låglänta områden eller på invallad sjömark. Avsnittet

    beskriver vidare ett projekt som bedrivs för att säkra hotade stadsområden och redogör för

    inträffade händelser och vad dessa föranledde med avseende på räddningstjänstens arbete.

    Avsnittet avslutas med att redogöra för processen som ledde fram till det omfattande

    åtgärdspaket mot översvämningar i Kristianstad som ska bli färdigt under 2012. En riskanalys

    gjordes som uppskattade sannolikheten för större översvämning till en gång per 100 år, samt

    att extremt stora konsekvenser för hela kommunen (ibid.).

    Översiktsplan

    Kristianstads kommuns översiktsplan är från 1990, det vill säga långt innan inrättandet av

    LSO och handlingsprogram. Den nya planen, som kommunen arbetat med ett par år, ska

    enligt uppgift släppas snart. Här följer en redogörelse för vad som tas upp i översiktsplanen

    avseende naturolyckor (Kristianstads översiktsplan, 1990).

    I kapitlet Landskap och natur under avsnittet Växthuseffektens risker, redogörs för hur den

    ökande växthuseffekten sannolikt kommer att innebära en höjning av havsytans nivå med 0,5

    m till år 2050 och 1 – 2 m till år 2100. Konsekvenserna för Kristianstads kommun bedöms

    vara följande: ökad stranderosion; ökad våtmarksareal; ökad nederbörd, kapacitetsproblem i

    dränerings- och dagvattenledningar; höjning av grundvattennivån; ökad översvämningsrisk;

    omställningsproblem i de areella näringarna. Vidare resoneras det att: ”Mot bakgrund av det

    kortsiktigt inte förväntas någon drastisk förändring kan det vara tillräckligt att just nu undvika

    mycket långsiktiga investeringar i lågt liggande områden, t.ex. under femmetersnivån räknat

    från havsytans nivå” (ibid.).

    3.3. Räddningstjänsten Sundsvall

    Handlingsprogram

    Medan Sundsvall-Timrås handlingsprogram anger att säkerhetsarbetet skall omfatta ett brett

    spektrum av risker, däribland naturolyckor, återfinns inte detta spektrum i den riskanalys som

  • 26

    handlingsprogrammet bygger på. Handlingsprogrammet beskriver mål om att minska

    fallolyckor, suicid och övriga olyckor, men riskanalysen handlar huvudsakligen om inträffade

    händelser, då främst brand i byggnad, brand ej i byggnad, trafikolycka samt utsläpp farligt

    ämne. Kartläggningar har gjorts över risk- och skyddsobjekt.

    Målbeskrivningar, prioriteringar och andra bedömningar är baserade på befintliga riskanalyser,

    riksomfattande statistik och breda erfarenhetsåterkopplingar. De prioriterade olyckstyperna i

    effektmålen är inte överrepresenterade för Sundsvalls kommun men leder till stora konsekvenser

    för de drabbade. De har i första hand valts därför att det för dessa olyckstyper finns ett stort behov

    av samordning av det olycksförebyggande arbetet mellan flera aktörer i samhället (Sundsvalls

    handlingsprogram, 2010)

    I Sundsvall-Timrås handlingsprogram anges vilka olyckstyper som omfattas. Först kommer

    olyckor som föranleder räddningsinsats, vilket beskrivs som ”plötsligt inträffade händelser

    som har medfört eller befaras medföra skada” och som exempel ges bränder, trafikolyckor,

    skred och olyckor med farliga ämnen. Som nummer två kommer övriga olyckor, vari bland

    annat naturolyckor finns med, men även mer ”vardagsmässiga olyckor som fallolyckor,

    förgiftningar, cykelolyckor, elolyckor”. Sist beskrivs hur handlingsprogrammet ska ”stödja

    olika samhällsaktiviteter som pågår på det lokala planet i ett vidare säkerhets- och

    trygghetsperspektiv” (ibid.).

