Offentlige anskaffelser - følges regelverket?...Regelverket for offentlige anskaffelser legger til rette for å stille ulike former for miljøkrav og gjennomføre gode miljøtiltak

Offentlige anskaffelser - følges regelverket?

Agdenes kommune Januar 2008

Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Agdenes kommunes kontrollutvalg i perioden juli - desember 2007. Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt-Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen.

Orkanger, 21.1.2008. Inger Johanne Flønes /s/ Sissel Myrvoll /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Prosjektmedarbeider

RAPPORT FRA REVISJON MIDT-NORGE IKS

- OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 3

0 Sammendrag Revisjon Midt-Norge IKS har, på oppdrag fra kontrollutvalget i Agdenes, gjennomført en forvaltningsrevisjon rettet mot offentlige anskaffelser i kommunen. Bestillingen fra kontrollutvalget var: Kontrollutvalget vedtar å bestille et forvaltningsrevisjonsprosjekt hvor en ønsker en gjennomgang av praktisering av gjeldende lovverk og lokale bestemmelser når det gjelder innkjøp i Agdenes kommune. Prosjektet må gi svar på om Agdenes kommune følger vedtatte lover, forskrifter og gjeldende bestemmelser på dette området. Gjennomgangen skal også avklare om gjeldende regelverk er kjent for de som er involvert i prosessen" Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om kommunen følger regelverket for offentlige innkjøp og om inngåtte innkjøpsavtaler blir fulgt i henhold til avtalevilkår. Delproblemstillinger har vært:

1) Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene? 2) Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 3) Følges egne lokale bestemmelser? 4) Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker (tilbudsåpning)? 5) Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 6) Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? 7) Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene?

For å gi svar på delproblemstillingene har revisor gjennomført intervju med personer som har sentrale funksjoner i forhold til innkjøp i kommunen. I tillegg har revisor innhentet dokumenter tilknyttet anskaffelsesprosessen for konkrete anskaffelser, samt regnskapsdata fra kommunens regnskapssystem. Revisor har også gjennomgått kommunens saksbehandlingssystem for konkrete anskaffelser og gjennomført intervju med kommunens arkivavdeling. Kommunen er tilsluttet Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale. Revisor har i tilknytning til delproblemstilling 6 innhentet dokumentasjon fra Sør-Trøndelag fylkeskommune om rutiner for inngåelse av rammeavtaler som inngår i Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler. I den sammenheng har revisor i tillegg innhentet en juridisk uttalelse fra advokat Robert Myhre. Myhres uttalelse er vedlagt rapporten som vedlegg 2. Rapporten har vært på høring, og administrasjonens høringsuttalelse er vedlagt rapporten som vedlegg 3. Agdenes kommune har delegert innkjøpsfullmakt på budsjettansvarsnivå. I dette ligger at den enkelte resultatenhetsleder må ha kjennskap til anskaffelsesbestemmelsene, og at anskaffelser kan foretas innenfor vedtatt budsjettramme for den enkelte resultatenhet. Hovedproblemstillingen besvares gjennom konklusjonene i delproblemstillingene: Agdenes kommune har delegert innkjøpsfullmakt på budsjettansvarsnivå. I dette ligger at den enkelte sektorleder har innkjøps- og budsjettansvar. Med denne organiseringen er det viktig at sektorlederne har kunnskap om regelverket for offentlige anskaffelser. Revisors undersøkelser viser at kommunen ikke har fastlagte rutiner for gjennomføring og dokumentasjon av konkurranse ved protokollføring og innhenting av HMS-egenerklæring og skatteattest for anskaffelser under kr 500.000.



For anskaffelser over kr 500.000 anses forskriftens bestemmelser om kunngjøring av anskaffelser som delvis oppfylt. Ingen av de kontrollerte anskaffelsene er kunngjort. Dette er regelbrudd og ulovlige direkte anskaffelser. Krav om innhenting av HMS-egenerklæring og skatteattest er delvis overholdt. Protokollføringen er ikke tilstrekkelig til å ivareta krav om innhold i en anskaffelsesprotokoll i forskrift om offentlige anskaffelser §3-2. Kommunen har ikke vedtatt egne lokale bestemmelser for innkjøp, og følger dermed lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Revisors undersøkelser viser at fellestjenesten har gode rutiner knyttet til mottak og registrering av mottatte anbud, men har mangelfulle rutiner når det gjelder anbud som leveres direkte til teknisk fagleder på åpningsdagen. Kommunen har noe svake rutiner for journalføring av dokumenter tilknyttet anskaffelsesprosessen. Kontroll av dette viste at det i flere tilfeller manglet journalføring av relevante dokumenter. Agdenes kommunes rutiner for inngåelse av egne rammeavtaler anses å være i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Kommunen har imidlertid også her mangler i forhold til kravet om å føre anskaffelsesprotokoll i samsvar med forskriftens § 3-2. I tillegg til egne rammeavtaler har kommunen en avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune om bruk av rammeavtaler som er inngått av fylkeskommunen. For at kommunen skal kunne benytte rammeavtalene, er det et vilkår i anskaffelsesforskriften at oppdragsgiver er identifisert i kunngjøringen. Revisor har gjennomgått et utvalg slike rammeavtaler og har i den sammenheng funnet at Agdenes kommune ikke var tilstrekkelig identifisert i kunngjøringen for noen av disse. Det var heller ikke gitt noen klar henvisning til andre dokumenter som navnga Agdenes kommune som oppdragsgiver. Som en konsekvens av dette er kommunens bruk av disse avtalene en ulovlig direkteanskaffelse. For vurdering av dette forholdet har revisor innhentet uttalelse fra advokat Robert Myhre, jf. vedlegg 2 til rapporten. Etter revisors mening er det veldig uheldig at kommunen er kommet i denne situasjonen. Revisor ser alvorlig på dette. Revisors undersøkelse av avtalelojalitet i forhold til bruk av inngåtte rammeavtaler, viser en varierende grad av lojalitet på de kontrollerte varegruppene. Undersøkelsen er gjennomført uavhengig av om kommunen har rett til å benytte rammeavtalene, jf. forrige avsnitt. På bakgrunn av funnene og de vurderinger som revisor har gjort, anbefaler revisor følgende:

• Kommunen må utarbeide maler for anskaffelsesprotokoll som er i samsvar med vedlegg 3 og 4 i forskriften. Malene benyttes for alle fremtidige anskaffelser over terskelverdiene. Vi anbefaler videre at malene legges inn blant de øvrige malene som kommunen har i saksbehandlingssystemet og at fremtidige anskaffelsesprotokoller skrives direkte i saksbehandlingssystemet i Kontor 2000.

• Kommunen må sikre at det blir inngått skriftlig kontrakt med leverandørene.

• Kommunen må sørge for ha gode nok rutiner som sikrer at anskaffelser som skal kunngjøres

blir kunngjort iht. lov og forskrift om offentlige anskaffelser.

• Kommunen bør sørge for at sentrale dokumenter i anskaffelsesprosesser blir journalført særskilt.

• Kommunen bør gjennomgå de funn som undersøkelsen viser på om det foretas innkjøp i

samsvar med rammeavtalene, med sikte på å øke lojaliteten til de rammeavtalene.

• Når kontraktsformen rammeavtaler skal benyttes må kommunen som oppdragsgiver sikre seg at anskaffelsesregelverket følges.



0 SAMMENDRAG....................................................................................................................... 3 1 BAKGRUNN FOR UNDERSØKELSEN ......................................................................................... 6

1.1 Offentlige anskaffelser ................................................................................................... 6 1.2 Offentlige anskaffelser i kommunen ................................................................................ 7

2 PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER......................................................................... 7 2.1 Problemstilling .............................................................................................................. 7 2.2 Avgrensning.................................................................................................................. 7 2.3 Revisjonskriterier........................................................................................................... 8

3 GJENNOMFØRING OG METODE .............................................................................................. 9 4 HVORDAN VIL ORGANISERINGEN AV INNKJØPSFUNKSJONEN I KOMMUNEN HA BETYDNING FOR

ANSKAFFELSESREGLENE?..................................................................................................... 10 4.1 Nærmere om revisjonskriteriet ..................................................................................... 10 4.2 Datainnhenting ........................................................................................................... 10 4.3 Revisors vurdering....................................................................................................... 11

5 FØLGES REGELVERKET MED TANKE PÅ TERSKELVERDIER? .................................................... 12 5.1 Nærmere om revisjonskriteriet ..................................................................................... 12 5.2 Datainnhenting ........................................................................................................... 14 5.3 Revisors vurdering....................................................................................................... 17

6 HAR KOMMUNEN EGNE LOKALE BESTEMMELSER OG FØLGES DISSE?...................................... 19 6.1 Nærmere om revisjonskriteriet ..................................................................................... 19 6.2 Datainnhenting ........................................................................................................... 19 6.3 Revisors vurdering....................................................................................................... 19

7 HVORDAN REGISTRERES INNKOMNE TILBUD I ANBUDSSAKER? (TILBUDSÅPNING) ................. 19 7.1 Nærmere om revisjonskriteriet ..................................................................................... 19 7.2 Datainnhenting ........................................................................................................... 20 7.3 Revisors vurdering....................................................................................................... 21

8 JOURNALFØRES DOKUMENTER I ANSKAFFELSESPROSESSEN? ................................................ 21 8.1 Nærmere om revisjonskriteriet ..................................................................................... 21 8.2 Datainnhenting ........................................................................................................... 22 8.3 Revisors vurdering....................................................................................................... 24

9 FØLGES REGELVERKET VED INNGÅELSE AV RAMMEAVTALER?................................................ 24 9.1 Nærmere om revisjonskriteriet ..................................................................................... 24 9.2 Datainnhenting ........................................................................................................... 25 9.3 Revisors vurdering....................................................................................................... 27

10 FORETAS DET INNKJØP I SAMSVAR MED RAMMEAVTALENE?.................................................. 29 10.1 Nærmere om revisjonskriteriet ..................................................................................... 29 10.2 Datainnhenting ........................................................................................................... 29 10.3 Revisors vurdering....................................................................................................... 30

11 HØRING.............................................................................................................................. 31 12 KONKLUSJON OG ANBEFALINGER......................................................................................... 32

12.1 Konklusjon.................................................................................................................. 32 12.2 Anbefalinger ............................................................................................................... 34

VEDLEGG 1............................................................................................................................... 35 VEDLEGG 2............................................................................................................................... 36 VEDLEGG 3............................................................................................................................... 47



1 Bakgrunn for undersøkelsen Kontrollutvalget i Agdenes kommune bestilte i sak 12/2007 en forvaltningsrevisjon om offentlige anskaffelser. Kontrollutvalget fattet følgende vedtak: Kontrollutvalget vedtar å bestille et forvaltningsrevisjonsprosjekt hvor en ønsker en gjennomgang av praktisering av gjeldende lovverk og lokale bestemmelser når det gjelder innkjøp i Agdenes kommune. Revisjon Midt-Norge IKS mottok i brev av 18.6.2007 fra Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge en bestilling på nevnte prosjekt.

1.1 Offentlige anskaffelser I Norge foretar offentlig sektor innkjøp for 270 milliarder1 kroner hvert år. Regelverket for offentlige anskaffelser skal sikre at disse midlene utnyttes best mulig gjennomkostnadseffektive innkjøp, samtidig som offentlig sektor gjennom sine anskaffelser bidrar til utvikling av et konkurransedyktig norsk næringsliv.

Gjennom EØS-avtalen og WTO-avtalen er Norge internasjonalt forpliktet til å følge bestemte fremgangsmåter ved offentlige anskaffelser over visse terskelverdier. I tillegg har vi nasjonale regler under disse terskelverdiene med større valgfrihet og fleksibilitet for innkjøperne. I forbindelse med revideringen av EU-direktivene, Direktiv 2004/18/EU for innkjøp, vedtok Norge ny forskrift om offentlige anskaffelser 7. april 20062. Forskriften erstattet tidligere forskrift fra 2001.

Hvem som er omfattet av forskriften følger av forskriftens § 1-2. Forskriften gjelder for offentlige oppdragsgivere. Bakgrunnen for dette er at det offentlige ikke i samme grad som private er utsatt for markedskreftene når de tar sine beslutninger. Forskriften skal derfor sikre at det offentlige velger sine leverandører på en måte som sikrer mest mulig effektiv ressursbruk, samtidig som leverandørene likebehandles.

Regelverket for offentlige anskaffelser legger til rette for å stille ulike former for miljøkrav og gjennomføre gode miljøtiltak. Regelverket for offentlige anskaffelser kan være med på å bidra til å motvirke korrupsjon samt øke den etiske standarden i offentlige anskaffelser3. En av endringene i lov om offentlige anskaffelser er at KOFA, klagenemnda for offentlige anskaffelser, kan ilegge overtredelsesgebyr på inntil 15% av anskaffelsens verdi dersom nemnda finner det er foretatt en ulovlig direkteanskaffelse. Enhver kan melde mistanke om ulovlig direkteanskaffelse inn for KOFA. Saken anses foreldet etter 2 år.

Ulike rapporter og nyhetsmeldinger har vist til hyppige brudd på det offentlige innkjøpsregelverket. Årsaken til dette er ofte mangel på kunnskap.

