Offentlige anskaffelser i Renovasjonsetaten - NKRF · Offentlige anskaffelser i Renovasjonsetaten Kommunerevisjonen – integritet og verdiskaping ... utgangspunktet å innrette denne

Oslo kommune

Kommunerevisjonen

20

07

Offentlige anskaffelser i Renovasjonsetaten

Kommunerevisjonen – integritet og verdiskaping

Rapport 17/2007

Oslo kommuneKommunerevisjonen

Fredrik Selmers vei 2, 0663 OsloTelefonnummer: 23 48 68 00Telefaksnummer: 23 48 68 01

[email protected] G

rafi

sk p

rodu

ksjo

n: M

edie

huse

t G

AN

11.

07

78567_omslag_17_2007:Layout 1 27.11.2007 16:23 Side 1

1/2006 Offentlige anskaffelser - etterlevelse avregelverk

2/2006 Innføring av Gerica i to bydeler i Oslokommune

3/2006 Kvalitet i skolen. Resultater, undervisning ogledelse ved Groruddalen skole

4/2006 Offentlige anskaffelser - konkurranse -elementet i kjøpsprosessen

5/2006 Analyse av pleie- og omsorgstjenester med bruk av KOSTRA

6/2006 Intern kontroll i økonomiforvaltningen – samlerapport 2005

7/2006 Bevaring av kunst i Oslo kommune8/2006 Økonomistyring i Friluftsetaten, Kultur- og

idrettsetaten og Park og Idrett Oslo KF9/2006 Intern kontroll i og rundt IT-systemer10/2006 IKT-basert overvåkingssystem Oslo Havn KF11/2006 Sykefravær i PRO-sektoren - oppfølgings-

undersøkelse12/2006 Er nøkkeltall i KOSTRA fra de nye bydelene

pålitelige?13/2006 Bydelsbarnevernet i Oslo kommune14/2006 Generelle IT-kontroller i Utdanningsetaten15/2006 Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg

Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet aveiendomsreformen

16/2006 Granskingsrapport. Undervisningsbygg Oslo KF

17/2006 Granskingsrapport. Anskaffelser i forbindelsemed sikkerhetsoppgraderingen av Munch-museet

18/2006 Beredskap i Oslo kommune19/2006 Prioriteringer av lederoppgaver i grunnskolen20/2006 Offentlige anskaffelser –

konkurranseeksponering og direktekjøp21/2006 Brukerorientering overfor ikke-vestlige

innvandrere i helsestasjonstjenesten22/2006 Kontroll og oppfølging av tilskudd til

kollektivtrafikk23/2006 Psykisk helsearbeid – bruk av individuelle

planer i to bydeler24/2006 Psykisk helsearbeid – styringsinformasjon25/2006 Tilgangskontroller i Gerica26/2006 IKT i grunnskolen 2003 – 2005

(Oppfølging av rapport 17/2005)27/2006 Granskingsrapport 2

Undervisningsbygg Oslo KF 28/2006 Virksomhetslederes lønn, reiseregninger

og bilgodtgjørelse1/2007 Oppfølgingsundersøkelse Undervisningsbygg

Oslo KF2/2007 Kontroller i og rundt det elektroniske

bestillings- og fakturasystemet i Oslokommune

3/2007 Intern kontroll i og rundt IT-systemer – Samlerapport 2006

4/2007 Offentlige anskaffelser – etterlevelse avregelverk

5/2007 Bydelenes bruk av korttidsplasser6/2007 Økonomisk forvaltning av brukermidler

i samlokaliserte boliger7/2007 Bydelenes behandling av søknad om fast

plass i sykehjem8/2007 Tildeling av spillemidler til idrettsanlegg9/2007 Skolefritidsordningen i Oslo kommune

– status for tilbudet10/2007 Saksbehandling døgnovernattingssteder

– Bydel Gamle Oslo og Bydel Østensjø11/2007 Psykisk helsearbeid – tre bydelers

samarbeid med spesialhelsetjenesten12/2007 Anskaffelsesrutiner i Boligbygg Oslo KF13/2007 Anskaffelsesrutiner i Oslo Havn KF14/2007 Leveranser fra PEAB Norge AS til

Undervisningsbygg Oslo KF15/2007 Leveranse og journalføring i

hjemmesykepleien16/2007 Systemgjennomgang av byggesaksprosesser

i Plan- og bygningsetaten

For mer informasjon om Kommunerevisjonen og vårerapporter se www.krv.oslo.kommune.no

Forvaltningsrevisjonsrapport 17/2007

Publikasjoner fra Kommunerevisjonen i Oslo


Rapport nr. 17/2007

Forord fra Kommunerevisjonen KPMG har etter oppdrag fra Kommunerevisjonen gjennomført en forvaltningsrevisjon av anskaffelser i Renovasjonsetaten. KPMG har kartlagt og vurdert utvalgte anskaffelser, kontrakter, utøvelse av fullmakt og kontroll ved mottak og betaling av varer og tjenester. Undersøkelsen ble vedtatt av kontrollutvalget 12.12.2006 ved behandling av sak 114. Prosjektet sorterer under satsningsområdet anskaffelser i overordnet plan for forvaltningsrevisjon vedtatt av bystyret 16.03.2005. I perioden før og etter vedtaket i kontrollutvalget har kommuneinterne og eksterne gjennomført en serie granskninger av anskaffelser i Renovasjonsetaten. Etaten har i løpet av 2006 og 2007 omorganisert innkjøpsvirksomheten og videreutviklet sine rutiner for innkjøp og intern kontroll. Kommunerevisjonen valgte med det utgangspunktet å innrette denne forvaltningsrevisjonen mot nye innkjøpsrutiner og anskaffelser gjennomført i 2007 for å få klarhet i dagens situasjon og effekten av iverksatte forbedringstiltak. Undersøkelsens viktigste funn er som følger: Renovasjonsetatens undersøkte rutiner på anskaffelsesområdet fremstår som gode med noen få unntak:

• budsjettansvarliges underordnede bør ikke godkjenne bestillinger der budsjettansvarlig på grunn av habilitetsproblem ikke selv kan fatte beslutning

• det bør beskrives hvordan anskaffelser som i utgangspunktet er verdiberegnet til under 50.000, skal håndteres når de i løpet av prosessen viser seg å overskride den beløpsgrensen

• det bør legges entydig fast om det er fagavdeling eller innkjøpsseksjonen som har ansvaret for kontraktsoppfølging ved anskaffelser over 500.000

Når det gjelder etterlevelse av regelverket er det kun pekt på ett avvik:

• kjøpers valg av tilbud skal meddeles også avviste tilbydere Samlet sett gir undersøkelsen et positivt bilde av Renovasjonsetatens interne kontroll innenfor innkjøpsområdet og etatens etterlevelse av anskaffelsesregelverket. Kommentarer til rapporten er mottatt fra Byrådsavdeling for miljø og samferdsel og fra Renovasjonsetaten. Renovasjonsetaten vil sørge for å implementere KPMG’s anbefalinger vedrørende rutiner og intern kontroll. Begge instansene er uenige i konklusjonen om brudd på kravet om meddelelse til alle tilbyderne (også avviste) om valg av tilbud. KPMG har imidlertid vurdert forholdet grundig og fastholder sin opprinnelige konklusjon. KPMG gir en solid begrunnelse for sitt standpunkt når det gjelder kravet om meddelelse til alle tilbyderne. Samtidig vises det til at det verken i teori eller rettspraksis foreligger en entydig klargjøring av hvilken informasjon avviste tilbydere har krav på i denne sammenhengen. KPMG legger derfor til grunn at det er de grunnleggende prinsippene om likebehandling og etterprøvbarhet som slår igjennom.

Kommunerevisjonen

Rapport nr. 17/2007

Kommunerevisjonen har på sin side ikke grunnlag for å ta stilling i dette konkrete spørsmålet, men finner det fornuftig at kommunen vurderer sin praksis i lys av anmerkningen fra KPMG. Rapporten fra KPMG presenteres i det etterfølgende i sin helhet. I forord og innledning gjør KPMG rede for mandat og innretning av undersøkelsen.

2 Kommunerevisjonen

Rapport nr. 17/2007

Kommunerevisjonen

K P M G A S


A D V I S O R Y

Rapport nr. 17/2007

4 Kommunerevisjonen

Rapport nr. 17/2007

Forord Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave for Oslo kommune etter kommuneloven av 25.11.1992 med endringer av 12.12.2003. Formålet med forvaltningsrevisjon er med virkning fra 01.06.2004 nedfelt i kommuneloven § 77 nr. 4 som har følgende ordlyd:

" Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon)."

I denne undersøkelsen er kontroll utført av anskaffelser som Renovasjonsetaten har utført etter videreutvikling av rutiner og prosedyrer for innkjøp. Det er lagt vekt på kontroll opp mot anskaffelsesregelverket og kontroll av fullmaktsforhold, mottak og betaling av varer og tjenester. I rapporten drøftes vesentlige funn og det gis anbefalinger som kan bidra til ytterligere kvalitetsheving av innkjøpsprosessen. Prosjektet er gjennomført av KPMG etter oppdrag fra Oslo kommune, Kommunerevisjonen. Undersøkelsen ble vedtatt av kontrollutvalget i sak 114/06. Prosjektet sorterer under fokusområdet anskaffelser i overordnet plan for forvaltningsrevisjon vedtatt av bystyret 16.03.2005.

