제4회 협치서울 정책토론회∙서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색∙

2017. 1. 10

ㆍ협치서울시민협의회

회차 개요 세부내용

1회

- 제목 : ‘국유와 사유를 넘어 시민자산으로’ - 주제 : 시민자산화 어떻게 만들어갈 것인가 (민

관 협치를 중심으로)- 일시 : 2016년 6월 20일 오후 2시~5시- 장소 : 페럼타워 3층 페럼홀 - 주최 : 서울특별시 - 주관 : 서울시마을공동체위원회, 서울협치추진단

<1부 발제> 사회 : 송문식 열린사회시민연합 사무처장 발제 1 - 청년 예술가의 자립터전 만들기 (오늘공작소 신지예 대표) 발제 2 - 공동체주택, 협동조합으로 자산화 하기 (함께주택협동조합 박종숙 대표) 발제 3 - 도심속 마을공간의 위기와 고민 (우리동네나무그늘 협동조합 김성섭 이사장) <2부 토론> 사회 : 유창복 서울시 협치자문관- 정기황 문화도시연구소 상임연구원 - 양동수 사회적경제법센터 더함 변호사 - 문진수 사회적금융연구원 원장 - 전은호 서울협치추진단 협치지원관

2회

- 제목 : ‘시민자산화 어떻게 만들어갈 것인가 2’ - 주제 : 내몰림 현상 및 대안모색, 그리고 민관협

력을 통한 시민자산화 방안 - 일시 : 2016년 8월 2일 오후 2시~5시- 장소 : 서울시청 서소문청사 1동 13층 대회의실 - 주최 : 서울특별시 - 주관 : 서울시마을공동체위원회, 서울협치추진단

<1부 발제> 사회 : 전은호 서울협치추진단 협치지원관 발제 1 – 젠트리피케이션지역 상권변화 분석 (서울시 통계데이터담당관 신수현 주무관)발제 2 – 상가 젠트리피케이션의 현실 (맘상무 김남균 前 대표)발제 3 – 시장에 들어간 청년상인 (구로는 예술대학 윤혜원 대표)발제 4 – 자산화를 통한 공존의 실험 (어쩌다가게 안군서 대표) 발제 5 – 더불어 함께사는 세상 (민들레영토 지승룡 대표) <2부 토론>- 김상철 나라살림 연구소 연구위원 - 음성원 한겨레 기자 - 유창복 서울시 협치자문관

3회

- 제목 : ‘자치와 분권을 실현하는 예산제도를 향해’- 주제 : 재정민주주의를 향한 첫 걸음, 분권적 예

산 논의 시작 - 일시 : 2016년 10월 17일 오후 2시~5시 - 장소 : 페럼타워 3층 페럼홀 - 주최 : 서울특별시 - 주관 : 서울협치추진단

<1부 발제 > 사회 : 유창복 서울시 협치자문관 발제 1 – 젠트리피케이션지역 상권변화 분석 (서울시 통계데이터담당관 신수현 주무관)발제 2 – 자치분권형 통합예산제와 공동체발전특별회계 (정병순 서울연구원 협치연구센터장)<2부 토론 > 토론 1 - 자치분권협약의 심화단계로 자치분권형 통합예산제 (김영배 성북구청장) 토론 2 – 지역협치 이해와 자치분권형 예산제도 (서진아 서울시 지역공동체담당관) 토론 3 – 시민의 예산결정 권한과 자치분권형 예산제, 의회의 역할 (김종욱 서울시의원)토론 4 – 지역 협치 구축 과정을 토대로 본 통합예산제도의 과제 (위성남 마포구 마을생태계조성지원단장) 토론 5 – 지역의 민간 역량 강화를 위한 통합예산제도의 과제 (최순옥 서울시 마을공동체종합지원센터장) 토론 6 – 서울시 혁신교육지구와 통합예산제도 (박동국 도봉구 특별보좌관) 토론 7 – 자치구 참여예산제도를 토대로 본 통합예산제도의 과제 (오민조 서대문주민참여예산모임 前 대표)

협치서울 정책토론회 추진경과

□ 주제 : 서울시 정책결정과 예산편성 과정의 시민참여 모색

□ 일시 : 2017. 1. 10(화) 17:00-19:30

□ 장소 : 서울시 NPO지원센터 1층 품다

□ 주최 :

□ 주관 : 협치서울 시민협의회

□ 세부 프로그램

좌장 및 사회 : 조경애(서울협치협의회 위원)

시간 프로그램 담당자

17:00~17:10 인사 및 주요참석자 소개 좌장

17:10~17:30 [발제 1] 2017 협치서울 의제사업과

예산결정과정의 쟁점과 과제 이강준

(서울시 협치총괄지원관)

17:30~17:50[발제 2] 참여예산 경험을 통해 살펴본

협치예산의 방향과 원리 김상철

(나라살림연구소 연구위원)

17:50~18:00 휴식 전체

18:00~18:50

[토론] 박용신 (협치서울 시민협의회 위원) 이은애 (서울시 사회적경제지원센터 센터장) 조경민 (서울산책 대표) 주수원 (협동조합 교육ㆍ연구자) 최인욱 (서울시 참여예산지원센터 센터장)

좌장 및 토론자

18:50~19:30 청중 토론 및 질문 좌장

19:30 마무리

제4회 협치서울 정책토론회

글 순서▶▶ 제4회 협치서울 정책토론회

• 2017 협치서울 의제사업과 예산결정과정의 쟁점과 과제 ･･･････････ 1

이강준(서울시 협치총괄지원관)

• 참여예산 경험을 통해 살펴본 협치예산의 방향과 원리 ････････････ 41

김상철(나라살림연구소 연구위원)

• 토론

박용신 (협치서울 시민협의회 위원) ･･･････････････････････････････････ 55

이은애 (서울시 사회적경제지원센터 센터장) ････････････････････････････ 57

조경민 (서울산책 대표) ････････････････････････････････････････････ 63

주수원 (협동조합 교육ㆍ연구자) ･･････････････････････････････････････ 65

최인욱 (서울시 참여예산지원센터 센터장) ･･････････････････････････････ 69

• [참고자료]

협치 화두 1년 “참여에서 권한으로 ･････････････････････････････ 77

유창복(서울협치추진단장)

서울특별시 민관협치 활성화를 위한 기본조례 ･･････････････････ 88

2016 협치서울선언･････････････････････････････････････････････ 93

협치서울시민대회 ‘참여에서 권한으로‘

[발제 1]

2017 협치서울 의제사업과

예산결정 과정의 쟁점과 과제∙이강준(서울시 협치총괄지원관)∙

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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2017 협치서울 의제사업과 예산결정 과정의 쟁점과 과제1)

이강준 (서울시 협치총괄지원관)

민주주의 국가에서 제기할 수 있는 가장 합당한 질문은 이런 것이다. 어떻게 시민이 정부

를 통제할 수 있는가? 이런 질문은 민주주의가 아닌 다른 체제에서는 제기할 수 없다.

E.E. 샤츠슈나이더 (⌜절반의 인민주권⌟, 후마니타스, 2014)

시민참여는 시민의 권리이자 의무이다. 민주주의란 주권이 국민에게 있음을 의미하는 것

과 마찬가지로 재정민주주의란 재정주권이 납세자인 국민에게 있음을 의미한다. 따라서

국민은 세금을 내는 과세대상으로서의 수동적 객체가 아니라 세금 주인으로서의 능동적

주체가 되어야 한다. 납세자인 국민이 주인이고, 예산을 편성하고 집행하는 행정부 관료

는 첫 번째 머슴(대리인)일 뿐이다. 의원은 두 번째 머슴이다. 주인(principal)-대리인

(agent) 이론에 의하면 대리인은 정보를 더 많이 갖고 있다(정보의 비대칭성). 따라서 대

리인이 주인의 뜻에 따르도록 하기 위해서는 주인이 항상 관심을 갖고 독려하는 수밖에

없다. 이것이 바로 시민이 예산 편성에 참여해야 하는 이유이다.

오관영(서울시 2015년 참여예산제 평가와 제언”, 서울시, 2016)

1. 들어가며

1990년대 이후 시민운동이 확산하면서 거버넌스 개념에 대한 관심과 논의가 촉발

되었다. 국내에서는 전통적인 공공주도형 행정패러다임이 한계에 직면하면서 거버넌스

패러다임으로의 전환이 모색되어 왔다. 특히 ‘함께’, ‘공동의’, 또는 ‘공공의’와 같은 의미

가 중시되며, ‘협치(協治)’, ‘공치(共治)’, ‘공치(公治)’와 같은 용어로 번역·정착하고 있다.

참여정부는 거버넌스에 대한 초점과 가치를 전면에 내세우기도 하였고, 최근 중앙과

몇몇 지방정부는 –다소 수사학적 의미이긴 하지만- 협치를 공언하고 있기도 하다(오수

길, 2016).

1) 이 글은 2016년 1월부터 12월까지 필자가 1년간 서울시 협치총괄지원관의 활동경험을 토대로, 시정거버넌스 분야, 특히 2017 협치서울 의제사업의 문제의식, 전개과정, 쟁점, 한계와 가능성 그리고 새로운 모색에 대한 개인적 평가와 고민 등을 정리한 것이다. 따라서 이 글은 서울특별시와 서울협치추진단의 공식적인 입장이 아니며, 글에 대한 책임은 전적으로 필자에게 있다.

제4회 협치서울 정책토론회

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탈근대의 특징 중 하나는 개인의 정치 참여가 확대되었고, 공공의 장에서 개인의

결정권 확대에 대한 욕구가 증가했다는 것이다. 새로운 시민정치의 한 가지 측면은 정

치참여이다. 이제 시민이 경제적·정치적 결정수립 과정에 더 많이 참여하는 것이 중요

한 사회적 목표가 되었다(라미경, 2016). 서울시 또한 이러한 전환에 발맞춰 협치를 시

정 기조로 설정하고 새로운 협치형 정책과 사업들을 추진하고 있고, 관련 제도적 기반

도 구축하고 있다. 그럼에도 불구하고 협치 패러다임이 완전히 정착되었다고 보기에는

여전히 한계와 도전적 과제가 남아 있는 것도 사실이다(정병순, 2015).

서울시가 운영하는 일반적인 거버넌스가 문제 상황을 해결하기 위해 운영되는 거버

넌스 모두에서 동일하게 나타나는 현상은 거버넌스 인식의 차이이다. 행정은 거버넌스

구성 자체를 문제 해결의 종결로 보는 시각이 강한 반면에, 민간은 거버넌스 구성은

그저 문제 해결의 출발로 보는 시각을 가지고 있다. 또한 행정은 거버넌스를 행정기구

운영의 보충적인 수단으로 바라보는 반면에, 민간은 거버넌스를 행정기구 자체의 구성

방식으로 바라본다(김상철, 2016b).

최근 서울시는 지속가능발전을 위한 기본조례와 지속가능발전위원회를 추진하면서

도 본격적인 민관협치 시대를 열기 위해 2016년 9월 29일 ‘서울특별시 민관협치 활성

화를 위한 기본조례’를 제정하였는데, 이 조례의 제 2조(정의) 1항은 “‘민관협치’란 사회

문제 해결을 위해 민간과 서울특별시가 공동으로 정책을 결정하고 집행⋅평가하는 시

정 운영 방식 및 체계 등을 말한다.”라고 규정하고 있다. 또한 참여자들의 자발성과 수

평적 협력관계 구축, 민관협치 과정 자체가 중요한 가치라는 데 대한 인식 확대, 민간

과 시의 상호신뢰 등을 민관협치 활성화를 위한 기본원칙으로 제3조에 담고 있다(오수

길, 2016).

이 글은 서울협치 2.0 추진의 문제의식과 배경, 그리고 사전논의 과정을 간략히 살

펴보고, 시정분야의 민관협치를 중심으로 다룬다. 특히, 재정민주주의의 관점에서 2017

협치서울 의제사업의 제안, 숙의, 선정 과정에서의 쟁점과 후속 과제를 집중적으로 다

룬다.

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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2. 서울협치의 배경과 문제의식

지난 2016년 9월 23일, 박원순 시장은 스티븐 버브 경(전 영국 시민단체대표협회장,

ACEVO)과의 좌담회에서, “협치는 서로 이익을 보는 상생이다. 공무원끼리 결정하는 것

보다 시민사회에서 더 많은 아이디어를 얻을 수 있다. 시간과 비용이 들더라도 과정에

서 완벽해질 수 있고 실행에서도 쉬워질 수 있는 등 장점이 많다...(중략) 제도화도 중

요하다. 협치 조례를 마련한 것도 이런 맥락에서다. 주민참여예산제도 운영, 구청과 협

력 관계 등 그간의 협치를 위한 여러 노력도 협치를 지속해가는 디딤돌이다...(중략) 서

울시 공무원들에게 모든 시정은 ‘혁신과 협치’의 두 날개로 날아간다고 강조해왔다. 심

지어 ‘정책 실패는 용서할 수 있어도 협치 실패는 용서하지 않는다’고 까지 말했다. 협

치를 잘한 공무원을 높게 평가했다”라고 강조했다(한겨레, 2016).

협치란 행정이 공공정책 과정에서 시민의 참여를 촉진함으로써 공공정책의 효과를

높이고, 시민(자치)력을 성장시키자는 것이다. 시민참여의 과정을 효과적으로 지원할

수 있도록 행정관행과 제도를 시민 참여형으로 혁신하는 것이다. 시민의 입장에서 보

자면 인간답게 살아가는데 시급하고 절실한 여러 가지 사회 문제를 잘 해결하기 위하

여 각종 정책 결정과 실행과정에 직접 참여하는 것이다(유창복, 2016a).

2-1. 서울형 협치모델 구축방안(정병순, 2015)

보고서는 “협치는 다양한 현상을 포괄하는 개념이며, 다양한 공간적 층위에서 작동”

하고, “시정 및 지역사회 단위에서 작동하고 있는 협력적 거버넌스(collaborative

governance)”를 중점 분석‧진단한다. 또한 협치 패러다임에서는 “정책의 ‘실체적 합리

성’보다 ‘절차적 합리성’에 주력”해야 하고, 현장을 중심으로 추진되는 다양한 사업들이

높은 성과를 창출하기 위해서는 “협치체계의 고도화‧분권화 추세가 요구된다”고 강조

한다. 특히 협치형 사업을 지원 촉진하는 제도적 환경은 매우 중요한 요소로서 전통적

인 법‧제도 지향의 제도적 환경으로부터 신뢰기반과 관계 지향의 제도적 환경으로서의

전환이 요구된다.

보고서는 “현재 서울시정은 지속가능한 발전 맥락에서 ‘협치서울 1.0’ 단계”라 규정하

제4회 협치서울 정책토론회

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고 있다. ①전통적인 시민참여 절차 외에 청책토론회, 현장시장실과 같은 새로운 숙의

절차 도입과 위원회의 양적 급성장, 민간위탁 규모 확대, 다양한 중간지원조직들의 설치‧운영되고 있고, ②민간이 정책에 참여하는 지배적 양식은 위원회(45.0%), 민간위탁

(26.8%), 공모사업(10.5%)에 한정되고 있으며, 특히 위원회 참여도 전문가를 중심으로 기

획단계에 한정되는 등 주로 형식적 참여 수준에 머무르고 있고, ③협치체계가 공공주도,

그리고 시정 단위를 중심으로 한 시스템이고, ④협치가 실행(실현)되는 구체적 현장으로

서 지역사회 단위의 협치 여건 내지 환경은 맹아적 수준에 불과한 모습을 보이고 있다.

<그림 1> 민관협치 단계별 시민참여

정보제공

(1단계)

정보공개,

공람, 회보

협의

(2단계)

주민설명회

공청회

설문조사

권한부여

(5단계)주민참여예산제,

주민투표,

주민소환

협업

(4단계)주민아이디어

공모, 시민

자문위원회

개입

(3단계)

토론회/포럼,

청책토론회

원탁회의

※출처: 정병순(2015), p. 8.

또한, 시민참여 혁신화 등으로 ‘협치서울 2,0,’ 단계로 도약해야 한다며, 협치서울

2.0에서는 7가지 원리가 근간을 이루도록 다양한 노력이 모색되어야 한다고 제안한다.

①협치의 내실화 및 고도화, ②민관협력형 거버넌스로의 이행, ③혁신형 시민참여제의

활성화, ④지역사회 기반 협치 중심, ⑤건실한 지역사회 역량 축적, ⑥융합형의 협치체

계 실현, ⑦협치친화형 정책의 확대‧정착 등.

아울러 이러한 협치서울 2.0 비전을 실현하기 위한 전략과제로 ①바람직한 협치에

관한 인식의 공유와 상호신뢰의 촉진, ②민간협력형 협치체계로의 점진적 전환 모색,

③협치의 실효성 강화를 위한 제도적 기반 강화, ④협치의 고도화를 위한 혁신형 민관

파트너십 모델 창출, ⑤지역사회와 근린 기반의 융합형 협치모델 정립 등을 제시하고

있다.

2-2. 2015년 행정서비스 시민평가-민관협력분야- (신은희, 2015)

본 조사는 서울시 민간보조, 민간위탁 업무 수행 기관의 업무담당자를 대상으로 민

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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간보조, 민간위탁에 대한 만족 또는 불만족 요소를 파악하고, 개선사항 및 그에 따른

활동방안을 도출하여 행정서비스 개선에 도움이 될 수 있는 전략적 방향을 제시하는

데에 그 목적이 있다.

표본 모집단과 조사 모집단은 최근 1년간 서울시 민간보조, 민간위탁 업무 수행기

관 담당자이다. 최근 1년 이내 서울시 민간보조(144명), 민간위탁 사업자(165명) 전체를

대상으로 구조화된 설문지를 통한 정량조사를 실시하였다. 또한 조사기간은 2015년 10

월 5일부터 2015년 11월 16일이었고, 95% 신뢰수준에서 ±5.58% point이다.

2015년 민관협력(민간보조/민간위탁) 분야 종합만족도는 74.3점이었고, 체감 만족도

는 71.7점으로 종합 만족도 대비 2.6점 낮은 것으로 조사됐다. 차원별로는 사업의 준비

과정(73.2), 수행과정(72.3), 성과 효과성(77.4) 등이었다.

<표 1> 차원-항목별 만족도 및 중요도

※ 하이라이트 표시는 필자가 임의로 재구성한 것임.

차원차원

중요도(%)

차원만족도지수(점)

비중(%)

차원품질

지수(점)항 목

항목중요도

(%)

항목만족도지수(점)

사업준비과정

25.6 73.250 74.2

사업계획 공개 및 홍보 적절성 14.4 78.5

사업공고 명확성 14.2 76.7

사업자 선정 평가 공정성 25.7 78.1

업무 협의‧협상 대등성 29.3 68.4업무 협의‧협상 범위 적정성 16.5 72.6

50 사업 준비과정 전반적 만족도 72.2

사업수행과정

40.8 72.350 73.6

담당자 친절성 11.5 78.5

담당자 협조성 20.8 78.5

파트너십 관계 형성 34.8 72.2적합‧적법한 업무지시 17.1 75.2

보조금관리 시스템 사용 용이성 15.8 65.1

50 사업 수행과정 전반적 만족도 71.0

사업성과

효과성33.7 77.4

50 78.6

사업의 성공적 종료 26.2 79.9

성과 평가의 공정성 30.3 75.2

서울시 사업지원의 공익증진 도움성 43.5 80.250 사업 성과 효과성 전반적 만족도 76.3

종합 만족도 지수 74.3

제4회 협치서울 정책토론회

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분석결과, ‘사업 수행과정’ 차원은 중요도 대비 만족도가 낮은 최우선 개선 영역으

로 분석되었다. 차원별로 보면, ①사업 준비과정은 ‘업무 협의‧협상 대등성’ 항목이 최

우선 개선 영역으로, ②사업 수행과정은 ‘파트너십 관계형성’ 항목이 최우선 개선 영역

으로, ③사업성과 효과성은 ‘서울시 사업지원의 공익증진 도움성’이 중요도와 만족도가

매우 높게 나타났다.

또한, 민관협력(민간보조/민간위탁) 분야 차원별 불만 요소는 첫째, 사업 준비과정에

서 ①외부 평가위원의 현장 괴리2), ②형식적인 협약서 작성 과정3) 등이었다. 둘째, 사

업 수행과정에서 ①파트너십 부족4), ②적합‧적법하지 않은 업무지시5), ③보조금관리

시스템 불편성6) 등이었다. 끝으로 사업성과 효과성은 과업성격에 맞지 않는 성과목표

설정7)이었다.

특히, 민간보조‧위탁 사업자들은 사업 준비과정에서의 불합리한 부분, 사업 수행과

정에서의 다양한 불편‧불만사례, 사업성과 효과성 측정 과정에서의 의견 불일치 등 전

반적인 보조‧위탁 사업의 불만 원인을 서울시-보조‧위탁 사업자 간 파트너십 부족으로

인식하고 있었다.

2-2. 협치서울 추진계획 : 시장방침 제320호, 2015.11.15. (서울시, 2015)

“협치서울 추진계획(2015)”은 민선 6기 핵심 시정기조인 ‘혁신’과 ‘협치’의 성공적인

추진을 위하여, 시민생태계를 강화하고 기존의 거버넌스 방식을 획기적으로 혁신함으

로써 민선 6기 시정성과 극대화의 기반을 만드는 것을 목표로 하고 있다.

2) 사업자 선정 과정에 참여하는 외부 평가위원 중 현장을 잘 모르는 전문가가 포함되어 현장과의 괴리 발생

3) 협약서 내용 검토 시간 및 내용 협상 여지 부족4) 서울시-민간보조‧민간위탁 사업자 간 파트너십 부족이 권위주의, 불친절함, 부적합한 업무지시의 원인으로

지목5) 공무원의 업무 떠넘기기 존재6) 보조금관리 시스템 중 체크카드 사용할 경우 보조금 관리 시스템에 수기입력을 병행하고 있어 불편함7) 단기간내 무리한 가시적 성과 도출 중심의 목표 설정 문제

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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협치서울 추진체계(서울시, 2015)

서울협치협의회

서울협치

추진단단장 : 협치자문관(MP)

시정 거버넌스

사무국

(민관협력담당관)

지역 거버넌스

사무국

(마을공동체담당관)

실・본부・국 자 치 구

정책영역별 거버넌스 지역별 거버넌스

① 청년 ② 여성 자치구

협치협의회

․ 구청장

․ 주민대표

자치구 거버넌스

MP

․ 행정-민간의 조정자 ․전달자

자치구

융합센터

마을생태계 지원단 +

사회적경제 지원단 +

찾아가는 동주민센터

지원단 등 융합

③ 교육 ④ 경제

⑤ 복지 ⑥ 교통

⑦ 문화 ⑧ 환경

⑨ 관광․체육 ⑩ 건강

⑪ 도시안전 ⑫ 도시재생

⑬ 주택 ⑭ 공원녹지

※출처 : 서울시(2015)

제4회 협치서울 정책토론회

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본 글에서 주제영역으로 삼고 있는 ‘시정 거버넌스’의 목표는 민관이 공동으로 시정

全 영역의 정책의제 발굴, 사업 기획 및 집행하는 것이다. 이는 협치를 통해 시정성과

가 극대화될 수 있도록 서울시 모든 정책영역에서 정책의제를 발굴, 기획 및 집행(정

책의 全 과정을 민관 공동으로 추진)하고, 실질적인 시민생활 향상을 목표로 각 정책

영역에 존재하는 문제를 민관이 협력하여 해결하는 구체적인 방안 모색에 집중(문제

해결형 협치)하는 것이다.

서울협치협의회는 시민사회 대표, 시의원, 서울시 최고 의사결정자 등 총 20여명으

로 구성되고, 협치시정에 관한 최고 협의․조정 기구로 민관협력과 관련된 중요사항을

논의․결정하는 상시기구이며, 정책영역별 시정 거버넌스 및 자치구 단위 지역 거버넌스

를 포괄한다.

또한, 서울협치추진단은 행정 실‧국‧과장과 시민사회 등 10여명으로 구성되고, 서울

협치협의회가 정한 기조와 방향에 따라 협치사업을 집행하는 민관공동 TF 기구로 구

상하였다. 단장은 ‘시정․지역 거버넌스 사무국’을 지휘하는 총괄 협치조정자

(coordinator) 역할 수행하고, 시정 거버넌스와 지역 거버넌스를 아우를 수 있는 대표

성과 전문성을 갖춘 인사를 위촉하고, 단장은 비상근(위촉직)하는 것으로 계획하였다.

서울협치추진단은 ①시정 정책영역별 정책의제 발굴 및 확정, ②협치시정 전반에

대한 민관 간 역할 조정, ③협치시정이 실질적으로 추진될 수 있도록 조직․예산․인사

등 제도 혁신계획 수립․실행, ④발굴된 정책분야를 실행할 담당부서(총괄․협조) 지정 및

각 부서에서 추진하는 정책의제 및 단위사업 추진 지원․점검 등의 기능을 수행한다.

특히, 거버넌스 예산제를 도입하기로 방침을 수립하였다. 거버넌스 예산제의 추진계

획은 ①(목표)거버넌스를 통해 발굴된 의제와 정책이 곧바로 예산편성에 반영될 수 있

는 시스템 구축, ②(대상 사업) 시정 및 지역 거버넌스를 통해 발굴․기획된 사업, ③(선

정 방법) 서울협치협의회 심의를 통한 공모 선정, ④(운영 규모) 100억원('16년 협치사

업 공모, '17년부터 본격실행), ⑤(편성 및 집행 방법) 선정된 사업은 해당 실‧본부‧국에

편성‧집행 등이었다.

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

- 9 -

3. 협치서울 의제사업의 현황과 쟁점

서울시는 민선 5기 이후 ‘시민이 주인인 시정’이라는 방향 아래 민관 파트너십을 토

대로 협치 실현을 위한 다양한 노력이 시도되어 왔다. 그러나, 그간의 성과에도 불구하

고, 여전히 민관 간 협치에 대한 인식차이가 있고, 협치의 제도적 여건은 미흡하다는

평가가 많다(김상철, 2016a ; 유창복, 2016a ; 정병순, 2015).