Riksrevisjonens revisjonsberetning for statsregnskapet 2006 - Dokument nr 1 (2007-2008) - ble oversendt Stortinget 16. oktober 2007.4 Riksrevisor Kosmo er særlig bekymret over at forvaltningen ikke klarer å etterleve og praktisere regelverket for offentlige anskaffelser. Mange av de samme etatene får nærmest likelydende merknader knyttet til brudd på anskaffelsesregelverket som ved siste revisjonsrapport. Den store oppmerksomheten som både Riksrevisjonen og Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité har rettet mot dette området har ikke medført særlige forbedringer. Kosmo mener dette er særdeles alvorlig ut i fra det store årlige beløp det anskaffes for. Disse forholdene har vi pekt på i flere år uten at vi har sett en vesentlig bedring, og det gir grunn til bekymring, sier riksrevisor Jørgen Kosmo.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) har tidligere uttalt at brudd på innkjøpsregelverket i offentlig sektor (stat og kommuner) kan ha ulike grunner, både manglende vilje, manglende

1 I følge KOSTRA-tall handler primærkommunene for bortimot 40 milliarder kr. hvert år.

2 Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser

3 OECD har nylig utgitt en rapport om etikk i offentlige anskaffelser, "Integrity in Public Procurement - Good Practice from A to Z". Norge har deltatt i

arbeidet, og rapporten gir blant annet en presentasjon av Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) som et eksempel på et uformelt

tvisteløsningsorgan.

4 Dokumentet inneholder Riksrevisjonens merknader til departementenes forvaltning og gjennomføring av budsjettene og statsrådens forvaltning av statens

interesse i selskaper.



kunnskap eller et komplisert og uoversiktelig regelverk. Manglende kunnskap kan gjelde elementære regler som hver innkjøper burde kjent til, eller at innkjøperne burde ligge på et høyere nivå. Ulike årsaker må møtes med ulike midler og den nye forskriften fra 1.1.07 skal være mindre komplisert. For å møte den manglende kunnskapen har FAD laget en stor veileder som gir bred dekning av det nye og forenkla regelverket. Et annet grep FAD har gjort for å få redusert tallet på brudd er elektroniske kjøp, ved at E-handel gir åpenhet og enklere innkjøp.

Regelverket vil bli nærmere beskrevet i kap. 2.3 og kap. 4 ff.

1.2 Offentlige anskaffelser i kommunen Tabellen nedenfor viser kommunens kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal egenproduksjon5 i perioden 2004 og frem til 31.07.2007. Kjøp av varer og tjenester 01.01. - 31.07.07 2006 2005 2004Driftsregnskapet 9 729 932 17 259 040 15 553 417 14 078 575 Investeringsregnskapet 2 661 386 8 302 281 7 535 212 5 628 937 Budsjettet for 2007 er for driftsregnskapet på kr 15 442 700 og for investeringsregnskapet er det på kr 8 080 000.

2 Problemstilling og revisjonskriterier Dette kapitlet omhandler problemstilling og revisjonskriterier i prosjektet.

2.1 Problemstilling Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om kommunen følger regelverket for offentlige innkjøp og om inngåtte innkjøpsavtaler blir fulgt iht. avtalevilkår? Problemstillingen er konkretisert i følgende delproblemstillinger: 1) Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene? 2) Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 3) Følges egne lokale bestemmelser? 4) Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker (tilbudsåpning)? 5) Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 6) Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? 7) Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene?

2.2 Avgrensning Revisor har i prosjektet foretatt analyse av utvalg anskaffelser fra regnskapet for 2006 og frem til 31.7.2007. Ny forskrift om offentlige anskaffelser trådte i kraft fra 1.1.07. Når det gjelder skjæringstidspunktet for når man anvender henholdsvis de tidligere og de nye forskriftene, har FAD uttalt at de antar at det må legges til grunn et prinsipp om at anskaffelsesprosedyrer der oppdragsgiver har innrettet seg etter de tidligere reglene, eksempelvis ved å ha iverksatt et arbeid med anskaffelsen eller å ha kunngjort en konkurranse, følger reglene i tidligere forskrift. Det er domstolene som bindende avgjør spørsmål om anskaffelsesregelverket.

Prosjektet omfatter ikke om det er foretatt en etisk eller miljøvennlig anskaffelse, hvorvidt anskaffelsen har universell utforming eller anskaffelsen er foretatt ved e-handel. Prosjektet omfatter heller ikke om alle prosedyrebestemmelsene i en innkjøpsprosess er fulgt. Prosjektet er gjennom kriteriene forsøkt å være tydelig på hva som er gjort i prosjektet. Prosjektet omfatter ikke anskaffelser foretatt etter forsyningsforskriften.6 Prosjektet omfatter ikke vurdering av om arkiveringspraksis er i samsvar med regelverket om arkivering og kassasjon.

5 Varer og tjenester som inngår i kommunal egenproduksjon = Kostra-artene 100-289 6 Forskrift 7. april 2006 om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og posttjenester.



2.3 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene utgjør den målestokken som ligger til grunn for vår vurdering av om kommunen følger regelverket. Revisjonskriteriene er utledet ut fra krav i anskaffelsesregelverket. Anskaffelsesregelverket er omfattende og i dette kapitlet gis det en beskrivelse av regelverket. Revisjonskriterier vil bli omtalt under hver enkelt delproblemstilling i Kap 4 og utover.

2.3.1 Grunnleggende krav til alle anskaffelser7 Visse grunnleggende prinsipper gjelder for alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Dette gjelder blant annet kravene til konkurranse, god forretningsskikk, forholdsmessighet, likebehandling av leverandører, forutberegnlighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Noen av prinsippene er delvis overlappende. Kravene er nedfelt i lovens § 5 og forskriftens § 3-1.

De grunnleggende kravene kan sees på som en forlengelse av lovens formålsbestemmelse jf. lovens § 1, der det fremgår at regelverket skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.

Formålet med de grunnleggende prinsippene er blant annet å ivareta rettsikkerheten til aktørene i anskaffelsesprosessen og sikre at alle potensielle leverandører får de samme mulighetene til å få kontrakter med det offentlige. Videre skal kravene sikre effektiv ressursbruk i offentlig sektor.

Oppdragsgiver må følge de grunnleggende kravene uavhengig av hvilken del av forskriften som regulerer anskaffelsen, og uavhengig av hvilken anskaffelsesmetode som velges. De grunnleggende kravene må overholdes på alle stadier av anskaffelsesprosessen.

Visse kontrakter er unntatt anskaffelsesforskriftens anvendelsesområde. Som hovedregel er de imidlertid omfattet av anskaffelsesloven Jf. lovens § 3. I utgangspunktet vil derfor de grunnleggende kravene også gjelde når anskaffelsen ikke omfattes av forskriften, men kun loven.

At de grunnleggende prinsippene gir føringer for anskaffelsesprosessen, er særlig synlig når anskaffelsen skal foregå etter forskriftens del I. I forskriftens del I er det få detaljerte prosedyrekrav for hvordan anskaffelser skal foretas. Dette er for å gi oppdragsgiver større fleksibilitet. Det er derfor hovedsakelig de grunnleggende prinsippene som fastsetter rammene for hvordan anskaffelsen skal foretas. Innenfor rammene har oppdragsgiver stor valgfrihet med hensyn til hvordan anskaffelsen skal foretas. I forskriftens del II og III vil de grunnleggende prinsippene utfylle prosedyrereglene.

2.3.2 Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften8 Forskriftens struktur

Forskriften er delt inn i fire deler som regulerer ulike typer anskaffelser, avhengig av anskaffelsens art og verdi, jf. § 2-1. I forskriften er det angitte ulike terskelverdier som har betydning for hvilke deler av forskriften som gjelder. Se tabell 1. De aktuelle terskelverdiene for når oppdragsgiver må kunngjøre i EØS-området (EØS-terskelverdiene) er gjengitt i tabellen nedenfor. Se tabell 2.

7 Kilde: Veileder for offentlige anskaffelser kap. 5.

8 Gjeldende forskrift



Tabell 1: Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften Del I Gjelder alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens verdi. Oppdragsgiver kan velge å bare følge del I hvis anskaffelsens verdi er på 500 000 kroner ("nasjonal terskelverdi") eller mindre, eller hvis noen av unntaksbestemmelsene i § 2 -1 annet ledd er oppfylt. Oppdragsgiver kan også velge å bare følge del I (med noen unntak, jf. § 2 -1 tredje ledd annet punktum) for kontrakter om utførelse av helse- og sosialtjenester som kjøpes fra en ideell organisasjon

Del I og II For anskaffelser mellom 500 000 kroner og EØS-terskelverdiene. Uprioriterte tjenester reguleres også av del I og II (med noen få tilleggskrav som følger av del III) uavhengig av anskaffelsens verdi. Kontrakter om telefon-, teleks-, mobilradio,- personsøkings, og satellittjenester skal følge del I og II, uavhengig av anskaffelsens verdi.

Del I og III For anskaffelser over EØS-terskelverdiene. Del I og IV Regulerer Plan- og designkonkurranser og bygge- og anleggskonsesjoner. Oppdragsgiver kan velge å følge del I og IV for bygge- og anleggskontrakter for sosiale formål, som et alternativ til å følge del II eller III i forskriften.

Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser

EØS-terskelverdiene fremgår av forskriftens § 2-2. Disse terskelverdiene justeres annet hvert år. FAD foretar endringene i terskelverdiene og publiserer disse på departementets hjemmesider. Nedenfor følger en oversikt over EØS-terskelverdiene (ekskl. mva) for 2007:

Tabell 2: EØS-terskelverdiene

Vare- og tjenestekjøp hos sentrale statlige organer 1 100 000 kroner Vare- og tjenestekjøp hos andre offentlige oppdragsgivere 1 700 000 kroner Årlig veiledende kunngjøring om planlagte vare- og tjenestekjøp 6 150 000 kroner Delkontrakter (varer og tjenester) som kan unntas EØS-kunngjøring 650 000 kroner Alle oppdragsgiveres bygge- og anleggsprosjekter 43 500 000 kroner Årlig veiledende kunngjøring for bygge- og anleggsarbeider 43 500 000 kroner Delarbeider (bygg- og anlegg) som kan unntas EØS-kunngjøring 8 250 000 kroner

Kilde: Veileder til reglene for offentlige anskaffelser

3 Gjennomføring og metode Det er foretatt analyse av regnskapet for 2006 og frem til 1.8.2007. Ut fra dette er det foretatt utvalg av anskaffelser og målt disse opp mot bestemmelser i forskriften. Revisor har foretatt dokumentanalyse av dokumenter i innkjøpsprosessen, samt foretatt intervju av rådmannen og teknisk fagleder. Intervjuene er verifisert. Når revisor har sett på anskaffelser over 500 000 er dette begrenset til enheter innen næring/drift og FDV9. Revisor har for et utvalg rammeavtaler sett på om sentrale bestemmelser i regelverket følges ved inngåelse av disse. Revisor har også for noen varegrupper sett på lojaliteten overfor rammeavtalene. En vesentlig del av teksten til revisjonskriteriene er hentet fra veilederen til reglene om offentlige anskaffelser. Revisjonen har også innhentet en juridisk vurdering fra advokat Robert Myhre angående Sør-Trøndelag fylkeskommune sin praksis ved kunngjøring av rammeavtaler. Denne ligger ved rapporten som vedlegg 2.

9 FDV = Forvaltning, Drift og Vedlikehold



4 Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen i kommunen ha betydning for anskaffelsesreglene?

4.1 Nærmere om revisjonskriteriet Hva er ”én anskaffelse” når flere enheter gjør innkjøp?10 I enkelte innkjøpsvirksomheter vil det kunne være flere desentraliserte enheter, innenfor samme juridiske enhet, som gjør innkjøp. Dette vil typisk kunne være aktuelt i en kommune hvor for eksempel en skole gjør innkjøp av samme art som andre skoler. En aktuell problemstilling er da om anskaffelser som de ulike enhetene gjør må sees i sammenheng når terskelverdiene beregnes. Forskriften gir ikke svar på denne problemstillingen. I en slik sammenheng må det vurderes hva som utgjør anskaffelsen. FAD har i en fortolkningsuttalelse til Vest-Agder fylkeskommune oppsummert noen forutsetninger som må være oppfylt for at man ikke skal se flere enheters innkjøp i sammenheng ved beregning av terskelverdi.

I vurderingen legges det vekt på om anskaffelsen skjer av innkjøpsuavhengige enheter. Sentrale momenter i vurderingen er:

• om enheten har eget budsjett og selvstendig innkjøpsansvar,

• om anskaffelsen kun er til denne enheten, og om

• beslutningen om inngåelse av kontrakt tas utelukkende av denne enheten for denne type anskaffelse. Dette vil si at enheten ikke trenger godkjennelse for anskaffelsen.

Hvis en enhet koordinerer kjøp for flere andre enheter, for eksempel gjennom en felles rammeavtale, må verdien av alle de planlagte innkjøpene sees i sammenheng ved beregning av terskelverdiene. Dette gjelder selv om de forskjellige enhetene ellers har selvstendig innkjøpsansvar. Reglene om omgåelse må også tas i betraktning hvis motivet for at enhetene inngår individuelle kontrakter er å omgå regelverket.

Betydningen av om innkjøpsenheten har et selvstendig budsjett og innkjøpsansvar er også fremhevet i Ot.prp. nr. 62 (2005-2006) Om lov om endring i lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser.

4.2 Datainnhenting Agdenes kommune er sektororganisert med 11 sektorledere som har budsjettansvar. Den enkelte sektorleder får tildelt en budsjettramme og styrer sin enhet innenfor denne rammen. I forordet til årsbudsjettet er det synliggjort hvem som har anvisningsmyndighet og for hvilket område dette gjelder. Rådmannen anviser i investeringsregnskapet og innen personal og økonomi.