12.11.2007

Ragnar Torland Inger Wraamann partner prosjektleder

Kommunerevisjonen

Rapport nr. 17/2007

Innhold Publikasjoner fra Kommunerevisjonen i Oslo ............................................................ ii

Hovedbudskap .................................................................................................................7

Sammendrag ....................................................................................................................7

1. Innledning..................................................................................................................11 1.1 Bakgrunn og formål........................................................................................................ 11 1.2 Problemstillinger ............................................................................................................ 11 1.3 Metode og gjennomføring .............................................................................................. 12 1.4 Revisjonskriterier ........................................................................................................... 12 1.5 Rapportens oppbygning og utarbeidelse ........................................................................ 12

2. Evaluering av Renovasjonsetatens rutiner på anskaffelsesområdet....................14 2.1 Problemstillinger ............................................................................................................ 14 2.2 Revisjonskriterier ........................................................................................................... 14 2.3 Faktabeskrivelse ............................................................................................................. 14 2.2 Vurderinger og konklusjoner.......................................................................................... 15 2.3 Anbefalinger................................................................................................................... 16

3. Testing av 10 utvalgte anskaffelser .........................................................................18 3.1 Er kunngjøring gjennomført i henhold til krav i regelverket?........................................ 19 3.2 Er konkurransegrunnlaget utformet i henhold til lov og forskrift? ................................ 19 3.3 Er bruk av tildelingskriterier i henhold til regelverket? ................................................. 20 3.4 Er kvalifikasjonskravene anvendt i tråd med regelverket?............................................. 21 3.5 Er eventuell avvisning hjemlet? ..................................................................................... 22 3.6 Er eventuelle forhandlinger gjennomført i tråd med regelverket og tilstrekkelig

dokumentert? .................................................................................................................. 22 3.7 Er kjøpers valg meddelt tilbyderne?............................................................................... 23 3.8 Er kontrakt inngått før vedståelsesfristen er utløpt?....................................................... 24 3.9 Avspeiler kontraktene konkurransegrunnlag, tilbud og aksept? .................................... 24 3.10 Er de ulike trinnene i anskaffelsesprosessen godt dokumentert og etterprøvbare? ...... 25 3.11 Er det ført tilfredstillende kontroll med levering av varer og tjenester, og er

leveransene identifiserbare på leveringsstedet?.............................................................. 25 3.12 Har man gode prosedyrer for og kontroll med utbetalinger?........................................ 26 3.13 Er fullmaktsforholdene avklart og dokumentert? ......................................................... 26 3.14 Er det ført tilfredsstillende kontroll med utøvelsen av delegert fullmakt og er

kontrollen sporbar?......................................................................................................... 27 3.15 Oppsummerte konklusjoner.......................................................................................... 27 3.16 Oppsummerte anbefalinger........................................................................................... 28

4. Kommentarer til mottatte høringsuttalelser ..........................................................29

Vedlegg 1: Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for miljø og samferdsel................31

Vedlegg 2: Høringsuttalelse fra Renovasjonsetaten...................................................34

6 Kommunerevisjonen

Rapport nr. 17/2007

Hovedbudskap På vegne av Kommunerevisjonen har KPMG undersøkt om Renovasjonsetatens rutiner på anskaffelsesområdet er i tråd med anskaffelsesregelverket og Oslo kommunes interne regelverk på området. I tillegg til prosedyrer har undersøkelsen omfattet kontroll av 10 anskaffelser foretatt i 2007. Konklusjonen er at Renovasjonsetatens skrevne rutiner på anskaffelsesområdet i all hovedsak er i tråd med regelverket. Når det gjelder etatens etterlevelse av regelverket i praksis, er det for det foretatte utvalg kun konstatert ett avvik. KPMG mener at Renovasjonsetaten har etterlevd regelverket for alle anskaffelsene med følgende unntak:

• Kravet om at kjøpers valg skal meddeles også avviste tilbydere, er ikke innfridd i to av anskaffelsene.

Det registrerte avviket i utvalget innebærer brudd på likhetsprinsippet i lovens § 5 om grunnleggende krav til anskaffelser.

Sammendrag Som følge av tidligere avdekkede svakheter, har Renovasjonsetaten den senere tid satt i gang omfattende tiltak med sikte på å bedre den interne kontrollen på anskaffelsesområdet. For å evaluere kvaliteten på gjennomførte forbedringstiltak har KPMG, på vegne av Kommunerevisjonen, gjennomført en revisjon av dagens innkjøpsregime. Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere om dagens rutiner på anskaffelsesområdet i Renovasjonsetaten er i tråd med regelverket, samt teste etterlevelse av regelverket for ti anskaffelser foretatt i 2007. For å nå revisjonsformålet, er anskaffelsesprosessen i etaten med tilhørende rutiner kartlagt. Den metodiske tilnærmingen har vært dokumentanalyse og intervjuer. Når det gjelder anskaffelsene som har inngått i testutvalget, er ni av disse over grensen for direkte kjøp, mens en av anskaffelsene er under grensen. Verdiene ligger mellom kr 400 000 og kr 20 000 000 eks mva KPMG har i undersøkelsen gjort følgende funn:

1. Evaluering av etatens rutiner Evalueringen har avdekket få avvik i etatens rutiner i forhold til anskaffelsesregelverket og Oslo kommunes interne regelverk. KPMG ønsker imidlertid å bemerke følgende forhold:

• I henhold til etatens rutiner for innkjøp og inngående faktura skal ikke budsjettansvarlig godkjenne bestilling av vare eller tjeneste til seg selv (f.eks. kontorinnredning, egne kurs etc). Videre er etatens rutine at budsjettansvarliges stedfortreder skal godkjenne bestillingen i slike tilfeller. Etter vår vurdering er det ikke i tråd med prinsipper om god internkontroll at budsjettansvarliges

Kommunerevisjonen

Rapport nr. 17/2007

underordnede overføres oppgaven med å godkjenne bestillinger der budsjettansvarlig selv anses som ”inhabil”.

• I henhold til Oslo kommunes regelverk om virksomhetens ansvar for gjennomføring av anskaffelsesprosessen og etatens interne rutiner, skal det føres protokoll for anskaffelser over 50 000 kroner. Imidlertid finnes ikke skrevne rutiner for hvordan saksbehandler, der vedkommende har fulgt prosedyren for kjøp under 50 000, skal forholde seg dersom det i etterkant av bestillingen viser seg at beløpet overstiger 50 000. Undersøkelsen har avdekket usikkerhet blant de ansatte med hensyn til hvordan de skal forholde seg i slike tilfeller.

• I henhold til etatens rutiner for anskaffelser over 500 000 står både fagavdeling (saksbehandler) og innkjøpsseksjon som ansvarshavende for kontraktsoppfølging. En slik duplisering av ansvarsforhold kan føre til uklarhet om hvem som innehar primæransvaret, med påfølgende risiko for at kontraktsoppfølgingen blir mangelfull.

Med unntak av forbedringsområdene nevnt over, er det vår vurdering at Renovasjonsetatens rutiner på anskaffelsesområdet er i tråd med regelverket.

2. Testing av etterlevelse for 10 utvalgte anskaffelser Når det gjelder etatens etterlevelse av regelverket i praksis, er det for det foretatte utvalg kun konstatert ett avvik. KPMG mener Renovasjonsetaten har etterlevd regelverket for alle anskaffelsene med følgende unntak:

• Kravet om at kjøpers valg skal meddeles også avviste tilbydere, er ikke innfridd for to av anskaffelsene.

KPMG ønsker i tillegg å bemerke følgende forhold:

• Renovasjonsetatens kvalifikasjonskrav til leverandører omfatter for seks av de ti anskaffelsene i utvalget krav til et godt og velfungerende kvalitetssikringssystem hos leverandøren. Dette er et viktig, men generelt kriterium. Tilbudene indikerer at noen av leverandørene ikke fullt ut har forstått begrepets innhold.

3. Anbefalinger

• Rutinen for fakturagodkjenning der budsjettansvarlig er ”inhabil” bør endres, slik at godkjenning skjer av budsjettansvarliges overordnede, i stedet for av vedkommendes stedfortreder.

• Det bør utarbeides en skriftlig rutine for hvordan saksbehandler skal forholde seg dersom et kjøp som det antas ikke krever anskaffelsesprotokoll, likevel viser seg å overstige 50 000.

• Rolle og ansvarsdeling i kontraktsoppfølging bør klargjøres. • Renovasjonsetaten bør systematisk sende meddelelse om valgt tilbyder til

eventuelle avviste tilbydere. • Renovasjonsetaten bør vurdere muligheten for å konkretisere

kvalifikasjonskravene til leverandører ytterligere, når det gjelder leverandørenes system for kvalitetssikring. I tillegg til en generell redegjørelse for dette, bør kravene til kvalitetssystem i størst mulig grad direkte relatere seg til de konkrete rutiner leverandøren skal ha på plass for å sikre den kvalitet/effektivitet som etaten krever for det ønskede produkt/tjeneste.