    Under övriga olyckor anges naturolyckor. Naturolyckor skall även på grund av klimatföränd-

    ringarna på sikt helt eller delvis kunna innefattas i programmet. Dessa olyckor kan leda till

    personskador, stora samhällstörningar och egendomsskador. Skred, som är en naturolyckstyp,

    beskrivs som en ”olycka som föranleder räddningsinsats” (ibid.).

    Processen för säkerhetsarbetet som handlingsprogrammet skall styra står väl beskrivet,

    åtminstone vad avser ambitionsnivån. Processen ska handla om samverkan mellan förvalt-

    ningar och kopplas till en bredare syn på säkerhetsarbete, etc. (ibid.).

    Processarbetet inom handlingsprogrammet syftar till att ge en helhetsbild av de samhälls-

    verksamheter som pågår, t.ex. av BRÅ och andra folkhälsoinsatser. Den samlade bilden anses

    ge ett bra underlag för beslut angående planeringen, uppföljningen och utvärderingen av

    verksamheterna. Olika samverkansbehov skall efterhand lyftas fram och åtgärdas i

    processarbetet (ibid.).

  • 27

    Effektmål

    En successiv minskning av personskador och andra konsekvenser vid följande olyckstyper.

    Trafikolyckor.

    Drunkningsolyckor

    Fallolyckor

    Självmord

    I processarbetet skall metoder tas fram för att göra denna minskning mätbar. De kvantitativa

    målen för minskningen fastställs efterhand som de relevanta mätmetoderna framkommer

    (ibid.).

    Prestationsmål:

    Att processarbetet för de prioriterade olycks- och händelsetyperna enligt effektmålen bedrivs

    effektivt och fördjupat i en tydlig organisationsstruktur som är väl förankrat i förvaltningar,

    bolag och andra organisationer (ibid.).

    Riskanalys

    I riskanalysen som handlingsprogrammet baseras på nämns ingenting om naturolyckor,

    översvämningar, skred, höga flöden eller liknande (Sundsvalls riskanalys).

    Översiktsplan

    Sundsvalls översiktsplan omfattar ett avsnitt om risk för översvämningar, ras och skred. Där

    hänvisas bland annat till utförda översvämningskarteringar och inventeringar av ras- och

    skredområden. I översiktsplanen görs följande ställningstaganden: ”Risken för översväm-

    ningar, ras och skred skall noga beaktas vid all planering. Kommunen skall med hjälp av

    hydrologiska modeller och kartering arbeta med för att minska risken för översvämning, ras

    och skred” (Sundsvalls översiktsplan, 2005).

    3.4. Räddningstjänsten Bollnäs

    Handlingsprogram

    Målsättningen med Bollnäs kommuns handlingsprogram är att: öka säkerheten för alla som

    vistas i Bollnäs kommun; öka säkerheten för alla verksamheter; minska risken för avbrott som

    ger konsekvenser för servicen till allmänheten; skapa förutsättningar för att i så stor

    omfattning som möjligt lindra konsekvenserna av en olycka som inträffar, oavsett olyckans

    art eller storlek (Bollnäs handlingsprogram, 2010).

  • 28

    I avsnittet riskidentifiering anges hur riskanalysarbetet har förbättrats sedan intåget av LSO,

    då en ”bred tvärsektoriell riskhanteringsgrupp har bildats […] jobbar med identifiering och

    värdering av kommunens risker i ett bredare perspektiv. I den nybildade riskhanterings-

    gruppen finns förutom räddningstjänstverksamheten följande representation; socialför-

    valtning, barn- och utbildningsförvaltning, teknik, service- och fritidsförvaltningen, samhälls-

    byggnadsförvaltningen samt IT” (ibid.).

    I handlingsprogrammets riskprofil redogörs i första hand inte för naturolyckor. Senare i

    riskprofilen, i vad som kallas för grovriskanalys, har naturolycka identifierats – utifrån risker

    som identifierats i grovriskanalysen ”kommer förebyggandearbeten att starta för att minimera

    skador/olyckor inom dessa områden. […] Den nyligen startade tvärsektoriella riskhanterings-

    gruppen kommer att jobba med bl a dessa frågor ur ett bredare synsätt. Arbetet kommer att

    intensifieras mot konceptet trygg och säker kommun” (ibid.).