시민참여는 시민의 권리이자 의무이다. 민주주의란 주권이 국민에게 있음을 의미하

는 것과 마찬가지로 재정민주주의란 재정주권이 납세자인 국민에게 있음을 의미한다

(오관영, 2016). 민간이 발굴‧제안한 의제 중 공론의 장에서 소통과 숙의를 거쳐 민관이

합의한 사업에 대해 행정이 적극적으로 예산을 편성하는 것, 즉 민간주도의 정책발의

와 예산편성 권한은 민주주의 측면에서 매우 중요한 과제이다. 물론 ‘협치’를 예산 편

성의 과정으로 축소하거나, 민간 주도의 자발적인 운동의 중요성을 부정하는 것은 아

니다.

현행의 부서 독립형 예산제도는 근본적으로 행정부서 칸막이를 유발하고, 시민사회

의 칸막이 현상에도 영향을 미치고 있다. 협치 지향적인 예산제도의 설계는 협치제도

개선의 관건적 사항이다. [입안-집행-평가]라는 사업절차에 대응하여 예산은 [편성-집행

-정산]이라는 절차를 통하여 작동하는데, 부서독립적인 예산과정을 넘어서는 통합적인

예산절차가 필요하다. 아울러 예산 이월의 유연한 허용, 예산항목의 전용 등 실행과정

에서 유연하게 대응할 수 있는 유연예산제도의 도입이 절실하다. 협치특별회계와 협치

기금 등이 검토될 필요가 있으며, 주민참여예산제를 협치지향적으로 개선하는 방안도

유력하다(유창복, 2016a).

3-1. 목표 : 함께 결정하고, 함께 집행하고, 함께 책임진다.

협치서울 의제사업은 시정부의 ‘예산편성 단계’에서의 민관협치를 활성화하자는 취

지와 목표가 있다. 서울시 협치시정 시민대토론회(2016.7.20.)는 다양한 영역에서 활동

하고 있는 집합화한 시민주체들(위원회, NPO, 중간지원조직 등)이 서울시에 도시문제

해결을 위한 민관협치 의제사업을 제안하는 자리였다. 그리고, 이러한 제안이 단순 ‘자

제4회 협치서울 정책토론회

- 10 -

문’이나 ‘참고’ 수준을 넘어, 구체적으로 행정이 검토하고, 민관이 함께 숙의하여, 사업

화하자는 취지가 있었다. 즉 협치서울 의제사업은 기존의 민간단체 공모사업과는 달리,

사업의 설계 단계에서 ‘시민제안-민관숙의-사업결정’과정에서의 ‘협치’라는 과제를 진행

하고 있다.

3-2. 과정 : 발굴 ⟶ 제안 ⟶ 숙의 ⟶ 조정 ⟶ 편성 ⟶ 시의회

<표 2> 협치서울 의제사업 선정 과정 요약표

공론

⇨

시민제안

⇨

신청

⇨

민관숙의

(2~6월) (7~8월) (9.5.~9.9.) (9.10.~10.4.)

위원회 간담회(4회), 권역별 공론(8회), 자치구 공론(39회)

시민대토론회(7.20.)-23대 분야 (55개 사업과제)-300여명 참석

41개, 151.1억위원회 6개 과제중간조직 4개 과제행정 12개 과제시민 19개 과제

협치의제지원반 운영의제별 민관간담회시민제안자 워크숍협치학교(8.17.~19.)추진단/예산과 검토

최종 신청

⇨

검토/조정

⇨

편성(집행부)

⇨

최종(시의회)

(10.5.) (10.5.~10.11.) (10.12.) (12.23)

36개, 103.6억위원회 6개 과제중간조직 4개 과제행정 8개 과제시민 18개 과제

예산과 검토-중복성/사전절차추진단검토-적절성/타당성

35개, 95억위원회 6개 과제중간조직 4개 과제행정 7개 과제시민 18개 과제

총 35개 의제 8,878,715천원

원안통과 30개 과제감액통과 5개 과제

<협치서울 의제사업 개요>

• 추진목적 : 서울시 역량만으로는 해결하기 어려운 도시문제를 민과 관이 공동으로 해결

하여 시민의 삶의 질 향상

• 발굴대상 : 서울시가 안고 있는 다양한 도시문제를 해결하기 위해 민관이 공동으로 추

진할 수 있는 시정 사업

• 사업주체 : 민 + 관 공동

• 사업기간 : 2017. 1. 1 ∼ 12.31 (1년)

• 사업규모(건별) : 5억원 이내/ 총 100억원(실링 외 별도편성)

※ 확정된 사업은 해당 실·본부·국에 편성 집행

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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①발굴/공론 : 의제 발굴 과정에서 시민‧행정‧의회와의 소통과 공론이 충분하였나?

협치추진계획(시장방침 제 320호, 서울시, 2015)에 따라 민관T/F 추진기구에서 근무

할 인력이 공채과정을 거쳐 2016년 1월 말부터 시간선택제 공무원과 위탁기관 파견직

의 형식으로 총 15인이 순차적으로 활동을 시작하였다. 협치추진단은 민관협력담당관

과 지역공동체담당관이 공동사무국을 구성하였고, 위 방침을 구체적 사업계획으로 수

립하는 과정을 6월말까지 진행하였다. 그 중 ‘거버넌스 예산제’, 즉 거버넌스를 통해 발

굴된 의제와 정책이 곧바로 예산편성에 반영될 수 있는 구체적 집행계획 수립을 위한

행정협의를 진행하는 한편, 시민사회와의 소통을 병행하였다. 특히, 시민사회와의 소통

과 공론은 아래 표와 같이 다양한 형식과 다양한 ‘협치’ 주제로 진행하였다.

<표 3> 협치정책 소통과 공론 현황(2016.1.~6.)

그러나, 서울시 협치정책의 추진과정에서 시민사회, 행정, 그리고 시의회와의 숙의

와 공론화가 부족했다는 비판은 타당하다. 이는 협치와 협치서울 의제사업의 가치와

목표를 구체적 현실에서 처음으로 개척하는 과정이었다는 점을 감안하더라도, 개선해

야 할 과제임은 분명하다. 특히, 아무리 옳고, 의미 있는 정책이라 하더라도 소수가 결

정하고, 이를 설명하고, 설득하는 방식은 정책의 수용성과 효용성에 한계가 있을 수 밖

에 없다. 더군다나 그것이 ‘협치’ 정책이라 하면, 그 공론과 숙의, 그리고 합의의 과정

일시 비고

위원회 간담회

1/13(부시장/위원장 21명), 4/7(위원장 21명), 5/4(위원장 21명), 6/17~18(추진단/위원장 12명)

녹색위/성평등/일자리노동 등 서울시 위원회․거버넌스 대표

권역별 민관 공론장

2/3(중구/용산/은평/서대문/마포/동대문, 104명),2/4(양천/강서/구로/금천/영등포/동작/관악,142명), 2/11(종로/중랑/성북/강북/도봉/노원, 48명), 2/12(성동/광진/서초/강남/송파/강동, 87명)

민관합동 권역별 경청테이블 개최

권역별 행정 공론장

5/24(도봉, 노원, 강북, 성북, 중랑, 동대문), 5/25(성동, 광진, 강남), 5/26(은평, 서대문, 종로, 중구, 마포, 용산), 5/27(강서, 양천, 영등포, 동작, 구로, 금천, 관악)

지역협치 추진 계획 이해를 위한 설명․간담회(70명)

자치구 민민 공론장

16.2.17 마포를 시작으로 23개 자치구 민민공론장 개최

계속 진행 중

구청장 공론장

8/16(구로구청장, 서대문구청장, 성동구청장, 성북구청장, 은평구청장 등 10명)

지역협치 추진 방향 및 취지 공유

제4회 협치서울 정책토론회

- 12 -

이 매우 중요하다는 데 이견이 있을 수 없다.

②제안 : 사업 제안의 공개성, 투명성, 사회적 합의 등을 획득하였는가?

2016년 7월 20일 서울시청 8층 다목적홀에서 ‘서울 협치시정 평가와 서울의제 제

안’을 주제로 “서울 협치시정 시민 대토론회”를 개최했다. 이 행사는 협치시정에 대한

시민 관점의 평가를 공유하고 협치 추진방안을 마련하는 것을 목표로 서울시와 협치서

울협의회(준)이 공동으로 주최하였다. 협치서울협의회(준)은 다양한 시정분야의 민관 거

버넌스 위원회에서 책임감을 갖고 주도적으로 참여하고 있는 민간 위원들을 중심으로

구성되었다. 이 시점은 협치조례8)가 제정되기 전이어서, 공식적이고 제도화된 민관협

치 기구를 준비하는 과정이었던 점을 감안할 필요가 있다.

시민대토론회에서는 300여명이 참석하여, 6개 영역9), 23개 의제별 테이블별로 토론

을 진행했다. 환경, 복지, 젠더, 청년, 건강, 노동, 도시재생 등 정책 영역별 협치시정

평가와 개선방향, 그리고 협치의제 사업을 논의하였다. 논의 결과 협치시정 평가를 참

가자들과 공유하고, 23개 의제(55개 세부과제)를 박원순 서울시장에게 제안하였다.

720 시민대토론회에서 제안된 의제를 시작으로, 이후 NGO, 거버넌스 위원회, 중간

지원조직, 실‧본부‧국 등 에서 2017년도 협치사업10)으로 추진하고 싶은 의제를 제안하

도록 안내하였다. 그 결과, ‘협치서울 의제사업’의 1차 신청‧접수는 총 41개 과제,

15,111백만원이었다. 2017 협치서울 의제사업의 신청은 각 부서의 행정검토와 협치학

교, 워크숍, 간담회 등을 통해 민관 사업담당자의 협의를 거쳐, 민관공동으로 제안하도

록 하였다. 이 과정에서 협치추진단과 실‧본부‧국의 의제지원관, 그리고 민관협력담당관

협치지원팀은 ‘지원반’을 구성하여, 상담과 협의조정 지원을 하였다(붙임 1 참조).

8) 서울특별시 민관협치활성화를 위한 기본조례는 9월29일 공포하였다. 조례의 주요 내용은 ①시민의 권리와 의무(제4조) 및 시장의 책무(제 5조), ②서울협치협의회 설치‧운영(제 7조 ~ 제 15조), ③민관협치 활성화 기본계획 및 실행계획 수립‧시행(제 16조 ~ 제 17조), ④민관협치 협약(제 18조) 등에 관한 사항 등이다.

9) 6개영역은 따뜻한 도시, 꿈꾸는 도시, 숨쉬는 도시, 안전한 도시, 정의로운 도시, 협치서울 기반조성 등임.

10) 협치서울 의제사업은 민관 공동으로 제안하도록 하였다. 그러나, 제도적으로 보면 협치서울 의제사업은 예산결정의 권한을 갖고 있는 시의회에 제출하는 서울시 집행부예산안의 일부이다. 따라서, 예산편성의 실질적 제안과 책임주체는 담당 행정부서이다. 서울시의 대표적인 시민참여 예산제도로 운영 중인 주민참여예산 사업 역시 동일한 상황이다.

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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협치서울 의제사업 ‘제안단계’의 특징은 시민단체, 위원회, 중간지원조직, 행정 등

제안주체를 폭넓게 개방했다는 점에 있다. 또한, 시민 개인의 제안은 받지 않는 것으로

하였다. 유용성과 효과성에 대한 평가를 차치하고, 시민 개인의 제안은 주민참여예산제

도와 천만상상오아시스 등을 통해 가능한 반면, 집합화한 시민(단체/위원회 등)의 공식

적이고 일반적인 사업 제안 프로세스가 없다는 문제의식을 고려했다. 특히, 제한적인

자문기구라는 문제의식이 강한 거버넌스 위원회, 그리고 시가 정한 사업에 공모참여라

는 수동적 협치의 한계를 지적해 온 시민단체가 직접 사업을 발굴‧제안하고, 함께 집행

하자는 요구를 담아내는 의미가 있었다. 또한, 민관이 논의하고, 합의하여 공동으로 사

업을 제안토록 한 것도 큰 특징이었다.

이후 사업의 ‘제안단계’에서 검토하고, 평가해야 할 점이 있다고 보여 지는데, 먼저,

협치 사업의 제안과정에 시민 개인의 폭넓은 참여를 어떻게 보장할 것인가의 문제이

다. 시민 개인도 협치 사업을 제안할 수 있는 것 아니냐는 질문이 있을 수 있다. 둘째,

홍보와 제안 기간의 부족에 대한 비판이 있다. 셋째, 중간지원조직과 행정의 제안의 유

용성과 부작용에 대한 고려도 필요하다. 넷째, 사업의 결정, 즉 예산 ‘편성’과정의 시민

참여를 넘어, 사업의 집행에의 참여로 이어질 수 있는 방안이 필요하다는 요구가 있다.

이를 위해서는 사업의 제안단계에서 아이디어 제안, 사업의 제안, 집행에의 참여까지

고려한 제안 등 다양한 층위의 시민참여 프로세스를 설계할 필요가 있다는 것으로 까

지 이어진다.

③숙의‧조정 : '민'의 창의성과 '관'의 집행력이 예산으로 구체화되는 과정의 쟁점은?

협치추진단은 예산담당관과 협의하여 협치서울 의제사업의 가이드라인을 민관에 공

지하였다. 사업 신청서 작성의 원칙으로 ◯가사업의 발굴과정은 공개적이고, 투명한 과정

을 거치고(민주성), ◯나실‧본부‧국은 물론이고, 서울에 소재하고 있는 다양한 시민과 단

체 누구나 ‘서울 의제’를 제안할 수 있으며(개방성), ◯다민-관 사업주체 간의 논의와 숙

의과정을 반드시 거쳐야 하며(숙의성), ◯라사업의 집행과 평가 과정 상호의 역할과 책

무를 합의해야 하고(책무성). ◯마사업의 기획-집행-평가를 함께하는 민간 파트너가 반드

시 있어야 함(실‧본부‧국 독자 사업 배제) 등을 제시했다.

제4회 협치서울 정책토론회

- 14 -

또한, 사업 신청서 작성 시 고려 요소로 ◯가사업의 개요는 기존 사업과 다른 차별성

을 ‘혁신’과 ‘협치’의 측면에서 명확히 제시하고, 사업의 결정-집행-평가 과정에서 민관

사업 파트너의 권한과 역할, 협치 방안을 압축적으로 제시, ◯나사업의 배경과 경과 : 사

업의 추진 필요성과 ‘민-관 숙의과정’ 기재, ◯다추진방향 : 사업의 개요를 효과적으로 기

재, ‘협치’ 측면 필수, ◯다추진계획 : 사업의 효과성 증진을 위한 ‘민관 협치 프로세스’

기재, ◯라민관협치 방안 : 민-관의 역할을 ‘계획수립-수행-평가’ 단계별로 기재, ◯마기대효

과 : 사회적 기여도, 시민력 향상, 협치 활성화 측면에서 기재 등을 안내했다.

‘협치서울 의제사업’으로 1차 신청‧접수된 총 41개 의제(15,111백만원)는 사업의 타

당성, 책임성, 효율성, 민관 협치 정도, 사업비 적정성 등 5개 항목을 기준으로 협치추

진단과 예산담당관의 검토회의(3회)를 거쳐, 서울협치추진단 확대회의에서 35개 과제를

확정하여 2017년도 예산으로 편성하였다.

특히 ‘부실사업’과 ‘유사중복’과 관련해서는 예산담당관과 협치추진단에서 검토 작

업을 진행했다. 예산담당관에서는 유사중복의 문제와 사전절차 이수 여부를 집중 검토

하였고, 협치추진단에서는 민관의 사업 추진의지와 숙의과정, 그리고 집행계획의 협치

요소 등을 검토하였다.

숙의‧조정 단계에서의 다양한 쟁점을 고민할 필요가 있다. 첫째, 사전에 가이드라인

을 제시하였으나, 행정의 입장에서는 예산안 수준의 사업제안을 하기 위해서는 확실한

방침서가 필요하다는 요구가 강했다. 특히, 새로 도입되는 정책이나 제도의 경우, 자의

※ 제외사업

- ‘16년 이전 예산반영 후 기 추진 중인 사업과 동일한 사업

- 중앙정부 등 공공기관에서 지원받아 추진하는 사업 및 매칭사업(보조사업)

- 지역민원 관련 시설 조성사업, 자치구 사무, 투자심사 대상사업

- 이미 설치중인 서울시, 자치구의 공공도서관, 복지관 등 시설 운영비 증액사업

- 사업체가 특정제품을 판매를 목적으로 제안된 사업

- 이미 설치 운영 중인 서울시 또는 자치구, 중앙정부 등 시설에 대한 운영비의 신규 또는

증액을 요구하는 사업

- 임대보증금 지원사업 및 재산성 물품을 구입하는 사업

- 특정단체만의 지원을 전제로 요구한 사업 등

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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적 해석의 여지를 최소화할 것에 대한 주문으로, 일면 타당성 있는 요구이다. 그러나,

사업에 따라 민관협치의 요소와 고려사항이 매우 상이한 현실과 방침서가 갖는 경직성

의 충돌 문제를 어떻게 조화할 것인지에 대한 세밀한 고민과 검토가 필요하다.

둘째, 사업별 민관 상호간의 논의 과정에 대한 측면지원 시스템을 체계적으로 구축

할 필요가 있다. 지원반을 구성하여 운영하였으나, 500페이지가 넘는 행자부의 예산편

성지침에 대한 기본이해와 민간의 창의적인 사업제안을 행정의 언어와 문법, 특히 예

산이라는 형식으로 번역하는 문제는 고도의 전문성을 필요로 한다. 그러나, 별도의 전

문가 보다 민관 양쪽을 연결하고, 조정해주는 퍼실리테이터의 기능이 더욱 중요하다.

현재 7개의 실‧본부‧국에서 제한적으로 운영 중인 협치의제지원관이 그 역할을 수행했

는데, 이들이 없었더라면 협치서울 의제사업은 불가능하거나, 매우 취약한 과정을 거쳤

을 것이다. 그러나, 민간출신 시간선택제 공무원 신분인 협치의제지원관의 권한과 책

임, 활동 영역과 방식의 인정, 타 실‧본부‧국으로의 확대 등은 과제이다.

셋째, 유사중복의 문제에 대한 논란이다. 이는 협치서울 의제사업 만의 특수성은 아

니지만, 2017 협치의제사업의 경우 신규 사업의 비중이 매우 높았기 때문에 숙의‧조정

과정에서 매우 중요한 이슈였다. 사업제안의 취지를 고려하되, 예산담당관의 검토과정

을 거쳤고, 담당부서에서 세부적인 검증과정을 거쳤다. 그럼에도 불구하고, 비슷한 주

제와 내용에 대한 논란이 있을 수 있는데, 대부분의 사업은 집행계획에서 ‘협치’ 요소

를 중심으로 하고 있다는 점을 고려할 필요가 있다. 예컨대, 노숙인 결핵환자를 지원하

는 기존의 정책이 있는데, 단순히 수혜자와 그 지역을 확대하여 계획한다면 기존사업

과 유사중복의 여지가 많다고 볼 수 있다. 그러나, 기존 정책과 달리 결핵환자의 요구

를 듣고, 그들 주도의 네트워크를 만들고, 이를 중간에서 지원하는 민관협의체를 구성

하고, 당사자의 요구를 담은 정책대안을 개발하는 사업을 설계한다면, 이는 신규 사업

으로 볼 수 있을 것이다. 그럼에도 불구하고, 사업의 설계 단계에서 기존의 유사한 사

업에 대한 정보를 제공하여 검토하도록 지원하는 등은 후속 과제로 검토되어야 할 것

이다.

넷째, 사전절차 이수 문제가 있는데, 이는 민간 제안자들을 매우 당황스럽게 한 문

제이다. 사업 집행계획을 세우는 과정에서, 예산안의 비목을 어떻게 설계하느냐가 매우

제4회 협치서울 정책토론회

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중요하다. 비목 결정은 곧 사업의 집행 형식의 뼈대를 강제한다. 상대적으로 집행의 유

연성을 발휘할 수 있는 사무관리비로 편성하면, 학술용역 등으로 집행할 수 없다. 논란

이 됐던 사례 중에 학술용역으로 설계했다가, 차년도 학술용역을 위해서는 사전심의를

거쳐야 하는데, 사업제안 전 그 과정을 이수하지 못해 다른 방식의 계획을 수립하는

과정에서 당초 고민했던 계획의 수정이 불가피했던 사례가 있다. 그 외 민간경상보조

라던지, 온라인플랫폼 등 사전절차 이수가 필요한 사업은 사업계획 수립 전에 완료해

야 하는 경우가 많다.

다섯째, 집행의 협치를 고려한 사업계획의 문제가 있다. 어쩌면 가장 큰 쟁점이고,

2017년 사업의 집행과정에서도 사업별로 다양한 현실적 장애가 예상된다. 일단 계획수

립단계에서의 대표적인 논란은 민관의 ‘협치’에 대한 인식 차이와 예산집행의 공정성과

관련한 지점이다. 즉 제안단체가 집행단체를 의미하는 것이냐는 것인데, 현재 시스템

상에서 이는 실질적으로는 불가능하다.

모든 사업이 집행에서의 협치가 필요한 것은 아니다. 민간과 행정이 각자 독립적으

로 할 때, 긍정적 사회변화에 더욱 효과적인 사업도 많다. 혹은 제안단계에서의 협치까

지 참여하겠다는 민간이 있을 수 있다. 다만, 민관의 동의하여 집행에서의 협치까지 하

고자 할 때가 문제인데, 이때 기본적으로 사업집행을 위한 논의구조(협치체계)는 반드

시 필요할 것으로 보인다. 혁신적인 사업제안의 경우, 제안그룹이 가장 잘 할 수 있는

것 아니냐는 질문은 정당하다. 또한, 서울협치 2.0은 함께 결정하고, 함께 집행하고, 함

께 책임지자는 것이라는 원칙에 대한 공감도 있다. 이 또한, 이후 해법을 찾아야만 하

는, 비껴갈 수 없는 핵심적인 과제이다.

④편성‧확정 : 헌법상 시민의 권리와 위임받은 의회의 예산편성권의 충돌은?

1차 제안 사업은 41개 의제(151.1억)이었고, 숙의와 조정을 거쳐 2차 제안 사업은

36개 의제(103.6억)이었으며, 확대추진단회의를 거쳐 서울시 집행부는 35개 의제(95억)

를 포함한 2017년 예산안을 시의회에 제출했다. 이후 시의회 상임위 예비심사를 거쳐

예결위에서 최종적으로 5개 사업에 대해 일부 감액하고, 당초 제안한 35개 사업(88.8

억원)을 2017 협치서울 의제사업으로 확정되었다.