8 Kommunerevisjonen

Rapport nr. 17/2007

Kommentarer til rapporten er mottatt fra Byrådsavdeling for miljø og samferdsel og Renovasjonsetaten. Begge instansene er uenige i konklusjonen om brudd på kravet om meddelelse til alle tilbyderne (også avviste) om valgt tilbud. KPMG har imidlertid vurdert forholdet grundig, og fastholder derfor den opprinnelige konklusjonen.

Kommunerevisjonen

Rapport nr. 17/2007

1. Innledning

1.1 Bakgrunn og formål

Oslo kommune kjøpte i 2006 varer og tjenester for nærmere 10 mrd fra eksterne leverandører. Samme år utgjorde anskaffelsesvolumet i Renovasjonsetaten 320 millioner kroner1, dvs. 81% av etatens totale budsjett2.

Omfanget av anskaffelser i kommunen tilsier at anskaffelsespraksis jevnlig bør undersøkes. Som følge av tidligere avdekkede svakheter, har Renovasjonsetaten den senere tid satt i gang omfattende tiltak med sikte på å bedre den interne kontrollen på anskaffelsesområdet. For å evaluere kvaliteten på gjennomførte forbedringstiltak, har KPMG på vegne av Kommunerevisjonen, gjennomført en revisjon av dagens innkjøpsregime. Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere om etatens rutiner for anskaffelser, samt praksis i ti utvalgte anskaffelser, er i tråd med regelverket og krav til god intern kontroll. I tillegg ønsker KPMG gjennom revisjonen å bidra til å forbedre etatens rutiner på området.

1.2 Problemstillinger For å belyse revisjonsformålet er det utarbeidet følgende problemstillinger:

• Er kunngjøring gjennomført i henhold til krav i regelverket? • Er konkurransegrunnlaget utformet i henhold til lov og forskrift? • Er tildelingskriteriene akseptable, informert om og korrekt anvendt, og er valgt

tilbud begrunnet i etablerte kriterier? • Er kvalifikasjonskravene akseptable og korrekt anvendt i relasjon til

tildelingskriteriene? • Er eventuell avvisning hjemlet? • Er eventuelle forhandlinger gjennomført i tråd med regelverket og tilstrekkelig

dokumentert? • Er kjøpers valg meddelt tilbyderne? • Er kontrakt inngått før vedståelsesfristen er utløpt? • Avspeiler kontrakter konkurransegrunnlag, tilbud og aksept? • Er de ulike trinnene i anskaffelsesprosessen godt dokumentert og etterprøvbare? • Er det ført tilfredsstillende kontroll med levering av varer og tjenester, og er

leveransene identifiserbare på leveringsstedet? • Har man gode prosedyrer for og kontroll med utbetalinger? • Er fullmaktsforholdene avklarte og dokumenterte? • Er det ført tilfredsstillende kontroll med utøvelsen av delegert fullmakt og er

kontrollen sporbar?

1 Inkludert investeringer 2 Opplysninger gitt av Renovasjonsetaten

Kommunerevisjonen 11

Rapport nr. 17/2007

1.3 Metode og gjennomføring Kommunerevisjonen ønsket å få undersøkt kvaliteten på dagens anskaffelser i Renovasjonsetaten, i lys av de forbedringstiltak som etaten har iverksatt for å styrke den interne kontrollen på området. Av den grunn er testutvalget gjort ved å velge ti anskaffelser fra 2007. Utvalgskriterier har vært beløpsmessig størrelse, samt hvor langt etaten var kommet i anskaffelsesprosessen. For å vurdere kvaliteten på etatens rutiner, er det foretatt en kartlegging av anskaffelsesprosessen med tilhørende rutiner. Kartleggingen er gjort ved dokumentanalyse, supplert med intervjuer med etatens ansatte. I prosjektet har KPMG mottatt diverse dokumentasjon om etatens rutiner og de ti utvalgte anskaffelsene. Vurderingene og anbefalingene i denne rapporten forutsetter at vi har mottatt fullstendig informasjon både med hensyn til dokumenter og informasjon mottatt i intervjuer med ansatte i etaten.

1.4 Revisjonskriterier Kommunens anskaffelser reguleres av Lov om offentlige anskaffelser av 16.7.19993 med tilhørende forskrifter. De utvalgte anskaffelsene gjelder klassisk sektor (ikke forsyningssektorene) og reguleres også av Forskrift om offentlige anskaffelser av 7.4 20064. Da de utvalgte anskaffelsene befinner seg både over og under EØS/WTO- terskelverdiene, kommer både forskriftens del I, II og III til anvendelse. I tillegg gjelder Økonomireglement for 20075, Intern kontroll i økonomiforvaltningen i Oslo kommune6, Oslo kommunes regelverk om virksomhetens ansvar for gjennomføring av anskaffelsesprosessen 7, Intern kontroll og identifisering av roller i anskaffelsesprosessen8. Når det gjelder allmenne prinsipper for god intern kontroll legges COSO-rapporten9 til grunn. Nevnte regelverk finnes som utrykte vedlegg til rapporten og leveres ut på forespørsel. Det redegjøres nærmere for revisjonskriteriene knyttet til problemstillingene under de aktuelle punktene (kapittel 2 og i hvert underpunkt i kapittel 3).

1.5 Rapportens oppbygning og utarbeidelse Rapportens kapittel 2 inneholder en kartlegging og vurdering av Renovasjonsetatens rutiner sett i forhold til anskaffelsesregelverket og Oslo kommunes interne regelverk. KPMGs konklusjoner og anbefalinger om forbedring av rutiner og prosedyrer inngår også i kapittelet. 3 LOV-1999-07-16-69, sist endret: LOV-2006-06-30-41 fra 01.01.2007 4 FOR-2006-04-07-402 med ikrafttredelse 01.01.2007 5 Byrådssak 1031.3/07 6 Rundskriv 23/2002 7 Byrådssak 1042/06 med endringer i Rundskriv 8/2007 8 Rundskriv 6/2007 9 Intern kontroll – et integrert rammeverk

12 Kommunerevisjonen

http://websir.lovdata.no/cgi-lex/lexles?doc=/lov/nl/hl-20060630-041.html

Rapport nr. 17/2007

Kapittel 3 inneholder faktabeskrivelse og vurderinger av de utvalgte anskaffelsene, samt konklusjoner og anbefalinger som følge av vurderingene. Foreløpig rapport er sendt til Renovasjonsetaten og byråden for miljø og samferdsel for uttalelse. Kommentarer fra begge instansene er mottatt i brev av henholdsvis 19.10.2007 og 18.10.2007. Brevene følger rapporten som vedlegg. I rapportens kapittel 4 har KPMG gjort en vurdering av de mottatte kommentarene. Endelig rapport vil bli behandlet av kontrollutvalget. Oversendelse av endelig rapport vil skje samtidig til kontrollutvalget, Renovasjonsetaten og byråden for miljø og samferdsel. Protokoll fra behandlingen i kontrollutvalget vil bli oversendt fra utvalgets sekretariat.


Rapport nr. 17/2007

2. Evaluering av Renovasjonsetatens rutiner på anskaffelsesområdet

2.1 Problemstillinger KPMG har undersøkt om Renovasjonsetatens rutiner på anskaffelsesområdet er i tråd med regelverket og prinsipper om god intern kontroll10.

2.2 Revisjonskriterier Oslo kommunes interne regelverk stiller krav til det system for intern kontroll og dokumentasjon kommunens virksomheter må ha på plass for å være i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Dette gjelder blant annet rutiner for gjennomføring av anskaffelsesprosessen, tydelig rolle og ansvarsdeling, hensiktsmessig organisering og tilstrekkelig kompetanse på området.

2.3 Faktabeskrivelse Renovasjonsetaten er organisert etter bestiller-/ utførermodellen11. Anskaffelsesfunksjonen i etaten er organisert i en egen seksjon i Kundeavdelingen, bestiller- og kontraktsseksjonen (med kortbetegnelsen innkjøp). Renovasjonsetaten har vært ISO-sertifisert siden 2004, der anskaffelsesområdet inngår som en del av sertifiseringen. Etaten ble resertifisert i april 2007. I de interne revisjonene som ble utført i forbindelse med resertifiseringen, ble det ikke konstatert avvik på anskaffelsesområdet. Som en del av etatens arbeid med ISO- sertifisering, er det utarbeidet en egen kvalitetshåndbok. Denne inneholder en oversikt over etatens kvalitets- og miljøsystem, herunder de rutiner og prosedyrer som gjelder for anskaffelsesområdet. Håndboken er revidert i mars 2007, og ligger på etatens fellesområde med lenker til relevante maler. Etatens anskaffelsesrutiner er sortert i tre kategorier avhengig av anskaffelsens verdi (eks mva)

• Anskaffelser under 50 000 • Anskaffelser mellom 50 000 og 500 000 • Anskaffelser over 500 000

For hver av kategoriene har etaten utarbeidet egne rutiner for hver fase i anskaffelsesprosessen med hovedløp (eks. markedsundersøkelse), arbeidsoppgaver og ansvars- og rollefordeling for de ulike arbeidsoppgavene. I tillegg fremgår formål med rutinen, målgruppe, definisjoner, fullmaktsforhold og relevante dokumenter (eks lov/forskrift) av rutinene. Rutinene er supplert med prosesskart, som viser sammenhengen mellom de ulike steg i prosessen.