    I slutet på handlingsprogrammet finns fyra bilder av riskmatriser där identifierade risker

    bedöms med avseende på sannolikhet och konsekvens, där de som når tillräckligt hög nivå bör

    åtgärdas. Riskmatriserna är gjorda med avseende på Ekonomi, Egendom, Liv och Hälsa samt

    Miljö. Följande naturolyckstyper har identifierats i riskmatriserna: Översvämning, VA-

    översvämning, dammbrott, oväder. Åtgärder för översvämning och VA-översvämning behövs

    med avseende på egendom, men inte för ekonomi, liv och hälsa eller miljö. Åtgärder för

    oväder behövs med avseende på ekonomi, egendom och liv och hälsa, men inte för miljö.

    Åtgärder för dammbrott behövs med avseende på egendom och miljö, men inte för ekonomi

    och liv och hälsa. Vad som karaktäriserar respektive naturolyckstyp framgår inte (ibid.).

    Riskanalys

    Riskanalysen för Bollnäs kommun består av ett huvuddokument kallat Risk- och

    sårbarhetsanalys, samt två bilagor, en kallad Beredskapsplan dammbrott Bollnäs och en kallad

    Scenario extremt väder (Bollnäs riskanalys, 2010).

    Dokumentet Risk- och sårbarhetsanalys är en redogörelse för skyddsobjekt och risktyper i

    kommunen. I första kapitlet, Övergripande beskrivning av Bollnäs kommun, skrivs att ett

    antal risker är värda att notera, förutom de som är kommungemensamma i landet. Dessa risker

  • 29

    är översvämning, utsläpp av farligt ämne, stor skogsbrand och utslagen vattenförsörjning

    (ibid.).

    I kapitlet Identifierade risker, bedöms extremt väder vara en hög risk, då det kan ”innebära

    skador på vår infrastruktur såsom elnät, vägar och järnvägar. Dessa problem kan i sin tur

    påverka annan samhällsviktig verksamhet.” (Bollnäs Risk- och sårbarhetsanalys, 2010)

    Översvämning är en annan risk som bedöms vara mycket hög. Två sannolikhets- och

    konsekvensbedömningar har gjorts, där ett dammbrott i Ljusnans vattenregleringssystem

    anses vara av allvarligast konsekvens (ibid.).

    I kapitlet Kommunens sårbarhet har fyra risker analyserats särskilt, varav en är översvämning

    till följd av dammbrott. Till stöd för analysarbetet togs ett antal scenarier fram, som återfinns i

    bilagorna. Sannolikheten för dammbrott bedöms som mycket liten men anses inte kunna

    uteslutas. Översvämningens omfattning är beroende av vilken damm det gäller och den

    aktuella flödessituationen. Ett flertal samhällsviktiga funktioner riskerar att drabbas, däribland

    stadshuset, reningsverk och flera äldreboenden. Vid ett större dammbrott bedöms att samtliga

    broar blir obrukbara samt strömavbrott och bortfall av all IT- och telekommunikation. Bollnäs

    kommun har deltagit i ett pilotprojekt kring dammbrottsproblematiken ihop med

    Länsstyrelsen, dammägare i Ljusnan och andra berörda kommuner utmed Ljusnan. En

    beredskapsplan togs fram som har delats ut till berörda fastighetsägare och boende i

    riskområdet. Beredskapsplanen är i huvudsak ett informationsblad i vilket allmänna frågor

    kring ett eventuellt dammbrott besvaras. Information finns om vilka varningssignaler som

    används, vilka telefonnummer man kan vända sig till, hur evakuering går till och vad varje

    hushåll bör ta med sig vid en eventuell evakuering (ibid.).