10 Veileder til reglene for offentlige anskaffelser kap 4.2.3.

http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/dok/regpubl/otprp/20052006/Otprp-nr-62-2005-2006-/9.html?id=188179�



Kommunens anvisningsmyndighet:

Det er den enkelte sektorleder som er ansvarlig for at regelverket for offentlige anskaffelser følges. Budsjett og økonomireglement deles ut til alle som har anvisnings- og bestillingsfullmakt. Iflg. rådmannen er det innen driftsbudsjettet svært få innkjøp som er større enn kr 500 000. Kommunen er tilsluttet Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale11 (rammeavtaler). Fellestjenesten informerer de som har anvisnings- og bestillingsfullmakt når det skjer endringer i avtalene som fylkesavtalen har inngått. Fellestjenesten har tilgang til innkjøpsavtalen som er å finne på fylkeskommunens nettside. De fleste kjøpene av enhetene dekkes gjennom innkjøpsavtalen. Kommunen har ikke intranett. De største, og fleste kjøpene innenfor hovedposten kjøp av varer og tjenester blir gjort på FDV når det gjelder vanlig drift. På denne enheten er blant annet vann- og avløpstjenesten registrert. Antakelser av anbud for bygg og anlegg er delegert til hovedutvalg for næring og drift12 som er i samsvar med delegasjonsreglementet.

4.3 Revisors vurdering Delegasjon av innkjøpsfullmakt i kommunen krever at den enkelte innkjøper har godt kjennskap til bestemmelsene for offentlige anskaffelser. Selv om kommunen i stor grad benytter fylkesavtalen og egne rammeavtaler, kan det for enkelte enheter bli aktuelt å gjøre anskaffelser som omfattes av et krevende regelverk. Kommunens delegasjon av innkjøpsfullmakt på sektorledernivå, medfører at anskaffelser til kommunen sees isolert pr resultatenhet og ikke for kommunen under samlet. I henhold til bestemmelsene om offentlige anskaffelser, vil færre anskaffelser da bli omfattet av terskelverdiene. Forutsatt at den enkelte sektorleder har god kjennskap til regelverket, vil organiseringen dermed gi lavere risiko for at bestemmelsene om offentlige anskaffelser brytes.

11 Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale, også kalt fylkesavtalen

12 Hovedutvalg for næring og drift = HND

Rådmann

Kommuneleder Helse- og sosial

Opplæring Kultur

Kommuneleder Næring/naturforv.

Tekniske tjen.

Avd. leder FDV

Teknisk Fagleder/Brannsjef

Rektor Lensvik skole

Leder Fellestjenesten

Rektor Lysheim skole

Barnehagestyrer Lensvik barnehage

Barnehagestyrer Mølnbukt barnehage

Sosialleder

Avd. leder PLO



Regelverket kan oppleves som omfattende og detaljert. Det er derfor viktig at endringer i regelverket og i innkjøpsavtalen med Sør-Trøndelag fylkeskommune som kommunen er tilsluttet, når frem til hele organisasjonen. Når antakelser av anbud for bygg og eiendom er delegert til HND er det viktig at administrasjonen får synliggjort for politikerne regelverket som styrer anskaffelsene.

5 Følges regelverket med tanke på terskelverdier?

5.1 Nærmere om revisjonskriteriet I kapittel 5 ser revisor på anskaffelser mellom 100 000 og 500 000 samt anskaffelser over 500 000 og EØS-terskelverdiene. Beregning av terskelverdier Reglene om beregning av terskelverdier er fastsatt i forskriftens § 2-3. Oppdragsgiver plikter å foreta en forsvarlig vurdering av anskaffelsens verdi for å vurdere om anskaffelsen kommer over eller under de aktuelle terskelverdiene, og for å kunne slå fast hvilke regler som gjelder for den aktuelle anskaffelsen. Reglene om beregning av terskelverdier gjelder både EØS-terskelverdiene og den nasjonale terskelverdien.

Ved beregning av terskelverdier må oppdragsgiver anslå anskaffelsens verdi. I den nye forskriften er det presisert at oppdragsgiver må gjøre et anslag over det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, eksklusiv merverdiavgift, for de kontrakter som utgjør anskaffelsen.

Det er et generelt forbud i lov om offentlige anskaffelser § 5 mot å dele opp anskaffelser i den hensikt å unngå at bestemmelser i loven eller forskriften kommer til anvendelse. Oppdragsgiver må derfor ikke kunstig dele opp anskaffelsen for å tilpasse seg terskelverdiene. Anskaffelser kan bare deles opp der det foreligger saklige grunner for dette. Dette betyr imidlertid ikke at man ikke kan dele opp anskaffelsen i delkontrakter som leverandørene kan gi tilbud på, men man må da beregne verdien samlet for disse kontraktene dersom det kan betraktes som ”en anskaffelse”. Et naturlig utgangspunkt i vurderingen av hva som utgjør én anskaffelse, er om den planlagte anskaffelsen samlet har til formål å dekke et bestemt behov.

Oppdragsgiver må foreta et forsvarlig skjønn ved beregningen av anskaffelsens verdi. Om tilbudene i etterkant likevel viser seg å ligge over terskelverdiene, er dette ikke avgjørende hvis oppdragsgiver har foretatt et forsvarlig skjønn. Dersom tilbudene ligger høyt over anslagene som er foretatt, kan det imidlertid være grunn til å stille spørsmål om oppdragsgivers anslag har vært forsvarlig.

Anslaget over anskaffelsens verdi må være forsvarlig på tidspunktet for kunngjøring. I praksis innebærer dette når oppdragsgiver sender inn kunngjøringsskjemaet til Doffin. For anskaffelser som ikke krever kunngjøring, må tidspunktet for når oppdragsgiver ”etter en forsvarlig vurdering av markedet begynner å innhente tilbud” legges til grunn, jf. forskriftens § 2-3 annet ledd. Dette kan for eksempel være når oppdragsgiver etter å ha undersøkt tidligere priser, eventuelt hva andre oppdragsgivere har betalt for sammenlignbare anskaffelser, henvender seg til leverandører for å få pristilbud. Anskaffelsesprotokoll Det er innført et krav om enkel protokollplikt for alle anskaffelser over 100 000 kroner eks. mva, jf. forskriftens § 3-2. Protokollplikten er noe mer omfattende for anskaffelser etter del II og III, enn for anskaffelser etter del I.

For at protokollplikten skal kunne etterleves på en brukervennlig og kostnadseffektiv måte, har departementet laget skjemaer som oppdragsgiver kan velge å benytte. Skjemaene ligger som vedlegg til forskriften, og kan finnes på FADs hjemmesider.

Brukere kan fylle ut disse malene, i visshet om at de tilfredsstiller forskriftens krav. Hvis man velger å ikke bruke departementets maler, er det viktig at man uansett svarer på de spørsmålene som fremgår av disse malene.

http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/Tema/Konkurransepolitikk/Listeside-konkurransepolitikk/Regelverket-for-anskaffelser/Offentlige-anskaffelser-Skjemaer.html?id=417580�



Forskriften pålegger oppdragsgiver å føre protokoll gjennom hele anskaffelsesprosessen. Dette bidrar til at ulike instanser (nasjonale og internasjonale) kan føre kontroll med at oppdragsgivers beslutninger er fattet i samsvar med regelverket. Protokollen gir økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen, og kan dermed bidra til å motvirke kameraderi og korrupsjon.

Krav til konkurranse Oppdragsgiver plikter å sørge for at anskaffelsen så langt som mulig baserer seg på konkurranse, jf. lovens § 5 annet ledd og forskriftens § 3-1 første ledd.

Kravet til konkurranse gjelder uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Oppdragsgiver plikter derfor også ”så langt det er mulig” å sikre konkurranse om anskaffelser som følger fremgangsmåten i forskriftens del I, for eksempel for anskaffelser med en verdi under 500 000 kr.

Forholdsmessighetsprinsippet tilsier at kravet til hvordan konkurransen skal gjennomføres, og hvor mange aktører som skal være med i konkurransen, øker med anskaffelsens verdi og betydning.

Kravet til konkurranse gjelder kun ”så langt det er mulig”. Hovedregelen er altså at konkurranse skal avholdes. I enkelte unntakstilfeller vil oppdragsgiver kunne tildele en kontrakt til en leverandør uten konkurranse, forutsatt at det foreligger hjemmel for dette i anskaffelsesregelverket. Dette vil typisk gjelde der det kun er én leverandør i markedet, og oppdragsgiver kan anskaffe ytelsen direkte fra leverandøren. Jf. forskriftens § 2-1 annet ledd bokstav a ,og § 14-4 bokstav c. Dersom anskaffelsen gjelder et ubetydelig beløp, kan forholdsmessighetsprinsippet i visse tilfeller også tilsi at det er tilstrekkelig å kontakte én leverandør.

Vare- og tjenestekontrakter som inngås regelmessig Forskriften har i § 2-3 mange bestemmelser om hvordan anskaffelsens verdi skal beregnes. En av bestemmelsene vi vil trekke frem er § 2-3 (11). Ved kjøp av varer og tjenester som oppdragsgiver gjør regelmessig, stiller forskriften krav om at man tar hensyn til andre lignende regelmessige anskaffelser når terskelverdiene beregnes. I motsatt tilfelle ville oppdragsgiver kunne omgå regelverkets krav til konkurranse ved å stadig peke på at anskaffelsene er for små i forhold til terskelverdiene. Typiske kontrakter som inngås regelmessig vil være driftsrelaterte anskaffelser, for eksempel av rekvisita.

Skatteattest Etter forskriftens § 3-3 skal alle norske leverandører som leverer tilbud fremlegge skatteattest ved anskaffelser som overstiger 100 000 kr. Oppdragsgiver skal angi innleveringsmåte, tidspunkt for innlevering og eventuell tilleggsfrist. Oppdragsgiver står fritt til å fastsette hvordan dette skal skje. Innleveringsmåten og tidspunktet må imidlertid fastsettes i tråd med de grunnleggende prinsippene, herunder spesielt kravet til likebehandling. Skatteattest skal leveres inn sammen med tilbudet. Oppdragsgiver kan ikke evaluere et tilbud uten først å ha mottatt skatteattesten. Grensen mellom å sondere i markedet og motta tilbud går der oppdragsgiver mottar et bindende tilbud fra en leverandør. For bygge- og anleggskontrakter skal entreprenøren kreve skatteattest i alle underliggende entrepriseforhold i tilknytning til oppdraget som overstiger 100 000 kroner eks. mva. Oppdragsgiver vil kunne kreve å få fremlagt denne dokumentasjonen, og kan også eventuelt kreve at dette automatisk skal oversendes for alle underentrepriser. Dersom dette ikke oppfylles, eller skatteattesten viser at underentreprenøren ikke har oppfylt sine forpliktelser, kan oppdragsgiver kreve at entreprenøren erstatter vedkommende underentreprenør. Entreprenøren er ansvarlig for eventuelle kostnader som følge av bytte av underleverandør. Dette ansvaret gjelder både eventuelle krav fra underleverandøren og eventuelle krav mellom entreprenør og oppdragsgiver som følge av forsinkelser etc.

HMS-egenerklæring For arbeid som skal utføres i Norge, skal oppdragsgiver for anskaffelser mellom 100 000 - 500 000 kroner eks. mva. kreve HMS-egenerklæring, jf. § 3-4. I motsetning til bestemmelsen for skatteattest, er det kun den valgte leverandøren som skal fremlegge HMS-egenerklæring. Oppdragsgiver angir innleveringsmåte og tidspunktet for innlevering. Regelen innebærer at egenerklæringen kan leveres inn etter at oppdragsgiver har valgt leverandøren. For alle anskaffelser over 500 000 skal det kreves at alle tilbydere fremlegger HMS-egenerklæring. Dette følger av forskriftens §§ 8-8 og 17-15.



Kunngjøringskrav Kunngjøring er et virkemiddel for å gjøre leverandører i markedet oppmerksom på anskaffelsen. Reglene om gjennomføring av kunngjøring fremgår av forskriftens kapitel 9 og 18.

Vi trekker her frem følgende pålegg om kunngjøringer i anskaffelsesprosessen:

Forskriften krever i utgangspunktet at alle anskaffelser over nasjonal terskelverdi (500 000 kr) skal kunngjøres. Kunngjøringen skjer i Doffin. Dette gjelder både for varekjøp, tjenestekjøp og bygge- og anleggskontraheringer. Dersom anskaffelsen har en anslått verdi som ligger under nasjonal terskelverdi (kr 500 000), er det ikke plikt til å kunngjøre anskaffelsen13, men forskriftens del I må følges. Det betyr blant annet at det, så langt det er mulig, skal gjennomføres konkurranse om anskaffelsen. Man kan også unnlate å kunngjøre en anskaffelse dersom den omfattes av et av unntakene i § 2-1, eller når vilkårene for å gjennomføre konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring er oppfylt, jf. § 14-4.

For anskaffelser over EØS-terskelverdiene er det et krav om kunngjøring i TED-databasen, som er EUs offisielle kanal for kunngjøring av offentlige innkjøp. Leverandører fra hele EØS-området vil på denne måten kunne være med i konkurransen.

Journalføring/arkivering Regler om journalføring er omhandlet i kapittel 8. Vi ser i kapittel 5 etter om dokumenter i utvalgte innkjøp er journalført og arkivert. Kontrakter Anskaffelsesregelverket har flere bestemmelser knyttet til tidspunktet for kontraktsinngåelsen. Vi ser ved anskaffelser over 500 000 her etter om det foreligger kontrakter i utvalgte innkjøp. Med kontrakt menes kontrakt signert av begge parter. Faktura For et utvalg anskaffelser over 500 000 er det sett på om faktura har referanse til dokumentasjon. Det er ikke krav om dette i regnskapsbestemmelser, men vi ønsket å se om det var en sammenheng i referanser, mellom anskaffelsen og bilag.