10 Se rapportens 1.4 Revisjonskriterier 11 Gjort gjeldende fra 1.7.2006


Rapport nr. 17/2007

Etaten har utarbeidede maler for alle faser av anskaffelsesprosessen, blant annet behovsverifikasjon, behovsmeldinger, konkurransegrunnlag, kontrakter og anskaffelsesprotokoller. For anskaffelser under 500.000 er det lagt opp til en prosess hvor linjen håndterer alle fasene selv, og hvor innkjøp kun bistår ved behov. For anskaffelser over 500.000 er det i hovedsak innkjøp som har ansvar for prosessen. Rolle og ansvarsdeling i anskaffelsesprosessen framgår av de ovennevnte rutinene. I tillegg er det utarbeidet egne rutiner for de ulike rollene (behovshaver, bestiller, varemottaker, budsjettansvarlig) med opplisting av arbeidssteg med tilhørende oppgavelister. Det finnes også en dokumentert oversikt over etatens bestillere og budsjettansvarlige, samt de budsjettansvarliges stedfortredere12. Etaten har i tillegg en rutine for attestasjons- og anvisningsrett der den enkeltes myndighet i forbindelse med godkjenning og signering av relevante dokumenter i anskaffelsesprosessen fremgår. I henhold til rutinene skal det blant annet utarbeides behovsverifikasjoner for anskaffelser over 50 000. For anskaffelser mellom 50 000 og 500 000 signeres disse av behovshaver, budsjettansvarlig, avdelingsdirektør og innkjøpssjef. For anskaffelser over 500 000 skal behovsverifikasjonen også signeres av administrerende direktør. KPMG har fått opplyst at det i tillegg føres kontroll med utøvelsen av delegert fullmakt blant annet ved at innkjøpsavdelingen halvårlig gjennomgår alle anskaffelser over 50 000. Denne kontrollen dokumenteres. Det er pr i dag opp til den enkelte budsjettansvarlige å etablere et system for å sikre at utbetalinger er i henhold til kontrakt. Etaten er imidlertid i ferd med å implementere kontraktsmodulen i AGRESSO for å bedre oppfølgingen av etatens inngåtte kontrakter. Etaten har gjennomført egne halvdagskurs i behandling av inngående faktura, samt de innkjøpsfaglige aspekter av anskaffelsesprosessen. Pr august 2007 er 19 av etatens ansatte sertifisert i kommunens sentrale sertifiseringsprogram for innkjøpere. Administrerende direktør har informert KPMG om at anskaffelser er et regelmessig tema på etatens allmøter. Dette for å sikre kontinuerlig fokus på innkjøp.

2.2 Vurderinger og konklusjoner Renovasjonsetaten har etter vår vurdering et helhetlig rutineverk på anskaffelsesområdet. Rutinene er konkrete og inneholder detaljerte beskrivelser av de ulike delprosessene. I all hovedsak fremgår rolle og ansvarsdeling tydelig av rutinene. Det er lagt vekt på tilgjengelighet, informasjon og kompetanseoppbygging på området, og kompetansen i innkjøpsseksjonen synes godt ivaretatt. Ved gjennomgangen av etatens rutiner er vårt inntrykk at disse i all hovedsak er i tråd med regelverk og prinsipper for god intern kontroll. Vi har vi imidlertid gjort følgende funn:

12 Fullmaktsmatrise oppdatert mai 2007


Rapport nr. 17/2007

1. I henhold til etatens rutiner for innkjøp og inngående faktura skal budsjettansvarliges stedfortreder godkjenne bestilling der budsjettansvarlig bestiller vare eller tjeneste til seg selv (eks. kontorinnredning, kurs til seg selv etc.).

2. Etaten har rutiner som reflekterer de kommunale krav om at det skal føres anskaffelsesprotokoll for anskaffelser over 50 00013. Imidlertid finnes ikke skrevne rutiner for hvordan saksbehandler, der vedkommende har fulgt prosedyren for kjøp under 50 000, skal forholde seg dersom det i etterkant av bestillingen viser seg at beløpet overstiger 50 000. Innkjøpsseksjonen i etaten har informert oss om at saksbehandler i slike tilfeller skal melde fra til innkjøp. Intervjuer har imidlertid avdekket usikkerhet blant de ansatte med hensyn til hvordan de skal forholde seg i slike tilfeller, og enkelte av intervjuobjektene kjenner ikke til at de skal melde fra til innkjøp.

3. I henhold til etatens rutiner for anskaffelser over 500 000 står både fagavdeling (saksbehandler) og innkjøpsseksjon som ansvarshavende for kontraktsoppfølging. Som eksempel kan nevnes tidfesting av møter med leverandør, der både innkjøp og saksbehandler i linje står oppført som ansvarlig.

Når det gjelder pkt. 1 ovenfor, er vår vurdering at etatens praksis ikke i tråd med prinsipper om god intern kontroll. Når leder anses for å være ”inhabil” til å godkjenne bestillinger til seg selv, bør ikke vedkommendes underordnede overføres denne oppgaven. Når det gjelder pkt. 2, vil uklarhet i disse situasjonene kunne føre til manglende dokumentasjon og etterprøvbarhet. Konsekvensen kan da bli at etaten bryter kommunens interne regelverk. Når det gjelder duplisering av ansvar under pkt. 3, er det vår vurdering at dette kan føre til uklarhet om hvem som egentlig innehar ansvaret, med den konsekvens at kontraktsoppfølgingen blir mangelfull. Med unntak av observasjonene over, er det vår vurdering at etaten i hovedsak har gode rutiner på anskaffelsesområdet, og at rutinene reflekterer de krav som anskaffelsesregelverket og Oslo kommunes interne regelverk setter for de ulike fasene i prosessen. På grunnlag av informasjon mottatt fra etaten, ser det ut til at etaten jobber systematisk med viktige aspekter ved den interne kontroll knyttet til anskaffelsesprosessen; som kompetanse, lederfokus og klargjøring av roller og ansvar. På noen områder mener vi likevel at etaten har forbedringspotensial. Dette knyttet til observasjonene over.

2.3 Anbefalinger KPMG anbefaler følgende tiltak for å forbedre etatens rutiner:

• Endring av rutinen for fakturagodkjenning der budsjettansvarlig bestiller varer/tjenester til seg selv, slik at godkjenning skjer av budsjettansvarliges overordnede, i stedet for vedkommendes stedfortreder.

13 Byrådssak 1042/06


Rapport nr. 17/2007

• Utarbeide skriftlig rutine for hvordan saksbehandler skal forholde seg dersom et antatt kjøp som ikke krever anskaffelsesprotokoll, likevel viser seg å overstige 50 000.

• Klargjøre ansvarsforhold i kontraktsoppfølgingsfasen, slik at det tydelig fremgår hvem som har primæransvaret.


Rapport nr. 17/2007

3. Testing av 10 utvalgte anskaffelser Kommunerevisjonen har i undersøkelsen ønsket fokus på dagens situasjon i Renovasjonsetaten, i lys av de forbedringstiltak som etaten har gjennomført for å styrke den interne kontrollen på området. Anskaffelsene som inngår i testutvalget er av den grunn alle fra 2007. En av anskaffelsene er under den nasjonale terskelverdi på 500 000 kroner eks mva, såkalt direkte kjøp. Anskaffelsene over den nasjonale terskelverdi varierer i verdi fra 650 000 til 20 000 000 kroner eks mva. Av de øvrige anskaffelsene er fire under EØS-terskelverdiene, fem over. Oversikt over anskaffelsene i utvalget: ANSKAFFELSE I II III IV V VI VII VIII IX X Type kjøp Tjeneste Tjeneste Tjeneste Tjeneste Vare Vare Tjeneste Tjeneste Vare TjenesteKonkurranseform ÅA KF KF KF KF ÅA ÅA ÅA ÅA DA Kontraktsverdi 20 mil 1,28 mil 1,4 mil 1 mil 650 000 2,5

mil 4 mil 9 mil 1,8

mil 400 000

ÅA = Åpen anbudskonkurranse, KF = Konkurranse med forhandling, DA = Direkte anskaffelse Utvalgskriterier har vært beløpsmessig størrelse, samt hvor langt etaten var kommet i anskaffelsesprosessen. Kapitlene nedenfor er inndelt etter problemstillingene Kommunerevisjonen har ønsket å få belyst gjennom undersøkelsen (se kapittel 1.2).

• Er kunngjøring gjennomført i henhold til krav i regelverket? • Er konkurransegrunnlaget utformet i henhold til lov og forskrift? • Er tildelingskriteriene akseptable, informert om og korrekt anvendt, og er valgt

tilbud begrunnet i etablert kriterier? • Er kvalifikasjonskravene akseptable og korrekt anvendt i relasjon til

tildelingskriteriene? • Er eventuell avvisning hjemlet? • Er eventuelle forhandlinger gjennomført i tråd med regelverket og tilstrekkelig

dokumentert? • Er kjøpers valg meddelt tilbyderne? • Er kontrakt inngått før vedståelsesfristen er utløpt? • Avspeiler kontrakter konkurransegrunnlag, tilbud og aksept? • Er de ulike trinnene i anskaffelsesprosessen godt dokumentert og etterprøvbare? • Er det ført tilfredsstillende kontroll med levering av varer og tjenester, og er

leveransene identifiserbare på leveringsstedet? • Har man god kontroll med utbetalinger? • Er fullmaktsforholdene avklart og dokumentert? • Er det ført tilfredsstillende kontroll med utøvelsen av delegert fullmakt og er

kontrollen sporbar? Nedenfor følger resultatet av undersøkelsen av etatens etterlevelse av regelverket for de 10 anskaffelsene som er gjennomgått.