    Inom pilotprojektet genomfördes en övning för ledande tjänstemän och politiker där man

    konstaterade att det finns betydande problem med evakuering och övervakning av evakuerade

    områden. Något särskilt varningssystem för dammbrott finns heller inte, vilket föranleder att

    kommunen för förlita sig på VMA (Varningsmeddelande till Allmänheten). Även om ett

    större dammbrott i Ljusnan skulle innebära en nationell katastrof måste kommunen

    inledningsvis förlita sig till sina egna resurser, innan statliga resurser kan mobiliseras.

    Övningen innebar bl.a. att det idag finns en planering för att gemensamt mellan de berörda

    kommunerna svara för kommunal verksamhet utifrån den fysiska tillgängligheten istället för

    utifrån kommungränserna (ibid.).

  • 30

    Den andra bilagan till Risk- och sårbarhetsanalysen, kallad Scenario extremt väder, är en

    scenariobeskrivning om ett oväder med stormstyrka som drabbar Bollnäs kommun. Detaljer

    ges från början till slut, med en mängd tänkbara konsekvenser. Syftet är att belysa sårbarheter

    men också vad som kan och ska göras och av vem (ibid.).

    Översiktsplan

    Bollnäs kommuns översiktsplan är från 1990. Arbetet med en ny översiktsplan har påbörjats.

    Översiktsplanen från 1990 behandlar inte naturolyckor. I ett kapitel som heter åtgärdsprogram

    står det att det finns en riskanalys och en beredskapsplan för Bollnäs kommun, men det

    uttrycks aldrig att det skulle handla om naturolyckor. Det skrivs om fredsolyckor, skyddsrum,

    etc. (Bollnäs översiktsplan, 1990).

    3.5. Sammanfattande resultat

    Handlingsprogrammet för RSG är mycket övergripande, då det omfattar sex kommuner, och

    beskriver därför inte mycket specifika saker om kommunerna de representerar, däribland

    Lerum. Handlingsprogrammet gör gällande att naturolyckor av olika slag är allvarliga

    problem som räddningstjänstförbundet och kommunerna i samverkan måste arbeta mycket

    med. Riskanalysen för RSG fokuserar inte särskilt mycket på naturolyckor. I översiktsplanen

    för Lerums kommun, som till skillnad från RSGs handlingsprogram bara har Lerums kommun

    för ögonen, finns de naturolyckor väl beskrivna som är angelägna att förhålla sig till och

    hantera.

    Handlingsprogrammet för Kristianstads kommun avhandlar översvämningsrisker och

    hanterandet av dessa i stor utsträckning. Här står det beskrivet vilka risker, åtgärder och

    planer som finns. Riskanalysen fördjupar ytterligare det som skrivs om översvämningsrisker.

    Översiktsplanen, som är från 1990, behandlar även den översvämningsrisker, om än inte alls i

    samma utsträckning som de handlingsprogram med tillhörande riskanalys. Bl.a. står det i

    översiktsplanen att planering av bebyggelse ska ta hänsyn till klimatförändringarnas

    förväntade påverkan på höjningen av havsytan.

    Handlingsprogrammet för Sundsvall-Timrås räddingstjänstförbund behandlar i mindre

    utsträckning än de andra handlingsprogrammen förhållanden rörande naturolyckor.

    Översvämningar och skred anses kunna leda till personskador, stora samhällstörningar och

  • 31

    egendomsskador. Naturolyckor förväntas få en större plats i kommande handlingsprogram som en

    följd av klimatförändringarnas förväntade inverkan. Riskanalysen för Sundsvall-Timrås

    räddningstjänstförbund behandlar inte alls naturolyckor. I översiktsplanen för Sundsvall finns ett

    avsnitt om skred- och översvämningsrisker. Av den följer att dessa risker ska beaktas vid all

    planering av bebyggelse i kommunen.

    I handlingsprogrammet för Bollnäs kommun behandlas olika naturolyckor, där de i riskmatriserna

    som presenteras i flera avseenden anses behöva åtgärdas. I den omfattande riskanalysen för

    Bollnäs kommun har naturolyckor en framskjuten position, framförallt risken för dammbrott. Till

    riskanalysen kom två bilagor, båda med bäring på naturolyckor. Översiktsplanen, som är från

    1990, behandlar inte naturolyckor.