5.2 Datainnhenting

5.2.1 Anskaffelser mellom 100 000 og 500 000 eks. mva Revisor har i dette arbeidet brukt regnskapsmateriale fra KOSTRA-artene 100-289, for kommunens regnskaper etter 1. januar 2007. Det er ikke relevant å undersøke tidligere perioders regnskapsdata, da kravene for kjøp mellom kr 100 000 og kr 500 000 fra og med 1.1.2007 ble skjerpet. Skjerpelsen besto av krav om dokumentasjon av gjennomført konkurranse (protokollplikt), innhenting av skatteattest og HMS-egenerklæring. Alle leverandører som leverer tilbud på over kr. 100 000 skal fremlegge skatteattest som ikke er eldre enn 6 måneder. I motsetning til reglene om skatteattest skal kun den valgte leverandøren fremlegge HMS-egenerklæring. Revisor har både sett på regnskapsdata fra driftsregnskapet og investeringsregnskapet. I intervju med rådmannen fremgår det at han er usikker på det blir ført anskaffelsesprotokoll for anskaffelser som overstiger kr 100 000, men mener at dette er unødvendig når kommunen foretar innkjøp gjennom fylkesavtalen. Teknisk fagleder uttalte i intervjuet at det sjeldent blir handlet inn uten anbud, men det har hendt når det har vært havari av tekniske anlegg som bakteriegjennomslag på drikkevann. De har da fulgt reglene om direkte anskaffelser iht. § 11-2 i anskaffelsesforskriften (gammel forskrift).

13 Det er anledning til frivillig kunngjøring i Doffin for anskaffelser under 500.000.



Driftsregnskapet Vår kontroll er basert på en regnskapsrapport sortert på ansvarsbegrepene. Regnskapsrapporten er deretter gjennomgått med tanke på å identifisere anskaffelser som overstiger kr 100 000, hvor det ikke er etablert innkjøpsavtaler. Vi har deretter plukket ut et utvalg av disse for nærmere kontroll. Følgende anskaffelser er kontrollert nærmere: Anskaffelse Leverandør Innkjøper Beløp u/mva

01.01 - 31.07.07 Vask av tøy Fylkets fellesvaskeri AS Helsesenteret Kr 187 429 Innkjøp av medisin Vitusapotek Orkedalen Helsesenteret Kr 221 142 Forsikring Gjensidige forsikring Kommunen Kr 477 834

Det foreligger ingen dokumentasjon på konkurranse, HMS-egenerklæring, skatteattest eller kontrakt på noen av de utvalgte anskaffelsene. Kommunen har opplyst at jus- og innkjøpstjenesten i Sør-Trøndelag fylke har foretatt en undersøkelse av om kommunene var interessert i å få medisin/apotekervarer inn i fylkesavtalen. Agdenes kommune fikk en e-post fra jus- og innkjøpstjenesten i oktober 2007 som informerte om at 1/3 av kommunene var interessert i at det ble inngått en avtale, noe som ble et for lite grunnlag for å gå videre med saken. Kommunene må derfor inngå rammeavtaler selv. Forsikring er tatt med i sin helhet og omfatter hele kommunen. Det er forsikringspremien og andre former for vederlag som er relevant å ta med i beregningen når terskelverdien skal beregnes. Investeringsregnskapet Kommunen har i perioden fra 1.1 til 31.07 ett prosjekt med innkjøp over kr 100 000 og som revisor har kontrollert Anskaffelse Leverandør Innkjøper Beløp u/mva

01.01 - 31.07.07 Oppgradering Valan renseanlegg NB! Påbegynt i 2006

STH engenering Rådmann Kr 120 000

NB! 2006 Telefonanlegg UMOE IKT AS Rådmann Kr 351 492

Teknisk fagleder har kontaktet tre leverandører for å innhente tilbud på Oppgradering av Valan renseanlegg. Det er også innhentet Skatteattest og HMS-egenerklæring, men protokoll og kontrakt mangler. Telefonanlegget som ble anskaffet i 2006 ble innkjøpt direkte fra leverandøren. IT-leder opplyste at de foretok innkjøp i den tro at dette var innkjøp i samsvar med fylkesavtalen og Telefoni, fast samband. Revisor finner ikke denne leverandøren i fylkesavtalen og tok kontakt med jus- og innkjøpsavdelingen i fylket og deretter IKT14 i STFK. De var enig i at Telefoni, fast samband gjelder trafikk og ikke anskaffelser på telefonsentral eller bordapparat. IT-leder har skrevet kontrakt med leverandøren. Journal/arkiv Anskaffelsene finnes ikke registrert i Kontor 2000.

5.2.2 Anskaffelser over 500 000 eks mva Revisor har i dette arbeidet benyttet regnskapsmateriale fra KOSTRA-artene 100-289, i kommunens regnskap for regnskapsåret 2006 og perioden 01.01-31.07.2007. Revisor har både sett på

14 IKT = Dataavdelingen



regnskapsdata fra driftsregnskapet og investeringsregnskapet. For å avgrense undersøkelsesområdet ytterligere, har vi valgt å se på et utvalg anskaffelser innenfor områdene Næring/drift og FDV. Anskaffelser over kr 500 000 blir ivaretatt i samsvar med regelverket om offentlige anskaffelser, opplyser både rådmannen og teknisk fagleder i intervju. På forespørsel om kommunen fører en anskaffelsesprotokoll svarer teknisk fagleder følgende: Vi har ikke praktisert en samlet protokoll hvor alt er samlet. Vi har etter beste evne protokollført anbudsprosessen i form av kunngjøring, anbudsdokument, møtereferat, protokoll for anbudsåpning, avklaringsreferater, tildeling av kontrakt m.v. for hele anbudsprosessen. Denne skriftlige dokumentasjonen beskriver alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom anskaffelsesprotokollen, slik at kravet til forutsigbarhet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet blir fulgt. Driftsregnskapet Anskaffelse Årstall Beløp u/mvaElektrisk energi 2007 Kr 1 123 074

Kommunen har inngått avtale med TrønderEnergi om kjøp av elektrisk kraft. Dette er en avtale som har vært løpende, og sist underskrevet av teknisk fagleder den 19.04.07. Avtalen legger til grunn et årlig forbruk for kommunen på 2 000 000 kWh. Denne anskaffelsen er ikke kunngjort i Doffin. TrønderEnergi er eier av nettet og har monopol på nettleien. Nettleien inngår i beløpet. Investeringsregnskapet I investeringsregnskapet har vi sett på et utvalg prosjekter med budsjettramme over kr 500 000 både for 2006 og 2007. I den sammenhengen har vi valgt ut 3 prosjekter for videre kontroller: Anskaffelse Årstall Beløp u/mvaOppgradering Hambåra renseanlegg 2007 Kr 1 064 736Ombygging/utbygging Lensvik skole 2006 Kr 940 217Ombygging/utbygging Lysheim skole 2006 Kr 710 253

I anbudsinnbydelsen vedr Oppgradering av Hambåra renseanlegg er det kommentert at det vil være direkte anskaffelse jfr forskriften del III § 11-2 (i gammel forskrift). Denne anskaffelsen er ikke kunngjort i Doffin. Begrunnelsen for å foreta direkte anskaffelse er iflg anbudsinnbydelsen havari og plutselig gjennomslag av bakterier på eksisterende membranfilteranlegg. Ombygging /utbygging Lensvik og Lysheim skole er tildelt på delte entrepriser. Kunngjøring i Doffin er ikke foretatt. Alle kontrakter er tildelt muntlig. Det er sendt anbudsinnbydelse pr e-post til 3 leverandører på asfaltering. Handberg Maskin og Lensvik maskin har mottatt en anbudsinnbydelse på grunnarbeid og utomhusarbeider og i dette brevet står det: Anskaffelsen er under terskelverdien, slik at direkte anskaffelse vil bli valgt ut ifra gunstigste tilbud. I brevet er det nevnt andre leverandører som vil komme til å jobbe med prosjektet. Årsaken til denne gjennomføringsprosedyren var at finansieringen først kom på plass i midten av juni, i tillegg til at teknisk fagleder og skolene ønsket mest mulig arbeid i skoleferien. Prosjektene er sett på under ett. Sammenheng mellom faktura og referanse? Det er foretatt bilagskontroll på stikkprøvebasis fra de utvalgt investeringsprosjektene. Samtlige kontrollerte bilag hadde henvisning til relevant investeringsprosjekt ved at tittelen på anlegget eller bygget var notert på fakturaene fra leverandørene.



Tabell nr 1 - Kontrollerte anskaffelser over kr 500 000 eks. mva. Gjelder Konk.

gr.lagKunngj. Doffin

Ansk. protokoll

Skatte- attest

HMS Kontrakt

Ombygging/utbygging Lensvik skole Ja Nei Nei*) Nei Nei Nei Ombygging/utbygging Lysheim skole Ja Nei Nei*) Nei Nei Nei Oppgradering Hambåra Renseanlegg Ja Nei Nei*) Ja Ja Nei *) Det foreligger ikke anskaffelsesprotokoll, men møtereferat fra anbudsåpningen. Møtereferatet har navn på leverandørene som har levert anbud, hva anskaffelsen gjelder, dato og klokkeslett for anbudsåpningen og signatur fra deltakerne Journal/arkiv Revisor har mottatt journaler som er tatt ut fra Kontor 2000. Innholdet i journalen varierte fra prosjekt til prosjekt. Ingen av prosjektene hadde journalført kunngjøringen i Doffin, kontrakt, HMS-egenerklæring eller skatteattest. I oppgradering av Hambåra er det registrert 4 saker på prosjektet: Anbudsdokumenter, møteprotokoll, tildeling av kontrakt i tillegg til byggsikkerhetsforsikring og garanti for forskuddsbetaling. Når det gjelder ombygging/utbygging Lensvik skole og Lysheim skole var det journalført 6 saker. Dette var konkurransegrunnlag, møteprotokoll, 3 saker som omhandlet finansiering samt et brev til et firma vedr noen fakturaer.

5.3 Revisors vurdering

5.3.1 Anskaffelser mellom 100 000 og 500 000 eks. mva Anskaffelser under kr 500 000 som ble startet opp før 2007, vil likevel ikke være omfattet av forskriftens krav til protokollføring og innhenting av HMS-egenerklæring og skatteattest. Ved kontroll viste det seg at to av anskaffelsene valgt ut for kontroll, i realiteten var anskaffelser som var startet opp før 2007. Revisors funn vil dermed bare kunne gi en indikasjon på hvordan kommunens praksis er for anskaffelser under kr 500 000. Konkurranse og protokollføring Vi har i undersøkelsen beregnet verdi på anskaffelsene. Hver for seg kommer anskaffelsenes verdi på over kr 100 000. Forskriftens krav om protokollføring skal bekrefte at det er gjennomført konkurranse "så langt det er mulig". Undersøkelsen viser at kommunen ikke har fulgt kravet om å føre protokoll iht. Forskriftens § 3-2 for anskaffelser mellom kr 100 000 og 500 000. For prosjektet Oppgradering av Valan renseanlegg kan kommunen synliggjøre at det har vært konkurranse. Kjøp av medisin, vaskeritjenester og forsikring anses som et direktekjøp for kommunen, all den tid at det ikke foreligger dokumentasjon på konkurranse. Kjøpene medfører et brudd på reglene for konkurranse, jf. forskriftens § 3-1. 1. Kommunen har foretatt kjøp uten konkurranse av telefonanlegg i 2006. I og med at kontraktbeløpet er på nesten 300 000 så burde innkjøp av telefonanlegg vært foretatt med konkurranse. Skatteattest Samtlige anbydere skal levere skatteattest som ikke er eldre 6 måneder samtidig med levering av anbud. Kommunen har mottatt skatteattest fra firmaet som vant anbudet på Valan renseanlegg. Det andre prosjektet ble påbegynt i 2006 som var før kravet om skatteattest ble innført. HMS-egenerklæring En gyldig HMS-egenerklæring skal være levert av den leverandøren som ble valgt iht. forskriftens vedlegg 2. En av de leverandørene som ble kontrollerte hadde levert HMS-egenerklæring.



Kontrakt En kontrakt er en skriftlig bindende avtale mellom oppdragsgiver og leverandør. Den ene kontrakten som teknisk fagleder har inngått har vært gjort muntlig. Etter revisors vurdering burde denne være gjort skriftlig iht. § 5 om etterprøvbarhet. IT-leder har inngått skriftlig kontrakt med leverandøren, men i henhold til anvisningsreglementet er det rådmannen som skal signere kontrakter som er registrert i investeringsregnskapet.

5.3.2 Anskaffelser over 500 000 eks mva Kunngjøring Ingen av prosjektene var kunngjort i Doffin. Teknisk fagleder har vurdert 3 av prosjektene til å være direkte anskaffelser. Kommunen har inngått avtale med TrønderEnergi om kjøp av elektrisk kraft. Revisor har ikke funnet dokumentasjon på at denne anskaffelsen er kunngjort. Avtalen ble sist inngått 19.04.07. Avtalen legger til grunn et årlig forbruk for Agdenes på kommune på 2 000 000 kWh, som iflg. terskelverdiberegningen etter § 2-3 vil tilsi at det er krav om konkurranse og kunngjøring. (Når det gjelder nettleien, så har netteier monopol og denne delen kan ikke konkurranseutsettes). Etter revisors vurdering er kjøp av elkraft et direktekjøp for kommunen, i og med at det ikke er gjennomført noen konkurranse. Disse kjøpene medfører et brudd på reglene om konkurranse og kunngjøring jf. anskaffelsesforskriftens § 3-1(1). Det er strenge betingelser for unntak av bestemmelsen og kommunen må vurdere nøye om vilkårene for bestemmelsen foreligger og må dokumentere i anskaffelsesprotokollen hvorfor de har unnlatt å kunngjøre anskaffelsen. Anskaffelser som på grunn av uforutsette omstendigheter ikke kan utsettes i den tiden det tar å gjennomføre en konkurranse, kan gjennomføres etter forskriftens del III § 11-2 (d). En uforutsett hendelse vil si forhold som oppdragsgiver ikke er herredømme over. At finansiering kom sent på plass har revisor vanskelig for å se kan defineres som en uforutsett hendelse. Veilederen til reglene har eksempler på hva som kan ses på som en uforutsett hendelse og nevner naturkatastrofe, konkurs, de ansatte streiker osv. Ombygging/utbygging av Lensvik og Lysheim skole burde vært kunngjort i Doffin. Ombygging/utbygging av Lensvik og Lysheim skole ble tildelt på delte entrepriser. Grunnleggende krav for alle anskaffelser er at oppdragsgiver ikke skal dele opp en planlagt anskaffelse, dette følger av § 2-3 (3) og 3-1 (3). Terskelverdiberegningen for det enkelte prosjekt/skole skal være samlet jf. §2-3 (1). Kontraktene er tildelt samtidig og da skal begge skolenes kontraktsverdi ses under ett jfr § 2-3 (8). Protokollføring Det er ført møtereferat fra anbudsåpningen til oppgradering Hambåra renseanlegg og ombygging/utbygging av Lensvik og Lysheim skole. Protokollen for anbudsåpning oppfyller kravene i forskriftens § 3-2 med hensyn på å oppgi navn på leverandører som har levert anbud, hva anskaffelsen gjelder, datering og signatur fra protokollfører. I forhold til øvrige krav i forskriften mangler kommunens protokoll bl.a. opplysninger om anslått verdi på kontrakten, navn på og begrunnelse for valg av leverandør(er) og kontraktsverdi. Skatteattest Skatteattest er mottatt for prosjektet Oppgradering Hambåra renseanlegg. Det er ikke mottatt for de to andre prosjektene, noe som er et brudd i forhold til forskriftens § 3-3. HMS-egenerklæring Kommunen har mottatt en HMS-egenerklæring fra ett prosjekt som hadde en leverandør, men det er ikke mottatt for de to andre prosjektene.