Rapport nr. 17/2007

3.1 Er kunngjøring gjennomført i henhold til krav i regelverket? Problemstillinger KPMG har undersøkt om anskaffelsene er kunngjort i henhold til forskriftens bestemmelser, herunder om kvalifikasjonskrav og eventuell deltakerbegrensning er kunngjort, jfr. FOA kap. 9 og kap. 18. Revisjonskriterier Forskriften stiller krav til kunngjøring i den nasjonale DOFFIN-databasen for anskaffelser over kr 500 000, men under EØS-terskelverdiene14. Anskaffelser over terskelverdiene skal i tillegg kunngjøres i den internasjonale TED-databasen. Det er unntak for kunngjøringsplikten ved anskaffelser som kan skje ved direkte kjøp15. Iht. forskriften skal både kvalifikasjonskrav og deltakerbegrensning kunngjøres. I tillegg skal det blant annet tas inn en beskrivelse av hva som skal anskaffes. Faktabeskrivelse De fem anskaffelsene over terskelverdi er alle kunngjort både i DOFFIN og i TED-databasen. De fire anskaffelsene under terskelverdi er alle kunngjort i DOFFIN. Anskaffelsen under 500 000 er kunngjort i DOFFIN, selv om dette ikke er et krav iht. regelverket. For alle anskaffelsene er det i kunngjøringsteksten tatt inn en beskrivelse av hva som skal anskaffes. Kvalifikasjonskrav fremgår av kunngjøringen for alle anskaffelsene. Ingen av anskaffelsene har deltakerbegrensning. Vurdering og konklusjon På grunnlag av mottatt dokumentasjon er det vår vurdering at alle anskaffelsene i utvalget er kunngjort i henhold til forskriften.

3.2 Er konkurransegrunnlaget utformet i henhold til lov og forskrift? Problemstillinger KPMG har undersøkt om konkurransegrunnlagene er utformet i henhold til forskriftens §§8-1,8-2, 17-1 og 17-2 Revisjonskriterier Forskriften stiller krav om hvilke opplysninger som konkurransegrunnlaget skal inneholde. Det stilles blant annet krav til opplysninger om hva som skal anskaffes, hvilken anskaffelsesprosedyre som er valgt og hvordan konkurransen skal gjennomføres. Tildelingskriterier, frister, kontraktsbetingelser og tilbudsutforming skal også fremgå av konkurransegrunnlaget. Eventuelle endringer i grunnlaget skal gjøres innen tilbudsfristens utløp, og umiddelbart meddeles samtlige som har mottatt konkurransegrunnlaget.

14 1,7 millioner eks mva 15 Anskaffelse som skjer ved direkte henvendelse til èn eller flere leverandører


Rapport nr. 17/2007

Faktabeskrivelse Alle anskaffelsene inneholder opplysningene som skissert over. I to av anskaffelsene er opplysningene i konkurransegrunnlaget utdypet etter forespørsel fra tilbydere. For disse to er suppleringene meddelt alle tilbydere før tilbudsfristens utløp. I følge anskaffelsesprotokollen for øvrige ferdigstilte anskaffelser er det ikke foretatt rettelser, suppleringer eller endringer i konkurransegrunnlaget. Vurdering og konklusjon På bakgrunn av opplysningene om anskaffelsesprosedyre i konkurransegrunnlaget, er det vår vurdering at det er benyttet korrekt anskaffelsesprosedyre for alle anskaffelsene i utvalget, og at konkurransegrunnlaget inneholder alle nødvendige opplysninger. På grunnlag av undersøkelsen av de ti utvalgte anskaffelsene er det vår vurdering at konkurransegrunnlagene er i henhold til forskriften.

3.3 Er bruk av tildelingskriterier i henhold til regelverket? Problemstillinger KPMG har undersøkt om bruk av tildelingskriterier er i henhold til forskriftens krav, jf §§ 13-2 og 22-2. Revisjonskriterier Tildeling av en kontrakt skal gjøres på grunnlag av kriterier fastlagt i kunngjøring og/eller konkurransegrunnlag. Kriteriene skal ha tilknytning til anskaffelsen, og tildelingen skal skje på basis av hvilket tilbud som er det mest økonomisk fordelaktige, eller utelukkende på grunnlag av lavest pris. For anskaffelser under EØS-terskelverdiene gjelder at der oppdragsgiver på forhånd har bestemt seg for vektingen av kriteriene, skal dette angis i konkurransegrunnlaget eller kunngjøringen. For anskaffelser over EØS-terskelverdiene er hovedregelen at alle tildelingskriterier skal vektes, men dersom dette ikke er mulig skal de prioriteres. Faktabeskrivelse Det er utarbeidet tildelingskriterier for alle anskaffelsene. Kriteriene fremgår både av konkurransegrunnlag og kunngjøringstekst, og er for alle anskaffelsene vektet. Kriterier og vekting varierer etter produkt/tjeneste. Valgt tilbud er for alle gjennomførte anskaffelser begrunnet opp i mot hvert kriterium. Vurdering og konklusjon De utarbeidede kriteriene har for alle anskaffelsene i utvalget direkte tilknytning til det som skal anskaffes. Begrunnelsen for valgt tilbud er relevant i forhold til tildelingskriteriene, og det er ikke for noen anskaffelser trukket inn andre/nye kriterier i dokumentasjonen rundt tilbudsvalget. Det er KPMGs vurdering at bruk av tildelingskriterier er gjennomført i henhold til regelverket for alle anskaffelsene i utvalget.


Rapport nr. 17/2007

3.4 Er kvalifikasjonskravene anvendt i tråd med regelverket? Problemstillinger KPMG har undersøkt om bruk av kvalifikasjonskrav er i henhold til forskriftens krav, jf §§ 8-4, 8-5, 8-7, 8-8 og §§17-4, 17-5, 17-14, 17-15 Revisjonskriterier Forskriften stiller absolutte krav om gyldige skatteattester og HMS-attester fra tilbyderne. I tillegg kan oppdragsgiver stille krav for å sikre at tilbyderne organisatorisk, teknisk, økonomisk og finansielt er i stand til å gjennomføre kontrakten. Kravene må således være rimelige og relevante sett i forhold til det som skal anskaffes og kriteriene for tildeling. Blant annet skal kravene ikke diskriminere leverandørene på grunnlag av nasjonal eller lokal tilhørighet. Krav til leverandørenes kvalifikasjoner skal i hovedtrekk angis i kunngjøringen. Faktabeskrivelse Det er for alle anskaffelsene i utvalget stilt krav om skatteattester og HMS-attester16. For alle anskaffelsene over nasjonal terskelverdi er det i tillegg stilt krav til leverandørens organisatoriske, juridiske, økonomiske og finansielle stilling, med tilhørende dokumentasjonskrav. Kravene fremgår både av kunngjøringstekst og konkurransegrunnlag. Disse kravene er de samme i alle anskaffelsene, men med særlig spesifikasjon av dokumentasjonskrav knyttet til leverandørens organisatoriske og juridiske stilling for utenlandske foretak, der anskaffelsene er over EØS- terskelverdien. For anskaffelsene over nasjonal terskelverdi er det stilt krav til leverandørens tekniske kvalifikasjoner med tilhørende dokumentasjonskrav. Kravene varier mellom anskaffelsene, men krav til erfaring, gjennomføringsevne og et godt og velfungerende kvalitetssikringssystem går igjen i flere av anskaffelsene. Når det gjelder sistnevnte krav går dette igjen i seks av de ti anskaffelsene, der tilbyderne bes om å redegjøre for foretakets kvalitetssikrings-/styringssystem. Vurdering, konklusjon og anbefaling De obligatoriske kravene, samt de organisatoriske, juridiske, økonomiske og finansielle er etter vår vurdering alle i tråd med regelverket både når det gjelder krav til innhold og krav til kunngjøring. Kravene som er stilt er saklige og relevante, og det er heller ingenting i kravene som er egnet til å forskjellsbehandle leverandører på grunnlag av nasjonal eller lokal tilhørighet. Også de tekniske kvalifikasjonskravene er rimelige og relevante sett i forhold til det som skal anskaffes, og kriteriene for tildeling. Når det gjelder kravet om godt og velfungerende kvalitetssikringssystem med tilhørende redegjørelse, er dette et viktig, men meget generelt kriterium. Dokumentasjonen fra enkelte av leverandørene er lite konkret, og enkelte av tilbudne indikerer en varierende forståelse av hva kriteriet innebærer. KPMG anbefaler av den grunn at Renovasjonsetaten bør vurdere muligheten for å konkretisere kvalifikasjonskravene til leverandører ytterligere, når det gjelder leverandørenes system for kvalitetssikring. I tillegg til en generell redegjørelse, bør kravene til kvalitetssikringssystemet i størst mulig grad direkte relatere seg til de konkrete rutiner leverandøren skal ha på plass for å sikre den kvalitet/effektivitet som etaten krever for det ønskede produkt/tjeneste. 16 For anskaffelsen under 500 000 må tilbyder som får tildelt kontrakt undertegne HMS-egenerklæring

ved kontraktsinngåelsen.