  • 32

    4. Diskussion

    Resultatdiskussion

    Syftet med uppsatsen är att undersöka hur fyra kommuners handlingsprogram med tillhörande

    riskanalyser och översiktsplaner förhåller sig till naturolyckor och hantering av dessa. Syftet

    kan sägas vara uppfyllt. Som påvisas i bakgrunden är systematiskt säkerhetsarbete och

    egenkontroll funktionella sätt att hantera kvalitets- och säkerhetskontroll. Det finns stora

    hinder att överkomma, som påvisats av tidigare studier av kommunala handlingsprogram, och

    som delvis styrks av denna uppsats. Att bygga upp ett fungerande system för egenkontroll i en

    redan existerande organisation är inget som görs över en natt. Att problematisera och tänka

    utanför de snävaste cirklarna är sådant som i bästa fall kommer med tiden. I de fyra

    kommuner som studerats i denna uppsats, där hantering av naturolyckor är en del av den

    kommunala diskursen, fanns en förväntning från min sida att det skulle finnas mer beskrivet i

    handlingsprogrammen om detta än i de flesta andra kommuners program, som belysts av

    tidigare studier. Ingen entydig bild har trätt fram, vilket lyfts fram i diskussionen som följer.

    I två av fyra kommunala handlingsprogram med tillhörande riskanalyser (Kristianstad och

    Bollnäs) fanns tilltagna redogörelser för naturolyckor och förhållningssätt till dessa. För

    Lerums kommun fanns i handlingsprogrammet med tillhörande riskanalys, som förvaltades av

    Räddningstjänsten Storgöteborg, inte mycket specifikt rörande naturolyckor, framförallt inte

    för Lerums kommun. För Sundsvalls kommun fanns förhållningssätt till naturolyckor, om än i

    mindre skala än hos exempelvis Kristianstad och Bollnäs.

    Översiktsplanen för Kristianstad var föråldrad och förhöll sig inte till naturolyckor i samma

    utsträckning som i det betydligt yngre handlingsprogrammet. Översiktsplanen för Bollnäs

    förhöll sig inte till naturolyckor överhuvudtaget. Översiktsplanen för Lerums kommun förhöll

    sig betydligt till de naturolyckor som identifierats i kommunen och där framkom detaljer som

    inte kunde anas i handlingsprogrammet. Översiktsplanen för Sundsvall förhöll sig till

    naturolyckor i större utsträckning än handlingsprogrammet.

    Kommuner väljer att arbeta på olika sätt. Vad innebär det att Sundsvalls kommun behandlar

    naturolyckor i liten utsträckning i sitt handlingsprogram men i större utsträckning i sin

    översiktsplan? Vad säger handlingsprogrammet om en kommuns säkerhetsarbete? Två av

  • 33

    handlingsprogrammen som studerats ser ut att i stor utsträckning ge en rättvisande bild av

    kommunernas reella säkerhetsarbete med avseende på naturolyckor, medan övriga två inte

    gjorde det. Som påvisats vid studier av andra kommuners handlingsprogram är det ovanligt att

    de speglar det reella säkerhetsarbetet. Handlingsprogrammen och nivån på dem bestäms

    ytterst av kommunfullmäktige. Lagstiftningen syftar till att stimulera till mer systematiskt

    säkerhetsarbete i kommunerna, men det är upp till varje kommun att bestämma var gränsen

    ska dras eller på vilket sätt det ska ske. Kommunerna har i handlingsprogrammen rätt att ge en

    snäv bild av det reella säkerhetsarbetet. Det är upp till kommunen själv om den med

    handlingsprogrammet vill leva upp till lagens krav men inte mer. Det finns många olika sätt

    att arbeta systematiskt med säkerhetsarbete. Det kan finnas inarbetade interna

    säkerhetskulturer som på många vis uppfyller de krav som LSO ställer, bara i en annan form.

    Anledningen till att nivåerna på handlingsprogram är olika kan vara många.