Kontrakt Det er ikke skrevet kontrakt med noen av partene og det vil si at alle prosjektene er tildelt muntlig. Reglene om kontraktsinngåelse er strengere i anskaffelsesregelverket enn i alminnelig norsk avtalerett og det som tradisjonelt har vært lagt til grunn i anskaffelsessaker. Det kreves signert kontrakt av begge parter og gjelder anskaffelser over 500 000 jfr. § 13-3 (1). Journal/arkiv Gjennomgang av dokumentasjon knyttet til anskaffelsene, avdekket mangler i forhold til journalføring av denne dokumentasjonen. Regler for journalføring blir behandlet i kap. 8.

6 Har kommunen egne lokale bestemmelser og følges disse?

6.1 Nærmere om revisjonskriteriet Kommunen har anledning til å vedta egne lokale bestemmelser som er mer spesifisert eller strengere enn hovedreglene i lov og forskrift som gjelder. Hvis de ikke har vedtatt dette er det hovedreglene som gjelder.

6.2 Datainnhenting Revisor foretok et oppstartsmøte med rådmannen som i dette møtet bekreftet at kommunen har et eget reglement for investeringsprosjekter. Dette er synliggjort i økonomireglementet kapittel 9. Ut over dette mener rådmannen at regelverket om offentlig anskaffelser styrer innkjøpene. Kommunen har ikke egne lokale bestemmelser. Økonomireglementet er vedtatt i kommunestyret den 19.03.03 i sak 9/03. Økonomireglementet pkt 9 gir retningslinjer for enhetlig behandling og styring av investeringsprosjekter i kommunen. Dette punktet i reglementet omhandler bl.a. at investeringsprosjekt må vedtas i kommunestyret og at det må være økonomisk dekning for prosjektet. Videre står det i pkt 9.9.4: "Når investeringsprosjektet er vedtatt i årsbudsjett og kostnadsoverslaget ligger innenfor vedtatt ramme, kan arbeidet settes i gang og byggeleder engasjeres".

6.3 Revisors vurdering Rådmannen henviser til økonomireglementet pkt. 9 som omhandler behandling av investeringsprosjekt. I pkt 9.9.4 står det at en byggeleder kan engasjeres når et investeringsprosjekt er vedtatt i årsbudsjett og kostnadsforslaget ligger innenfor vedtatt ramme. Reglementet kommenterer ikke lov, eller forskrift om offentlig anskaffelser og gir ingen føringer med hvordan innkjøp skal håndteres for å være i samsvar med regelverk. Da kommunen ikke har egne lokale bestemmelser, vil hovedreglene i lov og forskrift være gjeldende for kommunens anskaffelser.

7 Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker? (tilbudsåpning)

7.1 Nærmere om revisjonskriteriet Kapitlet omhandler hvordan innkomne tilbud blir registrert i anbudsåpningen, samt praksis i forbindelse med åpningen. Reglene om tilbudets utforming, samt tilbakekall og endring av tilbud beskrives også. Tilbudets utforming Reglene for tilbudets utforming er nedfelt i forskriftens §§ 11-2 og 20-2.



Tilbudet skal avgis skriftlig i en lukket og merket konvolutt, enten direkte eller med post. Bestemmelsen skal ivareta notoritets- og anonymitetshensyn. Bestemmelsen gjelder uavhengig av hvilken konkurranseform en har valgt. Dersom tilbudet ikke er levert i samsvar med disse kravene, for eksempel fordi det er levert muntlig eller med telefaks, plikter oppdragsgiver å avvise tilbudet, jf. §§ 11-11 første ledd bokstav b og 20-13 første ledd bokstav b.

Det er et krav at tilbudet skal være undertegnet. Det er ikke regulert eksplisitt hvem som skal undertegne tilbudet. Underskriften skal være et bevis på at leverandøren er bundet av tilbudet, og det skal derfor undertegnes av en som har fullmakt til å pådra leverandøren forpliktelser. Dersom tilbudet ikke er undertegnet har oppdragsgiver en rett, men ikke plikt, til å avvise det, jf. §§11-11 annet ledd bokstav d og 20-13 annet ledd bokstav d.

Tilbudet kan også avgis med elektronisk middel dersom oppdragsgiver har besluttet at dette skal være tillatt, og innleveringen er i samsvar med forskriftens kapittel 7 og 16. Konkurransegrunnlaget må angi at det er tillatt å levere inn tilbudet elektronisk, og hvordan et slikt tilbud skal avgis. Dersom tilbudet ikke oppfyller disse kravene, plikter oppdragsgiver å avvise tilbudet etter den samme avvisningsbestemmelsen som angitt ovenfor.

Tilbakekall og endring av tilbud Reglene for tilbakekall og endring av tilbud er nedfelt i §§ 11-5 og 20-5.

Tilbud som er mottatt av oppdragsgiver kan tilbakekalles og endres innen tilbudsfristens utløp. Tilbakekallet må skje skriftlig, for eksempel ved brev, elektronisk, eller telefaks. Endringen av tilbudet er å anse som et nytt tilbud, og må derfor oppfylle formkravene til tilbud og komme frem til oppdragsgiver innen tilbudsfristen for å være gyldig. Det er leverandøren som har risikoen for at tilbudet kommer frem til oppdragsgiver innen fristen.

Registrering av innkomne tilbud Reglene for registrering av innkomne tilbud er nedfelt i §§ 11-6 og 20-6.

Oppdragsgiver skal merke tilbudene med tidspunkt for mottakelse etter hvert som de kommer inn. Bestemmelsen skal sikre gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og likebehandling, da det blir mulig å kontrollere i ettertid at tilbudene faktisk ble innlevert innen tilbudsfristens utløp og at leverandørene ble likebehandlet.

Bestemmelsen er en ordensforskrift som retter seg mot oppdragsgiver. Dersom oppdragsgiver skulle glemme å merke de innkomne tilbudene, er dette uheldig i forhold til de grunnleggende prinsippene, men tilbudet vil likevel anses som rettidig innkommet.

På anmodning skal oppdragsgiver skriftlig bekrefte at tilbudet er mottatt.

Tilbudsåpning ved anbudskonkurranser Reglene for tilbudsåpning er nedfelt i forskriftens §§ 11-7 og 20-7.

Tilbudsåpningen skal foretas av minst to representanter for oppdragsgiver, på det tidspunkt og sted som er angitt i konkurransegrunnlaget. Bestemmelsene gjelder ved alle typer konkurranseformer, og referer seg til oppdragsgivers interne tilbudsåpning.

Oppdragsgiver kan velge om tilbudsåpningen skal være åpen for leverandørene. Dette vil bidra til økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Åpen tilbudsåpning vil imidlertid bare kunne benyttes i anbudskonkurranser og konkurransepreget dialog. Ved konkurranse med forhandling må tilbudene holdes hemmelig, slik at den videre konkurransen ikke påvirkes. Hvis oppdragsgiver velger å ha en åpen tilbudsåpning, skal det opplyses om tid og sted i konkurransegrunnlaget, jf. §§ 8-1 og 17-1 annet ledd bokstav c.

For å ivareta hensynet til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet er det hensiktsmessig at oppdragsgiver fører utfyllende protokoll fra tilbudsåpningen.

7.2 Datainnhenting Informasjon om praksis og rutine ble innhentet ved intervju av rådmannen og fagleder på teknisk samt en samtale med ansatte i fellestjenesten.



Agdenes kommune har ikke utarbeidet egne rutiner for anbudsåpningen. De forholder seg til lov og forskrift om offentlige anskaffelser. I kunngjøringen og konkurransegrunnlaget er det angitt at anbud skal leveres i blank konvolutter og merkes med prosjektets navn. Når konvoluttene ankommer fellestjenesten blir de stemplet med ankomstdato og lagt uåpnet til side. Alle anbudene som gjelder samme prosjekt blir lagt samlet. Klokkeslett for mottakstidspunkt blir i tillegg påført de konvoluttene som blir mottatt samme dag som innleveringsfristen. Anbud som kommer inn samme dag som anbudsåpningen kan og bli levert direkte til teknisk fagleder De anbudene er ikke innom fellestjenesten for stempling. Anbud som er for dårlig merket, eller ikke merket blir limt igjen dersom det blir åpnet i fellestjenesten. En konvolutt med et anbud ble åpnet ved en feil i fellestjenesten for noen år siden. Denne konvolutten ble limt igjen og påført en lapp hvor det sto: "Åpnet ved en feil". Anbudsåpningen er som regel en halv time etter anbudsfristens utløp. Teknisk fagleder går like før åpningen og henter alle innkomne anbud i fellestjenesten. Det deltar to ansatte fra kommunen på anbudsåpningen. Teknisk fagleder fører møtereferat fra anbudsåpningen. Alle innkomne anbud blir registrert i referatet. Alle deltakerne på anbudsåpningen signerer møtereferatet.

7.3 Revisors vurdering Rutinen for anbudsmottak ved fellestjenesten bidrar til å sikre at anbud som blir tatt opp til vurdering er mottatt rettidig i forhold til fastsatt tidsfrist. Rutinen krever at saksbehandler positivt gir fellestjenesten beskjed om at det forventes innkomne anbud. Etter revisors vurdering har ikke kommunen gode rutiner for mottak og registrering av anbud som leveres direkte til teknisk fagleder. Forskriftens §§ 11-11 og 20-13 krever at for sent ankommet anbud skal avvises. Gjennom dokumentgjennomgang, har vi sett at et anbud er avvist med bakgrunn i dette kravet, men vi fant også at for sent innkommet anbud ble godtatt uten noen begrunnelse. Anbudsåpning blir foretatt av minst 2 personer fra kommunen til fastsatt tidspunkt i konkurransegrunnlaget. Ved anbudsåpning blir tilbudene registrert i møtereferat fra anbudsåpning. Rutinene for anbudsåpning er etter vår vurdering, i tråd med gjeldende forskrift.

8 Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen?

8.1 Nærmere om revisjonskriteriet Korrekt journalføring av dokumenter i anskaffelsesprosessen vil kunne bidra til etterlevelse av de grunnleggende kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i anskaffelsesloven § 5. At plikten til journalføring overholdes vil gi allmennheten større muligheter for å begjære innsyn i en innkjøpsprosess. Innsynsretten er bl.a en viktig kontrollmekanisme for at det ikke tas utenforliggende hensyn i innkjøpsprosesser, herunder at korrupsjon ikke finner sted. I følge arkivforskriften (forskrift 11.des. 1998 nr 1993) § 2-6 første ledd første punktum skal et offentlig organ ha "ein eller flere journaler for registrering av dokument i dei sakane organet opprettar." Det følger videre av bestemmelsens første ledd annet punktum at "alle inngåande og utgåande dokument som etter offentlegheitslova §§ 2 og 3 må reknas som saksdokument for organet" skal registreres i journalen "dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon". Organinterne dokumenter registreres i journalen så langt organet "finn det teneleg", jf. bestemmelsens første ledd tredje punktum.



Særskilt bestemmelse om behandling av telefaks og e-post er fastsatt i forskriftens § 3-2. Bestemmelsens første ledd lyder slik: "Dokument som blir avsende eller mottekne via telefaks og e-post, og som etter form eller innhold må reknast for saksdokument for organet, skal arkivmessig behandlast som andre saksdokument etter denne forskrifta, jf. særlig §§ 2-6 og 3-8". Det er dermed det reelle innholdet som er avgjørende for om en e-post eller telefaks skal journalføres. Arkivforskriften § 2-7 sier at "innføring i journalen skal skje på ein måte som gjer det mogleg å identifisere dokumentet, så langt dette kan gjerast utan å røpe opplysningar som er undergitt teieplikt i lov eller i medhald av lov, eller som elles kan unntakast frå offentlige innsyn etter §§ 5 eller 6 i offentlegheitslova.

I medhold av offentlighetsloven § 11 annet ledd gis forskrift om at følgende kan unntas fra offentlighet15:

12. tilbud og protokoller som nevnt i forskrift fastsatt ved kgl.res. 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser og forskrift fastsatt ved kgl.res. 7. april 2006 nr. 403 om innkjøpsregler iforsyningssektorene (vann- og energiforsyning, transport og posttjenester).

Dette betyr at tilbud og protokoller skal registreres i journalen, men at disse ikke er offentlige. Om den øvrige korrespondansen er offentlig må vurderes av arkiv og saksbehandler.