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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<표 4> 2017년 협치서울 의제사업 예산심사 결과

(단위: 백만원)

구분 계기후환경

여성가족

시민건강

복지본부

서울혁신

평생교육

푸른도시

일자리노동

소방본부

경제진흥

관광쳬육

한강본부

실본부국편성

9,502(35건)

1,800(7건)

1,450(6건)

1,407(5건)

1,095(4건)

800(3건)

773(2건)

469(2건)

470(2건)

338(1건)

300(1건)

300(1건)

300(1건)

상임위심사

6,880(28건)

1,500(7건)

1,450(6건)

1,407(5건)

1,095(4건)

20(1건)

- -470

(2건)338

(1건)300

(1건)300

(1건)-

수정예산 8,878(35건)

1,700(7건)

1,450(6건)

1,407(5건)

1,095(4건)

550(3건)

500(2건)

469(2건)

470(2건)

338(1건)

300(1건)

300(1건)

300(1건)

일부감액 623(5건)

100(1건)

- - -250

(2건)273

(2건)- - - - - -

연번 사 업 명 소관부서 예산편성 요구액(천원)

예산심사결과

1 서울혁신파크 운영 - 지역 청소년 미래체험교육 및 미래 사회혁신전문가 육성사업

서울혁신기획관 사회혁신담당관 400,000 200,000

(△200,000)

2 NPO지원센터 운영 - 서울의제 민관협력 역량강화사업

서울혁신기획관 민관협력담당관 200,000 150,000

(△50,000)

3 커뮤니티 공간 운영지원 - 마을활력소 거점공간 조성 (길음중학교)

서울혁신기획관 지역공동체담당관 200,000 (원안 통과)

4 성주류화 정책 수립을 위한 기반 조성 사업 - 청년젠더 활동가 양성 및 시민력 강화 지원

여성가족정책실 여성정책담당관 280,000 (원안 통과)

5 여성이 안전한 도시환경 조성 - 성인지적 인권 활동가 양성 및 성인지적 인권교육

여성가족정책실 여성정책담당관 400,000 (원안 통과)

6 참여와 소통을 통한 여성정책비전 추진 활성화 - 시민소통형 여성가족정책 실행체계 구축

여성가족정책실 여성정책담당관 150,000 (원안 통과)

7 시 건강가정지원센터 운영 - 10대를 위한 예비부모교육

여성가족정책실 가족담당관 205,270 (원안 통과)

8 미혼 모·부자 지원기관 운영지원 - 위기 미혼모 지원 전담 인력 보강

여성가족정책실 가족담당관 100,000 (원안 통과)

9 중국동포 사회통합 지원 - 중국동포타운 상생 발전을 위한 문화거리 만들기 등

여성가족정책실 외국인다문화담당관 315,000 (원안 통과)

10 NON-GMO 우리콩 전통장 문화학교 조성 및 공공급식 나눔 프로젝트

평생교육정책관 친환경급식담당관 516,000 350,000

(△166,000)

11 도농상생 대안 먹거리 교육 및 먹거리 활동(전문)가 양성

평생교육정책관 친환경급식담당관 257,340 150,000

(△107,340)

12 서울형 특화산업지구 지정·운영 - 수제화 디자인 강화 및 협동화사업

경제진흥본부 경제정책과 300,000 (원안 통과)

13 사회보장위원회 운영 지원 - 시민 소통형 사회복지정책 구축

복지본부 복지정책과 150,000 (원안 통과)

14 사회복지사 보수 교육비 등 지원 - 사회복지시설 대체인력지원 (장기근속휴가자)

복지본부 복지정책과 425,350 (원안 통과)

<표 5> 2017년 협치서울 의제사업 예산편성 내역(최종) _ 세부내역은 첨부자료 참조

제4회 협치서울 정책토론회

- 18 -

※ 출처 : 서울시 내부자료

연번 사 업 명 소관부서 예산편성 요구액(천원)

예산심사결과

15 활기찬 고령친화 마을을 위한 컨설팅 및 교육시범사업 - 시니어 가이드북 개발, 시민 인식조사 등

복지본부 어르신복지과 415,880 (원안 통과)

16 장애인 거주시설 운영 - 탈시설정책 협치사업

복지본부 장애인복지정책과 104,000 (원안 통과)

17 동북아 주요도시 기후환경협의체 구성 및 지구의 날 공동 추진

기후환경본부 환경정책과 298,000 (원안 통과)

18 어린이 건강보호를 위한 친환경 통학차량 만들기 캠페인 기후환경본부 대기관리과 150,000 (원안 통과)

19 미세먼지 줄이기 박람회 운영 기후환경본부 대기관리과 220,000 (원안 통과)

20 생활소음 줄이기 시민운동 전개 및 교육·홍보 추진 기후환경본부 생활환경과 70,000 (원안 통과)

21 서울형 에너지복지사업 발굴‧추진 - 혹한, 에너지효율 제고를 위한 에너지복지 시범사업 추진

기후환경본부 에너지시민협력과 500,000 400,000

(△ 100,000)

22 환경교육 협력체계 구축 및 활성화 - 서울형 환경허브 구축 및 환경교육 지원

기후환경본부 환경정책과 362,000 (원안 통과)

23 시민역량 강화를 통한 지역밀착형 에너지 네트워크 활성화 - 에너지리더 역량 강화 및 지역 에너지일꾼 육성

기후환경본부 에너지시민협력과 200,000 (원안 통과)

24 지속가능한 마을관광 상품 개발 운영 - 민관 협력 관광사업 개발 및 운영

관광체육국 관관정책과 300,000 (원안 통과)

25 주민 참여형 지역건강 돌봄 네트워크 구축 시민건강국 보건의료정책과 285,000 (원안 통과)

26 먹거리 마스터플랜 식거버넌스 플랫폼 구축 및 활성화 시민건강국 식품안전과 150,000 (원안 통과)

27 노숙인 결핵환자 지원협의체 구성 시민건강국 생활보건과 21,640 (원안 통과)

28 유해화학물질로부터 안전한 생활환경 조성 시민건강국 생활보건과 450,000 (원안 통과)

29 동물유기예방을 위한 중성화센터(동물보건소) 조성 및 운영 시민건강국 동물보호과 500,000 (원안 통과)

30 서울형 좋은 일자리모델 확산 프로젝트 일자리노동정책관 일자리정책담당관 270,000 (원안 통과)

31 사회적경제지원센터 운영 - 청소년 사회적경제 지원

일자리노동정책관 사회적경제담당관 200,000 (원안 통과)

32 동물과 사람이 행복한 도시 숲을 위한 예술동물원 프로젝트

푸른도시국 공원녹지정책과 150,000 (원안 통과)

33 민관이 함께 하는 생물이 찾아오는 마을 만들기 - 생물다양성 증진에 대한 인식 제고 및 활동역량 강화

푸른도시국 자연생태과 319,000 (원안 통과)

34 참여형 한강관리를 위한 한강시민대학 운영 한강사업본부 시민활동지원과 300,000 (원안 통과)

35 시민안전파수꾼 양성 소방재난본부 현장대응단 337,575 (원안 통과)

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

- 19 -

예산 편성과정, 특히 시의회 심의과정에서 ‘협치’의 근본적인 딜레마에 마주하게 되

었다. 즉 예산편성권이라는 시의회의 고유기능과 관련한 것인데, 시민의 헌법상 기본적

인 권리와 위임받은 의회의 권한의 충돌 문제이다. 정책의 제안-논의-결정 과정이 공

개적이고, 공정하고, 투명하고, 민주적인 과정을 거쳤다는 ‘사회적 인정’이 획득된다면

(사회적 인정에 대한 논점은 잠시 잊고서), 이를 시의회가 무조건 따라야 하는 것인가?

혹은 위임받은 의회의 권한으로 절차상 하자가 없는 사업을 제외시킨다면, 시민의 기

본적 권리는 침해받은 것 아닌가? 혹은 (실제 그러지 않을 것이라 믿지만) 시민참여라

는 명분과 절차적 정당성 획득을 핑계로 행정부가 의회의 권한을 제약할 수도 있는 것

아닌가? 정당정치와 시의회라는 대의민주주의 기재가 무력화되는 것은 정당한가? 이는

주민참여예산제도의 운영과정에서도 동일하게 적용될 수 있는 질문이다.

지난 예산심의과정에서 이 문제가 전면화 되어 논쟁이 되었던 것은 아니다. 다만,

이후 정책결정과 예산편성 과정에서의 시민참여의 문제, 즉 재정민주주의를 고민할 때

심각하게 고민할 필요가 있다. 특히, 민과 관 사이의 협치 만이 아니라, 의회와의 관계

와 역할을 주목할 필요가 있다. 더구나 단체장의 ‘협치’ 의지의 차이에 따라 정책변동

의 폭이 클 수 있는 상황에서, 시의회의 역할이 매우 중요하고, 이는 지속가능한 협치

시스템과 문화정착을 고민한다면 더욱 그러하다.

3-3. 쟁점 : 시민참여와 재정민주주의

오현순(2016)은 시민참여는 참여 행위의 합법성 여부와 관계없이 시민들이 공공정

책 형성, 결정, 집행과정에 영향력 행사를 목적으로 하는 행위로서 공직자 선출을 위한

투표 행위, 정책 형성 및 결정에 직접 참여, 항의 및 집회 참가 등의 전반적인 시민 행

동으로 정의한다.

나아가 시민참여의 필요성과 기능으로, ①주민들의 이해와 요구를 정책결정과정에

반영시킴으로써 지방행정의 대응성 향상, ②시민참여가 활성화될수록 민주성 확보, ③

지방정부의 정책적 능력을 고양시킴으로써 정책투입의 효율성과 효과성 증진, ④지방

정부에 대한 신뢰성이 제고, ⑤의사결정의 질이 높아지고, 공공성에 대한 인식과 시민

적 덕성 향상 등을 꼽았다.

제4회 협치서울 정책토론회

- 20 -

한편, 주민참여의 문제점으로 ①특정 계층의 참여는 오히려 불평등을 조장할 수 있

고, ②의사소통과 심의과정이 보장되어 있지 않을 경우 성찰적이고 합리적인 결정이

아닌 즉흥적 판단에 의존할 가능성이 있고, ③주민참여의 많은 비용과 인력, 그리고 비

전문성을 지적하고 있다.

<표 6> Arnstein의 시민참여 단계별 유형

※ 자료: Arnstein(1969: 217); 유소영(2013: 14 재인용), 오현순(2016)에서 재인용

민주주의란 주권이 국민에게 있음을 의미하는 것과 마찬가지로 재정민주주의란 재

정주권이 납세자인 국민에게 있음을 의미한다. 따라서 국민은 세금을 내는 과세대상으

로서의 수동적 객체가 아니라 세금 주인으로서의 능동적 주체가 되어야 한다.

재정민주주의의 관점으로 도입된 주민참여예산제도는 예산편성 및 지출의 모든 과

정을 주민에게 개방하고, 의사결정의권한을 주민이 직접 행사하도록 보장하는 제도이

다. 이전에는 예산편성권에 대해 자치단체장과 집행부가 폐쇄적이고 독점적으로 행사

했으나, 주민참여예산제에서는 주민의 요구와 의견을 사전에 반영하고, 그에 따른 사업

예산의 우선순위 등의 결정 권한을 주민에게 직접 부여하는 것이다. 이전에는 예산편

성권에 대해 자치단체장과 집행부가 폐쇄적이고 독점적으로 행사했으나, 주민참여예산

제에서는 주민의 요구와 의견을 사전에 반영하고 그에 따른 사업예산의 우선순위 등의

결정권한을 주민에게 직접 부여하였다(라미경, 2016).

참여단계 참여형태

8) 시민의 통제(citizen control)

시민 권력의 실질적 참여

(degrees of citizen power)7) 권한 위임(delegated power)

6) 파트너십(partnership)

5) 회유(placation)

형식적 참여

(degrees of tokenism)4) 자문(consulting)

3) 정보제공(informing)

2) 치료(therapy)참여가 아님(non-participation)

1) 조작(manipulation)

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

- 21 -

때문에 주민참여예산을 통해 기대했던 것은 첫째, 낭비되는 ‘나쁜 예산’을 줄이자는

것이었다. 둘째는 좋은 가치와 과정을 통해 주민들의 삶의 질을 높이는 ‘좋은 예산’을

늘리자는 것이다. 셋째는 어떤 예산이 좋은 예산이고 나쁜 예산인지에 대한 판단을 주

민들이 숙의하고 민주적으로 토론하고 결정하는 과정을 통해 풀뿌리 민주주의를 실현

하고 주민자치역량을 강화하자는 것이었다. 또한 이러한 기대가 충족되기 위해서는 참

여를 원하는 주민들은 모두 참여할 수 있어야 하고(참여와 개방성), 좋고 나쁜 예산을

결정할 수 있는 결정권한이 보장되어야 한다. 그리고 주민들의 결정과정이 투명하게

공개됨으로써 주민참여로 결정된 예산의 정당성을 확보할 수 있다. 즉 개방성, 결정권

한, 투명성 등 주민참여예산의 3가지 원칙이 주민참여예산이 작동되는 데 관철되어야

한다. (오관영, 2016).

그러나, 서울시 주민참여예산제는 다음 몇 가지 문제점이 제기 되었다. 첫째, 극히

제한적으로 운용되는 주민참여예산제로 인한 구조적 한계를 갖고 있었다. 서울시 주민

참여예산제는 서울시 전체 예산의 0.2% 내에서만 참여예산이 작동되고 나머지 99.8%

의 예산에 대해서는 기존대로 행정에서 편성하고 있다.

둘째, 주민참여예산을 확보하기 위한 자치구간 경쟁 심화에 따른 비효율이 존재한

다는 것이다. 2015년 들어 500억 원 중 2/3에 해당하는 375억 원 규모에 대해서는 2

개 이상 자치구에서 추진 가능한 사업에 편성토록 하고, 나머지 1/3 가량인 125억 원

에 대해서는 각 자치구당 5억 원 실링을 두기로 하고 있으나, 실제 운영에 있어서 시

사업과 자치구 사업의 신청제한이 없어 상호 차별성이 부재한 만큼 자치구간 경쟁심화

를 해소하기에는 한계가 존재한다.

셋째, 주민참여예산제 운영의 모니터링 시스템의 미흡, 연 1회에 불과한 경직적인

공모사업 운영체계 등 주민참여예산제 운영을 둘러싼 불합리성이 있다(정병순 2015).

제4회 협치서울 정책토론회

- 22 -

<표 7> 서울시 참여예산제도의 환경적 요인

※자료: 김상철(2016a)

현재 참여예산제도 혁신의 가장 큰 방향은 기존의 500억 원 사업예산을 넘어 일반

적인 서울시 예산편성 과정에서 시민들이 효과적으로 참여할 수 있는 새로운 제도의

발굴과 효과적인 제도 운용 방법에 대한 고민이다. 이 과정에서 다양한 논의들이 진행

되고 있지만 가장 구체적으로 고민해봐야 하는 부분은 ‘겨울 예산’이라고 부르는 시민

사회의 숙의과정을 제도화하는 문제다. 기존의 예산참여는 행정의 예산편성 과정에 그

때그때 시민들의 참여가 이뤄지는 구조였다. 그러나 보니 행정의 전문화된 예산편성

흐름은 시민들이 쫒아가기에 버거운 것이 사실이었고, 행정은 예산을 공개해도 별 소

용이 없다는 불만을, 시민들은 제대로 고민할 수 있는 시간을 주지 않는다는 불만을

가지게 되었다. 이를 개선하기 위해서 고민해볼 수 있는 것은 1년 단위로 편성되는 행

정의 예산 과정과 별개로 현재 진행되고 있는 사업에 대한 모니터링, 그리고 새롭게

편성된 예산안에 대한 검토를 통해서 그 다음해에 편성될 예산을 미리 고민하는 시간

을 갖는 것이다. 그러면 시민들은 사전에 숙의를 진행함으로써 효과적으로 예산참여를

할 수 있고, 행정은 시민들의 참여를 보장하면서도 기존의 예산편성 과정에서 지체 없

이 정책을 수행할 수 있다(정창수, 2016).

주민참여예산을 500억 한도의 사업선정으로 제한하여 운영해온 것은 시민의 시정

개입 및 참여를 매우 협소하게 한정한다는 비판이 있었다. 이에 28조에 달하는 서울시

예산 전체에 대한 모니터링과 재정계획 수립과정에 참여하여 개입할 수 있는 프로세스

를 제도화하는 혁신방안을 수립하고 있다. 이로써 시민이 참여하여 개입하는 예산의

범위가 시 예산 전체에 대한 편성-집행-결산 전 과정으로 확대될 예정이다. 또한 참여

예산사업 전 과정에서 시민의 숙의성과 주도성 강화하기 위하여 제안 및 심사과정의

‘시민숙의’, 집행과정의 ‘시민직접수행’, 평가과정의 ‘시민참여’를 강화할 계획이다. 아울

원인 현상 문제

기술적 예산편성 과정의 전문성 심화일반시민들에게는 사업제안 자체가 기술적인 문턱이 되어 시민관심의 저조

구조적 시-구의 행정 집행 체계 자치구간 경쟁 혹은 무관심

제도적예산편성을 둘러싼 각종 법규정(법/령/지침)

혁신적인 사업 채택의 가능성 낮음(제도적으로 문제없고 일반적인, 그래서 관행적 사업의 비중이 높아짐)

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

- 23 -

러 개별 사업제안을 융합하고, 숙성하여 다수 시민의 의사가 반영되는 계획으로 발전

하게 함으로써 사업의 질을 제고하는 방향으로 개선될 전망이다11)(유창복, 2016c).

재정협치 2.0에서는 현재의 예산제도 기반(재정협치 1.0) 위에 시민의 참여와 협력

이 더욱 실질적이고 포괄적인 수준으로 이행해야 한다. 이를 위해 예산운용 전반에서

시민의 참여와 공공과 민간의 협력을 더욱 확대‧촉진하는 재정의 민주화와 분권화가

실현되어야 한다. 또한 협치서울 2.0을 위해 모색하고 있는 각종 정책과 제도들이 원

활하게 추진될 수 있도록 예산제도를 통해 뒷받침하는 한편 정책 간, 조직 간 상호 연

계와 융합을 촉진할 수 있는 혁신적 예산제를 모색하는 협치친화형 예산시스템 구축을

추진할 필요가 있다.

현재 주요하게 논의되는 과제들을 중심으로 살펴보면 첫째, 사회혁신형(공론과 숙

의) 서울시민참여예산모델 구축을 들 수 있다. 참여예산제도 중 현행 ‘시민제안형 예산

편성사업’인 500억 원 한도의 참여예산사업은 개별시민제안 방식으로 공론과 숙의를

충분히 담기 힘든 형태다. 다양한 시민참여채널은 개별시민이 온라인상의 공론과 숙의

를 거쳐 서울시 사업부서에 제안하는 일반형과 서울시 사업부서들이 협치구조를 통해

오프라인에서의 공론과 숙의를 거쳐 서울시 사업부서가 반영하는 협치형으로 크게 나

눌 수 있다. 일반형의 적용에 활용가능한 서울시의 참여채널은 시민청 정책카페, 천만

상상오아시스 등이 있으며, 협치형 적용에 활용가능한 참여채널은 서울시 150여개의

위원회, 시의회의 상임위원회, 시행정사무 수탁조직인 중간지원조직, 협치추진단의 의

제지원관 및 오픈테이블을 통한 의제협의 과정 등이 있다. 이러한 사회혁신형 모델은

서울협치플랫폼을 구축해서 개별시민들의 참여를 돕고, 오프라인의 활동이 시민들에게

공유되고 개방될 수 있도록 하고, 이러한 결과가 서울시가 운영하는 참여예산플랫폼으

로 이관되어 서울시의 공식 예산편성과정으로 이어지도록 연계하는 것이다(정창수,

2016).

11) 주민참여예산제의 혁신은 연초 시장의 혁신방침에 따라, 주민참여예산지원협의회와 주민참여예산위원회, 협치추진단 및 관련 행정부서의 협력으로 진행되고 있다.

제4회 협치서울 정책토론회

- 24 -

4. 나오며

주인(principal)-대리인(agent) 이론에 의하면 대리인은 정보를 더 많이 갖고 있다(정

보의 비대칭성). 따라서 대리인이 주인의 뜻에 따르도록 하기 위해서는 주인이 항상

관심을 갖고 독려하는 수밖에 없다. 이것이 바로 시민이 예산 편성에 참여해야 하는

이유이다(오관영, 2016).

지난해 진행한 2017 협치서울 의제사업은 정책결정과정에 시민이 직접 참여하는 직접민주주의 중요한 실험이었다. 기존의 대표적인 시민참여 프로세스인 천만상상오아시스와 주민참여예산제도와 달리, 개인이 아닌 집합화한 시민, 즉 거버넌스 위원회, 민간협의체, 시민단체와 중간지원조직, 행정부서 등 누구나 제안할 수 있도록 하였다.

<표 8> 2017 협치서울 의제사업 평가

12) 라미경(2016)에서 재인용13) 2017 협치서울 의제사업의 가능성과 한계, 그리고 후속과제를 점검하기 위한 필자의 주관적 평가임14) 실행의 정도와 내용의 질을 감안하여 ◎, ○, △, ✕ 등으로 평가함. 다만, “◎”이 완벽했다는 것을

성공적인 민관협치를 위한 10계명12)

(OECD)

2017 협치서울 의제사업 평가13)

평가14) 비고

①리더십의 민관협치에 대한 결단 (정치인의 인식변화) 계

획수립

◎ 협치서울 추진계획(거버넌스예산제 도입)

②시민의 정보취득, 정책상담, 참여권한 인정 (민관협치 주관부서의 독립화)

◎ 서울협치추진단, 민관 공동사무국

③민관협치의 목표와 한계 초기 설정 (지나친 기대감 피하기)

○ 실링 외 100억원, 민관공동 제안, 집행쟁점

④정책상담과 참여는 정책형성 초기부터 (가능한 일찍 시간표 작성)

공론 △ 공론과 일정의 예측 가능성 부족

⑤공평한 참여기회 보장 (기준제시)

제안 ○ 단체‧위원회‧중간조직‧행정 오픈 (개인 제외)

⑥재정적, 인적, 기술적 지원보장 (민간협치 가치 우선순위)

숙의 ○ 720 시민대토론회, 협치학교, 상담실 운영

⑦정책조정 및 조율 (조정기능 강화, 네트워킹확대, 혁신)

조정 △ 민민, 민관 쟁점 조정 기능 부족

⑧정치적 책무 (책임과 업무)

편성 ○ 기조실-추진단-실‧본부‧ 국 책임과 업무 분장

⑨평가: 민관협치 (시민참여적 평가, 적정한 평가방식)

평가 ✕ 시민 참여적 평가 부재

⑩적극적인 시민 (시민교육에 투자, 시민사회역량강화)

교육 △ 설명회 및 협치학교 운영

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

- 25 -

둘째, 단순 제안을 넘어 협치 정신에 맞게, 민관이 함께 논의-숙의하여 공동으로 제안하도록 하였고, 집행에서의 협치를 염두에 두었다는 점이 특징이다. 셋째, 의제발굴의 과정에서 시민 공론장을 열었고, 사업의 제안과 숙의 과정에 대한 지원을 하였다. 넷째, 이러한 과정에서 시민의 창의성과 새로운 문제 포착능력이 행정의 집행력과 만나 새로운 사업을 만드는 과정을 거치면서, 현실적인 한계와 개선과제를 도출한 것 또한 중요한 성과라 할 수 있다.

그럼에도 불구하고, ①충분하지 않은 공론, ②진행과정에서의 정보공개 부족, ③현실을 고려한 지침서 미비, ④민-관 지원체계의 부족, ⑤집행에서의 협치 방안의 불명확성, ⑥시의회와의 소통 부족, ⑦사업의 제안-숙의-선정 과정에서의 시민참여와 사회적 정당성 획득 문제 등 다양한 한계가 있었다. 이러한 개선과제를 포함하여 협치서울 의제사업에 대한 재정비, 혹은 참여예산제도와의 혁신적 융합 등 전면적 개편이 필요하다.

서울 시민들 입장에서 예산 편성에서 가장 중요한 것은 시정운영의 방향이다. 재정

으로 수행될 시정운영의 방향은 시민의 삶에 직접적인 영향을 미치게 된다(황도수,

2016). 본질적이고 중요한 과제는 어떻게 시민의 자발적 참여를 통해 일상의 민주

주의를 복원하느냐는 문제이다. 참여민주주의는 이익집단이나 전문가가 아닌 ‘대표

되지 않은 일반 시민’의 참여를 어떻게 가져올 것인가의 문제를 수반한다(정상호,

2014).

의미하는 것은 아니며, 마찬가지로 “✕”가 아무것도 안했거나, 의미가 없었다는 평가는 아님.

제4회 협치서울 정책토론회

- 26 -

<참고문헌>

E.E. 샤츠슈나이더(2014). 『절반의 인민주권』후마니타스

김상철(2016a). “시행착오, 하지만 변화의 출발점이 된 4년차 참여예산제도,” 『주민참여예산제

돌아보기』. 서울특별시.

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서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

- 27 -

서울 협치시정 시민 대토론회(720) 의제별 시민 제안발표

따뜻한 도시

의 제 발표내용

다양한 가족이

공존하는 서울

- 임신·출산·양육 위기의 ‘미혼부/모’ 상담과 지원 : 임신초중기

미혼모들을 위한 쉼터 지원 및 상담·의료지원

- 아픈아이 지원방안 마련 : 보육지원서비스 구축, 긴급 돌봄서비스

및 어린이집 정보공유망 등

반려동물과 함께하는

서울

- 반려가구 중 저소득층이 상당수로 중성화 수술을 포함한

의료비용이 높아 관리가 어려움

- 취약계층 반려동물을 대상 중성화 수술·백신 및 동물등록 등

의료서비스를 지원 및 반려문화 교육을 통해 평생반려문화 확산

시민이 체감하는 복지 서울

- 서울복지거버넌스를 통해, 민과 관이 함께 다양한 계층의

시민들에게 피부에 와 닿는 보편적 복지 확산을 위한 대안을

모색해야 함

- 서울시 다양한 복지정책에 대해 평가 및 개선방안 조사 등

시민참여형 모니터링이 이루어져야 함

에너지 빈곤층 줄이는

행복도시

- 법적 근거를 마련하고 에너지복지 사각지대 발굴을 위한 시스템

구축 필요

- 에너지복지 사업의 추진 방향 설정 및 통합 모델 개발, 에너지복지

협치위원회 구성을 통한 민관거버넌스 제안

꿈꾸는 도시

의 제 발표내용

일과 생활이

조화로운 도시

- 개인별 상황과 정책의 갭을 줄이는 브릿지 형성 사업에 대한

고민이 필요

- 서울시정에 따른 제도 컨설팅 수혜 기업 후속 프로그램 지원 :

개인, 팀단위 소통, 조직문화 대안 전략 수립 솔루션 제공 등

세대공감 서울

- 문화시설이 세대별로 분리되어 있고 전 세대가 어울릴 수 있는

문화공간이 부족함

- 세대 공감 테마파크 마련 : 가족 구성원간, 세대간의 소통과

공감을 통해 갈등을 해소할 수 있는 문화적 공간

홍대지역 통합협치위원회 제안

- 홍대지역 각 주체들이 모두 참여하는‘홍대지역 통합

협치위원회’구성 : 협치를 통해 지역 내의 공공 공간들에 대한

통합 운영 및 관리와 정책 결정 필요

붙임 1

제4회 협치서울 정책토론회

- 28 -

숨쉬는 도시

의 제 발표내용

미래세대가

만드는

녹색서울

- 서울시의 환경교육 예산 및 인력이 타 시도에 비해 부족함

- 서울환경교육한마당의 지속적 개최, 서울시 환경교육팀 및

환경교육위원회 신설, 서울시 교육청과 연계한 환경교육 의무화

등을 제안함

물순환

도시 서울

- 한강생태체험관 건립, 한강시민대학 운영, 물길조사사업,

서울국제물포럼 개최 등을 제안

- 소통과 협치를 위해 지역 간·정부부처 간·이해당사자 간 협의 및

사회적 소통과 이해가 중요

마을이

함께하는

에너지살림

도시

- 시민리더들의 참여하에 행정과 시민사회의 역할을 고민하여

서울시 에너지자립마을 사업을 재설계 해야 함

- 에너지자립마을은 네트워크에 기반한 기능과 전문가의 결합이

필요한 사업으로 중간지원조직이 필요

안전한 도시

의 제 발표내용

유해물질로

부터

안전한

서울

- 서울시환경보건정책과 신설, 환경보건종합정보센터 운영,

환경보건위원회 위상과 역할 강화 제안

- 서울시 및 산하기관 녹색구매 관련 기준과 절차 제정 ·구매확대,

교육청과 연계해 어린이 녹색제품 기준 수립

시민이

참여하는

건강 서울

- 정책계획 수립단계부터 참여하는 협치 필요

- 시민건강위원회가 주요 공공보건의료사업에 대해 모니터링,

시민건강포럼 활성화, 상시적 시민참여공간 운영을 통해

시민참여형 건강정책 수립할 것을 제안

재난 초기

대응 십만

파수꾼

양성

- 서울시는 시민안전파수꾼 양성 사업을 추진하고 있으나 관 중심의

사업수행에 한계점이 있어 시민자율적인 위기대응 네트워크

구축이 필요함

- 찾아가는 재난 초기 대응 교육을 실시하는 등 안전교육 사업을

시행할 것을 제안

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

- 29 -

정의로운 도시

의 제 발표내용

청년 시민권 확장을 위한

공동학습

- 노동 ,주거, 금융 피해 예방 교육 및 캠페인- 실질적 문제해결 능력 향상 프로그램 운영 : 근로계약서,

주택임대차계약서, 금융 설계표 작성 등

안전한 먹거리를 위한

도농상생 패러다임 전환

- 서울시 공공급식 대상지 9천개소에 대한 대안 먹거리 교육 : 공공급식 종사자, 이용자 등 대상별 연중교육 실시

- 도농상생마당 개최 : 우리쌀, 우리밀 상생마당

디센트 서울, 노동존중특별시

- 서울시 일자리에 대한 평가 지표 분석 및 수립- 서울시의 디센트워크 브랜드화, 국제사회에 서울시 이미지

제고

아동과 청소년이

만드는 인권 서울

- 아동․청소년 인권 보장을 위한 차원에서 성의 의제화- 서울시·교육청, 학교-성문화센터 협치를 통해 아동·청소년이

단계별로 성인권 교육을 받을 수 있도록 정책 디자인

협치서울 기반조성

의 제 발표내용

자치구 협치기반 조성

- 서울시 협치 정책은 실행단계에 민간참여 배제, 법적근거가 미비 등 한계가 있음

- 실행단계에 민간이 참여, 협치 전담 인력과 예산을 확보, 나아가 협치 정책 실행을 위한 조례가 필요

지역협치 활성화 위한 시민력 강화

- 지역의 다양한 시민단체가 모여서 서로 소통하고, 협력할 수 있는 공동 공간에 대한 지원이 필요

- 정부위탁이나 공모사업을 넘어, 스스로 기금을 모으고 운영하는 지역 시민기금이 필요

시민청은 시민 운영으로

- 시민청 발전 TF가 마련한 2기 추진계획의 실행을 위한 제도, 사람, 예산 필요

- 협치테이블을 통한 시민청 확산계획 재검토, 시민청 시민주체 세우기의 정책적 논의구조 출범 필요

시민참여시정 혁신

- 참여예산제 및 혁신에 대한 행정의 실효성을 높이기 위한 방안이 필요- 서울시 주민참여예산제를 혁신을 위해 서울시 예산 운영과정 전반에

시민참여 확대 및 협치 조례 마련 제안

시민이 주인인 도시,

시민재단으로

- 시와 시민이 함께 시민자산화를 통하여 공유지대를 창출해야 함 - 공익신탁 및 시민자산화재단 설립을 위한 민관공동 준비위원회를 제안

시민정책가 성장 지원

- 공공영역의 주민리더 교육 중 ‘민주시민교육 과정’ 구성 필요- 새로운 주민 리더의 표상으로서 ‘시민정책가’ 1천명 모임 개최 필요

제4회 협치서울 정책토론회

- 30 -

연번 사 업 명제 안 신청액

(1차)예산편성 요구액(2차)

예산액(최종) 예산과목 주요내용

행 정 시 민

1

서울혁신파크 운영 - 지역 청소년 미래체험교육

및 미래 사회혁신전문가 육성사업

서울혁신기획관 사회혁신담당관

서울시 교육청,YMCA전국연맹, 서울혁신센터

500,000 400,000 200,000(△200,000) 민간위탁금

지역 주민들을 대상으로 체험형 혁신 프로그램을 기획․운영하는 사업으로서, 서울시 교육청 자유학기제 프로그램과 연계하여 교육청, 시민단체, 중간지원조직 등 다양한 주체들의 협력를 통해 추진.