    Det har från lagstiftarnas sida funnits en ambition om att med kraven på handlingsprogram få

    till en process i kommunerna som gör säkerhetsarbetet strukturerat, systematiskt och lätt att

    överblicka. Det har inte alltid blivit så i praktiken. Frågan är om det finns kompetens hos

    räddningstjänsten att samarbeta och samverka med andra förvaltningar i den mån som krävs

    för att nå den nivå som lagstiftarna ursprungligen önskade. I somliga kommuner passar

    arbetssättet som LSO med dess handlingsprogram förordar säkerligen utomordentligt. I andra

    kommuner passar det mindre bra. Enligt LSO är en av poängerna med handlingsprogram att

    de ska anpassas efter lokala förhållanden. Det kan förstås på olika sätt. Att vissa handlings-

    program är snäva kan tolkas i ljuset av denna sats: de är snäva därför att de inte behövs. Det

    kan vara på gott och ont, beroende av vem som gjort den bedömningen och på vilka grunder.

    Det är intressant att handlingsprogram och översiktsplaner i kommuner skiljer sig på så

    många vis. Först och främst springer de båda planerna ur två olika lagstiftningar. LSO ställer

    inte uttryckligen krav på att handlingsprogrammen ska förhålla sig till naturolyckor.

    Handlingsprogrammen, såväl de för förebyggande som räddningstjänstverksamhet, ska

    relatera till olyckor som föranleder räddningsinsats. När en naturolycka inträffar föranleder

    det ofta räddningsinsats, men det händer väldigt sällan i jämförelse med allt annat som

    räddningstjänsten dagligen arbetar med. Det finns utrymme för att utöka tolkningen av vad

    som utgör olyckor som föranleder räddningsinsats, vilket bl.a. skett i handlingsprogrammen

    för Kristianstad och Bollnäs. Plan- och bygglagen ställer tydliga krav på att översiktsplaner

    ska ta hänsyn till naturolyckor, explicit översvämningsrisker. I samband med lagändringen

  • 34

    1996 blev kraven ännu tydligare. Utöver det är det allt som oftast helt olika förvaltningar som

    arbetar med de olika planerna. Jag förmodar att kulturerna skiljer sig åt mycket mellan

    stadsplanerare och räddningstjänst. Medan handlingsprogram i huvudsak är ett internt

    dokument är översiktsplanerna ett dokument som i mångt och mycket ska fungera som ett

    säljargument för kommunen. I den lyfts därför fler frågor och ur fler perspektiv, för att påvisa

    vidlyftigt tänkande. Översiktsplanerna ska för kommunens bästa inte göras enbart därför att

    lagen fordrar det. Av den anledningen vill jag spekulera i att motiven är större till att vara

    inkluderande och kreativ vad innehållet beträffar.

    En studie av en kommuns handlingsprogram kan inte säga någonting om huruvida

    säkerhetsarbetet i kommunen är bra eller inte, det kan bara säga något om handlings-

    programmet, vilka val som gjorts avseende vad som står där och vad som inte står där. Det är

    hur handlingsprogrammet används, vilka processer som sker i samband med framtagandet av

    programmet, vilket lärande i organisationen som uppstår, som är intressant. Sådan

    information står inte att finna i handlingsprogrammet, det kräver djupare studier av det

    faktiska arbetet i respektive kommun. I bakgrundskapitlet för denna uppsats redogjordes för

    en hel del brister som upplevs med handlingsprogrammen. Handlingsprogrammen är ett

    relativt nytt instrument som kommunerna har att förhålla sig till. Det är därför inte undra på

    att det tar lång tid att anamma detta och göra något bra av. Det är naturligt att några

    kommuner kommer att uppfatta lagens krav som besvärliga och försvårande av ett redan

    fungerande arbetssätt. Det är också möjligt att några kommuner uppfattar handlings-

    programmen som något positivt och försöker strukturera sitt säkerhetsarbete bättre.

    Jag kan själv förstå visionen bakom LSO och införandet av kommunala handlingsprogram.