8.2 Datainnhenting Rådmannen og teknisk fagleder ble forespurt om hvilke rutiner kommunen hadde for journalføring av dokumenter. Følgende prosjekt ble plukket ut for kontroll: - Sandstrøing av kommunale veger - Snøbrøyting av kommunale veger - Uteområde ved Lensvik og Lysheim skole - Kjøp av brannbil - Oppgradering av Hambåra Iflg rådmannen har kommunen egne rutinebeskrivelser for postbehandling og arkivering i tillegg til en arkivplan. Fellestjenesten scanner all inngående post. Iflg. teknisk fagleder fører de protokoll ved anbudsåpningen og denne blir journalført på saken i Kontor 2000. Anbudet som vinner konkurransen blir også journalført i Kontor 2000. Fellestjenesten foretar protokollføring og arkivering. De anbudene som ikke vinner konkurransen, eller blir forkastet, blir arkivert i fjernarkivet. Arkivplan ble vedtatt av kommunestyret den 22.08.2007. I arkivplanen pkt 7 blir "postbehandling" omhandlet, og der fremgår blant annet: "All inngående post kodes, registreres og scannes av fellestjenesten. E-post og telefax skal behandles som ordinær post". Under pkt 7.1.5 er det nevnt opp de journalposter som skal unntas offentlighet, og i dette punktet er det tatt med "Anbudsdokument før anbudsåpning" og "Punkter i kjøpekontrakt hvor kommunen er selger dersom kjøperen ikke ønsker offentlighet p.g.a. konkurransemomentet". 15 Ny offentlighetslov er vedtatt, men ikke trådt i kraft. Etter den nye loven gjelder ikke lengre noe generelt unntak for innsyn i tilbud og protokoller etter at

valg av leverandør er gjort.



Tabell nr 2 viser journalføring av dokumenter i Kontor 2000 Prosjekt Kunngj. Konk. Protokoll Valg av HMS- egen Skatte- Avtale/ E-post Brev

(Doffin) grunnlag anbyder erklæring attest kontrakt

Sandstrøing av komm. Veger Nei Ja Ja Ja Nei Nei Ja Nei Ja

Snøbrøyting av komm.veger Nei Nei Nei Nei Nei Nei Nei Nei Ja

Uteområde v/ Lensvik skole/ Nei Ja Ja Ja Nei Nei Nei Nei Ja

Lysheim skole

Kjøp av brannbil Ja Ja Ja Nei Nei Nei Ja Ja Ja

Oppgradering av Hambåra Nei Ja Ja Nei Nei Nei Nei Nei Ja

Kunngjøring Kunngjøring av konkurranse i Doffin-databasen var journalført i ett av de prosjektene revisor undersøkte. Det ble ikke funnet journalføring av forespørsel om tilbud. Konkurransegrunnlag Revisor fant at konkurransegrunnlaget ble i de fleste prosjektene journalført som egen sak. Protokoll Protokoll blir og kalt møtereferat og består av et eller flere ark som arkiveres i rådhusets arkiv. I møtereferatet føres hva anskaffelsen gjelder, tid og klokkeslett for anbudsåpningen, hvem som var til stede, henvisning til brev, kunngjøring etc. og mottatte anbud ved leverandørnavn. Avhengig av konkurranseform kan pris også stå i referatet. Ved eventuelle merknader føres dette opp. Oppstillingen skal være signert av de personene som var tilstede ved anbudsåpning. Revisor foretok utplukk i noen prosjekt og avdekte at kommunen ikke var konsekvent på å få journalført alle møteprotokoller i Kontor 2000. Valg av anbyder - vurdering av anbud Anskaffelsesprotokoll i forskriftens § 3-2 skal angi valg av leverandør og begrunnelse for valget. Da kommunens møtereferat ikke oppfyller dette kravet, bør som et minimum tilsvarende dokument utarbeides og journalføres. Revisors kontroller viser at det sjeldent journalføres utgående brev til leverandørene med orientering om valget. Vurdering av innleverte anbud manglet i de fleste anskaffelsene som revisor har kontrollert. HMS-egenerklæring og skatteattest I hht. forskriften skal alle leverandører som leverer anbud/tilbud levere skatteattest. I tillegg er det et krav at valgt leverandør skal levere HMS-egenerklæring. Muligheten for å kontrollere at kravet er overholdt begrenses vesentlig dersom disse dokumentene ikke føres inn i postjournalen. Revisors kontroller viste at slike dokumenter ikke ble journalført. Avtale/kontrakt Revisors kontroller viste at to av prosjektene hadde journalført kontrakt med leverandør. Korrespondanse Flere av prosjektene som revisor foretok en kontroll av ble gjennomført med ulike konkurranseformer som åpen anbudskonkurranse og konkurranse med forhandlinger. Konkurranse med forhandlinger krever at det er en dialog mellom oppdragsgiver og tilbyder. Kommunen benyttet seg også av kommunikasjon med e-post til tilbyderne. Kontroller revisor foretok avdekte at korrespondansen som foregikk pr e-post var ikke journalført. Korrespondanse i brevs form var i hovedsak journalført, men også her fant revisor brev som ikke var registrert i Kontor 2000.



8.3 Revisors vurdering Journalføring av alle relevante dokumenter i en anskaffelsesprosess er svært viktig i forhold til prinsippet om åpenhet og etterprøvbarhet. I tillegg sikrer journalføring av dokumenter komplett saksbehandling og dessuten sikker arkivering av relevante dokumenter. Kommunen har utarbeidet en arkivplan som ble vedtatt på slutten av august 2007. Utplukket revisor har kontrollert var etablert før arkivplan ble vedtatt. Kommunen har rutiner for journalføring av relevante dokumenter tilknyttet en sak. Kommunen utarbeider en møteprotokoll fra anbudsåpningen, og denne blir som oftest journalført, men revisors kontroller viser at det ved flere tilfeller manglet sentrale dokumenter i postjournalen for enkelte anskaffelser. Revisor vurderer kommunens rutine med protokollføring av anbudsåpning til ikke å være tilstrekkelig til å ivareta protokollkravene i forskriftens § 3-2. Når protokollen mangler vesentlig informasjon i forhold til bestemmelsen, stiller dette større krav til journalføring av andre dokumenter som inneholder denne informasjonen.

9 Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler?

9.1 Nærmere om revisjonskriteriet Innledning om rammeavtaler En rammeavtale er en avtale som er inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere leverandører. Bruk av rammeavtaler kan gi administrative besparelser både for oppdragsgivere og leverandører. Rammeavtaler kan gi oppdragsgiver stor fleksibilitet der anskaffelser skal skje over et tidsrom.

Kommunen er tilsluttet Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler. Dette innebærer at gjennom avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune, er kommunen tilsluttet en rekke rammeavtaler med leverandører som er fremforhandlet av fylkeskommunen. Fylkeskommunen er ansvarlig for at anskaffelsesprosedyre og avtaleinngåelse er i samsvar med gjeldende lover og regler. Dette innebærer at det er fylkeskommunen som foretar kunngjøringen mv. Kommunen foretar anskaffelser i henhold til den enkelte rammeavtale. Agdenes kommune inngikk avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune i april 2003. Dette innebærer at gjennom avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune er kommunen tilsluttet en rekke rammeavtaler med leverandører som er fremforhandlet av fylkeskommunen. Iflg avtalen er hensikten med avtalen å forbedre og effektivisere kommunens innkjøpsrutiner, både de økonomiske betingelsene og de administrative rutinene. Kravet til STFK16 er at de skal gjennomføre anskaffelsesprosedyrer som sikrer at avtalene blir mest mulig fordelaktig for begge parter. Videre er et annet krav at STFK er ansvarlig for at anskaffelsesprosedyrer og avtaleinngåelsene overholder de gjeldende lover og regler. Innkjøpsavtalene inngått av fylkeskommunen favner et vidt spekter av varer og tjenester, og dekker en stor del av de varer og tjenester kommunen har behov for i den daglige drift. Gjennom avtalen med Sør-Trøndelag fylkeskommune er kommunen forpliktet til å benytte de leverandører som inngår i avtalene, og betaler en avgift til Sør-Trøndelag fylkeskommune for denne tjenesten. Kommunen har også inngått egne rammeavtaler som er inngått av rådmannen og sektor for næring/ drift. I dette kapitlet ser vi på om oppdragsgiverne er identifisert i kunngjøringen av rammeavtalen, om det foreligger konkurransegrunnlag, om tilbudene er innlevert innen fristen, om det foreligger anbudsprotokoll og kontrakt.

16 STFK = Sør-Trøndelag fylkeskommune



Bestemmelsene om rammeavtaler fremgår av ny forskrifts bokstav f, §§ 6-1 til 6-3 og 15-1 til 15-3. Den tidligere forskriften inneholdt ikke noen bestemmelser om rammeavtaler. Loven og forskriften fikk tilsvarende anvendelse på rammeavtalene.

Rammeavtaler er ikke en type prosedyre, men en kontraktstype som kan benyttes gjennom bruk av de alminnelige prosedyrene, herunder reglene om kunngjøring, tidsfrister, kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier, jf. forskriftens §§ 6-1 første ledd og 15-1 første ledd.

Hvem kan benytte seg av rammeavtalen(e)? Kontrakter innenfor en rammeavtale kan bare inngås mellom de opprinnelige partene i rammeavtalen, jf. forskriftens §§ 6-1 tredje ledd og 15-1 tredje ledd. Rammeavtalene er med andre ord et lukket system, der verken nye oppdragsgivere eller nye leverandører kan slutte seg til rammeavtalen i løpet av avtaleperioden. Dette er en viktig begrensing for å hindre at nye oppdragsgivere eller leverandører bruker en allerede inngått rammeavtale hvor det ellers skulle vært gjennomført ny konkurranse.

Når en rammeavtale skal benyttes av flere oppdragsgivere, må det fremgå av kunngjøringen hvem som skal kunne benytte rammeavtalen. I EU-kommisjonens notat17 fremgår det at navnene på oppdragsgiverne enten må fremgå direkte av kunngjøringen, eller gjennom referanse til andre dokumenter som for eksempel i konkurransegrunnlaget eller en liste som er tilgjengelig hos en av oppdragsgiverne. Kunngjøringen må altså gjøre det mulig å identifisere hvilke oppdragsgivere som skal inngå i rammeavtalen.18

9.2 Datainnhenting Rammeavtaler inngått av Sør-Trøndelag fylkeskommune Revisor har sett på et utvalg av de rammeavtaler som kommunen er tilsluttet som oppdragsgiver. Det er søkt i Doffin etter kunngjøringer av rammeavtalen. Vi har også undersøkt den enkelte rammeavtales dokumentasjon hos Sør-Trøndelag fylkeskommune.

Leverandør Avtalen gjelder Avtaleperiode Ementor Norge AS IT-utstyr og tjenester 01.06.07-31.05.08 Lyreco Norge AS Datarekvisita og tonerkassetter 01.10.06-30.09.08 Maskegruppen AS Medisinsk forbruksmateriell 01.03.07-28.02.09 Norligruppen AS Skolemateriell 01.07.07-31.05.08 Norengros AS Papir og plastartikler 01.06.06-31.05.08 Pilkington Norge AS Bygningsglass og glassmestertjenester 01.03.07-28.02.09

Avtalen med Pilkington Norge AS Bygningsglass og glassmestertjenester gjelder bare for STFK og kommunene Malvik, Skaun, Klæbu og Orkdal.

17 CC/2005/03

18 Se KOFA sak 2004/220 og 2005/240



Kunngjøring og konkurransegrunnlag Revisor har sett på om oppdragsgivers/kommunens navn fremgår av kunngjøringen i Doffin. Vi har også sett på konkurransegrunnlaget.

Anskaffelsen Kunngjøring Konkurransegrunnlag IT-utstyr og tjenester

Kunngjort slik: Oppdragsgiver: Nord-Trøndelag fylkeskommune. Utførelsessted: Finnmark fylke, NT fylke, ST fylke Tilleggsinformasjon: Oppdragsgiver anskaffer på vegne av: Oppdragsgiver for denne anskaffelsen er Finnmark, Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag fylkeskommuner med samarbeidende kommuner og tilsluttede virksomheter

Oppdragsgiverne er listet opp i konkurransegrunnlaget samt i vedlegg 3 til dette. Konkurransegrunnlag og vedlegg kan lastes ned fra kunngjøringen.

Datarekvisita og tonerkassetter

Kunngjort slik: Oppdragsgiver: Sør-Trøndelag fylkeskommune. Utførelsessted: Sør-Trøndelag

Gjelder for jfr vedlegg 5 til konkurransegrunnlaget: STFK, Agdenes, Klæbu, Malvik, Meldal, Melhus, Midtre Gauldal, Orkdal, Skaun, Snillfjord, Selbu, Frøya, Hitra. Konkurransegrunnlag med vedlegg kan ikke lastes ned fra kunngjøringen.

Medisinsk forbruksmateriell

Kunngjort slik: Oppdragsgiver: Sør-Trøndelag fylkeskommune. Utførelsessted: Sør-Trøndelag

Kommuner opplistet i vedlegg 4 til konkurransegrunnlag. Konkurransegrunnlag med vedlegg kan ikke lastes ned fra kunngjøringen.

Skolemateriell Kunngjort slik: Oppdragsgiver Sør-Trøndelag fylkeskommune. Utførelsessted: Sør-Trøndelag fylke

Agdenes, Klæbu, Malvik, Meldal, Melhus, Midtre Gauldal, Orkdal, Skaun, Snillfjord, Selbu, Frøya, Hitra, Hemne STFK og de kommuner som er tilsluttet STFKs innkjøpsordning. ”Melhus kommune omfattes ikke av denne avtalen" Konkurransegrunnlaget kan lastes ned fra kunngjøringen

Papir og plastartikler

Kunngjort slik: Oppdragsgiver: Sør-Trøndelag fylkeskommune m/ tilsluttede kommuner Utførelsessted: Virksomheter i Sør-Trøndelag tilsluttet fylkeskommunens innkjøpsordning.