Rapport nr. 17/2007

3.5 Er eventuell avvisning hjemlet? Problemstilling KPMG har undersøkt om eventuelle avvisninger av tilbud er i henhold til forskriftens krav, jf §§ 11-10, 11-11, 11-13, 11-14 og §§ 20-12, 20-13, 20-15 og 20-16 Revisjonskriterier I visse tilfeller er oppdragsgiver forpliktet til å avvise tilbud. Dette gjelder blant annet dersom tilbudene ikke inneholder HMS-erklæring og gyldige attester for betalt skatt og MVA-avgift17. For dokumentasjon som er offentlig tilgjengelig og som relaterer seg til kvalifikasjonskrav eller HMS-erklæring, kan oppdragsgiver fastsette en tilleggsfrist. Utover forskriftens obligatoriske avvisningskriterier, kan oppdragsgiver i visse tilfeller velge å avvise tilbudet. Dersom oppdragsgiver avviser tilbudet, skal dette meddeles skriftlig til avviste tilbydere med kort begrunnelse. Faktabeskrivelse I tre av anskaffelsene i utvalget, har Renovasjonsetaten avvist innkomne tilbud. To av de avviste tilbudene manglet dokumentasjon for miljø og oppdragsforståelse, som var to av tildelingskriteriene. Ett av tilbudene hadde mangelfulle opplysninger om erfaring, og ble avvist med den begrunnelse. Vedkommende klaget, og fikk i første instans tilleggsfrist for ettersendelse av utdypende dokumentasjon. De øvrige avviste tilbudene manglet referanselister. Avvisningene er begrunnet og hjemlet, og skriftlig meddelt de avviste tilbydere. Vurdering og konklusjon Dersom tilsendt dokumentasjon om kvalifikasjonskrav er mangelfull, har oppdragsgiver anledning til å fastsette tilleggsfrist for supplerende eller utdypende dokumentasjon. Dersom denne dokumentasjonen helt mangler, har oppdragsgiver plikt til å avvise. Med bakgrunn i dette, er det KPMGs vurdering av avvisningene er både begrunnet, hjemlet og meddelt tilbyderne i henhold til de krav som forskriften stiller.

3.6 Er eventuelle forhandlinger gjennomført i tråd med regelverket og tilstrekkelig dokumentert? Problemstillinger KPMG har undersøkt om eventuelle forhandlinger er gjennomført i henhold til forskriftens krav, jfr. §§ 5-1, 11-8, 12-1 og 14-3, 14-4, 20-11 og 21-1 Revisjonskriterier For anskaffelser under EØS-terskelverdiene kan oppdragsgiver fritt velge konkurranse med forhandling. Dersom anskaffelsene er over terskelverdiene, kan konkurranse med forhandling kun gjennomføres på nærmere gitte vilkår. Der det er anledning til forhandlinger, skal minst tre leverandører (hvis så mange) inviteres. Kravet til likebehandling i loven tilsier at alle tilbydere skal ha samme informasjon. Lovens prinsipp om etterprøvbarhet tilsier at forhandlingene dokumenteres. Ved åpen og begrenset anbudskonkurranse er det ikke anledning til forhandlinger.

17 Det er imidlertid anledning for oppdragsgiver til å fastsette en kort tilleggsfrist, jfr. §§12-3 og 21-3


Rapport nr. 17/2007

Faktabeskrivelse Fem av anskaffelsene er kjøp under EØS- terskelverdiene. Der det er gjennomført forhandlinger, er dette gjort med alle tilbydere som ikke er avvist. Forhandlingene er dokumentert for de anskaffelser der dette er gjennomført. Det er ikke gjennomført forhandlinger for de anskaffelsene som er over terskelverdi. Vurdering og konklusjon Iht. korrespondanse med tilbyderne og referat fra forhandlingsmøte, kan vi ikke se indikasjoner på at tilbyderne ikke er likebehandlet med hensyn til informasjon. På bakgrunn av ovennevnte, er det KPMGs vurdering at forhandlinger som er gjort er gjennomført i henhold til regelverket.

3.7 Er kjøpers valg meddelt tilbyderne? Problemstillinger KPMG har undersøkt om beslutning om hvem som skal tildeles kontrakt er meddelt tilbyderne iht. forskriften §§ 13-3 og 22-3 Revisjonskriterier Forskriften stiller krav til at avgjørelsen om hvem som skal tildeles kontrakten skal meddeles skriftlig og samtidig til alle deltakerne. Dette gjelder også avviste tilbydere, og skal skje før kontrakt inngås. Videre er det et krav i forskriften at meddelelsen skal inneholde klagefrist og begrunnelse for valg av leverandør. Begrunnelsen skal være tilstrekkelig til at leverandøren kan vurdere om det er grunnlag for å påklage avgjørelsen. Dette innebærer at begrunnelsen må knytte seg til alle tildelingskriteriene. Faktabeskrivelse Anskaffelsen under 500 000 inneholdt begrunnelse opp mot tildelingskriterier, men ikke klagefrist. Ellers er meddelelse formidlet skriftlig og samtidig til alle tilbydere som ikke er avvist, med klagefrist og begrunnelse for valg av leverandør opp mot tildelingskriterier. I to av de tre anskaffelsene der tilbydere er avvist (i ett av kjøpene er avgjørelse om kontrakt ikke tatt) er meddelelse ikke sendt avviste tilbydere. I henhold til etatens praksis, sendes ikke meddelelsesbrev til tilbydere som er blitt avvist, da forskriftens §§ 13-3 og 22-3 ”deltakerne” tolkes slik at dette kun gjelder deltakere på avgjørelsestidspunktet. Vurdering og konklusjon Meddelelsene er for alle anskaffelsene i henhold til forskriftens krav til innhold og begrunnelse. For anskaffelsen under 500 000 er det i henhold til regelverket ikke krav til klagefrist. Når det gjelder deltakerbegrepet i forskriften, har etaten lagt til grunn en for snever tolkning av begrepet, da deltakere i forskriftens forstand innbefatter alle tilbydere, enten disse er avvist eller ikke. Dette følger av det grunnleggende kravet i lovens § 5 om likebehandling. Meddelelse om tildeling av kontrakt skulle således også vært sendt avviste deltakerne. På bakgrunn av ovennevnte er det KPMGs vurdering at regelverkets bestemmelser om meddelelse til tilbydere er overholdt for 8 av anskaffelsene i utvalget. To av anskaffelsene innebærer avvik i forhold til forskriftens krav til meddelelse.


Rapport nr. 17/2007

Det registrerte avviket i utvalget innebærer brudd på likhetsprinsippet i lovens § 5 om grunnleggende krav til anskaffelser

3.8 Er kontrakt inngått før vedståelsesfristen er utløpt? Problemstillinger KPMG har undersøkt om kontrakten er inngått før vedståelsesfristen er utløpt, jfr §§ 10-2 og 19-6 Revisjonskriterier Oppdragsgiver skal fastsette en vedståelsesfrist med dato og klokkeslett, som angir den tiden tilbudene er bindende. For anskaffelser etter lov og forskrift om offentlige anskaffelser, er ikke avtale inngått før skriftlig kontrakt er undertegnet. Kontrakten skal således undertegnes før fristen utgår. Dersom det oppstår behov for fristforlengelse, skal det tas opp med alle tilbyderne. Faktabeskrivelse Kontrakt er inngått før vedståelsesfristens utløp for alle anskaffelsene i utvalget der kontrakt er inngått. For en av anskaffelsene er vedståelsesfristen forlenget like før kontraktsinngåelse for valgt tilbyder. Begrunnelsen i anskaffelsesprotokollen er som følger: "da vi ser at vi ikke rekker å få begge signaturene på kontrakten før opprinnelig vedståelsesfrist". Kontrakt er signert før utløp av forlenget frist. Vurdering og konklusjon Det er KPMGs vurdering at regelverkets bestemmelser om at kontrakt skal inngås før vedståelsesfristens utløp er overholdt for alle anskaffelsene i utvalget. Forlengelsen av vedståelsesfristen i en av anskaffelsene er gjort i henhold til forskriftens krav for den tilbyder det gjelder. Vi vil imidlertid påpeke at informasjon om behovet for fristforlengelse ikke er tatt opp med alle tilbyderne.

3.9 Avspeiler kontraktene konkurransegrunnlag, tilbud og aksept? Problemstillinger KPMG har undersøkt om det er samsvar mellom grunnlaget for konkurransen, innkomne tilbud og oppdragsgivers aksept, jfr. LOA § 5. Revisjonskriterier Der er et grunnleggende prinsipp i lov om offentlige anskaffelser at inngått avtale skal omfatte det oppdragsgiver har innbudt til konkurranse om. Dette innebærer blant annet at tilbudspris og kontraktssum samsvarer, eventuelt at kontraktssum er lavere enn tilbudspris der det er benyttet konkurranse med forhandling. Faktabeskrivelse For alle anskaffelsene i utvalget der kontrakt er inngått, er det samsvar mellom grunnlaget for konkurransen, innkomne (eventuelt etter forhandlinger) tilbud og kontrakt.