    Egenkontroll som idé har fungerat väl i övergången från den deskriptiva kontrollmetoden,

    även om det kanske inte fungerar på samma sätt inom alla organisationstyper. En kommun

    skiljer sig på ganska många sätt från privata företag, både i komplexitet, kapacitet och

    styrelseform. Säkerhetsarbete och kvalitetssäkring är processer som inom företagsvärlden ofta

    går nära hand i hand, men inom kommunen kan säkerhetsarbete, så som det benämns, ses som

    ännu en fråga i mängden av frågor som ska hanteras. Det kommunala säkerhetsarbetets

    historiskt undanskymda och till brandkårsväsendet förpassade roll, kan nu sägas finnas i ett

    slags paradigmskifte, där större förståelse för frågans relevans i kommunarbetets helhet börjar

    infinna sig. Man kan räkna med att det hela tar lite tid, och att LSO kan vara en bit på vägen.

  • 35

    Metoddiskussion

    Valet av metod för denna uppsats bedöms som välavvägt. Det innebar, med hjälp av en strikt

    avgränsning till att finna spår av naturolyckshantering i texten, en förhållandevis enkel

    hantering av de dokument som studerades. I slutändan gav det en begriplig bild av hur

    naturolyckor och hantering av dessa beskrivs i respektive handlingsprogram och

    översiktsplan, vilket var syftet med uppsatsen. Som slås fast i resultatdiskussionen finns dock

    begränsningar med att använda innehållsanalys som metod. Uppsatsen kan, på grund av

    metodvalet, inte säga någonting om det som finns bakom texten. Hur används programmen

    och planerna i realiteten? Vilka processer och vilka möten har uppstått i respektive

    organisation som en följd av arbetet med att ta fram program och planer? Den typen av frågor

    är mer djuplodande och har större förklaringspotential till vilken nytta som

    handlingsprogrammen och översiktsplanerna ger.

    För att kunna jämföra och mäta skillnader mellan två enheter måste de vara av samma sort.

    Det sägs t.ex. att det inte är fruktbart att jämföra äpplen och päron. I denna uppsats har

    kommunala handlingsprogram, tillhörande riskanalyser och översiktsplaner studerats. Det har

    diskuterats hur dessa skiljer sig åt, men detta utifrån en grundläggande förståelse att de

    kommer från olika lagstiftningar och att de har olika syften och att de därför borde skilja sig

    åt.

    Inom respektive plantyp har det också funnits skillnader, t.ex. med avseende på när de varit

    daterade. Dessa skillnader har berott uteslutande på att tillgängligheten till planer har varierat

    från kommun till kommun. I de slutsatser som dras bejakas detta. Exempelvis är det mindre

    förvånande att översiktsplaner daterade på 2000-talet i större utsträckning beskriver hantering

    av naturolyckor än översiktsplaner som skrevs 1990. En annan sak som avvikit är att Lerums

    kommun ingår i ett stort räddningstjänstförbund, vilket förvisso inte är ovanligt. Det innebär

    att perspektivet i handlingsprogrammet är betydligt mer översiktligt än för de andra

    kommunerna. Lerums kommun nämns väldigt sällan uttryckligen i programmet, vilket

    påverkar vilka slutsatser som kan dras.

    Med tanke på att det är fyra kommuner som studerats, av totalt 290, har syftet aldrig varit att

    försöka generalisera resultaten. Resultaten handlar om fyra kommuner som på olika sätt

    hanterar naturolyckor och hur detta speglas i deras handlingsprogram och översiktsplaner.

  • 36

    Hur det ser ut i andra kommuner som arbetar med hantering av naturolyckor går inte att säga

    utifrån denna uppsats. Därmed inte sagt att de resonemang som förs i diskussionen inte kan

    vara intressanta att föra vidare i en fördjupad studie av andra kommuners handlingsprogram

    och översiktsplaner.

  • 37

    5. Källförteckning

    Björnberg, E. (2002). Räddningsverkets översvämningskarteringar – ett underlag för

    översiktlig fysisk planering. Blekinge Tekniska Högskola.