2NPO지원센터 운영 - 협치서울 의제사업 민관주체

워크숍 등

서울혁신기획관 민관협력담당관

서울시NPO지원센터

200,000 200,000 150,000(△500,000) 민간위탁금

민관의 소통과 협력을 강화하고, 실․본부․국의 정책융합의제 발굴 및 사업화에 대한 컨설팅 지원을 통해 민관 협치역량 제고

3커뮤니티 공간 운영지원 - 마을활력소 거점공간 조성

(길음중학교)

서울혁신기획관 지역공동체담당관

길음중학교,길음중학교 사회적협동조합

392,000 200,000 (원안 통과)시설비,

시설부대비

마을공동체 활동의 지속가능성과 주민참여 활성화를 위해 민-관-학이 협력하여 지역 내 주민주도형 커뮤니티 공간 조성

4

성주류화 정책 수립을 위한 기반 조성 사업 - 청년젠더 활동가 양성 및

시민력 강화 지원

여성가족정책실 여성정책담당관

성평등위원회,풀뿌리여성센터바람, 서울YWCA, 서울여성가족재단

500,000 280,000 (원안 통과)민간경상보조,

사무관리비

서울시민을 대상으로 했던 기존 젠더 거번너스 사업과 달리, 25개 자치구와 관련 여성단체 및 성주류화 관련 전문가 집단이 참여하여 확장된 협력체계 구축

5여성이 안전한 도시환경 조성 - 성인지적 인권 활동가 양성

및 성인지적 인권교육

여성가족정책실 여성정책담당관

한국 YMCA, 사)탁틴내일, 서울YWCA, 좋은세상을만드는사람들, 사)보건교육포럼, 십대여성인지적

500,000 400,000 (원안 통과)민간경상보조,

사무관리비

서울시교육청, 청소년성문화센터, 여성단체, 성평등 교육전문가그룹 등 민관공동 협력체계를 구축하여 기존의 단발성 강의 프로그램이 아닌 시민주도의 학기제 성인지적 인권교육 운영을 통해 행정의 사각지대 보완

「2017 협치서울 의제사업」현황

□ 총 35개 의제 8,878,715천원

붙임 2

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

- 31 -

연번 사 업 명제 안 신청액

(1차)예산편성 요구액(2차)

예산액(최종) 예산과목 주요내용

행 정 시 민인권센터, 장애여성공감

6

참여와 소통을 통한 여성정책비전 추진 활성화 - 시민소통형 여성가족정책 실행체계 구축

여성가족정책실 여성정책담당관

서울복지거버넌스,서울여성가족재단

140,000 150,000 (원안 통과) 사무관리비서울시 복지거버넌스 내 여성가족 분야 5개 분과 조직체계를 연계하여 실효성 있는 시민 소통형 여성가족정책 거버넌스와 실행체계 구축

7시 건강가정지원센터 운영 - 10대를 위한 예비부모교육

여성가족정책실 가족담당관

서울시교육청, 서울중등여교장학교경영연구회, 서울중등가정교과연구회, 사단법인 공공시민, 서울시 건강가정지원센터

300,000 205,270 (원안 통과) 민간위탁금

증고생 대상 수요조사 결과를 토대로, 시교육청, 서울중등여교장학교경영연구회, 서울중등가정교과연구회, 서울시건강가정지원센터, 교육 관련 단체 등 협의체를 구성, 부모교육의 체계화․제도화 마련

8

미혼 모·부자 지원기관 운영지원 - 위기 미혼모 지원 전담 인력

보강

여성가족정책실 가족담당관

사)한국미혼모지원네트워크,서울시한부모가족지원센터,나너우리한가족지원센터

100,000 100,000 (원안 통과)사회복지

사업보조

기존 한부모 가족복지시설, 미혼모․부자 지원기관 등 현재 미혼모 지원 시스템의 수혜 대상층 제한에 따른 사각지대를 해소하기 위한 민-관 협력 사업

9중국동포 사회통합 지원 - 중국동포타운 상생 발전을

위한 문화거리 만들기 등

여성가족정책실 외국인다문화담당관

중국동포한마음협회, 드림빅연구소,영등포구 다문화지원과

497,920 315,000 (원안 통과)자치단체

경상보조

서남권 지역사회 주체들과 공동 기획하여 중국동포 자립역량강화 지원 등 기추진사업의 지역사회와의 연계성을 강화한 시-자치구-민간주체 협력사업

10

NON-GMO 우리콩 전통장 문화학교 조성 및 공공급식 나눔 프로젝트

평생교육정책관 친환경급식담당관

환경정의,사)희망먹거리네트워크,전국여성농민회총연합, 서울지역아동센터협의회,서대문보육포럼,공공급식시설(학부모, 영유아, 장애인, 어르신 등)

500,000 516,000 350,000(△166,000)

교육기관에

대한 보조,

사무관리비

기추진된 전통장 문화 시범학교 사업을 확장하여 마을-지역사회(생산지) 연계를 통한 학부모 참여형 학교 장독대 운영모델 개발 및 시범사업

11 도농상생 대안 평생교육정책관 서대문보육포럼, 257,340 257,340 150,000 사무관리비 안전하고 좋은 먹거리에 대한 사회적 수요가

제4회 협치서울 정책토론회

- 32 -

연번 사 업 명제 안 신청액

(1차)예산편성 요구액(2차)

예산액(최종) 예산과목 주요내용

행 정 시 민

먹거리 교육 및 먹거리 활동(전문)가 양성

친환경급식담당관

수도권생태유아공동체,서울지역아동센터협의회, (사)희망먹거리네트워크, 급식서울연대(한살림서울, 아이쿱서울협의회, 서울YWCA 등 23개단체 연대), 종합사회복지관, 보육시설, 장애인복지관, 어르신복지시설 등 공공급식 시설

(△107,340)급증함에 따라 도농교류, 시민체험 교육 관련 전문 인력 양성사업을 민관 공동 추진

12서울형 특화산업지구 지정·운영 - 수제화 디자인 강화 및

협동화사업

경제진흥본부 경제정책과

서울산업진흥원, 닻프레스

500,000 300,000 (원안 통과) 민간위탁금성수 수제화 1단계 사업의 성과를 바탕으로 2단계 활성화를 위해 서울시와 SBA, 민간 전문가의 민관 숙의과정을 거쳐 추가사업 진행

13사회보장위원회 운영 지원 - 복지정책 모니터링, 협치역량 강화 프로그램

복지본부 복지정책과

서울복지거버넌스 150,000 150,000 (원안 통과) 사무관리비

민관협치 조직인 서울시 복지 거버넌스의 활성화를 위해 시민복지기준 사업 모니터링을 강화하고, 협치역량 강화 교육 및 의제발굴, 실행 사업비를 편성하여 복지분야 민관 소통 강화

14

사회복지사 보수 교육비 등 지원 - 사회복지시설 대체인력지원

(장기근속휴가자)

복지본부 복지정책과

서울시사회복지협의회, 서울시사회복지사협회, 서울복지시민연대, 전국공공운수노동조합 사회복지지부

375,350 425,350 (원안 통과) 사회복지사업보조

사회복지사들의 자생적 조직인 사회복지사협회, 복지단체, 행정의 협력을 통해 현장밀착형 서비스 제공

15활기찬 고령친화 마을을 위한 컨설팅 및 교육시범사업

복지본부 어르신복지과

50플러스코리안,생활환경

494,240 415,880 (원안 통과) 출연금기추진사업(모니터링단 운영, 정책 수요조사 등) 의 결과를 기초로 전문기관, 단체와

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

- 33 -

연번 사 업 명제 안 신청액

(1차)예산편성 요구액(2차)

예산액(최종) 예산과목 주요내용

행 정 시 민- 시니어 가이드북 개발, 시민 인식조사 등

디자인연구소 마을활동이 결합하여 지속적인 협치사업 추진

16장애인 거주시설 운영- 탈시설정책 협치사업

복지본부 장애인복지정책과

SRC보듬터, 서울시 장애인거주시설 사무국장협의회,서울복지시민연대

100,000 104,000 (원안 통과) 사무관리비시설 관계자, 이용자, 민간단체, 행정 등 다양한 주체가 협력체계(협치협의회)를 구성하여 사업 추진

17동북아 주요도시 기후환경협의체 구성 및 지구의 날 공동 추진

기후환경본부 환경정책과

한국환경회의,녹색서울시민위원회

500,000 298,000 (원안 통과)

행사운영비,

사무관리비,

국외업무여비

‘행복한 불끄기 등 시민참여 행사 지원 사업’의 일부로 진행하던 사업을 동북아 공동 조직위원회를 구성, 시민주도의 환경축제로서 ‘지구의 날’ 공동 추진

18어린이 건강보호를 위한 친환경 통학차량 만들기 캠페인

기후환경본부 대기관리과

맑은하늘만들기 시민운동본부,환경정의

230,000 150,000 (원안 통과) 사무관리비

어린이 통학차량 운영기관, 이용자, 서울시, 환경단체 등이 ‘친환경 어린이 통학차량 위원회(가칭)’ 를 구성하여 공회전 저감 캠페인, 어린이 통학차량 배출특성 조사 등 추진

19 미세먼지 줄이기 박람회 운영기후환경본부 대기관리과

맑은하늘만들기 시민운동본부

500,000 220,000 (원안 통과) 행사운영비

미세먼지 관련 민관 거버넌스 기구인 ‘맑은 하늘 만들기 시민운동본부’가 중심이 되어 추진하며, 박람회 개최 과정에서 민-관-산-학의 포괄적 네트워크 구성

20생활소음 줄이기 시민운동 전개 및 교육·홍보 추진

기후환경본부 생활환경과

환경교육센터, 소비자시민모임

70,000 70,000 (원안 통과) 사무관리비기존의 관 위주 도시 소음 줄이기 사업을 민간단체의 네트워크를 활용한 맞춤형 시민실천 운동으로 전환하여 추진

21

서울형 에너지복지사업 발굴‧추진- 혹한, 에너지효율 제고를 위한 에너지복지 시범사업 추진

기후환경본부 에너지시민협력과

에너지 히어로,(사)에너지기후정책 연구소, 서울에너지닥터

500,000 500,000 400,000(△100,000)

민간경상보조,

사무관리비

기후환경본부와 찾동(복지본부)이 민간단체와 함께 추진체계를 구성하고 서울시 에너지공사 (창립 예정)와 사전 협의를 진행 중인 정책통합형 협치모델 사업

22환경교육 협력체계 구축 및 활성화

기후환경본부 환경정책과

서울환경 교육네트워크,

500,000 362,000 (원안 통과)사무관리비,

민간경상보조,기존에 소규모로 진행되던 환경교육을 계획(제2차 서울 환경교육 종합계획) 수립

제4회 협치서울 정책토론회

- 34 -

연번 사 업 명제 안 신청액

(1차)예산편성 요구액(2차)

예산액(최종) 예산과목 주요내용

행 정 시 민- 서울형 환경허브 구축 및 환경교육 지원

녹색서울시민위원회 행사운영비단계부터 실행, 평가 까지 민관이 공동으로 진행하여 사업성과 확산 및 내실화 도모

23

시민역량 강화를 통한 지역밀착형 에너지 네트워크 활성화- 에너지리더 역량 강화 및 지역 에너지일꾼 육성

기후환경본부 에너지시민협력과

원전하나줄이기실행위원회 공동체․복지분과,(사)녹색연합,마을닷살림협동조합

250,000 200,000 (원안 통과)

자치단체

경상보조,

사무관리비

원전하나 줄이기를 통해 등장한 시민들이 지속적으로 지역사회의 에너지 전환에 기여할 수 있도록 지원하여 행정력이 미치지 않는 곳까지 지역밀착형 활동 전개

24

지속가능한 마을관광 상품 개발 운영- 민관 협력 관광사업 개발 및 운영

관광체육국 관관정책과

주식회사 허밍비,사회적기업 공감만세

500,000 300,000 (원안 통과)민간경상보조,

사무관리비

자치구 주도의 마을 관광상품 개발의 약점을 보완하고, 지역사회 및 민간단체와의 협업을 통한 공정관광 구현

25

주민 참여형 지역건강 돌봄 네트워크 구축- 주민건강리더 양성과정 교육 운영

시민건강국 보건의료정책과

한국의료 복지사회적협동조합연합회, 건강세상네트워크

250,000 285,000 (원안 통과) 사무관리비주민 중심 돌봄 관계망 구축을 통해 의료기관 중심 네트워크와 차별화되는 민간 수요를 발굴

26먹거리 마스터플랜 식거버넌스 플랫폼 구축 및 활성화

시민건강국 식품안전과

’15 식거버넌스 T.F,

’16 마스터플랜 T.F376,000 150,000 (원안 통과) 사무관리비

서울 푸드플랜 정책 제안의 시민참여 통로 마련 및 행동계획 수립을 위한 토론회 개최로 혐치 환경 조성

27

노숙인 결핵환자 지원협의체 구성- 민관 협의체 구성, 결핵완치 노숙인 복약관리 요원 양성 등

시민건강국 생활보건과

대한결핵협회 결핵연구원,건강세상네트워크

35,100 21,640 (원안 통과) 민간경상보조

노숙인 결핵사업 관련 주체 간 사례관리 네트워크 부재로 인한 문제를 보완하고자 민관 협의체 구성, 일관성 있는 노숙인 결핵 환자 지원체계 및 관리 시스템을 설계하여 표준화된 업무 사례화 구축.

28

유해화학물질로부터 안전한 생활환경 조성- 환경보건종합시스템 구축, 서울형 친환경 어린이집 만들기 등

시민건강국 생활보건과

녹색서울시민위원회 환경보건분과,발암물질없는 사회만들기국민행동

500,000 450,000 (원안 통과)민간경상보조,

사무관리비

녹색서울시민위원회 환경 보건분과의 제안을 시민대토론회, 협치학교 등 숙의과정을 거쳐, 민관협의 구조를 통해 시민 체감형 의제사업으로 구체화.

29

동물유기예방을 위한 중성화센터(동물보건소) 조성 및 운영- 중성화센터 운영 등

시민건강국 동물보호과

동물보호시민단체 카라,서울시 동물복지위원회

500,000 500,000 (원안 통과)

민간경상보조,

사무관리비시설비,

자산취득

서울시 동물복지위원회와 함께 지속적으로 논의해 온 동물복지 지원시설로서, 민-관이 협력하여 중성화센터를 조성 및 운영하여 늘어나는 동물유기를 방지하고자 함.

연번 사 업 명제 안 신청액

(1차)예산편성 요구액(2차)

예산액(최종) 예산과목 주요내용

행 정 시 민

30

서울형 좋은 일자리모델 확산 프로젝트- 좋은 일자리 국제 포럼, 비정규직 박람회 등

일자리노동정책관 일자리정책담당관

매일노동뉴스,(가칭)좋은일자리시민회의, 한국비정규노동단체네트워크

498,600 270,000 (원안 통과) 행사운영비

서울시 일자리, 노동정책의 성과 및 정책방향을 국제노동기구(ILO), 국제노총(ITUC) 등 일자리 노동관련 국제기구와 교류하고, 그간 서울시 정책에서 다루지 못한 ‘좋은 일자리’ ‘ILO 표준’ 등의 의제에 대해 민관이 함께 모색하고자 함.

31

사회적경제지원센터 운영 - 청소년 사회적경제 지원(청소년 사회적 경제 동아리캠프 및 토크콘서트 개최 등)

일자리노동정책관 사회적경제담당관

마을탐사단 청바지 352,250 200,000 (원안 통과) 민간위탁금

사회적경제의 양적 성장에도 청(소)년의 참여비율이 낮은 점에 착안하여, 청소년, 행정기관, 청년의 네트워크 구축을 통해 사회적 경제 및 사회혁신 사례 공유

32

동물과 사람이 행복한 도시 숲을 위한 예술동물원 프로젝트 - 예술동물원 작품 제작 등

푸른도시국 공원녹지정책과

동행숲 [동물이 행복한숲] 모임, 구하라담비

500,000 150,000 (원안 통과) 사무관리비

도시숲과 공원녹지에 대한 시민 수요를 문화, 예술, 체험, 교육 등으로 다양화하고, 전문가, 예술인 등이 재능기부 등을 통해 기획, 집행, 평가 등에 함께 참여

33

민관이 함께 하는 생물이 찾아오는 마을 만들기 - 생물다양성 증진에 대한 인식

제고 및 활동역량 강화

푸른도시국 자연생태과

녹색서울시민위원회 생태분과

369,500 319,000 (원안 통과)민간경상보조,

사무관리비

‘서울 생물다양성 전략 및 이행계획(~2020)’의 첫 번째 실천 사업으로서, 기존 사업과는 다르게 모니터링, 서식처 조성, 관리, 교육, 홍보 등에 지역주민과 시민들이 참여하는 복합형 협치사업

34

참여형 한강관리를 위한 한강시민대학 운영- 한강포럼, 한강 시민대학 운영 등

한강사업본부 시민활동지원과

서울환경운동연합 500,000 300,000 (원안 통과)민간경상보조,

사무관리비

과거 역사탐방 위주 교육(2014년)에서 생태․인문 교육 뿐만 아니라 한강 관련 정책 거버넌스 (정책토론회 등)까지 포괄하는 참여형 프로그램

35시민안전파수꾼 양성- 시민안전파수꾼 양성 교육, 안전 토크콘서트 등

소방재난본부 현장대응단

시민안전파수꾼협회 500,000 337,575 (원안 통과)사무관리비행사운영비

안전 영역의 민간단체와 협치체계 구축하여 기업과 기관을 대상으로 운영되던 기존 사업의 한계를 보완하고, 일반 시민의 참여를 보장하는 참여형 프로그램 추진

제4회 협치서울 정책토론회

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MEMO▶▶ 2017 협치서울 의제사업과 예산결정과정의 쟁점과 과제

MEMO▶▶ 2017 협치서울 의제사업과 예산결정과정의 쟁점과 과제

제4회 협치서울 정책토론회

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[발제 2]

참여예산 경험을 통해 살펴본

협치예산의 방향과 원리∙김상철(나라살림연구소 연구위원)∙

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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서울시참여예산제의 현황을 통해서 본 협치예산의 원리

- 서울시참여예산제 혁신과정을 중심으로 -

김상철 / 서울시참여예산지원협의회 부회장, 나라살림연구소 연구위원

1. 현황과 경과

현재 서울시참여예산제는 변화의 기로에 서 있습니다. 5년 동안 서울시 참여예산제

도의 성립과 운영과정에 함께 했던 입장에서는 더 이상 돌이킬 수 없는 변화의 요

구가 분명한데도 이를 풀어 낼 수 있는 방향이 막혀 있다는 느낌입니다.

이 과정에서 지난한 논의과정이 자칫, ‘그들의 리그’로 보이는 효과를 낳았고 내부

적으로는 참여예산제에 참여하는 시민위원들의 불만을, 외부적으로는 참여예산제에

관심이 있거나 혹은 관련된 자치구, 시민사회의 의구심을 불어일으켰다고 생각합니

다. 하지만 행정과의 협의가 그렇듯이 논의 과정이 더디면 더딜수록 행정의 주도권

이 커질 수 밖에 없습니다. 특히 예산과 관련된 제도는 그렇습니다. 수많은 법령과

지침, 그리고 관행화된 제도의 틀 내에서 작동하는 특징 상, 매년 주어진 일정에 따

라서 촘촘하게 추진될 수 밖에 없습니다. 다시 말해 여타의 시 행정분야에 비해서

‘좀 더 이야기하자’고 시간을 벌 수 있는 구조가 아니라는 것을 뜻합니다. 그러다

보니, 지리한 민관협의의 과정은 끝끝내 포기와 절충이라는 기로에 놓이게 됩니다.

어느 것 하나 뚜렷하게 공감된 바가 없는 상황에서 아예 손을 놓을 것이냐 아니면

원치 않는 내용이라 하더라도 최소한의 변화를 이끌어내야 하냐는 고민이 듭니다.

하지만 지금까지 논의를 해오면서, 설사 행정의 수용성을 고려한 타협이라 하더라

도 참여예산제의 혁신 방향성이 그 타협의 내용 속에서 보여야 한다는 태도 만은

바꿀 수 없다고 생각했습니다.

이 글은 5년간의 참여예산제가 보여준 현황을 제도의 측면에서 짚어보고, 이를 개

선하기 위해 어떤 과정들이 있었는지를 설명하는 것과 동시에 현재 이를 어떤 방향

으로 개선하고자 하는지에 대한 이야기를 담고 있습니다. 하지만 이것 중 큰 줄기

에 대한 느슨한 동의를 제외하고 어떤 것도 확실하게 합의된 사항이 아니라는 점을

강조합니다. 따라서 이 글에서 표현된 것들이 실제로 행정과, 혹은 민간 내부에서의

공식적인 논의과정에서 나온 것이라 하더라도 “서울시 참여예산제가 어떻게 바뀔

것인가”라는 것에 대한 실질적인 결과는 아니라는 점을 이해해줄 것을 요청드립니다.

제4회 협치서울 정책토론회

- 42 -

서울시참여예산은 매년 평가를 통해서 새로운 제도의 변화를 만들어왔으며, 이와

같은 제도의 유연성이 서울시참여예산제도의 장점으로 평가되어 왔습니다. 실제로,

2013년에 심화교육프로그램의 도입으로 예산학교를 강화했고, 2014년에는 거의 사

문화되어 있던 전체 예산에 대한 평가과정을 ‘온예산과정’이라는 이름으로 제도화했

습니다. 또한 같은 시기 더 많은 시민들의 참여를 보장한다는 취지로 모바일 투표

제도를 도입하기도 했습니다. 이어 2015년에는 시정형 사업의 제안을 강화하기 위

해 시정형/지역형 사업을 구분하였고 시정형 사업에 대한 의제별 사업공모를 시행

했습니다. 또한 2016년에는 아예 동차원의 참여예산을 보장하는 동지역 시범사업을

실시해서 기존 일선 자치구로 일원화되어 있던 지역사업의 경로를 확장했습니다.

이와 같은 제도의 변화는 일차적으로 그동안 참여예산제에 대해 지적되었던 문제점

중 자치구간 지나친 경쟁 탓에 사업의 타당성보다는 자치구 간 형평성에 기울어진

사업선정이 일어나고 있다는 지적, 전체 서울시민의 규모에 비해 여전히 제한된 시

민들만이 참여하고 있다는 지적, 주제별 공모방식을 택했음에도 불구하고 시정 사

업이 부재하다는 지적을 개선하기 위한 것이었습니다. 하지만 이런 변화가 제도 운

영의 복잡성을 증대시켰으며 이에 따라 참여예산위원회의 위원들은 물론이고 지원

협의회 조차도 제도 운영방식에 대한 정확한 이해가 어려워진 것이 현실입니다. 이

는 불가피하게 참여예산사업의 질적인 성숙보다는 형식적인 완결성을 중시하는 방

향으로 진행될 수 밖에 없었고, 참여예산제가 형식적으로 진행된다는 불만에 직면

하게 됩니다. 이와 같은 제도의 한계는 서울시에서 유별나게 나타나는 현상이라기

보다는 참여제도가 제도화될수록 참여의 양이 늘어나는데 반해 역설적으로 참여 자

체가 형식적 제도로 나타난다는 ‘참여의 패러독스’라고 할 수 있습니다.