Rapport nr. 17/2007

Vurdering og konklusjon På bakgrunn av foreliggende dokumentasjon er det vår vurdering at regelverket er overholdt for alle anskaffelsene i utvalget.

3.10 Er de ulike trinnene i anskaffelsesprosessen godt dokumentert og etterprøvbare? Problemstillinger KPMG har undersøkt om det er ført protokoll for anskaffelsene, og om protokollføringen er i henhold til forskriftskravene i § 3-218. Revisjonskriterier Forskriftens § 3-2 inneholder minimumskrav til protokollføring. Oppdragsgiver skal føre protokoll for anskaffelser som overstiger 100 000 kroner eksl. mva. Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. For anskaffelser over 500 000 gjelder dette minst følgende opplysninger: Oppdragsgivers navn og adresse, protokollførers navn, beskrivelse av hva som skal anskaffes, anslått verdi på kontrakten19, hvilke forhold som tillater oppdragsgiver å gjøre bruk av prosedyrer som krever særskilt begrunnelse20, navn på leverandører som ønsker å delta i konkurransen, leverandører som er valgt ut til å delta med begrunnelse, navn på eventuelle avviste leverandører med begrunnelse, navn på alle leverandører som har levert tilbud, årsak til eventuell avlysning av konkurransen fra oppdragsgivers side, navn på og begrunnelse for valg av leverandør med kontraktsverdi, dato og protokollførers signatur, samt andre vesentlige forhold og viktige beslutninger som er av betydning for konkurransen. Faktabeskrivelse Alle førte protokoller i utvalget inneholder nødvendige opplysninger. Der oppdragsgiver har gitt tilleggsfrist for ettersendelse av dokumentasjon, er dette også opplyst. Vurdering og konklusjon Det er KPMGs vurdering at anskaffelsesprotokollene i utvalget inneholder opplysninger om alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom anskaffelsesprosessen. Regelverkets krav til protokollføring er derfor etter vår vurdering etterlevd for de ti utvalgte anskaffelsene.

3.11 Er det ført tilfredstillende kontroll med levering av varer og tjenester, og er leveransene identifiserbare på leveringsstedet? Problemstillinger KPMG har undersøkt om det er ført tilfredsstillende kontroll med varemottak, herunder om leveransene er identifiserbare på leveringsstedet, jfr Oslo kommunes interne regelverk om intern kontroll og identifisering av roller i anskaffelsesprosessen21.

18 I henhold til anskaffelsesregelverket i Oslo kommune skal det føres protokoll for alle anskaffelser over

50 000. Dette kravet er imidlertid ikke relevant for utvalget, da utvalget omfatter anskaffelser over 400 000

19 Kontraktens anslåtte verdi skal vurderes i begynnelsen av anskaffelsesprosessen 20 For eksempel konkurranse med forhandling 21 Rundskriv 6/2007


Rapport nr. 17/2007

Revisjonskriterier I henhold til ovennevnte regelverk skal leveranse og leveransedokument kontrolleres av varemottaker og signeres og oversendes bestiller. Rollen som ”varemottaker” skal ikke innehas i kombinasjon med rollen ”bestiller”. Faktabeskrivelse Anskaffelsene i utvalget som er kommet så langt i prosessen at mottak er gjennomført, er alle kontrakter om kjøp av tjenester av ulik art. Det er av den grunn ikke mulig for KPMG å identifisere leveransene på leveringsstedet. KPMG har imidlertid fått opplyst og mottatt dokumentasjon på at det er etablert systemer for å sikre at tjenestene faktisk leveres i henhold til kontrakt. Det mottas blant annet timelister, kjøresedler, veielapper etc. Disse signeres og oversendes bestiller. Rollen som varemottaker er for alle anskaffelsene skilt fra rollen som bestiller. Vurdering og konklusjon På bakgrunn av mottatte opplysninger, er det KPMGs vurdering at de systemer som er etablert for å sikre tilfredsstillende kontroll med levering av tjenestene, samt den faktiske kontrollen, er i henhold til regelverket.

3.12 Har man gode prosedyrer for og kontroll med utbetalinger? Problemstillinger KPMG har undersøkt om Renovasjonsetaten for de utvalgte anskaffelsene følger kommunens regelverk, jfr. Intern kontroll og identifisering av roller i anskaffelsesprosessen22. Revisjonskriterier I henhold til ovennevnte regelverk skal bestiller kontrollere at faktura er i samsvar med leveransen. Budsjettansvarlig skal i tillegg til å godkjenne fakturaen, også sikre at utbetaling er i henhold til kontrakt. Rollen som bestiller og rollen som budsjettansvarlig skal ikke innehas av samme person. Faktabeskrivelse For anskaffelser der det er foretatt utbetalinger fremgår det av AGRESSO at faktura er godkjent både hos bestiller og hos budsjettansvarlig. For alle utbetalinger er bestiller og budsjettansvarlig ulike personer. Alle utbetalinger har vært i henhold til kontrakt. Vurdering og konklusjon På bakgrunn av tilgjengelig informasjon er det vår vurdering at utbetalingene er gjort i henhold til regelverket.

3.13 Er fullmaktsforholdene avklart og dokumentert? Problemstillinger KPMG har undersøkt om fullmaktsforholdene er i henhold til kommunens regelverk for Intern kontroll og identifisering av roller i anskaffelsesprosessen23.

22 Rundskriv 6/2007 23 Rundskriv 6/2007


Rapport nr. 17/2007

Revisjonskriterier I henhold til nevnte regelverk skal utøvelse av fullmakt i anskaffelsesprosessen være i henhold til en ajourført fullmaktsmatrise. Dette innebærer blant annet at attestasjon og anvisning skal være i henhold til dokumentert fullmaktsdelegering, og at konkurransen skal være avgjort av person med delegert fullmakt. Faktabeskrivelse Attestasjon og anvisning for alle anskaffelser i utvalget der det er foretatt utbetalinger er gjort i henhold til etatens fullmaktsmatrise. Administrerende direktør har signert kontraktene over 500 000. For anskaffelsen under 500 000 har avdelingsdirektør for kundeavdelingen signert. Vedkommende er delegert myndighet til dette i henhold til internt delegeringsvedtak i etaten. Vurdering og konklusjon På bakgrunn av gjennomgangen av tilgjengelig informasjon er det vår vurdering at fullmaktsforholdene for utvalget er i henhold til regelverket.

3.14 Er det ført tilfredsstillende kontroll med utøvelsen av delegert fullmakt og er kontrollen sporbar? Problemstillinger KPMG har undersøkt om det for anskaffelsene i utvalget er ført tilfredsstillende kontroll med utøvelsen av delegert fullmakt, i henhold til Oslo kommunes interne regelverk24. Revisjonskriterier Det følger av virksomhetsleders ansvar for den interne kontroll i virksomheten at det skal kontrolleres at utøvelse av delegert fullmakt er i henhold til fullmakten som er gitt. Dette gjelder fullmakt til å inngå kontrakter, samt attestasjons- og anvisningsfullmakt. Faktabeskrivelse KPMG har fått opplyst at AGRESSO inneholder automatiske kontroller av at attestant og anviser er i henhold til faktisk gitte fullmakter. I tillegg har vi fått opplyst fra etaten at det jevnlig kontrolleres at etatens fullmaktsmatrise er oppdatert slik at den samsvarer med de fullmakter/det regelverk som ligger inne i AGRESSO. Når det gjelder kontraktsfullmaktene i utvalget, tilligger som tidligere nevnt fullmakten administrerende direktør for samtlige kontrakter med unntak for kjøpet under 500 000, der direktør for kundeavdelingen har signert. Slik KPMG har forstått, er det ikke for denne anskaffelsen foretatt en kontroll av kontraktsfullmakten. Vi har imidlertid fått opplyst at seksjonssjef i bestiller- og kontraktsseksjonen halvårlig tar ut og gjennomgår lister fra AGRESSO der alle anskaffelser over 50 000 inngår. Vurdering og konklusjon Det er KPMGs vurdering at regelverket er etterlevd for alle anskaffelsene i utvalget.

3.15 Oppsummerte konklusjoner

24 Rundskriv 23/2002


Rapport nr. 17/2007

KPMG mener Renovasjonsetaten har etterlevd regelverket for alle anskaffelsene med følgende unntak:

• Kravet om at kjøpers valg skal meddeles også avviste tilbydere, er ikke innfridd.

3.16 Oppsummerte anbefalinger Renovasjonsetaten bør revidere sin praksis når det gjelder meddelelse om kontraktstildeling, slik at også avviste tilbydere for fremtiden mottar informasjon om valg av tilbud. KPMG anbefaler at Renovasjonsetaten bør vurdere muligheten for å konkretisere kvalifikasjonskravene til leverandører ytterligere, når det gjelder leverandørenes system for kvalitetssikring. I tillegg til en generell redegjørelse, bør kravene til kvalitetsikringssystem i størst mulig grad direkte relatere seg til de konkrete rutiner leverandøren skal ha på plass for å sikre den kvalitet/effektivitet som etaten krever for det ønskede produkt/tjeneste.