    Bollnäs kommun. Handlingsprogram för Bollnäs kommun enligt Lag om skydd mot olyckor

    LSO (2003:778). Beslutat: 2010-02-03.

    Bollnäs kommun – Risk- och sårbarhetsanalys. Utfärdad: 2010-12. Skriven av: Michael

    Lindberg, säkerhetssamordnare.

    Bollnäs kommun översiktsplan. Antagen 1990-10-29.

    Boverket. (2001). Översvämningsfrågor i översiktsplaneringen. Karlskrona.

    Dawson, S., Willman, P., Bamford, M. & Clinton, A. (1988). Safety at work: the limits of self-

    regulation, University Press, Cambridge.

    Deming, W.E. (1986).Out of the Crisis. MIT Press. Cambridge, MA.

    Johansson, A. och Svedung, I. (2006). Lärdomar från första generationens handlingsprogram

    enligt LSO. Räddningsverket, NCO 2006:8.

    Johansson, A., Junghage, M., Postgård, U. och Sundström, M. (2008). Strategier och metoder

    för kommunalt säkerhetsarbete. Räddningsverkets sekretariat för forskning och analys. Dnr:

    121-9889-2008.

    Kristianstads kommun – Handlingsprogram enligt Lag (2003:778) om skydd mot olyckor:

    Förebyggande åtgärder och Räddningstjänst. Beslutat: 2008-01-15.

    Kristianstads kommun – Riskinventering enligt Lagen om skydd mot olyckor: Risker som kan

    föranleda räddningsinsats. Senaste upplaga: 2007.

    Kristianstads kommun översiktsplan. Antagen 1990-10-09.

    Lago, U. och Pütsep, M. (2007). Har skyddet ökat? – Uppföljning och utvärdering på lokal

    nivå. Räddningsverket.

    Lag (2003:778) om skydd mot olyckor.

    Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser

    i fredstid och höjd beredskap

    Lerums framtidsplan – ÖP2008: Beslutat: 2008-03-06.

  • 38

    Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap, (2010). MSB:s arbete med naturolyckor.

    [www] https://www.msb.se/RibData/Filer/pdf/25549.pdf (2012-03-02).

    Moen, R. och Norman, C. (2006). Evolution of the PDCA Cycle. [www]

    http://pkpinc.com/files/NA01MoenNormanFullpaper.pdf (2012-03-02).

    Plan- och bygglag (1987:10)

    Rosenberg, T. (2001). Räddningstjänst i förändring – ledarskap och metodik för säkerhet och

    skydd mot olyckor. Räddningsverket.

    Räddningstjänsten Storgöteborgs Handlingsprogram för förebyggande verksamhet och

    räddningstjänst 2007 – 2010. Beslutat: 2007-05-22.

    Saksvik, P. Ö. & Nytrö, K. (1996). Implementation of Internal Control (IC) of health,

    environment and safety (HES) in Norwegian enterprises, Safety Science, vol. 23, No. 1, pp.

    53-61

    Shewhart, W. A. (1939). Statistical Method from the Viewpoint of Quality Control.

    Department of Agriculture. Dover, 1986.

    SOU (2007). Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter. SOU 2007:60,

    Stockholm.

    Sundsvalls kommuns handlingsprogram för skydd mot olyckor. Beslutat: 2007-10-31.

    Sundsvalls kommun – Riskkartläggning Sundsvall-Timrå räddningstjänstförbund. Utfärdad:

    2008.

    Sundsvalls kommuns översiktsplan. Beslutat 2005-12-19.

    Svedung, I. och Huth, F. (2004). Kan enklare bli säkrare? – Om effektivisering av regelverket

    inom området Hälsa, Miljö och Säkerhet i organiserade verksamheter. NCO 2004:1

    Svedung, I. (2007). Låt det inte hända igen – metodik för åtgärdsinriktad uppföljning av

    barnolyckor. Räddningsverket.

    Svedung, I. (2009). Föreläsning med tillhörande powerpointdokument, i kurs Riskhantering i

    lokalsamhället, Samhällelig Riskhantering. Karlstads Universitet.