개인적으로는 이런 참여의 패러독스는 일종의 성장통으로 접근하면서 기존과 같이

임시방편적인 개선방안을 모색하기보다는 오히려 참여하는 시민들의 압력을 적극적

으로 수용할 수 있는 질적인 성숙을 추구하는 것이 바람직해 보입니다. 현재 논의

되고 있는 서울시 참여예산제도의 혁신 방향은 바로 참여예산제의 질적인 변화, 즉

기존의 임시방편적이고 오히려 제도를 복잡하게 함으로서 참여 자체도 하나의 행정

과정 중 하나로 전락하는 부분을 적극적으로 넘어서려는 목적으로 진행되고 있다고

할 수 있습니다.

이런 조건에서 현재 논의되고 있는 참여예산제에 대한 근본적인 변화라는 고민은

갑작스럽게 나온 문제라고 할 수는 없습니다. 그럼에도 좀 더 직접적인 계기를 찾

아본다면, 2015년 한마당을 경유하면서 불거진 자치 구청장들의 직접적인 문제제기

와 더불어 참여하는 참여예산위원들의 불만족이 확인되면서 촉발되었다고 보는 것

이 타당할 것입니다. 이에 따라 2015년 7월 30일부터 지원협의회는 제도개선 방향

에 대한 논의가 진행하였고 이어 8월에는 주민참여예산제 운영 자치구위원회 위원

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

- 43 -

장, 자치구 예산팀장 등이 참석하는 시장 주재 집중 회의가 개최되었습니다.

당시 지원협의회 차원에서 확인한 내용은 주요 단계별로 다섯가지 문제점들로 요약

할 수 있습니다.

이런 지적에 대해 1차적으로 지원협의회는 미리 참여예산위원들을 선발하는 등 연간

운영계획을 조기에 확정하고, 예산학교를 일년 내내 상시적으로 운영함으로서 위원

충원방식을 개선하고, 기존의 반복사업을 배제하는 방안을 마련하고, 제안된 사업에

대한 인큐베이팅 기능을 강화함으로서 사업의 질을 높이는 한편 사업제안자가 사업

설명과 함께 제안자 상호평가가 가능한 틀을 만들자는 부분이 논의되었습니다.

이후 9월 중 제도개선 논의를 진행하였고 참여예산위원회 차원의 평가 포럼이 진행

하는 등, 12월까지 총 14차례에 달하는 토론회 등 워크샵이 진행되었고 2015년 12월

17일 1차 개선방안에 대해 시장보고가 진행되었습니다. 이에 따라, 2016년 1월에 1)

제안사업에 대한 인큐베이팅 기능이 도입되었고 기존의 분과 편제도 시의회 상임위

편제애서 부서별 편제로 변경했으며 2) 참여예산 시민풀을 확대해 4,418명을 풀로 운

영하고 3) 시민문제를 온라인으로 해결하는 디지털혁신분과를 특별분과로 설치하고

4) 온예산과정 역시 미리 사전 예산편성 설명회를 개최하여 예산편성과정에 대한 사

전의견 청취를 진행하는 방식으로 전환한다는 계획이 마련되었습니다.

2016년 2월 23일 진행된 지원협의회 회의에서 제안된 연간운영계획의 내용은 이상

의 내용에서 매우 제한적인 부분만 담는 내용이었으며, 특히 온예산 활동에 대한

사항이 거의 변화가 없이 제시되었습니다. 이에 대한 문제제기가 있었으나 일정상

의 이유를 들며 위원 공모가 진행되었고 3월 21일부터는 예산학교가 진행되면서 제

도 혁신에 대한 논의가 증발해버립니다. 현행 조례에는 지원협의회가 연간운영계획

에 대한 심의권이 있다고 명시했음에도 불구하고 운영계획에 대한 확인없이 제도가

먼저 작동되는 이해할 수 없는 일이 벌어진 것입니다. 그리고 연간운영계획은 4월

1) 위원공모 및 예산학교: 연임위원을 위한 별도 심화프로그램이 부재하고, 예산학교 이

수자들이 상시적으로 충원될 수 있는 구조를 마련하지 못하고 있고

2) 사업제안단계: 자치구 사업에 치중된 사업내용과 매년 반복되는 사업(하수관로 개선,

CCTV 등)에 집중되고

3) 사업심사단계: 부서별 사전검토가 사실상 사전심사의 의미를 띠고, 타당성을 직접 살

펴볼 수 있는 현장방문과 제안자 설명이 축소되었으며

4) 사후관리단계: 기존 사업에 대한 평가가 신규사업에 대한 심사에 참고가 될 수 있는

피드백 체계가 마련되지 못했다

제4회 협치서울 정책토론회

- 44 -

4일에 확정되어 지원협의회에 사후 보고됩니다. 그리고 그 안에는 그간 논의했던

내용이 매우 제한적으로 들어가 있음을 확인했습니다. 특히 주민참여예산위원회의

정수 조정(250명에서 최대 1,000명까지), 개인으로 한정된 제안자의 다양화, 참여예

산지원센터의 제도화 등 조례 개정사항이 전혀 반영되지 않았습니다.

2016년에 달라진 내용은 대개 기술적인 부분으로 (1) 시민, 거버넌스, 중간지원기관

을 중심으로 참여 대상 확대 (2) 사업신청 및 집행에 시민참여, 예산학교의 단계별

교육 강화 (3) 제안사업 연중 공모 체계 도입 (4) 전체시민 투표 비중 40%로 상향

(5) 분과위원회 확대 및 예비위원 100명 선정 이었습니다. 이중에서 실제로 진행된

것은 (3)항목의 연중 공모 체계의 도입 (4) 전체시민 투표 비중을 높인 부분 (5) 분

과위원회를 확대 설치한 것에 불과했으며 예비위원의 활용이나 참여 대상을 확대하

고 예산학교의 단계별 교육을 심화하고 사업의 집행에 시민참여를 높이는 것은 진

행하지 않았습니다. 결과적으로 애초 2015년 말에 핵심적으로 진행한 시민참여의

확대와 역량강화라는 맥락은 제대로 진행되지 못하고, 절차적 단계만 복잡하게 되

어 버린 것입니다.

이후 동지역 시범사업의 추진이 확정되고 진행된 5월 이후, 지원협의회-협치추진단-

서울시(재정, 예산부서)간 참여예산제도 개선을 위한 논의가 새롭게 진행되기에 이

릅니다. 기존 협치추진단의 외부적 개혁이라는 방식 보다는 지원협의회와 상호협의

를 통해 안을 도출하고 참여예산위원회까지 포괄하는 제도 혁신방안을 마련하기로

한 것입니다. 이후 11월 초까지 제도 개선협의를 진행하고 있으나 큰 틀에서 조정

외에 명확하게 확정된 사항이 없이 진행되다가 지난 12월 시장-행정1부시장의 조정

에 의해 현재에 이르게 되었습니다.

2. 문제의 개선

그렇다면 지원협의회 위원으로서 그동안 논의되었던 참여예산제 개선의 방향은 어

떤 것이었는지를 이야기하겠습니다. 다시 강조하지만 현재 논의 중이라 하더라도

이 내용들은 ‘제안 내용’에 불과하다는 것을 고려해주셨으면 합니다. 각 단계별로

보면, <위원 공모 및 운영 단계>의 핵심은 1) 정원화된 기존의 참여예산위원을 확

대하는 방향 2) 참여하고자 하는 시민들이 적극적인 역할을 할 수 있도록 하는 방

향의 두 가지로 고민했습니다. 우선 1)의 문제를 위해 기존 250명 정원의 참여예산

위원을 숫자 제한이 없는 참여예산위원 Pool로 운영하여, 예산학교 수료자는 모두

(가칭)참여예산시민회의로 포괄하도록 했습니다. 2)의 문제를 해결하기 위해서는 지

금과 같은 사업선정에 집중된 분과체계 외에 참여단계별로 신청-추첨 방식의 ‘각 단

계별 사업단’으로 전환하도록 제안했습니다.

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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<참여예산의 범위>에서 핵심은, 1) 500억원 사업 선정에만 집중되는 한계를 넘어서

고 2) 서울시예산 전체에 대한 참여가 가능한 구조를 만드는 것이었습니다. 1)을 위

해서는 참여예산의 핵심을 전체 예산과정의 참여로 두고 다만 참여예산의 실효성을

보장하기 위해 고려된 실링액 기준의 사업선정으로 보완하며 시민들의 사업제안

플랫폼을 내실있게 만들어 사후 선정하여 반영하는 방식이 아니라 기존의 ‘부서별

예산 편성’시에 반영하도록 하는 프로세스를 구축하고 2)를 위해서는 참여예산 수준

을 넘어서는 일반적인 재정운영 규정에 시민참여를 정하고 시민들이 참여하여 우선

순위를 결정할 수 있는 방안을 마련하는 것을 제안했습니다. <사업 공모 과정>에서

의 방향은 1) 시민개인의 사업제안을 지양하고 2) 현재의 인기투표 방식의 선정방

식에서 벗어나 좀 더 사업에 대한 숙의과정이 가능하도록 했는데, 이를 위해 기존

사업제안 방식에서 탈피해서 사업제안자가 해당 사업에 대한 설명을 수행하고 일정

기준의 시민 동의를 얻을 경우에만 사업제안이 성립하도록 하도록 하고 이를 운영

하기 위한 온라인플랫폼을 별도로 만들어서 운영하는 한편, 참여예산시민회의의 경

우에는 이렇게 제안된 사업에 대한 사전 토론을 통해서, 부서별 예산 편성시에 일

정정도의 사업목록을 제시하고 이를 부서-민간 간 협의를 통해 반영하도록 하는 과

정을 거치도록 제안했습니다(부서별 민관협의회).

<사업평가의 과정>에서 핵심은 평가의 결과가 다음 년도 사업에 영향을 미칠 수

있어야 한다는 것으로 이를 위해 예산편성이 끝나는 11월 이후에 평가단을 구성하

여, 부서별 협의를 통해 제안한 사업 중 미반영된 사업, 최종적으로 반영된 사업 등

과정에 대한 평가를 진행하고 이를 다음 해 ‘재정전략회의’에 제출하여 차년도 예산

편성 시에 주요한 근거자료로 활용하도록 하는 절차를 제안했습니다. <시민역량의

강화>라는 측면에서 1) 예산학교 등 교육 프로그램의 부실 2) 2년 임기제로 인해

경험이 유실되는 조건을 개선해야 한다는 점에 초점을 두었고, 1)의 해소를 위해 상

시적인 참여예산학교의 운영과 단계적 교육프로그램을 신설하고 이를 운영하는 지

원센터를 강화 확대하고 2)의 해소를 위해 참여예산시민회의를 풀제로 운영함으로

서 임기를 없애고 예산학교를 통한 역량의 강화를 통해서 좀 더 심화된 참여예산

과정에 개입할 수 있도록 했습니다. 이를 도식화하면 다음과 같습니다.

제4회 협치서울 정책토론회

- 46 -

그리고 궁극적으로 서울시의 일반적인 재정운영 원칙에 시민참여를 명시적으로 반

영하고,자칫 이원화될 수 있는 협치와 참여예산을 매개하는 방향으로 조례 개정안

을 제안했습니다.

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

- 47 -

<전체 제안 구조도(안)>

서울시 재정과정 참여예산 재정협치

월 결산 예산 사업참여예산시민회의

재정운영기본조례운영 예산학교

11

- 회원 모집(연중) 기초재정진단소위12

1

2

3투자심사

(정기)

- 00년 시민회의 구성

-결산사업단, 예산사업

단(의무), 투자배심원단,

교육지원단 등 사업단

배정(자율)

사 업단 에

따른 심화

교육

시민제안플랫

폼 사업에 대

한 지원

4(1) 사업심사

- 부서별 사업단 공모

(2) 재정참여

-결산단

-배심원단

재정전략회의

5결산

투자심사

(정기)

시민제안플랫

폼 사업 심사

지원

6부서

편성

사업심사 및 선정

7투자심사

(정기)

(1) 부서별 민관협의회

(2) 재정참여: 배심원단

8재정

공시

1차

조정

(1) 사업반영

(2) 재정 참여

- 재정공시 의견서

맞춤형 교

육

9부서

편성

투자심사

(정기)

102차

조정

투자심사

(수시)

(1) 열린예산조정 참여

(2) 전체예산에 대한 의견제시

11투자심사

(수시)

참여예산시민회의 총회

개최기본교육

12 확정재정진단소위

1

제4회 협치서울 정책토론회

- 48 -

3. 앞으로의 과제

현재 참여예산제도의 변화는 단순히 참여예산제도 하나만 변화해서는 그 성과를 얻

을 수 없는 구조입니다. 시민의 입장에서는 지역에서의 활동과 시정 참여의 활동이

분리되지 않는데 행정의 공급자적 시각에서는 이를 분리하여 시행하고자 하는 힘이

강한 것이 일반적입니다. 서울시 전체예산의 편성과정에서 시민들이 제안한 사업을

반영시키는 것과 동시에 그동안

참여예산으로 제안되었던 생활권 사업들은 자치구나 마을단위로 권한을 이양하여

‘계획’을 통해서 사업을 반영하고 실행하도록 하는 것은 참여예산의 씨줄과 날줄로

볼 수 있는 것

으로 함께 고민해야 하는 사항입니다. 시민의 입장에서 보면 더 단순하고 자연스러

운 것이지만 행정의 입장에서 보면 낯선 제안으로 수용되고 있습니다.

현재 진행되고 있는 재정거버넌스 TF는 점차 형식화되고 있는 참여예산제를 개선하

는 것은 물론 사실상 공모사업 형태로 변질된 서울시 혁신정책들을 서울시 예산편

성 과정과 연계 시킴으로서 혁신정책의 실효성을 높이는 방안을 마련하기 위해 구

성되었습니다. 회의의 주관은 서울시 기조실이고, 여기에 참여예산지원협의회 위원

2명, 서울시 협치추진단으로 구성되어 있는 사실상 서울시 내부 민관협의체라고 할

수 있습니다. 민간과 행정이 매 회의 때마다 개선방향에 대한 문서를 제출하고 논

의를 통해서 단일안을 만들어 2017년부터 시행하는 새로운 참여예산제를 도출하기

위해 노력해왔으나 예산심의 기간인 11월 중순부터 12월 중순까지 사실상 논의가

중단되었고, 이후 재개된 회의에서는 다시 입장 차가 원점으로 돌아갔다는 것을 확

인할 수 있었습니다.

이런 한계가 나타나는 배경에는 기본적으로 참여예산제도를 바라는 행정과 민간의

시각치가 존재하기 때문인데, 행정은 참여예산제를 하나의 단위 사업으로 취급하면

서 기존 제도의 제한적인 변화를 통해서 참여예산제를 둘러싼 갈등을 해소하는데

주안점을 두었지만 민간은 참여예산제가 일반적인 서울시 예산편성과정으로 확대하

는 것은 물론, 250명으로 한정되어 있는 시민참여의 폭을 넓히고 시민역량 강화를

위한 방안을 모색하는데 주안점을 두었습니다. 이 과정에서 특히 행정은 별도의 참

여예산위원들에 대한 동원전략을 통해서 민간에서 제안한 개선방안을 거부할 명분

을 찾고자 했습니다. 실제로 시민단체 몇몇이 참여예산제 변화를 독점한다는(지원협

의회 위원이고, 이를 위촉한 당사자가 서울시임에도) 표현을 써가며 제도 개선안을

부수화하려고 합니다.

그런데 곰곰이 생각해보면 이런 모습은 정도의 차이가 있을 뿐 현재 서울시의 모든

거버넌스에서 발견할 수 있는 한계라고 할 수 있습니다. 예산이라는 것이 행정의

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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본질에 근접하는 것이기 때문에 더욱 거칠고 갈등이 심화될 뿐입니다. 따라서 현재

참여예산제를 둘러싼 갈등은 기본적으로 행정과 민간이 거버넌스를 이해하는 방식

의 차이에서 찾아볼 수 있습니다. 행정은 거버넌스 구성 자체를 문제 해결의 종결

로 보는 시각이 강한 반면에 민간은 거버넌스 구성은 그저 문제 해결의 출발로 보

는 시각을 가지고 있으며 거버넌스를 행정이 주도적으로 관리하는 행정 기구의 보

충적인 수단으로 바라보는 반면에 민간은 거버넌스를 행정 기구 자체를 대상으로

삼는 수단으로 접근하는 시각을 가지고 있습니다.

많은 분들이 이 과정에 공개적으로 논의되지 않았던 것에 대해 지적하고 특히 참여

예산위원들 역시도 제대로 소통없이 제도 개선이 이뤄지는 것에 답답함을 호소하고

있습니다. 그런데 정작 위의 갈등 속에 있는 민간 위원의 입장에서는 전일직인 행

정의 흐름에 맞춰서 내부 논의를 하는 것만으로도 높은 하중이 발생합니다. 무엇보

다 합의되지 않는 사항들이 공개되는 것을 싫어하는 행정의 입장을 고려해, 최소한

의 협의 신뢰에 대한 조건으로 공개를 주저하게 되는 면도 있었습니다.

그런 면에서 결국은 터져나온 문제제기는 오히려 반갑고 다행스럽다고 생각합니다.

참여예산제가 도입되지 않았을 때에는 정말 많은 시민사회가 함께 힘을 모아서 입

장을 냈었으나 정작 제도가 도입된 이후에는 적극적인 참여나 개입이 현저히 떨어

졌습니다. 서울시민들보다 먼저 참여예산사업의 내용에 실망했습니다. 그러다 보니

점차 참여예산제를 좀 더 역동적이고 효과적인 참여제도로 숙성시키는 노력이 부

족했습니다. 단적인 예로 서울시 참여예산제 도입을 위해 구성되었던 서울시참여예

산네트워크는 참여예산이 도입된 지 1년이 약간 지난 후에 결국은 유명무실해졌습

니다.

협치는 결국 함께 ‘통치’한다는 뜻이고 그것의 본질은 권한의 배분입니다. 그리고

이를 통해서 현재 행정에게 집중되어 있는 책임 구조 역시도 함께 나누는 것을 의

미합니다. 참여예산제 역시 이런 협치의 원리와 크게 다르지 않습니다. 결국은 기존

행정독점의 예산편성이 가지고 있는 낮은 효율성 및 정당성을 예산의 최종 대상인

시민들이 편성에 참여함으로서 이를 개선하고자 하는 과정입니다. 따라서 이 협치

의 과정은 행정 만이 혹은 민간 만이 변화해서 될 일이 아니라고 봅니다. 오히려

그 양자가 함께 변화해야 할 필요가 있습니다. 그런데 이보다 중요한 것은 그 양자

가 함께 변화시키는 대상이 기존의 행정구조라는 점입니다. 거버넌스가, 협치가 기

존의 행정구조에 변화를 주지 못한다면 아무리 좋은 정책도 일회적이거나 기본적으

로 시혜적인 형태를 벗어날 수 없습니다. 즉 시민참여예산은 서울시가 양보해서 시

민들에게 내놓은 것이 아니라, 서울시민이 위임했던 행정의 권한을 다시 되찾아 오

는 것이라 할 수 있기 때문입니다.

제4회 협치서울 정책토론회

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아무쪼록 오늘의 자리가 그동안 참여예산제가 가지고 있는 특징과 더불어 이제 3년

차에 접어든 혁신과정에 대해 이해를 돕는 자리가 되길 바라고, 궁극적으로 우리

모두가 참여예산제의 이해관계자가 되길 희망합니다. [끝]

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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MEMO▶▶ 참여예산의 경험을 통해 살펴본 협치예산의 방향과 원리

[토론]

∙ 박용신(협치서울 시민협의회 위원)

∙ 이은애(서울시 사회적경제지원센터장)

∙ 조경민(서울산책 대표)

∙ 주수원(협동조합 교육･연구자)

∙ 최인욱(서울시참여예산센터장)

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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박용신 협치서울 시민협의회위원

☐ 협치 예산 진행과정의 어려움

- 협치예산제를 첫해에 도입하는 과정에서 여러 가지 문제점이 발생했다

- 제안주체가 불명확 / 시간적인 한계 / 주체의 중복 등

- 협치예산의 편성이 비 협치적이다라는 비판

▣ 행정의 입장

- 사업진행에 대한 의지도 없는데 사업제안서 작성과 의회에서 예산편성

디펜스까지 떠맡은 행정

- 사후 감사를 두려워하여 집행과정에서 손을 빼려고 하는 행정

- 인력 지원이 동반되지 않는 협치예산은 부작용이 발생할 수 있음. 보완

조치가 필요함

▣ 위원회의 입장

- 협치사업은 위원회와 소통하는 것이 기본이 되어야 할 것

- 서울시가 대부분의 분야에서 협치를 강화하기 위해 만든 시스템의 기본

이 위원회이고, 기타의 의견수렴이나 평가, 추가적인 강화조치는 위원회

를 근간으로 검토되는 것이 바람직 할 것이다.

- 협치사업은 기본적으로 위원회의 공동사업이 되어야 할 것

- 2017년 협치사업의 진행과 새로운 사업의 제안, 기존의 평가 등을 위원

회에서 논의하게 해야 할 것

- 주요한 관점은 협치로 사업을 진행했더니 행정이 일방적으로 진행하는

것보다 성과가 더 좋아야 한다는 책임감을 가져야 할 것임

- 서울협치시민협의회와 협치추진단에 지금보다 더 면밀히 위원회의 대표

성을 강화하는 방안을 고민할 필요할 필요가 있음

- 협치 예산을 새로이 수립하는 있어서 가장 중요하게 점검해야 할 것은

실효성 있는 예산집행을 위한 적절한 항목을 찾아서 구성하는 것과 협

치사업이 잘 진행될 수 있도록 행정부분에서 적절한 인력지원이 가능하

도록 하는 것임

토론 1▶▶ 2017 협치서울 의제사업과 예산결정과정의 쟁점과 과제

제4회 협치서울 정책토론회

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▣ 참여예산제와 융합에 대하여

- 행정 시스템과 함께 일을 진행한다는 것은 일종의 시간과의 전쟁이다.

- 행정은 정해진 시스템과 일정대로 진행하는데 상당히 익숙해 있고, 민간

은 이러한 부분에 대해 전혀 익숙하지 않고, 심지어는 심리적으로 거부

감이 있는 집단도 있다.

- 현재의 협치예산시스템도 위원회와 중간지원조직, NGO 등과 연계해서

앉히는 작업이 만만한 작업은 아니다.

- 참여예산제라는 시스템에 이중으로 앉히면 형식적으로 뭔가 발전한 것

같을수는 있지만 내용적인 완성도는 더욱 떨어지는 부작용이 발생할 수

있다.

- 일단은 참여예산제와의 융합보다는 협치예산제도 자체의 질적 완성도를

높이는 방향을 우선적으로 고민하는 게 타당할 것이다.

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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이은애 서울시 사회적경제지원센터장

1. 서울시 재정협치 관련 쟁점

○ 협치협의회의 준비과정과 협치추진단 운영이 과연 ‘참여자들의 자발성과 수평적

협력관계 구축, 민관협치 과정 자체를 중시’하며 진행되었는지 성찰 필요

- 전통적인 공공주도형 행정패러다임이 거버넌스 패러다임으로 전환되기 시작한

역사는 언제 부터이며, 누가 어떻게 협치의 수준과 조건을 달리해왔고 그를 한

단계 발전시키기 위한 전체적/조건별 촉진이 어떻게 가능할지를 서울시 협치협

의회(추진단)가 충분히 공론화하고 합의하는 ‘과정’을 만들고 탄생했는지 의문임.