Rapport nr. 17/2007

4. Kommentarer til mottatte høringsuttalelser Rapporten har vært på høring hos Byrådsavdeling for miljø og samferdsel og Renovasjonsetaten. Høringsuttalelsene følger som vedlegg til rapporten. Renovasjonsetaten uttaler at de tar rapporten til etterretning, og vil sørge for å implementere KPMG’s anbefalinger. Imidlertid er både Byrådsavdelingen og Renovasjonsetaten uenige i rapportens anbefaling om at kjøpers valg også skal meddeles avviste tilbydere. Høringsinstansene har tilkjennegitt at de ikke mener at det er grunnlag for å gi begrunnelse til avviste tilbydere, og det vises blant annet til ordlyden i forskriften samt departementets veileder. Vi vil i det følgende behandle kravet til begrunnelse overfor avviste tilbydere: Hvem som har krav på begrunnelse er regulert i anskaffelsesforskriften § 22-3(1) som lyder: ”Oppdragsgivers beslutning om hvem som skal tildeles kontrakt eller som er valgt som leverandør til rammeavtalen skal meddeles til alle deltakerne i rimelig tid før kontrakt eller rammeavtale inngås. (…) Meddelelsen skal inneholde en begrunnelse for valget i samsvar med § 20-16 (oppdragsgivers begrunnelsesplikt) første ledd, og skal angi frist for leverandører til å klage over beslutningen.” I henhold til ordlyden er det dermed ”alle deltakerne” som skal ha tilsendt meddelelsen om tildeling. Spørsmålet blir dermed hva som ligger i ”alle deltakerne”. Det foreligger ingen forarbeider til bestemmelsen som kan belyse hva som er ment med dette uttrykket. Departementet har i sin veileder lagt til grunn at avviste leverandører ikke har krav på meddelelse om tildeling ut i fra den betraktning at disse leverandørene ikke lenger er med i konkurranse. Departementets veileder er imidlertid ingen autorativ tolkningskilde og vil derfor ikke være avgjørende for hvordan bestemmelsen skal forstås. KPMG kan heller ikke se at spørsmålet om hvem som skal få begrunnelse er behandlet i øvrig teori. Spørsmålet er heller ikke, så vidt vi kan se, behandlet verken i rettspraksis eller KOFA-praksis. Alle bestemmelser i anskaffelsesforskriften må tolkes i samsvar med de grunnleggende kravene i anskaffelsesloven § 5. I denne sammenheng er det særlig kravene til likebehandling og etterprøvbarhet som får betydning for tolkningen av bestemmelsen i anskaffelsesforskriften § 22-3(1). Kravet til likebehandling medfører at alle leverandører skal behandles likt. Ut fra dette kan utledes at alle leverandører som har deltatt i en konkurranse, skal ha samme mulighet til å etterprøve om konkurransen er gjennomført i henhold til regelverket og særlig i forhold til forhold som har betydning for deres stilling. Dette innebærer at selv om en leverandør er avvist, har han saklig


Rapport nr. 17/2007

klageinteresse i forhold til om også andre leverandører skulle ha vært avvist. Dersom alle leverandørene i en konkurranse skulle ha vært avvist, noe som inntreffer fra tid til annen, medfører dette at konkurransen skulle ha vært avvist og gjennomført på nytt, evt. som en konkurranse med forhandling der også tidligere avviste leverandører skal delta, jfr. anskaffelsesforskriften § 14-4(a). For å kunne etterprøve om oppdragsgiver har anvendt avvisningsbestemmelsene korrekt i forhold til alle tilbydere, er leverandøren avhengig av å få meddelelsen om tildeling. Det følger dermed etter vår oppfatning av de grunnleggende kravene i anskaffelsesloven § 5 at også en avvist tilbyder skal ha meddelelse om tildeling. Det kan nok imidlertid hevdes at de grunnleggende kravene ikke tilsier at en avvist leverandør har ”full klagerett”, men at han kun kan påklage forhold som har betydning for hans rettsstilling, dvs. kun forhold som skulle ha ført til avvisning av øvrige leverandører i konkurransen. Som det går fram av ovenstående tekst har KPMG vurdert innsigelsene fra byrådsavdelingen og fra Renovasjonsetaten. Vi har kommet til at det ikke er grunnlag for å fravike våre opprinnelige vurderinger av samme forhold og fastholder konklusjonen i den foreløpige rapporten.


Rapport nr. 17/2007

Vedlegg 1: Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for miljø og samferdsel


Rapport nr. 17/2007


Rapport nr. 17/2007


Rapport nr. 17/2007

Vedlegg 2: Høringsuttalelse fra Renovasjonsetaten


Rapport nr. 17/2007


Rapport nr. 17/2007


1/2006 Offentlige anskaffelser - etterlevelse avregelverk

2/2006 Innføring av Gerica i to bydeler i Oslokommune

3/2006 Kvalitet i skolen. Resultater, undervisning ogledelse ved Groruddalen skole

4/2006 Offentlige anskaffelser - konkurranse -elementet i kjøpsprosessen

5/2006 Analyse av pleie- og omsorgstjenester med bruk av KOSTRA

6/2006 Intern kontroll i økonomiforvaltningen – samlerapport 2005

7/2006 Bevaring av kunst i Oslo kommune8/2006 Økonomistyring i Friluftsetaten, Kultur- og

idrettsetaten og Park og Idrett Oslo KF9/2006 Intern kontroll i og rundt IT-systemer10/2006 IKT-basert overvåkingssystem Oslo Havn KF11/2006 Sykefravær i PRO-sektoren - oppfølgings-

undersøkelse12/2006 Er nøkkeltall i KOSTRA fra de nye bydelene

pålitelige?13/2006 Bydelsbarnevernet i Oslo kommune14/2006 Generelle IT-kontroller i Utdanningsetaten15/2006 Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg

Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet aveiendomsreformen

16/2006 Granskingsrapport. Undervisningsbygg Oslo KF

17/2006 Granskingsrapport. Anskaffelser i forbindelsemed sikkerhetsoppgraderingen av Munch-museet

18/2006 Beredskap i Oslo kommune19/2006 Prioriteringer av lederoppgaver i grunnskolen20/2006 Offentlige anskaffelser –

konkurranseeksponering og direktekjøp21/2006 Brukerorientering overfor ikke-vestlige

innvandrere i helsestasjonstjenesten22/2006 Kontroll og oppfølging av tilskudd til

kollektivtrafikk23/2006 Psykisk helsearbeid – bruk av individuelle

planer i to bydeler24/2006 Psykisk helsearbeid – styringsinformasjon25/2006 Tilgangskontroller i Gerica26/2006 IKT i grunnskolen 2003 – 2005

(Oppfølging av rapport 17/2005)27/2006 Granskingsrapport 2

Undervisningsbygg Oslo KF 28/2006 Virksomhetslederes lønn, reiseregninger

og bilgodtgjørelse1/2007 Oppfølgingsundersøkelse Undervisningsbygg

Oslo KF2/2007 Kontroller i og rundt det elektroniske

bestillings- og fakturasystemet i Oslokommune

3/2007 Intern kontroll i og rundt IT-systemer – Samlerapport 2006

4/2007 Offentlige anskaffelser – etterlevelse avregelverk

5/2007 Bydelenes bruk av korttidsplasser6/2007 Økonomisk forvaltning av brukermidler

i samlokaliserte boliger7/2007 Bydelenes behandling av søknad om fast

plass i sykehjem8/2007 Tildeling av spillemidler til idrettsanlegg9/2007 Skolefritidsordningen i Oslo kommune

– status for tilbudet10/2007 Saksbehandling døgnovernattingssteder

– Bydel Gamle Oslo og Bydel Østensjø11/2007 Psykisk helsearbeid – tre bydelers

samarbeid med spesialhelsetjenesten12/2007 Anskaffelsesrutiner i Boligbygg Oslo KF13/2007 Anskaffelsesrutiner i Oslo Havn KF14/2007 Leveranser fra PEAB Norge AS til

Undervisningsbygg Oslo KF15/2007 Leveranse og journalføring i

hjemmesykepleien16/2007 Systemgjennomgang av byggesaksprosesser

i Plan- og bygningsetaten

For mer informasjon om Kommunerevisjonen og vårerapporter se www.krv.oslo.kommune.no

Forvaltningsrevisjonsrapport 17/2007

Publikasjoner fra Kommunerevisjonen i Oslo


Oslo kommune

Kommunerevisjonen

20

07


Kommunerevisjonen – integritet og verdiskaping

Rapport 17/2007

Oslo kommuneKommunerevisjonen

Fredrik Selmers vei 2, 0663 OsloTelefonnummer: 23 48 68 00Telefaksnummer: 23 48 68 01

[email protected] G

rafi

sk p

rodu

ksjo

n: M

edie

huse

t G

AN

11.

07


Documents

Offentlige anskaffelser i Renovasjonsetaten - NKRF · Offentlige anskaffelser i Renovasjonsetaten Kommunerevisjonen – integritet og verdiskaping ... utgangspunktet å innrette denne