Kommuner opplistet i vedlegg 5 til konkurransegrunnlaget. Konkurransegrunnlag med vedlegg kan ikke lastes ned fra kunngjøringen.

Frister - protokoll - kontrakt Det foreligger anskaffelsesprotokoll i alle de utvalgte rammeavtalene. Protokollen inneholder informasjon om at tilbud er levert i henhold til fastsatt frist. For seint innkomne tilbud er avvist. En anskaffelsesprotokoll er ikke signert mht. tilstedeværelse ved anbudsåpning, en anskaffelsesprotokoll er ikke signert. Det foreligger kontrakt ved alle anskaffelsene. Rammeavtaler inngått av Agdenes kommune For kontroll mot anskaffelsesregelverket velges anskaffelser til følgende rammeavtaler ut:

• Snøbrøyting av kommunale veger og plasser • Vedlikehold av kommunale veger/Sommervedlikehold og sandstrøing • Leasing av biler



Tabell 3 - Følges anskaffelsesregelverket

Prosjekt Kunngjøring Møtereferat fra

anbudsåpningenBegrunnelse for

valg av leverandør Kontrakt Anskaff. protokoll

Snøbrøyting av kommunale veger og plasser

JA

JA

NEI

JA

NEI

Vedlikehold av kommunale veger Sommervedlikehold og sandstrøing

JA

JA

JA

JA

NEI

Leasing av biler

JA

NEI

JA

JA

NEI

Kunngjøring Alle de kontrollerte rammeavtalene var kunngjort i Doffin. I kunngjøringsteksten er det angitt at oppdragsgiver er Agdenes kommune. Protokoll Møtereferat over åpningen av mottatte anbud/tilbud er funnet for to av anskaffelsene. To av møtereferatene inneholder informasjon om sted og dato, hvem som har levert tilbud/anbud og pris. Det ene av de to møtereferatene mangler underskrift fra deltakerne på anbudsåpningen, det andre har underskrift fra deltakerne. Protokoll fra anbudsåpningen mangler i sin helhet på en av anskaffelsene. Begrunnelse for valg av leverandør er ikke funnet i dokumentasjonen. Frister I kunngjøringene er det angitt hvilken dato og klokkeslett anbudene må være mottatt. I en av anskaffelsene kommer det frem i møtereferatet fra anbudsåpningen at to av anbudene er for sent innlevert i forhold til tidsfristen som er satt i kunngjøringen. Ett av disse anbudene ble forkastet, mens det andre anbudet ble godtatt og tilbyder inngikk kontrakt med kommunen. Den tredje anskaffelsen har ikke revisor mottatt møtereferat fra anbudsåpningen og anser denne som ukontrollerbar. Konkurransegrunnlag Kommunen har utarbeidet konkurransegrunnlag for alle de utvalgte avtalene som samsvarte med kunngjøringen. Begrunnelse for valg av leverandør To av anskaffelsene har i sak til hovedutvalg næring og drift vurdert anbudet ut fra tildelingskriteriene som er kunngjort i Doffin. De to anskaffelsene har også i saken en begrunnelse for valg av leverandør. Revisor kan ikke se at denne vurdering er foretatt på den tredje av de anskaffelsene som ble kontrollert. Avtale/kontrakt Det var inngått kontrakt med alle leverandørene til rammeavtalene.

9.3 Revisors vurdering Rammeavtaler av Sør-Trøndelag fylkeskommune Kunngjøring og konkurransegrunnlag Revisjonskriteriene i kap. 9.1 viser at det er krav til at oppdragsgivers, dvs kommunens navn skal fremgå enten av kunngjøringen, eller av vedlegg som det vises til fra kunngjøringen. I utvalget av rammeavtaler er samtlige kunngjort av Sør-Trøndelag fylkeskommune med unntak av It-utstyr og tjenester som er kunngjort av Nord-Trøndelag fylkeskommune.



For de rammeavtaler som er kunngjort av Sør-Trøndelag fylkeskommune, har revisor bedt advokat Robert Myhre om en juridisk vurdering av fylkeskommunens praksis; 1. når de kunngjør på vegne av seg selv og kommunene som skal omfattes av rammeavtalen 2. konsekvensen av fylkeskommunens praksis i forhold til den enkelte kommunes avrop i henhold til rammeavtalen. I følge advokat Robert Myhre krever anskaffelsesregelverket at oppdragsgiver som skal benytte seg av en rammeavtale, må være identifisert i kunngjøringen. Dette skal som en hovedregel skje ved at oppdragsgiverne navngis. Imidlertid er det antagelig tilstrekkelig at det er en klar og tydelig henvisning til en liste eller et konkurransegrunnlag, der potensielle tilbydere kan finne navnene på oppdragsgiverne. Ved beregning av anskaffelsens verdi i forhold til kunngjøringsplikten, skal verdien av de ulike kommuners anskaffelser summeres. I følge Robert Myhre foreligger regelbrudd , og ulovlig direkte anskaffelse, ved kontraktene: Datarekvisita - Lyreco Norge AS Medisinsk forbruksmateriell - Maskegruppen AS Papir og plastartikler - Norengros AS Under tvil har Myhre kommet frem til at det ikke foreligger ulovlig direkte anskaffelse for kontrakten på bygningsglass og glassmestertjenester, inngått med Pilkington AS. Videre er han under tvil kommet til at det ikke foreligger ulovlig direkte anskaffelse for kontrakten om lærebokmidler, inngått med Norli AS. Når det gjelder konsekvensen for den enkelte kommune uttaler advokat Myhre at ved å benytte rammeavtalene kan kommunene risikere å bli bøtelagt med inntil 15% av anskaffelsens verdi. Dersom rammeavtalene ikke benyttes, kan dette innebære et kontraktsbrudd, med mulig erstatningsansvar. Denne problemstillingen er imidlertid ikke vurdert inngående av advokat Myhre. For det rettslige utgangspunkt og vurdering av de aktuelle avtaler og kontrakter, vises det til advokat Robert Myhres vurdering som er vedlagt som vedlegg 2. Revisor slutter seg til vurderingene og konklusjonene som advokat Myhre har foretatt. Etter revisors mening er det veldig uheldig at kommunen er kommet i den situasjon at det foreligger ulovlig direkte anskaffelser ved å benytte de 3 rammeavtalene. Revisor ser alvorlig på den situasjon som er avdekket. Konsekvensen av at rammeavtaler er et lukket system er at kommunen heller ikke kan slutte seg til allerede inngåtte rammeavtaler, men må være identifisert som oppdragsgiver. Dette er en viktig begrensning i bruken av rammeavtaler. Frister - innlevert anbud innen fristen, protokoll og kontrakt Anskaffelsesprotokollene er i hovedsak utfylt i tråd med anskaffelsesforskriften og lokalt regelverk (STFKs veileder). Anskaffelsesprotokollene skal signeres. Dette fremgår av vedlegg 4 til anskaffelsesforskriften. Det er en mangel ved protokollen at dette ikke er gjort for 1 av protokollene. Det fremgår av anskaffelsesforskriften § 11-7 og § 20-7 at tilbudsåpning skal foretas av minst 2 representanter for oppdragsgiver. I beste-praksis veilederen er det anbefalt at åpningsprotokoll signeres av 2 personer. Det foreligger rammeavtale som er signert av begge parter. Dette er i tråd med anskaffelsesregelverket.



Rammeavtaler inngått av Agdenes kommune Kunngjøring og konkurransegrunnlag Revisor mener at kommunen har oppfylt regelverkets krav til utarbeidelse av kunngjøring og konkurransegrunnlag Protokoll Protokoll er utfylt for to av de kontrollerte rammeavtalene, men oppfyller ikke protokollkravene i forskriftens § 3-2. I den sammenheng anses manglende begrunnelse for valg av leverandør å være en vesentlig mangel i forhold til kravene i § 3-2. En av anskaffelsene mangler protokoll og kravet til etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen blir derfor vanskelig å dokumentere. Frister Det er leverandøren som har ansvaret for at tilbudet kommer frem i tide. Hvis tilbudet ikke er levert innen tidsfristen plikter oppdragsgiver å avvise det jfr. §§ 11-11 første ledd bokstav a og 20-13 første ledd bokstav a. Kommunen har mottatt to tilbud som ikke var levert innen tidsfristen. Ett ble forkastet mens det andre ble godtatt og leverandøren inngikk kontrakt med kommunen. Revisor mener at dette er et brudd på forskriften å inngå kontrakt med en leverandør som har levert tilbud etter fristens utløp. Begge tilbudene burde vært avvist. Avtale/kontrakt Signerte avtaler/kontrakter foreligger for alle de tre rammeavtalene.

10 Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene?

10.1 Nærmere om revisjonskriteriet Kjøpeplikt/leveringsplikt Oppdragsgiver i en rammeavtale påtar seg ikke nødvendigvis noen forpliktelse til rent faktisk å benytte avtalen. Hvorvidt rammeavtalen inneholder en kjøpeplikt eller leveringsplikt, beror på alminnelig avtaletolkning.

Agdenes kommune inngikk en avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune om tilknytning til STFKs innkjøpsordning19 den 4.4.2003. I avtalen er det angitt at kommunens virksomheter er forpliktet til å benytte STFKs sentrale rammeavtaler, både nåværende og eventuelle nye fremtidige avtaleområder.

10.2 Datainnhenting For å kunne svare på dette spørsmålet intervjuet vi rådmannen og teknisk fagleder i tillegg til å foreta dokumentanalyse av regnskapsførte data for 2006 og t.o.m. 31.07. i 2007. Revisor valgte å gjennomføre kontrollen uavhengig av resultatet i kap. 9 for et utvalg anskaffelser. Rådmannen mener at ansatte i kommunen er lojal til rammeavtalene og teknisk fagleder mente at lojaliteten er god i forhold til de rammeavtalene teknisk har inngått. Avtalelojalitet avhenger ikke av innkjøpsfullmakt. Ved kontroller knyttet til denne problemstillingen har vi derfor valgt å se kommunens innkjøp samlet, uavhengig av hvilken resultatenhet som har foretatt innkjøpene. For enkelhets skyld har vi kun sett på anskaffelser i 2007, for perioden 01.01 - 31.07. Undersøkelsen er gjennomført ved å ta ut regnskapsrapporter for perioden sortert på art, og deretter har vi sortert anskaffelsene under respektiv art på leverandørnavn. Revisors kontroll viser om kommunen har vært lojal til avtalen. Kontrollen vil imidlertid ikke kunne gi noe entydig bilde på i hvor stor grad avtalene brytes, dvs. at det kjøpes samme type varer fra andre leverandører enn avtaleleverandørene. Et sikkert bilde av dette ville kun komme fram ved bilagskontroll av alle bilag postert på den enkelte art, samtidig som anskaffelsen må vurderes opp i mot de produkter som den enkelte avtalen omfatter.

19 STFKs innkjøpsordning= fylkesavtalen



På tilsvarende måte vil revisors kontroll ikke gi eksakt svar på om kjøp fra avtaleleverandør er i samsvar med rammeavtale, da disse gjerne omfatter spesifikke produkter. Ved å foreta kontroll på artsnivå i regnskapet, vil kontrollen likevel kunne gi en indikasjon på om anskaffelsen er i samsvar med inngåtte avtaler. For å avgrense kontrollen har vi valgt å gå inn på noen arter der kommunen har rammeavtaler enten med leverandører gjennom STFK-avtalen eller gjennom egne rammeavtaler. Følgende KOSTRA-artsgrupper er gjennomgått: Rammeavtaler inngått som en del av Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler - art 1000 Kontorutgifter/kontorrekvisita - art 1155 Matvarer - art 1210 Arbeidstøy - art 1750 Drivstoff - art 1805 Fyringsolje - art 2000 Inventar og utstyr Kontorutgifter/Kontorrekvisita Kontroller revisor utførte avdekte at kommunen også foretok innkjøp fra leverandører som er i konkurranse med avtaleleverandørene når det gjelder innkjøp av kopipapir og toner. Iflg. Fellestjenesten er årsaken til at kommunen ikke er lojal til innkjøpsavtalen når det gjelder kopipapir at de mener at kopipapiret som de mottar fra leverandøren i fylkesavtalen setter seg fast i kopimaskinen deres og påfører de ansatte ekstraarbeid. Kopimaskinen takler kopipapiret som de mottar fra en leverandør som er i konkurranse med avtaleleverandøren uten problemer. Matvarer Revisors kontroller viser at kommunen stort sett handler matvarer i samsvar med fylkesavtalen, men det ble avdekket at 11,9% av matvarene ble handlet hos nærbutikken. Dette dreier seg mest om frukt og meieriprodukter i tillegg til andre matvareprodukter. Arbeidstøy Regnskapsanalysen avslørte at det ble foretatt innkjøp fra en leverandør som er i konkurranse med avtaleleverandøren. Drivstoff Kontrollen revisor foretok avdekte at alle innkjøp av bensin var handlet i samsvar med fylkesavtalen Fyringsolje Kommunen har handlet alle innkjøp i samsvar med fylkesavtalen. Rammeavtaler inngått av Agdenes kommune - art 1320 Betalingsformidling - art 2100 Leiebilutgifter - art 2320 Sommervedlikehold - art 2325 Vintervedlikehold Kontroller revisor foretok avdekte at kommunen er lojal til egne inngåtte rammeavtaler.

10.3 Revisors vurdering Rammeavtaler inngått som en del av Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler Revisors kontroller viser at det i all hovedsak er foretatt anskaffelser fra avtaleleverandører for de varegrupper som omfattes av rammeavtalene. Det foretas likevel anskaffelser i noe omfang også fra konkurrerende virksomheter. Av de KOSTRA-arter som er kontrollert, er det særlig matvarer som har et omfang av anskaffelser utenom rammeavtalene.