- 발제자가 지적한 협치예산 상의 문제들은 이미 지난해 협치시정 계획 수립 및

추진단의 발족과정에서 시민사회로부터 제기되었거나 우려되었던 문제들이 현

실화된 결과라 봄. 즉 협치 원리와 구체 방법론의 불일치, 협치시정 수립기의

폐쇄적인 정보소통과 참여구조, 행정주도적이고 탑다운적인 협치시정 추진계획

수립, 준비되지 않은 의제합의 상황속에 돈으로 속도 내며 혼란 가중 등의 문

제가 낳은 결과임

○ 서울시 협치2.0 원리와 실행 과정·결과 간의 부조화 문제

- 부문별/지역별 자발적인 거버넌스의 역사와 분절 : 시민사회계는 최소한 DJ정부

이후 협치의 가치를 제기하며 다양한 정책수단을 실험해 옴. 주민참여예산제·

복지혼합 (다자간 공동 정책생산, 공동책임)· 각종 거버넌스 구조의 형식화 반대

(서울시 녹색위 등 민관협력위원회의 정책/예산 집행권 발휘 등) 등임. 그러나

서울협치의 과정은 이러한 시민사회 주체들의 역사적 획득물과 축적된 역량 편

차 등을 소홀히 다루며 계몽주의적 지도 대상화해버림

- 수평적 관계 형성위한 역량강화 및 사회적자본 축적 전략 미흡 : 협치를 위한

민민, 민관, 행정 부처간에 역량강화 방안과 프로세스 설계는 미미한 채, 뿌려지

는 협치예산 대응과 형식구조/제도설계 일정에 끌려다니게 만드는 오류 발생

- 메타거버넌스로서 협치협의회로 기능할 기반조성 미흡 : 지난해 협치시정 담론

이 서울시를 휩쓰는 가운데 대다수 민관위원회의 위상혼란과 역할중단 현상도

발생함. 현재의 협치협의회 구조가 과연 직접민주제의 확장에 열린 참여구조인

토론 2▶▶ 2017 협치서울 의제사업과 예산결정과정의 쟁점과 과제

제4회 협치서울 정책토론회

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지? 메타거버넌스로서의 조율조정 기능을 가질 수 있는지 점검 필요

- 결과적으로 협치를 박원순 정책브랜드화 하므로써 단기 추진구조 마련에는 용이

했을지 모르나, 다양한 정치세력과의 공유나 공공의 내면화가 부정되는 역효과

가 발생했다 평가함

○ 협치예산의 맥락 부족, 중복과 누락, 사회적 합의 프로세스 부족 문제

- 일반 시민이 참여하는 거버넌스 예산 수립 및 집행은 현재 수준에서는 지역 주

민총회에 기반한 주민참여예산제를 내실화 하는 것이 핵심임

- 시정의제 및 지역의제 사업은 시민사회 부문/지역 조직들 간의 대의제적 합의의

결과물일 수는 있어도 폭넓은 대중적 참여를 기반하기에 아직 시민력이 미약함

- 그럼에도 불구하고 융복합 행정예산은 필요하나 이를 2016년도 수준의 협치예산

구조나 방식으로 지속 집행하게 될 경우에는 ‘마을활동가를 위한 자원 분배에

동원되는 일방식’이라는 냉소적 평가가 계속되리라 봄

○ 서울 시민사회가 만들어온 다양한 경험과 분절되지 않도록 협치전략 재정비 필요

- 서울시 사회적경제 부문은 2012년초, 민관정책TF가 갖는 한계를 경험하며 보다

수평적이고 지속가능한 협치체계를 정착시키고자, 사회적경제 부문별· 자치

구별 현장협의체 대표 및 중간지원조직 등이 참여하고 서울시장과 민

간 대표가 공동의장이 되는 ‘서울시 사회적경제 정책기획단(현 서울시

사회적경제 정책협의회)’이라는 새로운 거버넌스구조를 마련함. 이를

통해 서울시 사회적경제 정책과 에결산에 대한 민관 공동수립 · 공동

집행 ‧ 공동책임 사례를 실천중임. 단순한 권한위임 만이 아니라 책임

과 리스크를 공동감수하는 것이 핵심이며, 공공재정 지원을 마중물로

하여 사회적경제가 상호부조적이고 민간주도적 으로 발전할 수 있도록

다자간 참여와 역량강화, 정책실현을 병행해 옴

- 2011년까지 서울시 사회적경제 예산은 500억원 수준으로, 90%가 개별 기업

에 대한 인건비와 사업비 지원금으로 구성됨. 반면 2012년 이후로는 서울

시 사회적경제 민관정책협의회에서 합의를 통해 직접적 지원예산을 48%까

지 줄이고 간접비 성격의 생태계 조성 예산을 52% 수준까지 확대함. 이러

한 과정에서 사회적경제 부문간에 경쟁적 관계가 호혜적 연대로 변모하는

질적변화를 이룸.

- 2016년 부터는 지역의제에 다양한 조직이 협업하는 사회적경제특구 사업을

공공과 민간 재원 확보 통해 10여개 통합적 지역의제 추진중

- 전국/글로벌 수준에서 서울시 사회적경제의 경험 확산을 위해 노력중이나,

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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조직구조는 갖출지라도 예산 집행권까지 발휘하는 사례는 아직 부재함

- 이러한 사회적경제의 5년의 경험에 비춰볼 때, 서울시 부문들이 각 실국

별 또는 의제별로 이러한 상설적 거버넌스 구조속에서 협치의 경험을

축적하며 혁신을 내면화 하는 것이 중요하지, 탑다운으로 확보한 100

억원을 준비가 부족한 채 집행하는 것은 협치역량 축적에 매우 부정적

인 경험이되리라 봄.

서울시�사회적경제�정책협의회� (거버넌스�구조)

제4회 협치서울 정책토론회

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- 부문별· 의제별로 이러한 자치력과 협치력을 검증하는 과정이 부족한 상

황에서, 상위법률에 근거하여 운영중인 업무범주(행정부서)와 재원(예산)

의 경계를 깰 수 있을지 의문이며 특히 이러한 융복합 행정과 예산통합

의 구심체를 상층의 논의구조를 통해 실현 가능하다고 판단하지 않음.

○ 이에 2017년도 협치예산 개편은 드러난 문제로 부터 출발하고, 지역거버

넌스 기반의 주민참여예산제 내실화 및 부문별 거버넌스형 재정분권 실

현에집중해야 함. 예산 칸막이 철폐라는 이상론만을 앞세운 형식주의적

접근에 매몰되지 않아야 할 것임

2. 한국사회 시민참여를 일상화 · 복합화· 주체화 시키는 방안은 무엇일까?

○ 시민참여 평가는 ‘새로운 등장’의 양적지표 중심에서 시민역할의 질적 제고로 전환

광진구�노인�지역돌봄�사회적경제특구

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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- 지난 5년간 서울시의 사회혁신 부문 현장조직들과 중간지원조직, 직접 참여창구 등을

통해 등장한 시민참여 규모는 최소 40만명은 될 것임 (사회적경제 출자자·소비자·경

영 및 노동자 35만명, 마을공동체 3만명, 청년, NPO 등)

- 그러나 자신의 단순 이해관계 해소나 재정지원사업의 일회적 참여 수준으로 등장한 시

민들이 진정 시민자치와 사회혁신의 주체로서 권리나 책임을 이행하기는 어렵다고 봄

- 사회적경제도 생산자로 참여한 피고용 시민들이 자신의 이해관계에 머물며 고용안정

을 위한 타섹터의 책임만을 요구할 것이 아니라, 사회책임소비의 원칙을 이해하며 상

호구매에 동참하거나 개인소득과 기업수익을 커뮤니티에 재투자하는 결정을 통해 지

역순환경제를 확장시키고, 경영자의 책임이었던 비즈니스 리스크나 자본조달에 공동

책임지는 과정 (공제조합기금 등)을 만들어내지 못한다면 지원-피지원의 일방향적 관

계에서 벗어나기 어렵다는 한계를 직시하고 시민의 복합적 참여와 성장을 모색중임

- 이에 주민참여예산위원회에 대표성을 갖고 참여하는 시민 뿐 아니라 다양한 사회혁

신의 과정에서 등장한 시민들이 보다 일상적인 참여구조를 갖고 통합적인 사회책임

과정에서 성장해가는 과정을 만들어내는 것이 중요함.

- 참여구조는 최소한 매주, 매월 반복참여를 필수로 하는 시민학습모임· 주민참여예산

계층별 동별모임· 의제별 동별모임· 혁신조직별 경영참여모임 등 다각적인 구조로 실

천될 필요가 있으며, 이들이 자치구 마을계획 수립이나 참여예산제 주민총회에 기반

조직으로 기능하도록 하는 것이 필요함. 이러한 골간조직에 대한 조직화 없이 지역

거버넌스니 협치예산 할당이니 하는 수단들이 먼저 작동하는 것은 시민들의 책임공

방을 불러 일으킬 위험이 있음

○ 지금의 시민력을 고려할 때, 더 많은 예산 보다는 더 장기적인 예산 확보와 정치

상황의 변화에서도 지속시키는 성공의 경험이 더 필요함

예) 영국, 커뮤니티뉴딜사업 10년제

○ 협치가 특정 부서/단위사업이 아니라 전면적인 질서되기에 혁신국- 협치추진단 체

계 적합한지 재검토 필요

예) 여성가족부 독립부처화 vs 전체 부처별로 성인지정책실 설치

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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조경민 서울산책 대표

토론 3▶▶ 2017 협치서울 의제사업과 예산결정과정의 쟁점과 과제

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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시민 참여를 보장하는 가운데, 보편적이고 합리적인 협치예산제로서 발전

주수원 협동조합 교육∙연구자

1. 협치가 예산으로 치환되지는 않지만 무엇보다 중요한 요인

이강준 지원관의 발제문에서 나오는 것처럼 기존 서울시 협치에서의 문제점으로

“서울시-보조‧위탁 사업자 간 파트너십 부족”에 동의한다(8페이지). 다만 이러한 파

트너십 부족은 단순히 예산상의 문제만은 아니다. 지난 1년간 서울시교육청, 서울

시, 서울시사경센터, 학교협동조합 당사자조직 등 다양한 민관의 주체들과 함께 서

울시 학교협동조합지원을 기획하고 운영해온 입장으로서 민관의 협력적 파트너십을

형성하는데는 많은 시간과 노력이 필요하다. 이를 위해 상시적으로 만날 수 있는

소통창구, 충분한 사전지식과 경험을 바탕으로 민관의 다른 언어를 이해해갈 수 있

는 파트너의 존재 등이 필요하다. 일례로 자치구에 따라 2~3개월에 한번씩 바뀌기

도 하는 협동조합 담당자는 민관의 협력적 파트너십을 근원적으로 불가능하게 하는

요인 중 하나이다.

그럼에도 이러한 인력적 요인 못지않게 예산이 협치에 있어 중요한 요인이라는

문제의식에는 동의한다. 즉 “민주주의에서 중요한 부분은 재정주권”이다(9페이지).

시민들이 낸 세금을 바탕으로 운영되는 지방정부는 어찌보면 거대한 협동조합과 같

다고 할 수 있다. 조합원들이 대표자를 선출할 수 있는 선거권과 함께 사업을 결정

할 수 있는 의결권을 1인 1표로 갖는데 반해 지방정부와 관계에서 시민들은 선거권

만 있지 의결권을 갖지 못하고 있다. 선거 때 한번 위임된 권한으로, 단체장의 의지

에 따라 내지 행정의 논리에 따라 사업이 집행되며 시민들의 의사가 반영되기 어려

운 구조이다. 따라서 이러한 반쪽자리 민주주의를 해결하기 위한 협치의 문제의식

으로서 "함께 결정하고, 함께 집행하고, 함께 책임진다"는 목표에 원칙적으로 동의

한다.

2. 2017 협치서울 의제사업과 예산결정과정에서 부족한 시민 참여 통로

그렇지만 이러한 애초의 문제의식이 실행과정에서 얼마만큼 잘 이뤄졌는가는 또

다른 영역의 문제이다. 먼저 이강준 지원관의 발제에서 나오듯이 문제는 ①의제발

굴과정, ②제안과정에서 "시민단체, 위원회, 중간지원조직, 행정 등 제안주체를 폭넓

토론 4▶▶ 2017 협치서울 의제사업과 예산결정과정의 쟁점과 과제

제4회 협치서울 정책토론회

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게 개방"했지만 이는 결국 "집합화한 시민(단체/위원회 등)"에 초점을 맞히고 있다

(13페이지). 애초부터 시민 전체를 대상으로 한 협치가 아니였다. 물론 이는 발제문

에도 나오듯이 기존 시민발의 제도와의 차별화된 목적의식을 두고 있었으며, 협치

를 위해서 민간의 파트너로 조직화된 민간을 염두에 두었기 때문이다.

하지만 이는 발제문 말미에 나오는 <2016 협치서울선언> 상의 “시민이 의제를

발의하여 정책을 추진할 수 있도록 서울시와 자치구의 시민참여제도를 완성한다.

행정은 시민의 실질적 참여를 보장하고, 정보를 투명하게 공개한다. 시민은 행정과

협력하고 함께 책임을 진다.”란 내용과도 배치된다. 어디까지나 “시민”이라고 되어있

지 “조직화된 내지 집단회된 시민”이라고 되어 있지는 않다.

이러한 문제의식은 실제 과정상의 여러 태도의 차이를 만들어낸다. 제안과정에서

가장 중요한 7월 20일 있었던 서울시 협치시정 시민대토론회의 경우 집화화한 시민

들을 대상으로한 홍보는 있었을지 몰라도 개별 시민들을 대상으로 한 홍보는 극히

적었다. 유일하게 찾을 수 있었던 홍보 자료는 서울시청 홈페이지에 6월 29일(7월4

일 수정)에 올라온 공지글1) 정도이다. 더욱이 7월 10일까지 신청을 받되, “의제 제

안은 그룹 단위로만” 할 수 있게 되어 있으며 그룹 구성 인원 수와 참가자 성명을

모두 적게 되어 있었다. 또한 시민대상으로 서울협치시정시민대토론회 홈페이지2)를

열어 여러 메뉴를 만들었고 720서울의제에는 따뜻한도시, 숨쉬는도시, 꿈꾸는도시,

안전한도시, 정의로운도시 등 5가지 하위 메뉴 등도 있지만 전체 홈페이지를 통틀

어 단 2개의 공지글만 있다. 10월 12일 35개 의제가 최종 확정되고, 12월 23일 시

의회에서 최종 승인 될 때까지 어떠한 의제가 누구에 의해서 발의되었고 얼마만큼

의 예산으로 논의되고 있는지 알 수 있는 길이 없었다. 적극적으로 홍보가 안된 것

만 아니라 정보를 찾으려고 하는 이가 서울시청 홈페이지 검색을 통해서도 찾기 어

려운 상황이다. 협치추진단에 11월부터 여러 차례 문의를 했음에도 예산 논의과정

에서의 불필요한 오해와 논란을 이유로 35개 의제 공개를 미뤄왔던 부분이다. 이번

토론회 자료집을 통해서나마 적극적으로 관심있는 사람들에게 최초로 공개되는 부

분이 아닐까 싶다.

이러다보니 35개 의제가 시민들의 피부상으로 느껴지는 생활의제라기 보다는

“집합화한 시민”들의 주된 관심사로 느껴지는 부분이 크다. 더불어 본 사업들이 시

민들의 수요 확인을 통해 검증된 것이 아닌 상태이기에 자칫 공급자적 편의로 흘

러가지 않을지 우려된다. 무엇보다 35개 의제 중에 교육과 관련한 의제들이 높은

데 과연 현장에서 필요로 하는 교육들일지 면밀한 검토가 필요하다. 2~5억이 큰

예산이 아닐 수 있지만 교육사업에서는 상당히 큰 예산이다. 자칫 공금자적 논리로

학교나 지역의 기층조직들이 수요자 확보 차원에서 동원될 염려가 있지 않나란 우

려가 든다.

1) https://gov.seoul.go.kr/archives/899422) http://www.seoulagenda.org/

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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3. 중복성 내지 특혜 시비가 될 수 있는 사업들

아울러 더 큰 부분은 ③숙의‧조정 과정 상 스스로 마련한 ‘제외사업’ 기준들이 실

제 제대로 적용되었는지(14페이지)에 대한 의문이다. ‘16년 이전 예산반영 후 기 추

진 중인 사업과 동일한 사업', '지역민원 관련 시설 조성사업' 등은 배제하도록 되어

있지만 공개된 35개 의제의 내용들을 살펴봤을 때 본 기준에 위배되는 것으로 보이

는 사업들이 눈에 띈다. 특히나 가장 문제되는 부분은 <사업의 중복성>인데, “비슷

한 주제와 내용에 대한 논란이 있을 수 있는데, 대부분의 사업은 집행계획에서 ‘협

치’ 요소를 중심으로 하고 있다는 점을 고려할 필요가 있다”(15페이지)라는 논리를

펴고 있다. 하지만 이 경우 앞서의 제외 기준에 협치 요소를 추가한다면 모두 가능

하다는 논리 전개가 되어 실제로는 제외사업 기준 자체를 무의미하게 만들어 버린

다. 즉 제외사업으로서 기준보다 더 상위의 기준은 바로 ‘협치’ 요소인데, 이 협치요

소가 명확하지 않기 때문에 자의적 심사로 흐를 수 있다.

더불어 제안단체=집행단체가 아니라는 점을 밝히면서도 이 가능성을 열어두고

있다는 점이다. “혁신적인 사업제안의 경우, 제안그룹이 가장 잘 할 수 있는 것 아

니냐는 질문은 정당하다. 또한, 서울협치 2.0은 함께 결정하고, 함께 집행하고, 함께

책임지자는 것이라는 원칙에 대한 공감도 있다.”(16페이지)가 그 지점이다. 앞서 언

급한대로 서울시-보조‧위탁 사업의 문제점들에 대해서는 공감하지만 기존 행정절차

의 합리성과 그로 인한 보편성 등 장점 역시 고려해야 한다. 자칫 공고되지 않은

제한된 선정자를 대상으로 한 특혜 방식의 입찰로 흘러갈 수 있다는 지점이다. 같

은 방식으로 오세훈 시장 시절 이뤄졌다면 우리는 어떠한 입장이었을까? 자칫 “내

가 하면 로맨스, 남이 하면 불륜”이 되지 않기 위해서는 보편적인 논리 개발이 필요

하다.

그런점에서 자칫 시민참여가 넓게 보장되는 것이 아닌 폐쇄적인 통로로 귀결되는

것은 아닌가란 우려가 드는 부분들이 있다. 예를 들어 <서울특별시 민관협치 활성

화를 위한 기본조례>를 살펴보면, 주민참여예산제의 “공모위원 225명, 추천위원 25

명”과 달리 본 조례 9조에 따르면 협의회는 의장 1명과 부의장 2명 포함한 25명 이

내의 위원으로 구성되어 있다. 위촉직 위원은 민관협치에 관한 학식과 경험이 풍부

한 사람 중에서 시장이 위촉하는 형태인데 <1. 시민단체 또는 직능단체의 추천을

받은 사람 2. 자치구의 추천을 받은 사람 3. 시의회에서 추천한 시의원 4. 협치자문

관 5. 그 밖에 민관협치 활성화를 위하여 시장이 필요하다고 인정하는 사람>이 범

위이다. 본인의 의지와 시간 투입에 따라 일정정도 참여가 가능했던 주민참여예산

과 달리 협치예산 논의의 경우 개별 시민으로서 정보가 제한되고 참여경로에 있어

서도 일정 정도 제한되는 형태가 아닌가란 우려의 지점이다. 자칫 시장의 코드인사

로 협치 위원이 구성될 수 있으며 의회가 아닌 선임되지 않은 권력이 예산을 좌지

우지 할 수 있다.

제4회 협치서울 정책토론회

- 68 -

4. 주민참여예산의 장점과 단점을 모두 고려하는 가운데 발전해가는 협치예산이길

김상철 연구위원의 발제문에 나오듯이 서울시참여예산제도는 다양한 문제의식 속

에서 변화해가고 있다. 협치예산 논의가 무에서 시작된게 아니라는 점이다. 그렇다

면 협치예산의 논의 역시 기존의 시행착오를 통해 드러난 문제의식을 받아들이며

진행되었어야 했다. 예를 들어 발제문의 2. 문제개선에서 시민참여를 위한 방안들이

나온다. “1) 시민개인의 사업제안을 지양하고 2) 현재의 인기투표 방식의 선정방식

에서 벗어나 좀 더 사업에 대한 숙의과정이 가능하도록 했는데, 이를 위해 기존 사

업제안 방식에서 탈피해서 사업제안자가 해당 사업에 대한 설명을 수행하고 일정

기준의 시민 동의를 얻을 경우에만 사업제안이 성립하도록 하도록 하고 이를 운영

하기 위한 온라인플랫폼을 별도로 만들어서 운영하는 한편, 참여예산시민회의의 경

우에는 이렇게 제안된 사업에 대한 사전 토론을 통해서, 부서별 예산 편성시에 일

정정도의 사업목록을 제시하고 이를 부서-민간 간 협의를 통해 반영하도록 하는 과

정을 거치도록 제안”했다는 점이다. 이 외에도 행정의 관행적인 공모방식, 예산 집

행방식을 넘어서 민간의 자유로운 상상력과 사회적 필요에 입각한 예산 통제 방안

에 대한 많은 아이디어가 나온 것으로 알고 있다.

협치예산에서도 “집화화한 시민”으로서 단체들만의 사업이 제안되지 않도록 하며,

각 사업에 대해서 일반 시민을 대상으로 하되 인기투표 방식으로만 흘러가지 않도

록 다양한 장치들을 열며 시민참여를 위한 방안을 만들었으면 어땠을까란 아쉬움이

남는다. 물론 협치추진단에서 이러한 논의 활성화를 위해 다양한 노력을 했을 것이

며 결과로 인해 과정상의 여러 노력들을 폄하할 의도는 없다. 그럼에도 아쉬운 부

분은 현재 박원순 시장이 대권 도전을 밝힘으로써 2016년 과정상의 시행착오를 개

선하여 2018년 협치서울의제사업에 얼마만큼 반영할 수 있을지, 혹은 2018년 협치

서울의제사업은 진행될 수 있을지에 대한 의문이 든다는 점이다.

개인적으로 작년 11월 중순경 협치서울의제사업 중 한 사업과 관련하여 문제점을

발견하게 되었고, 이후 12월경 다른 의제사업들에 있어서도 합리적인 의심이 드는

문제들을 발견하게 되어 온오프라인상으로 지속적으로 문제제기를 해왔다. 그럼에

도 사실 비판보다 대안을 더 좋아하는 사람이고, 부족하더라도 과정상 시행착오를

겪으며 함께 대안을 만들어가고자 하는 사람으로 지속적인 비판이 버거운게 사실이

다. 또한 협동조합 교육.연구자로서 본 논의에 있어 전문성과 역량 면에서 부족한

부분이 많다. 그럼에도 불구하고 알게된 문제를 드러내고 이를 통해 다소 아프더라

도 더 나은 대안들이 만들어지길 바라는 마음에서 애정어린 비판을 던지고 본 토론

회까지 오게 되었다. 아무쪼록 이번 토론회를 통해 여러 논의들이 생산적으로 이뤄

지길 기대해본다.

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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서울시 주민참여예산제 주요 문제점과 혁신방향

최인욱 서울시참여예산지원센터장

□ 전체 예산 참여 표방하지만, 실제는 500억 원에 국한돼 운영

○ 참여예산 범위 ‘전체 예산’ 명시한 조례에도 불구하고 실천 미흡

- 서울시 조례는 참여예산 범위를 ‘전체 예산’으로 명시한 선도적 사례

- 실제는 참여예산위 내 ‘온예산’ 활동 외에는 500억 원 선정에 몰입

※ 온예산위원회 : 참여예산위원 50여 명 선정, 2달간 차년도 예산안 주민의견서 작성활동

○ 예산낭비신고 활성화 부진 등 비판에도 참여예산과 연계방안 부재

- 예산낭비신고 성과금 주 수혜자가 공무원인 현실, 의회 등 지속적 비판

- 예산낭비 모니터링 등 예산 운용과정 전반으로 참여예산 확대방안 필요

□ 500억 참여예산사업의 공정성, 효과성, 시민주도성 위기

○ 현 참여예산사업 체계는 시민과 시민, 지역과 지역 간 경쟁 중심 구도

- 고정된 예산 내에서 시민 개인의 제안사업을 선정, 탈락 방식으로만 결정

- 사업계획의 숙성, 사업간 융합 등 다양한 요구수렴­발전 기회 없이 경쟁에만 집중

○ 공정성 위기 : 지역별 ‘묻지 마’ 투표 등 불합리한 행태 빈발

- 노골적 지역사업 투표 홍보 등 불공정행위에 대해 실질적 제재가 없었음

- 5년간의 ‘나쁜 학습 효과’ 누적되어 참여예산사업 선정의 공정성 신뢰 약화

○ 효과성 위기 : 자치구 일반 행정사업 위주, 사업별 효과성 검증도 미흡

- 자치구 일반 행정사업 성격 다수 선정되어 시민제안사업의 의의 퇴색

- 행정검토, 시민 숙의과정 취약하여 사업별 타당성 등 검증 부실

○ 시민주도성 위기 : 시민 역할이 제안, 심사, 투표의 단순 참가자로 한정

- 시민참여의 질 제고방안 부재 : 창안·계획과정 시민숙의, 집행·평가과정 참여 등

- 행정은 시민제안에 대한 ‘심판’ 과정의 관리자와 같은 역할에 머물고 있음

토론 5▶▶ 2017 협치서울 의제사업과 예산결정과정의 쟁점과 과제

제4회 협치서울 정책토론회

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□ 어렵고 재미없고 보람 없는 시민참여 현실과 활성화 노력 미흡

○ 시민 개인에 대한 과도한 역할 부여 후 실질적 지원은 미흡한 실정

- 시민위원 개인에게 사업심사, 집행 모니터링, 온예산활동 등 전부 수행 요구

- 그럼에도 교육 등 역량계발 지원 취약하고, 임기 최장 2년으로 제한

※ 참여예산위원 기본교육, 심화교육 등 연간 9시간 이수 / 임기 1년(1년 중임 가능)

○ 일반시민은 사업제안, 최종투표 참가 외 참여 기회 전무

□ 혁신기조 : 전체 예산 참여, 시민숙의와 주도성 보장, 시민참여 지원체계 마련

○ 참여예산의 범위를 시 예산 전반, 과정을 편성-집행-결산 전 과정으로 확대

- 참여예산의 상시적 활동 중에 주요 사업 의견개진 등 전체 예산 참여활동 확립

- 사업 집행과정의 주민 직접수행 확대, 사업 현장 의견수렴 및 모니터링 등 강화

○ 참여예산사업 전 과정의 시민 숙의성 및 주도성 강화

- 제안 및 심사과정의 시민숙의, 집행과정의 시민 직접 수행, 평가과정의 시민참여 강화

- 개별 사업제안을 융합, 숙성하여 다수 시민 의사 반영한 계획화하고 사업의 질 제고

○ 시민참여기구 구성 및 기능 다양화 등 개편, 시민역량 계발 지원체계 강화

- 사업심사권에 몰입된 참여예산위 개편하여 다양한 예산참여활동 가능한 인력풀제 개편

- 시민참여자에 대한 상시 교육 등 역량계발 및 거시적 안목의 제도운영 지원체계 마련

□ 2013~2015 제도 개선현황

구 분 2013년 2014년 2015년 2016년

참 여예산위 구 성

․ 공모 : 200명․ 추천 : 50명(구별 추천 1명 이상)

․ 공모 : 225명․ 추천 : 25명(시 16, 시의회 9)

좌동

참 여예 산 사 업 구 성

․ 시와 구 사업 구분 없이 500억원 선정

․ 자치구별 60억원(區 지역회의 30억원, 시민 직접제안 30억원) 검토 후 市 제출

․ 市 공통사업(375억원) -시 전체적 사업(2개 구 이상

해당사업 등) -주제별(72개) 시민제안 공모 ․ 區 지역사업(125억원) -구별 5억원 주민제안 자유공모

․ 시정참여형사업(350억원) -주제별(20개) 시민제안 공모․ 동지역회의 시범사업(25억원) -동별(5천만원) 주민제안 자유

공모․ 지역참여형사업(125억원) -구별 5억원 주민제안 자유공모

최 종사 업 선 정방 법

․ 참여예산위원 (현장투표)- 1인 144건 투표

․ 참여예산위원(250명) + 시 민 참 여 단(2,500명)(현장투표) -1인 168건 투표

․ 市 공통사업(375억원) : 54개 주제별, 1인 5표(전자투표)

-참여예산위원 45% + 일반시민 45% + 선호도조사 10%

*주제별 탈락 방식․ 區 지역사업(125억원) : 구별

7.5억원 제출, 시 참여예산위원 투표(구별 1개 사업) 5억원 선정

․ 시정참여형사업(350억원) : 20개 주제별, 1인 5표(전자투표)

- 참여예산위원 40% + 일반시민 40% + 선호도조사 20%

* 주제 탈락 없이 사업비 차등 방식

․ 동 시범사업(25억원) : 동별 5천만원 자율선정

․ 지역참여형사업(150억원) : 구별 5억원 자율선정

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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○ 중점 개선사항

- 시 전체적 사업 확대(사업 구분)

· 2015년부터 시정/지역사업 구분

· 시정사업 市 정책주제별 공모방식으로 운영

- 시민 직접참여 확대

· 투표범위 확대 : 위원 ➔ 시민참여단 ➔ 시민 누구나

- 권한 분산

· 시 참여예산위 권한 집중 완화 : 투표범위 확대 및 반영비율 조정

· 지역사업 자율 선정권 부여 : 區 자율선정권 확대, 洞 시범사업

제4회 협치서울 정책토론회

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MEMO▶▶ 2017 협치서울 의제사업과 예산결정과정의 쟁점과 과제

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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MEMO▶▶ 2017 협치서울 의제사업과 예산결정과정의 쟁점과 과제

[참고자료]

∙ 협치 화두 1년, “참여에서 권한으로”

∙ 서울특별시 민관협치 활성화를 위한 기본조례

∙ 2016 협치서울선언

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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협치 화두 1년, “참여에서 권한으로”- 민간주도 정책발의 및 예산편성권을 중심으로 -

유창복 협치추진단장

협치 화두를 이야기 한 것은 제법 되었지만, 화두를 제대로 잡고 지낸지는 이제 1

년이 되었다. 연말 협치 시정의제 발굴 사업과 관련하여 페북에서 오고간 비판적

의견에 대한 대답으로 그간의 고민을 정리해보았다.

협치란 뭘까?

남경필 지사는 ‘연정’이라 했다. 여소야대 도의회 구성상 원활한 도정을 위해 정파

협치를 선택한 것이다. 올 연초에 있었던 총선결과가 여소야대로 되자, 모든 언론이

협치를 들고 나왔다. 작년 11월 협치자문관으로 위촉되었을 때만 해도 협치가 뭐

냐는 질문을 무척 많이 받았는데, 덕분에 생소한 이 단어가 이제 제법 익숙해졌다.

협치란 입장과 목표가 다른 당사자가 서로 협력하기 위한 정신, 원리 및 방식이라

고 일단 해두자.

“협치는 시스템이 아니라 정신이자 원리”라는 변대표의 지적에 일면 동의하며, 하나

더 추가하고 싶다. 방식이 필요하다. 협치의 정신과 원리가 담긴 작동방식, 정신과

원리를 현실로 실현시킬 방식이 필요하다. 그리고 그것은 행정 내 시스템으로 작동

해야 공무원들에게 강제된다. 통상 이를 제도(화)라고 칭한다. 조례와 예산, 사업, 성

과평가 등이 그것들이다.

그래야 협치가 구두선의 수준을 넘어선다. 비로소 나에게(최소한 공무원에게) 구체

적인 영향을 미치는 실천적인 문제(업무)가 된다. 그래서 나는 협치를 정신과 원리

를 넘어 작동방식에 촛점을 맞추고 싶다. 교육과 교양이 아니라, 실행과정에서 시행

착오를 통해서만이, 비로소 정신이 태도가 되고, 원리가 관행이 되기 때문이다. 사실

협치란 결국 협력과정에서 당사자가 보이는 태도와 관행에 좌우되는 것 아닌가.

남지사는 그 정신과 원리를 “자신에게 가장 소중한 것을 상대에게 넘겨주는 것”으

로 설명한다. 그리고 선택한 방식은 ‘권한 나누기’였다. 권한 중에 인사권을 나누기

로 선택했다. 남지사는 정무부지사 추천권을 상대 당인 민주당에 넘겼고, 추천된 정

무부지사는 민주당의 정파적 입장을 도정에 나름 관철시키는 활동을 보장받게 된

참고자료▶▶ 2017 협치서울 의제사업과 예산결정과정의 쟁점과 과제

제4회 협치서울 정책토론회

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것이다.

“협치는 통치다”(이주원)에 동의한다. 협치란 통치의 한 원리다. 협치란 하향적-위계

적 통치가 아닌, 수평적-협력적 통치를 의미한다. 협치를 통치로 파악하는 것의 함

의는 협치가 권력 및 권한의 배분을 둘러싼 갈등을 수반한다는 사실이다. 그래서

나는 “협치란 갈등”(김상철), 즉 권한을 둘러싼 갈등이라고 생각한다. 그래서 권한을

내놓아야 하는 측과 권한을 가지려는 측 사이의 갈등은 자연스럽고 필연적이다.

서울의 협치는 어떤가? 서울시는 협력의 상대를 서울시민이라고 판단했다. 경기도

와는 다른 의회 구성상의 유리함도 작용했겠으나, “시민이 시장이다”를 시종 강조해

온 박원순 시장의 철학에 기인한 바 크다고 여겨진다. 그래서 서울의 협치는 ‘민관

협치’에 초점이 두어져있다. 굳이 경기도의 정파연정과 비교하자면 시민연정이라 할

수 있겠다. 협치 방식 역시 권한나누기로 하되, 인사권이 아니라 예산권, 예산편성권

을 시민과 나누는 것으로 볼 수 있겠다.1)

협치의 걸림돌

지난 5년간 서울시정에 협치가 없었던 것도 아님에도 협치를 다시 강조하는 것은

왜일까? 서울시는 다른 자치단체에 비해 더욱 열심히 협치를 추구해왔다. 마을공동

체 정책, 사회적경제 정책, 핵원전하나줄이기 정책, 도시재생 정책, 청년 정책, 찾아

가는동주민센터 정책 등 시민의 참여를 촉진하고 지원함으로써 공공정책의 목표를

달성하는 ‘협치친화적 정책’을 적극 추진해왔다. 그럼에도 협치를 다시 들고 나오는

이유는 아직 부족하기 때문이다. 심지어 제도적인 개선이 따르지 않으면, 지금까지

추진된 협치친화적 혁신정책이 왜곡되고 협치적 성과 역시 후퇴할 지도 모른다는

위기의식에서 비롯된다. 서너 가지로 협치 걸림돌을 추려보자.

첫째, 서울시정의 대표적인 협치체제(주체)인 160여개의 위원회가 공통으로 지적하

는 협치 걸림돌은, 많아야 1년 4~5회 회의운영 방식에 기인하는 ‘들러리’ 논란이다.

참여라 하지만 피동적인 자문에 그치고 마는 근본적인 한계로 인한 협치의 무력감

이다. (녹색위원회는 오랜 노력 끝에 비상근 유급간사의 활동과 약간의 예산도 확보

했지만, 대단히 예외적인 경우다.)

둘째, 위원회의 수동적이고 의례적인 운영에 따른 들러리 현상을 극복하려는 협치

방식으로 ‘청책’이 도입되었다. 지난 4년간 약 100여회의 청책이 개최되었다. 부서책

1) 물론, 예산편성권 말고도, ‘협치학교’를 통한 공무원과 민간활동가 및 시민의 학습지원을 체계화하고, 시정전반을 통틀어 서울시가 시급하게 해결해야할 과제를 시민적 공론을 거쳐 선정하고 이를 시장이 수용하여 핵심적인 시정으로 반영하는 ‘진단과 권고’, 협치를 가로막는 제도적인 걸림돌을 치우고, 협치를 업그레이드시킬 디딤돌을 놓는 제도혁신활동 등이 있다. 하지만 이들 중 핵심은 민관이 실천으로 협력하고 갈등을 겪으며 협력적 관행을 만들어가는 예산권이라고 본다.

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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임자와 민간의 대표(주민, 이해관계자, 전문가 등)들이 당면한 시급하고 절실한 현안

을 정하고, 몇 개월에 걸친 집약적인 숙의를 통해 해결책을 찾고, 그 결과를 시장이

주재하는 공개토론회에서 결정하여 정책에 반영하는 것이다. 위원회처럼 몇 마디의

자문에 그치는 것에 비하면, 훨씬 액티브하고 민간주도성이 보장되는 방식이다. 하

지만 정책 결정 이후 실행단계에서는 고스란히 행정의 몫이 되고, 심지어 실행과정

에 대한 피드백조차 없다고 속상해 하는 민간참여자도 많았다. 또한 민간이 실행과

정에 참여하기로 한다하더라도, 실행예산은 차년도 예산편성-의회심의를 통과할 때

에나 가능한 경우가 대부분이라서, 결국 ‘김만 새고’ 만다. 협치의 장애를 해결하고

촉진하고자 추진한 청책이 오히려 협치에 대한 불만과 피로도를 높이는 결과를 낳

는다는 평가가 나왔다.

셋째, 민간위탁이다. 민간이 위탁기간 동안 직접 사업을 집행한다는 면에서 매우 적

극적인 민간 참여제도이다. 마을, 사경, 청년, 50+, NPO, 혁신 등 민선 5,6기에 도입

된 주요 혁신정책들이 기존 행정에게는 대체로 익숙하지 않은 탓에, 민간의 경험

있는 주체들이 사무를 수탁 받아 직접 사업을 수행했다. 그러나 관리가 엄격하고,

민간의 창의적 활력을 발휘하기에는 행정의 통제가 버거웠다. 민간위탁제도의 개선

을 추진했지만, 결과적으로 여의치 않았다. 이미 서울시는 1조가 넘는 규모의 민간

위탁이 이루어지고 있었고, 그 가짓수만 해도 00였다. 그 성격과 활동 방식 또한 천

차만별이어서 제도적 개선이 어려웠다. 심지어는 이쪽의 개선책이 저쪽의 개악이

되는 경우가 생긴다. 대부분 관리에 치중된 제도의 운영원리가, 활력을 추구하는 혁

신형 중간조직과는 상충이 불가피하다. ‘혁신형 민간위탁’으로 별도로 명명하고 독

립적인 개선책을 추진했지만, 혁신형의 성격 정의도 애매하고, 무엇보다 예외를 적

용하는 데 따른 제도 운영상의 부담이 큰 장벽이었다.2)

넷째, 가장 일반적인 협치 방식은 ‘공모제’이다.3) 즉 소정의 자격요건을 갖추고 소정

의 심사절차를 거친 민간에게 민간경상보조금을 지급하는 것으로서, 민간은 공개적

인 모집심사 절차를 통하여 보조금을 지원받아서 필요한 공적 사업을 직접 실행할

수 있게 된다. 행정의 입장에서 보면, 다양한 이해관계인의 이해관계를 조정할 수

있어서 참 합리적인 자원배분 방식이다. 세금을 투명하고 공적으로 집행해야할 책

무를 지닌 공무원이 개발하여 오랜 기간 동안 다듬어온 제도일 것이다. 하지만 요

즘, 아니 오래전부터 이 공모제에 대한 비판이 있어 왔다.

내가 마을정책을 해온 경험에 비추어 그 비판점을 요약해 보면 세 가지로 압축된

다. 첫째 모든 공모사업의 정책내용은 공무원이 결정한다. 당연 법으로 정해진 공무

2) 결국, 연초 혁신형 중간지원조직 대표들과 시작한 민간위탁제 혁신 논의는 장기적인 과제로 유예하고 중단되었다.

3) 시민 개인으로부터 민간단체에 이르기까지 서울시정에 참여하는 가장 일반적인 형태라는 점에서 협치방식이라고 했다.

제4회 협치서울 정책토론회

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원의 권한이다. 물론 전문가의 자문 또는 위원회의 자문이 있지만, 말 그대로 자문

에 그친다. 둘째 서울시 150여개의 과 단위의 부서가 사업의 내용을 칸막이로 결정

하고, 각개 약진하듯이 사업을 집행한다. 현장의 민간 주체들은 제각각 뿌려지는 사

업을 쫓아다니며 받아내느라 정신이 없다. 이제 현장은 융합과 통합, 연대와 협력이

필요함에도 불구하고 행정의 부서독립예산제와 평가제도가 있는 한, 칸막이 사업의

각개약진 식 추진을 막을 수가 없다. 셋째로 지나치게 과중한 행정서류와 조급한

성과주의 및 형식적인 성과 증명요구 등이 있다.

‘돈’으로 하는 협치?

여기서 논의를 진전시키기 전에 일단 확인하고 가자. “협치를 사업 또는 공모사업으

로 전락시킨다.”(변형석, 이주원, 조반장)는 지적이 있다. 그런데 과연 “예산 없는 협

치는 가능한가?”(김상철) 정부의 재정지출과 무관하게 협치는 가능한가? 나는 불가

능하다고 생각한다. 예산의 개입 없이 협력의 당사자인 공무원과 민간(시민과 시민

사회단체)이 협력할 이유가 별로 없다(예외적으로 있을 수도 있겠으나 논외로 하자).

행정은 (비예산사업도 일부 있겠지만) 예산을 매개로 활동(행정행위)을 한다. 민간

역시 행정의 재정투입이 없는 사업에 참여할 동기가 매우 약하다.

그래서 나는 개인적으로는, 재정 없이 이루어지는 협치에는 솔직히 관심이 적다. 공

식적으로 표현하면 우선순위가 낮다. 예산이 아니라면 동네에서 지역에서 속 편하

게 하면 되지, 굳이 번거롭고 골치 아프게 행정과 절차니 예산이니 따지면서 협치

하고 싶은 생각이 별로 없을 테니 말이다. 그래서 ‘돈을 쓰는 협치’를 부인하는 것

이라면, 딱히 할 말이 없다.4) 우리가 지금 논의하는 전제는, 어쩔 수 없이 독성이

강한 ‘나랏돈’을 어떻게 잘 써서 ‘약’이 되게 할 것인가, 즉 ‘돈을 통한 협치’의 ‘방식’

에 관한 논의라고 생각한다. 그래서 공모제보다 나은 협치 방식(재정지출)은 없는

지? 없다면 공모제를 좀 더 개선할 방안은 없는지?에 대한 문제를 논의한다는 전제

가 필요하다.

그런데 불행하게도 나는 공모제를 대체할 대안이 아직 없다(물론 대체안이 있다면

대환영이다). 5년 전에도 그랬다. 그래서 공모제의 개선에 촛점을 두었다. 따라서 지

금 이른바 ‘100억짜리 협치공모사업’5) 논의를 전개함에 있어서, 한계가 있지만 공모

제 방식의 재정지출(돈)을 통한 협치라는 “불가피한 절충으로서의 공감이 있는가?”

4) 물론 현재 협치추진단은 협치적 예산제도 말고도 협치학교, 기본계획, 평가모니터링 및 인사제도, 진단과권고 등 여러가지 정책을 추진하고는 있지만, 나는 협치제도 혁신의 핵심을 시민의 예산편성권으로 보고 있다.

5) 사실 엄밀하게 이야기하면, 통상 공모제사업이라고 하는 경우에 비해 성격은 좀 다르다. 즉 보통의 공모제 사업은 사업자를 공개적으로 선정하는 절차라면, 최근의 <협치시정의제발굴> 사업은 사업자가 아니라 정책(사업)을 공개적으로 선정하는 절차이기 때문이다. 즉, 정책(사업) 선정 이후 예산심의가 완료되면, 사업자를 선정하는 절차가 남아있다. 바로 이점 때문에 이 사업에 참여한 정책 제안자들이 이후 사업자로 선정될 가능성이 보장되지 않는다는 점에서 참여 동기가 떨어진다는 문제제기를 했다. 정책제안자-사업수행자 일치 여부의 문제는 다시 살펴야 할 쟁점이다.

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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(김상철) 를 확인하고 싶다. 없다면 다른 차원의 이야기를 해야 하기 때문이다. 그렇

다면, 공감이 있다는 전제 아래, 그 공모제의 개선에 대하여 이야기를 전전시켜보자.

공모제의 개선

앞서 이야기한 대로, 기존 공모제의 문제를 요약하면 ‘관주도와 칸막이’다 (과중한

증빙서류와 성과주의의 문제는 일단 제외하고 논의하자). 그래서 개선의 핵심은 다

음과 같다. 1) 시민(민간)이 직접 구상한 정책을 행정이 ‘수용적’으로 협의에 임하여

조정을 거친 후 합의로 결정한다. 2) 결정한 정책은 의견수렴 및 자문에 그치는 것

이 아니라, 실제로 사업으로 집행될 수 있도록 예산이 편성되게 한다. 3) 단위 부서

를 넘나드는 정책통합적, 의제융합적 정책 제안이 가능하도록 한다.

물론, 이러한 민간 주도의 융합적 정책발의와 예산편성 권한이 인정되기 위해서는

전제가 있다. 민간 누구라도 제안하면 정책(사업)으로 수용되고 예산이 편성되어야

한다면, ‘민원’성 사업제안과 어떻게 구별할 것인가라는 문제가 발생하기 때문이다.

따라서 민간이 정책을 제안할 때 최소한의 공공적 조건이 필요하다. 첫째 발의정책

은 ‘공론장’에서 다수 시민이 참여하는 열린 토론을 통하여 개진되고, 민주적으로

결정되어야 한다. 관심과 의지가 있는 시민(단체)은 누구나 참여할 수 있는 공론장

에서 공개적으로 정책이 발의될 수 있어야 한다. 둘째 발의된 정책의제는 공론장에

참여한 다수의 ‘숙의’를 통하여, 우선순위와 정책적 타당성 및 실행의 가능성이 진

단되고 숙성되어야 한다. 이렇듯 공론장에서 숙의를 거쳐 결정된 정책(사업) 제안은

비록 정책적 완성도가 다소 떨어지더라도, 행정이 수용적으로 협의에 임하여 실행

예산이 편성되도록 하자는 것이다.

물론 정책의제의 성격에 따라 참여주체의 범위와 공론의 규모 등이 다양할 수 있

다. 나아가 정책화하는 데에 필요한 전문성의 수준 역시 각기 다를 수 있으므로

세부적인 운영규칙이 필요하다.

시민등장과 정책발의 ‣ 공론장 ‣ 민민숙의 ‣ 민관협의6) ‣ 정책합의(예산편성)

‣ 협약7)

6) 민-관에서 관은 구청(구정) 혹은 시청(시정)일 수 있다. 7) 이렇듯 ‘민-민 숙의’와 ‘민-관 협의’를 통해 합의에 도달한 정책(사업)을 사업공모제의 ‘계약’과 구별

제4회 협치서울 정책토론회

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따라서 정책을 발의하는 주체별로 몇 가지의 정책발의 트랙이 필요하다. 크게는 시

정과 구정, 그리고 시민 개인으로 나누어볼 수 있다. 이 중에서, 먼저 시정 영역에서

참여할 협치 주체를 살펴보면 대략 세 가지 유형으로 구분해볼 수 있다.

1) 위원회 및 협의회 : 조례상 위원회(녹색위원회, 성평등 위원회 등). 그리고 조례

근거는 없으나 실질적인 민관정책협의를 하고 있는 협의회(사회적경제 민관정책협

의회, 도시재생 민관정책협의회 등)

2) 중간지원조직 : 주요 혁신정책 영역의 중간지원조직으로서 센터와 재단(사회적경

제지원센터, 마을지원센터, 청년허브센터, 서울복지재단, 서울문화재단 등)

3) 특정 의제별 정책네트워크 : 민간 주도의 정책네크워크 (청년정책네트워크. 학교

협동조합협의회, 사회주택협의회, 마을예술창작소 운영위 등)

물론 위 세 가지의 분류로 담기지 않은 협치 주체가 있을 수 있으며, 3자 사이의

융합적 연대(체)가 가능할 수도 있다. 이들 협치 민간주체들이 민간 내부의 숙의를

통해 제안하는 정책(사업)이 예산으로 편성되어 실행에 옮겨지도록 하는 예산 트랙

이다.

둘째, 구정 영역을 보면, 25개 자치구가 협치 주체다. 서울시와 자치구청은 정책적

으로 재정적으로 대단히 긴밀하다. 그러나 매우 종속적이다. 통상 시의 실국별 부서

가 정책을 기획하고, 자치구로 일괄 실행하는 경우가 많다. 자치구는 재정자립도가

낮아 시의 정책 사업에 참여해야 그나마 재정지출할 재원이 생긴다(자치구 경상보

조금). 그러니 불가피하게 참여하고, 시가 기획한 모델에 적응하게 되는 경향이 있

다. 하지만 25개 자치구 모두 정책 환경이 판이하게 달라, 정책효과는 자치구마다

다르게 나타난다.

서울시 정책의 대부분은 지역에서 실현되고, 정책의 이해당사자 대부분은 지역에

거주한다. 그 지역의 정부는 기초자치단체인 구청이다. 그래서 자치구의 정책적 주

도성, 분권적 특성화가 제도적으로 보장되는 것이 중요하다. 더불어 여기에 지역의

주민이 자치구 정책의 당사자(co-producer)로 초대되고 구청과 협치를 통하여 정책

을 함께 결정할 수 있어야 한다. 물론 자치구의 민-관이 함께 결정한 정책에 대해서

는, 서울시의 예산이 편성되게 하는 것이 필요하다. 즉 자치구별로 민간대표와 구청

장이 시급하고 절실한 정책(사업)을 함께 정하고, 역기에 포괄적 예산이 연결되는

자치분권형 협치 트랙이다.

셋째, 시민 개인의 참여 트랙을 설정할 수 있다. 대도시 서울은 시민들의 처지와 형

하여, 정책공모제로서의 ‘협약’(Compact)이라 부르면 어떨까?

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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편, 필요와 욕구가 각지 다르다. 또한 정책의제(환경, 교통, 여성 등)나 세대의제(청

년, 노인, 청소년 등), 그리고 지역사회에 연결되어 있지 않거나 연결되고 싶지 않은

시민들도 있다. 개인으로서의 서울 시민이 서울 시정에 참여하는 트랙이다. 이미 천

만상상오아시스, 정책박람회 등의 참여 장치가 있지만, 아직 성과적이지는 않다. 온

라인 플렛폼을 기반으로 하되, 공론을 거치면서8) 정책으로 숙성되고 발의되는 개별

시민의 참여 프로세스가 필요하다.

공모제 개선은 결국 행정부가 독점하고, 행정의 편의를 중심으로 작동하는 예산편

성의 권한을 시민과 어떻게 나눌 것인가로 귀착된다. 즉 행정의 예산편성 과정에

시민이 어떻게 주도적으로 참여할 수 있도록 할 것인가이다. 시민이 공공정책(시정

과 구정)에 개입하여 실행에 이르기까지 협력적인 참여를 보장하는 예산제도(재정지

출)를 어떻게 만들 것인가가 논의의 초점이 된다는 점이다.

올해의 시도

첫째, 협치시정 트랙의 시범적 사업으로 <협치시정 정책의제발굴> 사업이 진행되었

다. 그것이 바로 100억짜리 공모사업으로 낙인(?) 찍인 문제의 7.20 협치시민토론회

즈음의 사업이다. 발의 주체는 위원회 및 협의회, 중간지원조직, 정책의제네트워크,

민간단체컨소시엄 등을 사업주체로 상정한 정책발의 사업이었다. (별도 자료 참조)

둘째는 <지역사회혁신계획> 및 <시민협력플렛폼> 사업이다. 지역사회혁신계획이란

구청장과 지역사회 민간 대표단이 합의한 정책 및 사업계획을 말하고, 여기에 시가

예산을 지원하는 시범사업이었다. 하지만 올 하반기 동안 혁신계획을 수립하고 실

행하기에는 역부족이라는 지역 현장의 진단에 따라, 혁신계획의 수립과정만을 지원

하는 것으로 목표를 낮추어 실행하였다. 또한 민간이 구청과 정책을 협의할 만큼

민간 내부의 준비가 불충분한 구가 많다는 진단이 있어, 민간들끼리 공론을 벌이고

정책숙의를 가능하게 하는 토대를 만들고, 지역사회의 다양한 주체들이 협력관계를

형성하는 과정을 지원하기 위하여 진행한 사업이 <시민협력플렛폼>이다. 따라서

<시민협력플렛폼> 사업은 지역사회에서 활동하고 있는 마을, 사경, 혁신교육, 도시

재생 등 다양한 민간의 주체들이 협력의 네트워크를 형성하고, 민간 주도성을 가지

고 정책과 사업을 구상해보는 과정을 지원한다.

즉 <지역사회혁신계획>은 ‘민-관 협의’의 공론장을 지원하는 사업이고, <시민협력

플렛폼>은 ‘민-민 숙의’의 공론장을 지원하는 사업인 셈이다. 두 사업 모두 공모 방

식을 따랐으나, 공모 신청 접수기간을 4월~9월로 6개월 동안 열어 놨다. 각각의 속

도로 준비하고 준비되는 대로 사업신청을 할 수 있도록 하기 위해서였다. 신청이

8) 온라인에서 개인이 정책을 제안할 경우, 「좋아요」 등 시민들의 일정한 ‘동의’의 의사표시가 쌓이면, 좀 더 본격적인 오프라인 숙의 단계와 민관협의 단계로 이행하도록 지원하는 제도 등을 고려해볼 수 있다.