Dersom kommunen er misfornøyd med kvaliteten på varene de mottar gjennom fylkesavtalen bør de formidle dette til Jus- og innkjøpsavdelingen i STFK som står for innkjøpene. Rammeavtaler inngått av Agdenes kommune Agdenes kommune har inngått egne rammeavtaler og revisor avdekte ikke at kommunen har handlet med konkurrerende virksomhet for de varer og tjenester som omfattes av rammeavtalene.

11 Høring Revisor har mottatt høringssvar fra kommunen i brev av 11.01.2008 jf. vedlegg 3 til rapporten. Der høringssvaret har medført enkle tilpasninger i samsvar med høringsuttalelsen har revisor rettet opp dette i rapporten. Høringsuttalelsen inneholder en del kommentarer som ikke medfører endringer i rapporten. Revisor kommenterer følgende nærmere: Kjøp av elektrisk energi - pkt 5.2.2 og 5.3.2 I høringsuttalelsen fremgår at kommunen har vurdert kjøp av elkraft opp mot lovverket, og lagt til grunn at det kun er forvaltningsgodtgjørelsen til megler (meglerprovisjonen) som er gjenstand for konkurranse. Kommunen opplyser i sitt tilsvar at selve kjøpet av elkraft gjøres på børs (Nord Pool), og er dermed konkurranseutsatt (konkurranse og pris er sikret). Kommunen sier videre at det er et faktum at kjøp av nettleie er monopolbasert. I tillegg er det slik at nettleien og elkraftkjøpet gjennomfaktureres til kommunen (megler sender samlet regning til kommunen på nettleien fra TrønderEnergi Nett, elkraftkjøpet fra NordPool samt meglers provisjon på 1,2 øre kWh). Meglerprovisjonen utgjør under kr. 50.000 årlig. Basert på de her nevnte forutsetninger har kommunen konkludert med at de har kunnet gå til direkte anskaffelse. Revisors kommentarer: Avtalen med TrønderEnergi er en avtale for aktiv kraftforsikring Fleksi (AKF) med spotpris og prissikring. Revisor tolker denne avtalen slik at Agdenes kommune ikke handler i eget navn og risiko på NordPool og at megler kun forestår det praktiske rundt kjøpet. Etter revisors vurdering inneholder avtalen imidlertid at megleren (TrønderEnergi) handler i eget navn og for egen risiko. I kontrakten med sluttbruker (Agdenes kommune) er megler kraftleverandør. Det er TrønderEnergi som handler på NordPool. I avtalen med megler så skal kommunen kjøpe et visst antall kwh til en fastsatt strømpris. I tillegg skal megler ha en provisjon på 1,2 øre pr. kwh. I anskaffelsens verdi vil nettleien komme til fradrag. Slik revisor vurderer dette er det verdien av anskaffelsen totalt sett for kommunen som skal verdsettes i pris innenfor kontraktsperioden. Dette er da selve kraftkjøpet (antatt kwh+prissikringen øre/kwh +portefølgeforvaltningen). Revisor fastholder etter dette sin konklusjon om at kjøp av elektrisk energi burde vært kunngjort. Kjøp av forsikring - pkt 5.2.1 og 5.3.1 Revisor kan ikke se at det har vært dokumentert konkurranse på forsikring. Rapporten endres derfor ikke. HMS- egenerklæring - pkt 5.2.1 og 5.3.1 Den valgte leverandøren til Oppgradering av Valan renseanlegg har fremlagt HMS-egenerklæring. Dette blir tatt til etterretning. Kontrakt - pkt 5.2.2 og 5.3.2 Arkivsak 06/663, utgående dokument nr 3 omhandler informasjon til tilbyderne om hvem som fikk tildelt kontrakten. Revisor fastholder vurderingen. Økonomireglement - pkt 6.3 Revisor oppfatter ikke det rådmannen skriver som faktafeil og rapporten er ikke endret.



Leasing av biler - pkt 9.2 tabell 3 Forskriftens del I gjelder for alle anskaffelsesprosedyrene. Dermed gjelder også kravet til anskaffelsesprotokoll for konkurranse med forhandling. Revisor fastholder vurderingen.

12 Konklusjon og anbefalinger

12.1 Konklusjon Delproblemstilling 1 Hvordan er innkjøpsordningen organisert? Kommunens måte å organiseres innkjøpsfunksjonen på, medfører at terskelverdiene beregnes på et relativt lavt nivå i organisasjonen. Modellen medfører at det stilles krav til kunnskap om regelverket for offentlige anskaffelser hos den enkelte sektorleder selv om de fleste budsjett ligger under kr 500 000. Delproblemstilling 2 Følges regelverket med tanke på terskelverdier? Anskaffelser under terskelverdi - dvs. anskaffelser mellom 100 000 og 500 000 eks. mva Revisors kontroller viser at kommunen ikke har fastlagte rutiner for gjennomføring av konkurranse for anskaffelser under kr 500 000. I den grad konkurranse likevel er gjennomført, er ikke forskriftens krav til innhenting av skatteattest, HMS-egenerklæring eller kontrakt oppfylt. I de tilfeller protokoll er benyttet, har denne protokollen klare mangler i forhold til forskrift om offentlige anskaffelser § 3-2. Revisors kontroll viser at de i tre tilfeller har brudd på lov og forskrift om offentlige anskaffelser, jfr. kapittel 5.2.1. Anskaffelser over 500 000 eks. mva Kjøp av elektrisk kraft og ombygging/utbygging av Lensvik og Lysheim skole er ikke kunngjort. Dette er ikke i samsvar med reglene om konkurranse og kunngjøring jf. anskaffelsesforskriftens § 3-1(1). Kravene til anskaffelsesprotokoll anses ikke oppfylt, da protokollen som benyttes i kommunen har klare mangler i forhold til kravene i forskriftens § 3-2. I noen av prosjektene som revisor har kontrollert, er det manglende innhenting av HMS-egenerklæring og skatteattest. Kontrakt er ikke skrevet med noen av leverandørene. Konkurransegrunnlag finnes for prosjektene. Delproblemstilling 3 Følges egne lokale bestemmelser? Kommunen har ikke egne bestemmelser og følger derfor lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Delproblemstilling 4 Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker (tilbudsåpning)? Fellestjenestens rutiner knyttet til mottak av anbud og registrering av innkomne anbud anses å være tilstrekkelig. Anbud som leveres direkte til teknisk fagleder uten at konvolutten blir påført tidspunkt for mottak anses å være mangelfull for å kunne dokumentere at de anbudene er mottatt før anbudsfristens utløp. Delproblemstilling 5 Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? Revisors kontroller har vist at de i flere tilfeller mangler journalføring av relevante dokumenter knyttet til en anskaffelsesprosess. Delproblemstilling 6 Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? De rammeavtaler som kommunen selv har inngått og som revisor har kontrollert, er inngått i samsvar med bestemmelsene om lov om offentlige anskaffelser når det gjelder utarbeidelse av kunngjøring, konkurransegrunnlag og kontrakt. For slike anskaffelser har kommunen utarbeidet møtereferat fra anbudsåpningen, men denne mangler tilstrekkelig informasjon til at forskriftens § 3-2 kan anses oppfylt. En av anskaffelsene manglet protokoll og blir definert som ukontrollerbar. Videre er kravet om at anbud som ikke er levert innen innleveringsfristen skal avvises, er ikke oppfylt. Dokumentasjon som viser årsaken til at et anbud som ble mottatt etter fristen likevel fikk kontrakt med kommunen, mangler i sin helhet. Rammeavtaler inngått som en del av Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler



Det foreligger etter revisors mening regelbrudd ved kunngjøringen av 3 av 5 undersøkte rammeavtaler som er kunngjort og fremforhandlet av STFK på vegne av kommunen. Konsekvensen av dette er at kommunens avrop etter rammeavtalene vil være ulovlig direkteanskaffelse. Ved å benytte rammeavtalene kan kommunen risikere å bli bøtelagt med inntil 15% av anskaffelsens verdi. Dersom rammeavtalene ikke benyttes, kan dette innebære et kontraktsbrudd, med mulig erstatningsansvar. Denne problemstillingen er imidlertid ikke vurdert inngående. Anskaffelsesregelverket krever at oppdragsgiver som skal benytte seg av en rammeavtale, må være identifisert i kunngjøringen. Dette skal som en hovedregel skje ved at oppdragsgiverne navngis. Imidlertid er det antagelig tilstrekkelig at det er en klar og tydelig henvisning til en liste eller et konkurransegrunnlag, der potensielle tilbydere kan finne navnene på oppdragsgiverne. Ved beregning av anskaffelsens verdi i forhold til kunngjøringsplikten, skal verdien av de ulike kommuners anskaffelser summeres. Det foreligger regelbrudd, og ulovlig direkte anskaffelse, ved kontraktene: Datarekvisita - Lyreco Norge AS Medisinsk forbruksmateriell - Maskegruppen AS Papir og plastartikler - Norengros AS Etter revisors mening er det veldig uheldig at kommunen er kommet i denne situasjonen. Revisor ser alvorlig på dette. Konsekvensen av at rammeavtaler er et lukket system er at kommunen heller ikke kan slutte seg til allerede inngåtte rammeavtaler, men må være identifisert som oppdragsgiver. Dette er en viktig begrensning i bruken av rammeavtaler. Anskaffelsesprotokollene er i hovedsak utfylt i tråd med anskaffelsesforskriften og lokalt regelverk (STFKs veileder). Det foreligger rammeavtale som er signert av begge parter. Dette er i tråd med anskaffelsesregelverket. Delproblemstilling 7 Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? Kommunens avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune forplikter Agdenes kommune til å bruke leverandørene i rammeavtalene. I tillegg har kommunen inngått egne rammeavtaler på enkelte vare-/tjenestetyper. Vår gjennomgang av etterfølgelsen av disse, viser at det i stor grad handles i samsvar med rammeavtalene. Kontrollen viser imidlertid også at det handles med konkurrerende virksomheter, uten at revisor har mulighet for å tallfeste omfanget av dette. Hovedproblemstilling: Følger kommunen regelverket for offentlige innkjøp og blir inngåtte innkjøpsavtaler fulgt iht avtalevilkår? Anskaffelsesregelverkets intensjon er å sikre konkurranse, etterprøvbarhet og åpenhet ved offentlige anskaffelser. Agdenes kommune ivaretar kravene om lov og forskrift om offentlige anskaffelser på en del områder, men det er også konstatert mangler i rutinene og brudd på regelverket. Kommunen er relativt lojal i forhold til inngåtte rammeavtaler, men for enkelte varegrupper kan lojaliteten bli bedre. Kontroll av prosedyren rundt inngåelse av rammeavtaler utført av Sør-Trøndelag fylkeskommune, viser at Agdenes kommunes bruk av enkelte av disse avtalene vil bli vurdert som en ulovlig direkteanskaffelse.



12.2 Anbefalinger På bakgrunn av funnene og de vurderinger som revisor har gjort, anbefaler revisor følgende:

• Kommunen må utarbeide maler for anskaffelsesprotokoll som er i samsvar med vedlegg 3 og 4 i forskriften. Malene benyttes for alle fremtidige anskaffelser over terskelverdiene. Vi anbefaler videre at malene legges inn blant de øvrige malene som kommunen har i saksbehandlingssystemet og at fremtidige anskaffelsesprotokoller skrives direkte i saksbehandlingssystemet i Kontor 2000.

• Kommunen må sikre at det blir inngått skriftlig kontrakt med leverandørene.

• Kommunen må sørge for ha gode nok rutiner som sikrer at anskaffelser som skal kunngjøres

blir kunngjort iht. lov og forskrift om offentlige anskaffelser.

• Kommunen bør sørge for at sentrale dokumenter i anskaffelsesprosesser blir journalført særskilt.

• Kommunen bør gjennomgå de funn som undersøkelsen viser på om det foretas innkjøp i

samsvar med rammeavtalene, med sikte på å øke lojaliteten til de rammeavtalene.

• Når kontraktsformen rammeavtaler skal benyttes må kommunen som oppdragsgiver sikre seg at anskaffelsesregelverket følges.



Vedlegg 1 Kilder: Lover og forskrifter: Lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Lov: LOV 16.07.1999 nr. 69. Ajourført med endringer, senest ved lov 30. juni 2006 nr. 41. Gjeldende forskrift: FOR 2006-04-07 nr. 402. Opphevet forskrift: FOR 2001-06-15 nr. 616. FOR 1998-12-11 nr 1193: Forskrift om offentlege arkiv. FOR 1986-02-14 nr 351: Forskrift til offentlighetsloven. Delegering av myndighet. Kommunens kilder: Intervju: Rådmann, John Ola Selbekk Teknisk fagleder, Ole Edvard Meland Innkjøpsdokumenter Regnskap Andre kilder Veileder til reglene om offentlige anskaffelser- Fornyings og administrasjonsdepartementet. Beste praksis - offentlige anskaffelser - Nærings- og handelsdepartementet. Doffin-basen. Lov og forskrift om offentlige anskaffelser, Kommentarutgave 2. utg. Gro Amdal og Inger Roll- Matthiesen. Bugge, Arentz-Hansen & Rasmussen. Kommuneforlaget. Håndbok i offentlige anskaffelser. Marianne H. Dragsten. Universitetsforlaget.



Vedlegg 2























Vedlegg 3





Postadresse: Postboks 216, 7302 Orkanger Hovedkontor: Orkdal rådhus, Bårdshaug

Tlf. 7248 3346 - www.revisjonmidtnorge.no

Documents

Offentlige anskaffelser - følges regelverket?...Regelverket for offentlige anskaffelser legger til rette for å stille ulike former for miljøkrav og gjennomføre gode miljøtiltak