제4회 협치서울 정책토론회

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접수되면 case by case로 협의하는 방식으로 심사를 하고, 계획을 보완 조정하여

선정을 완료했다.9) <지역사회혁신계획>이 10개구, <시민협력플렛폼>이 9개구 선정

되었다. (별도 자료 참조)

셋째는 <동(洞) 주민참여예산> 시범사업10)과 찾동의 <마을계획> 사업이다. 서울시

의 주민참여예산제는 구정 단위와 시정 단위로 나누어 사업 의제를 모집하여 선정

해왔으나, 올해 시가 처음으로 동 단위 참여예산제를 시범사업으로 실시했다. 약 50

여개 동이 참여했다. 지역사회의 실질적인 주민활동 거점일 수 있으며, 생활권의 중

심인 동(洞)주민센터가 주민참여와 근린 협치의 근간이 된다는 판단에서 추진하였

다. 찾동 <마을계획> 사업은 작년부터 이미 시범사업이 실행되고 있었는데, 100명

내외의 주민들로 ‘마을계획단’을 꾸러 6개월여의 숙의과정을 거처 사업계획을 결정

하는 프로세스로서, 근린 단위 주민참여 및 협치의 전형적인 포맷이다. <마을계획>

프로세스에 주민참여예산이 결합되면 상호 시너지가 나서 가장 바람직한 근린협치

적 예산 트랙이 만들어질 것으로 기대된다.11) (별도 자료 참조)

주민참여예산과 협치

연초부터 주민참여예산제 문제를 파악하기 시작했다. 시민에게 예산편성권을 직접

부여한 가장 협치진화적 예산참여제도였음에도 실제 현황은 그렇지 못했기 때문이

다. 시민발의와 참여 보우팅으로 결정하는 주민참여예산제가 30만 시민의 투표참여

와 250여 참여예산위원의 노력에도 불구하고 많이 왜곡되었다. 그 원인은 공론장과

숙의과정의 부재로 파악되었다. 그래서 협치추진단 사무국은 주민참여예산제도를

혁신하기 위하여 6개월여 논의를 지속하고 있다. 협치추진단이 올해 공모제 개선을

위하여 시범적으로 추진한 세 가지 실험에 대한 반성적 평가와 함께, 주민참여예산

제의 혁신 노력은 협치제도의 진화라는 방향에서 만나질 것으로 기대된다.

아울러 주민참여예산을 500억 한도의 사업선정으로 제한하여 운영해온 것은 시민의

시정개입 및 참여를 매우 협소하게 한정한다는 비판이 있었다. 이에 28조에 달하는

서울시 예산 전체에 대한 모니터링과 재정계획 수립과정에 참여하여 개입할 수 있

는 프로세스를 제도화하는 혁신방안을 수립하고 있다. 이로써 시민이 참여하여 개입

하는 예산의 범위가 시 예산 전체에 대한 편성-집행-결산 전 과정으로 확대될 예정이

다. 또한 참여예산사업 전 과정에서 시민의 숙의성과 주도성 강화하기 위하여 제안 및

심사과정의 ‘시민숙의’, 집행과정의 ‘시민직접수행’, 평가과정의 ‘시민참여’를 강화할 계

획이다. 아울러 개별 사업제안을 융합하고, 숙성하여 다수 시민의 의사가 반영되는 계

9) 민-관의 워크삽형 협의와 다른 구 민간신청자의 피어컨설팅 방식을 사용하여 ‘함께 학습’을 유도했다. 10) 연초 주민참여예산의 1차 개선책으로 시도하였다.11) 찾동의 <마을계획> 사업은 별도의 실행예산이 없다. 반면 주민참여예산은 주민들의 공론과정이

관건인데, 양자가 결합되면 주민주체의 공론장과 예산편성권이 융합됨으로써 각각의 단점이 동시에 보완되는 효과가 있다.

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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획으로 발전하게 함으로써 사업의 질을 제고하는 방향으로 개선될 전망이다.12)

따라서 주민참여예산제도는 가장 진화된 협치친화적 예산제도로서 그간의 시행착오를

뛰어넘을 제도개선에 집중하고 있으며, 자연스럽게 협치의 민간주도적 예산편성 권한의

확보라는 과제와 연결되어 융합적인 대안으로 이어질 것으로 보인다. 이후 실행을 전제

로 하는 구체적인 프로세스 설계를 위한 심층적인 공론이 필요하다.

그래도 남는 문제

공론과 숙의를 전제로 하는 시민주도적 정책발의와 예산편성의 권한이 실행이 되려

면 몇 가지 해결해야할 문제가 있다. 크게 두 가지만 검토해보자.

첫째, 정책발의와 예산편성 절차에서 ‘절차적 합리성’의 확보와 ‘민간주도성’의 강화

가 충돌한다. 절차적 합리성이란 공개성, 투명성, 정당성, 합리성, 성과(효능)성 판단

의 문제로서, 행정이 재정을 집행하면서 대체로 민간에게 요구하는 것들이다. 예산

을 집행하는 공적 책무를 가진 공무원으로서 당연한 행동이다. 하지만 이는 시민의

참여를 촉진하고, 시민의 참여를 통하여 공적문제의 해결한다는 협치적 패러다임에

서는 시민의 자율성과 적극성을 억압하는 힘으로도 작용한다는 점이다. 전자의 입

장에서 민간은 ‘잠재적 범죄자’로서 감시와 추궁의 대상이다. 당초에 설정된 사업의

성과를 달성했는가를 추궁 받고, 예산은 계획대로 집행하였는가 감시를 받게 된다.

이른바 하청관계의 ‘을’ 신분이 된 것 같은 불쾌감이 시민의 참여를 봉쇄하게 된다.

주권자 시민의 입장에서는 본말의 전도다.

시민(민간)은 직업으로 일하는 공무원보다 그 전문성 및 종합성 면에서 미흡할 수

있다.13) 하지만 다양한 수준과 형태로 행정에 참여하는 경험 속에서 행정시스템에

대한 이해가 커지고, 정보와 정책을 다루는 능력이 성장한다. 시민의 ‘공공적 임파워

링’ 과정 자체가 협치의 중요한 목표여야 한다.14) 그래야 협치가 공공정책의 목표

달성을 위한 도구적 효능이라는 (‘참여’라 하고 ‘동원’이 되고 마는) 프레임15)을 넘어

설 수 있다.

그렇다면, 민간(시민)의 시정/구정 참여 시, 허용되는 수용성의 한도는 어디까지일

까? 또한 이 허용으로 발생하는 ‘절차상 하자’는 궁극적으로 누가 책임을 지는가?

민간이 법적으로 책임지는 방법이 있을까? 결국은 행정이, 담당공무원이 져야 한다

12) 주민참여예산제의 혁신은 연초 시장의 혁신방침에 따라, 주민참여예산지원협의회와 주민참여예산위원회, 협치추진단 및 관련 행정부서의 협력으로 진행되고 있다.

13) 물론 시민 개인이 아니라, 다중으로서의 시민은 행정관료 시스템보다 우월하다는 것이 거버넌스의 근거다.

14) 시민이 공공적 주체로 등장하여 자신과 공동체의 안녕과 번영을 위해 요구하고 주장하고 행동하는 것은 민주공화국이라는 정치공동체의 전제이자 결과이다. 그런 의미에서, 협치 역시 ‘시민력의 강화’를 내재적인 자기목표로 삼아야한다.

15) 이 점이 바로, 협치가 결국은 시민을 착취하는 통치의 일환이라고 의심하는 입장의 핵심이라고 본다.

제4회 협치서울 정책토론회

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면, 이 허용과 수용성은 지켜지기 어렵다. 따라서 이 수용성에 대한 행정의 면책이

제도로써 보장되지 않으면 불가능하다. 민간의 정책제안에 대한 행정의 ‘수용적’ 협

의 절차가 제도화되어야 하는 이유이다. 매우 구체적이고 협치의 민-관 양 당사자가

참여하는 협치적 공론을 통하여 방안을 만들어야 한다.

둘째는 정책발의자와 사업수행자를 사전에 일치시키는 것을 전제할 수 있는가의 문

제이다. 즉 정책발의자에게 정책으로 선정되면, 제안한 사업의 수행 주체가 되는 것

을 미리 보장할 수 있는가이다. 통상 행정의 입장에서는 이는 ‘특혜시비’에 해당하

는 것으로 절대 용인할 수 없다. 16) 하지만 정책 실행에 관심이 있는 민간의 입장

에서는 사업 수행의 여부가 불확실한 상태에서 굳이 정책 제안을 할 동기가 아무래

도 떨어진다는 것이다. 안되면 막말로 ‘헛수고’가 되니 말이다. 오히려 특혜시비를

우려하여 실행단계에서 배제되는 경우도 있다. (물론 사업수행까지는 원하지 않고,

정책발의까지만 원하는 경우도 있을 것이다. 지금의 많은 위원회 등은 그런 역할까

지만 수행해왔다)

결국 특혜시비의 장애를 넘을 수 있는 방안은 무엇일까? 나는 ‘공론장과 숙의’라는

절차적 요건을 제시했다. 즉 개인이 아닌 공론장이라는 집단적 시민의 집단지성의

장을 절차요건으로 법제화한다면 가능하지 않을까? (포괄예산제와 기금제도의 취지

를 상기하면, 합당한 근거를 더 찾아볼 수 있지 않을까?) 물론 그렇다 해도, 공론장

이 과연 공개성이 충분한가, 대표성은 구비하였는가, 또한 숙의가 절차적 요건을 충

족하려면 어느 수준에 이르러야 하는가 등등 세부적인 쟁점이 생길 것이다.

협치는 시대적 흐름이다. 그동안 50년 넘게 행정이 독점해온 공공정책을 이제 시민

과 나누려 한다면, 시민이 공공정책에 익숙해지고 능숙해지도록 지원하는 것이 협

치의 중요한 목표가 되어야한다. 그러기 위해서는 권한의 나눔이 핵심이다. 가장 ‘소

중한 것’을 나누어야 신뢰가 생기고, 신뢰가 바탕되어야 진정한 협력이 이루어지기

때문이다. 그래야 시행착오가 후퇴의 이유가 아니라, 진화의 재료가 된다. 미리 정해

진 답이 있는 것은 아니다. 현실의 어려움을 드러내어 공감하고, 그 문제를 해결하

기 위한 제도적인 개선을 함께 하는 것이다. 그러다가 문제가 발견되면 또 다시 개

선하는, 구불구불한 ‘구성적’ 답 찾기 방식으로 임해야 할 것 같다. 민이나 관이나

모두 말이다.

협치추진단의 임무

“협치는 서울시의 25조 예산을 민관 관이 함께 수립하고 집행하는 과정이며 그것이

최종적인 목표”(변형석) 라는 데에 동의하고, 협치추진단은 이 목표에 다가가기 위

16) 최근 이런 행정의 입장으로 인하여, 선의로 정책제안에 참여했다가, 실행단계에서 오히려 배제되는 사례가 있었다.(시설관리공단, 한강사업단 등)

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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해 활동해야 한다. 올해는 제도와 조직을 마련하였다. 협치조례를 제정 공표하였고

(9.29), 조례가 정한 위원회로서 <서울협치협의회>와 실무위원회 격인 <서울협치

추진단>의 구성이 완료되었다. 아울러 시민사회와 지역사회의 민간대표들로 구성된

<협치서울시민협의회>와 <협치서울지역협의회>가 조직되어 활동을 시작했다. 지역

협의회는 25개 자치구별로 2명의 대표를 추천받아 50인으로 구성되었으며, 시민협

의회는 협치적 활동이 활발한 위원회와 협의회, 정책네크워크의 대표들로 구성되었

다. 이 둘의 협의회는 민간의 자율적 조직으로서 독자의 목표와 사업을 추진하며,

<서울협치협의회> 및 <서울협치추진단>의 민간 파트너로서 협력과 견제의 파트너

로 역할을 해나갈 것으로 예상된다.

협치의 ‘정신과 원리’는 현실의 ‘업무와 과제’로 내려와야 비로소, 나와 너, 민-민, 민

-관이 협력을 시도하고, 그 과정에서 갈등하며 협치 정신을 학습하고, 협치의 원리

를 익히게 된다. 그래서 제도가 필요하다. 행정은 공공기관으로서 적법한 근거 위에

서만 제대로 활동할 수 있기 때문이다. 제도가 없으면 협치는 선의의 헌신적인 ‘미

친’ 공무원 몇몇에 의존해야 한다. 그리고 권력을 가진 시장-구청장과의 정치적 거

래(누군가는 친소(親疎) 거버넌스라 말한)에 의존하게 된다. 물론, 제도를 만들면 협

치가 자동으로 된다는 얘기는 아니다. 언제나 새로운 변화와 혁신은 사람이 만드는

것이다. 태평양의 나비짓이 몽골의 돌풍이 되는 복잡계적 전환을 추동하듯이, ‘틈새’

같은 최초의 작은 시도가 또 다른 시도를 낳고, 결국에는 ‘풍경의 전환’에 도달하게

한다. 초기의 작은 시도를 담아주는 제도가 있어야, 그 제도의 틀 안에서 ‘안전하게’

또 다른 시도가 이어지고, 일련의 시도들의 긍정적인 효능이 쌓이면서 관행이 된다.

민선 6기를 1년여 남긴 이 시점, 5, 6기의 혁신과 협치의 성과를 담아, 민선 7기로

고스란히 넘겨줄 튼튼한 제도가 절실하다.

“협치추진단은 행정공간을 바꾸는 것이 임무다.”(김상철) 예전 마을지원센터를 만들

면서 ‘플레이어-스텝’ 논쟁을 벌인 적이 있다. “중간지원조직의 권한은 행정에서 나

온다.”(황상윤) 그렇다. 중간지원조직은 행정으로부터 권한을 수탁 받아 민간의 활동

을 지원하는 것이다. 민간의 호흡과 형편에 맞도록 행정의 지원방식을 조절하고 제

도화하는 것이 중요한 역할이다. 그것을 당시에 ‘마을지향행정’이라 불렀다. 협치추

진단 사무국은 그 신분이 공무원이기도 하지만, 중간지원조직의 성격을 가진다고

한다면, 그 역할은 역시 스텝이다. 그래서 행정공간을 협치친화적으로 바꾸고, 그리

고 안정적인 제도화까지 진전시키는 일을 미션으로 삼는다. [끝] (2016.11.22)

제4회 협치서울 정책토론회

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서울특별시 민관협치 활성화를 위한 기본조례

제1장 총 칙

제1조(목적) 이 조례는 민관협치를 활성화하는 데 필요한 사항을 규정함

으로써 시민과 지역사회의 시정참여를 통한 민주주의 가치 실현에 기

여함을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다.

1. “민관협치”란 사회문제 해결을 위해 민간과 서울특별시(이하 “시”라 한

다)가 공동으로 정책을 결정하고 집행․평가하는 시정 운영 방식 및 체계

등을 말한다.

2. “협치자문관”이란 민관협치 사업 전반에 대한 자문을 위해 「서울특별

시 민간전문가의 시정 참여 및 지원에 관한 규칙」에 따라 시장이 위촉한

민간전문가를 말한다.

제3조(기본원칙) 민관협치 활성화는 다음 각 호의 기본원칙에 따라 추진

하여야 한다.

1. 민관협치는 참여자들의 자발성과 수평적 협력관계에 기반하여 이

루어지도록 한다.

2. 모든 참여자들은 민관협치 과정 자체가 중요한 가치임을 인식한다.

3. 민관협치의 모든 과정은 민간과 시의 상호신뢰를 바탕으로 한다.

제4조(시민의 권리와 의무) ① 시민은 누구나 시의 정책 결정·집행·평가

과정에 참여할 권리를 가진다.

② 시민은 정책과정 참여에 대한 책임과 역할을 인식하고, 공익적 가

치의 실현을 위해 노력하여야 한다.

참고자료▶▶ 2017 협치서울 의제사업과 예산결정과정의 쟁점과 과제

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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제5조(시장의 책무) ① 서울특별시장(이하 “시장”이라 한다)은 민관

협치 활성화를 위하여 정책을 수립․시행하여야 하며, 지속가능한 민

관협치 환경 조성을 위해 노력하여야 한다.

② 시장은 시민 및 지역사회 내 다양한 주체들의 정책과정 참여를 확대하

고, 참여자들의 민관협치 역량을 향상시키기 위해 노력하여야 한다.

제6조(다른 법령 또는 조례 등과의 관계) 민관협치에 대한 정책 추진

에 관하여는 다른 법령이나 조례에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하

고는 이 조례가 정하는 바에 따른다.

제2장 서울협치협의회

제7조(설치) ① 시장은 민관협치 체계의 구축 및 활성화에 관한 사항을 심

의․조정하기 위하여 서울협치협의회(이하 “협의회”라 한다)를 설치·운영한

다.

② 협의회의 원활한 운영을 위하여 분과위원회를 협의회에 설치․운영

할 수 있다.

③ 협치사업의 실행과 제도개선 등을 위한 실무위원회로 서울협치추

진단을 협의회에 설치․운영할 수 있다.

제8조(기능 등) ① 협의회는 다음 각 호에 관한 사항을 심의․조정한다.

1. 민관협치 활성화정책의 수립․시행에 관한 사항

2. 민관협치 활성화를 위하여 필요한 제도 개선에 관한 사항

3. 그 밖에 민관협치 활성화를 위하여 필요하다고 인정되는 사항

② 협의회는 시정활동에 대한 평가 및 공론화 절차를 통해 이루어진

사회적 합의사항을 시장에게 권고할 수 있고, 시장은 이를 실행하도록 노력

하여야 한다.

제9조(구성) ① 협의회는 의장 1명, 부의장 2명을 포함하여 25명 이내의 위원

으로 구성한다.

② 의장은 시장이 되고, 행정1부시장과 위촉직 위원 중에서 호선으로 선출

제4회 협치서울 정책토론회

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된 사람이 공동부의장이 된다.

③ 위촉직 위원은 민관협치에 관한 학식과 경험이 풍부한 다음 각 호의 사

람 중에서 시장이 위촉한다. 위촉직 위원은 특정 성별이 10분의 6을 초과하

지 않도록 한다.

1. 시민단체 또는 직능단체의 추천을 받은 사람

2. 자치구의 추천을 받은 사람

3. 시의회에서 추천한 시의원

4. 협치자문관

5. 그 밖에 민관협치 활성화를 위하여 시장이 필요하다고 인정하는 사람

제10조(임기) ① 위원의 임기는 2년으로 하며, 1회에 한하여 연임할 수 있

다. 다만, 공무원의 임기는 해당 직에 재직하고 있는 기간으로 한다.

② 위원 중 공무원이 아닌 위원의 사임 등으로 인하여 새로 위촉된 위원의 임

기는 전임위원의 남은 기간으로 한다.

제11조(위원의 위촉 해제) 시장은 위원이 다음 각 호의 어느 하나에 해

당하는 경우에는 위원을 위촉 해제할 수 있다.

1. 위원 스스로가 위촉 해제를 희망한 경우

2. 장기 치료를 요하는 질병 또는 6개월 이상의 해외여행 등으로 직무를 수

행하기 어려운 경우

3. 위원회 직무와 관련하여 알게 된 비밀을 누설하였거나 그 내용을 개

인적으로 이용한 경우

4. 위원회의 직무와 관련하여 비위 사실이 있거나 위원직을 유지하기에

적합하지 않다고 인정되는 비위 사실이 발생한 경우

5. 직무태만, 품위손상이나 그 밖의 사유로 인하여 위원으로 적합

하지 아니하다고 인정되는 경우

제12조(의장의 직무) ① 의장은 협의회를 대표하고, 협의회 업무를 총괄

한다.

② 의장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없을 때에는 의장이 미리

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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지명한 위원이 그 직무를 대행한다.

제13조(회의) ① 회의는 정기회와 임시회로 구분하며, 정기회는 연4회 개

최하고, 임시회는 의장이 필요하다고 인정하거나 재적위원 3분의 1이상의

회의소집 요구가 있을 때에 의장이 소집한다.

② 회의는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고 출석위원 과반수의 찬

성으로 의결한다.

③ 회의의 원활한 운영을 위하여 간사를 두며, 간사는 민관협치 업무를 주

관하는 부서의 장이 된다.

제14조(의견 청취 등) ① 협의회는 민관협치의 활성화를 위해 필요하다고 인

정하는 경우에는 전문기관 또는 관련단체 등에 조사․연구를 의뢰하거나 세미

나 등을 개최하여 관계 전문가 및 시민의 의견을 청취할 수 있다.

② 시장은 제1항에 따른 조사․연구 활동 및 세미나 개최 등에 소요되는 경

비를 예산의 범위에서 지원할 수 있다.

제15조(수당 등) 협의회에 참석한 위원에게는 예산의 범위에서 「서울특별

시 위원회 수당 및 여비지급 조례」에 따라 수당과 여비를 지급할 수 있다.

제3장 민관협치 활성화 등

제16조(민관협치 활성화 기본계획) ① 협의회는 정책과정에서의 시민의

견 반영 및 참여 확대를 위한 민관협치 활성화 기본계획(이하 “기본계

획”이라 한다)을 3년 마다 수립한다.

② 기본계획은 다음 각 호의 사항을 포함한다.

1. 민관협치 활성화정책의 기본방향

2. 민관협치 분야별 정책목표 및 추진계획

3. 기본계획의 실행을 위한 재원 조달

4. 그 밖에 민관협치 활성화를 위한 주요사항

③ 시장은 기본계획 수립을 위한 협의회의 업무를 지원한다.

제4회 협치서울 정책토론회

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제17조(민관협치 실행계획) 시장은 제16조의 기본계획에 따라 연도별 민

관협치 실행계획(이하 “연도별 실행계획”이라 한다)을 수립하여 시행한

다.

제18조(민관협치 협약) ① 시장은 사회문제 해결을 위한 정책의 추진을 위

하여 이해관계자 등과 민관협치에 관한 협약을 체결할 수 있다.

② 시장은 제1항에 따른 협약의 이행을 위하여 필요한 사항을 기본계획 또

는 연도별 실행계획에 반영하여 추진할 수 있다.

제19조(제도개선 및 정책평가) 시장은 민관협치 활성화를 위하여 행정절

차와 제도를 개선하고, 민관 간 수평적 협력관계에 기반한 정책평가를 시

행할 수 있다.

제20조(지역사회 민관협치 지원) 시장은 지역사회 발전을 위한 민관 협치

정책의 발굴과 집행 등을 활성화하고자 노력한다.

제21조(백서 발간) 시장은 민관협치 활성화의 내용과 추진상황 등을 시

민에게 알리기 위하여 서울협치백서를 매년 발간하여야 한다.

부 칙

제1조(시행일) 이 조례는 공포한 날부터 시행한다.

제2조(운영세칙) 그 밖에 이 조례의 시행에 필요한 사항은 협의회의 의결

을 거쳐 규칙으로 정한다.

서울시 정책결정과 예산편성과정의 시민참여 모색

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2016 협치서울시민대회 ‘참여에서 권한으로’

2016 협치서울선언

서울이 도전 받고 있다. 민주화와 산업화, 도시화의 상징인

서울은 지금 대한민국의 위기와 함께 있다. 고용 없는 성장, 불

평등, 저출산, 고령화는 넘어야 할 과제다.

서울은 협치로 다시 시작한다. 시민의 참여 없이는 당면한 과

제를 해결할 수 없다. 마을공동체, 도시재생, 사회적경제, 찾아

가는 복지, 교육혁신, 원전하나줄이기, 주민참여예산제도가 시

행되었다. 정책의 결정 과정에서 위원회와 민관협의체가 활성

화되었다.

중간지원기관이 늘었고 시민 참여 공간도 확충됐다. 청책토

론회, 현장시장실, SNS는 행정의 문턱을 낮추고 함께 시정을

설계하는 기회를 제공했다. 시민과 행정이 사회문제 해결을 위

한 창의적 에너지를 만들면서 협치가 발현됐다. 그러나 서

로의 눈높이는 여전히 다르다.

이제 협치는 한 걸음 더 도약해야 한다. 신뢰와 소통의 기초

위에 ‘참여에서 권한으로’ 나아가는 새로운 협치가 시작된다. 시민

과 행정이 공동으로 정책을 결정하고 집행, 평가하는 협치 시

정으로의 대전환이다.

그리하여 효율성에 기초한 행정의 관리방식이 민주성에 기반한

시민의 창의 및 자율성과 함께 어우러진다. 협치는 생활 곳곳으

로 스며들어 현장의 문제해결력을 높이도록 도울 것이다.

‘2016 협치서울선언’은 이러한 시대적 과제와 목표를 담아

참고자료▶▶ 2017 협치서울 의제사업과 예산결정과정의 쟁점과 과제

제4회 협치서울 정책토론회

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지속가능한 미래 서울을 위한 민관 공동의 약속이다.

하나, 협치 체계를 시민주도형으로 바꾼다.

시민의 참여와 권한을 강화하고, 창의와 자율성이 살아날 수

있도록 행정 제도를 개선하는 등 공공주도형 협치에서 시민주

도형 협치로 바꾼다.

하나, 시민 참여 제도를 완성한다.

시민이 의제를 발의하여 정책을 추진할 수 있도록 서울시와

자치구의 시민참여제도를 완성한다. 행정은 시민의 실질적 참여를

보장하고, 정보를 투명하게 공개한다. 시민은 행정과 협력하고

함께 책임을 진다.

하나, 재정민주주의를 강화한다.

서울시 예산 편성과 집행을 협치 원칙에 맞게 개선하고, 시민의

자기결정권을 강화한다. 주민참여예산을 혁신하여 참여, 자치,

분권에 기반한 예산제도를 실현하고 재정협치기구를 운영한다.

하나, 공동의 역량을 높인다.

협치가 공동의 행동 양식으로 뿌리내릴 수 있도록 공무원과 시민이

함께하는 교육 프로그램을 확대하고, 다양한 협력네트워크를 만든다.

하나, 협치의 걸림돌은 걷어내고, 디딤돌은 단단히 한다.

‘행정과 시민의 협치 경험부족’은 걷어내고, ‘다양한 시민주체

등장, 열린행정 도입’은 단단히 한다.

하나, 협치서울선언의 실현을 위해 실천계획을 수립한다.

협치서울선언의 구체적 실천을 위하여 정책별 이해관계자 등과

협약을 체결하고, 실행계획을 수립한다.

2016년 11월 27일

협치서울시민대회